Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Mål C‑446/24 Freie Hansestadt Bremen
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande rör artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.
2. Den ger EU-domstolen tillfälle att klargöra huruvida dessa båda bestämmelser utgör hinder för en nationell lagstiftning där det föreskrivs att ett inreseförbud med obegränsad varaktighet får utfärdas avseende en tredjelandsmedborgare med motiveringen att denne utgör ett hot mot nationell säkerhet, bland annat ett terrorhot.
3. Den frågan berör i dagsläget en minoritet av medlemsstaterna. Hur många den kommer att beröra i framtiden beror på resultaten av det pågående lagstiftningsarbetet med syftet att ändra unionsrätten på det aktuella området, ett arbete som avspeglar majoritetspraxis bland medlemsstaterna.
4. Jag kommer att redovisa skälen till att jag föreslår att EU-domstolen ska tolka de ifrågavarande bestämmelserna så, att de visserligen innebär krav på att det ska fastställas en varaktighet men att de däremot inte innebär något krav på att det ska finnas en gräns i sådana undantagsfall där villkoren för överskridande av den varaktighet på fem år som i princip gäller är uppfyllda. Emellertid befriar de ovannämnda bestämmelserna inte medlemsstaterna från skyldigheten att iaktta de materiella och processuella garantier som föreskrivs i direktiv 2008/115.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
5. I skäl 14 i direktiv 2008/115 anges följande:
”Verkningarna av nationella återvändandeåtgärder bör ges en europeisk dimension genom införande av ett inreseförbud som förbjuder inresa och vistelse på alla medlemsstaters territorium. Inreseförbudets varaktighet bör fastställas med hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och bör i normala fall inte överstiga fem år. …”
6. I artikel 1 i det direktivet, vars rubrik lyder ”Syfte”, anges följande:
”I detta direktiv föreskrivs gemensamma normer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare vars vistelse är olaglig, i överensstämmelse med grundläggande rättigheter som allmänna principer för [union]srätten och internationell rätt, inklusive flyktingskydd och förpliktelser i fråga om mänskliga rättigheter.”
7. I artikel 3 led 6 i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
6. inreseförbud: ett administrativt eller rättsligt beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium under en viss period, som åtföljer ett beslut om återvändande.”
8. Punkterna 1–3 i artikel 11 i direktivet, vars rubrik lyder ”Inreseförbud”, har följande lydelse:
”1. Beslut om återvändande ska åtföljas av ett inreseförbud
a) om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats, eller
b) om åläggandet att återvända inte har hörsammats.
I andra fall får beslut om återvändande åtföljas av ett inreseförbud.
2. Inreseförbudets varaktighet ska fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och ska i princip inte överstiga fem år. De[n] får emellertid överstiga fem år om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet.
3. Medlemsstaterna ska överväga att upphäva ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla, om en tredjelandsmedborgare som är föremål för ett inreseförbud utfärdat i enlighet med punkt 1 andra stycket kan visa att han eller hon har lämnat en medlemsstats territorium i full överensstämmelse med ett beslut om återvändande.
…
Medlemsstaterna får i enskilda fall av humanitära skäl avstå från att utfärda eller upphäva ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla.
Medlemsstaterna får i enskilda fall eller i vissa kategorier av fall av andra skäl återkalla ett inreseförbud, eller besluta att det tills vidare inte ska gälla.”
B. Tysk rätt
9. Stycke 4, stycke 5a tredje och fjärde meningen och stycke 5b i 11 § (”Förbud mot inresa och vistelse”) Gesetz über den Aufenthalt, die Erwerbstätigkeit und die Integration von Ausländern im Bundesgebiet (lagen om utländska medborgares vistelse, förvärvsarbete och integration i Tyskland) av den 30 juli 2004 (nedan kallad AufenthG) har följande lydelse:
”4. Det är möjligt att upphäva ett inrese- och vistelseförbud eller reducera dess varaktighet för att slå vakt om skyddsvärda intressen hos en utlänning eller i den mån som syftet med förbudet inte längre gör detta nödvändigt. …
…
5a. … Det är i princip uteslutet att reducera varaktigheten för eller upphäva ett inrese- och vistelseförbud. Den högsta myndigheten i en delstat får medge undantag från denna princip i enskilda fall.
5b. Avlägsnas en utlänning från tyskt territorium på grundval av ett avlägsnandebeslut enligt 58a §, ska i princip inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet utfärdas. … 5a § tredje och fjärde meningen ska tillämpas i tillämpliga delar.”
10. Stycke 1 i 58a § (”Avlägsnandebeslut”) AufenthG har följande lydelse:
”Den högsta myndigheten i en delstat kan på grundval av en faktabaserad prognos anta ett beslut om avlägsnande av en utlänning utan föregående utvisning för att avvärja ett särskilt hot mot Förbundsrepubliken Tysklands säkerhet eller ett terrorhot. Beslutet om avlägsnande är omedelbart verkställbart. Det krävs inte något varsel om avlägsnande.”
III. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågan
11. DT, klaganden i det nationella målet, är en rysk medborgare som har bott i Bremen (Tyskland) med uppehållstillstånd. Den 13 mars 2017 meddelade Senator für Inneres der Freien Hansestadt Bremen (inrikesministern i delstaten Bremen, Tyskland) med stöd av 58a § AufenthG ett beslut om avlägsnande av DT till Ryssland med motiveringen att det enligt säkerhetstjänstens bedömning fanns risk för att han skulle utföra ett terrorattentat i Tyskland. DT, som utan att vinna framgång väckte talan i Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen), Bundesverfassungsgericht (Federala förvaltningsdomstolen, Tyskland) och Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, avlägsnades den 4 september 2017 till Ryssland, där han för närvarande bor.
12. Genom beslut av den 1 december 2017 fastslog Kommunale Ausländerbehörde der Stadtgemeinde Bremen (utlänningsmyndigheten i staden Bremen) att verkningarna av avlägsnandet med stöd av 58a § AufenthG inte hade begränsad varaktighet. Det beslutet upphävdes av Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen, Tyskland) genom dom av den 3 december 2021, vilken har vunnit laga kraft. Upphävandet motiverades med att det ännu inte hade utfärdats något inrese- och vistelseförbud avseende DT.
13. Genom beslut av den 1 februari 2022 utfärdade inrikesministern i delstaten Bremen ett förbud med obegränsad varaktighet för DT att resa in i och vistas i Tyskland. Ministern motiverade i allt väsentligt sitt beslut med att ett sådant förbud med obegränsad varaktighet enligt 11 § stycke 5b första meningen AufenthG i regel ska utfärdas avseende personer som har avlägsnats i kraft av ett beslut om avlägsnande meddelat med stöd av 58a § AufenthG. Därutöver framhöll ministern att det i DT:s fall, mot bakgrund av underrättelsetjänstens bedömning av hans beteende efter avlägsnandet och hans sociala och familjemässiga band till Förbundsrepubliken Tyskland, saknades skäl att göra undantag från den regeln. Slutligen angav ministern att det fortfarande fanns anledning att befara att DT skulle begå ett terrorattentat i Tyskland om han fick resa in i landet.
14. DT överklagade ministerns beslut till Verwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen), som upphävde det med motiveringen att 11 § stycke 5b första meningen AufenthG inte kunde tillämpas, eftersom ett inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet är oförenligt med artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i direktiv 2008/115.
15. Delstaten Bremen har nu överklagat domen till den hänskjutande domstolen, som för att kunna avgöra målet om överklagande vill få klarhet i huruvida den tyska lagstiftningen är förenlig med dessa unionsbestämmelser. Att den hänskjutande domstolen är osäker på detta beror på att det saknas relevanta avgöranden från EU-domstolens sida och att nationella domstolar, doktrinförfattare och den tyska regeringen har gjort olika bedömningar i frågan.
16. Mot denna bakgrund har Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Högsta förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:
”Ska artikel 3 led 6 och artikel 11.2 i [direktiv 2008/115] tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken ett inreseförbud med obegränsad varaktighet i regel ska utfärdas mot en person vars uppehållsrätt har upphört och mot vilken ett beslut om återvändande har utfärdats på grund av att vederbörande utgör ett terrorhot?”
17. DT, delstaten Bremen, den tyska och den danska regeringen och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden. Vid förhandlingen den 19 juni 2025 avgav DT, delstaten Bremen, den tyska och den svenska regeringen och kommissionen muntliga yttranden och svarade på frågor som EU-domstolen hade ställt med syftet att de skulle besvaras muntligen.
IV. Bedömning
18. Detta är det andra mål som rör huruvida den tyska lagstiftningen om varaktigheten av förbud mot tredjelandsmedborgares inresa i medlemsstaterna är förenlig med artikel 11.2 i direktiv 2008/115, och EU-domstolen har denna gång en ny fråga att besvara, nämligen huruvida varaktigheten av det inreseförbud som föreskrivs i den bestämmelsen måste uttryckas som ett visst antal år när denna varaktighet – i fall av allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet – får överstiga fem år.
19. Det tidigare målet, som avgjordes genom dom av den 19 september 2013, Filev och Osmani, rörde huruvida ett annat stycke i 11 § AufenthG än det som är i fråga här var förenligt med unionsrätten. EU-domstolen fann att ”[a]rtikel 11.2 i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att den utgör hinder mot en sådan nationell bestämmelse som den i 11 § stycke 1 AufenthG som såsom villkor för en begränsning av inreseförbudets varaktighet kräver att den berörda tredjelandsmedborgaren lämnar in en begäran härom”.
20. I detta hänseende konstaterade EU-domstolen att ”det tydligt framgår av passusen ’[i]nreseförbudets varaktighet ska fastställas’ att det finns en skyldighet för medlemsstaterna att tidsbegränsa, i princip [till] högst fem år, verkningarna av alla inreseförbud, och detta oberoende av om den berörda tredjelandsmedborgaren lämnat in en begäran härom”. Dessutom hänvisade EU-domstolen till ”definitionen av begreppet ’inreseförbud’ i artikel 3 led 6 i [direktiv 2008/115, där det] anges att det rör sig om ett beslut om förbud mot inresa och vistelse på medlemsstaternas territorium ’under en viss period’”.
