Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Mål C‑151/24 Luevi
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat.
2. Denna begäran har framställts inom ramen för en tvist mellan V.M., en albansk medborgare som är bosatt i Italien, och Istituto nazionale della previdenza sociale (det nationella socialförsäkringsinstitutet, Italien) (nedan kallat INPS) med anledning av att detta institut har nekat henne en kontantförmån som är förbehållen personer över 67 år som lever under svåra ekonomiska förhållanden.
3. Denna begäran ger domstolen tillfälle att precisera sakområdet för artikel 12.1 e i direktiv 2011/98, genom vilken det föreskrivs en likabehandling med avseende på social trygghet mellan migrerande arbetstagare som är tredjelandsmedborgare och innehar kombinerat tillstånd och medborgarna i den medlemsstat där dessa förstnämnda är bosatta. Jag kommer att redovisa vad som enligt min åsikt motiverar att det sociala stöd som berörs i det nationella målet inte ingår häri.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
4. I förevarande förslag till avgörande kommer jag att hänvisa till skälen 19 och 20 i direktiv 2011/98, till artiklarna 2 b och c, 3.1 b och c samt till artikel 12 i detta direktiv.
5. Jag kommer också att hänvisa till skäl 1 i förordning (EG) nr 883/2004 och till artiklarna 3 och 70 i denna samt till bilaga X till förordningen.
B. Italiensk rätt
6. I artikel 3.6 i legge nr 335 – Riforma del sistema pensionistico obbligatorio e complementare (lag nr 335 om reform av systemet för obligatorisk pension och tilläggspension) av den 8 augusti 1995 föreskrivs att i stället för social pension och uppräkningarna av denna ska italienska medborgare som är bosatta i Italien och har uppnått 65 års ålder (sedan den 1 januari 2019, 67 år) samt uppfyller de villkor i fråga om inkomster som föreskrivs genom denna punkt erhålla ett socialt stöd. Om vederbörande har egna inkomster ska bidraget i princip beviljas med reducerat belopp upp till det årliga nettobelopp som anges i lagen. Senare tillkommande ökningar av inkomsterna över den övre gränsen medför att socialbidraget tills vidare dras in.
7. I artikel 80 i legge nr 388 – Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2001) (lag nr 388 – Bestämmelser om utformningen av statens årliga och fleråriga budget (2001 års finanslag)), av den 23 december 2000, föreskrivs i punkt 19 att socialbidrag och sådana ekonomiska förmåner som utgör subjektiva rättigheter ska beviljas utlänningar som innehar uppehållstillstånd i enlighet med de villkor som föreskrivs i nämnda lag och i enlighet med gällande lagstiftning om socialtjänster, och att likställighet med italienska medborgare för övriga förmåner och socialtjänster ska beviljas utlänningar som åtminstone innehar uppehållstillstånd för minst ett år.
8. I artikel 20.10 i decreto-legge nr 112 – Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, la stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria (lagdekret nr 112 – Brådskande åtgärder för ekonomisk utveckling, förenkling, konkurrenskraft, stabilisering av statsfinanserna samt skatteutjämning) av den 25 juni 2008, som med ändringar omvandlats till legge nr 133 (lag nr 133) av den 6 augusti 2008, föreskrivs följande:
”Från och med den 1 januari 2009 ska det socialbidrag som avses i artikel 3.6 i (lag nr 335/95) utbetalas till rättighetsinnehavarna under förutsättning att dessa lagligen och fortlöpande har vistats minst tio år i landet.”
III. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågan
9. V.M., som är albansk medborgare, vistas stadigvarande i Italien sedan år 2006 på grundval av ett uppehållstillstånd som beviljats henne av familjeskäl tillsammans med ett arbetstillstånd i denna medlemsstat, vilket framgår av de handlingar som ingetts till domstolen.
10. INPS avslog hennes ansökan om det socialbidrag som föreskrivs i artikel 3.6 i lag nr 335/1995 med motiveringen att hon inte hade EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.
11. Efter det att hennes överklagande av detta beslut hade ogillats i första instans biföll Corte d’appello di Firenze (Appellationsdomstolen i Florens, Italien) hennes överklagande med motiveringen att det för beviljande av det berörda sociala stödet endast krävs att hon varit bosatt i Italien under minst tio år.
12. INPS överklagade detta beslut vid Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen, Italien) som genom beslut av den 8 mars 2023 har ställt frågor till Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien), den hänskjutande domstolen, vilka utgår från olika bestämmelser i Costituzione (den italienska konstitutionen), jämförda med artikel 34 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och artikel 12.1 e i direktiv 2011/98, och avser författningsenligheten av artikel 80.9 i lag nr 388/2000, där det i denna som kompletterande villkor för det berörda stödet anges att en utlänning ska inneha EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta.
13. Med hänvisning till tidigare rättspraxis från Corte costituzionale (Författningsdomstolen) har Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) föreställt sig att det finns en författningsenlig skyldighet att bevilja en utlänning som saknar EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta det berörda socialbidraget på grundval av ”den erkända funktionella samverkan mellan de värden som ligger till grund för artikel 3 i konstitutionen och artikel 34 i stadgan” samt den härifrån avvikande tolkning av artikel 12 i direktiv 2011/98 som gjorts av EU-domstolen.
14. Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) har vidare funnit att artikel 3.6 i lag nr 335/1995 står i motsatsförhållande till artikel 38 första stycket i konstitutionen, ”eftersom det nära sambandet inte kan ifrågasättas mellan denna och artikel 34 i stadgan, där rätten till socialt stöd och till stöd till boendet erkänns, vilket syftar till att ’trygga en värdig tillvaro för alla som saknar tillräckliga medel’ (dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233)”.
15. Corte costituzionale (Författningsdomstolen) understryker att de nya frågor rörande författningsenlighet som lagts fram för denna är grundade på bestämmelser i stadgan och att den måste besvara frågorna med hjälp av de instrument som den kan tillgå. Den anser att frågorna i princip går ut på att fastställa huruvida det berörda socialbidraget ingår bland de sociala trygghetsförmåner genom vilka tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd utfärdat för anställning eller för att åtminstone ha möjlighet att förvärvsarbeta omfattas av den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.
16. Corte costituzionale (Författningsdomstolen) preciserar härvid att det berörda sociala biståndet är en kontantförmån som INPS på begäran ska bevilja personer som uppnått en levnadsålder av mer än 65 år (sedan den 1 januari 2019, av mer än 67 år) och som lever under svåra ekonomiska förhållanden på grund av att de saknar inkomst eller har en inkomst som är lägre än det maximala beloppet för att omfattas av detta försörjningsstöd, vilket årligen fastställs genom lag.
17. Corte costituzionale (Författningsdomstolen) erinrar om sin praxis att det berörda socialbidraget dels ska beviljas oberoende av om mottagaren har haft förvärvsarbete eller inte och att det ”helt och hållet [utgör] ett socialt bidrag”. Dess ändamål är uteslutande att råda bot på en nödsituation som enskilda befinner sig i, vilka saknar adekvata finansiella medel och som på grund av sin ålderdom har reducerad arbetskapacitet.
