Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Förenade målen C‑244/24 och C‑290/24 Kaduna och Abkez

I. Inledning

1. Den 24 februari 2022 inledde ryska väpnade styrkor en storskalig invasion på flera platser i Ukraina från Ryska federationen, från Belarus och från icke-regeringskontrollerade områden i Ukraina. Till följd av detta utgör betydande områden av Ukrainas territorium nu områden där det råder väpnad konflikt som tusentals personer har flytt eller flyr från.

2. Europeiska unionen tvingades ge ett lämpligt svar på det migrationstryck som följde av denna invasion. Således åtnjuter, den 31 augusti 2024, cirka 4,1 miljoner fördrivna personer tillfälligt skydd i unionen, varav 117895 i Nederländerna.

3. Respektive begäran om förhandsavgörande rör tolkningen av artikel 4 i rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 samt artikel 1 i rådet genomförandebeslut (EU) 2023/2409 av den 19 oktober 2023 om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382.

4. Respektive begäran har framställts inom ramen för mål mellan, å ena sidan, personer som är medborgare i andra tredjeländer än Ukraina och som har åtnjutit det tillfälliga skyddet i Nederländerna enligt artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 och, å andra sidan, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (statssekreterare med ministerlika befogenheter för justitie- och säkerhetsfrågor, Nederländerna) (nedan kallad statssekreteraren), till följd av att statssekreteraren antagit beslut om återvändande avseende dessa medborgare.

5. Dessa mål kommer att leda domstolen att ange vid vilken tidpunkt en medlemsstat får upphäva ett frivilligt tillfälligt skydd som den fritt har beslutat att bevilja vissa kategorier av fördrivna personer. Dessa mål ger även domstolen tillfälle att fastställa vid vilken tidpunkt en medlemsstat får anta ett beslut om återvändande avseende personer som inte längre åtnjuter detta skydd.

II. Tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina

A. Den mekanism för tillfälligt skydd som unionslagstiftaren har infört

6. Denna mekanism infördes genom direktiv 2001/55, vilket antogs efter konflikten i före detta Jugoslavien, vid vilken unionen för första gången sedan andra världskriget konfronterades med massiva fördrivningar av personer på grund av en konflikt inom Europa. I detta direktiv erkändes behovet av att sedermera kunna bevilja ett omedelbart och tillfälligt skydd i medlemsstaterna, särskilt när asylsystemen i dessa riskerar att inte på ett korrekt sätt kunna hantera tillströmningen av personer. Nämnda direktiv fastställer miniminormer i syfte att garantera de fördrivna personerna en tillräcklig skyddsnivå. Medlemsstaterna ska bland annat underlätta dessa personers tillgång till anställning och till en acceptabel inkvartering.

7. Som anges i dess artikel 1, har direktiv 2001/55 till syfte ”att fastställa miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer från tredjeland vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland och att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta”.

8. I artikel 2 a i detta direktiv definieras ”tillfälligt skydd” som ”förfarande av undantagskaraktär som, vid massiv tillströmning eller vid omedelbart förestående massiv tillströmning av fördrivna personer från tredjeland vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland, ger ett omedelbart och tillfälligt skydd för dessa personer, särskilt om det även finns risk för att tillströmningen inte kan hanteras av asylsystemet utan negativa följder för detta systems funktion, i berörda personers och i övriga skyddssökandes intresse”.

9. Detta direktiv anger, i kapitel III, medlemsstaternas skyldigheter i fråga om mottagande och vistelse för personer som åtnjuter tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer.

10. Som anges i skäl 13 i direktiv 2001/55, är de bestämmelser som fastställs i detta direktiv av undantagskaraktär, vilket innebär att ”det skydd som erbjuds [bör] ha begränsad varaktighet”.

11. Således anges det tillfälliga skyddets varaktighet i artikel 4 i detta direktiv, vilken har följande lydelse:

”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6 skall varaktigheten för det tillfälliga skyddet vara ett år. Det tillfälliga skyddet kan förlängas automatiskt med sex månader i taget i högst ett år, om inte skyddet upphävs enligt artikel 6.1 b.

2. Om det fortfarande finns skäl för tillfälligt skydd, får [Europeiska unionens råd] med kvalificerad majoritet, på förslag av [Europeiska] kommissionen, som även skall pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet, besluta att förlänga det tillfälliga skyddet med upp till ett år.”

12. Bestämmelserna om hur det tillfälliga skyddet ska genomföras anges i artikel 5 i direktiv 2001/55, i vilken följande anges:

”1. Rådet skall genom ett beslut som fattats med kvalificerad majoritet, på förslag av kommissionen, som även skall pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet, fastställa huruvida det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer.

…

3. Rådets beslut skall leda till att tillfälligt skydd för de fördrivna personer som avses i beslutet införs i samtliga medlemsstater i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv. Det skall åtminstone innehålla följande:

a) En redogörelse för vilka grupper av personer som kommer att omfattas av det tillfälliga skyddet.

b) En uppgift om vid vilken tidpunkt det tillfälliga skyddet börjar gälla.

…”

13. Det tillfälliga skyddets upphörande regleras i artikel 6 i detta direktiv, vilken har följande lydelse:

”1. Det tillfälliga skyddet skall upphöra att gälla

a) när den längsta tillåtna varaktigheten har löpt ut, eller

b) om rådet vid något tillfälle beslutar om detta med kvalificerad majoritet på förslag av kommissionen, som även skall pröva varje begäran från en medlemsstat om att kommissionen skall lägga fram ett förslag för rådet.

2. Rådets beslut skall grundas på ett konstaterande av att situationen i ursprungslandet gör det möjligt för dem som beviljats tillfälligt skydd att tryggt och varaktigt återvända, med vederbörlig respekt för mänskliga rättigheter och grundläggande friheter samt för medlemsstaternas skyldigheter i fråga om ’non-refoulement’. Europaparlamentet skall underrättas om rådets beslut.”

14. Artikel 7.1 i direktiv 2001/55 ger, i sin tur, medlemsstaterna en möjlighet att utvidga kretsen av personer som åtnjuter tillfälligt skydd. I denna artikel föreskrivs således följande:

”Medlemsstaterna får enligt bestämmelserna i detta direktiv ge tillfälligt skydd åt ytterligare kategorier av fördrivna personer, utöver de som omfattas av rådets beslut enligt artikel 5, om de fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion. Medlemsstaterna skall genast underrätta rådet och kommissionen om detta.”

B. Genomförande, tillämpningsområde och förlängning avseende mekanismen för tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina

1. Genomförande av mekanismen för tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina

15. Genom sitt genomförandebeslut 2022/382 beslutade rådet att aktivera den mekanism för tillfälligt skydd som föreskrivs i direktiv 2001/55.

16. Detta genomförandebeslut grundar sig på konstaterandet i skäl 7 i detta beslut om att unionen, till följd av Rysslands militära invasion av Ukraina och den väpnade konflikt som denna medfört, ”sannolikt kommer att ställas inför en situation som kännetecknas av en massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina som inte kan återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion till följd av den ryska militära aggressionen. Tillströmningens omfattning skulle sannolikt vara sådan att det också föreligger en tydlig risk för att medlemsstaternas asylsystem inte kan hantera ankomsterna utan negativa följder för dessa systems funktion, för de berörda personernas intressen och övriga skyddssökandes intressen.”

17. I detta genomförandebeslut fastställs således, i artikel 1, att ”det föreligger massiv tillströmning till unionen av fördrivna personer som har tvingats lämna Ukraina till följd av en väpnad konflikt”.

18. I enlighet med vad som anges i skäl 16 i genomförandebeslut 2022/382, har det tillfälliga skyddet till syfte att göra det möjligt för de fördrivna personer som åtnjuter det att ”i hela unionen åtnjuta harmoniserade rättigheter som erbjuder en tillräcklig skyddsnivå”. Detta skydd ”förväntas också gynna medlemsstaterna, eftersom de rättigheter som följer med tillfälligt skydd begränsar fördrivna personers behov av att omedelbart söka internationellt skydd och därmed risken för att deras asylsystem överbelastas, då formaliteterna minimeras på grund av situationens akuta karaktär”.

2. Tillämpningsområdet för mekanismen för tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina

19. Artikel 2 i genomförandebeslut 2022/382 anger vilka personer som omfattas av det tillfälliga skyddet. Det rör sig om två åtskilda persongrupper.

20. Den första gruppen utgörs av personer som har rätt till det tillfälliga skydd som föreskrivs i direktiv 2001/55. Det rör sig med andra ord om en persongrupp som medlemsstaterna har en skyldighet att skydda enligt detta genomförandebeslut (nedan kallad den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd).

21. Således föreskrivs i artikel 2.1 i detta genomförandebeslut att det tillfälliga skydd som föreskrivs i detta direktiv är tillämpligt på följande kategorier av personer som fördrivits från Ukraina den 24 februari 2022 eller senare till följd av de ryska väpnade styrkornas militära invasion som inleddes den dagen: ukrainska medborgare bosatta i Ukraina före den 24 februari 2022 och deras familjemedlemmar, samt statslösa personer, och medborgare i andra tredjeländer än Ukraina, som åtnjöt internationellt skydd eller motsvarande nationellt skydd i Ukraina före den 24 februari 2022 och deras familjemedlemmar.

22. Vidare ska, enligt artikel 2.2 i genomförandebeslut 2022/382, det tillfälliga skydd som föreskrivs i direktiv 2001/55 eller ett tillräckligt skydd enligt medlemsstaternas nationella rätt tillämpas vad gäller statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina som på grundval av ett giltigt permanent uppehållstillstånd som utfärdats i enlighet med ukrainsk rätt kan visa att de var lagligen bosatta i Ukraina före den 24 februari 2022 och som inte kan återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor.

23. Vid sidan av denna persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd, ger artikel 2.3 i detta genomförandebeslut, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 7.1 i direktiv 2001/55, medlemsstaterna en möjlighet att utvidga kretsen av personer som åtnjuter tillfälligt skydd.

24. I artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 föreskrivs således att ”medlemsstaterna också [får] tillämpa [detta genomförandebeslut] för andra personer, inbegripet statslösa personer och medborgare från andra tredjeländer än Ukraina, som var lagligen bosatta i Ukraina och som inte kan återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor” (nedan kallad den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd).

25. Som anges i skäl 13 i detta genomförandebeslut, kan denna grupp exempelvis inkludera ”tredjelandsmedborgare som studerade eller arbetade i Ukraina under en kortare tid vid tidpunkten för de händelser som ledde till den massiva tillströmningen av fördrivna personer”.

26. Det erinras även i skäl 14 i genomförandebeslut 2022/382 om den möjlighet som medlemsstaterna har att utvidga kretsen av mottagare av tillfälligt skydd. I detta skäl anges att ”[m]edlemsstaterna … även [får] ge tillfälligt skydd åt ytterligare kategorier av fördrivna personer, utöver dem som omfattas av [detta genomförandebeslut], om dessa personer fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion som avses i [detta genomförandebeslut]. I detta fall bör medlemsstaterna genast underrätta rådet och kommissionen om detta.” Vidare preciseras i detta skäl att ”[i] detta sammanhang bör medlemsstaterna uppmuntras att överväga att utvidga det tillfälliga skyddet till personer som flydde från Ukraina kort före den 24 februari 2022 då spänningarna ökade eller som befann sig på unionens territorium (t.ex. på semester eller av arbetsskäl) strax före detta datum och som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina”.

3. Förlängning av mekanismen för tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina

27. Efter att genomförandebeslut 2022/382 antagits och i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2001/55, tillämpades tillfälligt skydd med en ursprunglig varaktighet på ett år, till och med den 4 mars 2023, och förlängdes därefter automatiskt med ytterligare ett år, till och med den 4 mars 2024.

28. Med stöd av artikel 4.2 i detta direktiv, beslutade rådet att förlänga det tillfälliga skydd som hade införts genom detta genomförandebeslut.

