Förslag till avgörande av generaladvokat Biondi – Mål C‑401/24 Stockholms Hamn

I. Inledning

1. Förevarande begäran om förhandsavgörande aktualiserar olika frågor rörande dels begreppet stöd i artikel 107.1 FEUF, dels begreppen befintligt stöd och nytt stöd i förordning 2015/1589. Vid prövningen av dessa frågor finns det särskilt skäl att undersöka gränsdragningen mellan ekonomisk verksamhet, som omfattas av artiklarna 107 och 108 FEUF, och icke-ekonomisk verksamhet, som däremot är undantagen från tillämpningsområdet för dessa bestämmelser. De senaste åren har domstolen och tribunalen meddelat allt fler avgöranden härom, inte enbart inom sektorer som i regel sorterar under nödvändiga statliga funktioner, såsom social trygghet, hälso- och sjukvård eller utbildning, i vilka sociala, socialförsäkringsmässiga och solidaritetsrelaterade inslag har överordnad betydelse, utan även inom sektorer med statliga åtgärder beträffande vilka i princip kommersiell logik gör sig gällande, såsom exempelvis inom sektorn för infrastrukturer, och då särskilt transport- och hamninfrastrukturer.

2. Frågorna har uppkommit i ett mål mellan Staten genom Sjöfartsverket (nedan kallat Sjöfartsverket) och Stockholms Hamn Aktiebolag (nedan kallat Stockholms Hamn), som är ett av Stockholms kommun helägt kommunalt bolag som driver Hammarbyslussen. Det nationella målet kan sammanfattas på följande sätt. Sjöfartsverket är en statlig myndighet som ansvarar för passagen genom Södertälje kanal. Fram till år 1979 tog Sjöfartsverket ut avgifter för slussning i Södertälje kanal, medan Stockholms kommun tog ut avgifter för slussning i Hammarbyslussen. Farlederna genom Södertälje kanal respektive Hammarbyslussen leder båda från Östersjön in till Sveriges tredje största sjö Mälaren. Det skedde en samordning mellan Södertälje kanal och Hammarbyslussen i avgiftshänseende i syfte att säkerställa att avgifterna inte skulle påverka fördelningen av trafiken i de båda förbindelserna. Inom ramen för en proposition beslutad den 26 oktober 1978 slopade de svenska myndigheterna vissa avgifter för passage genom Södertälje kanal. I syfte att upprätthålla avgiftssamordningen beslutades det även att slopa motsvarande avgifter för passage genom Hammarbyslussen och att Stockholms kommun skulle kompenseras för det resulterande intäktsbortfallet. År 1979 träffade Sjöfartsverket och Stockholms kommun ett avtal i detta avseende (nedan kallat ersättningsavtalet) enligt vilket kommunen åtog sig att inte ta ut avgifter för andra fartyg än fritidsfartyg för passage genom Hammarbyslussen mot en årlig ersättning från Sjöfartsverket grundad på trafikvolym och den avgiftsnivå som gällde vid tillfället (nedan kallad den omtvistade ersättningen). Enligt avtalsvillkoren skulle ersättningen räknas upp varje år baserat på konsumentprisindex. Avtalet skulle förlängas med fem år åt gången om det inte sades upp minst sex månader före avtalstidens utgång. För varje ny femårsperiod skulle ett nytt årligt ersättningsbelopp fastställas baserat på förändringar av trafikvolymen i Hammarbyslussen under föregående avtalsperiod. Ersättningen enligt avtalet betalades inledningsvis ut till Stockholms kommun och sedan början av 1990-talet till Stockholms Hamn.

3. Sjöfartsverket sade upp avtalet år 2021. En tvist avseende uppsägningen pågår i svensk domstol. Den 4 maj 2023 väckte Sjöfartsverket talan vid Stockholms tingsrätt mot Stockholms Hamn och yrkade att Stockholms Hamn skulle återbetala ett belopp om 38086436 kr jämte ränta. Beloppet motsvarar de utbetalningar som skett enligt ersättningsavtalet inom den nationella tioåriga preskriptionstiden från det att talan väcktes (nedan kallad den relevanta perioden). Sjöfartsverket har anfört att Stockholms Hamn genom den omtvistade ersättningen beviljades en fördel med hjälp av statliga medel som kan kvalificeras som statligt stöd. Stockholms Hamn har gjort gällande att verksamheten att driva Hammarbyslussen inte är en sådan ekonomisk verksamhet som omfattas av de unionsrättsliga bestämmelserna om statligt stöd. I varje fall är det fråga om en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse som Stockholms Hamn i kraft av ersättningsavtalet ålades att tillhandahålla. Även om den fastställda ersättningen i avtalet skulle kvalificeras som statligt stöd, skulle den ändå utgöra ett befintligt stöd enligt artikel 1 b i) i förordning 2015/1589, eftersom stödet beviljades innan Sverige anslöt sig till EU. Mot denna bakgrund har Stockholms tingsrätt beslutat att vilandeförklara målet och hänskjuta följande tolkningsfrågor för förhandsavgörande:

”1) Ska gynnandekriteriet i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt förstås så, att årlig ersättning som enligt ett avtal utgår av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla en viss tjänst, i det här fallet slussverksamhet, vilken fram till avtalets ingående har varit avgiftsbelagd

a) i sin helhet ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren?

b) ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren till den del ersättningen överstiger mottagarens tidigare årliga intäkter från avgifter för tjänsten med hänsyn tagen till förändringar i exempelvis konsumentprisindex och trafikvolym i slussverksamheten?

c) ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren till den del ersättningen överstiger mottagarens årliga kostnader för att tillhandahålla tjänsten?

d) ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren utifrån någon annan beräkningsmodell?

e) inte till någon del ska bedömas som ett sådant stöd som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna mottagaren?

2) Ska ett avtal om årlig ersättning av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla en tjänst utanför jordbruksområdet, i det här fallet slussverksamhet, vilket avtal har träffats före Sveriges anslutning till EU och som inte har anmälts till kommissionen, anses utgöra ett sådant befintligt stöd som enligt artikel 1 b i) i [förordning 2015/1589] ska betraktas som lagligt så länge kommissionen inte har konstaterat stödet vara oförenligt med den inre marknaden?

3) Om svaret på fråga 2 är ’ja’, ska sådan årlig ersättning ändå anses vara ett nytt stöd, om avtalet efter Sveriges anslutning till EU i enlighet med de ursprungliga villkoren vid flera tillfällen har förlängts med fem år i taget p.g.a. utebliven uppsägning och den årliga ersättningen för varje ny femårsperiod har ändrats mot bakgrund av dels konsumentprisindex, dels omfattningen av den avgiftsfria tjänsten som har tillhandahållits under föregående avtalsperiod, i det här fallet trafikvolymen i slussverksamheten?”

II. Bedömning

A. Den första tolkningsfrågan

4. Det framgår av domstolens fasta praxis att en nationell åtgärd endast kan anses utgöra statligt stöd, i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, om samtliga följande villkor är uppfyllda. Det ska röra sig om en statlig åtgärd eller en åtgärd som vidtas med hjälp av statliga medel, vilken ger mottagaren en selektiv fördel. Åtgärden ska vidare kunna påverka handeln mellan medlemsstater och ska snedvrida eller hota att snedvrida konkurrensen.