18. Dels har Corte costituzionale (Författningsdomstolen) i sin dom nr 50/2019 av den 4 december 2018 slagit fast att det faller ”inom lagstiftarens utrymme för skönsmässig bedömning att avgöra huruvida en nödlidande utlänning utan pension ska beviljas en kontantförmån endast om dennes integration i samhället har gjort vederbörande värdig att motta samma bistånd som det som beviljas italienska medborgare”. Den hänskjutande domstolen har funnit att lika tillgång till socialbidrag mellan, å ena sidan, italienska medborgare eller unionsmedborgare och, å andra sidan, tredjelandsmedborgare ska vara begränsad till tjänster och förmåner som genom att de tillgodoser ”ett primärt behov hos en individ där ingen åtskillnad får göras på grundval av en förankring i landet” för åtnjutandet av individens grundläggande rättigheter. I ett sådant fall får det inte förekomma någon begränsning som sammanhänger med begränsade finansiella medel. Däremot kan lagstiftaren tillhandahålla andra förmåner för personer som har ådagalagt en stabil och aktiv integration i det italienska samhället genom att förvärva ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta. Lagstiftaren utgår från att dessa, till skillnad från personer som bara lagligen vistas i Italien, har inkomst och bostad samt kunskaper i italienska, vilket är faktorer som utgör ”icke orimliga indikatorer [på deras] delaktighet” i samhällslivet och på att de bidrar till dess utveckling.
19. Med hänsyn till unionsrätten förklarar den hänskjutande domstolen inledningsvis att det socialbidrag som berörs uttryckligen klassificeras inom gruppen särskilda, icke avgiftsfinansierade kontantförmåner, även kallade ”blandade” förmåner, som definieras i artikel 70 i förordning nr 883/2004 genom att de anges i bilaga X till denna förordning. Den hänskjutande domstolen analyserar därefter lydelsen av artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 samt den rättsordning som gäller för dessa ”blandade” förmåner. Den erinrar särskilt om villkoren för beviljande, såsom dessa har förtydligats av EU-domstolen, såväl för unionsmedborgare som för tredjelandsmedborgare som lagligen vistas i unionen innan dessa behandlades av unionslagstiftaren. Den sluter sig därav till att tredjelandsmedborgare vilka, liksom medlemsstaternas medborgare, förflyttar sig inom unionen ska ha ett avgiftsförhållande till socialförsäkringssystemet i den stat där de begär denna förmån.
20. Slutligen finner den hänskjutande domstolen att den likabehandlingsprincip som anges i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 inte kan ge tredjelandsmedborgare som har sådana uppehållstillstånd som avses i artikel 3.1 b och c i direktivet ett mer omfattande skydd än det som föreskrivs genom den samordning av de sociala trygghetssystemen som inrättas genom förordning nr 883/2004, till vilken det hänvisas i den förstnämnda artikeln.
21. Den hänskjutande domstolen anser således att sådana tredjelandsmedborgare som omfattas av artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 kan åtnjuta samma behandling som den som är förbehållen medborgarna i den medlemsstat i vilken de vistas endast om de är arbetstagare och endast i fråga om de förmåner som omfattas av en av de grenar av den sociala tryggheten som uttömmande anges i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004, medan de för att omfattas av särskilda förmåner enligt artikel 70 i förordningen, dit det berörda socialbidraget hör, inte nödvändigtvis är underställda de villkor som uttryckligen föreskrivs för ändamålet genom samordningssystemet samt genom den mottagande medlemsstatens lagstiftning.
22. Den hänskjutande domstolen betvivlar därför att innehav av ett uppehållstillstånd som ger rätt att arbeta i en medlemsstat i den mening som avses i direktiv 2011/98 i sig ger tredjelandsmedborgare rätt att tillgå de ”blandade” förmånerna på samma villkor som medborgarna i den medlemsstat där de vistas.
23. Mot denna bakgrund har Corte costituzionale (Författningsdomstolen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 12.1 e i … direktiv [2011/98] om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat, som ett konkret uttryck för skyddet av den rätt till sociala trygghetsförmåner som föreskrivs i artikel 34.1 och 34.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, tolkas så, att den är tillämplig på ett sådant bidrag som försörjningsstödet enligt artikel 3.6 i lag nr 335 av den 8 augusti 1995 (Reform av systemet för obligatorisk pension och tilläggspension), och utgör unionsrätten därmed hinder för nationella bestämmelser som innebär att utlänningar som innehar ett kombinerat tillstånd i enlighet med sistnämnda direktiv inte har rätt till det ovannämnda bidraget, vilket beviljas utlänningar förutsatt att de innehar ett EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta?”
24. V.M., INPS, den italienska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden och deltagit i förhandlingen den 7 maj 2025, vid vilken de besvarade de muntliga frågor som ställdes av domstolen.
IV. Bedömning
25. Tolkningsfrågan ger enligt min åsikt upphov till två inledande kommentarer.
26. För det första har den hänskjutande domstolen angett att artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 är uttryck för rätten till social trygghet i enlighet med artikel 34.1 och 34.2 i stadgan.
27. Den hänskjutande domstolen har härigenom upprepat vad EU-domstolen fann i domen i målet INPS C‑350/20 genom att stödja sig på den hänvisning till förordning nr 883/2004 som görs i artikel 12.1 e i nämnda direktiv, jämförd med skäl 31 i samma direktiv, i vilket det förklaras att direktivet står i överensstämmelse med de principer som erkänns i stadgan.
28. För det andra åsyftar den hänskjutande domstolen den situation i vilken ”utlänningar som innehar ett kombinerat tillstånd” befinner sig. På grund av EU-domstolens konstaterande i sin dom i målet INPS C‑350/20 i fråga om den personkrets som artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 är tillämplig på bör det klargöras att den tolkning av denna bestämmelse som begärts av den hänskjutande domstolen inte är begränsad till situationer där tredjelandsmedborgare som i enlighet med unionsrätt eller nationell rätt har beviljats inresa till en medlemsstat för att arbeta. Som det uttryckligen föreskrivs är artikel 12.1 i nämnda direktiv tillämplig även på tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa till en medlemsstat i andra syften än arbete i enlighet med unionsrätt eller nationell rätt, har tillstånd att arbeta och har ett uppehållstillstånd i enlighet med förordning (EG) nr 1030/2002.
29. Med hänsyn till beslutet i domen i målet INPS C‑350/20, föreslår jag därför att domstolen i analogi med den omformulering av tolkningsfrågan som gjordes i denna dom ska anse att den hänskjutande domstolen genom sin enda fråga i sak vill få svar på om artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som utesluter sådana tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 c i direktivet från att erhålla ett bidrag som i enlighet med denna lagstiftning beviljas personer som är över 65 år (sedan den 1 januari 2019, över 67 år), som lever under svåra ekonomiska förhållanden och på grund av sin ålder har begränsad arbetskapacitet.