29. Således föreskrivs i artikel 1 i genomförandebeslut 2023/2409 att ”[d]et tillfälliga skydd som ges till personer som fördrivits från Ukraina och som avses i artikel 2 i genomförandebeslut [2022/382] förlängs med ett år till och med den 4 mars 2025”.

30. Till stöd för genomförandebeslut 2023/2409, fastställde rådet i skäl 5 i detta beslut att ”[f]ör närvarande åtnjuter omkring 4,1 miljoner fördrivna personer tillfälligt skydd i unionen [och s]ituationen i Ukraina gör att de inte kan återvända till Ukraina på trygga och varaktiga villkor”.

31. Vidare har, som anges i skäl 6 i detta genomförandebeslut ”[d]et totala antalet registreringar av personer som åtnjuter tillfälligt skydd … förblivit stabilt på omkring 4,1 miljoner, och få personer har rapporterat att de återvänt till Ukraina permanent. Risken för framtida massiv tillströmning och fördrivning av fler personer som flyr från Ukraina till unionen kvarstår dessutom på grund av den instabila och osäkra situationen i Ukraina till följd av Rysslands fientliga agerande. Hårda strider fortsätter i många områden och risken för upptrappning kvarstår. Detta kan i kombination med den svåra humanitära situationen i Ukraina leda till en plötslig och ytterligare ökning av inresor till unionen i en omfattning som kan komma att klassas som massiv tillströmning. Samtidigt skulle risken för att de nationella asylsystemen inte kan fungera effektivt kvarstå om det tillfälliga skyddet snart upphörde och alla dessa personer begärde internationellt skydd samtidigt.”

32. Dessutom kommer, som följer av skäl 7 i nämnda genomförandebeslut, ”[d]et stora antalet fördrivna personer som åtnjuter tillfälligt skydd i unionen … sannolikt inte att minska så länge kriget mot Ukraina fortsätter. Det är därför nödvändigt att förlänga det tillfälliga skyddet för att hantera situationen för personer som för närvarande åtnjuter tillfälligt skydd i unionen eller som kommer att behöva sådant skydd från den 4 mars 2024, eftersom det ger omedelbart skydd och tillgång till harmoniserade rättigheter samtidigt som formaliteterna minimeras i en situation med massiv tillströmning till unionen. Att förlänga det tillfälliga skyddet kommer också att bidra till att säkerställa att medlemsstaternas asylsystem inte överbelastas av en betydande ökning av antalet ansökningar om internationellt skydd som skulle kunna lämnas in av personer som åtnjuter tillfälligt skydd till och med den 4 mars 2024 om det tillfälliga skyddet upphörde vid den tidpunkten eller av personer som flyr kriget i Ukraina och som anländer till unionen efter det datumet och före den 4 mars 2025.”

33. Även om detta inte har nämnts i samband med de diskussioner som förts vid domstolen inom ramen för dessa mål, anser jag att det bör preciseras att det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut 2022/382 har förlängts ytterligare en gång av rådet, även i detta fall på grundval av artikel 4.2 i direktiv 2001/55.

34. Således föreskrivs i artikel 1 i rådets genomförandebeslut (EU) 2024/1836 av den 25 juni 2024 om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382, att ”[d]et tillfälliga skydd som ges till personer som fördrivits från Ukraina och som avses i artikel 2 i genomförandebeslut [2022/382], och som förlängdes genom genomförandebeslut [2023/2409], förlängs med ytterligare ett år, till och med den 4 mars 2026”. Denna förlängning av det tillfälliga skyddet motiverades av skäl som var analoga med dem som ledde rådet att anta genomförandebeslut 2023/2409.

C. Tillämpning i Nederländerna av mekanismen för tillfälligt skydd för personer som fördrivits från Ukraina

1. Nederländsk rätt

35. Konungariket Nederländerna införlivade direktiv 2001/55 med den nationella rätten genom en lag av den 16 december 2004, om ändring av Vreemdelingenwet 2000 (2000 års utlänningslag), av den 23 november 2000. Denna medlemsstat valde ett system där en fördriven person ska lämna in en asylansökan som gör det möjligt för vederbörande att erhålla laglig rätt till vistelse i Nederländerna enligt artikel 8 f eller h i denna lag.

36. De kategorier av personer som får åtnjuta tillfälligt skydd anges i artikel 3.1a punkt 1 i Vreemdelingenbesluit 2000 (2000 års utlänningsförordning), av den 23 november 2000, vilken har följande lydelse:

”1. En ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd på grund av asyl medför att utvisning inte ska ske så länge ett sådant beslut som avses i artikel 5.3 i direktiv [2001/55] är i kraft om utlänningen

a) omfattas av en specifik grupp av utlänningar som fastställs i ett sådant beslut av rådet … som avses i artikel 5.3 i direktiv [2001/55],

…

e) omfattas av en grupp, som ska fastställas genom ministerförordning, av utlänningar från samma land eller samma region som den utlänning som avses i punkt a), vilka har fördrivits av samma skäl och som inte redan åtnjuter skydd i ett annat land som är part i [EUF-]fördraget eller i avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.”

37. Genom en skrivelse av den 30 mars 2022, meddelade statssekreteraren de nederländska parlamentsledamöterna sin vilja att erkänna åtnjutandet av tillfälligt skydd för statslösa och tredjelandsmedborgare som, den 23 februari 2022, var innehavare av ett giltigt tillfälligt uppehållstillstånd i Ukraina och beträffande denna persongrupp bortse från kriteriet avseende möjligheten för dem att återvända till sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor.

38. Den 18 juli 2022 riktade statssekreteraren en ny skrivelse till de nederländska parlamentarikerna för att upplysa dem om att denne, från den 19 juli 2022, avstod från möjligheten att bevilja tillfälligt skydd till denna persongrupp. För de personer som, vid detta datum, redan hade beviljats frivilligt tillfälligt skydd, angav statssekreteraren emellertid att detta skydd skulle upphöra den 4 mars 2023. I en skrivelse av den 10 februari 2023, angav statssekreteraren att detta datum hade flyttats fram till den 4 september 2023.

39. Genom att fastställa vilka kategorier av personer som utgör den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd, har Konungariket Nederländerna infört den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och i artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 att utvidga det tillfälliga skyddet till andra kategorier av personer än dem som, med stöd av artikel 5.3 i detta direktiv, avses i artikel 2.1 och 2.2 i detta genomförandebeslut och som utgör den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd.

40. Detta fastställande och Konungariket Nederländernas upphörande att utnyttja denna möjlighet uttrycktes i artikel 1 i Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid houdende wijziging van het Voorschrift Vreemdelingen 2000, in verband met het aanpassen van de doelgroep ontheemden uit Oekraïne, waaraan tijdelijke bescherming wordt verleend (förordning från statssekreteraren för rätts- och säkerhetsfrågor om ändring av 2000 års utlänningsförordning beträffande den grupp personer som fördrivits från Ukraina för vilken tillfälligt skydd ska beviljas) av den 17 augusti 2022, som införde en artikel 3.9a i Voorschrift Vreemdelingen 2000 (2000 års utlänningsföreskrifter) av den 18 december 2000, vilken innehåller en förteckning över de kategorier av utlänningar som avses i artikel 3.1a punkt 1 e i 2000 års utlänningsförordning. I del B i denna artikel 1 anges följande:

”…

Artikel 3.9a

1. Med utlänningar enligt artikel 3.1a punkt 1 första meningen och under e i [2000 års utlänningsförordning] avses följande:

…

c) innehavare av ett ukrainskt uppehållstillstånd som är giltigt den 23 februari 2022 avseende vilka det är sannolikt att de lämnat Ukraina efter den 26 november 2021.

…”

41. I artikel 1 del C i ändringsförordningen föreskrivs följande:

”Artikel 3.9a punkt 1 c ska ändras till följande:

c) innehavare av ett permanent ukrainskt uppehållstillstånd som är giltigt den 23 februari 2022 avseende vilka

1) det är sannolikt att de lämnat Ukraina efter den 26 november 2021 och

2) det inte har visats att de återvänt till deras ursprungsland efter den 23 februari 2022.”

42. I artikel 2 i denna ändringsförordning föreskrivs följande:

”Artikel 3.9a punkt 1 c, i den version som var i kraft fram till den 19 juli 2022, ska fortsätta att vara tillämplig fram till den 4 mars 2023 på utlänningar

a) som inte är innehavare av ett permanent ukrainskt uppehållstillstånd som är giltigt den 23 februari 2022 och

b) som har skrivits in i [folkbokföringsregistret] före den 19 juli 2022.”

43. Artikel 2 i Regeling van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid in verband met de verlenging van de duur van tijdelijke bescherming aan een groep ontheemden uit Oekraïne (förordning från statssekreteraren för rätts- och säkerhetsfrågor om förlängning av varaktigheten av tillfälligt skydd för en grupp av personer som fördrivits från Ukraina) av den 1 mars 2023 förlängde, för dessa utlänningar, varaktigheten av tillämpningen av 2000 års utlänningsförordning fram till den 4 september 2023.

44. Följaktligen framgår av de nederländska bestämmelserna att den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd i Nederländerna utgörs av statslösa och tredjelandsmedborgare som, den 23 februari 2022, innehade ett giltigt tillfälligt uppehållstillstånd i Ukraina, avseende vilka det är sannolikt att de lämnat Ukraina efter den 26 november 2021 och som skrivit in sig i folkbokföringsregistret före den 19 juli 2022.

45. För de personer som utgör denna grupp har det tillfälliga skyddet, som ursprungligen skulle upphöra den 4 mars 2023, förlängts till den 4 september 2023.

2. De nederländska domstolarnas tillämpning av mekanismen för tillfälligt skydd av personer som fördrivits från Ukraina

46. Den rättsliga frågan om tillfälligt skydd för den persongrupp som åtnjuter ett tillfälligt skydd har bedömts på olika sätt av de nederländska domstolarna.

47. För att förstå de resonemang som dessa domstolar antagit och de rättsliga frågeställningarna i förevarande mål, anser jag att en jämförelse bör göras mellan de datum för början och slut på det tillfälliga skyddet som följer av unionsrätten, å ena sidan, och de nederländska bestämmelserna, å den andra.

48. Vad för det första gäller unionsrätten aktiverades det tillfälliga skyddet den 4 mars 2022 och förlängdes automatiskt till den 4 mars 2024, varefter det förlängdes genom två beslut av rådet, först till och med den 4 mars 2025 och, slutligen, till och med den 4 mars 2026.

49. För det andra, beträffande de nederländska bestämmelserna, trädde det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd i kraft retroaktivt från den 4 mars 2022. Den 19 juli 2022 beslutade de nederländska myndigheterna att inte längre bevilja nya personer detta skydd. Enligt dessa bestämmelser kunde de personer som redan åtnjöt detta skydd fortsätta att utnyttja det fram till den 4 september 2023.

50. Denna jämförelse av datum för början och slut av det tillfälliga skyddet leder mig i detta skede att konstatera två saker.

51. För det första medför de nederländska bestämmelserna att det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd upphävs vid ett tidigare datum än den 4 mars 2024, vilket är det datum som följer av den automatiska förlängningen av den mekanism för tillfälligt skydd som följer av artikel 4.1 i direktiv 2001/55.

52. För det andra har de nederländska myndigheterna beslutat att inte längre utnyttja möjligheten att vidga kretsen av personer som åtnjuter det tillfälliga skyddet från och med den 19 juli 2022, det vill säga vid ett datum före genomförandebeslut 2023/2409, varigenom rådet beslutade att förlänga det tillfälliga skydd som beviljats personer som fördrivits från Ukraina till och med den 4 mars 2025. Av detta följer att de nederländska myndigheterna, vid den tidpunkt då rådet beslutade om denna förlängning, redan hade beslutat att avstå från att utnyttja den möjlighet som erbjuds i artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och i artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382.

53. Dessa konstateranden ledde de nederländska domstolarna att ta ställning i frågan om huruvida de nederländska myndigheterna fritt kunde besluta att det tillfälliga skyddet för de persongrupper som åtnjutit ett tillfälligt skydd i Nederländerna skulle upphöra den 4 september 2023.