21. Räckvidden för domen i målet Filev och Osmani måste fastställas mot bakgrund av den ifrågavarande nationella lagstiftningen och den tolkade unionsbestämmelsen. EU-domstolen fann i den domen att ett inreseförbud inte fick utfärdas utan att det föreskrevs en varaktighet för förbudet samt att denna varaktighet, i enlighet med artikel 11.2 första meningen i direktiv 2008/115, skulle fastställas med vederbörlig hänsyn tagen till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och i princip inte fick överstiga fem år.
22. Således uttalade sig EU-domstolen inte om tolkningen av artikel 11.2 andra meningen i det direktivet, där det stadgas att ”[inreseförbudets varaktighet] emellertid [får] överstiga fem år om tredjelandsmedborgaren utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet”.
23. Den enda slutsats som kan dras med ledning av domen i målet Filev och Osmani, där EU-domstolen tolkade artikel 3 led 6 och artikel 11.2 första meningen i direktiv 2008/115, är således att ett inreseförbuds varaktighet måste fastställas och att den inte får överstiga fem år utom om den person som förbudet avser är en tredjelandsmedborgare som utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet. Jag anser inte heller att det finns några upplysningar att hämta i punkt 44 i den domen, eftersom den punkten rör ej tidsbegränsade inreseförbud meddelade i andra situationer än dem som åsyftas i artikel 11.2 andra meningen i det direktivet, en mening vars innehåll EU-domstolen enbart erinrade om.
24. Det är således fortfarande en öppen fråga huruvida varaktigheten av ett inreseförbud avseende en person som utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, i fall där denna varaktighet överstiger fem år, måste begränsas till en viss tid eller om ett sådant förbud får ha obegränsad varaktighet (eller vara på livstid, eller permanent).
25. För det första vill jag påpeka att en ”viss” period rent semantiskt kan förstås som en ”angiven, avgränsad, fastställd, specificerad” period. Den längsta tänkbara varaktigheten för ett förbud som avser en person utgörs av längden på den personens liv. Därför anser jag liksom den tyska, den danska och den svenska regeringen att en obegränsad varaktighet är att likställa med en ”viss period” i den mening som avses i artikel 3 led 6 i direktiv 2008/115.
26. För det andra måste det konstateras att unionslagstiftaren enbart har angett att inreseförbud vid allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet kan gälla i mer än fem år, alltså utan att föreskriva någon längsta tillåtna varaktighet för ett inreseförbud. Dessutom har unionslagstiftaren inte tagit med några bestämmelser om ett återreseförbuds varaktighet liknande dem som återfinns i artikel 32 i direktiv 2004/38/EG.
27. Valet att inte ange någon längsta tillåtna varaktighet för inreseförbud under särskilt allvarliga omständigheter kan spåras tillbaka till kommissionens förslag, som förblev oförändrat på den punkten. Det var endast den principiella maxgränsen på fem år som fick vissa medlemsstater att förespråka andra förhållningssätt. I synnerhet vidhöll Förbundsrepubliken Tyskland genomgående sin ståndpunkt att det inte borde finnas någon gräns.
28. En tydlig bestämmelse om en övre gräns för varaktigheten av ett inreseförbud utfärdat med hänvisning till en säkerhetsrisk, bland annat vid hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet, finns däremot i artikel 16 i förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättande av ett gemensamt system för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i unionen och om upphävande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG, rådets direktiv 2001/40/EG och rådets beslut 2004/191/EG.
29. I punkt 3 led a i denna artikel 16, vars rubrik lyder ”Återvändande av tredjelandsmedborgare som utgör en säkerhetsrisk”, föreskrivs att tredjelandsmedborgare som omfattas av den artikeln ”[g]enom undantag från de relevanta bestämmelserna i denna förordning får … bli föremål för ett inreseförbud som utfärdats i enlighet med artikel 10 och som överskrider den maximala giltighetstid som avses i artikel 10.6 med en ytterligare period på högst tio år”.
30. I artikel 10 i samma förslag, med rubriken ”Utfärdande av ett inreseförbud”, föreskrivs följande:
”1. Beslut om återvändande ska åtföljas av ett inreseförbud om
a) tredjelandsmedborgaren är föremål för avlägsnande i enlighet med artikel 12,
b) skyldigheten att återvända inte har fullgjorts inom de tidsfrister som fastställts i enlighet med artikel 13,
c) tredjelandsmedborgaren utgör en säkerhetsrisk i enlighet med artikel 16.
…
6. Inreseförbudets varaktighet ska fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet och vara högst tio år.
7. Inreseförbudets giltighetstid enligt punkt 6 får förlängas med på varandra följande perioder på högst fem år. En sådan förlängning ska grundas på en individuell bedömning med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter och i synnerhet de behöriga myndigheternas vederbörligen motiverade skäl till att det är nödvändigt att ytterligare hindra tredjelandsmedborgaren från att resa in på medlemsstaternas territorium.”