30. I artikel 12.1 i direktiv 2011/98 anges principen om likabehandling av arbetstagare från tredjeland, vilka avses i artikel 3.1 b och c i samma direktiv, med medborgare i den medlemsstat där de är bosatta, på flera områden som bland annat villkoren för arbete, utbildning och yrkesutbildning samt skatteförmåner. Särskilt hänvisas det i fråga om social trygghet i artikel 12.1 e i nämnda direktiv till ”[d]e grenar av social trygghet som definieras i förordning … nr 883/2004”.
31. Det framgår tydligt av skäl 19 i direktiv 2011/98 att det är fråga om en minimiharmonisering, eftersom direktivet syftar till att precisera på vilka områden som det ska sörjas för en likabehandling.
32. I andra direktiv förekommer en likadan hänvisning. Denna överensstämmelse bör utvidgas till att även gälla för direktiv 2003/109/EG, för den händelse att kommissionens förslag att inom ramen för omarbetning av direktivet införa en hänvisning till förordning nr 883/2004 skulle anammas.
33. I fråga om den personkrets som avses i artikel 12.1 i direktiv 2011/98 är tillämplig på vill jag som det framhålls i punkt 28 i förevarande förslag till avgörande tillägga, för det första, att det inte krävs att tredjelandsmedborgare hela tiden faktiskt har ett arbete.
34. Det kan följaktligen inte, såsom INPS gör gällande, hävdas att det ”för att rätten till likabehandling med avseende på social trygghet ska erkännas inte räcker med att utlänningen har uppehållstillstånd, utan att det också krävs att denne bidrar till den mottagande medlemsstatens ekonomi genom krav på att denne ska förvärvsarbeta och därmed betala skatt”.
35. För det andra avses i skäl 20 i direktiv 2011/98, som behandlar den rätt till likabehandling som föreskriv i direktivets artikel 12, även ”familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som har beviljats inresa i medlemsstaten enligt rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening[]”. Vad gäller den situation där familjemedlemmarna till en förvärvsarbetande tredjelandsmedborgare som innehar ett kombinerat tillstånd direkt omfattas av den rätt till likabehandling som avses i bland annat detta skäl har domstolen slagit fast att ”[d]enna rätt tillerkänns … dessa personer i egenskap av arbetstagare, även om deras ankomst till den mottagande medlemsstaten berodde på att de var familjemedlemmar till en arbetstagare som är tredjelandsmedborgare”.
36. I förevarande fall förtydligades det vid förhandlingen att V.M. aldrig hade arbetat i Italien och att hon bor tillsammans med sin son som har ställning som varaktigt bosatt i EU. Eftersom hon har tillstånd för arbete förefaller det som att hon ingår i den personkrets som artikel 12.1 i direktiv 2011/98 är tillämplig på.
37. Vad avser sakområdet för den rätt till likabehandling som anges i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 fastställs detta genom förordning nr 883/2004, till vilken denna artikel hänvisar. Den fråga som ställts av den hänskjutande domstolen gäller innebörden och räckvidden av formuleringen ”[d]e grenar av social trygghet som definieras i förordning … nr 883/2004”.
38. Dessa grenar av social trygghet tas upp i artikel 3 i nämnda förordning, med rubriken ”Sakområden”.
39. I artikel 3.1 i nämnda förordning anges principen att förordningen ”skall tillämpas på all lagstiftning om de grenar av den sociala tryggheten som rör” nio kategorier av förmåner och ett försörjningsstöd, vilka anges i uttömmande förteckning.
40. I artikel 3.5 i förordning nr 883/2004 anges undantagen från ovanstående. Enligt denna bestämmelse ska förordningen ”inte tillämpas på socialhjälp eller medicinsk hjälp …”.
41. I artikel 3.3 i förordning nr 883/2004 föreskrivs att förordningen ”[också] skall … tillämpas på de särskilda icke-avgiftsfinansierade kontantförmåner som omfattas av [förordningens] artikel 70”.
42. Lydelsen av punkt 3 jämförd med de kriterier som unionslagstiftaren har angett i artikel 70 för att fastställa vad som är särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner skulle emellertid kunna väcka tvivel angående detta.
43. Vad avser användningen av adverbet ”också” i artikel 3.3 i förordning nr 883/2004 anser jag att denna punkt ska tolkas med utgångspunkt i det syfte som eftersträvas genom förordningen vad gäller att främja den fria rörligheten för arbetstagare genom att det fastställs bestämmelser om samordning av de nationella systemen för social trygghet. Det är därför som sakområdet för denna omfattar icke avgiftsfinansierade förmåner i överensstämmelse med de begränsningar som anges i skäl 37 i nämnda förordning.
44. Vad avser kriterierna för fastställelse av särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner är dessa som följer: Dessa förmåner omfattas av ”sådan lagstiftning som genom de personer som omfattas, mål och/eller villkor för berättigande har drag av både den lagstiftning om social trygghet som avses i artikel 3.1 [i förordning nr 883/2004] och av socialt stöd”, och är avsedda ”att vara tillägg, ersättning eller komplettering för täckande av de risker som omfattas av de socialförsäkringsgrenar som anges i artikel 3.1 [i förordningen] och som garanterar de personer som berörs en minimiinkomst med avseende på de ekonomiska och sociala förhållandena i den berörda medlemsstaten”.
45. Dessutom definieras i artikel 1.1 första stycket i förordning nr 883/2004 ordet lagstiftning på följande sätt: ”i förhållande till varje medlemsstat, de lagar, författningar och övriga tillämpningsbestämmelser som rör de grenar av social trygghet som avses i artikel 3.1 [i denna förordning]”.
46. Skulle därmed särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner, genom att de är avsedda att delvis, eller till och med fullständigt, täcka ”de risker som omfattas av de socialförsäkringsgrenar som anges i artikel 3.1” i förordning nr 883/2004 kunna omfattas av den likabehandling som anges i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 till förmån för tredjelandsmedborgare med tillstånd att arbeta i en medlemsstat?
47. Det bör för det första understrykas att de formuleringar som förekommer i punkterna 44 och 45 i förevarande förslag till avgörande inte får försvaga vikten av den andra utmärkande egenskap som anges i artikel 70.1 i förordning nr 883/2004, nämligen ”socialt stöd”, som ingående beskrivs i punkt 2 a i) i denna artikel.
48. Domstolen har slagit fast att de ”särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner”, som avses i artikel 70.2 i nämnda förordning omfattas av begreppet socialt bistånd i den mening som avses i artikel 24.2 i direktiv 2004/38/EG. Den har förklarat att detta begrepp avser samtliga biståndssystem som inrättats av offentliga myndigheter oavsett om det är på nationell, regional eller lokal nivå, och som sådana personer vänder sig till som inte förfogar över tillräckliga tillgångar för att försörja sig och sin familj.
49. Det framgår vidare av domen i målet Alimanovic att man måste efterforska vad som är det berörda försörjningsstödets övervägande funktion för att kunna konstatera att det kan kvalificeras som en ”särskild … icke avgiftsfinansierad … kontantförmån …”. Detta är fallet om försörjningsstödet täcker ett minimum av de levnadsomkostnader som erfordras för ett människovärdigt liv.
