Förslag till avgörande av generaladvokat Szpunar – Förenade målen C‑364/24 och C‑393/24 Fidenato
I. Inledning
1. Odling av genetiskt modifierade organismer förefaller vara föga uppskattat i Europeiska unionen. 35 år efter den första harmoniseringen av bestämmelserna om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön är endast en sort av genetiskt modifierad organism fortfarande godkänd för odling i unionen, nämligen företaget Monsantos genetiskt modifierade majs MON 810 (nedan kallad majsen MON 810). Godkännandet har dessutom fått ett blandat mottagande av medlemsstaterna. Några medlemsstater har nämligen vidtagit åtgärder för att begränsa eller förbjuda denna odling med hjälp av olika bestämmelser i unionens primär- och sekundärrätt.
2. I det läget beslutade unionslagstiftaren år 2015 att ge medlemsstaterna fria händer att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier, på det enda villkoren att den berörda ekonomiska aktören samtycker härtill. Följden har blivit att man inrättat ett system för ”à la carte-odling” av genetiskt modifierade organismer i unionen, och flera medlemsstater har inom ramen för detta system begränsat eller förbjudit odling av majsen MON 810 inom hela eller delar av sina territorier.
3. Nu tio år senare har EU-domstolen i det här aktuella målet anmodats att pröva giltigheten av bestämmelserna för denna ”à la carte-odling” av genetiskt modifierade organismer och lagenligheten av det förbud mot odling av majsen MON 810 som införts i Italien med stöd av nämnda bestämmelser.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2001/18/EG
4. I skäl 4 i direktiv 2001/18/EG anges följande:
”Levande organismer som sätts ut i miljön vare sig det sker i stora eller små mängder, i experimentsyfte eller i form av kommersiella produkter kan föröka sig i miljön och överskrida nationsgränser så att andra medlemsstater påverkas. Miljöeffekterna av sådana utsättningar kan vara oåterkalleliga.”
5. I artikel 1 i direktivet föreskrivs följande:
”I enlighet med försiktighetsprincipen är syftet med detta direktiv att närma medlemsstaternas lagar och andra författningar till varandra och att skydda människors hälsa och miljön när
…
produkter som består av eller innehåller genetiskt modifierade organismer släpps ut på marknaden i gemenskapen.”
6. I artikel 22 i direktivet föreskrivs följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 23 får medlemsstaterna inte förbjuda, begränsa eller hindra att produkter som består av eller innehåller genetiskt modifierade organismer och som uppfyller kraven i detta direktiv släpps ut på marknaden.”
7. I artikel 33 i samma direktiv, som har rubriken ”Påföljder”, anges följande:
”Medlemsstaterna skall bestämma vilka påföljder som skall tillämpas vid brott mot de nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande.”
8. Direktiv 2001/18 har ändrats bland annat genom direktiv (EU) 2015/412.
9. I skälen 5–8 i direktiv 2015/412 anges följande:
(”(5) När en genetiskt modifierad organism har godkänts för att få odlas i enlighet med unionslagstiftningen om genetiskt modifierade organismer och uppfyller kraven i unionsrätten om märkning av utsäde och annat växtförökningsmaterial får medlemsstaterna, i fråga om den sort som ska släppas ut på marknaden, inte förbjuda, begränsa eller hindra dess fria omsättning inom deras territorier, utom under de förutsättningar som anges i unionsrätten.
(6) Erfarenheten har visat att odling av genetiskt modifierade organismer är en fråga som behandlas mer ingående på medlemsstatsnivå. Frågor som rör utsläppande på marknaden och import av genetiskt modifierade organismer bör även fortsättningsvis regleras på unionsnivå för att den inre marknaden ska kunna upprätthållas. Odling kan dock kräva mer flexibilitet i vissa fall, eftersom det är en fråga med stark nationell, regional och lokal anknytning på grund av det nära sambandet med markanvändning, lokala jordbruksstrukturer och skydd eller bevarande av livsmiljöer, ekosystem och landskap. I enlighet med artikel 2.2 [FEUF] har medlemsstaterna rätt att anta rättsligt bindande akter som begränsar eller förbjuder odlingen av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier efter det att sådana genetiskt modifierade organismer har godkänts för utsläppande på unionsmarknaden. Denna flexibilitet bör dock inte inverka negativt på det gemensamma godkännandeförfarandet, särskilt [utvärderingsprocessen] …
(7) I syfte att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer har vissa medlemsstater tidigare utnyttjat skyddsklausulerna och nödåtgärderna enligt artikel 23 i direktiv [2001/18] och artikel 34 i förordning (EG) nr 1829/2003[] till följd av nya eller kompletterande uppgifter som, beroende på fallet, blivit tillgängliga efter det att medgivandet beviljades och som påverkar miljöriskbedömningen eller till följd av en ny bedömning av befintliga uppgifter. Andra medlemsstater har utnyttjat anmälningsförfarandet enligt artikel 114.5 och 114.6 [FEUF] där det föreskrivs att nya vetenskapliga belägg med anknytning till miljöskydd eller arbetsmiljöskydd ska läggas fram. Beslutsprocessen har dessutom visat sig vara särskilt komplicerad när det gäller odling av genetiskt modifierade organismer eftersom man har tagit upp nationella problem som inte enbart avser frågor som rör genetiskt modifierade organismers inverkan på hälso- eller miljöskyddet.
(8) Mot denna bakgrund förefaller det därför lämpligt att, i enlighet med subsidiaritetsprincipen, ge medlemsstaterna större flexibilitet att besluta om de vill eller inte vill odla genetiskt modifierade organismer inom sina territorier utan att det påverkar riskbedömningen i unionens system för godkännande av genetiskt modifierade organismer, vare sig under godkännandeförfarandet eller därefter, och oberoende av de åtgärder som de medlemsstater som odlar genetiskt modifierade organismer får eller måste vidta med stöd av direktiv [2001/18] för att förhindra oavsiktlig förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter. Genom att ge medlemsstaterna denna möjlighet kommer sannolikt processen för godkännande av genetiskt modifierade organismer att förbättras och samtidigt kommer det sannolikt att garantera konsumenternas, jordbrukarnas och de övriga aktörernas valfrihet medan man skapar större tydlighet för berörda parter när det gäller odling av genetiskt modifierade organismer i unionen. Detta direktiv bör därför bidra till en väl fungerande inre marknad.”
10. Genom artikel 1 led 2 i detta direktiv infördes artiklarna 26b och 26c i direktiv 2001/18 (nedan kallade de omtvistade bestämmelserna).
11. Artikel 26b i direktiv 2001/18, i dess lydelse enligt direktiv 2015/412 (nedan kallat direktiv 2001/18), har rubriken ”Odling”. I artikel 26b.1–3 och 8 anges följande:
”1. En medlemsstat får under förfarandet för godkännande av en viss genetiskt modifierad organism eller under förnyelsen av medgivandet/godkännandet kräva att det geografiska tillämpningsområdet för det skriftliga medgivandet eller godkännandet anpassas, så att hela eller delar av den medlemsstatens territorium undantas i fråga om odling. Detta krav ska överlämnas till kommissionen … Kommissionen ska utan dröjsmål lägga fram medlemsstatens krav till anmälaren/sökanden samt till de övriga medlemsstaterna. …
2. Inom 30 dagar efter det att kommissionen har lagt fram kravet får anmälaren/sökanden anpassa eller bekräfta det geografiska tillämpningsområdet för sin ursprungliga anmälan/ansökan.
Vid avsaknad av bekräftelse ska anpassningen av det geografiska tillämpningsområdet för anmälan/ansökan införlivas …
…
3. Om inget krav har framförts enligt punkt 1 i denna artikel eller om anmälaren/sökanden har bekräftat det geografiska tillämpningsområdet för sin ursprungliga anmälan/ansökan, får en medlemsstat anta bestämmelser som begränsar eller förbjuder odling inom hela eller delar av sitt territorium av en genetiskt modifierad organism eller av en grupp av genetiskt modifierade organismer fastställda utifrån gröda eller egenskap när den har godkänts eller i enlighet med del C i detta direktiv eller med förordning (EG) nr 1829/2003, under förutsättning att dessa bestämmelser står i överensstämmelse med unionsrätten, är motiverade, proportionella och icke-diskriminerande samt att de grundas på tvingande skäl som rör
a) miljöpolitiska mål,
b) fysisk planering,
c) markanvändning,
d) socioekonomiska effekter,
e) undvikande av förekomst av genetiskt modifierade organismer i andra produkter utan att detta påverkar tillämpningen av artikel 26a,
f) jordbrukspolitiska mål,
g) allmän ordning.
…
8. Bestämmelser som antas enligt denna artikel ska inte påverka den fria omsättningen för godkända genetiskt modifierade organismer som sådana eller i produkter.”
12. I artikel 26c i direktivet, som har rubriken ”Övergångsåtgärder”, anges följande:
”1. Från och med den 2 april 2015 till och med den 3 oktober 2015 får en medlemsstat kräva att det geografiska tillämpningsområdet för en anmälan/ansökan som lämnats in, eller för ett godkännande som beviljats, enligt detta direktiv eller förordning [1829/2003] före den 2 april 2015 anpassas. Kommissionen ska utan dröjsmål lägga fram medlemsstatens krav till anmälaren/sökanden samt till de övriga medlemsstaterna.
2. Om anmälan/ansökan inte har avgjorts och anmälaren/sökanden inte har bekräftat det geografiska tillämpningsområdet för sin ursprungliga anmälan/ansökan inom 30 dagar från underrättelsen om det krav som avses i punkt 1 i denna artikel ska det geografiska tillämpningsområdet för anmälan/ansökan anpassas i enlighet med detta. …
3. Om godkännandet redan har beviljats och innehavaren av godkännandet inte har bekräftat det geografiska tillämpningsområdet för godkännandet inom 30 dagar från underrättelsen om det krav som avses i punkt 1 i denna artikel ska godkännandet ändras i enlighet med detta. För ett skriftligt medgivande enligt detta direktiv ska den behöriga myndigheten ändra det geografiska tillämpningsområdet för medgivandet i enlighet med detta och informera kommissionen, medlemsstaterna och innehavaren av godkännandet när detta är avslutat. För ett godkännande enligt förordning [1829/2003] ska kommissionen ändra godkännandebeslutet i enlighet med detta utan att tillämpa det förfarande som föreskrivs i artikel 35.2 i den förordningen. Kommissionen ska underrätta medlemsstaterna och innehavaren av godkännandet om detta.
