Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona – Mål C‑514/24 Magyar Telekom

1. I domar som meddelades 2020 och 2021, flera år efter det att förordning (EU) 2015/2120 trädde i kraft, tolkade EU-domstolen artikel 3.3 i den förordningen så att den var oförenlig med villkor om så kallad nolltaxa i avtal om internetanslutningstjänster.

2. Till följd av EU-domstolens tolkning krävde den ungerska behöriga myndigheten att tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster skulle ändra de abonnemangsavtal som innehöll villkor om ”nolltaxa”. Denna ändring var en följd av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 efter att den hade trätt i kraft, och gav slutanvändare rätt att, enligt artikel 105.4 i direktiv (EU) 2018/1972, säga upp sitt avtal utan ytterligare kostnad.

3. Magyar Telekom Nyrt., som är den operatör som NMHH har ålagt att ändra avtalen, har ifrågasatt myndighetens beslut i det nationella målet. Magyar Telekom Nyrt. anser att det följer av artikel 105.4 i kodexen att användare, med hänsyn till omständigheterna i förevarande mål, inte har rätt att säga upp sittavtal utan ytterligare kostnad.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Kodexen

4. Skäl 275 har följande lydelse:

”Alla eventuella ändringar i de avtalsvillkor som föreslagits av tillhandahållare av andra allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster än nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster, och som inte gynnar slutanvändarna, till exempel avseende avgifter, taxor, datavolymbegränsningar, datahastigheter, täckning eller behandling av personuppgifter, bör ge upphov till en rättighet för slutanvändarna att säga upp avtalet utan kostnader, även om de är kombinerade med vissa positiva förändringar. Alla eventuella ändringar av avtalsvillkoren på initiativ av tillhandahållaren bör därför ge slutanvändaren rätt att säga upp avtalet om inte varje ändring i sig är till fördel för slutanvändaren, eller om ändringarna är av rent administrativ karaktär, till exempel en förändring av tillhandahållarens adress, och inte får några negativa konsekvenser för slutanvändaren eller i strikt bemärkelse har införts genom lagar eller andra förordningar, till exempel nya informationskrav för avtal som införts i unionsrätten eller nationell rätt. Huruvida en ändring enbart är till slutanvändarens fördel bör bedömas utifrån objektiva kriterier. Slutanvändarens rätt att säga upp avtalet bör endast uteslutas om tillhandahållaren kan visa att samtliga ändringar i avtalet enbart är till slutanvändarens fördel eller är av rent administrativ karaktär och inte har någon negativ inverkan på slutanvändaren.”

5. I artikel 10 (”Nationella regleringsmyndigheters deltagande i Berec (Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation)”) föreskrivs följande i punkt 2:

”Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella regleringsmyndigheterna, när de antar egna beslut om sina nationella marknader, i största möjliga utsträckning beaktar riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter, bästa praxis och metoder som antagits av Berec.”

6. I artikel 105 (”Avtalets löptid och uppsägning av avtal”) har punkt 4 följande lydelse:

”Slutanvändare ska ha rätt att säga upp sitt avtal utan ytterligare kostnad vid meddelande om ändringar av avtalsvillkoren som föreslås av tillhandahållare av andra allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster än nummeroberoende interpersonella kommunikationstjänster, med undantag för fall där de föreslagna ändringarna enbart är till slutanvändarens fördel, är av rent administrativ karaktär och inte får några negativa konsekvenser för slutanvändaren eller föreskrivs [direkt] genom unionsrätt eller nationell rätt.

Tillhandahållarna ska underrätta slutanvändarna om ändringar i avtalsvillkoren minst en månad i förväg och samtidigt informera dem om att de har rätt att säga upp avtalet utan ytterligare kostnad om de inte godtar de nya villkoren. Rätten att säga upp avtalet ska kunna utövas inom en månad från underrättelsen. Medlemsstaterna får förlänga den tidsfristen med högst tre månader. Medlemsstaterna ska säkerställa att underrättelsen görs på ett tydligt och begripligt sätt, på ett varaktigt medium.”