5. Enligt beslutet att begära förhandsavgörande önskar den hänskjutande domstolen framför allt få klarhet i huruvida och i vilken utsträckning den omtvistade ersättningen gav Stockholms Hamn en fördel som snedvred eller hotade att snedvrida konkurrensen och påverka handeln mellan medlemsstaterna. Innan denna fråga prövas är det dock nödvändigt att avgöra huruvida Stockholms Hamn, i egenskap av förvaltare av Hammarbyslussen, kan anses vara ett ”företag” i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF. Denna fråga är av preliminär karaktär, i och med att den omtvistade ersättningen inte skulle omfattas av det förbud som stadgas i denna bestämmelse för det fall frågan ska besvaras nekande.

1. Begreppen företag och ekonomisk verksamhet

6. Vid bedömning av huruvida en viss enhet utgör ett ”företag” i den mening som avses i konkurrensrätten använder domstolen sig av ett ”funktionellt” test med fokus på den bedrivna verksamhetens art, snarare än vilka egenskaper enheten har som bedriver verksamheten. Enligt den definition som domstolen antog i domen Höfner och Elser omfattar begreppet företag varje enhet som utövar ekonomisk verksamhet, oavsett enhetens rättsliga form och sättet för dess finansiering. Begreppet ekonomisk verksamhet utgör det centrala rekvisitet i denna definition och unionens konkurrensrätt är tillämplig på alla enheter som bedriver en verksamhet som kan kvalificeras som ”ekonomisk”. Staten själv eller ett statligt organ kan därför agera i egenskap av företag. Begreppet ekonomisk verksamhet är brett definierat som ”all verksamhet som består i att erbjuda varor eller tjänster på en viss marknad”, och även om verksamheten bedrivs utan vinstsyfte. Enbart strävan efter att uppnå allmänpolitiska mål utesluter inte att en verksamhet kan vara av ekonomisk karaktär.

7. Domstolen har klargjort att verksamhet som typiskt sett utgör offentliga maktbefogenheter eller som till sin natur, sitt syfte och de regler som gäller för dem har anknytning till sådana befogenheter inte utgör ekonomisk verksamhet. Att en enhet såvitt avser en del av sin verksamhet har offentliga maktbefogenheter hindrar inte i sig att enheten kvalificeras som ett företag i den mening som avses i konkurrensrätten. Ett organ kan nämligen agera som företag enbart med avseende på en del av sin verksamhet, i den mån den kan kvalificeras som ekonomisk och skiljas från dess myndighetsutövning.

8. Huruvida verksamhet som sorterar under specifika sektorer såsom utbildning, hälso- och sjukvård eller social trygghet ska kvalificeras som ”ekonomisk” beror huvudsakligen på hur dessa sektorer organiseras i den berörda medlemsstaten. I princip är sådan verksamhet inte av ekonomisk karaktär när den ingår i ett offentligt system av allmängiltig karaktär som kontrolleras av staten och inte grundas på en kommersiell logik, utan på en social och solidaritetsrelaterad logik, varigenom staten uppfyller sina uppgifter inom dessa sektorer.

9. Den verksamhet som är aktuell i det nationella målet består i samtliga tjänster som är nödvändiga för passage av fartyg genom Hammarbyslussen och som Stockholms Hamn ska tillhandahålla i egenskap av infrastrukturförvaltare. Stockholms Hamn som förvaltar flera hamnar i Stockholmsregionen anser att denna verksamhet inte är av ekonomisk karaktär, eftersom den dels tillhandahålls utan ersättning och på lika villkor till den berörda kategorin av användare (kommersiella fartyg), dels består i att utnyttja och ställa en infrastruktur till förfogande som är nödvändig för sjöfarten.

10. Enligt den ovan i punkterna 6 och 7 i detta förslag till avgörande nämnda rättspraxisen ska hamnar följaktligen betraktas som ”företag” om – och i den mån – dessa bedriver en eller flera ekonomiska verksamheter. Domstolen och tribunalen har slagit fast att kommersiell drift och byggande av en infrastruktur, däribland en hamninfrastruktur, under vissa omständigheter utgör ekonomisk verksamhet vid tillämpningen av konkurrensreglerna.

11. I vissa beslut, vartill Stockholms Hamn har hänvisat, har kommissionen däremot kommit fram till att bestämmelserna om statligt stöd inte är tillämpliga på offentliga investeringar i tillfartsleder till havs, däribland investeringar för att finansiera byggande eller underhåll av slussar som utgör en integrerad del av ett system som är avsett att underlätta för det berörda området att få tillgång till sjöfart eller av tillfartsinfrastrukturer som inte ligger inom hamnområden som utnyttjas kommersiellt. När dessa ingrepp avser infrastrukturer som är tillgängliga för alla användare utan åtskillnad och ersättning, hör de enligt kommissionen till statens ansvarsområde inom ramen för planeringen och utvecklingen av ett sjöfartssystem som gynnar sjöfartssamfundet i dess helhet. Samma synsätt återfinns i stora drag i tillkännagivandet om begreppet statligt stöd.

12. I förevarande fall står det inte klart om Hammarbyslussen tjänar som hamnanläggning eller snarare utgör en grundläggande infrastruktur som är nödvändig för allmän sjöfart. Jag anser emellertid att denna aspekt inte i väsentlig omfattning förändrar föremålet för frågan, åtminstone under de omständigheter som föreligger i det nationella målet. Till skillnad från de ovannämnda besluten handlar förevarande tvist inte om fördelar som användarna beviljas genom tillämpning av diskriminerande tillträdesvillkor eller om investeringar som är avsedda att förstärka infrastrukturer till förmån för det ekonomiska utnyttjandet av en hamn, utan om en ersättning som betalades ut till infrastrukturförvaltaren – som är en hamnmyndighet som är verksam inom regionen – i utbyte mot dess åtagande att tillhandahålla avgiftsfri slussverksamhet till en viss kategori av användare.

13. Flera uppgifter i handlingarna i målet tycks tyda på att Hammarbyslussen har utnyttjats och fortfarande utnyttjas kommersiellt. För detta talar i synnerhet uttaget av slussningsavgifter både innan ersättningsavtalet ingicks och efter det att det sades upp, och i princip även det syfte som under avtalsperioden – vad angår fritidsfartyg – eftersträvades genom slopandet av avgifterna, nämligen att stimulera och fördela näringssjöfarten till och från Mälaren, samt den omständigheten att ersättningsavtalet syftade att kompensera Stockholms kommun för det intäktsbortfall som detta slopande skulle medföra, varvid ersättningen inte skulle vara kostnadsanpassad utan grunda sig på trafikvolymen. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter pröva huruvida Hammarbyslussen utnyttjas kommersiellt.

14. I detta sammanhang gör den omständigheten att avgifterna vid den tidpunkt då avtalet trädde i kraft var fastställda enligt kungörelse och samordnade inte i sig att det är möjligt att utesluta att Stockholms Hamns slussverksamhet var av ekonomisk karaktär. Handlingarna i målet innehåller inga uppgifter om vare sig dessa avgifters struktur eller om de närmare reglerna för samt omfattningen av deras samordning. Således kan det inte uteslutas att Stockholms kommun, och senare Stockholms Hamn, vid den tidpunkt då avtalet trädde i kraft, och eventuellt efter det att det sades upp, i egenskap av förvaltare av Hammarbyslussen var delaktiga i att fastställa dessa avgifter och bibehöll en viss självständighet med avseende på deras tillämpning.

15. Enbart den omständigheten att vissa kategorier av användare inte betalade avgifter för tillträde till Hammarbyslussen under ersättningsavtalets giltighetstid kan på motsvarande sätt enligt min uppfattning inte automatiskt innebära att de tjänster som Stockholms Hamn tillhandahöll inte var av ekonomisk karaktär.