50. Slutligen kan enligt domstolens fasta praxis en förmån som beviljas förmånstagaren – utan att det görs någon individuell och skönsmässig bedömning av personliga behov – på grundval av en situation som definieras i lag och hänför sig till någon av de risker som uttryckligen räknas upp i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 anses vara en social trygghetsförmån.
51. För det andra bör det påpekas att det i förordning nr 883/2004 anges två kompletterande kriterier genom vilka man kan särskilja de förmåner som avses i artikel 70 i den förordningen från dem som ryms inom grenarna av den sociala tryggheten, nämligen följande: De är finansierade ”enbart … från obligatorisk beskattning avsedd att täcka allmänna offentliga utgifter och villkoren för att tillhandahålla och beräkna förmånerna inte är beroende av någon avgift från förmånstagarens sida; förmåner som utges som tillägg till en avgiftsfinansierad förmån skall emellertid inte anses vara avgiftsfinansierade förmåner endast av detta skäl,” och förtecknas i bilaga X.
52. För det tredje bör det understrykas att dessa förmåner faller under en särskild rättsordning. I enlighet med artikel 70.4 i förordning nr 883/2004 ska dessa förmåner uppbäras uteslutande i den medlemsstat där de berörda personerna är bosatta och i enlighet med dess lagstiftning. Förmånerna ska utges och bekostas av institutionen på bosättningsorten.
53. Mot bakgrund härav konstaterar jag för det första att formuleringen ”grenar av social trygghet som definieras i förordning … nr 883/2004” som används i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 är tillräckligt exakt för att man ska kunna sluta sig till att den avser de grenar av den sociala tryggheten som i uttömmande förtäckning anges i artikel 3.1 i förordningen.
54. Emellertid bör ytterligare överväganden redovisas till stöd för denna bedömning, eftersom det av domstolens fasta rättspraxis framgår att inte endast ordalydelsen ska beaktas vid tolkningen av en unionsrättslig bestämmelse utan även det sammanhang i vilket bestämmelsen förekommer och det mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen.
55. För det andra vill jag som ändamålsenliga förtydliganden av sammanhanget framhålla att berättigandet av hänvisningen till de grenar av den sociala tryggheten som anges i artikel 3.1 i förordning nr 883/2004 kan sökas inom den personkrets som rätten till likabehandling enligt artikel 12.1 i direktiv 2011/98 är tillämplig på. Denna är begränsad till anställda och egenföretagare som på grund av sin ställning uppbär löner och ersättningar som omfattas av en skyldighet att bidra till socialt skydd mot riskerna i samband med sin anställning eller verksamhet. Enligt förordningarna nr 883/2004 och (EG) nr 987/2009 omfattas nämligen anställda och egenföretagare samt deras familjemedlemmar i princip av det sociala trygghetssystemet i den medlemsstat där de utövar sin verksamhet som anställda eller egenföretagare under samma förutsättningar som medlemsstatens egna medborgare. Således har inte det kriterium som avser banden till den mottagande medlemsstaten någon relevans.
56. Unionslagstiftaren har sålunda uttryckligen valt att inte utsträcka den rätt till likabehandling som föreskrivs i artikel 12.1 i direktiv 2011/98 till förmåner som inte kan kvalificeras som ”sociala trygghetsförmåner” i den mening som avses i artikel 3 i förordning nr 883/2004, vilket således inbegriper dem som avses i artikel 70 i samma förordning, på grund av de utmärkande egenskaper som dessa har, vilka huvudsakligen sammanhänger med den individuella och skönsmässiga bedömningen av behoven hos mottagarna, vilka inte uteslutande är anställda och egenföretagare.
57. Däremot gäller lika rättigheter till socialt stöd för tredjelandsmedborgare som är varaktigt bosatta på grund av att dessa i enlighet med formuleringen i skäl 8 i direktiv 2011/98 åtnjuter en ”mer privilegierad ställning”, vilken beviljats dem på grund av deras grad av integration.
58. Denna skillnad i fråga om rättigheter vad gäller socialt stöd, vilken motiveras av vistelsens varaktighet som kriterium för berörda personers integration, utan begränsningar som rör tillräckliga medel för att försörja sig och sina familjemedlemmar utöver att den berörda medlemsstatens socialbidragssystem inte anlitas, är jämförbar med den som föreskrivs för ”rörliga” EU-medborgare.
59. Detta är nämligen fallet för unionsmedborgare som fått permanent uppehållsrätt efter att de har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten. För den föregående perioden har unionslagstiftaren enligt samma resonemang i fråga om integration i artikel 24.2 i direktiv 2004/38 med tanke på korta vistelser för inaktiva medborgare också i fråga om en social stödförmån angett ett undantag från icke-diskrimineringsprincipen för unionsmedborgare vars vistelse uppfyller de villkor som ställs genom direktivet, vilket framhålls i punkt 1 i nämnda artikel. Inom en tidsfrist på minst tre månader och högst fem år är tillgång till sociala stödförmåner i den mottagande medlemsstaten i praktiken utesluten för unionsmedborgare som uppfyller villkoren för att beviljas uppehållsrätt på grundval av att de förfogar över tillräckliga medel.
60. Dock kvarstår en betydelsefull skillnad. Tredjelandsmedborgare som omfattas av direktiv 2011/98 har inte lika rättigheter i fråga om socialt stöd medan unionsmedborgare som också är eller har varit anställda eller egenföretagare samt deras familjemedlemmar redan från vistelsens början har rätt till samma sociala stödförmåner som landets egna medborgare.
61. Det bör således, för det tredje, erinras om unionslagstiftarens syfte, som detta anges i skäl 19 i direktiv 2011/98, mot bakgrund av vilket artikel 12.1 e i detta direktiv ska förstås.
62. Jag konstaterar att det är genom detta skäl som graden av likabehandling genomgående fastställs.
63. Med utgångspunkt i konstaterandet att de rättigheter som i medlemsstaterna beviljades tredjelandsmedborgare i avsaknad av horisontell unionslagstiftning var varierande beslöt man bland annat att precisera på vilka områden som medborgarna i en medlemsstat och tredjelandsmedborgare som ännu inte fått ställning som varaktigt bosatta ska behandlas lika.
64. Det syfte som redovisas i nämnda skäl är just att ”skapa ett minimum av likvärdiga förutsättningar inom unionen, erkänna att sådana tredjelandsmedborgare genom sitt arbete och genom sina skatteinbetalningar bidrar till unionens ekonomi samt motverka orättvis konkurrens mellan en medlemsstats egna medborgare och tredjelandsmedborgare till följd av ett eventuellt utnyttjande av de sistnämnda”.
65. På grund av unionslagstiftarens uttalade avsikt är det således logiskt att, å ena sidan, för vistelser av en viss varaktighet strikt reglera en minsta gemensam uppsättning rättigheter inom ramen för behörigheten i fråga om social trygghet, såsom anges i skäl 26 i direktiv 2011/98, och, å andra sidan, innehålla de lika rättigheter till förmåner som är reglerade i lagstiftningen i den medlemsstat där tredjelandsmedborgaren getts tillstånd att arbeta eller är registrerad som arbetslös till efter en viss kortaste anställningstid.