2. Förordning (EU) 2018/1971

7. I artikel 4 (”Berecs regleringsuppgifter”) har punkt 4 följande lydelse:

”Utan att det påverkar tillämpningen av relevant unionsrätt ska nationella regleringsmyndigheter och kommissionen ta största möjliga hänsyn till riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter och bästa praxis som antagits av Berec i syfte att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket för elektronisk kommunikation inom det tillämpningsområde som avses i artikel 3.1.

Om en nationell regleringsmyndighet avviker från de riktlinjer som avses i punkt 1 e ska den ange skälen till detta.”

3. Förordning 2015/2120

8. I artikel 3 (”Skydd för öppen internetanslutning”) föreskrivs följande i punkt 3:

”Leverantörer av internetanslutningstjänster ska behandla all trafik likvärdigt, utan diskriminering, begränsningar eller störanden, och oberoende av sändare och mottagare, det innehåll användarna tar del av eller distribuerar, de applikationer eller tjänster som används eller tillhandahålls eller den terminalutrustning som används.

Det första stycket ska inte hindra leverantörer av internetanslutningstjänster från att genomföra rimliga trafikstyrningsåtgärder. För att anses vara rimliga ska sådana åtgärder vara öppna, icke-diskriminerande och proportionella och ska inte grundas på kommersiella överväganden utan på objektiva sett skilda krav på tjänstens tekniska kvalitet för specifika kategorier av trafik. Sådana åtgärder får inte övervaka det specifika innehållet och får inte bibehållas längre än vad som är nödvändigt.

Leverantörer av internetanslutningstjänster får inte tillämpa trafikstyrningsåtgärder som går utöver de som anges i andra stycket och får i synnerhet inte blockera, sakta ned, ändra, begränsa, störa, försämra eller diskriminera specifikt innehåll, specifika applikationer eller tjänster eller specifika kategorier av dessa, utom när det är nödvändigt, och endast så länge det är nödvändigt, för att

a) följa unionens lagstiftningsakter eller med unionsrätten förenlig nationell lagstiftning som leverantören av internetanslutningstjänster omfattas av, eller åtgärder som är förenliga med unionsrätten som ger verkan åt sådana unionslagstiftningsakter eller nationell lagstiftning, inklusive rättsliga avgöranden eller beslut från myndigheter med relevanta befogenheter,

b) bevara robustheten och säkerheten i nätet, tjänster som tillhandahålls via det nätet och slutanvändarnas terminalutrustning, och

c) förhindra en nära förestående överbelastning av nätet eller lindra effekterna av exceptionell eller tillfällig överbelastning av nätet, under förutsättning att likvärdiga kategorier av trafik behandlas likvärdigt.”

B. Ungersk rätt

9. Enligt artikel 132.5 i az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény, får abonnenten säga upp abonnemangsavtalet med omedelbar verkan och utan ytterligare rättsliga följder inom fyrtiofem dagar från mottagandet av underrättelsen om en ensidig ändring av avtalet från tillhandahållare av allmänna elektroniska kommunikationstjänster.

10. Enligt punkt 6 i samma artikel har abonnenten inte rätt att säga upp det avtal som avses i punkt 5 om ändringen a) innebär en ändring av abonnemangsavtalet eller av villkoren för användning av tjänsten som enbart är till abonnentens fördel, b) är av administrativ karaktär och inte innehåller någon bestämmelse som är till nackdel för abonnenten, eller c) uttryckligen grundar sig på en lagändring eller ett myndighetsbeslut eller domstolsbeslut.

II. Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor

11. Enligt den hänskjutande domstolen slog NMHH i sitt beslut av den 6 september 2022 fast att Magyar Telekom genom att tillämpa en ”nolltaxa” hade åsidosatt artikel 3.3 i förordning 2015/2120 och att användarna hade rätt att säga upp sina avtal i enlighet med artikel 132.5 LCE utan att ådra sig ytterligare kostnader.

12. NMHH uppmanade därför Magyar Telekom att upphöra med att erbjuda ”nolltaxan” före den 15 november 2022 och att före den 31 mars 2023 ändra de abonnemangsavtal som innehöll denna taxa.