16. Det råder inget tvivel om att en verksamhet inte kan anses vara ”ekonomisk” för det fall den inte, åtminstone på lång sikt, förväntas ge en intäkt som genererar en vinst eller i varje fall täcker kostnaderna. På motsvarande sätt som en tjänst som tillhandahålls mot ersättning inte enbart av detta skäl kan anses vara av ekonomisk karaktär, förlorar en tjänst som tillhandahålls gratis till mottagarna inte i sig sin vinstgenererande potential och ska inte automatiskt kvalificeras som ”icke-ekonomisk” enligt bestämmelserna om statligt stöd. Vidare är de tjänster som en medlemsstat ålägger ett företag inom ramen för en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster fortfarande av ekonomisk karaktär även om dessa tjänster erbjuds mottagarna till ett lägre pris än marknadsvärdet eller gratis. Den ersättning med hjälp av statliga medel som betalas ut till tjänsteleverantören utgör i detta sammanhang ersättningen för den allmännyttiga tjänst som samhället tillhandahålls och kan utgöra statligt stöd för det fall den inte uppfyller vissa kriterier, närmare bestämt de som domstolen slog fast i domen av den 24 juli 2003, Altmark Trans och Regierungspräsidium Magdeburg. Denna dom, som jag kommer att analysera i det följande, är tillämplig enbart om den berörda verksamheten är av ekonomisk karaktär.

17. Även om det inte är någon avgörande faktor, kan den omständigheten att en infrastruktur tillhandahålls gratis för att tillgodose ett allmänintresse emellertid vara en indikation på att infrastrukturen inte utnyttjas ekonomiskt. Detta ska bedömas mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter. I förevarande fall ankommer det på den hänskjutande domstolen, som anförts ovan, att pröva huruvida Hammarbyslussen utnyttjades ekonomiskt även under ersättningsavtalets giltighetstid, när Stockholms Hamns intäktsbortfall till följd av slopandet av avgifter från näringssjöfarten kompenserades genom ersättningen från Sjöfartsverket.

18. Bestämmelserna om statligt stöd ska, enligt ovan i punkt 7 i detta förslag till avgörande nämnda rättspraxis, däremot inte tillämpas för det fall driften av en infrastruktur inte kan skiljas från verksamhet som är kopplad till utövandet av uppgifter som ingår i det offentliga uppdraget för det organ som är infrastrukturförvaltare och detta organ utövar offentliga maktbefogenheter. Det framgår varken av beslutet att begära förhandsavgörande, av de handlingar som har inkommit till domstolens kansli eller av Stockholms Hamns yttrande att driften av Hammarbyslussen innebär eller inte kan skiljas från uppgifter som består i myndighetsutövning, däribland exempelvis sjöfartskontroll och sjöfartssäkerhet, polisfunktioner inom sjöfart eller föroreningsövervakning. Med förbehåll för de kontroller som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra förefaller det av detta skäl inte kunna uteslutas att Stockholms Hamns slussverksamhet är av ekonomisk karaktär.

19. Vad avslutningsvis gäller frågan huruvida Stockholms Hamns slussverksamhet utgör tjänster som erbjuds på en ”marknad” förfogar domstolen inte över många uppgifter. Det framgår emellertid av beslutet att begära förhandsavgörande att passage genom Hammarbyslussen konkurrerar med Södertälje kanal, som förvaltas av Sjöfartsverket, med avseende på näringssjöfarten till och från Mälaren. Vidare förefaller den omständigheten att staten förväntade sig en ökning av denna trafik till följd av beslutet att slopa avgifterna på dessa två farleder tyda på att det råder en konkurrenssituation även utöver förhållandet mellan Stockholms Hamn och Sjöfartsverket. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att göra de nödvändiga undersökningarna i detta hänseende.

2. Huruvida det föreligger en fördel

20. Som jag har påpekat i punkt 4 i detta förslag till avgörande ska en nationell åtgärd, för att kvalificeras som statligt stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, ge det eller de stödmottagande företagen en selektiv fördel. Varje statlig åtgärd som, oavsett form och syfte, direkt eller indirekt kan gynna ett eller flera företag, eller som ger dessa en fördel som de inte skulle ha kunnat erhålla enligt normala marknadsmässiga villkor, ska följaktligen anses uppfylla detta villkor. Bedömningen av huruvida det föreligger en sådan fördel ska i allmänhet göras med tillämpning av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi. Tillämpningen av denna princip innebär i sig att flera olika konkreta kriterier ska tillämpas i varje enskilt fall. Dessa kriterier syftar vart och ett till att på ett så lämpligt och adekvat sätt som möjligt jämföra den statliga åtgärd som är i fråga i ett visst fall med den åtgärd som skulle ha kunnat vidtas av en privat aktör som befinner sig i en situation som ligger så nära som möjligt den situation som staten befinner sig i och som agerar under normala marknadsförhållanden. Som domstolen har klargjort ska denna princip tillämpas beroende på huruvida den berörda medlemsstaten har beviljat ett företag en ekonomisk förmån i egenskap av privat aktör, och inte i egenskap av myndighetsutövare. Tillämpningen av principen om en privat aktör i en marknadsekonomi beror således på den aktuella statliga åtgärdens ekonomiska karaktär, mot bakgrund av bland annat åtgärdens föremål, det sammanhang som låg bakom åtgärdens vidtagande, det eftersträvade syftet med åtgärden samt de regler som gäller för densamma.

21. Det framgår av beslutet att begära förhandsavgörande att det aktuella ersättningsavtalet ingicks till följd av att de svenska myndigheterna på regional nivå hade beslutat att slopa vissa avgifter för passage av flera inre vattenvägar i syfte att upprätthålla fördelningen av den befintliga trafiken. De uppgifter som domstolen förfogar över tycks snarare kunna tolkas på så sätt att svenska staten agerade i egenskap av myndighetsutövare och inte som privat aktör.

22. Om det däremot anses att principen om en privat aktör i en marknadsekonomi är tillämplig i förevarande fall, utgör den omtvistade ersättningen enligt Stockholms Hamn ett ”pris” som de svenska myndigheterna betalade för att köpa slussningstjänster. Den hänskjutande domstolen har dock inte lämnat några uppgifter som gör det möjligt att göra en sådan tolkning av svenska statens beslut att säga upp ersättningsavtalet. Av beslutet att begära förhandsavgörande framgår i stället att svenska staten ansåg att Stockholms Hamn hade rätt till kompensation för de negativa konsekvenserna av att de aktuella avgifterna slopades och av att bolaget följaktligen åtog sig att inte ta ut avgifter för den slussverksamhet som omfattades av ersättningsavtalet. Det finns dock inga uppgifter som gör det möjligt att förstå om denna rätt vilade på förhållandet mellan Stockholms Hamn och svenska staten med avseende på driften av Hammarbyslussen eller hade en annan rättslig grund. På ett allmänt plan vill jag erinra om att beviljade fördelar enligt artikel 107.1 FEUF kan omfatta inte enbart konkreta förmåner som subventioner, utan även åtgärder som på olika sätt minskar de kostnader som normalt belastar ett företags budget och att begreppet ”kostnader som normalt belastar ett företags budget” bland annat innefattar sådana extra kostnader som företagen måste bära på grund av skyldigheter enligt lag eller andra föreskrifter eller avtal som är tillämpliga på en ekonomisk verksamhet. I princip utgör den omständigheten att fördelar som har beviljats genom en statlig åtgärd har karaktär av kompensation därför inte hinder för att kvalificera dem som ”stöd” i den mening som avses i denna bestämmelse. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter pröva huruvida den omtvistade ersättningen är av ekonomisk karaktär och huruvida och i vilken utsträckning denna ersättning gav Stockholms Hamn en fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsvillkor. I detta syfte ska den hänskjutande domstolen bland annat beakta den omständigheten att Stockholms Hamn, såsom kommissionen har anfört, under den relevanta perioden kunde räkna med en garanterad intäkt som inte var beroende av slussens driftskostnader och, åtminstone till viss del, förändringar av trafikvolymen.