66. Det framgår således tydligt av skäl 19 i direktiv 2011/98 att direktivet syftar till att införa en minimiharmonisering och inte en strikt överensstämmelse mellan situationen för tredjelandsmedborgare och situationen för medborgarna i den medlemsstat där dessa förstnämnda är bosatta.
67. Detta syfte anges på nästan exakt samma sätt i direktiv 2024/1233.
68. Det har sålunda bekräftats att samförståndet mellan medlemsstaterna i fråga om principen om lika rättigheter, såväl i artikel 12 i direktiv 2011/98 som i artikel 11 i direktiv 2003/109, vilar på en begränsning av de områden på vilka denna princip måste gälla samt på möjligheten att under vissa förutsättningar avvika från denna princip.
69. Samtliga dessa kontextuella och teleologiska förtydliganden bekräftar den ram för domstolens tolkning som åläggs genom hänvisningen till ”grenar av social trygghet som definieras i förordning … nr 883/2004” i artikel 12.1 e i direktiv 2011/98. Rätten till likabehandling för personer som omfattas av detta direktiv är således inte tillämplig på särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner, såsom dessa definieras i förordningens artikel 70.
70. Även om V.M. I förevarande mål inte bestrider att det berörda försörjningsstödet är en ”blandad” förmån, vilken anges i bilaga X, under rubriken Italien, punkt g i förordning nr 883/2004, hävdar hon att ”ett försörjningsstöd som beviljas äldre personer förvisso inte är främmande för ’riskerna kopplade till ålderdom’ och därmed helt visst ingår i en av de grenar som avses i [artikel 3.1 i förordningen]”. Det skulle sålunda vara berättigat att det berörda försörjningsstödet faller under artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.
71. Jag anser att man med ett sådant synsätt ifrågasätter skillnaden mellan de förmåner som avses i artikel 3.1 och 3.3 i förordning no 883/2004.
72. Jag erinrar om att domstolen har slagit fast att beviljandet av förmåner vid ålderdom enligt artikel 3.1 d i förordning nr 883/2004 inte får vara avhängigt av någon individuell bedömning av sökandens personliga behov, vilket är det utmärkande kriteriet för socialhjälp och att dessa förmåner huvudsakligen utmärks av att de syftar till att tillförsäkra personer, som lämnar sin anställning då de uppnått en viss ålder och som inte längre är skyldiga att stå till arbetsmarknadens förfogande, medel för deras försörjning Därför är den omständigheten att förmånerna utbetalas för att komplettera detta tillägg till inkomsterna för personer som uppnått en viss ålder inte i sig tillräcklig för att kvalificera dem som förmåner vid ålderdom.
73. I enlighet med domstolens praxis räcker det följaktligen med att konstatera att den särskilda och icke avgiftsfinansierade arten av det aktuella stödet, vilket ingår i bilaga X till förordning nr 883/2004, inte har behandlats. Dessutom har den hänskjutande domstolen understrukit att det berörda försörjningsstödet är en understödjande förmån som uteslutande syftar till att råda bot på en nödsituation som enskilda befinner sig i vilka saknar adekvata finansiella medel och som på grund av sin ålderdom har reducerad arbetskapacitet.
74. Resultatet av ovanstående är således att det berörda socialbidraget inte omfattas av artikel 12.1 e i direktiv 2011/98 trots att det tillgodoser grundläggande behov i enlighet med domstolens praxis rörande tolkningen av artikel 11.4 i direktiv 2003/109 vad avser principen om likabehandling av varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare.
75. Dessa ”grundläggande behov” har definierats av domstolen som behov av föda, bostad och omvårdnad. Domstolen har slagit fast att dessa faller under begreppet grundläggande förmåner, vilka medlemsstaterna i fråga om socialt bistånd och socialt skydd i enlighet med artikel 11.4 i direktiv 2003/109 inte får vägra att bevilja.
76. Konkret är det i fråga om tredjelandsmedborgare som innehar kombinerat tillstånd rimligt att finna att villkoren för beviljande och förlängning av arbetstillståndet samt uppfyllelsen av kravet på tillräckliga medel gör det föga sannolikt att de behöver ansöka om sådana grundläggande förmåner. Emellertid kan situationen för dessa personer förändras innan tillståndet ska förnyas, ett fall som med rätta åberopades av kommissionen vid förhandlingen. Enligt den hänskjutande domstolens bedömning är det berörda försörjningsstödet avsett att sörja för en värdig tillvaro för dem som inte förfogar över tillräckliga medel.
77. Det tycks mig i detta sammanhang vara lämpligt att framhålla dels att Corte costituzionale (Författningsdomstolen) har gjort gällande att förmånerna utges för att tillgodose ”ett primärt behov hos den enskilde, vilket inte är avhängigt av någon som helst åtskillnad vad avser territoriell förankring”. Den italienska regeringen förklarade vid förhandlingen att dessa förmåner av olika slag ska tillgodose behoven hos personer som är utsatta för fara för sin hälsa eller trygghet. Denna regering upprepade den hänskjutande domstolens förklaring att ”förmånen i detta fall inte är någon del av det sociala stödet (som enligt artikel 38 första stycket i konstitutionen kan beviljas alla ’medborgare’) utan ett nödvändigt medel för att säkerställa människans okränkbara rättigheter (artikel 2 i konstitutionen)”.
78. Å andra sidan tycks det mig som att andra mindre ömmande individuella situationer måste beaktas, vilka i alla händelser inkräktar på värdigheten för en tredjelandsmedborgare som innehar kombinerat tillstånd. Eftersom en sådan tredjelandsmedborgare lagligen vistas på en medlemsstats territorium ska nämligen de nationella myndigheter som är behöriga i fråga om socialhjälp kontrollera att ett avslag på ansökan om beviljande av sådana förmåner på grund av det uppehållstillstånd som vederbörande innehar inte utsätter den som saknar medel för täckande av sina behov för en konkret och omedelbar risk för att se sina grundläggande rättigheter kränkta, och särskilt den rättighet som anges i artikel 1 i stadgan.
79. Jag delar således den åsikt som kommissionen framförde vid förhandlingen. Enligt min uppfattning motiverar nämligen vissa individuella situationer ett ”skyddsnät”.
80. Sammanfattningsvis anser jag att avsaknad av den likabehandling av arbetstagare från tredjeland med avseende på socialhjälp vilken avses i artikel 3.1 b och c i direktiv 2011/98 med medborgarna i den medlemsstat där de är bosatta följer av hur man tolkar begreppet grenar av den sociala tryggheten, till vilka hänvisning sker i artikel 12.1 e i direktivet. Genom denna tolkning är det i särskilt kritiska situationer som avser respekten för de grundläggande rättigheterna för den skull inte uteslutet att den mottagande medlemsstatens behöriga myndigheter gör en övergripande bedömning utan att vänta till dess att de måste ta sig an en livsviktig risk.