13. Beslutet av den 6 september 2022 bekräftades förvaltningsrättsligt av NMHH:s ordförande genom ett beslut av den 27 oktober 2022, i vilket han betonade följande: Magyar Telekom hade medgett att operatören, för att följa förordning 2015/2120, var tvungen att ändra de gällande individuella abonnemangsavtalen. Med tanke på EU-domstolens domar har allmängiltig verkan (erga omnes) ska Magyar Telekom frivilligt ha avskaffat nolltaxorna. Skyldigheten att ändra avtalen berodde inte på en lagändring, eftersom förordning 2015/2120 inte har omarbetats, och inte heller på ett myndighetsbeslut, utan på artikel 3.3 i den förordningen, vilken EU-domstolen hade fastställt hur den skulle tolkas.

14. Magyar Telekom överklagade beslutet av den 27 oktober 2022 till Fővárosi Törvényszék (Överdomstolen för Budapests stad, Ungern). Magyar Telekom gjorde bland annat gällande att Kúria (Högsta domstolen, Ungern) har slagit fast att EU-domstolens domar inte har allmängiltig verkan (erga omnes) och att Berecs riktlinjer endast gäller för regleringsmyndigheter. Magyar Telekom menar i stället att det beslut som fattats av ordföranden för NMHH utgör ”nationell rätt” i den mening som avses i artikel 105.4 i kodexen, vilket får till följd att avtal inte kan sägas upp utan ytterligare kostnader för slutanvändarna.

15. Efter att överklagandet ogillats i första instans vände sig Magyar Telekom till Kúria (Högsta domstolen, Ungern), som har hänskjutit följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:

”1) Kan en dom meddelad av EU-domstolen anses vara likvärdig med en direkt bindande unionsbestämmelse, i den mening som avses i artikel 105.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2018/1972/EG om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (nedan kallad kodexen), eller ska den anses utgöra en rättstolkning som inte utgör en ändring av tidigare reglering såvitt avser artikel 105.4 i kodexen?

2) Kan det anses att riktlinjerna från Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (nedan kallat Berec), BoR (16) av den 30 augusti 2016 (nedan kallade Berecs riktlinjer från år 2016), vilka, såvitt avser förevarande mål, har ersatts av Berecs riktlinjer, BoR (22) 81, av den 9 juni 2022 (nedan kallade Berecs riktlinjer från år 2022), särskilt mot bakgrund av artikel 10.2 i kodexen och artikel 4.4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1971 av den 11 december 2018 (nedan kallad Berecförordningen), omfattas av unionsrätten eller direkt bindande unionsbestämmelser och därmed utgör en ändring av regleringen som motiverar tillämpningen av undantaget i artikel 105.4 i kodexen, eller är det endast fråga om en rättstolkning – särskilt om riktlinjerna genomför en dom meddelad av EU-domstolen – som inte utgör en ändring av den tidigare regleringen såvitt avser artikel 105.4 i kodexen?

3) Om tillämpningen av undantaget i artikel 105.4 i kodexen inte motiveras vare sig av en dom av EU-domstolen eller av Berecs riktlinjer från år 2022, kan då ett beslut av en nationell tillsynsmyndighet anses utgöra en direkt bindande nationell bestämmelse, i den mening som avses i artikel 105.4 i kodexen, om det i detta beslut, när det gäller en leverantör av elektroniska kommunikationstjänster, tillämpas ändrad rättspraxis avseende artikel 3.3 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2120 om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen (nedan kallad förordning 2015/2120) som grundas på Berecs riktlinjer från år 2022, i deras lydelse enligt en dom meddelad av EU-domstolen, varvid det ska noteras att bestämmelsen i förordning 2015/2120 är densamma och inte har ändrats under den tidsperiod som målet avser?”

III. Förfarandet vid EU-domstolen

16. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 24 juli 2024.

17. Magyar Telekom, den irländska, den ungerska och den finländska regeringen samt Europeiska kommissionen har gett in skriftliga yttranden. Vid den muntliga förhandlingen den 26 juni 2025 medverkade samtliga dessa med undantag av den finländska regeringen.

IV. Bedömning

A. Inledande anmärkningar

18. Efter EU-domstolens tolkning av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 krävde NMHH att Magyar Telekom skulle ändra abonnemangsavtalen för sina internettjänster som innehöll den så kallade ”nolltaxan”. Denna ändring hindrade inte slutkunderna från att utöva sin rätt att säga upp sina avtal utan ytterligare kostnad, i enlighet med artikel 105.4 i kodexen.