23. Stockholms Hamn har vid den hänskjutande domstolen även gjort gällande att bolaget ålades en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster under den relevanta perioden och att frågan huruvida det förelåg en fördel därför ska prövas enligt de kriterier som domstolen slog fast i domen Altmark. I denna dom preciserade domstolen att en statlig åtgärd inte omfattas av artikel 107.1 FEUF i den mån åtgärden ska anses utgöra ersättning som motsvarar ett vederlag för tjänster som det mottagande företaget har tillhandahållit för att fullgöra skyldigheter avseende allmännyttiga tjänster. Enligt domstolen ska fyra kumulativa villkor vara uppfyllda för att en ersättning inte ska anses utgöra statligt stöd.

24. Det första villkoret enligt domen Altmark syftar till att fastställa att det mottagande företaget faktiskt har ålagts en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster och att dessa tjänster är klart definierade. I detta syfte måste det berörda företaget eller de berörda företagen ha fått i uppdrag att tillgodose ett allmänintresse genom en åtgärd från en offentlig myndighet. Begreppet allmännyttig tjänst i den mening som avses i domen Altmark motsvarar begreppet tjänster av allmänt ekonomiskt intresse i artikel 106.2 FEUF. Även om det sistnämnda begreppet inte är definierat i unionsrätten har domstolen klargjort att det omfattar tjänster som har ett allmänt ekonomiskt intresse av ”särskild karaktär” i jämförelse med annan ekonomisk verksamhet.

25. I förevarande fall är det inte uteslutet att Stockholms Hamn under den relevanta perioden ålades en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster i den mening som avses i domen Altmark, i den utsträckning den avgiftsfria slussverksamhet som bolaget under denna period tillhandahöll till kommersiella fartyg förefaller utgöra en skyldighet som ålades enligt lag och som senare formaliserades i ett avtal som ingicks med den administrativa myndighet som bemyndigats att ingå detta avtal. De svenska myndigheterna eftersträvade genom detta avtal en optimal fördelning av näringssjöfarten för att tillgodose ett allmänintresse. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter pröva huruvida ett sådant uppdrag faktiskt förelåg. Om så är fallet ankommer det även på den hänskjutande domstolen att undersöka huruvida de andra villkoren enligt domen Altmark är uppfyllda.

26. Det andra och det tredje villkoret bidrar till att se till att ingen överkompensation betalas ut till företag som anförtrotts att fullgöra en allmännyttig tjänst. De uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat i sin begäran om förhandsavgörande gör det inte möjligt att fastställa i vilken omfattning dessa villkor är uppfyllda. Det framgår bland annat av beslutet att begära förhandsavgörande och av de handlingar som har inkommit till domstolens kansli att ersättningsavtalet dels på ett objektivt sätt fastställde de kriterier som skulle användas vid beräkning och justering av ersättningen till Stockholms Hamn, dels innehöll en mekanism för att överskottsbelopp åtminstone till viss del skulle betalas tillbaka vid utgången av varje femårsperiod. Det anges dock inte på vilket sätt de avgifter fastställdes som tillämpades för att beräkna ersättningsbeloppet på grundval av trafikvolymen. I den utsträckning ersättningens storlek tydligen fastställdes utan att beakta kostnaderna för att tillhandahålla den slussverksamhet som omfattades av ersättningsavtalet är det vidare rimligt att ifrågasätta att det tredje villkoret är uppfyllt. Enligt det sistnämnda villkoret får ersättningen inte överstiga vad som krävs för att täcka hela eller delar av de kostnader som har uppkommit i samband med fullgörandet av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster, eventuellt med tillägg av en rimlig vinst.

27. Avslutningsvis förefaller det fjärde villkoret enligt domen Altmark inte heller vara uppfyllt. Det framgår nämligen inte av uppgifterna från den hänskjutande domstolen att storleken på den omtvistade ersättningen fastställdes, såsom krävs enligt detta villkor, på grundval av en undersökning av de kostnader som ett genomsnittligt och välskött företag med lämplig utrustning för att fullgöra den ålagda allmännyttiga tjänsten skulle ha åsamkats för att fullgöra dessa skyldigheter.

3. Påverkan på handeln mellan medlemsstater och på konkurrensen

28. Det framgår av domstolens fasta praxis att för att en nationell åtgärd ska anses utgöra statligt stöd måste det inte visas att stödet faktiskt påverkar handeln mellan medlemsstater och att konkurrensen faktiskt snedvrids, utan endast undersökas huruvida det kan påverka handeln och snedvrida konkurrensen.

29. I förevarande fall utgör Hammarbyslussen, som anförts ovan i punkt 19 i detta förslag till avgörande, en av tillfartslederna för näringssjöfarten mellan Östersjön och Mälaren. Det är vidare inte uteslutet att Hammarbyslussen inte enbart konkurrerar med andra inre vattenvägar, utan även med andra transportsätt såsom transport på järnväg och väg. Om den hänskjutande domstolen kommer fram till att den omtvistade ersättningen gav Stockholms Hamn en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF, är det därför inte a priori uteslutet att denna fördel, även mot bakgrund av graden av konnektivitet och tillgänglighet i den region där Hammarbyslussen är belägen, var ägnad att påverka handeln mellan medlemsstater och snedvrida konkurrensen. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra de nödvändiga undersökningarna i detta hänseende.

B. Den andra och den tredje tolkningsfrågan

30. Den hänskjutande domstolen har i huvudsak ställt sin andra och tredje tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida den omtvistade ersättningen, som betalades ut enligt ett avtal som ingicks före Sveriges anslutning till EU, för det fall den utgör ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF ska kvalificeras som befintligt stöd i den mening som avses i artikel 1 b i) i förordning 2015/1589. Om så är fallet aktualiseras frågan huruvida den omtvistade ersättningen ska anses utgöra ett ”nytt stöd” efter Sveriges anslutning, i den utsträckning dess tillämpning vid flera tillfällen förlängdes och dess belopp justerades i enlighet med de ursprungliga villkoren i det avtal varigenom denna ersättning infördes.

31. Kvalificeringen av en statlig stödåtgärd som ett befintligt eller ett nytt stöd får olika konsekvenser i förfarandet. Medan befintliga stöd enligt artikel 108.1 FEUF kan genomföras så länge kommissionen inte har fastställt att de är oförenliga med den inre marknaden, föreskrivs det nämligen i artikel 108.3 FEUF att planer på att vidta nya eller ändra befintliga stödåtgärder ska anmälas till kommissionen i god tid och inte kan genomföras förrän granskningsförfarandet har lett till ett slutgiltigt beslut.

32. Enligt artikel 1 b i) i förordning 2015/1589 omfattar begreppet befintligt stöd ”utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 144 och 172 i anslutningsakten för Österrike, Finland och Sverige … allt stöd som fanns innan EUF-fördraget trädde i kraft i respektive medlemsstat, det vill säga stödordningar och individuellt stöd som infördes före och som fortfarande är tillämpliga efter EUF-fördragets ikraftträdande i de berörda medlemsstaterna”. Ett stöd som infördes innan en medlemsstat anslöt sig till unionen utgör därför i princip ett befintligt stöd och får fortsatt beviljas så länge kommissionen inte har konstaterat stödet är oförenligt med den inre marknaden.