4. Om inget krav har framförts enligt punkt 1 i denna artikel eller om en anmälare/sökande eller, i förekommande fall, innehavaren av godkännandet har bekräftat det geografiska tillämpningsområdet för sin ursprungliga ansökan eller, i förekommande fall, godkännandet, ska även punkterna 3–8 i artikel 26b ska gälla i tillämpliga delar.
5. Denna artikel ska inte påverka odling av godkända genetiskt modifierade utsäden och annat växtförökningsmaterial som planterats lagligt innan odling av den genetiskt modifierade organismen begränsas eller förbjuds i medlemsstaten.
6. Åtgärder som vidtas enligt denna artikel ska inte påverka den fria omsättningen för godkända genetiskt modifierade organismer som sådana eller i produkter.”
2. Genomförandebeslut (EU) 2016/321
13. Genomförandebeslut (EU) 2016/321 antogs med stöd av artikel 26c.3 i direktiv 2001/18. I artikel 1 i genomförandebeslutet anges att ”[o]dling av [majsen MON 810] ska vara förbjuden inom de territorier som förtecknas i bilagan till detta beslut.”
14. Bland de territorier som anges i bilagan till genomförandebeslutet finns Italien, i punkt 8.
3. Förordning nr 1829/2003
15. Förordning nr 1829/2003 kompletterar den tillämpliga rättsliga ramen för genetiskt modifierade organismer som i egenskap av utsäde eller annat växtförökningsmaterial är avsedda för odling i hela unionen. Enligt artikel 1 a i är målet med förordningen att ”skapa en grund för att säkerställa ett gott skydd för människors liv och hälsa, djurs hälsa och välbefinnande samt miljö- och konsumentintressena med avseende på genetiskt modifierade livsmedel och foder, och att samtidigt sörja för att den inre marknaden fungerar effektivt”.
16. I artikel 34 i förordningen anges att nödfallsåtgärder ska vidtas ”[o]m det är uppenbart att produkter som har godkänts genom eller i enlighet med denna förordning sannolikt kommer att innebära en allvarlig risk för människors hälsa, djurs hälsa eller miljön eller om ett överhängande behov av att tillfälligt upphäva eller ändra detta godkännande uppstår mot bakgrund av ett yttrande från [Europeiska myndigheten för livsmedelssäkerhet (Efsa).]”
B. Italiensk rätt
17. Artikel 35 bis i Decreto legislativo n. 224 – Attuazione della direttiva 2001/18/CE concernente l’emissione deliberata nell’ambiente di organismi geneticamente modificati (lagstiftningsdekret nr 224 om genomförande av direktiv 2001/18 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön) av den 8 juli 2003, i den version som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 224/2003), har rubriken ”Påföljder avseende avdelning III‑bis”. I artikel 35 bis.1–3 anges följande:
”1. Såvida det inte är fråga om brott ska en administrativ sanktionsavgift på 25 000–75 000 euro påföras den som bryter mot följande förbud:
a) Odlingsförbud som införts genom en anpassning av det geografiska tillämpningsområdet som i något av de föreskrivna fallen vidtagits genom någon av följande åtgärder:
1) Godkännande som meddelats av Europeiska kommissionen enligt artiklarna 7 och 19 i [förordning nr 1829/2003].
2) Medgivande som meddelats av behörig nationell myndighet i en medlemsstat enligt artiklarna 15, 17 och 18 i [direktiv 2001/18].
3) Godkännande som meddelats enligt artikel 18.1 av den behöriga nationella myndighet som avses i artikel 2.1 och, om villkoren är uppfyllda, beslut fattat av samma myndighet enligt artikel 18.3.
b) Odlingsförbud som meddelats enligt artikel 26 quater.6.
c) Tillfälliga förbud mot utplantering av en eller flera berörda genetiskt modifierade organismer som avses i artikel 26 quater.5 b och i artikel 26 sexies.3.
2. Den administrativa sanktionsavgiften ska genom föreläggande påföras den som överträtt ett förbud, i förening med ett upphävande, i högst sex månader, av den rätt att odla genetiskt modifierade organismer som följer av beslut om utsläppande på marknaden.
3. Det ankommer på den som överträtt sådana förbud som avses i punkt 1 att förstöra olagligt utplanterade grödor av genetiskt modifierade organismer och återställa platsen på egen bekostnad, solidariskt med fastighetsägaren och med dem som faktiskt eller personligen har nyttjanderätt till marken, vilka på grund av fel eller försummelse kan hållas ansvariga för överträdelsen, vilket ska fastställas av tillsynsansvariga efter det att de berörda har beretts möjlighet att yttra sig. Den myndighet som avses i punkt 4 ska förordna om erforderliga åtgärder för detta ändamål och fastställa inom vilken tid de ska vidtas, varefter den ska vidta åtgärderna på de felandes bekostnad och sedan kräva betalt för sina utlägg.”
III. Målen vid den nationella domstolen, tolkningsfrågorna och förfarandet vid EU-domstolen
A. Mål C‑364/24
18. Klaganden i det nationella målet, Fidenato, är ägare till jordbruksföretaget In Trois i Arba (provinsen Pordenone, Italien). År 2021 började företaget odla majsen MON 810 på delar av sin mark, trots det förbud som gällde i Italien.
19. Den 8 september 2021 genomfördes en inspektion på den aktuella marken och prover togs. Genom beslut nr 511800 av den 14 oktober 2021 fastställde Ministero delle Politiche Agricole, Alimentari e Forestali (ministeriet för jordbruks-, livsmedels- och skogsbrukspolitik) att analysen av proverna visade på förekomst av genetiskt modifierade organismer och förpliktade klaganden i det nationella målet, med stöd av artikel 35 bis i lagstiftningsdekret nr 224/2003, att genom malning och nedgrävning destruera de grödor av genetiskt modifierade organismer som olagligen planterats på marken i fråga samt att återställa platsen på egen bekostnad, allt inom fem dagar. Den 19 oktober 2021 destruerade personal vid Forestale (skogsmyndigheten, Italien) plantorna av majsen MON 810, efter att ha konstaterat att klaganden i det nationella målet inte hade fullgjort sina förpliktelser.
20. Klaganden i det nationella målet överklagade detta beslut till Tribunale amministrativo regionale per il Friuli Venezia Giulia (Regionala förvaltningsdomstolen för Friuli Venezia Giulia, Italien) och gjorde gällande att beslutet grundades på bestämmelser som inte var förenliga med unionens primärrätt och rättsordning. Förvaltningsdomstolen ogillade överklagandet.
21. Klaganden i det nationella målet har överklagat till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), hänskjutande domstol, och har i saken anfört att direktiv 2001/18 inte är giltigt, i den del det tillåter att en medlemsstat inför ett förbud mot odling av godkända genetiskt modifierade organismer, i detta fall majsen MON 810, endast genom att rikta ett krav utan särskild motivering till innehavaren av godkännandet. Klaganden har även anfört att förbudet utgör en oproportionerlig begränsning av näringsfriheten.
22. Den hänskjutande domstolen vill i detta hänseende få klarhet i huruvida den möjlighet som medlemsstaterna har enligt de omtvistade bestämmelserna, att förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer på sina territorier, utan att grunda detta förbud på hälso- eller miljöhänsyn, är förenlig med unionens primärrätt, i synnerhet de grundläggande friheterna på den inre marknaden, näringsfriheten och, mer allmänt, proportionalitetsprincipen. Den hänskjutande domstolen har påpekat att giltigheten av genomförandebeslut 2016/321 skulle kunna påverkas om det fastställs att de omtvistade bestämmelserna är ogiltiga.
23. Mot den bakgrunden beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen:
”1) Är [de omtvistade bestämmelserna] förenliga med artikel 34 i förordning nr 1829/2003, artikel 3 FEU, artiklarna 2, 3, 26, 34, 35 och 36 FEUF samt artiklarna 16 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna?
2) Om den föregående frågan besvaras nekande, får då den hänskjutande domstolen, till följd av att det slås fast att artikel 26c i [direktiv 2001/18] inte är förenlig med bestämmelserna av högre rangordning i EU-fördraget och EUF-fördraget, låta bli att tillämpa [genomförandebeslut 2016/321], som antogs med stöd av denna artikel, eller förklara det vara verkningslöst?”
B. Mål C‑393/24
24. I ett annat ärende beslutade en italiensk förvaltningsmyndighet den 19 juni 2023 att förplikta klaganden i det nationella målet, Fidenato, enligt artikel 35 bis.1 a i lagstiftningsdekret nr 224/2003, att betala en administrativ sanktionsavgift på 50000 euro för överträdelse av förbudet mot odling av majsen MON 810 i Italien.
25. Klaganden i det nationella målet överklagade den 18 juli 2023 detta beslut till Tribunale di Udine (Förstainstansdomstolen i Udine, Italien), som är hänskjutande domstol och behörig att pröva överklagandet avseende ett belopp på 25000 euro som motsvarar sanktionsavgiften för sådd av genetiskt modifierade organismer i provinsen Udine.
26. Den hänskjutande domstolen hyser tvivel om bland annat giltigheten av direktiv 2001/18 och genomförandebeslut 2016/321 med hänsyn till de grundläggande principerna i EU-fördraget och EUF-fördraget. Den vill få klarhet i huruvida förbudet mot användning av redan godkänt utsäde är förenligt med den inre marknaden, huruvida det utgör en åtgärd med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner och huruvida denna åtgärd är förenlig med artikel 36 FEUF. Den hänskjutande domstolen vill även få klarhet i huruvida de omtvistade bestämmelserna är giltiga mot bakgrund av artiklarna 16, 18, 21 och 52 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och de internationella avtal som unionen har ingått.
