Förslag till av görande av generaladvokat Richard de la Tour – Mål C‑184/24 Sidi Bouzid

I. Inledning

1. Om en person som ansöker om internationellt skydd kategoriskt vägrar att dela eller lämna den inkvartering på en förläggning som denne upptar tillsammans med sin underåriga son och upprepade gånger och omotiverat vägrar att följa ett beslut om förflyttning till en annan förläggning, vilket antagits i syfte att förvalta det nationella mottagningssystemets kapacitet, är avslutandet av omhändertagandet av den berörda personen i så fall ett proportionerligt och lämpligt svar på denna typ av beteenden?

2. Det är i huvudsak denna fråga som ska besvaras i förevarande mål.

3. Frågan har uppkommit inom ramen för en tvist mellan å ena sidan AF, en tunisisk medborgare, och BF, hans underåriga son, och å andra sidan Prefettura di Milano (prefekturen i Milano, Italien), som beslutade att dra in de materiella mottagningsvillkor i form av inkvartering, mat, kläder och dagersättning som dessa personer hade beviljats i enlighet med bestämmelserna i direktiv 2013/33/EU. Eftersom Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen för Lombardiet) är osäker på huruvida detta beslut är lagenligt, sett till de principer som EU-domstolen slog fast i domarna av den 12 november 2019, Haqbin, och den 1 augusti 2022, Ministero dell’Interno (Indragning av materiella mottagningsvillkor), har Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen för Lombardiet) begärt att EU-domstolen ska precisera vilka slags åtgärder som en medlemsstat kan vidta mot denna typ av beteenden och åtgärdernas räckvidd.

4. I förevarande förslag till avgörande kommer jag att redogöra för skälen till att jag inte delar den hänskjutande domstolens uppfattning att om en person som ansöker om internationellt skydd vägrar att följa ett beslut om förflyttning till en annan förläggning utgör detta ett beteende som kan likställas med att ”[lämna] den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten”, i den mening som avses i artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33, med stöd av vilken den behöriga myndigheten i medlemsstaten får dra in de materiella mottagningsvillkoren.

5. Eftersom det inte sägs något om detta i de aktuella textavsnitten kommer jag att föreslå att EU-domstolen i stället bedömer denna typ av beteenden mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 20.4 i direktivet, eftersom den som ansöker om internationellt skydd, genom att kategoriskt motsätta sig varje erbjudande om inkvartering som är anpassat till hans eller hennes familjesituation, underlåter att erkänna rätten för den behöriga myndigheten i medlemsstaten att genomföra de förflyttningar som behövs för att förvalta mottagningskapaciteten och gör sig skyldig till ett allvarligt brott mot de regler som gäller för förläggningarna, som nämnda myndighet kan bestraffa genom en annan typ av åtgärder, vilka respekterar den underåriges mänskliga värdighet och särskilda behov.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätten

6. I skälen 25 och 35 i direktiv 2013/33 anges följande:

(”(25) Möjligheterna att missbruka mottagningssystemet bör minskas genom att det preciseras under vilka omständigheter de materiella mottagningsvillkoren för sökande får inskränkas eller dras in, samtidigt som en värdig levnadsstandard säkerställs för alla sökande.

…

(35) Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna[]. Direktivet syftar särskilt till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt till att främja tillämpningen av artiklarna 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 och 47 i stadgan, och måste genomföras i enlighet därmed.”

7. Enligt artikel 1 i direktiv 2013/33 är syftet med detta direktiv att fastställa normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd i medlemsstaterna.

8. I artikel 2 i i direktivet definieras ”förläggning” som ”varje anläggning som används för kollektiv inkvartering av sökande”.

9. Enligt artikel 3.1 direktivet ska detta ”tillämpas på alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som ansöker om internationellt skydd på en medlemsstats territorium … så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av sökande, samt på familjemedlemmar, om de omfattas av en sådan ansökan om internationellt skydd enligt nationell rätt”.

10. Artikel 7 i direktiv 2013/33 har rubriken ”Bosättning och rörelsefrihet”. I artikel 7.2 och 7.3 föreskrivs följande:

”2. Medlemsstaterna får besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller, om det är nödvändigt, för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd.

3. Medlemsstaterna får ställa som villkor för att bevilja de materiella mottagningsvillkoren att de sökande bosätter sig på en bestämd plats, vilken fastställts av medlemsstaterna. Ett sådant beslut, som kan vara av allmän karaktär, ska fattas på individuell grund och fastställas i nationell rätt.”

11. Artikel 18 i direktivet har rubriken ”Närmare bestämmelser om materiella mottagningsvillkor”, I artikel 18.6 första meningen föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna ska se till att flyttning av sökande från en anläggning till en annan … endast [sker] om det är nödvändigt. Medlemsstaterna ska ge de sökande möjlighet att underrätta sina juridiska rådgivare om förflyttningen och sin nya adress.”

12. I artikel 20 i nämnda direktiv, med rubriken ”Inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor”, föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna får inskränka eller i vederbörligen motiverade undantagsfall dra in materiella mottagningsvillkor om en sökande

a) lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten utan att meddela denna eller om begärt tillstånd inte har erhållits, eller

b) underlåter att uppfylla sin anmälningsplikt eller att följa uppmaningar att tillhandahålla information eller komma till en personlig intervju angående asylförfarandet under en rimlig period som fastställs i nationell rätt, eller

c) har lämnat in en efterföljande ansökan som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32/EU[].