33. Den hänskjutande domstolen hyser för det första tvivel om innebörden av artikel 144 i anslutningsakten, där det i led a stadgas att ”[i] fråga om stöd som avses i [artiklarna 107 och 108 FEUF]” ska ”[s]töd som beviljats i de nya medlemsstaterna före anslutningen … anses som ’förekommande’ stöd där i den mening som avses i [artikel 108.1 FEUF] endast om kommissionen får meddelande om stödet före den 30 april 1995”.

34. Parterna är eniga om att den omtvistade ersättningen inte har anmälts till kommissionen. Trots att artikel 144 i anslutningsakten i allmänna ordalag hänvisar till det stöd som avses i artiklarna 107 och 108 FEUF, ska det utifrån dess placering i avdelning VI i anslutningsakten, som gäller jordbruksprodukter, antas – såsom generaladvokaten Sharpston redan har påpekat och domstolen implicit har funnit – att anmälningsskyldigheten i denna artikel endast omfattar jordbruksprodukter, såsom de definieras i artikel 137 i anslutningsakten, och saknar relevans för stödordningar som inte avser jordbruk. Den omständigheten att den omtvistade ersättningen inte har anmälts till kommissionen i överensstämmelse med artikel 144 a i anslutningsakten utesluter därför enligt min uppfattning inte i sig att den kan utgöra befintligt stöd.

35. För det andra önskar den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida denna ersättning fortsatt kan anses utgöra ett befintligt stöd trots att den flera gånger förlängdes och justerades. Enligt artikel 1 c i förordning 2015/1589 utgör nytt stöd ”allt stöd, det vill säga stödordningar och individuellt stöd, som inte är befintligt stöd, inbegripet ändringar av befintligt stöd”. I artikel 4.1 i förordning nr 794/2004 stadgas att ”[f]ör det ändamål som avses i artikel 1 c i förordning [2015/1589] skall en ändring av befintligt stöd vara varje ändring, utom ändringar av rent formell eller administrativ art som inte kan påverka bedömningen av stödåtgärdens förenlighet med den gemensamma marknaden …”. Enbart en betydande ändring av ett befintligt stöd, det vill säga en ändring – av subjektiv, objektiv eller tidsmässig karaktär – varvid en eller flera av stödets grundläggande beståndsdelar ändras och som kan påverka bedömningen av huruvida det aktuella stödet är förenligt med den inre marknaden, kan ge upphov till ett nytt stöd.

36. I förevarande fall förlängdes ersättningsavtalets giltighetstid automatiskt med fem år åt gången till dess att avtalet sades upp år 2021. Den omtvistade ersättningen räknades upp varje år baserat på konsumentprisindex och för varje ny femårsperiod fastställdes ett nytt ersättningsbelopp på grundval av en formel som enligt uppgifterna i handlingarna i målet inte förefaller ha ändrats under årens lopp. Både förlängningarna av avtalet och förändringarna av ersättningsbeloppen skedde i enlighet med de ursprungliga villkoren i ersättningsavtalet. Mot denna bakgrund ställer jag mig frågande till om dessa ska anses utgöra ”ändringar” i den mening som avses i artikel 108 FEUF samt i förordningarna 2015/1589 och nr 794/2004, och inte bara en följd av avtalets genomförande.

37. Jag anser närmare bestämt att automatiska förändringar av ett ekonomiskt stödbelopp under inflationstider inte kan anses utgöra denna form av ändringar. Vad gäller de femåriga förlängningarna stämmer det att domstolen i flera avgöranden har preciserat att förlängning av ett befintligt stöd ska anses utgöra ett nytt stöd, men det rörde sig då om situationer som avsåg ändringar som följde av åtgärder som hade vidtagits efter det att kommissionen hade godkänt det aktuella stödet. Under omständigheter som i flera hänseenden kan liknas vid dem som föreligger i det nationella målet har domstolen däremot ansett att en befintlig stödordning enbart ändrades om dess giltighetstid förlängdes bortom de tidsmässiga begränsningar som fastställdes i det avtal som hade infört det omtvistade stödet innan den berörda medlemsstaten hade anslutit sig till EU, men inte om avtalet inom ramen för sitt ordinarie genomförande automatiskt förlängdes periodiskt. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att göra de nödvändiga undersökningarna i detta hänseende, och i synnerhet att bedöma huruvida de femåriga förlängningarna vid utebliven uppsägning av avtalet faktiskt kan betraktas som automatiska. Vad avslutningsvis gäller den omständigheten att den omtvistade ersättningens grundbelopp fastställdes på nytt vid utgången av varje femårsperiod ankommer det på den hänskjutande domstolen att bedöma huruvida detta, som Sjöfartsverket har anfört, trots att det ägde rum enligt en formel som inte har ändrats under årens lopp i praktiken gav upphov till en rad omförhandlingar som kan kvalificeras som ”ändringar”, i synnerhet i den utsträckning som parterna behövde komma överens om den trafikvolym som skulle tas i beaktande. I så fall ska det även undersökas huruvida dessa ändringar kan kvalificeras som ”betydande”.

III. Förslag till avgörande

38. Mot bakgrund av samtliga ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågorna från Stockholms tingsrätt på följande sätt: Artikel 107.1 FEUF ska tolkas så, - att en årlig ersättning som enligt ett avtal utgår av statliga medel från en statlig myndighet till ett kommunalt aktiebolag för att kompensera för bolagets åtagande att avgiftsfritt tillhandahålla en viss tjänst, vilken fram till avtalets ingående har varit avgiftsbelagd, kan utgöra ett statligt stöd för det fall detta bolag, med avseende på den omtvistade tjänsten, ska anses som ett företag vid tillämpning av denna bestämmelse och om denna ersättning ger detta bolag en fördel som det inte skulle ha fått under normala marknadsvillkor och som är ägnad att påverka handeln mellan medlemsstater och snedvrida konkurrensen. Det ankommer på den nationella domstolen att mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter pröva huruvida och i vilken utsträckning dessa villkor är uppfyllda. Artikel 1 b i) och 1 c i förordning 2015/1589 ska tolkas så, - att en sådan ersättning – under förutsättning att den utgör ett stöd i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF – utgör, med förbehåll för de bedömningar som det ankommer på den hänskjutande domstolen att göra, ett befintligt stöd i den mening som avses i dessa bestämmelser när utbetalningen av ersättningen i enlighet med de ursprungliga villkoren i det avtal som införde den har förlängts med fem år i taget på grund av utebliven uppsägning av avtalet och ersättningsbeloppet har ändrats – dels årligen mot bakgrund av konsumentprisindex, dels för varje ny femårsperiod mot bakgrund av omfattningen av den avgiftsfria tjänsten – på grundval av en formel som inte har ändrats över tid.

1 Originalspråk: italienska.

2 Rådets förordning (EU) 2015/1589 av den 13 juli 2015 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (kodifiering) (EUT L 248, 2015, s. 9).

3 Se, senast, dom av den 28 februari 2024, Danmark/kommissionen ( T‑364/20, EU:T:2024:125), som har överklagats till domstolen (mål C‑337/24 P).

4 Det framgår av handlingarna i målet att Sjöfartsverket har sagt upp avtalet, eftersom Sjöfartsverket på grund av de ändrade omständigheterna anser att utbetalning av den fastställda ersättningen i avtalet utgör olagligt statligt stöd och att Stockholms Hamn har försummat sitt åtagande att inte ta ut avgift för andra fartyg än fritidsfartyg. Vidare föreligger inte längre det samordningskrav som motiverade utbetalningen, eftersom Sjöfartsverket åter tar ut avgifter av handelsfartyg för passagen genom Södertälje kanal.