31. Enligt min uppfattning bekräftar detta förslag att kommissionen mot bakgrund av det materiella rättsläget saknar fog för att påstå att ”medlemsstaterna har möjlighet att förlänga ett motsvarande inreseförbud som har antagits med stöd av direktiv [2008/115] innan förbudet löper ut, om det allvarliga hotet kvarstår och under förutsättning att de iakttar de garantier som föreskrivs i det direktivet”. I detta hänseende är det också påkallat att framhålla att det direktivet, till skillnad från förordning (EU) 2018/1861, inte innehåller någon bestämmelse som ålägger medlemsstaterna en skyldighet att automatiskt göra en omprövning.
32. Jag föreslår därför att EU-domstolen ska uttala att artikel 3 led 6 och artikel 11.2 andra meningen i direktiv 2008/115 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att ett inreseförbud med obegränsad varaktighet utfärdas avseende en tredjelandsmedborgare som har förlorat sin uppehållsrätt och har blivit föremål för ett beslut om återvändande med motiveringen att han eller hon utgör ett terrorhot.
33. Förekomsten av en allmän regel, såsom den i 11 § stycke 5b första meningen AufenthG, avseende minst ett av skälen enligt artikel 11.2 andra meningen i direktiv 2008/115 motiverar emellertid en grundlig prövning mot bakgrund av artikel 11.2 första meningen i det direktivet. Där föreskrivs nämligen att ”[i]nreseförbudets varaktighet ska fastställas med vederbörlig hänsyn till alla relevanta omständigheter i det enskilda fallet”. Denna proportionalitetsprincip erinras också om i skäl 14 i det direktivet. Därutöver har EU-domstolen funnit att skyldigheten enligt artikel 5 i direktiv 2008/115 att ta vederbörlig hänsyn till barnets bästa, till familjelivet och till hälsotillståndet för den berörda tredjelandsmedborgaren är tillämplig på medlemsstaterna när de överväger att anta ett beslut om inreseförbud i den mening som avses i artikel 11 i det direktivet.
34. Jag håller därför med kommissionen om att en fullständig prövning av den berörda personens situation, eller med andra ord en prövning av omständigheterna i det enskilda fallet, inte får vara något som görs endast undantagsvis. Det utrymme för skönsmässig bedömning som de behöriga myndigheterna åtnjuter i kraft av unionsrätten måste bibehållas – oaktat att det med den formulering som den tyska regeringen använde vid förhandlingen rör sig om ett ”reglerat” utrymme – såvitt avser fall där det konstateras att en person har uppvisat ett beteende som innebär ett allvarligt hot mot nationell säkerhet. Därvidlag är det ovidkommande att det ankommer på medlemsstaterna att fastställa vilka deras väsentliga säkerhetsintressen är och att vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa sin inre och yttre säkerhet.
35. Därför föreslår jag EU-domstolen en tolkning som kompletteras med en erinran om de grundläggande garantier som i situationer omfattade av direktiv 2008/115 måste föreskrivas i nationell lagstiftning.
36. För det första måste kravet enligt artikel 11.2 första meningen i direktiv 2008/115 att göra en samlad individuell bedömning av den berörda personens situation och agerande motsvaras av en skyldighet för den behöriga myndigheten att fatta ett motiverat beslut som kan bli föremål för domstolsprövning.
37. För det andra måste det vara möjligt att upphäva ett inreseförbud eller besluta att det tills vidare inte ska gälla, såsom också föreskrivs i artikel 11.3 tredje och fjärde stycket i direktiv 2008/115 – i all synnerhet ett inreseförbud vars varaktighet är obegränsad. Enligt min uppfattning skulle det på den grunden även kunna vara möjligt att meddela beslut om reducering av ett förbuds varaktighet.
38. Denna möjlighet att vid en senare tidpunkt meddela sådana beslut kan jämföras med de skyldigheter som anges i direktiv 2004/38 eller förordning 2018/1861.
39. De allmänna krav som jag just har erinrat om följer även av Europadomstolens praxis, enligt vilken åtgärder för att begränsa icke-medborgares möjligheter att resa in på konventionsstaternas territorium – vilka kränker en rättighet som är skyddad enligt artikel 8.1 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen) – måste ha stöd i lag och vara nödvändiga i ett demokratiskt samhälle, vilket betyder att de måste motiveras med ett trängande socialt behov och att de i synnerhet måste stå i proportion till det legitima mål som eftersträvas.
40. Europadomstolen har räknat upp de kriterier som ska användas vid bedömning av huruvida en utvisnings- eller avvisningsåtgärd är nödvändig och proportionerlig. Sådana åtgärder vidtas oftast med anledning av en fällande dom i mål avseende brott som i vissa fall kunde innebära ett allvarligt hot mot allmän ordning.