I fall enligt a och b ovan ska det, om den sökande spåras upp eller frivilligt anmäler sig till den behöriga myndigheten, fattas ett motiverat beslut baserat på orsakerna till försvinnandet angående återinförande av vissa av de, eller alla, materiella mottagningsvillkor som inskränkts eller dragits in.

…

4. Medlemsstaterna får fastställa sanktioner för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för grovt våldsamt uppträdande.

5. Beslut om inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor eller om sanktioner i enlighet med punkterna 1, 2, 3 och 4 i denna artikel ska fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och innefatta en motivering. Beslut ska grundas på den berörda personens speciella situation, särskilt när det gäller personer som omfattas av artikel 21, med beaktande av proportionalitetsprincipen. Medlemsstaterna ska under alla omständigheter säkerställa tillträde till sjukvård i enlighet med artikel 19 och säkerställa värdiga levnadsvillkor för alla sökande.

6. Medlemsstaterna ska se till att materiella mottagningsvillkor inte inskränks eller dras in förrän ett beslut har fattats i enlighet med punkt 5.”

B. Italiensk rätt

13. I artikel 23 i decreto legislativo n. 142 – Attuazione della direttiva 2013/33/EU recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale, nonchè della direttiva 2013/32/EU, recante procedure comuni ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di protezione internazionale (lagstiftningsdekret nr 142 om genomförande av [direktiv 2013/33] om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd samt av [direktiv 2013/32]), av den 18 augusti 2015, med rubriken ”Inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor”, föreskrivs följande:

”1. Prefekten i den provins där de anläggningar som avses i artiklarna 9 och 11 är belägna ska fatta ett motiverat beslut om indragning av mottagningsåtgärderna i följande fall:

a) Om sökanden inte infinner sig vid den anvisade förläggningen eller lämnar mottagningsanläggningen utan att i förväg ha lämnat en motiverad underrättelse till behörig prefettura – ufficio territoriale del Governo [prefektur – regeringens territoriella kontor, Italien].

…

2. Om den som ansöker om internationellt skydd gör sig skyldig till allvarliga eller upprepade brott mot de regler som gäller för den förläggning där han eller hon är inkvarterad, inbegripet uppsåtlig skadegörelse på fast eller lös egendom eller grovt våldsamt uppträdande, även utanför mottagningsanläggningen, ska prefekten, utan att det påverkar rätten att besluta om förflyttning av sökanden till en annan anläggning, vidta en eller flera av följande åtgärder:

a) Tillfällig uteslutning från deltagande i verksamhet som organiseras av anläggningens föreståndare.

b) Tillfällig uteslutning från tillgång till en eller flera av de tjänster som avses i artikel 10.1 andra meningen, med undantag för material.

c) Avbrytande, i minst 30 dagar och högst sex månader, eller indragning av de ytterligare ekonomiska förmåner som anges i de specifikationer som avses i artikel 12.

2 bis. De åtgärder som avses i denna artikel ska antas på individuell nivå, med iakttagande av proportionalitetsprincipen och med beaktande av sökandens situation, särskilt mot bakgrund av villkoren i artikel 17, och ska vara motiverade. De åtgärder som prefekten vidtar mot sökanden ska meddelas den behöriga territoriella kommissionen med ansvar för att pröva ansökan om internationellt skydd.

3. I det fall som avses i punkt 1 a ska anläggningens föreståndare omedelbart underrätta prefekturen – regeringens territoriella kontor – om att sökanden inte har infunnit sig eller har lämnat förläggningen. Om vederbörande påträffas eller frivilligt inställer sig hos ordningsmakten eller på den mottagningsanläggning där han eller hon har placerats får den prefekt som ansvarar för området, genom motiverat beslut och på grundval av de uppgifter som sökanden har lämnat, besluta att eventuellt låta sökanden komma i åtnjutande av mottagningsåtgärderna igen. Sökanden ska endast komma i åtnjutande av åtgärderna igen om han eller hon har underlåtit att infinna sig eller lämnat förläggningen på grund force majeure, oförutsebara omständigheter eller andra allvarliga personliga skäl.

4. Om de regler som gäller för anläggningen inte följs ska anläggningens föreståndare ge sökanden en formell varning och, om villkoren för tillämpning av de åtgärder som avses i punkt 2 är uppfyllda, utan dröjsmål överlämna en rapport om de faktiska omständigheterna till prefekturen.

…”

III. Bakgrund till tvisten i det nationella målet och tolkningsfrågorna

14. AF och hans son BF, som båda är tunisiska medborgare, har ansökt om internationellt skydd. BF var underårig då hans ansökan lämnades in. De är inkvarterade på en mottagningsanläggning i Milano (Italien).

15. Den 1 juni 2023 beslutade prefekturen i Milano att dra in de materiella mottagningsvillkoren för AF och BF. Två omständigheter anfördes som motivering till detta beslut, vilket bifogats de handlingar i det nationella målet som domstolen förfogar över.

16. Den första omständigheten är AF:s upprepade vägran att lämna den inkvartering som han upptar tillsammans med sin son, som inte är avsedd för två utan för fyra personer, och flytta till en annan mottagningsanläggning i Milano. Den andra omständigheten avser de beteenden som han uppvisade på den förläggning där han är inhyst. Dessa beteenden utgjorde ett allvarligt brott mot de regler som gäller för förläggningen och kunde ha äventyrat säkerheten på förläggningen och hindrat handläggningen av mottagandet av personer som ansöker om internationellt skydd, med tanke på den stora tillströmningen av migranter och det fortsatta behovet av att fördela mottagningskapaciteten.