5 Se, för ett liknande resonemang, senast, dom av den 29 april 2025, Prezydent Miasta Mielca ( C‑453/23, EU:C:2025:285, punkt 36).

6 Den hänskjutande domstolen har inte ifrågasatt vare sig att statliga medel har använts eller att åtgärden är selektiv.

7 Se dom av den 23 april 1991, Höfner och Elser ( C‑41/90, EU:C:1991:161, punkt 21).

8 Se, bland annat, dom av den 24 mars 2022, GVN/kommissionen ( C‑666/20 P, EU:C:2022:225, punkt 69).

9 Se, bland annat, dom av den 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. ( C‑222/04, EU:C:2006:8, punkterna 122 och 123).

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av 10 januari 2006, Cassa di Risparmio di Firenze m.fl. ( C‑222/04, EU:C:2006:8, punkt 122).

11 Se, bland annat, dom av den 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen och Flughafen Leipzig-Halle/kommissionen ( C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 44).

12 Se dom av den 18 mars 1997, Diego Calì & Figli ( C‑343/95, EU:C:1997:160, punkterna 22 och 23), och, på området för statligt stöd, dom av den 22 oktober 2015, EasyPay och Finance Engineering ( C‑185/14, EU:C:2015:716, punkt 40).

13 Se för ett liknande resonemang, bland annat, dom av den 7 november 2019, Aanbestedingskalender m.fl./kommissionen ( C‑687/17 P, EU:C:2019:932, punkt 16, och, vad gäller kriterierna för att pröva om en verksamhet kan skiljas från myndighetsutövning, punkt 44).

14 Se dom av den 11 juni 2020, kommissionen och Republiken Slovakien/Dôvera zdravotná poist’ovňa ( C‑262/18 P och C‑271/18 P, EU:C:2020:450, punkterna 35 och 50), dom av den 2 juni 2021, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/kommissionen ( T‑223/18, EU:T:2021:315, punkterna 152–154, 165, 166 och 173), bekräftad av domstolen genom dom av den 27 april 2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/kommissionen ( C‑492/21 P, EU:C:2023:354), och dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania ( C‑74/16, EU:C:2017:496, punkt 50).

15 Baserat på uppgifterna på Stockholms Hamns webbplats förvaltar bolaget sex hamnanläggningar i Sverige, varav tre i Stockholm. Det rör sig om hamnarna Stadsgården och Värtahamnen (vilka bland annat bedriver sjötransport av gods och passagerare till och från Finland och Estland) samt Frihamnen (dit kryssningsfartyg anlöper). Det förefaller inte vara nödvändigt att använda Hammarbyslussen för att anlöpa dessa hamnar. De andra hamnanläggningarna ligger i Nynäshamn (det rör sig om hamnarna Nynäshamn och Stockholm Norvik, som båda tillhandahåller tjänster för transport av gods och passagerare till och från Polen, Gotland och Lettland) och i Kapellskärs kommun (som enligt uppgifterna på webbplatsen ”gör det möjligt att snabbt transportera gods och passagerare till och från Stockholm och Mälardalen samt övriga Sverige, Finland, Norge, Baltikum och kontinenten”).

16 Se domarna av den 30 april 2019, UPF/kommissionen ( T‑747/17, EU:T:2019:271, punkt 64) (nedan kallad domen UPF), och Chambre de commerce et d’industrie métropolitaine Bretagne-Ouest (port de Brest)/kommissionen ( T‑754/17, EU:T:2019:270, punkt 80).

17 Se dom av den 24 oktober 2002, Aéroports de Paris/kommissionen ( C‑82/01 P, EU:C:2002:617, punkt 78).

18 Dom av den 19 december 2012, Mitteldeutsche Flughafen och Flughafen Leipzig-Halle/kommissionen ( C‑288/11 P, EU:C:2012:821, punkt 43). Se, vad gäller huruvida räckvidden av dessa domar ska utvidgas till att omfatta andra infrastrukturtyper, dom av den 14 januari 2015, Eventech ( C‑518/13, EU:C:2015:9, punkt 42).

19 Se, bland annat, domen UPF (punkt 65), dom av den 15 mars 2018, Naviera Armas/kommissionen ( T‑108/16, EU:T:2018:145, punkt 88), som domstolen fastställde genom beslut av den 25 juni 2019, Fred Olsen/Naviera Armas ( C‑319/18 P, EU:C:2019:542), och dom av den 20 december 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale m.fl./kommissionen ( T‑166/21, EU:T:2023:862, punkt 56).

20 Kommissionens beslut av den 20 oktober 2004 om statligt stöd N 520/2003 – Belgien – Ekonomiskt stöd för uppbyggnad av infrastruktur i flamländska hamnar (EUT C 176, 2005, s. 11, skälen 35, 42 och 43), beslut av den 21 december 2005 om statligt stöd N 503/2005 – Förenade kungariket – Great Yarmouth Outer Harbour (EUT C 83, 2006, s. 10, skälen 22 och 23), och beslut av den 17 november 2023 om statligt stöd SA.103466 – Sverige – Dredging and port infrastructure at the port of Gothenburg (EUT C/2023/1474, 2023, s. 1, punkt 76). Se härom även domen UPF (punkterna 68 och 70).

21 Kommissionens tillkännagivande om begreppet statligt stöd som avses i artikel 107.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT C 262, 2016, s. 1, punkt 203). Se, även, analysverktyget ”statligt stöd” för hamninfrastrukturer, tillgängligt på webbplatsen https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en (punkt 5).

22 Som angetts i fotnot 15 förefaller Hammarbyslussen inte ingå i en av de hamnanläggningar som Stockholms Hamn förvaltar.

23 I detta sammanhang vill jag påpeka att kommissionen i beslut av den 20 oktober 2004 om statligt stöd N 520/2003 – Belgien – Ekonomiskt stöd för uppbyggnad av infrastruktur i flamländska hamnar (EUT C 176, 2005, s. 11, skälen 38, 39, 42 och 43), som Stockholms Hamn har hänvisat till, visserligen fann att den subventionerade verksamheten var av icke-ekonomisk karaktär, men ändå förbehöll sig möjligheten att undersöka huruvida det förelåg en fördel i form av överkompensation, och därmed ett stöd, vad gäller de tjänster som mot ersättning anförtrotts hamnmyndigheter. Därigenom ansåg kommissionen implicit att det rörde sig om ekonomisk verksamhet trots att den utfördes för att tillgodose ett allmänintresse. Se, för ett liknande resonemang, beslut av den 21 december 2005 om statligt stöd N 503/2005 – Förenade kungariket – Great Yarmouth Outer Harbour (EUT C 83, 2006, s. 10, skäl 27).

24 I sitt yttrande till domstolen har Stockholms Hamn anfört att bolaget åter har tagit ut avgifter från kommersiella fartyg från och med år 2021. Det har dock inte preciserats på vilket sätt dessa avgifter beräknas.

25 Detta syfte anges i Stockholms Hamns inlaga till den hänskjutande domstolen. De förväntade resultaten i termer av ökning av den kommersiella sjötrafiken tyder på en avgiftsnivå som kan påverka transportföretagens beslut.

26 Detta framgår av Stockholms Hamns yttrande till domstolen.

27 Se dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank ( C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 42), och dom av den 20 december 2023, Autorità di sistema portuale del Mar Ligure occidentale m.fl./kommissionen ( T‑166/21, EU:T:2023:862, punkterna 106, 110 och 118).