27. Mot denna bakgrund beslutade Tribunale di Udine (Förstainstansdomstolen i Udine, Italien) att vilandeförklara målet och hänskjuta följande frågor till EU-domstolen:
”1) Är [de omtvistade bestämmelserna och genomförandebeslut 2016/321] förenliga med principen om icke-diskriminering mellan inhemska och icke inhemska produkter, proportionalitetsprincipen samt med artiklarna 34, 36 och 216.2 FEUF?
2) Är [de omtvistade bestämmelserna och genomförandebeslut 2016/321] förenliga med artiklarna 16 och 52 i [stadgan]?
3) Är [de omtvistade bestämmelserna och genomförandebeslut 2016/321] förenliga med artikel 18 FEUF och artikel 21 i [stadgan], eftersom principen om icke-diskriminering utgör en hörnsten i unionsrätten? Om så är fallet: …
4) Ska [genomförandebeslut 2016/321] tolkas så, att krav på begränsningar i utövandet av rätten att odla utsäde av den genetiskt modifierade majsen MON 810 endast är tillåtna och förenliga med EU-fördraget och EUF-fördraget på grundval av de skäl som anges i artikel 26b.3 a–g i direktiv 2001/18/EG, eller är dessa begränsningar i kraft av övergångsbestämmelserna i artikel 26c i [direktivet] även tillåtna av andra skäl, däribland av ekonomisk karaktär, som kan skilja sig åt mellan medlemsstaterna? …
5) … Är [genomförandebeslut 2016/321] således giltigt mot bakgrund av den samlade lagstiftningen om genetiskt modifierade organismer på unionens inre marknad och utgör inget hinder för en nationell lagstiftning som påför de påföljder som fastställs i beslutet?”
28. Målen C‑364/24 och C‑393/24 har förenats vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen. Skriftliga yttranden har inkommit från klaganden i det nationella målet, den italienska, grekiska, franska, luxemburgska, ungerska och polska regeringen samt från Europaparlamentet, Europeiska unionens råd och Europeiska kommissionen. Ingen förhandling har hållits.
IV. Bedömning
29. De hänskjutande domstolarnas frågor till EU-domstolen rör dels giltigheten av de omtvistade bestämmelserna och av genomförandebeslut 2016/321, dels tolkningen av detta genomförandebeslut.
30. Min bedömning är uppdelad i tre delar. Jag inleder med några anmärkningar om förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer enligt de omtvistade bestämmelserna och genomförandebeslut 2016/321 och tar sedan upp frågan om tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning. Därefter följer en bedömning av alla frågor som är gemensamma för de hänskjutande domstolarna om giltigheten av de omtvistade bestämmelserna och av genomförandebeslut 2016/321 samt av de två frågorna i mål C‑393/24 om tolkningen av detta beslut.
A. Inledande anmärkningar om förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer enligt de omtvistade bestämmelserna
31. Innan jag kommer in på frågan om tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning och själva prövningen i sak, vill jag göra några påpekanden om medlemsstaternas möjlighet att förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer med stöd av de omtvistade bestämmelserna.
32. De omtvistade bestämmelserna fördes in i direktiv 2001/18 genom direktiv 2015/412, med verkan från och med den 2 april 2015. I de omtvistade bestämmelserna föreskrivs mekanismer som gör det möjligt att förbjuda odling av en viss genetiskt modifierad organism inom hela eller delar av en medlemsstats territorium. Den främsta skillnaden mellan de båda mekanismerna är att tillämpligheten av mekanismen enligt artikel 26b i direktiv 2001/18 inte är begränsad i tiden medan den mekanism som föreskrivs i artikel 26c utgjorde en övergångsåtgärd som enbart var tillämplig under de första sex månaderna efter ikraftträdandet av direktiv 2015/412. Den mekanism som föreskrivs i den senare bestämmelsen var tillämplig på alla medgivanden/godkännanden som beviljades före den 2 april 2015, medan den mekanism som föreskrivs i den förstnämnda ska tillämpas enbart under förfarandet för medgivande/godkännande av en viss genetiskt modifierad organism eller vid förnyelse av ett medgivande/godkännande.
33. Trots dessa skillnader är de två mekanismer som föreskrivs i de omtvistade bestämmelserna likartade. Båda mekanismerna innebär att en medlemsstat kan förbjuda odling av en genetiskt modifierad organism till följd av en anpassning av det geografiska tillämpningsområdet för en ingiven anmälan/ansökan eller för ett beviljat godkännande. Förbudet kan införas i ett eller två steg, beroende på den berörda ekonomiska aktörens (anmälare/sökande eller innehavare av ett redan beviljat godkännande) inställning till en anpassning av det geografiska tillämpningsområdet för en ingiven anmälan/ansökan eller för ett beviljat godkännande som krävts av en medlemsstat. Om den ekonomiska aktören inte motsätter sig den anpassning som krävts (genom att inte bekräfta det geografiska tillämpningsområdet för sin ursprungliga anmälan/ansökan eller godkännande), behöver ingen nationell bestämmelse antas för att förbudet ska träda i kraft (första steget). Om den berörda ekonomiska aktören däremot motsätter sig denna anpassning och därmed att det odlingsförbud som krävts införs (genom att bekräfta det geografiska tillämpningsområdet för sin ursprungliga anmälan/ansökan eller sitt godkännande), måste den berörda medlemsstaten, för att införa förbudet, anta nationella bestämmelser som måste uppfylla villkoren i artikel 26b.3 i direktiv 2001/18 (andra steget).
34. Jag vill understryka att det här aktuella förbudet mot odling av majsen MON 810 i Italien infördes genom ett genomförandebeslut av kommissionen som antogs med stöd av artikel 26c.3 i direktiv 2001/18, det vill säga efter det första tillämpningssteget i övergångsmekanismen.
B. Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till sakprövning
1. Huruvida kraven avseende innehållet i en begäran om förhandsavgörande är uppfyllda
35. Den grekiska regeringen har framhållit att de hänskjutande domstolarna inte har redogjort för de omständigheter som anges i artikel 94 i EU-domstolens rättegångsregler för varje enskild bestämmelse i primärrätten som avses med deras frågor. Den italienska regeringen har på samma sätt anfört att den första frågan i mål C‑393/24 inte kan tas upp till prövning, eftersom den hänskjutande domstolen inte har redogjort för de specifika skäl som fått den att undra över giltigheten av de omtvistade bestämmelserna.
36. Jag vill erinra om att en hänskjutande domstol måste ange de specifika skäl som fått den nationella domstolen att undra över giltigheten av vissa unionsbestämmelser och redogöra för de ogiltighetsgrunder som följaktligen framstår som godtagbara. Detta krav framgår även av artikel 94 c i domstolens rättegångsregler. Av detta följer, för det första, att domstolens prövning av en unionsrättsakts giltighet, eller giltigheten av vissa bestämmelser i denna, som görs med anledning av en begäran om förhandsavgörande, ska göras på grundval av de ogiltighetsgrunder som anges i beslutet om hänskjutande. För det andra innebär den totala avsaknaden av uppgifter om de specifika skäl som fått den hänskjutande domstolen att fråga sig huruvida denna rättsakt eller dessa bestämmelser är giltiga, att frågor angående deras giltighet inte kan tas upp till prövning.
37. I det här aktuella fallet anser jag att domstolen, även om motiveringen till vissa frågor är tämligen kortfattad, i princip har tillgång till de uppgifter som krävs för att besvara frågorna. Däremot anser jag att det förhåller sig annorlunda med den första frågan i mål C‑364/24, eftersom den rör giltigheten av de omtvistade bestämmelserna mot bakgrund av artiklarna 2 och 3 FEUF. Även om de skäl som anförts i det nationella målet i detta mål, vilka återges i beslutet om hänskjutande, beaktas när det gäller att avgöra omfattningen av domstolens prövning, rör nämligen inget av de argument som förts fram giltigheten av de omtvistade bestämmelserna mot bakgrund av dessa artiklar i fördraget. Jag anser därför inte att denna del av den första frågan i mål C‑364/24 kan tas upp till sakprövning.
2. Huruvida de nationella målen är verkliga eller konstlade
38. Parlamentet har anfört att begäran om förhandsavgörande inte i något av de båda målen uppfyller de villkor för upptagande till sakprövning som fastställdes i domen Foglia. Parlamentet anser att klaganden i det nationella målet på ett konstlat sätt har velat skapa förutsättningar för att utsättas för verkningarna av förbudet mot odling av det aktuella genetiskt modifierade utsädet i Italien och bland annat beordras att destruera utsädet och påföras den sanktionsavgift som föreskrivs i italiensk lag.
39. Jag delar inte parlamentets uppfattning.
40. Jag vill erinra om att det ankommer på den nationella domstol vid vilken tvisten anhängiggjorts och som har ansvaret för det rättsliga avgörandet att, mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet som är anhängigt vid den domstolen, bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som om de frågor som ställs till domstolen är relevanta. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts av den nationella domstolen avser tolkningen eller giltigheten av en unionsbestämmelse. Av detta följer att frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras vara relevanta.
41. Det är visserligen riktigt att en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF ska avvisas om det visar sig, som i det mål som avgjordes med domen Foglia, vilken har åberopats av parlamentet, att det förfarande som föreskrivs i nämnda artikel har missbrukats och egentligen använts för att få ett avgörande från EU-domstolen med hjälp av en konstruerad tvist.
42. För att en tvist ska kunna betraktas som ”konstruerad” krävs emellertid att parterna i det nationella målet dessförinnan har samrått med varandra för att få EU-domstolen att avgöra en fråga. Det framgår inte av begäran om förhandsavgörande att det förhåller sig så i det här aktuella fallet. Det finns nämligen ingenting som tyder på att klaganden i det nationella målet har agerat i samförstånd med förvaltningsmyndigheterna, och nämnda myndigheter har också påfört klaganden olika påföljder som utan tvekan är högst verkliga. För att en tvist ska kunna betraktas som ”konstruerad” är det enligt min mening i vart fall inte tillräckligt att det fastställs att en enskild som har överträtt gällande bestämmelser och fått ta de verkliga negativa följderna av denna överträdelse har handlat så, att domstolen måste pröva giltigheten av nämnda bestämmelser.