17. Trots att det rör sig om olika omständigheter och de innefattar brott mot de regler som gäller för förläggningen, grovt våldsamt uppträdande eller faktiska omständigheter som påverkar villkoren för att komma i åtnjutande av mottagningsvillkoren har den hänskjutande domstolen påpekat att beslutet från prefekturen i Milano grundas på artikel 23.1 a i lagstiftningsdekret nr 142/2015, som syftar till att införliva artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33.

18. AF har väckt talan om ogiltigförklaring av beslutet från prefekturen i Milano vid den hänskjutande domstolen och ansökt om interimistiska åtgärder. Till stöd för sin vägran att flytta till en annan mottagningsanläggning har AF anfört att hans son går i en skola i närheten av den anläggning där de för närvarande är inkvarterade. Han har gjort gällande att han, på grund av att hans materiella mottagningsvillkor har dragits in, inte kommer att kunna tillgodose vare sig sina egna grundläggande behov eller sitt underåriga barns behov. Till stöd för sin talan har han bland annat anfört åsidosättande artikel 21 i direktiv 2013/33 och artikel 17 i lagstiftningsdekret nr 142/2015, eftersom den aktuella åtgärden inte tar hänsyn till att han och hans son tillhör kategorin ”utsatta personer”, åsidosättande av artikel 23.1 a i lagstiftningsdekret nr 142/2015, eftersom vägran att flytta till en annan anläggning inte kan likställas med de fall som avses i denna bestämmelse, och åsidosättande av artikel 20 i direktiv 2013/33, såsom denna har tolkats av domstolen i domarna Haqbin och Ministero dell’interno (Indragning av de materiella mottagningsvillkoren), av vilken det följer att det finns en allmän princip som är tillämplig på samtliga fall av indragning av de materiella mottagningsvillkoren, även när indragningen inte har karaktären av en sanktion.

19. Genom beslut av den 25 juli 2023 avslog den hänskjutande domstolen AF:s ansökan om interimistiska åtgärder med motiveringen att beslutet från prefekturen i Milano var ett uttryck för den behöriga myndighetens befogenhet att organisera driften av mottagningsanläggningarna.

20. AF överklagade detta beslut till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien). Genom beslut av den 22 september 2023 biföll sistnämnda domstol överklagandet med motiveringen att beslutet om indragning kunde påverka grundläggande mänskliga rättigheter, såsom tillgång till mat, inkvartering och kläder, som utgör grundläggande behov.

21. Den hänskjutande domstolen vill bland annat få klarhet i huruvida den grundläggande principen om skydd för människans värdighet kan leda till slutsatsen att de principer som EU-domstolen har slagit fast är regler med allmän giltighet som är tillämpliga som sådana, utöver de fall av indragning av förmåner som det hänvisas till i nämnda domar. Den hänskjutande domstolen anser att den behöriga myndigheten i förevarande fall i tillräcklig utsträckning har redogjort för skälen till att indragningen av de materiella mottagningsvillkoren är nödvändig, mot bakgrund av att AF på ett oskäligt och oproportionerligt sätt har vägrat att flytta till en annan mottagningsanläggning, och att alternativa lösningar som är mindre ingripande i praktiken inte är möjliga.

22. Den hänskjutande domstolen har dessutom framhållit att indragningen är en direkt följd av AF:s vägran att fortsätta att åtnjuta dessa materiella mottagningsvillkor, om än på en annan plats, vilket kan likställas med att frivilligt undandra sig mottagandemekanismen. AF har således genom sitt eget val berövats möjligheten att tillgodose sina grundläggande behov.

23. Den hänskjutande domstolen har slutligen påpekat att denna vägran utgör ett missbruk av mottagningssystemet, eftersom den används för egna syften och i praktiken hindrar den behöriga myndigheten från att utöva sin organisatoriska och administrativa befogenhet att välja på vilken mottagningsanläggning den person som ansöker om internationellt skydd ska placeras. Vid ett sådant missbruk av systemet är indragning av de materiella mottagningsvillkoren den enda åtgärd som den behöriga myndigheten kan besluta om. Den hänskjutande domstolen har tillagt att om det i den aktuella situationen skulle anses att artikel 20 i direktiv 2013/33 utesluter utövandet av befogenheten att dra in de materiella mottagningsvillkoren, skulle den behöriga myndigheten i praktiken inte längre kunna ansvara för förvaltningen av mottagningsåtgärderna, eftersom en sökandes vägran att flytta till en annan anläggning skulle ”lamslå organiserandet av dessa åtgärder” och införa en ”rätt till fortsatt inkvartering” på den första mottagningsanläggningen. En sådan rätt, som enbart utgår från vad utlänningen själv vill, saknar stöd i såväl unionsrätten som den nationella lagstiftningen.

24. Mot bakgrund av det ovan anförda beslutade Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen för Lombardiet) att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande fråga:

”Utgör artikel 20 i direktiv [2013/33] samt de principer som EU-domstolen fastställde i domen [Haqbin] och domen [Ministero dell’Interno (Indragning av materiella mottagningsvillkor)], vad gäller den del enligt vilken den behöriga myndigheten i en medlemsstat inte får fatta ett sanktionsbeslut om indragning av mottagningsåtgärderna om detta beslut får till följd att den utlänning som ansöker om internationellt skydd och dennes familj berövas möjligheten att tillgodose sina grundläggande levnadsbehov – hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken mottagningsåtgärderna, genom motiverat beslut efter en individuell prövning av huruvida beslutet är nödvändigt och proportionerligt, får dras in när indragningen inte utgör en sanktion, utan följer av att kraven för att beviljas mottagningsåtgärderna inte längre är uppfyllda, bland annat på grund av att utlänningen av skäl som inte rör möjligheten att tillgodose grundläggande levnadsbehov och iakttagandet av den mänskliga värdigheten vägrar att flytta från den nuvarande förläggningen till en annan förläggning som myndigheten har anvisat av objektiva organisatoriska skäl och som under myndighetens ansvar kan säkerställa likvärdiga materiella mottagningsvillkor som på den nuvarande förläggningen, för det fall vägran att flytta och det därav följande beslutet om indragning av mottagningsåtgärderna gör att utlänningen berövas möjligheten att tillgodose sina och familjens grundläggande levnadsbehov?”