28 Se dom av den 12 juli 2012, Compass-Datenbank ( C‑138/11, EU:C:2012:449, punkt 42).

29 Se, exempelvis, dom av den 8 september 2022, Lux Express Estonia ( C‑614/20, EU:C:2022:641), där domstolen ansåg att den skyldighet att transportera vissa grupper av passagerare gratis som i Estland ålades företag som bedriver kollektivtrafik på järnväg och väg utgjorde en ”allmän trafikplikt” i den mening som avses i förordning nr 1370/2007 för vilken en ersättning skulle betalas ut. Domstolen preciserade vidare de villkor som ersättningen skulle uppfylla för att inte strida mot bestämmelserna om statligt stöd.

30 C‑280/00, EU:C:2003:415 (nedan kallad domen Altmark).

31 Se dom av den 27 april 2023, Casa Regina Apostolorum della Pia Società delle Figlie di San Paolo/kommissionen ( C‑492/21 P, EU:C:2023:354, punkterna 70 och 71). Det stämmer att domstolen i dom av den 27 juni 2017, Congregación de Escuelas Pías Provincia Betania ( C‑74/16, EU:C:2017:496, punkterna 47 och 50), uteslöt att en del av de omtvistade prestationerna – närmare bestämt undervisning som gavs av utbildningsorgan – var av ekonomisk karaktär, eftersom de tillhandahölls gratis och helt eller till största delen finansierades med offentliga medel. Domstolen preciserade dock även, med hänvisning till sin praxis om tillhandahållande av tjänster, att prestationer som normalt utförs mot ”ersättning” – uppfattad som den ekonomiska motprestationen för den aktuella tjänsten – kan kvalificeras som ”ekonomisk verksamhet” enligt bestämmelserna om statligt stöd. Emellertid anser jag att räckvidden av detta avgörande är begränsad (i detta avseende hänvisar jag till punkt 8 i detta förslag till avgörande). Bestämmelserna om statligt stöd ska tillämpas just i situationer där offentliga medel används för att finansiera företagsverksamhet. Kvalificeringen av en tjänst som ekonomisk kan inte enbart bero på den omständigheten att dess tillhandahållande finansieras av staten och inte av mottagarna. Även hänvisningen till rättspraxis om tillhandahållande av tjänster kan enligt min uppfattning tillskrivas de omständigheter som förekom i det mål som gav upphov till denna dom. Begreppet ekonomisk verksamhet i den mening som avses i bestämmelserna om friheten att tillhandahålla tjänster motsvarar nämligen inte till fullo motsvarande begrepp i bestämmelserna om statligt stöd, trots att dessa båda regelverk ligger nära varandra och har gemensamma syften. Ersättningen – uppfattad som den ekonomiska motprestationen för den aktuella tjänsten – utgör ett centralt rekvisit på området för tillhandahållande av tjänster, men detta är inte fallet på området för statligt stöd, där fokus snarare ligger på den vinstpotential som är kopplad till verksamhetens art och på huruvida tjänsteleverantören har agerat i egenskap av ekonomisk aktör eller myndighetsutövare.

32 Se dom av den 18 mars 1997, Diego Calì & Figli ( C‑343/95, EU:C:1997:160, punkterna 22 och 23). Se, även, analysverktyget ”statligt stöd” för hamninfrastrukturer, tillgängligt på webbplatsen https://competition-policy.ec.europa.eu/state-aid/legislation/notion-aid_en (punkt 4).

33 Ett projekt för förnyelse av Södertälje kanal beslutades tydligen år 2022 i syfte att bland annat reducera belastningen från den kommersiella trafiken på järnväg och väg till förmån för sjöfarten. Se https://www.marketscreener.com/quote/stock/PEAB-AB-6491371/news/Peab-Rebuilds-the-Lock-Canal-in-Sodertalje-40864607/.

34 Se dom av den 17 november 2022, Volotea och easyJet/kommissionen ( C‑331/20 P och C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punkterna 107–109).

35 Se dom av den 13 mars 2025, Cividale m.fl. ( C‑746/23 och C‑747/23, EU:C:2025:171, punkt 42).

36 Se dom av den 17 november 2022, Volotea och easyJet/kommissionen ( C‑331/20 P och C‑343/20 P, EU:C:2022:886, punkt 109 och där angiven rättspraxis).

37 Se dom av den 13 mars 2025, Cividale m.fl. ( C‑746/23 och C‑747/23, EU:C:2025:171, punkt 42, och där angiven rättspraxis).

38 Att erbjuda en avgiftsfri tjänst som är inköpt hos tredje man utgör emellertid ett agerande som en privat aktör under vissa omständigheter kan uppvisa. I denna konfiguration ger den uppköpande staten sin avtalspart i princip en fördel, om det pris som betalas för den köpta tjänsten inte motsvarar marknadspriset.

39 Se, analogt, dom av den 11 november 2021, Autostrada Wielkopolska/kommissionen och Polen ( C‑933/19 P, EU:C:2021:905, punkterna 121–125, 139 och 156). I så fall skulle det röra sig om en fördel i den mening som avses i artikel 107.1 FEUF enbart i den utsträckning den omtvistade ersättningen översteg Stockholms Hamns intäktsbortfall.

40 I detta avseende har domstolen och tribunalen bland annat uteslutit att det rör sig om statligt stöd när belopp ska betalas eller har betalats på grundval av den berörda medlemsstatens utomobligatoriska skadeståndsansvar (se dom av den 27 september 1988, Asteris m.fl., 106/87–120/87, EU:C:1988:457) och vid utbetalning av en ersättning för expropriation (se dom av den 1 juli 2010, Nuova Terni Industrie Chimiche/kommissionen, T‑64/08, EU:T:2010:270, och dom av den 27 januari 2022, Sātiņi-S, C‑238/20, EU:C:2022:57, punkt 51). Dessa situationer föreligger dock inte i förevarande fall.

41 Se dom av den 27 januari 2022, Sātiņi-S ( C‑238/20, EU:C:2022:57, punkt 42 och där angiven rättspraxis).

42 Se, exempelvis, dom av den 1 februari 2017, Portovesme/kommissionen ( C‑606/14 P, EU:C:2017:75, punkt 92).

43 Se domen Altmark (punkt 87).

44 De kriterier som domstolen slog fast i domen Altmark syftar i korthet till att pröva huruvida staten har betalat ett rimligt pris för att säkerställa ett korrekt fullgörande av skyldigheten att tillhandahålla allmännyttiga tjänster. Till skillnad från i de situationer där principen om en privat aktör i en marknadsekonomi är tillämplig, agerar staten i de situationer som omfattas av domen Altmark inte i vinstsyfte, utan med målsättningen att säkerställa en allmännyttig tjänst. Således agerar staten i de sistnämnda situationerna inte i egenskap av privat aktör. Altmark-testet och principen om en privat aktör i en marknadsekonomi utgör två analysverktyg som är tillämpliga i olika situationer och är inte utbytbara sinsemellan. Se dom av den 14 juni 2023, Ryanair och Airport Marketing Services/kommissionen ( T‑79/21, EU:T:2023:334, punkterna 100–102).

45 Se domen Altmark (punkt 89).

46 Se dom av den 21 mars 1974, BRT och Société belge des auteurs, compositeurs et éditeurs ( 127/73, EU:C:1974:25, punkt 20). Det finns dock inte något krav på att åtgärden ska bestå i en lag eller föreskrift, utan det kan vara tillräckligt med en offentligrättslig koncession (se dom av den 23 oktober 1997, kommissionen/Frankrike, C‑159/94, EU:C:1997:501, punkt 66) eller under vissa omständigheter ett avtal (se meddelande från kommissionen om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT C 8, 2012, s. 4, punkt 52)).