43. Tvisterna i de nationella målen ska mot den bakgrunden inte betraktas som ”konstruerade”, i den mening som avses i domen Foglia varför begäran om förhandsavgörande i de båda målen kan tas upp till prövning.
3. Frågorna om giltigheten av artiklarna 26b och 26c.4 i direktiv 2001/18
44. Den franska regeringen har bestritt att den första frågan i mål C‑364/24 och de tre första frågorna i mål C‑393/24 kan tas upp till prövning, i den del de rör giltigheten av artikel 26b och artikel 26c.4 i direktiv 2001/18. Den franska regeringen menar att frågorna om dessa bestämmelser saknar koppling till saken i de nationella målen och avser ett hypotetiskt problem. Den franska regeringen har anfört att förbudet mot odling av majsen MON 810 i Italien, vilket har gett upphov till de båda nationella målen, följer av genomförandebeslut 2016/321 vilket antogs med stöd av artikel 26c.3 i direktiv 2001/18.
45. Jag delar helt och hållet denna uppfattning.
46. Det framgår nämligen av själva ordalydelsen i artikel 267 FEUF att det begärda förhandsavgörandet ska vara ”nödvändigt” för att den hänskjutande domstolen ska kunna ”döma i saken” i det mål som är anhängigt vid den.
47. De nationella målen i det här aktuella fallet rör lagenligheten av påföljder som ålagts klaganden i det nationella målet på grund av en överträdelse av det förbud mot odling av majsen MON 810 som infördes i Italien genom genomförandebeslut 2016/321. Detta beslut antogs med stöd av artikel 26c.3 i direktiv 2001/18. Beslutet grundar sig varken på artikel 26b eller på artikel 26c.4 i direktivet och förbudet mot odling av majsen MON 810 i Italien infördes inte enligt de regler som anges i dessa bestämmelser.
48. Mot den bakgrunden är det uppenbart att domstolen, om den besvarade frågorna om giltigheten av artikel 26b och artikel 26c.4 i direktiv 2001/18, skulle lämna rådgivande upplysningar avseende en hypotetisk fråga i strid med sitt uppdrag inom ramen för det samarbete mellan domstolar som inrättats i artikel 267 FEUF.
49. Med beaktande av det ovan anförda anser jag alltså, i likhet med den franska regeringen, att den första frågan i mål C‑364/24 och de tre första frågorna i mål C‑393/24 inte kan tas upp till prövning, i den del de rör giltigheten av artikel 26b och artikel 26c.4 i direktiv 2001/18.
4. Slutsats om upptagande till sakprövning
50. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att de hänskjutande domstolarnas frågor inte kan tas upp till sakprövning i den del de avser bedömningen av giltigheten av artikel 26b och artikel 26c.4 i direktiv 2001/18, bedömningen av giltigheten av de övriga punkterna i de omtvistade bestämmelserna med avseende på deras giltighet mot bakgrund av artiklarna 2 och 3 FEUF.
C. Prövning i sak
1. Frågorna i mål C‑364/24 samt de tre första frågorna och den första delen av den femte frågan i mål C‑393/24
51. Giltighetsfrågorna avser dels de omtvistade bestämmelserna, dels genomförandebeslut 2016/321. Detta beslut grundar sig på artikel 26c.3 i direktiv 2001/18, och därför är dess giltighet beroende av giltigheten av den bestämmelse som utgör dess rättsliga grund. Det kan förvisso inte uteslutas att nämnda genomförandebeslut kan vara ogiltigt av andra skäl, men jag vill framhålla att varken de hänskjutande domstolarna eller klaganden i det nationella målet har fört fram några argument med den innebörden. Av detta följer att svaret på frågan huruvida genomförandebeslut 2016/321 är giltigt är beroende av svaret på frågan huruvida artikel 26c.3 i direktiv 2001/18 är giltig.
52. Under dessa förutsättningar ska jag först pröva giltigheten av artikel 26c i direktiv 2001/18, i den mån frågorna om dess giltighet kan tas upp till sakprövning. Med hänsyn till de argument som förts fram i de nationella målen och i de här aktuella målen ska giltighetsprövningen enligt min uppfattning avse punkt 3 i denna artikel (nedan kallad den granskade bestämmelsen), vilken utgör rättslig grund för genomförandebeslut 2016/321 och i vilken huvudregeln för det första steget i den övergångsmekanism som är i fråga i de här aktuella målen fastställs. Därefter kommer jag undersöka hur resultatet av denna prövning påverkar svaret på frågan om giltigheten av genomförandebeslut 2016/321.
a) Giltigheten av den granskade bestämmelsen
53. De hänskjutande domstolarna vill få klarhet i huruvida den granskade bestämmelsen är giltig mot bakgrund av olika primärrättsliga bestämmelser, unionsrättsliga principer och en sekundärrättslig bestämmelse.
54. Nedan granskar jag bestämmelsens giltighet i tur och ordning mot bakgrund av 1) samtliga anförda bestämmelser om den inre marknaden och proportionalitetsprincipen, 2) principen om icke-diskriminering, 3) principen om näringsfrihet, 4) internationella avtal, och slutligen 5) artikel 34 i förordning nr 1839/2003.
1) Giltighet mot bakgrund av artikel 3 FEU, artiklarna 26, 34–36 och 114 FEUF samt proportionalitetsprincipen
55. Den hänskjutande domstolen i mål C‑364/24 har begärt att EU-domstolen ska pröva giltigheten av den granskade bestämmelsen mot bakgrund av artikel 3 FEU. Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande och av det resonemang som förts av klaganden i det nationella målet att denna artikel har tagits upp, eftersom det är i punkt 3 i nämnda artikel som upprättandet av den inre marknaden föreskrivs. Jag anser att det i detta sammanhang är lämpligt att bedöma giltigheten av den granskade bestämmelsen mot bakgrund av alla bestämmelser och principer som anförts avseende upprättandet av den inre marknaden och proportionalitetsprincipen.
i) Anförda argument
56. De hänskjutande domstolarna vill få klarhet i huruvida förbudet, i vissa medlemsstater, mot odling av en genetiskt modifierad produkt som redan släppts ut på marknaden, vilket förbud inte grundar sig på överväganden som dikteras av hälso- och miljösäkerhetsfrågor, bidrar till att få den inre marknaden att fungera, i den mening som avses i artikel 114 FEUF. De vill i detta hänseende få klarhet i huruvida unionslagstiftaren har åsidosatt regler om fri rörlighet för varor och proportionalitetsprincipen.
ii) Rättslig bedömning
57. Det är riktigt, som de hänskjutande domstolarna har framhållit, att den granskade bestämmelsen, jämförd med genomförandebeslut 2016/321 som antogs med stöd av nämnda bestämmelse, har lett till att vissa barriärer har upprättats på den inre marknaden på grund av att det endast är förbjudet att odla majsen MON 810 i vissa medlemsstater. Följaktligen får en produkt som släppts ut på marknaden, såsom i det här aktuella fallet utsäde av majsen MON 810 som godkänts för odling, inte användas på avsett sätt i vissa medlemsstater, något som påverkar den fria rörligheten för majs.
58. Den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna är en grundläggande princip i EUF-fördraget, vilken kommer till uttryck i förbudet i artikel 34 FEUF mot kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan mellan medlemsstaterna. Detta förbud avser alla åtgärder vidtagna av medlemsstaterna som direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt kan hindra tillträdet till marknaden i en medlemsstat för varor med ursprung i andra medlemsstater, även om en sådan åtgärd varken har till syfte eller verkan att behandla varor från andra medlemsstater mindre förmånligt.
59. Den granskade bestämmelsen är inte en åtgärd i en medlemsstat utan en unionsrättslig åtgärd. Även om det faktum att den grundar sig på artikel 114 FEUF inte hindrar att dess giltighet bedöms mot bakgrund av bestämmelserna i primärrätten, finns det emellertid anledning att beakta detta vid bedömningen. Enligt denna artikel kan unionslagstiftaren vidta åtgärder för tillnärmning av sådana bestämmelser i lagar och andra författningar i medlemsstaterna som syftar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera.
60. Jag vill i detta hänseende påpeka att artikel 114 FEUF utgör den lämpliga rättsliga grunden för den granskade bestämmelsen. För det första har de omtvistade bestämmelserna nämligen förts in i direktiv 2001/18, vilket antogs med stöd av artikel 95 EG, nu artikel 114 FEUF. Det råder alltså ingen tvekan om att direktiv 2015/412, genom vilket direktiv 2001/18 kompletterades med två artiklar som enbart rör odling av genetiskt modifierade organismer, har samma rättsliga grund. För det andra inrättades genom den granskade bestämmelsen en mekanism för införande av ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer som är gemensam för alla medlemsstater och därmed utgör en ”åtgärd för tillnärmning” i den mening som avses i artikel 114 FEUF.
61. Såsom EU-domstolen upprepade gånger har slagit fast, har unionslagstiftaren rätt att med stöd av artikel 114 FEUF vidta lämpliga åtgärder i överensstämmelse dels med artikel 114.3 FEUF, dels med de rättsprinciper som anges i EUF-fördraget eller som har fastställts i rättspraxis, i synnerhet proportionalitetsprincipen. Om dessa åtgärder leder till vissa begränsningar av den fria rörligheten för varor, finns det således anledning att kontrollera om dessa begränsningar ändå bidrar till att upprätta den inre marknaden och få den att fungera, i den mening som avses i artikel 114 FEUF.
62. I den granskade bestämmelsen föreskrivs en mekanism för medlemsstaternas införande av ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer. I och med att bestämmelsen är en komplettering till direktiv 2001/18, kan den åtgärd som föreskrivs däri enligt min mening inte bedömas isolerat, framför allt inte utan att hela den rättsordning som den ingår i beaktas. Med hänsyn till att den granskade bestämmelsen är tillämplig på godkännanden av genetiskt modifierade organismer för utsläppande på marknaden som beviljats med stöd av detta direktiv och av förordning nr 1829/2003, måste dessa båda rättsakter beaktas vid bedömningen av åtgärden i fråga.