19. I artikel 105.4 i kodexen föreskrivs följande: Om en tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster meddelar ”ändringar av avtalsvillkoren som föreslås”, ska slutanvändare i princip ha rätt att säga upp sitt avtal utan ytterligare kostnad. Rätten att säga upp avtalet utan ytterligare kostnad gäller däremot inte om ändringen av villkoren (a) enbart är till slutanvändarens fördel, (b) är av rent administrativ karaktär och inte får några negativa konsekvenser för slutanvändaren, eller (c) föreskrivs direkt genom unionsrätt eller nationell rätt.

20. Tvisten handlar främst om huruvida ändringen av avtalsvillkoren kan omfattas av någon av de omständigheter som inte tillåter uppsägning utan ytterligare kostnad för slutanvändaren, i den mening som avses i artikel 105.4 i kodexen. I synnerhet råder det oenighet om huruvida denna förändring är ett direkt krav enligt unionsrätten (eller ungersk rätt).

21. Den hänskjutande domstolen har identifierat tre möjliga orsaker till den omtvistade avtalsändringen: Domarna Vodafone och Telekom Deutschland (den första tolkningsfrågan). Berecs riktlinjer (den andra tolkningsfrågan). NMHH:s beslut, som följde domarna Vodafone och Telekom Deutschland och iakttog Berecs riktlinjer från år 2022 (den tredje tolkningsfrågan).

22. Som den irländska regeringen har påpekat är orsaken till ändringen av avtalen i själva verket att ett av villkoren i dem är oförenligt med artikel 3.3 i förordning 2015/2120. Denna oförenlighet, som är obestridlig, gjorde det nödvändigt att ta bort det villkor som stred mot denna bestämmelse.

23. Det är dock så att det obestridliga åsidosättandet av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 inte upptäcktes (juridiskt sett) förrän efter det att de avtal som Magyar Telekom tvingades ändra hade ingåtts.

24. Vid tidpunkten för ingåendet av dessa avtal var den rådande tolkningen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120, vilken Berec med vissa förbehåll antog i sina riktlinjer från 2016, att förordning 2015/2120 generellt inte utgjorde hinder för alternativ med ”nolltaxa”.

25. Oberoende av det rättsliga värdet av Berecs riktlinjer (den andra tolkningsfrågan) kan deras innehåll tjäna som vägledning för att bedöma de omständigheter under vilka de omtvistade avtalen ingicks.

26. Faktum är att de tvivel som vissa domstolar i flera medlemsstater har hyst om tolkningen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120, visade att villkoren för att tillämpa doktrinen om acte claire inte var uppfyllda Dessa domstolar kunde inte på egen hand avgöra om villkoren om ”nolltaxa” var förenliga med den bestämmelsen.

27. Det var därför inte uppenbart att det omtvistade villkoret var rättsstridigt innan EU-domstolen tolkade artikel 3.3 i förordning 2015/2120. Detta bekräftas av 2016 års riktlinjer från Berec, vilket är ett EU-organ vars dokument och praxis syftar till att ”säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket för elektronisk kommunikation”.

28. EU-domstolens praxis om den tidsmässiga verkan av dess förhandsavgöranden innebär att tolkningen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 gäller retroaktivt från och med dess ikraftträdande (i detta fall den 29 november 2015).

29. Följaktligen var ”nolltaxan” oförenlig med unionsrätten från och med det att förordning 2015/2120 trädde i kraft. Denna oförenlighet förelåg juridiskt sett redan flera år före domen Telenor Magyarország (2020) och domarna Vodafone och Telekom Deutschland (vilka bekräftade denna rättspraxis år 2021).

30. Mot bakgrund av detta borde Magyar Telekom inte ha inkluderat ”nolltaxan” i de avtal om internetanslutning som företaget ingått från och med den 29 november 2015 eller, senast, från och med den dag då förordning 2015/2120 blev tillämplig (30 april 2016).