V. Förslag till avgörande
81. Av ovan anförda skäl föreslår jag att domstolen ska besvara den tolkningsfråga som ställts av Corte costituzionale (Författningsdomstolen, Italien) på följande sätt: Artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/98/EU av den 13 december 2011 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell bestämmelse som utesluter sådana tredjelandsmedborgare som avses i artikel 3.1 b och 3.1 c i nämnda direktiv från att omfattas av ett försörjningsstöd som enligt den bestämmelsen beviljas personer över 65 år (sedan den 1 januari 2019, över 67 år) som lever under svåra ekonomiska förhållanden och som på grund av sin ålder har reducerad arbetskapacitet. Dock ska de nationella myndigheter som är behöriga i fråga om socialhjälp kontrollera att ett avslag på en ansökan om beviljande av sådana förmåner inte utsätter den som saknar medel för att täcka sina behov för en konkret och omedelbar risk för att se sina grundläggande rättigheter kränkta, och särskilt den rättighet som anges i artikel 1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.
1 Originalspråk: franska.
2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
3 EUT L 343, 2011, s. 1.
4 Europaparlamentets och rådets förordning av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 166, 2004, s. 1), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 988/2009 av den 16 september 2009 (EUT L 284, 2009, s. 43) (nedan kallad förordning nr 883/2004).
5 GURI nr 190 av den 16 augusti 1995, s. 3 – ordinarie tillägg till GURI nr 101, (nedan kallat lag nr 335/95).
6 Detta stöd återfinns, för Italiens del, i bilaga X till förordning nr 883/2004.
7 GURI nr 302 av den 29 december 2000, s. 5 – ordinarie tillägg till GURI nr 219 (nedan kallat lag nr 388/2000).
8 Sedan år 2007 har det uppehållstillstånd som utfärdas på grundval av italiensk lagstiftning ersatts med EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta, såsom framgår av begäran om förhandsavgörande. I förslaget använder jag den beteckning som används av unionslagstiftaren, det vill säga ”EU-uppehållstillstånd för varaktigt bosatta”.
9 GURI nr 147 av den 25 juni 2008, s. 5 – ordinarie tillägg till GURI nr 152.
10 GURI nr 195 av den 21 augusti 2008, s. 3 – ordinarie tillägg till GURI nr 196.
11 Vid förhandlingen bekräftades att V.M. hade erhållit uppehållstillstånd inom ramen för familjeåterförening i sin egenskap av mor till referenspersonen.
12 Nedan kallad stadgan.
13 Corte suprema di cassazione (Högsta domstolen) hänvisar särskilt till dom av den 2 september 2021, INPS (Födelsebidrag och moderskapsbidrag till innehavare av ett kombinerat tillstånd) ( C‑350/20, EU:C:2021:659) (nedan kallad domen i målet INPS C‑350/20).
14 Corte costituzionale (Författningsdomstolen) hänvisar särskilt till domen i målet INPS C‑350/20. Se härvid särskilt punkt 23 i den domen.
15 Den avser här dom nr 137/2021 av den 25 maj 2021.
16 Corte costituzionale (Författningsdomstolen) hänvisar till bland annat dom av den 11 november 2014, Dano ( C‑333/13, EU:C:2014:2358, punkt 83) (nedan kallad domen i målet Dano), dom av den 15 september 2015, (C‑67/14,) (nedan kallad domen i målet Alimanovic, EU:C:2015:597), samt dom av den 25 februari 2016, García-Nieto m.fl. ( C‑299/14, EU:C:2016:114).
17 Corte costituzionale (Författningsdomstolen) hänvisar till dom av den 12 oktober 1978, Belbouab ( 10/78, EU:C:1978:181).
18 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkterna 44–46).
19 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkterna 48 och 49).
20 Se definitionen i artikel 3.1 c i direktiv 2011/98.
21 Rådets förordning av den 13 juni 2002 om en enhetlig utformning av uppehållstillstånd för medborgare i tredjeland (EGT L 157, 2002, s. 1). Se definitionen i artikel 3.1 b i direktiv 2011/98 samt skäl 20 i detta.
22 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkt 47).
23 Se domen i målet INPS C‑350/20 (punkt 50).
24 Det villkor om bosättning under minst tio år (se punkt 11 i förevarande förslag till avgörande) som föreskrivs i den italienska lagstiftningen togs inte upp vid den muntliga förhandlingen. Jag vill förtydliga att den hänskjutande domstolens fråga inte gäller detta villkor. Se dessutom, i fråga om ett liknande villkor som åläggs varaktigt bosatta tredjelandsmedborgare för tillgång till en åtgärd för social trygghet, socialt bistånd eller socialt skydd, dom av den 29 juli 2024, CU och ND (Socialt bistånd – indirekt diskriminering) ( C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636).
25 Se även artikel 2 b i direktiv 2011/98 med avseende på definitionen av formuleringen ”arbetstagare från tredjeland”.
26 Denna fras återfinns i samma ordalydelse i artikel 12.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2024/1233 av den 24 april 2024 om ett enda ansökningsförfarande för ett kombinerat tillstånd för tredjelandsmedborgare att vistas och arbeta på en medlemsstats territorium och om en gemensam uppsättning rättigheter för arbetstagare från tredjeland som vistas lagligen i en medlemsstat (EUT L, 2024/1233). Genom detta direktiv upphör direktiv 2011/98 att gälla med verkan från och med den 22 maj 2026. Se artiklarna 19 och 20 andra stycket i direktiv 2024/1233.
27 Se artikel 16.1 e i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG (EUT L 382, 2021, s. 1), känt som ”blåkortsdirektivet”, samt artikel 18.2 c i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal (EUT L 157, 2014, s. 1) och artikel 23.1 d i Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/36/EU av den 26 februari 2014 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning (EUT L 94, 2014, s. 375). I artikel 22.2 b i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au pairarbete (EUT L 132, 2016, s. 21) görs en hänvisning till artikel 12.1 e i direktiv 2011/98.
28 Rådets direktiv av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44). Se artikel 11.1 d i detta direktiv.
29 Se artikel 12.1 d i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (COM(2022) 650 final), framlagt den 27 april 2022, samt kommentar till detta av Melin, P., ”Social security rights of third-country nationals coming from outside the EU: the scope and meaning of equal treatment”, Research Handbook on European Social Security Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2023, s. 353–378, särskilt s. 363. Förslaget återfinns i oförändrad lydelse i dokument av den 28 november 2023 från rådets generalsekretariat ställt till delegationerna angående förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning – Förhandlingsmandat för förhandlingar med Europaparlamentet (dokument 16000/23). Angående räckvidden av bestämmelserna om likabehandling av tredjelandsmedborgare med olika ställning i fråga om social trygghet och socialt bistånd samt i fråga om tillgång till varor och tjänster och leveranser av allmänt tillgängliga varor och tjänster, se, dom av den 28 oktober 2021, ASGI m.fl. ( C‑462/20, EU:C:2021:894) (nedan kallad domen i målet ASGI).