54. Om det antas att denna fråga besvarades nekande, krävdes det att en annan fråga avgjordes, nämligen följande: I den mån de nederländska myndigheterna, från den 19 juli 2022, avstod från att utnyttja den möjlighet som ges i artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382, ska det tillfälliga skydd för den grupp av personer som åtnjutit ett frivilligt skydd i Nederländerna upphöra den 4 mars 2024 (slutet på perioden av automatisk förlängning) eller den 4 mars 2025 (slutet på perioden för den frivilliga förlängningen)?

55. De nederländska domstolarna har framfört flera ståndpunkter, som jag kommer att sammanfatta nedan genom att dela in dem i tre kategorier av riktningar i rättspraxis.

a) Den första riktningen i rättspraxis: De nederländska myndigheterna kunde fritt besluta att det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd skulle upphöra den 4 september 2023

56. Denna första riktning i rättspraxis illustreras bland annat av domen från rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Rotterdam, Nederländerna), av den 9 augusti 2023. Det resonemang som denna domstol utvecklade till stöd för synsättet att de nederländska myndigheterna fritt kunde besluta att det tillfälliga skyddet för den grupp av personer som åtnjöt ett frivilligt skydd i Nederländerna skulle upphöra den 4 september 2023 kan sammanfattas på följande sätt.

57. Enligt den domstolen ska en åtskillnad göras mellan, å ena sidan, upphörandet av mekanismen för tillfälligt skydd som ska beslutas av rådet enligt artikel 6 i direktiv 2001/55 och, å andra sidan, möjligheten för en medlemsstat att inte längre tillämpa en fakultativ bestämmelse avseende den persongrupp som inte fullt ut kan åtnjuta tillfälligt skydd. Genom att agera på detta sätt inskränker denna medlemsstat inte det tillfälliga skyddet för personer som tillhör den grupp för vilken ett obligatoriskt skydd ska beviljas, då endast rådet har befogenheten att upphäva detta.

58. Eftersom det står medlemsstaterna fritt att tillämpa en fakultativ bestämmelse, ska det stå dem fritt att ändra sig beträffande detta val vilket omfattas av deras beslutsautonomi.

59. Vidare ansåg rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Rotterdam, Nederländerna) att statssekreteraren hade lämnat en tillräcklig motivering till varför denne hade beslutat att upphöra att utnyttja den möjlighet som erbjöds genom artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382.

60. Enligt denna domstol har principerna om skydd för berättigade förväntningar, rättssäkerhet och proportionalitet inte åsidosatts. I synnerhet har nämnda domstol funnit att statssekreteraren inte hade lämnat några konkreta och entydiga försäkringar till klaganden om att han skulle behålla sitt skydd efter den 4 september 2023. Vidare var statssekreteraren inte bunden av den varaktighet av det tillfälliga skydd som föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2001/55.

b) Den andra riktningen i rättspraxis: Tillfälligt skydd för den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd upphör automatiskt vid utgången av perioden av automatisk förlängning, det vill säga den 4 mars 2024

61. Den dom från rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Rotterdam, Nederländerna) som jag har beskrivit ovan för att illustrera den första riktningen i rättspraxis överklagades till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen), vilken meddelade dom i målet den 17 januari 2024.

62. Denna domstol angav i sin dom att statssekreteraren inte hade rätt att den 4 september 2023 avsluta det tillfälliga skyddet för den grupp av personer som åtnjöt ett frivilligt skydd, utan att det tillfälliga skyddet för denna grupp skulle upphöra automatiskt den 4 mars 2024. Sammanfattningsvis anförde nämnda domstol i detta hänseende följande argument.

63. Beträffande varaktigheten av det tillfälliga skyddet angav Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) som utgångspunkt att artikel 7.1 i direktiv 2001/55 föreskriver en möjlighet för medlemsstaterna att enligt bestämmelserna i detta direktiv ge tillfälligt skydd åt ytterligare kategorier av fördrivna personer. Denna domstol drog av denna sistnämnda formulering slutsatsen att nämnda direktiv i sin helhet är tillämpligt på tredjelandsmedborgare som tillhör den grupp av personer som åtnjuter frivilligt skydd, inbegripet när det gäller varaktigheten av det tillfälliga skydd som föreskrivs i samma direktiv. Dessa personer ska således följa artikel 4 i direktiv 2001/55, vilket innebär att dessa personers tillfälliga skydd inte kan upphöra när som helst med stöd av nationell rätt. Med andra ord hade de nederländska myndigheterna inte befogenhet att självständigt upphäva detta skydd.

64. Således ska det enligt denna domstol hänvisas till systematiken och kronologin i artikel 4 i direktiv 2001/55. I punkt 2 i denna artikel föreskrivs att rådet, på förslag av kommissionen, med kvalificerad majoritet får besluta att förlänga det tillfälliga skyddet med upp till ett år, om det fortfarande finns skäl för sådant skydd. För andra personer som fördrivits från Ukraina än den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd, rör det sig om perioden från den 4 mars 2024 till den 4 mars 2025.

65. Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) ansåg att artikel 4.1 respektive 4.2 i direktiv 2001/55 således avser olika situationer. Artikel 4.1 föreskriver den ursprungliga varaktigheten av det tillfälliga skyddet och dess automatiska förlängning. Denna situation var föremål för genomförandebeslut 2022/382. Artikel 4.2 avser en ny situation, i vilken rådet, på förslag av kommissionen, omprövar huruvida det fortfarande finns skäl för tillfälligt skydd. Detta skydd ska i så fall tillämpas en gång till under en period på upp till ett år, vilket har gett upphov till genomförandebeslut 2023/2409.

66. Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) drog av detta genomförandebeslut slutsatsen att förlängningen fram till den 4 mars 2025 endast var tillämplig under förutsättning att medlemsstaterna fortfarande tillämpade artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 den 19 oktober 2023, det vill säga vid det datum då genomförandebeslut 2023/2409 antogs. Statssekreteraren beslutade emellertid den 19 juli 2022, det vill säga vid ett tidigare datum än antagandet av detta genomförandebeslut, att inte längre utnyttja möjligheten att utvidga kretsen av personer som åtnjuter tillfälligt skydd. Av detta följer, enligt nämnda domstol, att artikel 1 i detta genomförandebeslut och den förlängning till och med den 4 mars 2025 som den föreskriver inte är tillämpliga på den grupp av personer som åtnjuter ett frivilligt skydd. Följaktligen upphörde det tillfälliga skyddet, för denna grupp, automatiskt den 4 mars 2024.

67. Denna ståndpunkt hos Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen), som illustrerar den andra riktningen i rättspraxis, har följts av flera nederländska domstolar, däribland rechtbank Den Haag, zittingsplaats Zwolle (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Zwolle, Nederländerna), som emellertid, i sin dom av den 27 mars 2024, framförde ett annat resonemang.

c) Den tredje riktningen i rättspraxis: Tillfälligt skydd för den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd upphör automatiskt vid utgången av den fakultativa förlängningsperioden, det vill säga den 4 mars 2025

68. Denna tredje riktning i rättspraxis illustreras bland annat av domen av rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Roermond, Nederländerna), av den 19 mars 2024, och domen av rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Haarlem, Nederländerna) av den 27 mars 2024, vilka Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) har nämnt i sitt beslut om hänskjutande i mål C‑290/24.

69. Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Roermond (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Roermond, Nederländerna) slog, i huvudsak, fast att en förlängning av det tillfälliga skydd som föreskrivs i artikel 4.2 i direktiv 2001/55 inte skapar en ny situation som gör det möjligt för statssekreteraren att göra en ny bedömning för den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd. Enligt nämnda domstol är den omständigheten att genomförandebeslut 2023/2409 antogs efter den 19 juli 2022 inte relevant. För att fastställa huruvida varaktigheten av det tillfälliga skyddet för en person som tillhör denna grupp har förlängts är den enda relevanta omständigheten att denna person dessförinnan omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 2001/55 och hade rätt till tillfälligt skydd enligt detta direktiv vid den tidpunkt då genomförandebeslut 2023/2409 antogs och trädde i kraft. Följaktligen är en medlemsstats beslut att inte tillämpa artikel 7.1 i direktiv 2001/55 utan verkan för varaktigheten av det tillfälliga skydd som tidigare beviljats.

70. I samma riktning har rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Haarlem, Nederländerna), i huvudsak, slagit fast att varaktigheten för tillfälligt skydd för den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd inte automatiskt hade upphört den 4 mars 2024, utan att denna varaktighet, även för denna grupp, hade förlängts fram till den 4 mars 2025 genom genomförandebeslut 2023/2409. Då konungariket Nederländerna har tillämpat artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382, är de som tillhör den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd fördrivna personer i den mening som avses i artikel 2 i detta genomförandebeslut. Artikel 1 i genomförandebeslut 2023/2409 förlänger det tillfälliga skyddet för alla fördrivna personer som omfattas av artikel 2 i genomförandebeslut 2022/382 till och med den 4 mars 2025, utan att göra någon åtskillnad mellan de olika grupper som avses i denna artikel, eller utesluta denna grupp. Följaktligen instämmer inte denna domstol med Raad van States (Högsta förvaltningsdomstolens) resonemang som grundar sig på en åtskillnad mellan artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2001/55, enligt vilken nämnda grupp inte omfattas av genomförandebeslut 2023/2409 enbart av det skälet att generalsekreteraren, före den 19 oktober 2023, beslutat att inte längre utnyttja den möjlighet som föreskrivs i artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382.

71. I sitt beslut om hänskjutande i mål C-244/24 förefaller Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna) ansluta sig till denna tredje riktning i rättspraxis då den har angett att den hyser tvivel beträffande den tolkning av unionsrätten som Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) gjorde i sin dom av den 17 januari 2024.

72. För det första har den hänskjutande domstolen understrukit att medlemsstaterna, när en befogenhet är uppdelad mellan unionen och medlemsstaterna inom ett visst område, såsom är fallet avseende asyl och immigration, inte längre kan utöva sina befogenheter när unionen har utövat sin.

73. Eftersom Konungariket Nederländerna har utnyttjat den möjlighet som det ges i artikel 2.3 i genomförandebeslut 2002/382 genom att bevilja vissa personer ett tillfälligt skydd, omfattas dessa personer helt av tillämpningsområdet för direktiv 2001/55, enligt dess artikel 7.1, enligt vilken det rör sig om ett tillfälligt skydd ”enligt bestämmelserna i detta direktiv”. Enligt den hänskjutande domstolen ska det tillfälliga skydd som följer av denna artikel bland annat vara förenligt med artiklarna 4 och 6 i detta direktiv, vilka på ett tvingande och uttömmande sätt reglerar varaktigheten av det tillfälliga skyddet och i vilka situationer detta skydd kan upphöra, inbegripet för de kategorier av personer för vilka medlemsstaterna har beviljat tillfälligt skydd enligt artikel 7.1 i detta direktiv.

74. Följaktligen får det frivilliga tillfälliga skyddet, när en medlemsstat har utvidgat åtnjutandet av detta skydd på grundval av denna bestämmelse, endast upphöra när den längsta tillåtna varaktigheten av detta skydd har nåtts eller när rådet, dessförinnan, har beslutat att detta skydd ska upphöra. Ingen medlemsstat får ändra sitt beslut att, enligt denna bestämmelse, bevilja tillfälligt skydd för andra personer än dem som avses i artikel 2.1 och 2.2 i genomförandebeslut 2022/382, eftersom unionslagstiftaren, för alla som omfattas av direktiv 2001/55, har utövat sin befogenhet avseende varaktigheten av det tillfälliga skyddet och bestämmelserna om dess upphörande.