63. De omtvistade bestämmelserna innebär en anpassning av den rättsliga ram som fastställs i dessa rättsakter i fråga om odling av genetiskt modifierade organismer. Innan de omtvistade bestämmelserna trädde i kraft fanns inga särskilda bestämmelser om odling vare sig i direktiv 2001/18 eller i förordning nr 1829/2003. Odling omfattades således av de allmänna bestämmelserna, däribland artikel 22 i detta direktiv. Enligt denna bestämmelse får medlemsstaterna inte förbjuda, begränsa eller hindra att produkter som består av eller innehåller genetiskt modifierade organismer och som uppfyller kraven i direktivet släpps ut på marknaden. Om medlemsstaterna avsåg att förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer som släppts ut på marknaden, var de tvungna att använda sig av de skyddsåtgärder eller nödåtgärder som föreskrivs i artikel 23 i samma direktiv och i artikel 34 i förordning nr 1829/2003, eller det anmälningsförfarande som föreskrivs i artikel 114.5 och 114.6 FEUF.
64. Tillägget av de omtvistade bestämmelserna tyder på att unionslagstiftaren, i fråga om utsäde av genetiskt modifierade organismer, ansåg att även om riskerna för miljö och hälsa redan hade bedömts då de släpptes ut på marknaden, gjorde frågan om deras användning för odlingsändamål att det krävdes ett särskilt förhållningssätt som sträckte sig längre än bara en bedömning av hälso- eller miljörisker i strikt bemärkelse. Detta framgår av skäl 6 i direktiv 2015/412, där det anges att odling av genetiskt modifierade organismer ”är en fråga med stark nationell, regional och lokal anknytning på grund av det nära sambandet med markanvändning, lokala jordbruksstrukturer och skydd eller bevarande av livsmiljöer, ekosystem och landskap.”
65. Jag anser i det hänseendet att unionslagstiftarens upprättande av en särskild ordning för odling av genetiskt modifierade organismer inte kan betraktas som obefogad. Det ska nämligen medges att odling har en särskild beskaffenhet jämfört med andra former av användning av varor. Medan konsumtion eller användning av vissa produkter som släppts ut på marknaden i princip endast påverkar köparen eller användaren, förhåller det sig annorlunda med odling av växter. Odling påverkar inte bara den som köpt utsädet, utan kan få oåterkalleliga effekter på miljön. Odling av genetiskt modifierade organismer kan i synnerhet ha en oåterkallelig inverkan på konventionella och ekologiska grödor. Denna miljöaspekt betonas i skäl 4 i direktiv 2001/18 och i skäl 6 i direktiv 2015/412.
66. Det framgår i detta hänseende av EU-domstolens praxis att åtgärder som vidtas med stöd av artikel 114 FEUF beroende på omständigheterna kan bestå i att ålägga samtliga medlemsstater att tillåta saluföring av varan eller varorna i fråga, att förena en sådan skyldighet med vissa villkor eller till och med att införa ett tillfälligt eller permanent förbud mot saluföring av en viss vara eller vissa varor. Jag anser att detta även gäller ett odlingsförbud.
67. Om odling av genetiskt modifierade organismer har stark nationell, regional och lokal anknytning som motiverar en särskild ordning, är det logiskt att beslut om förbud mot denna odling fattas av medlemsstaterna, vilka är bäst lämpade att avgöra huruvida överväganden på nationell, regional och lokal nivå motiverar ett sådant förbud. Detta är förenligt med subsidiaritetsprincipen i artikel 2.2 FEUF.
68. Frågan uppkommer emellertid huruvida det är en lämplig åtgärd att låta medlemsstaterna förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer utan skyldighet att motivera ett sådant beslut i förhållande till de mål som eftersträvas av unionslagstiftaren.
69. Frågan om utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön är mycket komplicerad och har, som anges i skäl 7 i direktiv 2015/412, gett upphov till många farhågor som inte enbart avser frågor om genetiskt modifierade organismers inverkan på hälso- eller miljöskyddet.
70. Såsom framgår av EU-domstolens praxis måste unionslagstiftaren ges ett vidsträckt utrymme för skönsmässig bedömning när den lagstiftar inom ett område där den ställs inför politiska, ekonomiska och sociala val och måste göra komplexa bedömningar. En åtgärd på ett sådant område kan endast förklaras ogiltig om den är uppenbart olämplig i förhållande till det mål som den behöriga institutionen eftersträvar.
71. I och med att den åtgärd som är i fråga i det nu aktuella fallet inte kan bedömas isolerat, ska hänsyn tas, vad beträffar det mål som eftersträvas av unionslagstiftaren, till hela den ordning som åtgärden ingår i, det vill säga den ordning som inrättats genom direktiv 2001/18 och förordning nr 1829/2003. Såsom framgår av artikel 1 i respektive rättsakt är syftet med direktivet att skydda människors hälsa och miljön mot risker till följd av avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och syftet med förordning nr 1829/2003 att säkerställa ett gott skydd för människors liv och hälsa, djurs hälsa och välbefinnande samt miljö- och konsumentintressena och att samtidigt sörja för att den inre marknaden fungerar effektivt.
72. Det är min uppfattning att den åtgärd som vidtagits genom den aktuella bestämmelsen inte är uppenbart olämplig i förhållande till dessa mål. Skälen till detta är de följande.
73. Först och främst bidrar åtgärden till att få den inre marknaden att fungera i den mening som avses i artikel 114 FEUF. I skäl 7 i direktiv 2015/412 anges nämligen att beslutsprocessen när det gäller genetiskt modifierade organismer är särskilt komplicerad eftersom man har tagit upp nationella problem. Jag anser att den granskade bestämmelsen kan avhjälpa detta genom att förenkla mekanismen för införande av ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer inom ett territorium och följaktligen bidra till rättssäkerhet. Det framgår nämligen av skäl 8 i direktivet att processen för godkännande av genetiskt modifierade organismer sannolikt kommer att förbättras genom att medlemsstaterna ges möjlighet att avgöra om de vill eller inte vill att genetiskt modifierade organismer ska odlas inom deras territorium.
74. Vidare har situationen i fråga om odling av genetiskt modifierade organismer blivit tydligare inom unionen sedan den granskade bestämmelsen antogs, både för de ekonomiska aktörerna och för konsumenterna. Tidigare kunde de förstnämnda nämligen inte utesluta att den berörda medlemsstaten, trots godkännandet av odling av genetiskt modifierade organismer, på grund av att den inte hade något annat medel för att förbjuda denna odling, ändå beslutade att göra det genom att använda sig av i synnerhet skyddsklausulerna eller nödåtgärderna, oavsett om det faktiskt var berättigat eller inte. Med hänsyn till jordbruksproduktionens särskilda beskaffenhet var risken för en sådan förändring av den rättsliga ramen särskilt ogynnsam för jordbrukarnas intressen. Konsumenterna har för sin del numera tillgång till tydligare information om förekomsten av genetiskt modifierade organismer i miljön.
75. Jag vill också erinra om att den granskade bestämmelsen inte rör fri rörlighet för genetiskt modifierade organismer som släppts ut på marknaden i allmänhet, utan enbart odling av genetiskt modifierade organismer. Förbudet mot denna odling påverkar följaktligen inte konsumenternas och de ekonomiska aktörernas rätt att importera produkter som innehåller genetiskt modifierade organismer.
76. Den granskade bestämmelsen innehåller vidare inget allmänt förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer i alla medlemsstater. Medlemsstaterna har dessutom möjlighet att förbjuda denna odling inom delar av sina territorier eller att endast begränsa odlingen, beroende på nationella, regionala och lokala överväganden.
77. Jag anser vidare, hur paradoxalt det än kan framstå, att den åtgärd som vidtagits genom den granskade bestämmelsen inte inkräktar på de rättigheter som de ekonomiska aktörerna kan ha utifrån den fria rörligheten för varor. Förklaringen är att ett villkor för att den mekanism som inrättats genom den granskade bestämmelsen ska kunna tillämpas är att innehavaren av ett godkännande/medgivande till utsläppande på marknaden inte motsätter sig att ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer införs.
78. Ett (tyst) samtycke av innehavaren av ett godkännande/medgivande till utsläppande på marknaden av en genetiskt modifierad organism till ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer innebär nämligen att innehavarens rättigheter utifrån den fria rörligheten för de berörda varorna inte påverkas av ett eventuellt hinder för denna rörlighet som följer av tillämpningen av den granskade bestämmelsen. Volenti non fit iniuria.
79. Dessutom är det enbart jordbrukare, förutom innehavaren av godkännandet/medgivandet, som påverkas av ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer som införs med stöd av den granskade bestämmelsen. När det gäller en sådan produkt som utsäde av genetiskt modifierade organismer, innebär emellertid den omständigheten att det krävs ett samtycke från innehavaren av godkännandet/medgivandet till utsläppande på marknaden för att förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer ska kunna införas inom ett territorium att nämnda jordbrukare inte kan göra gällande rättigheter avseende den fria rörligheten för varor för att motsätta sig förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer.
80. Utsläppandet på marknaden av genetiskt modifierade organismer är strikt reglerat i Europeiska unionen, i synnerhet genom direktiv 2001/18 och förordning nr 1829/2003. För att släppa ut genetiskt modifierade organismer på marknaden krävs i princip ett medgivande/godkännande som beviljas efter ett förfarande för att bedöma riskerna med avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och användning av genetiskt modifierade organismer i livsmedel och foder. Användning av genetiskt modifierade organismer som släppts ut på marknaden är dessutom underordnad de villkor som anges i medgivandet till utsläppande på marknaden. Enligt artikel 19.1 i direktivet är det endast om ett medgivande har beviljats för en produkt som består av eller innehåller en genetiskt modifierad organism som denna produkt får användas i hela unionen utan ytterligare anmälningar, dock under förutsättning att de särskilda villkoren för användningen och kraven i fråga om miljöer och/eller geografiska områden som anges i villkoren noggrant följs. På samma sätt betonas i artiklarna 9 och 21 i förordning nr 1829/2003 att innehavaren av godkännandet och de berörda parterna är skyldiga att följa alla villkor eller begränsningar som anges i godkännandet i fråga.