41. Vidare har Europadomstolen framhållit, i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen, att det visserligen kan finnas olika åsikter om resultatet av en dom men att det, i fall där de nationella myndigheterna har gjort sin avvägning i enlighet med de kriterier som har fastställts i Europadomstolens praxis, krävs tungt vägande skäl för att Europadomstolen ska finna för gott att ersätta en nationell domstols bedömning med sin egen. Således förvissar sig Europadomstolen om att det av ett nationellt avgörande, oavsett behörighetsnivå, framgår att det har gjorts en uttrycklig och fördjupad bedömning av dessa olika kriterier. I synnerhet har Europadomstolen erinrat om sin praxis rörande bedömning av det proportionerliga i ett inreseförbud med obegränsad varaktighet mot bakgrund av allvaret i det hot mot allmän ordning som den berörda personen innebär. Ett sådant hot kan ibland i sig utgöra en tillräcklig motivering för ett beslut om inreseförbud, oberoende av huruvida förbudet har begränsad giltighetstid eller är permanent. Så är helt klart fallet när den permanenta beskaffenheten hos ett inreseförbud grundar sig på ett terrorhot. I sådana fall har Europadomstolen upprepade gånger funnit att det uppenbart har saknats fog för en talan som har avsett åsidosättande av artikel 8 i Europakonventionen.
42. Därutöver har Europadomstolen fäst särskild vikt vid de berörda personernas möjlighet att i efterhand ansöka om att få förbudets varaktighet begränsad, samtidigt som den konkret har undersökt huruvida en viss berörd person kunde tänkas få ett positivt svar på sin ansökan om reducering av ett inreseförbuds varaktighet.
43. Såvitt avser det aktuella fallet noterar jag på tal om samtliga dessa krav till att börja med att den behöriga myndigheten, enligt vad den hänskjutande domstolen har uppgett, beaktade säkerhetstjänstens bedömning av DT:s beteende efter avlägsnandet och hans sociala anknytning och familjeanknytning till Förbundsrepubliken Tyskland. Vidare noterar jag att den ifrågavarande tyska lagstiftningen, enligt det skriftliga yttrandet från den tyska regeringen, vilket utvecklades vid förhandlingen, föreskriver att inreseförbudet ska ha längre varaktighet ju allvarligare den aktuella situationen är. Slutligen kan den behöriga myndigheten undantagsvis reducera varaktigheten av ett inreseförbud eller upphäva ett sådant förbud efter att ha gjort en bedömning av det enskilda fallet. I detta hänseende förefaller det, med tanke på att det inte redovisades några ytterligare upplysningar om den tillämpliga lagstiftningen vare sig i de skriftliga yttrandena eller vid förhandlingen, som om det inte ställs något krav på en skälig tidsfrist för ingivande av en ansökan om reducering av varaktigheten för eller upphävande av ett inreseförbud. Jag vill också framhålla att det inte finns några uppgifter om att DT i det nationella målet skulle ha framställt något underordnat yrkande med den innebörden.
44. Dessa konstateranden ger stöd åt min uppfattning att ett inreseförbud med obegränsad varaktighet får utfärdas bland annat i fall av allvarligt hot mot nationell säkerhet, förutsatt att de materiella och processuella garantierna i direktiv 2008/115 iakttas.
V. Förslag till avgörande
45. Mot bakgrund av det ovan anförda sammantaget föreslår jag att EU-domstolen ska besvara tolkningsfrågan från Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Högsta förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen, Tyskland) enligt följande: Artikel 3 led 6 och artikel 11.2 andra meningen i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att ett inreseförbud med obegränsad varaktighet utfärdas avseende en tredjelandsmedborgare som har förlorat sin uppehållsrätt och har blivit föremål för ett beslut om återvändande med motiveringen att han eller hon utgör ett terrorhot. Ett sådant inreseförbud måste utfärdas med hänsyn tagen till samtliga omständigheter i det enskilda fallet och under iakttagande av de skyldigheter som anges i artikel 5 i det direktivet. Vidare måste den berörda personen inom en skälig tidsfrist kunna ansöka om att få ett sådant förbud upphävt eller få dess varaktighet reducerad.
1 Originalspråk: franska.
2 EUT L 348, 2008, s. 98.
3 De medlemsstater där det uttryckligen föreskrivs att ett inreseförbud kan ha obegränsad varaktighet i fall där det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet är såvitt jag känner till följande: Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Konungariket Spanien, Republiken Österrike och Konungariket Sverige. En majoritet av medlemsstaterna har valt en varaktighet som överstiger fem år men som ändå är begränsad i tiden och uppgår till högst tjugo år. Se den danska regeringens skriftliga yttrande, den svenska regeringens muntliga yttrande och svaren av den 5 september 2023 på ad hoc-frågor rörande beslut om återvändande och inreseförbud inom ramen för det europeiska migrationsnätverket, vilka återfinns på engelska på följande webbadress: https://emnbelgium.be/sites/default/files/publications/2023.29%20-%20AHQ%20on%20return%20decisions%20and%20entry%20bans%20-%20Compilation%20of%20answers%20for%20wider%20dissemination.pdf.
4 Se punkterna 28–30 i detta förslag till avgörande.
5 BGBl. 2004 I, s. 1950.
6 I den version som offentliggjordes den 25 februari 2008 (BGBl. 2008 I, s. 162), senast ändrad genom 1 § lagen av den 21 februari 2024 (BGBl. 2024 I, nr 54).