25. AF, den italienska, den belgiska den cypriotiska och den polska regeringen samt Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.

IV. Bedömning

26. Den hänskjutande domstolen har ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 20 i direktiv 2013/33, såsom denna har tolkats i domarna Haqbin och Ministero dell’Interno (Indragning av materiella mottagningsvillkor), ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en medlemsstat, efter att inom ramen för en individuell prövning av situationen ha bedömt huruvida åtgärden är nödvändig och proportionerlig, kan dra in de materiella mottagningsvillkoren för en person som ansöker om internationellt skydd och som, på grund av dennes upprepade vägran att flytta till en annan förläggning som är anpassad till hans eller hennes familjesituation, inte längre uppfyller villkoren för att komma i åtnjutande av de materiella mottagningsvillkoren.

27. Denna fråga uppkommer eftersom det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2013/33 som uttryckligen reglerar en situation där en person som ansöker om internationellt skydd inte följer villkoren för omhändertagandet och olovligen stannar kvar på en förläggning genom att upprepade gånger och omotiverat vägra att flytta till en annan förläggning.

28. Av beslutet om hänskjutande framgår att Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen för Lombardiet) utgår från antagandet att ett sådant beteende som det som är i fråga i förevarande mål kan och ska likställas med att ”[lämna] den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten”, i den mening som avses i artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33, vilket innebär att beteendet, i enlighet med denna bestämmelse, kan leda till indragning av de materiella mottagningsvillkoren. Den hänskjutande domstolen anser nämligen att ett sådant beteende visar att den som ansöker om internationellt skydd frivilligt undandrar sig det nationella mottagningssystemet, eftersom beteendet kan likställas med en underlåtenhet från sökandens sida att infinna sig på den förläggning som han eller hon har anvisats, vilket i sin tur kan liknas vid att vederbörande lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga nationella myndigheten.

29. Även om jag delar de farhågor som såväl den hänskjutande domstolen som den cypriotiska och den polska regeringen har gett uttryck för – nämligen att denna typ av beteenden utgör ett missbruk av systemet som de behöriga myndigheterna i medlemsstaten måste kunna reagera på – anser jag emellertid, med hänsyn till ordalydelsen i artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33 samt sammanhanget kring och ändamålet med de föreskrifter som denna bestämmelse ingår i, att dessa två typer av beteenden inte kan likställas med varandra.

A. Vägran att följa ett beslut om förflyttning från en förläggning till en annan förläggning omfattas inte av artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33

30. Som framgår av rubriken till artikel 20 i direktiv 2013/33 reglerar denna artikel inte åtgärder för att inskränka eller dra in materiella mottagningsvillkor.

31. Enligt artikel 20.1 första stycket a får medlemsstaterna således inskränka eller ”i vederbörligen motiverade undantagsfall dra in [dessa villkor] om en sökande … lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten utan att meddela denna eller om begärt tillstånd inte har erhållits”.

32. Till att börja med påpekar jag att ordalydelsen i denna bestämmelse ska tolkas restriktivt, vilket framgår av att unionslagstiftaren har använt formuleringen ”i vederbörligen motiverade undantagsfall”. Med undantag för om en person har undanhållit ekonomiska tillgångar leder indragningen av de materiella mottagningsvillkoren till att en person som ansöker om internationellt skydd helt och hållet är beroende av stöd från staten för inkvartering, mat, kläder och dagersättning.

33. Jag understryker dessutom att syftet med denna bestämmelse är att precisera konsekvenserna av den allmänna regel som unionslagstiftaren har angett i artikel 7.3 i direktiv 2013/33. Denna artikel, som rör sökandens vistelse i värdmedlemsstaten, gör det nämligen möjligt för denna medlemsstat att som villkor för att komma i åtnjutande av materiella mottagningsvillkor kräva att sökanden ”faktiskt” bosätter sig på en bestämd plats som fastställts av den behöriga nationella myndigheten. I artikel 20.1 första stycket a i direktivet fastställs vilken åtgärd som ska vidtas mot en sökande som inte fullgör denna skyldighet och lämnar bostadsorten ”utan att meddela denna [myndighet]” eller utan att ha erhållit erforderligt tillstånd.

34. Verbet ”lämna”, som har översatts på ett enhetligt sätt i alla språkversioner av den aktuella bestämmelsen, har en kraftfull innebörd, eftersom dess gängse betydelse är att efterlämna eller definitivt avstå från någonting eller någon, eller att ta sig bort från en plats. I nationell rätt kan begreppet ”lämna inkvarteringen” ha en egen innebörd. Till exempel avser det i fransk rätt en situation där en person plötsligt och oförutsägbart lämnar den inkvartering som vederbörande bor i och utan grund och under en längre tid, eller till och med permanent, underlåter att uppehålla sig i denna. Som framgår av ordalydelsen i artikel 20.1 andra stycket i direktiv 2013/33 avser unionslagstiftaren för övrigt situationen för en sökande som inte längre kan lokaliseras, eftersom den kräver att medlemsstaterna ska återinföra de materiella mottagningsvillkoren om sökanden ”påträffas” eller frivilligt anmäler sig till den behöriga myndigheten, baserat på orsakerna till ”försvinnandet”.