B. Den första tolkningsfrågan

31. Den hänskjutande domstolen vill veta om en dom meddelad av EU-domstolen ska ”anses vara likvärdig med en direkt bindande unionsbestämmelse … eller [om den ska] anses utgöra en rättstolkning som inte utgör en ändring av tidigare reglering” såvitt avser artikel 105.4 i kodexen.

32. Den underförstådda förutsättningen i frågan är att den avser domar som meddelats av domstolen för att besvara en begäran om förhandsavgörande, som liksom den här aktuella avser tolkningen av unionsrätten och inte en bedömning av dess giltighet.

33. En dom i ett mål om förhandsavgörande är inte av konstitutiv karaktär utan enbart av deklarativ karaktär. Domstolen begränsar sig där till att klargöra och precisera innebörden och räckvidden av en unionsrättslig bestämmelse, såsom den ska tolkas och tillämpas eller borde ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande.

34. För att besvara den första tolkningsfrågan räcker det att påpeka att EU-domstolens domar i mål om förhandsavgöranden som avser tolkningen av unionsbestämmelser inte ändrar dessa bestämmelser, utan endast klargör och preciserar deras innebörd och räckvidd.

35. Detta svar kan dock kompletteras för att ta hänsyn till dess konsekvenser med avseende på artikel 105.4 i kodexen, så att den hänskjutande domstolen får ytterligare bedömningsunderlag. I detta sammanhang är det viktigt att betona två saker: Erkännandet av slutanvändarnas rätt att säga upp sina avtal utan att ådra sig några ytterligare kostnader är kopplat till ett ensidigt beslut av tillhandahållaren av tjänsterna som föreslår ändringar i avtalsvillkoren. Slutanvändarna har emellertid inte en sådan rätt när ändringarna ”föreskrivs” direkt genom unionsrätt eller nationell rätt I ett sådant fall föreskriver bestämmelsen ett undantag från rätten till uppsägning utan ytterligare kostnader.

36. En tolkning av detta undantag mot bakgrund av skäl 275 i kodexen belyser dess innebörd: en avtalsändring som föreskrivs genom unionsrätten måste just vara en ändring som i sin tur härrör från en ändring av lagar eller andra förordningar i unionsrätten.

37. Undantaget i artikel 105.4 i kodexen kan endast tillämpas när ändringen av avtalsvillkoren är en följd av tillämpningen av bestämmelser som inte fanns när avtalet ingicks. De avtalsändringar som enligt denna bestämmelse ger användarna rätt att säga upp sina avtal utan att ådra sig några ytterligare kostnader är sådana som krävs till följd av en ändring av gällande lagstiftning.

38. Till skillnad från den irländska regeringen anser jag att undantaget i artikel 105.4 i kodexen endast kan omfatta fall av gottgörelse för olagligheter som uppkommit efter avtalets ingående, det vill säga sådana som är en följd av tillämpningen av bestämmelser som inte fanns när avtalet ingicks. De ”ändringar som föreskrivs direkt genom unionsrätt eller nationell rätt” som avses i den bestämmelsen kan inte vara ändringar som är nödvändiga för att korrigera en olaglighet som redan förelåg när avtalet ingicks, utan är ändringar som krävs till följd av en ändring av gällande lagstiftning och i syfte att förhindra att ett dittills giltigt avtal blir olagligt.

39. I annat fall skulle det bli möjligt för tillhandahållarna av tjänsterna att föreslå avtal som de vet är olagliga och förbehålla sig rätten att ändra dem ensidigt utan att användarna kan säga upp dem utan att ådra sig ytterligare kostnader.

40. I förevarande mål har den tillämpade bestämmelsen inte ändrats: Artikel 3.3 i förordning 2015/2120 har varit oförändrad, både före och efter ingåendet av de avtal som är föremål för tvisten. Detta medger den hänskjutande domstolen utan omsvep.

41. Det råder således ingen tvekan om tolkningen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120, vilken ända från början varit lämplig för att avgöra det lagliga innehållet i de avtal som den ska tillämpas på.

42. Jag anser i likhet med kommissionen samt den irländska, den ungerska och den finländska regeringen att de domar från EU-domstolen som åberopas i målet inte har ändrat artikel 3.3 i förordning 2015/2120, det vill säga den rättsliga ram som gällde när de omtvistade avtalen ingicks.