7 Oberverwaltungsgericht der Freien Hansestadt Bremen (Högsta förvaltningsdomstolen i delstaten Bremen, Tyskland), som är hänskjutande domstol, har angett följande: ”När beslutet om avlägsnande delges upphör utlänningens uppehållstillstånd att gälla (51 § stycke 1 punkt 5a AufenthG), vilket innebär att utlänningen förlorar sin uppehållsrätt (4 § stycke 1 AufenthG), är skyldig att lämna landet (50 § stycke 1 AufenthG) och kan avlägsnas (58 § stycke 1 AufenthG). Enligt praxis från Bundesverwaltungsgericht (Federala högsta förvaltningsdomstolen, Tyskland) är ett beslut om avlägsnande ett beslut om återvändande i den mening som avses i artikel 3.4 i direktiv 2008/115/EG (BVerwG, beslut av den 21 mars 2017, 1 VR 1/17, …, punkt 32).”
8 Nedan kallad Europadomstolen.
9 Se, såvitt avser huruvida det är förenligt med unionsrätten att efter längre tid utfärda inreseförbud på grundval av ett beslut om återvändande där ingen tidsfrist för frivillig avresa har beviljats, dom av den 1 augusti 2025, Al Hoceima och Boghni ( C‑636/23 och C‑637/23, EU:C:2025:603, punkterna 64–67).
10 Se punkterna 21–25 i begäran om förhandsavgörande.
11 C‑297/12, EU:C:2013:569 (nedan kallad domen i målet Filev och Osmani). De där aktuella tyska myndighetsbesluten grundade sig inte på överträdelser som rörde stöd till terrorism. Se, såvitt avser ett sådant fall, dom av den 3 juni 2021, Westerwaldkreis ( C‑546/19, EU:C:2021:432, punkt 22). I det mål som avgjordes genom den domen var emellertid den tillämpliga tyska lagstiftningen inte densamma (se punkt 13 i domen).
12 Domen i målet Filev och Osmani (punkt 34). Mina kursiveringar.
13 Domen i målet Filev och Osmani (punkt 27).
14 Domen i målet Filev och Osmani (punkt 29).
15 Se domen i målet Filev och Osmani (punkterna 25–27).
16 I den punkten anges att ”artikel 11.2 i direktiv 2008/115 utgör hinder mot att under längre tid än vad som föreskrivs i denna bestämmelse upprätthålla verkningarna av sådana ej tidsbegränsade inreseförbud som de som är i fråga i de nationella målen och som antagits innan det att direktiv 2008/115 blev tillämpligt, såvida inte inreseförbuden gäller tredjelandsmedborgare som utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller nationell säkerhet” (mina kursiveringar).
17 Ordet ”permanent” används i artikel 22.4 i rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (EUT L 16, 2004, s. 44), av vilken det framgår att ett beslut om utvisning av en tredjelandsmedborgare som meddelas, av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet såsom detta definieras i artikel 17 i det direktivet, av en annan medlemsstat än den där tredjelandsmedborgaren har fått ställning som varaktigt bosatt får kombineras med ”permanent bosättningsförbud”.
18 Se även, för ett liknande resonemang, kommissionens yttrande under lagstiftningsprocessen på tal om ett eventuellt strykande av uttrycket ”for a specified period” (”under en viss period”): ”The Commission underlined that even a lifelong re-entry ban is for a specified time (the lifetime of the person concerned)” (”Kommissionen underströk att även ett inreseförbud på livstid avser en viss tid (nämligen den berördes livstid)” – min översättning). Se rådets båda dokument av den 22 november 2006 och den 6 december 2006 om resultatet av förfarandet i arbetsgruppen för integration, migration och avlägsnande/gemensamma kommittén (EU–Island/Norge/Schweiz) rörande förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (dokument 14743/06 respektive 15871/06), vilka återfinns, på engelska, på följande webbadresser: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑14743–2006-INIT/en/pdf och https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑15871–2006-INIT/en/pdf (fotnot 7 till artikel 3 led g, där begreppet ”re-entry ban” (”inreseförbud” i den mening som avses i artikel 3 led 6 i direktiv 2008/115) definieras (s. 5 respektive s. 4)).
19 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34). Såvitt avser lydelsen av denna artikel 32, se fotnot 33 i detta förslag till avgörande.
20 Se kommentaren till artikel 9 i förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (KOM(2005) 391 slutlig) i det arbetsdokument med utförliga kommentarer som kommissionen fogade till sitt förslag. Artikel 9 i förslaget motsvarar i allt väsentligt artikel 11 i direktiv 2008/115. Se även meddelandet av den 25 mars 2008 från Europeiska unionens ordförandeskap till delegationerna om det förslaget (dokument 7774/08), vilket finns, på engelska, på följande webbadress: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑7774–2008-INIT/en/pdf (s. 18), och parlamentets ståndpunkt efter första behandlingen den 18 juni 2008, som finns på följande webbadress: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TC1-COD-2005–0167_SV.pdf (s. 21).