75. För det andra anser den hänskjutande domstolen att genomförandebeslut 2023/2409 inte gör någon åtskillnad mellan de olika persongrupper som åtnjuter tillfälligt skydd, såsom följer av lydelsen i dess artikel 1. Den har vidare påpekat att det förslag som ledde fram till detta genomförandebeslut preciserar att direktiv 2001/55 ska säkerställa att samma normer och harmoniserade rättigheter tillämpas i hela unionen för de människor som åtnjuter skydd vid datumet för förlängningen av det tillfälliga skyddet, vilket även bekräftas av skäl 7 i detta genomförandebeslut. Det är således inte förenligt med detta synsätt att fördrivna personer som har tagits emot enligt detta direktiv åtnjuter ett skydd vars varaktighet varierar inom unionen.

76. För det tredje anser den hänskjutande domstolen att den omständigheten att en förlängning av det tillfälliga skyddet enligt artikel 4.2 i direktiv 2001/55 ska beslutas av rådet inte kan leda till slutsatsen att medlemsstaterna, vid en sådan förlängning, än en gång ska göra en bedömning av kretsen av mottagare av detta skydd, eftersom situationen för de personer som åtnjuter det frivilliga tillfälliga skyddet inte har ändrats i större utsträckning än situationen för de personer som direkt omfattas av detta direktiv.

III. Bakgrund till målen vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

A. Mål C‑244/24

77. Klaganden P, som är nigeriansk medborgare, hade ett tillfälligt uppehållstillstånd i Ukraina som gällde till och med den 31 januari 2023, vid den tidpunkt då ryska militära styrkor inledde en storskalig invasion av detta land den 24 februari 2022. Efter denna invasion flydde klaganden från Ukraina till Nederländerna, där han folkbokförde sig den 1 juni 2022. Han kom följaktligen att omfattas av det skydd som direktiv 2001/55 ger utan att statssekreteraren hade bedömt huruvida han kunde återvända till Nigeria på trygga och varaktiga villkor. Han lämnade in en asylansökan den 9 augusti 2022.

78. Den 24 augusti 2023 beslutade statssekreteraren dels att avbryta behandlingen av klagandens asylansökan, dels att hans tillfälliga skydd enligt direktiv 2001/55 skulle upphöra den 4 september 2023.

79. Statssekreteraren återkallade detta sistnämnda beslut till följd av Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 17 januari 2024, av vilken, ska det erinras om, följer att statssekreteraren inte den 4 september 2023 fick upphäva det tillfälliga skyddet för den persongrupp som klaganden tillhör, eftersom detta skydd automatiskt skulle upphöra den 4 mars 2024. Klaganden upplystes om detta genom en skrivelse av den 24 januari 2024.

80. Den 7 februari 2024 antog statssekreteraren ett beslut om återvändande avseende klaganden, i vilket angavs att det tillfälliga skydd som klaganden åtnjöt skulle upphöra den 4 mars 2024. Det är detta beslut som klaganden har överklagat till rechtbank Den Haag (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna).

81. Utöver frågorna kring vid vilket datum det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd ska upphöra, vilka jag har nämnt ovan inom ramen för redovisningen av den tredje riktningen i rättspraxis, önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida ett beslut om återvändande får antas av en medlemsstat vid ett datum då en tredjelandsmedborgare fortfarande vistas lagligt i denna stat.

82. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende påpekat att det förefaller följa av artikel 2.1 samt artikel 6.1 och 6.6 i direktiv 2008/115 att så länge en tredjelandsmedborgare inte är i en situation av olaglig vistelse får inget beslut om återvändande avseende vederbörande antas. Dessa omständigheter skulle kunna leda till slutsatsen att generalsekreteraren inte hade befogenhet att anta ett beslut om återvändande redan den 7 februari 2024, eftersom klaganden fortfarande befann sig i en situation av laglig vistelse. Således kan detta beslut ha antagits för tidigt.

83. Den hänskjutande domstolen anser emellertid att det förelåg giltiga skäl för att tillåta statssekreteraren att agera på detta sätt. Raad van State (Högsta domstolen) angav nämligen, i sin dom av den 17 januari 2024, att det ankom på statssekreteraren att fastställa på vilket sätt han avsåg informera de personer som åtnjöt ett frivilligt tillfälligt skydd att detta automatiskt skulle upphöra den 4 mars 2024. För att säkerställa dessa personers domstolsskydd, mottog de en skrivelse i vilken de upplystes om de senare skedena i förfarandet och det bestämdes slutligen att besluten om deras återvändande skulle antas i två omgångar, den 7 och den 23 februari 2024, i syfte att göra det möjligt för dem att informeras så snart som möjligt om konsekvenserna av upphörandet av deras lagliga vistelse och ge dem lite mer tid för att lämna in eventuella överklaganden. Enligt den hänskjutande domstolen kan denna metod vara lämplig eftersom medlemsstaterna har en skyldighet att avlägsna en tredjelandsmedborgare snarast möjligt.

84. Vidare har den hänskjutande domstolen understrukit att det, i förevarande mål, framgår av beslutet om återvändande i sig att det inte medför rättsverkningar före det datum då den lagliga vistelsen upphör och att det tydligt framgår av detta beslut att klaganden inte längre är i en situation av laglig vistelse från den 5 mars 2024 och att fristen för hans återvändande först börjar löpa från detta datum. Nämnda domstol har emellertid påpekat att fristen för att överklaga detta beslut börjar löpa den dag då det antas.

85. Mot denna bakgrund har rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna) beslutat att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

”1) Ska artikel 6 i direktiv [2008/115] tolkas så, att den utgör hinder för utfärdandet av ett beslut om återvändande vid en tidpunkt då en utlänning fortfarande vistas lagligt i en medlemsstat?

2) Har det för svaret på föregående fråga betydelse huruvida det i beslutet om återvändande anges en tidpunkt vid vilken den lagliga vistelsen upphör, denna tidpunkt ligger inom en nära framtid och rättsverkningarna av beslutet om återvändande dessutom inträder först vid denna senare tidpunkt?

3) Ska artikel 1 i [genomförandebeslut 2023/2409] tolkas så, att den förlängning som avses däri även omfattar en grupp tredjelandsmedborgare som en medlemsstat redan har inkluderat i tillämpningsområdet för direktiv [2001/55] enligt den fakultativa bestämmelsen i artikel 2.3 i genomförandebeslut [2022/382], även om medlemsstaten vid en senare tidpunkt har valt att inte längre bevilja denna grupp av tredjelandsmedborgare tillfälligt skydd?”

B. Mål C‑290/24

86. Samtliga tre klagande, AI, ZY och BG, som är algerisk, turkisk respektive pakistansk medborgare, innehade ett tillfälligt uppehållstillstånd i Ukraina vid den tidpunkt då de ryska militära styrkorna inledde en storskalig invasion av detta land den 24 februari 2022. Efter att klagandena lämnat Ukraina, skrev de in sig i folkbokföringsregistret och lämnade in en asylansökan vid ett datum då de nederländska myndigheterna beviljade tillfälligt skydd för tredjelandsmedborgare som innehade ett tillfälligt uppehållstillstånd i Ukraina, utan att göra någon bedömning av huruvida de hade möjlighet att återvända till sitt ursprungsland eller ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor. Statssekreteraren beviljade således dessa medborgare ett tillfälligt skydd enligt direktiv 2001/55.

87. Till följd av Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 17 januari 2024, av vilken följer att den lagliga vistelsen upphörde automatiskt den 4 mars 2024, antog statssekreteraren, den 7 februari 2024, beslut om återvändande avseende klagandena, i vilka denne angav att det tillfälliga skydd som de åtnjöt skulle upphöra den 4 mars 2024. Dessa beslut överklagades.

88. Genom domar av den 19 mars 2024 och den 27 mars 2024 bifölls de överklaganden som AI och BG gett in mot de beslut om återvändande som avsåg dem och dessa beslut ogiltigförklarades.

89. Genom dom av den 27 mars 2024 ogillades det överklagande som ZY gett in mot det beslut om återvändande som avsåg honom.

90. Statssekreteraren och ZY överklagade dessa domar till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen).

91. Dessa överklaganden gäller, i huvudsak, samma rättsfråga, nämligen vid vilken tidpunkt det tillfälliga skyddet upphör för de övriga kategorier av fördrivna personer som avses i artikel 7.1 i direktiv 2001/55 som beviljats ett frivilligt tillfälligt skydd i enlighet med detta direktiv.

92. Den hänskjutande domstolen har angett att de nederländska domstolarna, även efter meddelandet av domen av den 17 januari 2024, vilken avsåg att säkerställa enhetligheten i rätten på nationell nivå, har skilda uppfattningar om hur artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2001/55 ska tolkas när en medlemsstat utnyttjar den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.1 i detta direktiv att bevilja tillfälligt skydd för andra kategorier av fördrivna personer och medlemsstaten har beslutat att detta tillfälliga skydd ska upphöra.

93. Mot denna bakgrund har Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) beslutat att förklara målet vilande och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) Ska artikel 4 i direktiv [2001/55] tolkas så, att när en medlemsstat utnyttjar den möjlighet som ges i artikel 7.1 i detta direktiv att erbjuda sådant tillfälligt skydd som föreskrivs i [nämnda] direktiv även till andra kategorier av fördrivna personer (nedan kallad den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd) ska det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd inte bara fortsätta vid en sådan automatisk förlängning som föreskrivs i artikel 4.1 [i direktiv 2001/55] för den period som anges i denna bestämmelse, utan även vid ett sådant beslut om förlängning som avses i artikel 4.2 [i detta direktiv] för den period som avses i denna bestämmelse?

2) Ska frågan om huruvida ett tillfälligt skydd för den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd ska bibehållas i händelse av ett beslut om förlängning enligt artikel 4.2 [i direktiv 2001/55] besvaras annorlunda om en medlemsstat har beslutat att det tillfälliga skyddet ska upphöra för denna persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd innan rådet har beslutat att förlänga det tillfälliga skyddet med ett år såsom föreskrivs i [denna] artikel 4.2?”

94. Domstolens ordförande beslutade den 7 maj 2024 att förena målen C‑244/24 och C‑290/24 avseende det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

95. De hänskjutande domstolarna ansökte om att dessa mål och förhandsavgörande skulle handläggas skyndsamt enligt det förfarande som föreskrivs i artikel 105 i domstolens rättegångsregler. Den 7 maj 2024 beviljade domstolens ordförande dessa ansökningar.

96. Klagandena i de nationella målen, den nederländska regeringen och kommissionen gav in skriftliga yttranden och deltog i förhandlingen den 3 september 2024, vid vilken de muntligen besvarade domstolens frågor.

IV. Rättslig bedömning

97. Jag kommer inledningsvis att pröva den tredje frågan som hänskjutits i mål C‑244/24 och de båda frågorna som hänskjutits i mål C‑290/24, vilka avser vid vilken tidpunkt en medlemsstat får upphäva det frivilliga tillfälliga skyddet. Därefter kommer jag att pröva de båda första frågor som hänskjutits i mål C‑244/24, vilka rör vid vilken tidpunkt en medlemsstat får anta ett beslut om återvändande avseende personer som inte längre åtnjuter frivilligt tillfälligt skydd.

A. Tidpunkt vid vilken en medlemsstat får avsluta det frivilliga tillfälliga skyddet

98. Förevarande mål utgör med säkerhet en god illustration av den mångfald av tolkningar som nationella domstolar kan göra av samma unionsrättsliga bestämmelser. Besluten om hänskjutande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) och rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna) informerar på ett transparent och fullständigt sätt domstolen om de olika rättsliga resonemang som de Nederländska domstolarna har fört. Eftersom grunderna för en juridisk diskussion således har lagts ankommer det nu på domstolen att säkerställa en enhetlig tolkning av unionsrätten.

99. Såväl de i skriftliga yttrandena som vid förhandlingen vid domstolen framkom ståndpunkter som, i huvudsak, motsvarade de tre ovannämnda riktningarna i rättspraxis.

100. Kommissionen angav en ståndpunkt som i princip motsvarar den första riktningen i rättspraxis, det vill säga att de nederländska myndigheterna fritt fick besluta att det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjutit ett frivilligt skydd i Nederländerna skulle upphöra den 4 september 2023.