81. Av detta följer att den fria rörligheten för sådana varor som utsäde av genetiskt modifierade organismer redan från början är beroende av att ett godkännande beviljas och att den är begränsad till de strikta ramar som gäller för detta godkännande. Den granskade bestämmelsen ändrar den befintliga rättsliga ramen genom att en särskild ordning införs för bestämning av det geografiska tillämpningsområdet för godkännandet för utsläppande på marknaden i den del som avser odling. Förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer infördes nämligen till följd av en begränsning av det geografiska tillämpningsområdet för godkännandet som godtagits av innehavaren av godkännandet. Den sistnämndes samtycke till förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer begränsar detta geografiska tillämpningsområde i förhållande till tredje man, i synnerhet jordbrukare. De får således inte bedriva sådan odling inom det territorium som inte omfattas av godkännandet för försäljning.
82. Vad sedan beträffar de hänskjutande domstolarnas tvivel om medlemsstaternas avsaknad av skyldighet att motivera sina beslut att förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier, anser jag att avsaknaden av motiveringsskyldighet motiveras av att innehavaren av godkännande har samtyckt till förbudet. Såsom framhålls i föregående punkt, är förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer endast en av de faktorer som avgör det geografiska tillämpningsområdet för godkännandet för utsläppande på marknaden. Detta godkännande avgränsar rättigheterna för innehavaren av godkännandet. Det är på innehavaren det ankommer att inte bara ansöka om godkännandet för utsläppande på marknaden av produkten, utan även att motsätta sig, eller inte, en eventuell territoriell begränsning av godkännandet. Innehavarens inställning till denna begränsning är i detta fall avgörande. Om innehavaren inte har några invändningar, behöver inte de särskilda skälen till införandet av förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer anges av varje medlemsstat.
83. Vad slutligen beträffar det mål som eftersträvas med direktiv 2001/18 och förordning nr 1829/2003, att säkerställa skyddet av människors hälsa och miljön mot risker till följd av avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer och deras användning i livsmedel och foder, vill jag framhålla att tillägget av den granskade bestämmelsen inte förändrar den del av ordningen som fastställts genom dessa två rättsakter om bedömningen av dessa risker.
84. Med hänsyn till samtliga dessa överväganden, och eftersom den åtgärd som vidtas genom den granskade bestämmelsen inte är uppenbart olämplig i förhållande till de mål som unionslagstiftaren eftersträvar, anser jag att den granskade bestämmelsen inte är förenad med någon omständighet som ger stöd för att anse att unionslagstiftaren har överskridit de gränser som föreskrivs i artikel 114 FEUF. Den mekanism som införs genom den granskade bestämmelsen framstår i synnerhet inte som ett omotiverat hinder för den fria rörligheten för varor.
2) Giltighet mot bakgrund av artikel 18 FEUF, artikel 21 i stadgan och principen om icke-diskriminering
i) Anförda argument
85. Den hänskjutande domstolen i mål C‑393/24 vill få klarhet i huruvida det förekommer någon form av diskriminering mellan jordbrukare och medborgare i olika medlemsstater till följd av medlemsstaternas olika val vid anpassningen av det geografiska tillämpningsområdet, i strid med artikel 18 FEUF och artikel 21 i stadgan.
86. Klaganden i det nationella målet har gjort gällande att de omtvistade bestämmelserna medför en diskriminering, både mellan medlemsstaterna och inom en medlemsstat, i och med att jordbruksproducenter som vill producera ekologiskt eller konventionellt gynnas på bekostnad av producenter som vill odla genetiskt modifierade växter.
ii) Rättslig bedömning
87. Frågan om diskriminering består av två delar. Den ena delen är diskriminering mellan jordbruksproducenter som är verksamma i medlemsstater som tillåter odling av en viss genetiskt modifierad organism och jordbruksproducenter som är verksamma i medlemsstater som har förbjudit sådan odling. Den andra delen är diskriminering inom en medlemsstat som förbjudit odling av genetiskt modifierade organismer, mellan jordbruksproducenter som vill odla genetiskt modifierade växter och jordbruksproducenter som inte vill det.
88. Den första formen av påstådd diskriminering avser olika behandling av jordbruksproducenter från olika medlemsstater, grundad på nationalitet.
89. Principen om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet slås fast i artikel 21.2 i stadgan, och i artikel 52.2 i stadgan anges att de rättigheter som erkänns i stadgan för vilka bestämmelser återfinns i fördragen ska utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i dessa. Så är fallet med artikel 21.2 i stadgan vilken, såsom bekräftas i förklaringarna till stadgan om de grundläggande rättigheterna avseende denna bestämmelse, motsvarar artikel 18 första stycket FEUF och ska tillämpas i enlighet med denna artikel.
90. I artikel 18 FEUF, som innehåller en allmän princip om förbud mot diskriminering på grund av nationalitet, förbjuds inte bara direkt diskriminering på grund av nationalitet, utan även alla former av indirekt diskriminering som, genom tillämpning av andra särskiljningskriterier, i praktiken leder till samma resultat.
91. Det är utrett att artikel 18 FEUF endast kan tillämpas fristående i fall som omfattas av unionsrätten för vilka det inte har föreskrivits några särskilda regler om icke-diskriminering i EUF- fördraget. När det gäller fri rörlighet för varor genomförs principen om icke-diskriminering bland annat genom artiklarna 34 och 35 FEUF. Därför ska giltigheten av bestämmelsen under prövning inte bedömas mot bakgrund av artikel 18 FEUF utan mot bakgrund av artiklarna 34 och 35 FEUF.
92. När det i detta hänseende gäller utsäde av genetiskt modifierade organismer för odlingsändamål, rör det sig om en viss ekonomisk aktörs särskilda produkt. Den ekonomiska aktörens härkomst har inte angetts i begäran om förhandsavgörande. I och med att den granskade bestämmelsen inte är en åtgärd som vidtagits självständigt av en medlemsstat, utan en unionsåtgärd, uppkommer inte problemet med diskriminering mellan utländska produkter och inhemska produkter.
93. Vad beträffar diskriminering mellan jordbruksproducenter innebär principen om icke-diskriminering enligt artikel 18 FEUF och artikel 21 i stadgan att lika situationer inte får behandlas olika och olika situationer inte får behandlas lika, såvida det inte finns sakliga skäl för en sådan behandling.
94. Situationen för jordbrukare som odlar konventionella och ekologiska växtsorter är för det första inte jämförbar med situationen för jordbrukare som vill börja odla genetiskt modifierade organismer. Odling av genetiskt modifierade organismer kännetecknas nämligen av sin särskilda karaktär, vilket för övrigt är skälet till att en särskild rättsliga ram har inrättats för denna typ av odling.
95. För det andra är situationen för jordbrukare i de olika medlemsstaterna inte heller jämförbar, eftersom jordbruksproduktionen är nära knuten till produktionsorten och denna orts särskilda karaktär. Denna aspekt betonas i skäl 6 i direktiv 2015/412 och utgör den förutsättning som legat till grund för lagstiftarens beslut att anta de omtvistade bestämmelserna, vilket jag redan har behandlat.
96. Under dessa förutsättningar anser jag inte att det vid granskningen av frågorna har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av den granskade bestämmelsen mot bakgrund av artikel 18 FEUF och artikel 21 i stadgan.
3) Giltigheten mot bakgrund av artiklarna 16 och 52 i stadgan
i) Anförda argument
97. Den hänskjutande domstolen i mål C‑364/24 har åberopat artiklarna 16 och 52 i stadgan i sin första fråga, dock utan att framföra något argument om den granskade bestämmelsens giltighet mot bakgrund av dessa artiklar. Den hänskjutande domstolen i mål C‑393/24 har endast konstaterat att de allmänna unionsrättsliga principerna om näringsfrihet, vilka anges i artiklarna 16 och 52 i stadgan, kan användas som kriterier för bedömningen av den granskade bestämmelsens giltighet.
98. Klaganden i det nationella målet har gjort gällande att förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer utgör ett åsidosättande av artiklarna 16 och 52 i stadgan, eftersom det påverkar näringsfriheten för jordbrukare som vill odla genetiskt modifierade växter. Dessa jordbrukare kan nämligen inte erbjuda konsumenterna de produkter som ekologiska producenter erbjuder inom de territorier där odling av genetiskt modifierade organismer inte är förbjudet.
ii) Rättslig bedömning
99. Enligt artikel 16 i stadgan ska näringsfriheten erkännas i enlighet med unionsrätten samt nationell lagstiftning och praxis. Såsom framgår av förklaringarna till stadgan om de grundläggande rättigheterna ska denna rättighet ”självfallet utövas med beaktande av unionsrätten och nationell lagstiftning. Den kan begränsas enligt artikel 52.1 i stadgan.”
100. Såsom EU-domstolen har understrukit är näringsfriheten inte en absolut rättighet, utan den ska beaktas i förhållande till vilken funktion den har i samhället. Den kan bli föremål för omfattande myndighetsingrepp, som i det allmännas intresse begränsar hur näringsverksamhet får bedrivas.
101. Denna omständighet påverkar hur proportionalitetsprincipen i artikel 52.1 i stadgan ska tillämpas.
102. Enligt den artikeln ska varje begränsning i utövningen av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.
103. Begränsningen av näringsfriheten till följd av det nu aktuella förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer är ”föreskriven i lag”, det vill säga i den granskade bestämmelsen och i genomförandebeslut 2016/321. Förbudet mot odling av en sort av genetiskt modifierade organism hindrar i princip inte, såsom bland annat den grekiska regeringen har framhållit, de berörda ekonomiska aktörerna, det vill säga yrkesmässiga jordbrukare, från att bedriva verksamhet, eftersom skyldigheten är ytterst begränsad. Följaktligen är det förenligt med det väsentliga innehållet i näringsfriheten. Vad beträffar proportionaliteten i detta förbud, gäller min proportionalitetsbedömning ovan även för lagenlighetsbedömningen av begränsningen av näringsfriheten.
104. Under dessa förutsättningar anser jag inte att det vid granskningen av frågorna har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av den granskade bestämmelsen mot bakgrund av artiklarna 16 och 52 i stadgan.