21 Se, bland annat, rådets dokument av den 26 juli 2006 om resultatet av förfarandet i arbetsgruppen för integration, migration och avlägsnande/gemensamma kommittén (EU–Island/Norge/Schweiz) rörande förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (dokument 11456/06) (fotnot 2, s. 2) respektive meddelandet av den 4 mars 2008 från rådets ordförandeskap till delegationerna om det förslaget (dokument 6785/08) (s. 21, fotnot 52), vilka finns, på engelska, på följande webbadresser: https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑11456–2006-INIT/en/pdf och https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST‑6785–2008-INIT/en/pdf.
22 Förslaget lades fram av kommissionen den 11 mars 2025 (COM(2025) 101 final). Detta förslag ersatte förslaget till Europaparlamentets och rådets direktiv om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, vilket kommissionen hade lagt fram den 12 september 2018 (COM(2018) 634 final). Detta tidigare förslag innebar ingen ändring såvitt avsåg inreseförbuds varaktighet. Se, såvitt avser fastställande av säkerhetsrisker, det förstnämnda förslaget, närmare bestämt redogörelsen på s. 13 och riskförteckningen i artikel 16.
23 Min kursivering. Detta är de giltighetstider som i vägledande syfte anges i bilagan till kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam ”Handbok om återvändande” som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande (EUT L 339, 2017, s. 83), särskilt på s. 127. Jag konstaterar också att dessa giltighetstider motsvarar de upplysningar som majoriteten av medlemsstaterna har lämnat. Se sammanställningen av de svar på ad hoc-frågor som har nämnts i fotnot 3 i detta förslag till avgörande, vilken finns på engelska på följande webbadress: https://emnbelgium.be/publication/ad-hoc-query-return-decisions-and-entry-bans.
24 Mina kursiveringar.
25 Europaparlamentets och rådets förordning av den 28 november 2018 om inrättande, drift och användning av Schengens informationssystem (SIS) på området in- och utresekontroller, om ändring av konventionen om tillämpning av Schengenavtalet och om ändring och upphävande av förordning (EG) nr 1987/2006 (EUT L 312, 2018, s. 14). Se artikel 39 i den förordningen. Om den frist för översyn av registreringar som föreskrivs i den artikeln har löpt ut och den berörda medlemsstaten inte har angett att en viss registrering ska förlängas, raderas denna automatiskt.
26 Här åsyftar jag formuleringen att ”ett inreseförbud med obegränsad varaktighet i regel ska utfärdas”, som den hänskjutande domstolen har använt i sin tolkningsfråga (min kursivering), vilken ska jämföras med lydelsen av 11 § stycke 5b första meningen AufenthG: ”ska i princip inrese- och vistelseförbud med obegränsad varaktighet meddelas” (min kursivering). Enligt de förklaringar som har lämnats av den hänskjutande domstolen och av den tyska regeringen vid förhandlingen, innebär tysk förvaltningsrätt att om rekvisiten enligt 58a § stycke 1 första meningen AufenthG är uppfyllda, är den behöriga myndigheten skyldig att utfärda ett inreseförbud med obegränsad varaktighet. Undantag från denna grundregel får göras endast om det föreligger exceptionella eller atypiska omständigheter.
27 Se dom av den 27 april 2023, M.D (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21 EU:C:2023:341, punkterna 89 och 91).
28 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 april 2023, M.D (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21 EU:C:2023:341, punkt 92, andra strecksatsen). Se även bilagan till den rekommendation från kommissionen som har nämnts i fotnot 23 i detta förslag till avgörande, särskilt s. 126 och 127.
29 Enligt EU-domstolens fasta praxis kan den omständigheten att en nationell åtgärd har vidtagits för att skydda nationell säkerhet – vilket i enlighet med artikel 4.2 FEU är ett ansvar som uteslutande åvilar varje enskild medlemsstat – inte i sig leda till att unionsrätten inte är tillämplig och befria medlemsstaterna från skyldigheten att iaktta unionsrätten. Se dom av den 6 oktober 2020, Privacy International ( C‑623/17, EU:C:2020:790, punkt 44 och där angiven rättspraxis).
30 Såvitt avser det relevanta i att beakta att direktiv 2008/115, mot bakgrund av sitt syfte och sin allmänna systematik, är tillämpligt på beslut om inreseförbud på grund av att medlemsstaterna i kraft av det direktivet åläggs att iaktta materiella och processuella garantier avsedda att skydda tredjelandsmedborgares grundläggande rättigheter, se dom av den 27 april 2023, M.D (Förbud mot inresa i Ungern) ( C‑528/21, EU:C:2023:341, punkterna 77, 83 och 84). Som jag ser saken bör unionslagstiftarens avsikt i det hänseendet framhållas med tanke på att fallet med ett allvarligt hot mot nationell säkerhet särskilt åsyftas i direktiv 2008/115, närmare bestämt i artikel 11.2 andra meningen.
31 Se, för ett liknande resonemang, artikel 12.1 i direktiv 2008/115. Se även, såvitt avser kraven när det gäller åtgärdens proportionalitet, punkterna 39–41 i detta förslag till avgörande, vilka rör Europadomstolens praxis.