101. Den nederländska regeringen föreföll, å sin sida, i sitt skriftliga yttrande ansluta sig till den andra riktningen i rättspraxis genom att förespråka ett slutdatum för det tillfälliga skyddet den 4 mars 2024. Denna regering tycktes emellertid vid förhandlingen främja kommissionens resonemang, nämligen att det frivilliga tillfälliga skyddet fick avslutas när som helst.

102. Klagandena i de nationella målen förespråkade, vad dem beträffar, den ståndpunkt som illustreras av den tredje riktningen i rättspraxis, vilken den hänskjutande domstolen i mål C‑244/24 förefaller ansluta sig till, det vill säga att det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjutit ett frivilligt skydd i Nederländerna automatiskt upphör vid utgången av den frivilliga förlängningsperioden, det vill säga den 4 mars 2025.

103. Även om jag inte instämmer i kommissionens resonemang i dess helhet, ansluter jag mig emellertid till dess ståndpunkt av de skäl som jag kommer att redogöra för i det följande.

104. Inledningsvis kan det konstateras att de nederländska bestämmelserna, i deras ursprungliga version, föreskrev att åtnjutandet av tillfälligt skydd skulle utvidgas till att omfatta tredjelandsmedborgare som var innehavare av ett ukrainskt, om än tillfälligt, uppehållstillstånd, vilket var giltigt den 23 februari 2022 och som kunde antas ha lämnat Ukraina efter den 26 november 2021. Detta innebär att åtnjutandet av ett frivilligt tillfälligt skydd, enligt dessa bestämmelser, inte var underställt villkoret att dessa tredjelandsmedborgare hade flytt Ukraina från och med den 24 februari 2022, vilket utgör det datum då den ryska armens militära invasion inleddes.

105. Jag anser emellertid inte att det av detta konstaterande går att dra slutsatsen att Konungariket Nederländerna på ett felaktigt sätt skulle ha utnyttjat den möjlighet som medlemsstaterna ges i artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 att utvidga kretsen av personer som åtnjuter tillfälligt skydd.

106. Det följer emellertid av artikel 7.1 i detta direktiv att medlemsstaterna endast får bevilja frivilligt tillfälligt skydd för ytterligare kategorier av fördrivna personer om de ”fördrivits av samma skäl och från samma ursprungsland eller ursprungsregion” som de personer som enligt rådets genomförandebeslut omfattas av ett obligatoriskt skydd.

107. I den aktuella situationen är skälet till den massiva tillströmningen av personer som fördrivits från Ukraina, såsom det fastställts av rådet i genomförandebeslut 2022/382, de ryska militära styrkornas invasion av detta land, vilken inleddes den 24 februari 2022 och sedan dess ger upphov till en väpnad konflikt.

108. För att kunna åtnjuta frivilligt tillfälligt skydd förefaller det emellertid tillräckligt att tredjelandsmedborgarnas avresa från Ukraina och omöjligheten för dem att återvända dit på trygga och varaktiga villkor har samband med denna väpnade konflikt, utan att denna avresa nödvändigtvis behöver ha skett samtidigt som eller efter datumet för de ryska väpnade styrkornas invasion av denna stat. Således ska de berörda tredjelandsmedborgarna, vid den tidpunkt då detta skydd beviljas, vara ”fördrivna personer” i den mening som avses i artikel 2 c i direktiv 2001/55 och skälet till denna ställning ska vara den väpnade konflikten i Ukraina.

109. Denna ståndpunkt förefaller motsvara den önskan som unionslagstiftaren har gett uttryck för om ett flexibelt synsätt avseende villkoren för beviljande av det frivilliga tillfälliga skyddet. Det ska, i detta hänseende påpekas att till skillnad från artikel 2.1 i genomförandebeslut 2022/382 kräver artikel 2.3 i detta genomförandebeslut inte att de fördrivna personerna lämnat Ukraina den 24 februari 2022 eller efter detta datum. Vidare ska skäl 14 i genomförandebeslut 2022/382, enligt min uppfattning, vägleda domstolen när den gör sin tolkning. I detta skäl uppmanar unionslagstiftaren nämligen uttryckligen medlemsstaterna att ”utvidga det tillfälliga skyddet till personer som flydde från Ukraina kort före den 24 februari 2022 då spänningarna ökade eller som befann sig på unionens territorium (t.ex. på semester eller av arbetsskäl) strax före detta datum och som till följd av den väpnade konflikten inte kan återvända till Ukraina”.

110. Under alla omständigheter kan det, även om domstolen skulle anse att de nederländska myndigheterna tillämpade artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 på ett alltför extensivt sätt när de beslutade att bevilja tillfälligt skydd för tredjelandsmedborgare som sannolikt hade lämnat Ukraina efter den 26 november 2021, konstateras att det av besluten om hänskjutande framgår att de fyra klagandena i de nationella målen troligen lämnade Ukraina efter den 24 februari 2022, till följd av den ryska invasionen, varför de nederländska myndigheternas individuella beslut att bevilja dessa tredjelandsmedborgare ett sådant skydd vad dem beträffar otvivelaktigt var grundat på samma skäl som dem som ligger till grund för att de personer som omfattas av artikel 2.1 och 2.2 i genomförandebeslut 2022/382 åtnjuter tillfälligt skydd.

111. Efter dessa inledande anmärkningar, ska det påpekas att det inte har bestritts att en medlemsstat vid vilket datum den vill och för framtiden får bestämma att dess beslut att utvidga åtnjutandet av det tillfälliga skyddet till att omfatta andra personer än dem som åtnjuter det obligatoriska skyddet enligt unionsrätten inte länge ska gälla, varför nya personer efter detta datum inte längre kan integreras i den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd. Det är emellertid mer känsligt att fastställa huruvida personer som redan omfattas av denna grupp när som helst kan fråntas det tillfälliga skyddet, på grund av en sådan vilja från den medlemsstat som ursprungligen beviljat dem detta skydd. Det är denna fråga som således ska avgöras innan det, i förekommande fall, ska undersökas huruvida detta skydd enligt unionsrätten löpte ut den 4 mars 2024 eller kommer att löpa ut den 4 mars 2025.

112. Som jag har angett ovan, är den mekanism för tillfälligt skydd som följer av direktiv 2001/55 av undantagskaraktär, vilket innebär att det skydd som erbjuds fördrivna personer har en begränsad varaktighet. Denna varaktighet regleras i artikel 4 i detta direktiv, i vilken föreskrivs dels en längsta tillåtna varaktighet för den automatiska förlängningen av mekanismen (artikel 4.1), dels en längsta tillåtna varaktighet avseende den frivilliga förlängning som kräver att rådet antar ett beslut (artikel 4.2).

113. Enligt artikel 5.1 i direktiv 2001/55 är det rådet som genom ett beslut ska fastställa huruvida det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer. Enligt artikel 5.3 i detta direktiv ska detta beslut leda till att tillfälligt skydd för de fördrivna personer som avses i beslutet införs i samtliga medlemsstater i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv. I beslutet ska fastställas vilka grupper av personer som kommer att omfattas av det tillfälliga skyddet och vid vilken tidpunkt detta skydd börjar gälla.

114. Vidare följer av artikel 6.1 i direktiv 2001/55 att det tillfälliga skyddet ska upphöra att gälla när den längsta tillåtna varaktigheten av genomförandet av mekanismen har löpt ut, eller om rådet vid något tillfälle beslutar om detta.

115. Av en jämförelse av dessa bestämmelser följer att när rådet aktiverar mekanismen för tillfälligt skydd är medlemsstaterna skyldiga att bevilja detta skydd för den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd, såsom den fastställs i rådets beslut.

116. De datum då genomförandet av denna mekanism inleds respektive avslutas ska uteslutande fastställas på unionsnivå, med tillämpning av de bestämmelser som föreskrivs i direktiv 2001/55. Varaktigheten av skyddet för den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd ska sammanfalla med dessa datum, varför en medlemsstat inte får upphäva det tidigare.

117. Det förhåller sig, enligt min uppfattning, annorlunda med den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd, vilken får fastställas av varje medlemsstat enligt artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382.

118. Jag anser nämligen att medlemsstaterna, beträffande de personer som omfattas av denna grupp, behåller kontrollen över varaktigheten av det tillfälliga skydd som de vill ge dem, under förutsättning att denna varaktighet omfattas av den tidsram för genomförandet av mekanismen för tillfälligt skydd som fastställts på unionsnivå. Med andra ord får medlemsstaterna, när de beslutar att utnyttja möjligheten att utvidga det tillfälliga skyddet till andra personer än dem som ingår i den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd, inte göra detta vare sig före det datum då denna mekanism genomförs eller efter det datum då den upphävs, vilka ska fastställas på unionsnivå.

119. För den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd ska det tillfälliga skyddet således börja gälla först vid den tidpunkt då en medlemsstat beslutar att utvidga kretsen av mottagare av detta skydd. Dessa personer omfattas således potentiellt av det tillfälliga skydd som föreskrivs i direktiv 2001/55 fram till dess att den längsta tillåtna varaktigheten av mekanismen har nåtts eller så länge det inte har upphävts genom ett beslut som fattats av rådet.

120. Jag anser emellertid, samtidigt som medlemsstaterna får välja för vilka kategorier av fördrivna personer de vill bevilja det frivilliga tillfälliga skydd som föreskrivs i direktiv 2001/55, under förutsättning att de iakttar de villkor som föreskrivs i artikel 7.1 i detta direktiv, att dessa medlemsstater får bestämma varaktigheten för genomförandet av detta skydd. Vidare anser jag, eftersom det tillfälliga skydd som beviljas enligt denna bestämmelse och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2002/382 inte följer av en skyldighet som föreskrivs i unionsrätten, utan av ett beslut av en medlemsstat som uttrycker sin vilja att utvidga kretsen av mottagare av detta skydd, att denna medlemsstat självständigt ska kunna återkalla detta skydd.

121. Följaktligen får medlemsstaterna, enligt min uppfattning, fritt besluta att, före det slutdatum för mekanismen som föreskrivs på unionsnivå, upphäva det tillfälliga skydd som de beviljat den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd. Med andra ord har medlemsstaterna, i motsats till vad som är fallet med den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd, varken en skyldighet att anpassa varaktigheten av det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd till den som följer av den automatiska förlängning som föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2001/55, eller till den som, i förekommande fall, följer av den frivilliga förlängning som föreskrivs i artikel 4.2 i detta direktiv. Som jag kommer att precisera i mitt resonemang nedan, ska medlemsstaterna emellertid säkerställa att deras beslut inte står i strid med målen för unionsrätten och att det är förenligt med de allmänna unionsrättsliga principerna.

122. Sammanfattningsvis anser jag, vad gäller det tillfälliga skyddets varaktighet, att en åtskillnad ska göras mellan de bestämmelser som är tillämpliga på den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd och de som är tillämpliga på den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd. Denna åtskillnad är ett logiskt resultat av det handlingsutrymme som artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 ger medlemsstaterna. Dessa bestämmelser tillåter således dessa medlemsstater att, beroende på deras egna överväganden, bedöma huruvida de önskar utnyttja den möjlighet som dessa bestämmelser ger och, om så är fallet, för vilka kategorier av personer, vid vilken tidpunkt och för vilken varaktighet.

123. Däremot tror jag, i motsats till kommissionen, inte att en sådan åtskillnad kan förklaras av att den sistnämnda gruppen ska anses falla utanför tillämpningsområdet för genomförandebeslut 2022/382. Det ska nämligen påpekas att artikel 2 i detta genomförandebeslut har rubriken ”Personer som omfattas av det tillfälliga skyddet”. Artikel 2.3 i detta genomförandebeslut föreskriver visserligen en frivillig tillämpning av det tillfälliga skyddet på andra personer än dem som avses i artikel 2.1 och 2.2 i samma genomförandebeslut. Detta betyder emellertid inte att de personer som avses i artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 ska uteslutas från detta genomförandebesluts tillämpningsområde. Tvärtom ska, när en medlemsstat väljer att genomföra denna bestämmelse, de personer som den beslutar ska omfattas av det tillfälliga skyddet omfattas av tillämpningsområdet för detta genomförandebeslut och, i vidare bemärkelse, av den mekanism för tillfälligt skydd som unionslagstiftaren inrättat. Dessa personer omfattas således av skyddet såsom föreskrivs i direktiv 2001/55, det vill säga de materiella rättigheter som anges i detta direktiv, som denna medlemsstat är skyldig att bevilja dem för den tid som den anser lämplig.