4) Giltigheten mot bakgrund av artikel 216.2 FEUF
i) Anförda argument
105. Den hänskjutande domstolen i mål C‑393/24 vill få klarhet i huruvida det förhållandet att unionen har ingått sådana avtal som avtalet om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO) och Allmänna tull- och handelsavtalet 1994 (Gatt), i bilaga till avtalet om upprättande av WTO, inte strider mot begränsningar av användningen av en produkt som endast finns i vissa medlemsstater, vilket inkräktar på den inre marknaden för godkända produkter.
ii) Rättslig bedömning
106. Som både den franska och den ungerska regeringen samt rådet har erinrat om, framgår det av EU-domstolens praxis att bestämmelserna i ett internationellt avtal som unionen har ingått endast kan åberopas som grund för en talan om ogiltigförklaring av en sekundärrättslig unionsrättsakt eller en invändning om att en sådan rättsakt är rättsstridig under förutsättning att det aktuella avtalets beskaffenhet och systematik inte utgör hinder därför och bestämmelserna till sitt innehåll framstår som ovillkorliga och tillräckligt precisa. Det är endast när dessa båda villkor är kumulativt uppfyllda som sådana bestämmelser kan åberopas vid unionsdomstolen såsom ett kriterium för att bedöma en unionsrättsakts lagenlighet. Detta gäller även för en giltighetsbedömning i ett mål om förhandsavgörande.
107. Vad gäller WTO-avtalen har domstolen redan haft tillfälle att precisera att de inte är ägnade att ge enskilda rättigheter som de kan åberopa direkt inför domstol med stöd av unionsrätten. Det framgår vidare av fast rättspraxis att avtalet om upprättande av WTO samt avtalen i bilagorna 1–4 till detta avtal, med hänsyn till deras beskaffenhet och systematik, i princip inte ingår bland de regler som ska beaktas vid en prövning av lagenligheten av unionsinstitutionernas rättsakter.
108. Det är endast i två undantagssituationer, som rör unionslagstiftarens önskan att själv begränsa sitt handlingsutrymme vid tillämpningen av WTO-reglerna, som domstolen har slagit fast att det ankommer på unionsdomstolen att i förekommande fall pröva lagenligheten av en unionsrättsakt och de rättsakter som antagits för dess tillämpning mot bakgrund av WTO-avtalen eller ett beslut av WTO:s tvistlösningsorgan i vilket det konstateras att dessa avtal inte har iakttagits. Det rör sig för det första om en situation då unionen avsett att fullgöra en särskild förpliktelse som den åtagit sig inom ramen för WTO-avtalen och, för det andra, en situation då den aktuella unionsrättsakten uttryckligen hänvisar till precisa bestämmelser i dessa avtal.
109. I det nu aktuella fallet var det inte unionslagstiftarens avsikt, när de omtvistade bestämmelserna lades till, att fullgöra någon särskild förpliktelse enligt WTO-avtalen, och varken direktiv 2001/18 eller direktiv 2015/412 hänvisar uttryckligen till precisa bestämmelser i dessa avtal.
110. Av detta följer att WTO-avtalen och artikel 216.2 FEUF inte ger stöd för att fastställa att den granskade bestämmelsen är ogiltig.
5) Giltigheten mot bakgrund av artikel 34 i förordning nr 1829/2003
i) Anförda argument
111. Den hänskjutande domstolen i mål C‑364/24 vill få klarhet i huruvida de omtvistade bestämmelserna är förenliga med artikel 34 i förordning nr 1829/2003. Den hänskjutande domstolen menar att den lösning som valts genom de omtvistade bestämmelserna ger upphov till tvivel i och med att medlemsstaterna ges möjligheten att få en anpassning av det geografiska tillämpningsområdet för ett godkännande av en genetiskt modifierad produkt, utan att behöva lägga fram någon motivering eller bevis för en allvarlig risk.
ii) Rättslig bedömning
112. Som kommissionen mycket riktigt har anfört kan giltigheten av sekundärrättsliga bestämmelser inte prövas mot bakgrund av regler av samma rang.
113. Som den franska regeringen också har påpekat utesluter inte det förfarande som fastställs i de omtvistade bestämmelserna och det som fastställs i artikel 34 i förordning nr 1829/2003 varandra, utan de kan förenas, eftersom de har olika föremål och olika regelverk.
114. Den granskade bestämmelsen har nämligen gett medlemsstaterna möjligheten att förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sitt territorium, förutsatt att innehavaren av godkännandet inte motsätter sig detta. I artikel 34 i förordning nr 1829/2003 föreskrivs en möjlighet att vidta nödåtgärder om det är uppenbart att produkter som har godkänts genom eller i enlighet med denna förordning sannolikt kommer att innebära en allvarlig risk för människors hälsa, djurs hälsa eller miljön eller om ett överhängande behov av att tillfälligt upphäva eller ändra detta godkännande uppstår mot bakgrund av ett yttrande från Efsa. Bestämmelsen kan tillämpas på ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer i medlemsstater som inte har förbjudit sådan odling med stöd av den granskade bestämmelsen. Den omständigheten att sådan odling är tillåten inom ett territorium utesluter inte att nödåtgärder kan vidtas i ett senare skede om de villkor som anges i denna artikel är uppfyllda.
115. Av detta följer att artikel 34 i förordning nr 1829/2003 inte ger stöd för att den aktuella bestämmelsen är ogiltig.
6) Slutsats om giltigheten av den granskade bestämmelsen
116. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar jag att det vid prövningen av frågorna inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av den aktuella bestämmelsen.
b) Giltigheten av genomförandebeslut 2016/321
117. Som jag framhåller ovan antogs genomförandebeslut 2016/321 med stöd av artikel 26c.3 i direktiv 2001/18. Vidare har inte vare sig de hänskjutande domstolarna, klaganden i det nationella målet eller de institutioner och regeringar som inkommit med skriftliga yttranden framfört något argument om att genomförandebeslut 2016/321 skulle kunna vara ogiltigt på grund av något annat än att den artikel som utgör dess rättsliga grund är ogiltig.
118. I det läget föreslår jag, med hänsyn till min bedömning av den granskade bestämmelsens giltighet, att EU-domstolen ska slå fast att det vid frågornas prövning inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av genomförandebeslut 2016/321.
119. Det saknas också anledning att besvara den andra frågan i mål C‑364/24, eftersom den ställts för det fall domstolen finner att de omtvistade bestämmelserna är ogiltiga.
c) Slutsats i denna del om giltigheten
120. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att det vid prövningen av frågorna inte har framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 26c.3 i direktiv 2001/18 och genomförandebeslut 2016/321.
2. Den fjärde frågan i mål C‑393/24
121. Den fjärde frågan i mål C‑393/24 har ställts för att få klarhet i huruvida genomförandebeslut 2016/321 ska tolkas så, att införandet av det förbud mot odling av majsen MON 810 som föreskrivs i beslutet grundar sig på de tvingande skäl som anges i artikel 26b.3 a–g i direktiv 2001/18.
122. Som framgår av min bedömning av giltigheten av den granskade bestämmelsen krävs inga särskilda skäl, såsom de skäl som avses i artikel 26b.3 a–g i direktiv 2001/18, för att införa ett förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer enligt nämnda bestämmelse. Artikel 26b.3 i direktivet är nämligen inte tillämplig på ett odlingsförbud som införs med stöd av artikel 26c.3 i direktivet.
123. Under dessa omständigheter föreslår jag, som svar på den fjärde frågan i mål C‑393/24, att genomförandebeslut 2016/321 ska tolkas så, att skälen till det förbud mot odling av majsen MON 810 som infördes genom beslutet inte fastställs i artikel 26b.3 a–g i direktiv 2001/18.
3. Den andra delen av den femte frågan i mål C‑393/24
124. Den andra delen av den femte frågan i mål C‑393/24 avser frågan huruvida genomförandebeslut 2016/321 utgör hinder för nationell lagstiftning i vilken föreskrivs påföljder för överträdelser av det förbud som föreskrivs i beslutet.
125. I artikel 33 i direktiv 2001/18 anges att medlemsstaterna är skyldiga att bestämma vilka påföljder som ska tillämpas vid brott mot de nationella bestämmelser som antas i enlighet med direktivet. Påföljderna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande.
126. Artikel 33 i direktiv 2001/18 rör förvisso överträdelser av nationella bestämmelser, samtidigt som förbudet mot odling av genetiskt modifierade organismer i Italien formellt följer av en unionsrättsakt. Jag anser emellertid att denna bestämmelse även och i än högre grad är tillämplig på det förbud som föreskrivs i genomförandebeslut 2016/321. Så förhåller det sig i synnerhet då ett genomförandebeslut, som är en unionsrättsakt, grundar sig på beslut som medlemsstaterna har fattat om att förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier.
127. Jag föreslår följaktligen att domstolen som svar på den andra delen av den femte frågan i mål C‑393/24 ska förklara att genomförandebeslut 2016/321 inte utgör hinder för nationell lagstiftning i vilken det föreskrivs påföljder för överträdelser av det förbud som föreskrivs i beslutet.
V. Förslag till avgörande
128. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som hänskjutits för förhandsavgörande av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) och av Tribunale di Udine (Förstainstansdomstolen i Udine, Italien) på följande sätt: 1) Vid prövning av frågorna har det inte framkommit någon omständighet som kan påverka giltigheten av artikel 26c.3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/18/EG av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG, i dess lydelse enligt direktiv (EU) 2015/412 av den 11 mars 2015, och inte heller giltigheten av kommissionens genomförandebeslut (EU) 2016/321 av den 3 mars 2016 om anpassning av det geografiska tillämpningsområdet för godkännandet av odling av den genetiskt modifierade majsen (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6). 2) Genomförandebeslut 2016/321 ska tolkas så, att skälen till det förbud mot odling av den genetiskt modifierade majsen (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) som införts genom beslutet inte fastställs i artikel 26b.3 a–g i direktiv 2001/18, i dess lydelse enligt direktiv (EU) 2015/412. 3) Genomförandebeslut 2016/321 ska tolkas så, att det inte utgör hinder för en nationell lagstiftning genom vilken det föreskrivs påföljder för överträdelser av det förbud som föreskrivs i beslutet.