32 Se artikel 13 i direktiv 2008/115. Se även, för en jämförelse med avseende på rätten till ett effektivt rättsmedel och bedömningen av den ifrågavarande åtgärdens proportionalitet, artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38 samt artikel 24.4 i förordning 2018/1861. Se också dom av den 4 oktober 2012, Byankov ( C‑249/11, EU:C:2012:608, punkterna 37, 40–42, 44 och 79). Se slutligen, såvitt avser det relevanta i jämförelsen med direktiv 2004/38 såvitt avser fall där medlemsstaterna – förutsatt att inte någon unionsbestämmelse utgör hinder för detta – utnyttjar möjligheten att ta intryck av bestämmelserna i direktiv 2008/115 när de utser behöriga myndigheter och fastställer tillämpligt förfarande för antagandet av ett beslut varigenom en unionsmedborgare åläggs att återvända, dom av den 14 september 2017, Petrea ( C‑184/16, EU:C:2017:684, punkt 52).
33 Se artikel 32 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Varaktigheten av ett återreseförbud”, i vars punkt 1 det föreskrivs att ”[p]ersoner som beläggs med återreseförbud av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet får lämna in en ansökan om upphävande av återreseförbudet efter en med hänsyn till omständigheterna skälig frist, och i vart fall efter tre år från och med verkställigheten av beslutet om det slutgiltiga återreseförbudet”.
34 Den översynsskyldighet som föreskrivs i artikel 39 i den förordningen har samband med att det saknas fastställd varaktighet för införda registreringar om nekad inresa och vistelse.
35 Undertecknad i Rom den 4 november 1950.
36 Se Europadomstolens dom av den 18 oktober 2006, Üner mot Nederländerna (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, § 54 och där angiven rättspraxis).
37 Se Europadomstolens dom av den 18 oktober 2006, Üner mot Nederländerna (CE:ECHR:2006:1018JUD004641099, §§ 57–60 och där angiven rättspraxis).
38 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 30 november 2021, Avci mot Danmark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 37 och där angiven rättspraxis). Se i synnerhet diskussionen om risken för att den berörda personen fortsätter att begå brott, § 30 i domen.
39 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 30 november 2021, Avci mot Danmark (CE:ECHR:2021:1130JUD004024019, § 38 och där angiven rättspraxis).
40 Se, bland annat, såvitt avser ett permanent inreseförbud för en tredjelandsmedborgare som lagligen hade tillbringat större delen av sin uppväxt från tre års ålder i Danmark, Europadomstolens bedömning i dom av den 5 september 2023, Al-Masudi mot Danmark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 25–35).
41 Se, bland annat, Europadomstolens dom av den 5 september 2023, Al-Masudi mot Danmark (CE:ECHR:2023:0905JUD003574021, §§ 33 och 34).
42 Se, såvitt avser samma tyska lagstiftning som EU-domstolen prövade i sin dom i målet Filev och Osmani, Europadomstolens dom av den 25 mars 2010, Mutlag mot Tyskland (CE:ECHR:2010:0325JUD004060105, § 61 och där angiven rättspraxis).
43 Se Europadomstolens beslut av den 7 februari 2017, K2 mot Förenade kungariket (CE:ECHR:2017:0207DEC004238713, § 66), dess beslut av den 1 februari 2022, Johansen mot Danmark (CE:ECHR:2022:0201DEC002780119, §§ 80–84), och dess beslut av den 22 mars 2022, Laraba mot Danmark (CE:ECHR:2022:0322DEC002678119, §§ 31–34). I de mål som föranledde dessa beslut var de aktuella inreseförbuden kopplade till att personer med två medborgarskap hade förlorat ett av dessa. I de båda sista besluten redogör Europadomstolen utförligt för den avvägning som de nationella myndigheterna har gjort mellan de olika berörda intressena.
44 Se, såvitt avser det rent teoretiska i möjligheten att återvända i ett fall där ett inreseförbud är tidsbegränsat, Europadomstolens domar av den 12 november 2024, Sharafane mot Danmark (CE:ECHR:2024:1112JUD000519923, § 72) och av den 12 november 2024, Al-Habeeb mot Danmark (CE:ECHR:2024:1112JUD001417123, § 71). Se även, såvitt avser ett fall av förbud med obegränsad varaktighet, Europadomstolens dom av den 28 juni 2007, Kaya mot Tyskland (CE:ECHR:2007:0628JUD003175302, § 69). Se, såvitt avser möjligheten att återvända till den berörda staten under kortare tid, åtminstone för familjeangelägenheter, bland annat Europadomstolens dom av den 15 juli 2025, Miari mot Danmark (CE:ECHR:2025:0715JUD000285224, § 45 och där angiven rättspraxis).
45 Se punkt 13 i detta förslag till avgörande.
46 Se 11 § stycke 5a och 5b AufenthG, av vilka följer att de behöriga myndigheterna i fall av terrorhot har utrymme för skönsmässig bedömning när de i olika angivna fall fastställer inreseförbudets varaktighet (20 år eller obegränsad).
47 Se 11 § stycke 5a tredje och fjärde meningen AufenthG, som återges i punkt 9 i detta förslag till avgörande.
48 Jämför med artikel 32 i direktiv 2004/38.