124. Således hindrar inte konstaterandet att den persongrupp som, genom en medlemsstats vilja, åtnjuter frivilligt skydd omfattas av tillämpningsområdet för genomförandebeslut 2022/382 att denna grupp kan vara underställd andra bestämmelser vad gäller varaktigheten av det skydd som den omfattas av, vilket följer av det handlingsutrymme som unionslagstiftaren har beslutat att ge medlemsstaterna. Med stöd av detta handlingsutrymme får medlemsstaterna ompröva möjligheten att bibehålla det tillfälliga skyddet för de personer som denna grupp består av, beroende på sådana omständigheter som dessa personers möjlighet att återvända till deras ursprungsland eller ursprungsregion på trygga och varaktiga villkor, förekomsten av eventuella missförhållanden, en betydande tillströmning av tredjelandsmedborgare från andra medlemsstater till följd av sekundära förflyttningar, eller den begränsade karaktären av medlemsstaternas mottagningskapacitet. Dessa stater kan även komma att konstatera att bibehållandet av det tillfälliga skyddet för den persongrupp som omfattas av frivilligt skydd inte längre är nödvändigt för att upprätthålla ett fungerande system för prövning av ansökningar om internationellt skydd. Det ska tilläggas att en sådan omprövning, vilken kan leda till att medlemsstaterna upphäver det skydd som de tidigare har beviljat personer som, i princip, inte hade rätt till det, är förenlig med den undantagskaraktär och därmed begränsade varaktighet som det tillfälliga skyddet kännetecknas av.

125. Det ska även preciseras att medlemsstaterna, genom att genomföra den möjlighet som de getts under en viss tidsperiod, som inte nödvändigtvis motsvarar den som, enligt själva unionsrätten, gäller för den persongrupp som omfattas av obligatoriskt skydd, inte inverkar menligt på de mål som eftersträvas genom direktiv 2001/55 och genomförandebeslut 2022/382, såsom att värna om att medlemsstaternas asylsystem fungerar väl vid en massiv tillströmning av fördrivna personer. Tvärtom främjar dessa medlemsstater redan, under en viss period, uppnåendet av dessa mål.

126. I detta hänseende förefaller ett sådant förfarande som det som Konungariket Nederländerna har valt vara att föredra framför en total avsaknad av skydd för de kategorier av personer som endast kan åtnjuta ett frivilligt skydd. Det ska för övrigt inte glömmas bort att själva logiken i artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 ger medlemsstaterna utrymme att såväl avstå från att bevilja någon av dessa personkategorier sådant tillfälligt skydd som föreskrivs i detta direktiv som att endast bevilja vissa av dessa kategorier detta skydd.

127. Denna logik ska enligt min uppfattning tillämpas på samma sätt på varaktigheten av detta skydd. Det ska i detta hänseende understrykas, såsom den nederländska regeringen har gjort, att den lösning som tvingar de medlemsstater som frivilligt har utnyttjat sin möjlighet att bevilja vissa ytterligare personkategorier tillfälligt skydd att iaktta den längsta tillåtna varaktigheten av mekanismen för tillfälligt skydd som föreskrivs på unionsnivå, oavsett om det gäller den som följer av den automatiska förlängningen (den 4 mars 2024) eller den som följer av den frivilliga förlängningen (den 4 mars 2025) av denna mekanism och som således skulle förbjuda dessa medlemsstater att upphäva det frivilliga tillfälliga skyddet tidigare, skulle kunna stå i strid med de mål som eftersträvas genom direktiv 2001/55 och genomförandebeslut 2022/382, genom att den ger medlemsstaterna ett incitament att avstå från att utnyttja den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.1 i detta direktiv och artikel 2.3 i detta genomförandebeslut.

128. De argument som har framförts mot detta resonemang, av såväl deltagarna i detta förfarande som av de nederländska domstolar som har haft att ta ställning i denna fråga, ska enligt min uppfattning, oavsett huruvida dessa argument förespråkar att den frivilliga gruppens tillfälliga skydd ska upphöra automatiskt, enligt unionsrätten i sig, den 4 mars 2024 eller den 4 mars 2025, underkännas.

129. För det första ska en prövning göras av argumentet att artikel 7.1 i direktiv 2001/55 föreskriver en möjlighet för medlemsstaterna att bevilja ytterligare kategorier av fördrivna personer sådant tillfälligt skydd som föreskrivs i detta direktiv, varför det av denna lydelse kan dras slutsatsen att detta direktiv fullt ut ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som tillhör den persongrupp som åtnjuter ett frivilligt skydd, inbegripet vad gäller varaktigheten av det tillfälliga skydd som föreskrivs i detta direktiv. Enligt min uppfattning framgår det av den precisering som unionslagstiftaren har gjort att en medlemsstat, när den beslutar att utnyttja denna möjlighet, har en skyldighet att iaktta de skyldigheter som den har enligt direktiv 2001/55, vilka i huvudsak består i att garantera dessa tredjelandsmedborgare de materiella rättigheter som anges i kapitel III i detta direktiv.

130. Vidare kommer dessa tredjelandsmedborgare att fortsätta att åtnjuta detta frivilliga tillfälliga skydd så länge denna mekanism är i kraft enligt unionsrätten, såvida inte den medlemsstat som har beviljat detta skydd under tiden beslutar att upphäva det. Jag anser nämligen att det utrymme för skönsmässig bedömning som artikel 7.1 i detta direktiv och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 lämnar åt medlemsstaterna är oförenligt med argumentet att upphörandet av det tillfälliga skyddet för tredjelandsmedborgare som tillhör den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd skulle vara uteslutande reglerat av artikel 6 i samma direktiv. Denna sistnämnda artikel ska, enligt min uppfattning, snarare förstås så, att liksom en aktivering av mekanismen för tillfälligt skydd enbart ankommer på unionen, är upphörandet av denna uteslutande reglerat i unionsrätten. Inom den period då denna mekanism är i kraft, får medlemsstaterna, för valfri period, fritt besluta att utnyttja möjligheten att utvidga åtnjutandet av denna mekanism till andra kategorier av personer än dem som omfattas av den enligt unionsrätten.

131. För det andra, beträffande konstaterandet att artikel 1 i genomförandebeslut 2023/2409 föreskriver att det tillfälliga skydd som ges till personer som avses i artikel 2 i genomförandebeslut 2022/382 förlängs med ett år till och med den 4 mars 2025, anser jag inte att det därav ska dras slutsatsen att denna förlängning ska tillämpas strikt på den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd, enligt den möjlighet som ges i artikel 2.3 i detta sistnämnda beslut, utan att det är möjligt för den medlemsstat som utnyttjat denna möjlighet att upphäva detta skydd tidigare. Liksom den automatiska förlängning som föreskrivs i artikel 4.1 i direktiv 2001/55, ska den frivilliga förlängning som föreskrivs i artikel 4.2 i detta direktiv anses avse mekanismen för tillfälligt skydd i sig. Således ska denna mekanism förlängas för dem som för närvarande omfattas av och i framtiden kommer att omfattas av tillfälligt skydd, utan att detta påverkar medlemsstaternas möjlighet att återkalla sitt beslut att bevilja detta skydd till andra kategorier av personer än dem som avses i artikel 2.1 och 2.1 i genomförandebeslut 2022/382, eftersom denna möjlighet hänger samman med den frivillighet som präglar artikel 7.1 i detta direktiv och artikel 2.3 i detta genomförandebeslut.

132. För det tredje är de skillnader mellan de nationella regleringarna, med de sekundära förflyttningar som de kan medföra, som kan uppstå till följd av att det står varje medlemsstat fritt att fastställa under hur lång tid den beslutar att bevilja det tillfälliga skydd som föreskrivs i direktiv 2001/55 för andra kategorier av personer än dem som avses i artikel 2.1 och 2.2 i genomförandebeslut 2022/382 en naturlig följd av unionslagstiftarens val att föreskriva en frivillig bestämmelse vid vars genomförande medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning. Själva förekomsten av en sådan möjlighet som denna lagstiftare har gett medlemsstaterna vederlägger för övrigt argumentet att medlemsstaterna, på ett område där befogenheterna är uppdelade mellan unionen och dessa stater, skulle ha förlorat sitt handlingsutrymme så snart unionen har utövat sina befogenheter.

133. För det fjärde erkänner jag att jag inte ansluter mig till det resonemang som Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) har fört vilket grundar sig på en åtskillnad mellan artikel 4.1 och 4.2 i direktiv 2001/55, enligt vilken den grupp av personer som åtnjuter det frivilliga skyddet inte omfattas av genomförandebeslut 2023/2409 enbart på grund av att statssekreteraren, före den 19 oktober 2023 (dagen då detta genomförandebeslut antogs), har valt att inte utnyttja den möjlighet som föreskrivs i artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382.

134. Inledningsvis anser jag att det ska göras en tydlig åtskillnad mellan en medlemsstats beslut att inte längre för framtiden bevilja frivilligt tillfälligt skydd för nya personer, å ena sidan, och denna medlemsstats beslut att, vid ett visst datum, upphäva det frivilliga tillfälliga skydd som personer fram till dess har åtnjutit, å den andra. Det förstnämnda av dessa beslut förefaller inte nödvändigtvis påverka vid vilket datum det frivilliga tillfälliga skyddet för personer som redan åtnjuter det ska upphöra. Med andra ord skulle, i en situation där, i motsats till vad som är fallet i förevarande mål, en medlemsstat inte har beslutat att upphäva det frivilliga tillfälliga skydd som den hade valt att bevilja vissa kategorier av personer, detta skydd inte upphöra automatiskt den 4 mars 2024 enbart på grund av att denna medlemsstat, före datumet för antagandet av genomförandebeslut 2023/2409, hade beslutat att inte för framtiden bevilja frivilligt tillfälligt skydd för nya personer.

135. Vidare förefaller den åtskillnad som Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) har gjort mellan den period som omfattas av artikel 4.1 i direktiv 2001/55 och den som omfattas av artikel 4.2 i detta direktiv vara konstlad, i den mån denna domstol anser det vara avgörande att den frivilliga förlängning som föreskrivs i den sistnämnda av dessa bestämmelser, i motsats till den automatiska förlängning som följer av den förstnämnda av nämnda bestämmelser, kräver en ny bedömning som ska leda fram till ett beslut av rådet. Det ska nämligen påpekas att på grund av den undantagskaraktär och därmed begränsade varaktighet som präglar mekanismen för tillfälligt skydd, är behovet av att se till att den fortsätter att vara i kraft ständigt föremål för omprövning. Rådets beslut enligt artikel 4.2 i detta direktiv utgör endast ett av uttrycken för denna omprövning. Det andra uttrycket för den är rådets beslut att när som helst, på förslag av kommissionen, upphäva mekanismen för tillfälligt skydd, i enlighet med vad som föreskrivs i artikel 6.1 b i detta direktiv. Således ska kommissionens kontinuerliga övervakning och översyn av situationen äga rum även under de två första åren av genomförandet av denna mekanism, varför rådets beslut enligt artikel 4.2 i direktiv 2001/55 endast utgör ett uttryckligt erkännande av behovet att bibehålla mekanismen för tillfälligt skydd, eftersom detta bibehållande redan tidigare har varit föremål för en kontinuerlig omprövning.