30 Se, för ett liknande resonemang, artikel 12.2 b första meningen i direktiv 2011/98 angående gränserna för likabehandlingen, där det föreskrivs vissa garantier för arbetstagare från tredjeland som har haft en anställning under en minimiperiod på sex månader och är registrerade som arbetslösa. Se härvid dom av den 25 november 2020, Istituto nazionale della previdenza sociale (Familjeförmåner för innehavare av ett kombinerat tillstånd) ( C‑302/19, EU:C:2020:957, punkt 25) (nedan kallad domen i målet INPS C‑302/19).
31 EUT L 251, 2003, s. 12.
32 Se domen i målet INPS C‑302/19 (punkt 30). Se även dom av den 19 december 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine ( C‑664/23, EU:C:2024:1046, punkt 38).
33 Se punkt 9 i förevarande förslag till avgörande.
34 Se också punkt 27 i förevarande förslag till avgörande.
35 Se dom av den 15 juli 2021, (Offentlig hälso- och sjukvård) ( C‑535/19, EU:C:2021:595, punkterna 32 och 33). Se, i fråga om en distinktion i definitionen av rätten till social trygghet, å ena sidan, socialhjälp och medicinsk hjälp och, å andra sidan, artiklarna 12 och 13 i den europeiska sociala stadgan, undertecknad i Turin den 18 oktober 1961.
36 Se skälen 1 och 3 i förordning nr 883/2004.
37 Se skälen 4 och 45 i förordning nr 883/2004. Se även, bland annat, dom av den 2 april 2020, Försäkringskassa för barn (Barn till make/maka till en gränsarbetare) ( C‑802/18, EU:C:2020:269, punkt 68).
38 Se artikel 70.1 i förordning nr 883/2004. Min kursivering.
39 Se artikel 70.2 a i) i förordning nr 883/2004. Min kursivering. Se i fråga om det andra typfallet artikel 70.2 a ii i samma förordning.
40 Min kursivering.
41 Att jämföra med artikel 13.1 i den europeiska sociala stadgan. Se kommentarer av Eleveld, A. och Katrougalos, G., ”The right to social security and social assistance in the ”case law” and conclusions of the Social Rights Committee”, Research Handbook on European Social Security Law, a.a., s. 64–83, särskilt s. 70.
42 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s 77, samt rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34).
43 Se domen i målet Dano (punkt 63) och därmed analog hänvisning i domen i målet ASGI (punkt 34).
44 Se domen i målet Alimanovic (punkterna 43, 45 och 46 samt där angiven rättspraxis). Se, däremot i fråga om en ekonomisk förmån som är avsedd att underlätta tillgången till arbetsmarknaden i en medlemsstat, vilken oberoende av hur den betecknas i den nationella lagstiftningen inte kan anses utgöra ”socialt bistånd”, dom av den 4 juni 2009, Vatsouras och Koupatantze ( C‑22/08 och C‑23/08, EU:C:2009:344, punkt 45). Se även domen i målet INPS C‑350/20 (punkt 52 och där angiven rättspraxis) i fråga om det förhållandet att det saknar betydelse om en förmån i den nationella lagstiftningen betecknas som social trygghetsförmån eller ej,
45 Se domen i målet ASGI (punkt 25 och där angiven rättspraxis).
46 Se artikel 70.2 b första meningen i förordning nr 883/2004.
47 Se artikel 70.2 c i förordning nr 883/2004.
48 Min kursivering.
49 De utlåtanden i doktrinen som jag har tillgång till är i detta avseende samstämmiga. Se, bland annat, Thym, D., European Migration Law, Oxford University Press, Oxford, 2023, särskilt kapitel 15 som har rubriken ”Integration and Settlement”, s. 469–504, och särskilt punkt 15.3.3.1 (s. 482).
50 Se dom av den 17 november 1983, Merck ( 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12), dom av den 16 juli 2020, AFMB m.fl. ( C‑610/18, EU:C:2020:565, punkt 50), samt dom av den 8 maj 2025, Pielatak ( C‑410/23, EU:C:2025:325, punkt 54).
51 Se punkt 28 i förevarande förslag till avgörande.
52 Se domen i målet ASGI (punkt 28) i fråga om det allmännas bidrag till familjeförmånerna. Se i fråga om hur detta förhåller sig till bidraget till finansieringen av de sociala trygghetssystemen även Beduschi, A., ”An Empty Shell? The Protection of Social Rights of Third-Country Workers in the EU after the Single Permit Directive”, European Journal of Migration and Law, vol. 17, nr 2–3, Wolters Kluwer, Haag, 2015, s. 210–238, särskilt s. 223. Se dessutom, artikel 26 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).
53 Europaparlamentets och rådets förordning av den 16 september 2009 om tillämpningsbestämmelser till förordning (EG) nr 883/2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (EUT L 284, 2009, s. 1).
54 Se domen i målet INPS C‑302/19 (punkt 43).
55 Se punkterna 48–50 i förevarande förslag till avgörande.
56 Se artikel 11.1 d i direktiv 2003/109 där det följande anges: ”Social trygghet, socialt bistånd och socialt skydd såsom dessa definierats i nationell lagstiftning”. Se, som jämförelse, artikel 29 i direktiv 2011/95. Se härvid domen i målet ASGI (punkterna 33 och 34).
57 Se dom av den 29 juli 2024 i målet CU och ND (Socialt bistånd – indirekt diskriminering) ( C‑112/22 och C‑223/22, EU:C:2024:636, punkterna 45 och 46). Se, i fråga om att de rättigheter som garanteras genom direktiv 2003/109 inte alltid är lika förmånliga som de som garanteras genom direktiv 2011/98, om den berörda medlemsstaten begränsar likabehandlingen med avseende på social trygghet i enlighet med artikel 11.4 i direktiv 2003/109, Verschueren, H., ”Employment and Social Security Rights of Third-Country Labour Migrants under EU Law: An Incomplete Patchwork of Legal Protection”, European Journal of Migration and Law, a.a., vol. 18, nr 4, 2016, s. 373–408, särskilt s. 387 och 388. Se i fråga om jämförelsen med ”rörliga” EU-medborgare även Weingerl, P. och Tratnik, M., ”Climbing the Wall around EU Citizenship: Has the Time Come to Align Third-Country Nationals with Intra-EU Migrants?”, European Journal of International Law, European University Institute, Florens, vol. 33, nr 1, 2022, s. 15–38.
58 Se artikel 5.1 a i direktiv 2003/109 samt Thym, D., ”Article 5 – Conditions for acquiring long-term resident status” i Hailbronner, K. och Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, andra utg., Beck, München, 2016, s. 453–460, särskilt punkt 7 (s. 456).
59 I enlighet med artikel 3.1 i direktiv 2004/38 är direktivet tillämpligt på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren, varvid dessa omfattas av de rättigheter som ges genom direktivet.