35. Mot bakgrund av dessa omständigheter anser jag att ett sådant beteende som det nu aktuella, som kännetecknas av att den som ansöker om internationellt skydd vägrar att följa ett beslut om förflyttning och olovligen stannar kvar på den första förläggning som han eller hon har anvisats, inte kan likställas med beteendet hos en sökande som lämnar den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten utan föregående information eller tillstånd. Jag förstår den hänskjutande domstolens argument att sökanden, genom sin vägran att rätta sig efter villkoren för omhändertagandet och flytta till den andra förläggningen, själv undandrar sig det nationella mottagningssystemet på samma sätt som den som lämnar sin förläggning. Jag konstaterar emellertid att sökanden, i en sådan situation som den nu aktuella, rent faktiskt bor kvar på den första förläggning som han eller hon anvisades, visserligen olovligen men utan att ha försvunnit, och med lätthet kan lokaliseras vid prövningen av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd, samt att den behöriga nationella myndigheten har full kännedom vederbörandes bostadsort.

36. Ordalydelsen i artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33 utgör således enligt min mening hinder för att likställa en sådan situation som den nu aktuella med en situation där en sökande lämnar den förläggning som den behöriga nationella myndigheten har anvisat.

37. Även sammanhanget och syftet med artikel 20.1 i direktiv 2013/33 talar för detta.

38. Indragning av materiella mottagningsvillkor är nämligen en åtgärd som unionslagstiftaren i artikel 20.1 första stycket i detta direktiv har begränsat till ”vederbörligen motiverade undantagsfall”, nämligen i två fall som bland annat är kopplade till en risk för missbruk av mottagningssystemet.

39. Det första fallet avser en situation där en medlemsstat, i enlighet med artikel 28.1 andra stycket i direktiv 2013/32, kan anta att en person som ansöker om internationellt skydd implicit har återkallat eller avstått från sin ansökan på grund av att han eller hon har lämnat sin bostadsort [artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33] eller underlåter att uppfylla sin anmälningsplikt eller att följa uppmaningar att tillhandahålla information eller komma till en personlig intervju angående förfarandet för prövning av ansökan [artikel 20.1 första stycket b i samma direktiv]. Dessa omständigheter, som så många villkor för att komma i åtnjutande av de materiella mottagningsvillkoren, omfattas av sökandenas skyldigheter enligt artikel 4 i direktiv 2011/95/EU och artikel 13 i direktiv 2013/32. I ett sådant fall, där medlemsstaten kan anta att ansökan har återkallats, kan medlemsstaten således anta att den rätt till materiella mottagningsvillkor som är kopplad till sökandens ställning som sökande inte gäller förrän sökanden dyker upp igen (artikel 20.1 andra stycket i direktiv 2013/33).

40. Det andra fallet avser en situation där sökanden lämnar in en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32 (artikel 20.1 första stycket c i direktiv 2013/33), det vill säga en ny ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutligt beslut har fattats om en tidigare ansökan. I ett sådant fall kan det därför vara motiverat att återkalla ansökan om det framgår att sökanden har lämnat in sin nya ansökan enbart i syfte att komma i åtnjutande av materiella mottagningsvillkor i medlemsstaten.

41. Ett sådant beteende som det nu aktuella ingår emellertid inte bland de överträdelser som kan visa på en överträdelse av de skyldigheter som åligger sökanden vid prövningen av hans ansökan om internationellt skydd, och sökandens vägran att rätta sig efter villkoren för omhändertagandet kan enligt min mening inte i sig visa på ett underförstått återkallande av hans ansökan eller ett försök att missbruka det nationella mottagningssystemet.

42. I den mån en sökande befinner sig i den medlemsstat där han eller hon lämnade in sin ansökan, faktiskt är bosatt på den första bostadsort som fastställts av medlemsstaten för att säkerställa en snabb och effektiv handläggning av ansökan och iakttar sin samarbetsskyldighet enligt artikel 4.2 i direktiv 2011/95 och samtliga skyldigheter som anges i artikel 13 i direktiv 2013/32, uppfyller sökanden villkoren för att omfattas av de materiella mottagningsvillkoren så länge han eller hon har rätt att vistas i landet i denna egenskap. I en sådan situation skulle det således strida mot logiken i det system som inrättats genom artikel 20.1 i direktiv 2013/33 att frånta sökanden de fördelar som är förenade med prövningen av dennes ansökan om internationellt skydd.

43. Jag anser därför inte att en medlemsstat kan grunda sig på bestämmelserna i artikel 20.1 första stycket a i direktiv 2013/33 för att vidta en åtgärd för att återkalla de materiella mottagningsvillkoren för en person som ansöker om internationellt skydd och som olovligen stannar kvar på den första förläggning som han eller hon har anvisats och som upprepade gånger och omotiverad har vägrat att flytta till en annan förläggning av organisatoriska skäl.

44. Däremot anser jag att ett sådant beteende kan utgöra ”allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna”, i den mening som avses i artikel 20.4 i direktiv 2013/33, vilka en medlemsstat kan vidta sanktionsåtgärder mot så länge kraven i artikel 20.5 och 20.6 i detta direktiv iakttas.

B. Vägran att följa ett beslut om förflyttning till en annan förläggning omfattas av artikel 20.4 i direktiv 2013/33

45. I artikel 20.4 i direktiv 2013/33 föreskrivs att” [m]edlemsstaterna får fastställa sanktioner för allvarliga brott mot de regler som gäller för förläggningarna samt för grovt våldsamt uppträdande”.