136. Mot bakgrund av dessa omständigheter föreslår jag att domstolen ska besvara den tredje tolkningsfrågan i mål C‑244/24 och de båda tolkningsfrågorna i mål C‑290/24 enligt följande. Artikel 4 och artikel 7.1 i direktiv 2001/55, artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382 och artikel 1 i genomförandebeslut 2023/2409 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en medlemsstat beslutar att, när som helst och innan den längsta tillåtna varaktighet av mekanismen för tillfälligt skydd som fastställts på unionsnivå har nått sitt slut, upphäva det tillfälliga skydd som den fritt har beslutat att bevilja andra kategorier av personer som fördrivits från Ukraina än dem som avses i artikel 2.1 och 2.2 i genomförandebeslut 2022/382, genom att utnyttja den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.1 i detta direktiv och artikel 2.3 i detta genomförandebeslut.

137. Det ska emellertid preciseras att en medlemsstat, när den beslutar att bevilja det frivilliga tillfälliga skyddet eller upphäva detta tidigare, genomför unionsrätten, varför dess utrymme för skönsmässig bedömning är reglerat i denna rätt.

138. Således får det utrymme för skönsmässig bedömning som medlemsstaterna ges inte användas av dem på ett sätt som äventyrar syftet med direktiv 2001/55 eller dess ändamålsenliga verkan. Det är i detta hänseende viktigt att framhäva kapitel IV i detta direktiv, vilket har till syfte att garantera personer som åtnjuter tillfälligt skydd en rätt till asylprövning. Medlemsstaterna ska således säkerställa att de tredjelandsmedborgare vars frivilliga tillfälliga skydd har återkallats, innan den längsta tillåtna varaktighet som har fastställts på unionsnivå har nåtts, inte hindras från att, på ett effektivt sätt, använda sig av sin rätt att ge in en ansökan om internationellt skydd. Detta innebär även, såsom den nederländska regeringen erkände vid förhandlingen, att ansökningar om internationellt skydd som inte har återkallats ska prövas.

139. Vidare ska medlemsstaterna, när de utnyttjar den möjlighet som de getts, iaktta de allmänna principerna i unionsrätten, till vilka bland annat rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar hör.

140. Det ska erinras om att rättssäkerhetsprincipen innebär att rättsregler ska vara klara, precisa och förutsebara vad gäller deras tillämpning, i synnerhet om reglerna kan få negativa konsekvenser för enskilda eller företag, så att dessa på ett otvetydigt sätt kan få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter samt vidta åtgärder i enlighet därmed.

141. Det ska i detta hänseende påpekas att Konungariket Nederländerna i en förordning av den 17 augusti 2022 har formaliserat dels fastställandet av kategorier av personer som utgjorde den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd, dels ett slutdatum för detta skydd, nämligen, inledningsvis, den 4 mars 2023. Därefter sköts detta datum, genom en förordning av den 1 mars 2023, fram till den 4 september 2023. Jag anser att det rör sig om rättsregler som är klara, precisa och förutsebara vad gäller deras tillämpning.

142. Den osäkerhet som kan ha uppkommit beträffande det exakta slutdatumet för det tillfälliga skyddet för den persongrupp som åtnjöt ett frivilligt skydd är ett resultat av skillnaderna mellan de nederländska domstolarnas ståndpunkter. Respektive begäran om förhandsavgörande i förevarande mål har just till syfte att undanröja denna osäkerhet.

143. Vad gäller principen om skydd för berättigade förväntningar ska det erinras om att rätten att åberopa denna princip omfattar varje enskild person hos vilken en förvaltningsmyndighet har väckt grundade förhoppningar genom att ge vederbörande tydliga försäkringar. I förevarande fall kan jag inte i statssekreterarens skrivelser eller i de nederländska bestämmelserna utläsa några specifika försäkringar som, hos den persongrupp som åtnjuter frivilligt skydd, skulle ha kunnat skapa tillräckliga förväntningar på att varaktigheten av detta skydd skulle vara identisk med den längsta tillåtna varaktighet som fastställts på unionsnivå.

144. Det ska tilläggas att den omständigheten att de nederländska myndigheterna beslutat att skjuta fram slutdatumet för det skydd som klagandena åtnjöt till den 4 mars 2024 inte förefaller kunna bestridas mot bakgrund av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar. Dessa myndigheter avsåg nämligen, genom detta framskjutande, följa Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 17 januari 2024, vilket förefaller uppfylla rättsstatens krav. Villkoren avseende klara, precisa och förutsebara rättsregler hade kunnat leda dessa myndigheter att anta ytterligare en förordning för att formalisera datumet den 4 mars 2024. Med det sagt anser jag, eftersom de nederländska myndigheterna, mot bakgrund av de bestämmelser som följer av direktiv 2001/55, genomförandebeslut 2022/382 och genomförandebeslut 2023/2409, enligt min uppfattning hade grund för att föreskriva datumet den 4 september 2023, att de inte kan klandras för att ha vidtagit en åtgärd som gynnade de berörda personerna när de beslutade att skjuta fram detta datum till den 4 mars 2024.

145. Det ankommer i slutändan på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida Konungariket Nederländerna har utnyttjat den möjlighet som det ges genom artikel 7.1 i direktiv 2001/55 och artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382, med iakttagande av principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar.

B. Tidpunkt vid vilken en medlemsstat får anta ett beslut om återvändande avseende personer som inte längre åtnjuter det frivilliga tillfälliga skyddet

146. Den hänskjutande domstolen i mål C‑244/24 har, genom sina två första tolkningsfrågor, som jag kommer att pröva tillsammans, i huvudsak önskat få klarhet i huruvida artikel 6 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att den utgör hinder för att en tredjelandsmedborgare som lagligt vistas i en medlemsstat, i enlighet med den möjlighet som denna medlemsstat har använt att bevilja vederbörande tillfälligt skydd, är föremål för ett beslut om återvändande före slutdatumet för detta skydd, inbegripet när rättsverkningarna av detta beslut inträder först vid detta datum och datumet ligger inom en nära framtid.

147. Enligt artikel 2.1 i direktiv 2008/115 ska detta direktiv tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium.

148. Vidare följer av artikel 6.1 i detta direktiv att medlemsstaterna ska utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända.

149. I linje med vad som föreskrivs i dessa bestämmelser, förefaller det tydligt framgå av domstolens praxis att en medlemsstat får anta ett beslut om återvändande avseende en tredjelandsmedborgare endast om vederbörande vistas olagligt på dess territorium.

150. Visserligen föreskrivs i artikel 6.6 i direktiv 2008/115 bland annat att detta direktiv inte ska hindra medlemsstaterna från att anta ett beslut om att avsluta en laglig vistelse tillsammans med ett beslut om återvändande. Denna bestämmelse går emellertid inte så långt att den tillåter att ett beslut om återvändande antas innan den berörda personens lagliga vistelse upphör, inte ens när rättsverkningarna av detta beslut inträder först från det datum då denna lagliga vistelse upphör.

151. Enligt min uppfattning främjar varken bakgrunden till de förevarande målen eller de bestämmelser som föreskrivs i kapitel V i direktiv 2001/55 gällande personernas återvändande efter det att det tillfälliga skyddet upphört någon lättnad av regeln att ett beslut om återvändande inte får fattas så länge vistelsen fortfarande är laglig. Det ska tilläggas att ett tidigare antagande av ett sådant beslut med en framskjutning av dess rättsverkningar till den tidpunkt då vistelsen blir olaglig skulle göra att det inte går att beakta den eventuella utveckling som under tiden kan ha skett av den individuella situationen för den person som detta beslut avser. Vidare kan ett sådant förfarande påverka de berörda tredjelandsmedborgarna negativt eftersom artikel 3.1 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1860 av den 28 november 2018 om användning av Schengens informationssystem för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna medför en skyldighet för medlemsstaterna att utan dröjsmål efter utfärdandet av beslutet om återvändande föra in en registrering om deras återvändande i detta system (SIS).

152. De farhågor som såväl den hänskjutande domstolen i mål C‑244/24 som den nederländska regeringen har uttryckt ska emellertid besvaras. Dessa farhågor avser, för det första, en risk för störningar som för de behöriga myndigheterna skulle innebära att de, vid det datum då det tillfälliga skyddet upphör, simultant tvingas anta ett stort antal beslut om återvändande. För det andra skulle ett tidigare antagande av ett beslut om återvändande vars rättsverkningar inträder först när vistelsen blir olaglig främja domstolsskyddet för de berörda personerna genom att de tillåts att förbereda sina eventuella överklaganden. Dessa omständigheter föranleder följande anmärkningar.

153. För det första anser jag att den påtalade risken för störningar kan undvikas om de berörda myndigheterna i tillräcklig utsträckning förbereder besluten om återvändande. I detta hänseende innebär inte den omständigheten att det är omöjligt för dessa myndigheter att anta sådana beslut innan vistelsen blir olaglig att det är omöjligt för dem att vidta förberedande åtgärder i detta syfte, exempelvis genom att höra de berörda personerna.

154. För det andra skulle det, även om medlemsstaterna har en skyldighet att anta beslut om återvändande avseende alla tredjelandsmedborgare som vistas olagligt inom deras territorium, kunna godtas att denna skyldighet, i en situation som har samband med en massiv tillströmning av fördrivna personer, inte går så långt att den ålägger dessa medlemsstater att anta ett sådant beslut omedelbart efter det tillfälliga skyddets slutdatum, så länge detta beslut fattas inom kort efter den tidpunkten.

155. För det tredje skulle domstolsskyddet för de berörda personerna kunna främjas tillräckligt genom en förhandsinformation till dessa personer om att deras tillfälliga skydd kommer att upphöra vid ett visst datum.

V. Förslag till avgörande

156. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara de tolkningsfrågor som rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna) och Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) har ställt på följande sätt: 1) Artiklarna 4 och 7.1 i rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, artikel 2.3 i rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382 av den 4 mars 2022 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs samt artikel 1 i rådets genomförandebeslut (EU) 2023/2409 av den 19 oktober 2023 om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382 ska tolkas på så sätt att de inte utgör hinder för att en medlemsstat beslutar att, när som helst och innan den längsta tillåtna varaktighet av mekanismen för tillfälligt skydd som fastställts på unionsnivå har nåtts, upphäva det tillfälliga skydd som den frivilligt har beslutat att bevilja andra kategorier av personer som fördrivits från Ukraina än dem som avses i artikel 2.1 och 2.2 i genomförandebeslut 2022/382, genom att använda den möjlighet som föreskrivs i artikel 7.1 i detta direktiv och artikel 2.3 i detta genomförandebeslut. När en medlemsstat beslutar att upphäva det frivilliga tillfälliga skyddet tidigare, ska den säkerställa att det utrymme för skönsmässig bedömning som den ges genom unionsrätten inte används på ett sätt som äventyrar syftet med direktiv 2001/55 eller dess ändamålsenliga verkan. Denna medlemsstat har även en skyldighet att iaktta de allmänna principerna i unionsrätten, till vilka bland annat rättssäkerhetsprincipen och principen om skydd för berättigade förväntningar hör. 2) Artikel 6 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna ska tolkas på så sätt att den utgör hinder för att en tredjelandsmedborgare som lagligt vistas i en medlemsstat, i enlighet med den möjlighet som denna medlemsstat har använt att bevilja vederbörande tillfälligt skydd, är föremål för ett beslut om återvändande före slutdatumet för detta skydd, inbegripet när rättsverkningarna av detta beslut inträder först vid detta datum och datumet ligger inom en nära framtid.

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts fiktiva namn. Dessa namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Se skälen 1 och 2 i rådets genomförandeförordning (EU) 2022/382 av den 4 mars 2022 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs (EUT L 71, 2022, s. 1).

4 Se statistik från Europeiska unionens statistikkontor (Eurostat) tillgänglig på följande webbplats: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Temporary_protection_for_persons_fleeing_Ukraine_-_monthly_statistics.

5 Se karta från Eurostat över antal tredjelandsmedborgare, i varje medlemsstat, som har flytt från Ukraina och åtnjuter ett tillfälligt skydd, tillgänglig på följande webbplats: https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=File:Map_TP_2024M06.jpg.