47 Se dom av den 26 november 2015, Spanien/kommissionen ( T‑461/13, EU:T:2015:891, punkt 60).

48 Se dom av den 10 december 1991, Merci Convenzionali Porto di Genova ( C‑179/90, EU:C:1991:464, punkt 27), dom av den 17 juli 1997, GT-Link ( C‑242/95, EU:C:1997:376, punkt 53), och dom av den 18 juni 1998, Corsica Ferries France ( C‑266/96, EU:C:1998:306, punkt 45).

49 Det är ytterst osannolikt att ett företag som Stockholms Hamn, om det enbart agerade utifrån sitt eget affärsintresse, skulle ha beslutat att avgiftsfritt tillhandahålla de tjänster som är för handen i det nationella målet. Den omständigheten att bolaget redan tillhandahöll den slussverksamhet som är föremål för ersättningsavtalet utesluter dock inte att denna verksamhet ska betraktas som en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse, i den utsträckning de villkor under vilka de aktuella tjänsterna tillhandahölls (det vill säga mot ersättning) inte längre ansågs vara förenliga med allmänintresset, se dom av den 7 november 2018, kommissionen/Ungern ( C‑171/17, EU:C:2018:881, punkt 56).

50 Se dom av den 15 maj 2019, Achema m.fl. ( C‑706/17, EU:C:2019:407, punkt 114). Enligt det andra villkor som slogs fast i domen Altmark ska de kriterier på grundval av vilka ersättningen beräknas vara fastställda i förväg på ett objektivt och öppet sätt. Det tredje villkoret föreskriver att ersättningen inte får överstiga vad som krävs för att täcka kostnaderna, med hänsyn tagen till de intäkter som därvid har erhållits och till en rimlig vinst, se domen Altmark (punkterna 90 och 92).

51 Det tycks framgå av uppgifterna i handlingarna i målet att Sjöfartsverket enligt § 5 i ersättningsavtalet vid utgången av varje femårsperiod till Stockholms Hamn skulle betala ett tillägg motsvarande halva skillnaden mellan grundersättningen i överensstämmelse med § 3 i detta avtal och den nya ersättningen, beräknad i enlighet med § 4 i avtalet (det vill säga mot bakgrund av den faktiska trafikvolymen). Om nämnda skillnad var negativ skulle Stockholms Hamn betala tillbaka ett belopp motsvarande halva denna skillnad till Sjöfartsverket.

52 Om jag inte misstar mig framgår det av handlingarna i målet att ersättningens grundbelopp för varje ny femårsperiod fastställdes gemensamt med utgångspunkt i den ersättningsberättigande trafikvolymen under det fjärde året av den föregående perioden. Nämnda trafikvolym fastställdes på grundval av uppgifter från Stockholms Hamn (§ 4). Beloppet justerades sedan genom tillämpning av mekanismen enligt § 5, som beskrivs i fotnot 51 i detta förslag till avgörande.

53 Se dom av den 7 mars 2024, Fallimento Esperia och GSE ( C‑558/22, EU:C:2024:209, punkt 64).

54 Se dom av den 20 maj 2021, Azienda Sanitaria Provinciale di Catania ( C‑128/19, EU:C:2021:401, punkt 30 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen Azienda Sanitaria Provinciale di Catania).

55 Akt om villkoren för Konungariket Norges, Republiken Österrikes, Republiken Finlands och Konungariket Sveriges anslutning till de fördrag som ligger till grund för Europeiska unionen och om anpassning av fördragen (EGT C 241, 1994, s. 21, och EGT L 1, 1995, s. 1) (nedan kallad anslutningsakten).

56 Artikel 144 återfinns i avdelning VI kapitel 1, som har rubriken ”Bestämmelser om statligt stöd”. Artiklarna 138–142 i anslutningsakten, som återfinns i detta kapitel, definierar de kategorier av stöd som de nya medlemsstaterna får bevilja inom sektorn för jordbruksprodukter. Bland dessa artiklar nämns Sverige uttryckligen enbart i artikel 142, som gäller långsiktigt stöd på nationell nivå för att säkerställa att jordbruksverksamhet kan behållas i särskilda regioner. I artikel 143.1 i anslutningsakten föreskrivs att stöd som avses i artiklarna 138–142 och ”varje annan form av statligt stöd som enligt detta fördrag kräver tillstånd av kommissionen skall anmälas till kommissionen”.

57 Se förslag till avgörande av generaladvokaten Sharpston i målet P ( C‑6/12, EU:C:2013:69, punkt 9 och fotnot 24).

58 Se dom av den 18 juli 2013, P ( C‑6/12, EU:C:2013:525, punkt 44).

59 Enligt artikel 137.1 i anslutningsakten gäller avdelning VI ”jordbruksprodukter med undantag för sådana som omfattas av förordning (EEG) nr 3759/92 om den gemensamma organisationen av marknaden för fiskeri- och vattenbruksprodukter”. Artikel 144 i anslutningsakten ska därför uppfattas på så sätt att den omfattar andra stöd avseende dessa produkter än de stöd som har godkänts i enlighet med de föregående artiklarna 138–142 i anslutningsakten.

60 Kommissionens förordning (EG) nr 794/2004 av den 21 april 2004 om genomförande av rådets förordning (EU) 2015/1589 om tillämpningsföreskrifter för artikel 108 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUT L 140, 2004, s. 1).

61 I artikel 4.1 i förordning nr 794/2004 fastställs vidare att ”[e]n ökning av den ursprungliga budgeten för en befintlig stödordning med upp till 20 % [dock inte skall] betraktas som en ändring av befintligt stöd”. Denna bestämmelse rör stödordningar och förefaller därför inte vara tillämplig i förevarande fall. Vidare har den hänskjutande domstolen angett att det belopp som betalades ut till Stockholms Hamn, under hela ersättningsavtalets giltighetstid, årligen varierade med mindre än 20 procent.

62 Se generaladvokaten Campos-Sánchez Bordonas förslag till avgörande i målet Rittinger m.fl. ( C‑492/17, EU:C:2018:777, punkt 47).

63 Se dom av den 20 september 2018, Carrefour Hypermarchés m.fl. ( C‑510/16, EU:C:2018:751, punkt 41), och dom av den 13 december 2018, Rittinger m.fl. ( C‑492/17, EU:C:2018:1019, punkt 57).

64 Se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Warner i målet McCarren ( 177/78, EU:C:1979:127, s. 2204). Se, i den bemärkelsen att det under alla omständigheter rör sig om ”sekundära, för att inte säga försumbara” ändringar, förslag till avgörande av generaladvokaten Rozès i målet Apple and Pear Development Council ( 222/82, EU:C:1983:229, s. 4134).

65 Se dom av den 11 september 2003, Belgien/kommissionen ( C‑197/99 P, EU:C:2003:444, punkt 109), dom av den 20 maj 2010, Todaro Nunziatina & C. ( C‑138/09, EU:C:2010:291, punkt 47), dom av den 4 december 2013, kommissionen/rådet ( C‑121/10, EU:C:2013:784, punkt 59), och domen Azienda Sanitaria Provinciale di Catania (punkterna 37 och 39).

66 Se dom av den 26 oktober 2016, Dimosia Epicheirisi Ilektrismou AE (DEI)/kommissionen ( C‑590/14 P, EU:C:2016:797, punkterna 56, 78 och 81).