1 Originalspråk: franska.
2 Rådets direktiv 90/220/EEG av den 23 april 1990 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön (EGT L 117, 1990, s. 15; svensk specialutgåva, område 15, volym 9, s. 212).
3 Kommissionens beslut 98/294/EG av den 22 april 1998 om utsläppande på marknaden av genetiskt modifierad majs (Zea mays L. linje MON 810), i enlighet med rådets direktiv 90/220/EEG (EGT L 131, 1998, s. 32).
4 Flera nationella åtgärder har bestritts i EU-domstolen i flera mål om förhandsavgörande. Se bland annat dom av den 8 september 2011, Monsanto m.fl. ( C‑58/10–C‑68/10, EU:C:2011:553), dom av den 6 september 2012, Pioneer Hi Bred Italia ( C‑36/11, EU:C:2012:534), dom av den 13 september 2017, Fidenato m.fl. ( C‑111/16, EU:C:2017:676), och dom av den 7 juli 2022, PH (Regionalt förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer) ( C‑24/21, EU:C:2022:526).
5 Se Dubouis, L., Blumann, C., Droit matériel de l’Union européenne, LGDJ, sjunde utgåvan, Paris, 2015, punkt 322.
6 För närvarande rör det sig om följande 18 medlemsstater: Konungariket Belgien (men enbart Wallonien), Republiken Bulgarien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland (utom för forskningsändamål), Republiken Grekland, Republiken Frankrike, Republiken Kroatien, Republiken Italien, Republiken Cypern, Republiken Lettland, Republiken Litauen, Storhertigdömet Luxemburg, Ungern, Republiken Malta, Konungariket Nederländerna, Republiken Österrike, Republiken Polen och Republiken Slovenien.
7 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 12 mars 2001 om avsiktlig utsättning av genetiskt modifierade organismer i miljön och om upphävande av rådets direktiv 90/220/EEG (EGT L 106, 2001, s. 1).
8 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 11 mars 2015 om ändring av direktiv 2001/18/EG vad gäller medlemsstaternas möjlighet att begränsa eller förbjuda odling av genetiskt modifierade organismer inom sina territorier (EUT L 68, 2015, s. 1).
9 Europaparlamentets och rådets förordning av den 22 september 2003 om genetiskt modifierade livsmedel och foder (EUT L 268, 2003, s. 1).
10 Kommissionens genomförandebeslut av den 3 mars 2016 om anpassning av det geografiska tillämpningsområdet för godkännandet av odling av den genetiskt modifierade majsen (Zea mays L.) MON 810 (MON-ØØ81Ø-6) (EUT L 60, 2016, s. 90).
11 GURI nr 194 av den 22 augusti 2003, s. 14.
12 Chefen för Direzione Generale per il riconoscimento degli organismi di controllo e certificazione e tutela del consumatore (generaldirektoratet för erkännande av organ för kontroll, certifiering och konsumentskydd, Italien) vid Dipartimento dell’Ispettorato Centrale della Tutela della Qualità e Repressione Frodi dei Prodotti Agroalimentari (Centralinspektoratets avdelning för kvalitetsskydd och bedrägeribekämpning i fråga om jordbruks- och livsmedelsprodukter, Italien).
13 Vilket avses med samtliga frågor i mål C‑364/24 och med de tre första frågorna och den första delen av den femte frågan i mål C‑393/24.
14 Vilket avses med den fjärde frågan och den andra delen av den femte frågan i mål C‑393/24.
15 Såsom framgår av den rättsliga ram som beskrivs ovan, ger de omtvistade bestämmelserna en möjlighet att både förbjuda och begränsa odling av genetiskt modifierade organismer. I genomförandebeslut 2016/321 föreskrivs ett förbud mot odling av majsen MON 810 i Italien, och därför hänvisar jag nedan enbart till förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer, såvida det inte finns särskild anledning att hänvisa till en begränsning. Mitt resonemang om det förbud mot odling av genetiskt modifierade organismer som införts med stöd av de omtvistade bestämmelserna, eller någon av dem, gäller dock, i tillämpliga delar, även för en begränsning av sådan odling som införts med stöd av samma bestämmelser.
16 Dom av den 22 juni 2023, Vitol ( C‑268/22, EU:C:2023:508, punkt 53 och där angiven rättspraxis).
17 Dom av den 22 juni 2023, Vitol ( C‑268/22, EU:C:2023:508, punkt 55 och där angiven rättspraxis).
18 Dom av den 11 mars 1980 ( 104/79, EU:C:1980:73).
19 Dom av den 16 juni 2015, Gauweiler m.fl. ( C‑62/14, EU:C:2015:400, punkterna 24 och 25 samt där angiven rättspraxis).
20 Dom av den 11 mars 1980 ( 104/79, EU:C:1980:73).
21 Beslut av den 17 december 2019, Di Girolamo ( C‑618/18, EU:C:2019:1090, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
22 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 juli 2000, Idéal tourisme ( C‑36/99, EU:C:2000:405, punkt 22).
23 Dom av den 11 mars 1980 ( 104/79, EU:C:1980:73).
24 Dom av den 26 mars 2020, Miasto Łowicz och Prokurator Generalny ( C‑558/18 och C‑563/18, EU:C:2020:234, punkt 45 och där angiven rättspraxis).
25 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 februari 2022, Stichting Rookpreventie Jeugd m.fl. ( C‑160/20, EU:C:2022:101, punkt 84 och där angiven rättspraxis).
26 Den andra frågan i mål C‑364/24 avser möjligheten att inte tillämpa genomförandebeslut 2016/321 och förklara att det är verkningslöst för det fall de omtvistade bestämmelserna är ogiltiga. Jag tolkar denna fråga så, att den i själva verket avser giltigheten av genomförandebeslut 2016/321.
27 Den femte frågan i mål C‑393/24 avser giltigheten av genomförandebeslut 2016/321 mot bakgrund av samtliga bestämmelser som reglerar genetiskt modifierade organismer på ”unionens inre marknad”. Den hänskjutande domstolen har inte lagt fram något argument som motiverar en bedömning av beslutets giltighet mot bakgrund av andra bestämmelser än artikel 26c.3 i direktiv 2001/18, som utgör dess rättsliga grund.
28 Se punkterna 33 och 34 ovan. Det finns skäl att påpeka att punkterna 1, 5 och 6 i artikel 26c i direktiv 2001/18 kompletterar den rättsliga ramen för det första steget i övergångsmekanismen, men likväl även gäller det andra steget i densamma. Därmed kan dessa punkter inte bli ogiltiga till följd av att den granskade bestämmelsen eventuellt förklaras vara ogiltig. De skulle fortfarande vara tillämpliga på det andra steget i övergångsmekanismen. Vidare är punkt 2, som förvisso endast rör det första steget i nämnda mekanism, inte tillämplig på ett redan beviljat godkännande, utan på anmälningar/ansökningar som inte har avgjorts. Punkten är alltså inte relevant i de här aktuella målen.
29 Se dom av den 21 december 2023, CDIL ( C‑96/22, EU:C:2023:1025, punkt 31 och där angiven rättspraxis).
30 Se dom av den 21 december 2023, CDIL ( C‑96/22, EU:C:2023:1025, punkt 33 och där angiven rättspraxis).
31 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 augusti 1994, Meyhui ( C‑51/93, EU:C:1994:312, punkt 11), och dom av den 12 juli 2012, Association Kokopelli ( C‑59/11, EU:C:2012:447, punkt 80 och där angiven rättspraxis).
32 Dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige ( C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 49 och där angiven rättspraxis).
33 Se skäl 7 i direktiv 2015/412.
34 Dom av den 3 december 2019, Tjeckien/parlamentet och rådet ( C‑482/17, EU:C:2019:1035, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
35 Dom av den 22 juni 2017, E.ON Biofor Sverige ( C‑549/15, EU:C:2017:490, punkt 50 och där angiven rättspraxis).
36 Se ovan punkt 62.
37 EUT C 303, 2007, s. 17.
38 Dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet) ( C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 311 och där angiven rättspraxis).
39 Dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet) ( C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 312 och där angiven rättspraxis).
40 Dom av den 20 juni 2024, Faurécia ( C‑420/23, EU:C:2024:534, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
41 Dom av den 7 mars 2024, Fallimento Esperia och GSE ( C‑558/22, EU:C:2024:209, punkt 39).
42 Dom av den 4 oktober 2024, Litauen m.fl./parlamentet och rådet (Mobilitetspaketet) ( C‑541/20–C‑555/20, EU:C:2024:818, punkt 308 och där angiven rättspraxis).
43 Se punkterna 64 och 65 ovan.
44 EUT C 303, 2007, s. 17 (Förklaring till artikel 16 – Näringsfrihet).
45 Dom av den 12 januari 2023, TP (Audiovisuell redigerare för statlig television) ( C‑356/21, EU:C:2023:9, punkt 75 och där angiven rättspraxis).
46 Dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich ( C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 46).
47 Dom av den 22 januari 2013, Sky Österreich ( C‑283/11, EU:C:2013:28, punkt 47).
48 Se punkterna 68–84 ovan.
49 Avtal om upprättande av Världshandelsorganisationen (WTO) som undertecknades i Marrakech den 15 april 1994 och godkändes genom rådets beslut 94/800/EG av den 22 december 1994 om ingående, på Europeiska gemenskapens vägnar – vad beträffar frågor som omfattas av dess behörighet – av de avtal som är resultatet av de multilaterala förhandlingarna i Uruguayrundan (1986–1994) (EGT L 336, 1994, s. 1; svensk specialutgåva, område 11, volym 38, s. 3).
50 EGT L 336, 1994, s. 3.
51 Dom av den 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/kommissionen ( C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkt 69 och där angiven rättspraxis).
52 Dom av den 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/kommissionen ( C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkterna 70 och 71 och där angiven rättspraxis).
53 Dom av den 28 september 2023, Changmao Biochemical Engineering/kommissionen ( C‑123/21 P, EU:C:2023:708, punkterna 74 och 75 och där angiven rättspraxis).
54 Dom av den 15 april 2021, Nederländerna/rådet och parlamentet ( C‑733/19, EU:C:2021:272, punkt 44).
55 Se punkt 51 ovan.
56 Se punkt 82 ovan.