6 EGT L 212, 2001, s. 12.

7 EUT L 348, 2008, s. 98.

8 EUT L, 2023/2409.

9 Se, bland annat, beträffande denna mekanism och tillämpningen av den i medlemsstaterna, Mantu, S. A., Zwaan, K. M., och Strik, M.H. A., The Temporary Protection Directive: central themes, problem issues and implementation in selected Member States, Université Radboud de Nimègue, Nimègue, 2023. Vad gäller tillämpningen av denna mekanism i Nederländerna, se, i denna publikation, Geertsema, K., ”Implementation and Practise of the Temporary Protection Directive in the Netherlands”, särskilt s. 57.

10 Det ska även påpekas att detta direktiv, i vissa fall, tillåter medlemsstaterna att individuellt upphöra med detta skydd. Se, bland annat, de fall i vilka en person får undantas från tillfälligt skydd som anges i artikel 28 i detta direktiv.

11 Vid den tidpunkten visade uppskattningarna att ”unionen … sannolikt [kommer] att ställas inför ett mycket stort antal fördrivna personer, potentiellt 2,5–6,5 miljoner, till följd av den väpnade konflikten, varav 1,2–3,2 miljoner personer väntas söka internationellt skydd. Förenta nationernas (FN) höge flyktingkommissarie uppskattar att upp till fyra miljoner människor i värsta fall potentiellt kommer att behöva fly från Ukraina” (skäl 6 i genomförandebeslut 2022/382).

12 Som följer av skäl 12 i detta genomförandebeslut ankommer det på varje enskild medlemsstat att välja mellan dessa båda skyddssystem. Se, beträffande begreppet ”tillräckligt skydd” enligt nationell rätt, meddelande från kommissionen om operativa riktlinjer för genomförandet av rådets genomförandebeslut (EU) 2022/382 om fastställande av att det föreligger massiv tillströmning av fördrivna personer från Ukraina i den mening som avses i artikel 5 i direktiv 2001/55/EG, med följden att tillfälligt skydd införs (EUT C 126 I, 2022, s. 1), s. 3.

13 Kommissionen preciserade vid förhandlingen att sexton medlemsstater hade använt denna möjlighet och angav samtidigt att Konungariket Nederländerna är en av de få medlemsstater (fem till antalet) som i denna krets inkluderat tredjelandsmedborgare som var tillfälligt bosatta i Ukraina.

14 Rådet förefaller således anse att genomförandet av mekanismen för tillfälligt skydd inte är begränsad till en varaktighet på högst tre år. Det kan konstateras att Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Amsterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Amsterdam, Nederländerna) och Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är de hänskjutande domstolarna, tvärtom av artikel 4.2 i direktiv 2001/55 tycks dra slutsatsen att den totala varaktigheten av det tillfälliga skyddet enligt detta direktiv inte ska vara längre än tre år (se beslutet om hänskjutande i mål C‑244/24, punkt 2.2, och den dom som meddelats av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) den 17 januari 2024 (NL:RVS:2024:32, nedan kallad Högsta förvaltningsdomstolens dom av den 17 januari 2024), punkt 5.1).

15 EUT L, 2024/1836.

16 Se skälen 6–8 i genomförandebeslut 2024/1836.

17 Stb. 2004, nr 691.

18 Stb. 2000, nr 495.

19 Stb. 2000, nr 497.

20 Till stöd för denna ståndpunkt, angav statssekreteraren bland annat följande skäl: Systemet kan komma att utnyttjas på ett otillbörligt sätt, systemets attraktiva karaktär för tredjelandsmedborgare från andra medlemsstater har medfört en tillströmning av dessa medborgare till Nederländerna och mottagningskapaciteten i denna medlemsstat är begränsad.

21 Denna grupp omfattade cirka 6000 personer. Se Geertsema, K., a.a., s. 62.

22 Beviljandet av ytterligare sex månader av skydd motiverades av den betydande tillströmningen av asylsökande och det tryck som detta medförde på mottagandet (se beslutet om hänskjutande från Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) i mål C‑290/24, punkt 3.4).

23 Stcrt. 2022, nr 22623 (nedan kallad ändringsförordningen).

24 Stcrt. 2001, nr 10.

25 Enligt artikel 3.2 i ändringsföreskrifterna ska denna del ha retroaktiv verkan från den 4 mars 2022.

26 Enligt artikel 3.3 i ändringsförordningen ska denna del träda i kraft retroaktivt den 19 juli 2022.

27 Stcrt. 2023, no 7194.

28 Nämligen 90 dagar före inledningen av Rysslands invasion, det vill säga den frist för uppehållstillstånd utan visum som gäller för ukrainska medborgare inom Schengenområdet.

29 Jag kommer i min bedömning i huvudsak att hänföra till datumet den 4 mars 2025, som var det enda datum som var känt vid den tidpunkt då de nederländska domstolarna uttalade sig, och inte datumet den 4 mars 2026, som nu utgör slutdatum för perioden för den frivilliga förlängningen av mekanismen för tillfälligt skydd.

30 NL:RBDHA:2023:11897.

31 Enligt Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) finns det ingenting i lydelsen av artikel 7 i direktiv 2001/55 som gör det möjligt att styrka att det tillfälliga skyddet enligt detta direktiv enbart avser materiella rättigheter, såsom rätten att bedriva verksamhet som anställd och erhålla en bostad, och inte varaktigheten av detta skydd.

32 Till stöd för denna tolkning av artikel 1 i genomförandebeslut 2023/2409, hänvisade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) bland annat till förslag till rådets genomförandebeslut om förlängning av det tillfälliga skydd som infördes genom genomförandebeslut (EU) 2022/382, som framställdes av kommissionen den 19 september 2023 (COM(2023) 546 final). Ingressen i detta förslag, särskilt fotnoten på sidan 2, nämner inte artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382. Denna domstol drog av detta slutsatsen att denna bestämmelse endast är relevant för genomförandebeslut 2023/2409 under förutsättning att medlemsstaterna tillämpar denna bestämmelse vid tidpunkten för rådets antagande av detta genomförandebeslut. Denna tolkning grundar sig även på en medlemsstats befogenhet att upphöra att tillämpa en frivillig bestämmelse i unionsrätten.

33 NL:RBDHA:2024:4247.

34 Se punkterna 5.2–5.2.2 i beslutet om hänskjutande i mål C‑290/24.

35 NL:RBDHA:2024:3694.

36 NL:RBDHA:2024:4294.

37 Se punkt 5.1 respektive 5.1.1 och punkt 5.3 i detta beslut om hänskjutande.

38 Se det förslag till genomförandebeslut som anges i fotnot 31 i detta förslag till avgörande (s. 5).

39 Vidare kan den omständigheten att fotnoten på sidan 2 i det förslag som ledde fram till genomförandebeslut 2023/2409 inte nämner artikel 2.3 i genomförandebeslut 2022/382, enligt denna domstol, förklaras av att denna fotnot endast avser den grupp av personer för vilken rådet ursprungligen aktiverade det tillfälliga skyddet.

40 Se punkterna 71–76 i detta förslag till avgörande.

41 Som den nederländska regeringen har angett, bestämdes det att beslut om återvändande skulle antas kort före det datum då vistelsen blev olaglig. Besluten antogs i två omgångar. Den första omgången, med cirka 700 beslut om återvändande, antogs den 7 februari 2024 och den andra omgången, med cirka 630 beslut om återvändande, antogs den 21 februari 2024. Således kom 1360 tredjelandsmedborgare att befinna sig i situationer av olaglig vistelse i Nederländerna från den 5 mars 2024.

42 Den hänskjutande domstolen har, till stöd för denna tolkning, hänvisat till domarna av den 30 maj 2013, Arslan ( C‑534/11, EU:C:2013:343, punkterna 48 och 49), och av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkt 59), samt till förslag till avgörande av generaladvokaten Mengozzi i målet Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:90, punkt 49).

43 Den hänskjutande domstolen har, i detta hänseende, hänvisat till domen av den 14 januari 2021, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Återvändande av ensamkommande barn) C‑441/19, EU:C:2021:9, punkterna 79 och 80).

44 Logiskt sett bör de som försvarar denna ståndpunkt betrakta den 4 mars 2026 som slutdatum för detta skydd.

45 Min kursivering.

46 Se, i synnerhet, skälen 1, 2, 5, 6 och 7 i detta genomförandebeslut.

47 Enligt denna bestämmelse ska med ”fördrivna personer” avses ”medborgare i tredjeland eller statslösa personer, vilka har varit tvungna att lämna sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion eller har blivit evakuerade, särskilt som reaktion på en vädjan från internationella organisationer, och inte kan återvända på trygga och varaktiga villkor på grund av de förhållanden som råder i det landet, och vilka eventuellt kan omfattas av artikel 1A i [konventionen om flyktingars rättsliga ställning, undertecknad i Genève den 28 juli 1951 och trädd i kraft den 22 april 1954 (Förenta nationernas fördragssamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)), som kompletterades genom protokoll angående flyktingars rättsliga ställning, vilket ingicks i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967] eller av andra internationella eller nationella instrument som ger internationellt skydd”.

48 Beträffande detta villkor, se även skäl 11 i genomförandebeslut 2022/382.

49 Eller till och med den 4 mars 2026, enligt genomförandebeslut 2024/1836.

50 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 58).

51 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 59).

52 Eller till och med den 4 mars 2026, enligt genomförandebeslut 2024/1836.

53 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 60).

54 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 57 och där angiven rättspraxis).

55 Se skäl 21 i genomförandebeslut 2022/382.

56 Se, analogt, dom av den 12 december 2019, Bevándorlási és Menekültügyi Hivatal (Familjeåterförening – Syster till en flykting) C‑519/18, EU:C:2019:1070, punkt 62 och där angiven rättspraxis).

57 Se, bland annat, dom av den 17 november 2022, Avicarvil Farms ( C‑443/21, EU:C:2022:899, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

58 Se, bland annat, dom av den 25 januari 2022, VYSOČINA WIND ( C‑181/20, EU:C:2022:51, punkt 47 och där angiven rättspraxis).

59 Se punkterna 40–42 i detta förslag till avgörande.

60 Se punkt 43 i detta förslag till avgörande.

61 Se, bland annat, dom av den 17 november 2022, Avicarvil Farms ( C‑443/21, EU:C:2022:899, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

62 Det ska emellertid erkännas, såsom rechtbank Den Haag, zittingsplaats Rotterdam (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Rotterdam, Nederländerna) gjorde, i sin dom av den 9 augusti 2023, att statssekreterarens påstående att han avsåg tillämpa direktiv 2001/55 på ett generöst sätt ursprungligen kunde antyda att de personer som åtnjöt ett frivilligt skydd skulle behandlas, inbegripet långsiktigt, på samma sätt som de övriga personer som fördrivits från Ukraina (punkt 6.5 i denna dom). Jag tvivlar emellertid på att detta påstående utgör en specifik försäkring som, på ett entydigt sätt, skapat berättigande förväntningar hos de personer som åtnjöt ett frivilligt skydd.

63 Se, bland annat, dom av den 19 juni 2018, Gnandi ( C‑181/16, EU:C:2018:465, punkterna 37, 38, 46, 58 och 59) och dom av den 9 november 2023, Odbor azylové a migrační politiky MV (Tillämpningsområdet för återvändandedirektivet) ( C‑257/22, EU:C:2023:852, punkt 39). I synnerhet får tredjelandsmedborgare som har gett in en asylansökan inte vara föremål för ett beslut om återvändande så länge denna ansökan inte har prövats i första instans.

64 I synnerhet föreskrivs i artikel 20 i detta direktiv att ”[n]är det tillfälliga skyddet upphör skall medlemsstaternas gängse lagstiftning om skydd och om utlänningar tillämpas, utan att det påverkar artiklarna 21–23”.

65 Det är i detta hänseende, enligt min uppfattning, redan uteslutet att de nederländska myndigheternas handlande kan omfattas av artikel 4.2 i direktiv 2008/115, i vilken anges att detta direktiv ”[inte] ska påverka tillämpningen av eventuella förmånligare bestämmelser för tredjelandsmedborgaren i gemenskapens regelverk om invandring och asyl”.

66 EUT L 312, 2018, s. 1.