60 Se artikel 16.1 i direktiv 2004/38 samt domen i målet Dano (punkt 72).
61 Detta gäller uppehållsrätten för unionsmedborgare i högst tre månader (artikel 6 i nämnda direktiv) eller längre om de söker arbete (artikel 14.4 b i, direktivet). Se domen i målet Dano (punkterna 64 och 65) och dom av den 25 februari 2016 i målet García-Nieto m.fl. ( C‑299/14, EU:C:2016:114, punkt 44). Se, i fråga om rätten till likabehandling, dom av den 15 juli 2021, The Department for Communities in Northern Ireland ( C‑709/20, EU:C:2021:602, punkt 75 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen i målet CG).
62 Se, som en påminnelse, villkoren för denna uppehållsrätt, domen i målet CG (punkt 76 och där angiven rättspraxis). Se även kommissionens meddelande med rubriken ”Vägledning om rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjer” (EUT C/2023/1392), punkterna 11.1.2 och 11.1.3 (s. 50). Se dessutom Martin, D., ”Article 24 – Égalité de traitement”, Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille, Bruylant, Bryssel, 2020, s. 373–396, särskilt s. 383, punkt 24.
63 Se domen i målet Alimanovic (punkterna 53 och 54).
64 Se artikel 24 i direktiv 2004/38 och dom av den 25 februari 2016 i målet García-Nieto m.fl. ( C‑299/14, EU:C:2016:114, punkt 44). Det bör dessutom erinras om att artikel 18 FEUF inte är tillämplig vid en eventuell åtskillnad i behandlingen mellan medborgare i medlemsstaterna och tredjelandsmedborgare. Se dom av den 4 juni 2009, Vatsouras och Koupatantze ( C‑22/08 och C‑23/08, EU:C:2009:344, punkt 52), yttrande 1/17 (Övergripande avtal om ekonomi och handel mellan EU och Kanada) av den 30 april 2019 ( EU:C:2019:341, punkt 169) och dom av den 2 september 2021, État belge (Uppehållsrätt vid våld i hemmet) ( C‑930/19, EU:C:2021:657, punkt 51).
65 Se, i fråga om lagstiftningshistoriken bakom artikel 12 i direktiv 2011/98 bland annat Iglesias Sánchez, S, ”Article 12 – Right to equal treatment” i Hailbronner, K., och Thym, D., EU Immigration and Asylum Law: a Commentary, a.a., punkterna 7–9 (s. 919) samt punkterna 29–30 (s. 922 och 923).
66 Min kursivering. Se, särskilt, domen i målet INPS C‑302/19 (punkt 34). Vad avser den politiska kompromissen, se bland annat Beduschi, A., a.a., särskilt punkt 2.2 (s. 218 och 219). Se i fråga om utvecklingen efter antagandet av slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors den 15 och den 16 oktober 1999 även Tsourdi, E. och Philippe De Bruycker, P., Research Handbook on EU Migration and Asylum Law, Edward Elgar Publishing, Northampton, 2022, särskilt kapitel 1 med rubriken ”The evolving EU asylum and migration law”, s. 1–55, särskilt punkt 2.1.6.1, andra stycket (s. 20 och 21).
67 Se även dom av den 19 december 2024, Caisse d’allocations familiales des Hauts-de-Seine ( C‑664/23, EU:C:2024:1046, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
68 Se, som jämförelse, dom av den 16 juni 2022, kommissionen/Österrike (Indexering av familjeförmåner) ( C‑328/20, EU:C:2022:468, punkt 108).
69 Vad gäller konstaterandet att inget av de övriga direktiv som rör laglig migration omfattar ”socialt bistånd” i form av ett minimiinkomststöd avsett att täcka livets nödtorft, se Thym, D., European Migration Law, a.a., särskilt s. 483.
70 Se skäl 2 i direktiven 2011/98 och 2024/1233. Med avseende på de lika rättigheter som eftersträvas med det nya direktiv 2024/1233 är lydelserna i skälen 28, 30, 31 och 34 i detta direktiv nästan identiska med respektive skäl 19, 20, 21 och 24 i direktiv 2011/98. Kursiveringen markerar de skäl som avser social trygghet.
71 Se fotnot 25 i förevarande förslag till avgörande.
72 Se artikel 12.2 i direktiv 2011/98 samt artikel 11.2, 11.3 och 11.4 i direktiv 2003/109. Se också domen i målet INPS C‑302/19 (punkterna 38 och 39). Se, i fråga om möjligheten att anta bestämmelser som är förmånligare, även artikel 13.2 i direktiv 2011/98 och artikel 11.5 i direktiv 2003/109.
73 Se i fråga om de ramar inom vilka EU-domstolen kan utföra sin prövning bland annat domen i målet Alimanovic (punkterna 60 och 61). Se även Muir, E., EU Equality Law: The First Fundamental Rights Policy of the EU, Oxford University Press, Oxford, 2018, särskilt kapitel 3 med rubriken ”EU Equality Law at a Constitutional Crossroads”, s. 58–109, särskilt s. 103.
74 Se punkt 19 i förevarande förslag till avgörande.
75 Se punkterna 46 och 47 i förevarande förslag till avgörande.
76 Se, bland annat, dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien ( C‑361/13, EU:C:2015:601, punkterna 47, 52 och 55 samt där angiven rättspraxis).
77 Se dom av den 16 september 2015, kommissionen/Slovakien ( C‑361/13, EU:C:2015:601, punkt 60).
78 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 8 mars 2001, Jauch ( C‑215/99, EU:C:2001:139, punkt 17).
79 Se punkt 17 i förevarande förslag till avgörande.
80 Se dom av den 24 april 2012, Kamberaj ( C‑571/10, EU:C:2012:233, punkt 91).
81 Se punkt 18 i förevarande förslag till avgörande.
82 Jag hänvisar till begäran om förhandsavgörande (s. 11 och 12).
83 Jämför domen i målet CG (punkt 92). Denna dom avser en situation där en ”rörlig” EU-medborgare inte kan åberopa den princip om icke-diskriminering som föreskrivs i artikel 24.1 i direktiv 2004/38 (se punkt 80 i nämnda dom).
84 Se i fråga om denna formulering följande kommentar till domen i målet CG: De Becker, E., ”Social security in the fundamental rights case law of the Court of Justice”, Research Handbook on European Social Security Law, a.a., s. 2–29, särskilt s. 7 samt s. 16 och följande sidor, särskilt s. 17. Enligt författaren har domstolen i denna dom tydligt visat medlemsstaterna att ett skydd måste tillhandahållas även om det inte i fördragsbestämmelserna eller i unionens sekundärrätt anges hur detta skydd ska ges. Se även synpunkter på tillämpningen av vissa rättigheter i stadgan i en situation där en unionsmedborgare har ett nationellt uppehållsrätt med mer förmånliga villkor än de som anges i direktiv 2004/38, de Lenaerts, K., The broadening of EU competences through the case law of the Court of Justice: myth or reality?, ERA Forum, Journal of the Academy of European Law, ERA, Trier, 2023, nr 4, s. 589–598, särskilt fotnot 40 (s. 596).