46. I denna artikel preciseras visserligen inte vilka skyldigheter i de regler som gäller för förläggningarna som om de inte iakttas kan leda till att sanktioner fastställs, vilket innebär att det ankommer på varje medlemsstat att ange dessa. I sådana regler nämns eller hänvisas det emellertid med nödvändighet till de allmänna och särskilda rättigheter och skyldigheter som åligger var och en av parterna under vistelsen på anläggningen. I reglerna anges även med nödvändighet hur förläggningen ska organiseras och villkoren för omhändertagandet av den som ansöker om internationellt skydd. I likhet med villkoren för en sökandes inresa, vistelse och utresa från förläggningarna anser jag att villkoren för förflyttning utgör en väsentlig del av de regler som gäller för förläggningarna, vilka sökanden förbinder sig att följa genom att underteckna det mottagningsavtal som i allmänhet är knutet till dessa regler.

47. Av de allmänna bestämmelserna om sökandens vistelse i värdmedlemsstaten, jämförda med varandra, framgår att direktiv 2013/33 inte ger sökanden rätt att stanna kvar på en viss förläggning.

48. För det första framgår det av artikel 7.2 i direktiv 2013/33 att medlemsstaterna får besluta om var den sökande ska bosätta sig, av hänsyn till allmänintresse, allmän ordning eller, om det är nödvändigt, för en skyndsam prövning och effektiv uppföljning av hans eller hennes ansökan om internationellt skydd. Även om begreppet ”av hänsyn till allmänintresset” inte definieras i direktivet omfattar detta utan tvekan de skäl som avser organisationen och förvaltningen av kapaciteten i det nationella mottagningssystemet. I skäl 26 i direktivet har unionslagstiftaren dessutom medgett att det är nödvändigt att säkerställa att ”de nationella mottagningssystemen … fungerar effektivt”.

49. För det andra följer det av artikel 18.6 i direktiv 2013/33 att värdmedlemsstaten har rätt att flytta sökanden från en anläggning till en annan om flyttningen framstår som ”nödvändig”, dock under förutsättning att villkoren för inkvarteringen tillgodoser de särskilda behoven hos familjer och utsatta eller beroende personer. Den behöriga nationella myndigheten har således rätt att begära att en sökande flyttas till en annan förläggning om mottagningssystemets kapacitet så kräver eller om detta är nödvändigt för att tillgodose sökandens särskilda behov, exempelvis på grund av sökandens personliga förhållanden eller familjesituation (familj, ensamkommande kvinnor eller män, ensamstående föräldrar, underåriga utan medföljande vuxen) eller när sökanden har svårt att anpassa sig till de regler som gäller för den aktuella förläggningen. Var och en av dessa omständigheter kan naturligtvis när som helst förändras under den tid som sökandens mottagningsförfarande pågår.

50. Dessa bestämmelser skulle enligt min mening förlora sin ändamålsenliga verkan om medlemsstaterna inte hade någon som helst möjlighet att vidta åtgärder mot en sökande som upptar en inkvartering som tillgodoser en större familjs behov men som vägrar att sammanbo i denna inkvartering eller att ställa den till förfogande för andra och dessutom kategoriskt och utan legitima skäl motsätter sig varje erbjudande om en ny inkvartering som är anpassad till hans eller hennes familjesituation. Genom att olovligen stanna kvar i denna inkvartering berövar sökanden den som driver förläggningen möjligheten att erbjuda lediga platser till andra enskilda personer eller familjer som har behov av detta. Om ett sådant beteende tolereras finns det en påtaglig risk för att mottagningssystemet lamslås genom att medlemsstaterna hindras från att på ett effektivt sätt förvalta sin inkvarteringskapacitet med den flexibilitet som krävs till följd av olika situationer och migrationsströmmarnas utveckling.

51. Av samtliga dessa skäl anser jag att ett sådant beteende ska kunna kvalificeras som ett ”allvarligt brott mot de regler som gäller för förläggningarna”, i den mening som avses i artikel 20.4 i direktiv 2013/33.

52. En sådan lösning ger medlemsstaterna möjlighet att fastställa sanktioner mot denna typ av beteenden, samtidigt som de är tvungna att iaktta de garantier som unionslagstiftaren uttryckligen har föreskrivit i artikel 20.5 och 20.6 i nämnda direktiv, bland annat de garantier som avser iakttagandet av proportionalitetsprincipen och principen om mänsklig värdighet.

53. Enligt artikel 20.5 i direktivet ska nämligen varje sanktion, i den mening som avses i punkt 4 i denna artikel, vara objektiv, opartisk, motiverad och proportionerlig i förhållande till sökandens särskilda situation och samtliga omständigheter i det enskilda fallet och ska sökanden under alla omständigheter ha tillträde till sjukvård och värdiga levnadsvillkor.

54. Även om det tillämpliga sanktionssystemet, vilket EU-domstolen medgav i domen i målet Haqbin, i princip kan omfatta de materiella mottagningsvillkoren, mildrade domstolen med hänsyn till ovannämnda krav emellertid omedelbart sin ståndpunkt och uteslöt möjligheten att dra in samtliga dessa villkor, om än tillfälligt.

55. För det första slog domstolen fast att en sanktion som enbart på grund av en av de anledningar som avses i artikel 20.4 i direktiv 2013/33 består i att, om än tillfälligt, dra in samtliga materiella mottagningsvillkor eller materiella mottagningsvillkor i form av inkvartering, mat eller kläder är således oförenlig med skyldigheten att garantera sökanden värdiga levnadsvillkor, eftersom den skulle frånta sökanden möjligheten att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att ha tak över huvudet, äta, klä sig och tvätta sig, och som skadar vederbörandes fysiska eller mentala hälsa eller utsätter personen för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet. Domstolen tillade att en sådan sanktion skulle innebära ett åsidosättande av proportionalitetskravet.

56. För det andra underströk domstolen att kravet på att garantera värdiga levnadsvillkor inte bara innebär att medlemsstaterna, utan även enskilda fysiska eller juridiska personer som dessa anlitar, är skyldiga att ständigt och utan avbrott se till att sådana levnadsvillkor uppfylls. Omhändertagandet av sökanden måste således vara kontinuerligt och respektera dennes värdighet, vilket enligt min mening även framgår av artikel 20.6 i direktiv 2013/33. Denna artikel, som framför allt utgör en processuell bestämmelse, kräver nämligen att den mottagande medlemsstaten, fram till dess att ett beslut om inskränkning eller indragning av de materiella mottagningsvillkoren antas, fortsätter att säkerställa att sökandens grundläggande behov tillgodoses utan avbrott.

57. Omhändertagandet har ett tredubbelt syfte. Det ska för det första göra det möjligt att säkerställa ett effektivt skydd för sökanden på värdmedlemsstatens territorium och således bidra till att minska risken för marginalisering och till att sökanden lockas till ”sekundära förflyttningar”. Det ska vidare göra det möjligt för sökanden att utöva sin rätt till asyl genom att göra det möjligt för sökanden att delta i förfarandet för prövning av hans eller hennes ansökan i enlighet med de rättigheter och skyldigheter som sökanden har enligt direktiven 2011/95 och 2013/32. Slutligen ska omhändertagandet göra det möjligt för värdmedlemsstaten att göra en omsorgsfull prövning av ansökan om internationellt skydd, eftersom denna stat, trots den vidtagna sanktionsåtgärden, måste kunna lokalisera sökanden för delgivning av olika kallelser och möten.

58. För det tredje erinrade domstolen slutligen om att medlemsstaterna, enligt artikel 23.1 i direktiv 2013/33, ska sätta barnets bästa i främsta rummet vid införlivandet av bestämmelserna om underåriga och vid vidtagandet av sanktionsåtgärder i enlighet med artikel 24 i stadgan, till vilken det hänvisas i skäl 35 i direktivet. Vid vidtagandet av en sanktionsåtgärd ska medlemsstaten ta hänsyn till sådana faktorer som den underåriges välbefinnande och sociala utveckling, och i samband med detta särskilt beakta den underåriges bakgrund, och till den underåriges säkerhet och trygghet. Det är emellertid uppenbart att indragningen av samtliga materiella mottagningsvillkor, om än tillfälligt, inte är en åtgärd som är anpassad till en underårigs situation, eftersom den inte gör det möjligt att tillgodose den underåriges särskilda behov och uppenbart äventyrar villkoren för den underåriges utbildning och utveckling.

59. Efter att ha läst beslutet från prefekturen i Milano tolkar jag den aktuella åtgärden i förevarande mål som ett svar på en kumulering av problem och som ett sista sätt att förändra situationen, efter att de behöriga nationella myndigheternas tidigare försök hade misslyckats.

60. Av nämnda beslut framgår nämligen att sökanden, utöver det mycket våldsamma beteende som han uppvisat på sin förläggning, vid två tillfällen motsatte sig att de lediga sängarna i hans inkvartering användes av två andra personer som ansökt om internationellt skydd och att han fem gånger vägrade att rätta sig efter de beslut i vilka han ålades att flytta till en annan förläggning, vilka åtgärder emellertid var anpassade till hans och hans sons situation, då sonen var underårig vid tidpunkten för de faktiska omständigheterna i det nationella målet. Av nämnda beslut framgår dessutom att den behöriga nationella myndigheten, även om den inledde förfarandet för att dra in de materiella mottagningsvillkoren efter det att sökanden två gånger vägrat att flytta till en annan förläggning, avstod från att fullfölja förfarandet och godkände att sökanden och hans son stannade kvar på den förläggning där de var inkvarterade.

61. Mot bakgrund av det ovan anförda kan en medlemsstat inte, bland de sanktioner som kan åläggas en sökande som vägrar att följa ett beslut om förflyttning som är anpassat till hans eller hennes familjesituation, föreskriva en sanktion som består i indragning av vederbörandes samtliga materiella mottagningsvillkor, i den mening som avses i artikel 2 f och g i direktiv 2013/33, eftersom en sådan sanktion skulle beröva sökanden möjligheten att tillgodose sina mest grundläggande behov, det vill säga att ha tak över huvudet, äta, klä sig och tvätta sig. Det ankommer således på medlemsstaten att fastställa en sanktion av ett annat slag, som uppfyller kraven i artikel 20.5 och 20.6 i direktivet, såsom dessa har tolkats av EU-domstolen. Detta innebär bland annat att sanktionen ska stå i proportion till sökandens särskilda situation och respektera hans eller hennes mänskliga värdighet och ge honom eller henne tillträde till sjukvård. I en sådan situation som den förevarande, där det rör sig om en familj med bara en förälder, ska sanktionen dessutom vidtas med särskild hänsyn till barnets bästa, i enlighet med artikel 23 i direktivet, och i synnerhet barnets särskilda behov.

V. Förslag till avgörande

62. Mot bakgrund av det ovan anförda förslår jag att den fråga som har ställts av Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia (Regionala förvaltningsdomstolen för Lombardiet, Italien) ska besvaras på följande sätt: 1) Artikel 20.1 första stycket a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd, ska tolkas så, att ett beteende som uppvisas av en person som ansöker om internationellt skydd och som olovligen stannar kvar på den första förläggning som han eller hon har anvisats och som upprepade gånger och omotiverat vägrar att gå med på en förflyttning till en annan förläggning som behövs för att på ett effektivt sätt förvalta det nationella mottagningssystemets kapacitet kan inte likställas med att ”[lämna] den bostadsort som fastställts av den behöriga myndigheten”, i vilket fall det är tillåtet att dra in samtliga materiella mottagningsvillkor. 2) Artikel 20.4–20.6 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att ett beteende som uppvisas av en person som ansöker om internationellt skydd och som olovligen stannar kvar på den första förläggning som han eller hon har anvisats och som upprepade gånger och omotiverat vägrar att gå med på en förflyttning till en annan förläggning som behövs för att på ett effektivt sätt förvalta det nationella mottagningssystemets kapacitet, utgör ett ”allvarligt brott mot de regler som gäller för förläggningarna”, som medlemsstaten kan bestraffa genom att vidta en annan sanktion än att dra in samtliga materiella mottagningsvillkor. Det ankommer på medlemsstaten att fastställa en sanktion som står i proportion till sökandens särskilda situation och till samtliga omständigheter i det enskilda fallet och som under alla omständigheter säkerställer respekten för sökandens mänskliga värdighet och tillträde till sjukvård. I det särskilda fall då det rör sig om en familj ska denna sanktion dessutom vidtas med särskild hänsyn till barnets bästa, i enlighet med bestämmelserna i artikel 23 i direktivet, och i synnerhet barnets särskilda behov.

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).

4 C‑233/18, EU:C:2019:956 (nedan kallad domen i målet Haqbin).

5 C‑422/21, EU:C:2022:616 (Indragning av materiella mottagningsvillkor) (nedan kallad domen i målet Ministero dell’Interno).

6 Nedan kallad stadgan.

7 ”Inkvarteringsanläggning” är det begrepp som används i exempelvis den franska språkversionen (centre d’hébergement) och den engelska språkversionen (accommodation center) av direktiv 2013/33. I andra språkversioner används uttryck som kan översättas med ”mottagningsanläggning”. Så är exempelvis fallet i den italienska språkversionen (centro di accoglienza) och den spanska språkversionen (centro de acogida).

8 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).

9 GURI nr 214 av den 15 september 2015, s. 1. Detta dekret ändrades genom decreto-legge n. 20 – Disposizioni urgenti in materia di flussi di ingresso legale dei lavoratori stranieri e di prevenzione e contrasto all’immigrazione irregolare (lagdekret nr 20 om brådskande bestämmelser om utländska arbetstagares lagliga inresor och om förebyggande och bekämpning av olaglig invandring) (GURI nr 59, av den 10 mars 2023, s. 1). Detta lagdekret omvandlades till lag, med ändringar, genom legge n. 50 (lag nr 50) av den 5 maj 2023 (GURI nr 104 av den 5 maj 2023, s. 7) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 142/2015).

10 Nedan kallat beslutet från prefekturen i Milano.

11 Se artikel 2 g i direktiv 2013/33.

12 Se ordboken Larousse och franska akademiens ordbok.

13 Se dom från Cour de cassation (Högsta domstolen, Frankrike), tredje tvistemålsavdelningen, av den 8 juli 2009 (nr 08–16.992).

14 Jag påpekar att det i artikel 13 i lagstiftningsdekret nr 142/2015 uttryckligen föreskrivs att de materiella mottagningsvillkoren ska dras in, i enlighet med artikel 23.1 a i lagstiftningsdekretet, vid ”[o]motiverat avvikande från anläggningar”.

15 Se skäl 25 i direktiv 2013/33 och domen i målet Haqbin (punkt 44).

16 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9).

17 Se artikel 3.1 i direktiv 2013/33.

18 Se exempelvis, i Frankrike, dom av den 19 juni 2019 om regler för driften av mottagningsanläggningar för asylsökande (JORF av den 28 juni 2019, s. 111) i vilka det i artikel 2 i bilagan föreskrivs att ”[d]en som driver en mottagningsanläggning för asylsökande kan när som helst begära att den franska myndigheten för invandring och integration organiserar förflyttningen av en inkvarterad person till en annan förläggning när hans eller hennes utsatta situation kräver ett omhändertagande som är anpassat till hans eller hennes behov eller när svårigheter att anpassa sig till reglerna för vistelsen på förläggningen har konstaterats”.

19 Se skälen 9, 14 och 22 samt artikel 18.2 a och artiklarna 21–25 i nämnda direktiv.

20 Jag erinrar emellertid om att den som driver anläggningen, i enlighet med bestämmelserna i bland annat artiklarna 18.2 a och 23 i direktiv 2013/33, har en skyldighet att skydda familjens privata sfär, med särskilt beaktande av barnens särskilda behov, när denne organiserar sammanboendet inom ramen för den kollektiva inkvarteringen.

21 Se domen i målet Haqbin (punkterna 45 och 51).

22 Se domen i målet Haqbin (punkterna 43, 44 och 52).

23 Se domen i målet Haqbin (punkterna 46 och 47 och där angiven rättspraxis).

24 Se domen i målet Haqbin (punkt 48).

25 Se domen i målet Haqbin (punkt 50).

26 Se domen i målet Haqbin (punkterna 53–55).