43. Efter dessa domar i mål om förhandsavgöranden är lydelsen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 fortfarande densamma som den som angavs i Europeiska unionens officiella tidning när förordningen offentliggjordes.

44. Mot bakgrund av detta anser jag att undantaget i artikel 105.4 i kodexen inte kan tillämpas på det aktuella målet vad gäller ändringar som föreskrivs genom unionsrätt (eller nationell rätt), eftersom det, som nämnts, inte har skett någon ändring av den tillämpliga bestämmelsen. Domstolens svar på den första tolkningsfrågan skulle kunna sluta här.

45. Som en komplettering ska dock nämnas att en andra omständighet bidrar till att artikel 105.4 i kodexen inte kan tillämpas i förevarande mål: det har egentligen inte skett någon ändring av avtalsvillkoren på initiativ av tillhandahållaren av tjänsterna, utan denna ändring har ålagts av den behöriga myndigheten.

46. I artikel 105.4 i kodexen nämns de ”förändringar” som tillhandahållaren av tjänsterna har ”föreslagit” för slutanvändarna. Det rör sig om ändringar i avtalsvillkoren som tillhandahållaren av tjänsterna ensidigt och i enlighet med sina egna intressen beslutar att ålägga användarna. I gengäld ger kodexen användaren rätt att inte godta dessa ändringar och att välja att säga upp avtalet utan att ådra sig några ytterligare kostnader.

47. Som kommissionen har påpekat är huvudsyftet med artikel 105.4 i kodexen att skydda konsumenten. Genom denna artikel hindras tillhandahållaren av elektroniska kommunikationstjänster från att ensidigt införa avtalsändringar som är till nackdel för användaren, i frågor som kunde ha förhandlats fram när avtalet ingicks.

48. I de omtvistade avtalen införde parterna villkor om ”nolltaxa”, vars laglighet de då inte tvivlade på. Dessa villkor var dock inte förenliga med bestämmelserna om ”skydd för en öppen internetanslutning”, vilket är det uttryck som används i artikel 3 i förordning 2015/2120. Detta slogs fast i de domar som meddelades i syfte att tolka den bestämmelse som till synes tillät dem.

49. Genom att välja en viss tolkning av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 och avvisa den tolkning som innebar att villkor om ”nolltaxa” var lagliga, avgjorde domstolen denna diskussion. På samma sätt omöjliggjorde domstolen förhandlingar om avtal som syftade till att införa villkor om ”nolltaxa”, vilket medförde en skyldighet att ändra avtal som innehöll sådana villkor.

50. När Magyar Telekom, i enlighet med regleringsmyndighetens krav, ändrar avtalen om internetanslutning och tar bort villkoret om ”nolltaxa”, påtvingar det inte abonnenterna en ensidig ändring av de villkor som fritt avtalats med dem, utan anpassar bara avtalens innehåll till det som från början var lagligt att förhandla fram.

51. Liksom parterna inte kunde ingå avtal med ”nolltaxevillkor” efter domstolens uttalanden, kunde de inte heller göra det när de faktiskt ingick de avtal som nu är föremål för ändring.

52. Det beteende som unionslagstiftaren har velat förhindra består, som nämnts, i att tillhandahållaren av tjänsterna ensidigt ändrar det som parterna har avtalat, oavsett om det gäller avgifter, begränsningar av datamängden eller andra avtalsvillkor. Enligt kodexen ger ett sådant ensidigt beteende användaren rätt att säga upp avtalet utan ytterligare kostnad, om avtalet är till nackdel för denne.

53. Magyar Telekoms avskaffande av villkoret om ”nolltaxa” följer inte detta mönster. Det är inte operatören som ensidigt, på eget initiativ, inför ändringen av avtalsvillkoren. Denna ändring är en följd av tillämpningen av den (oförändrade) bestämmelse som reglerar avtalet, nämligen artikel 3.3 i förordning 2015/2120, såsom den tolkats av EU-domstolen.

54. Slutligen är inget av de två avgörande villkoren för tillämpningen av artikel 105.4 i kodexen uppfyllda: operatören föreslår inte ensidigt, på eget initiativ, en ändring av avtalet, och ändringen föreskrivs inte heller direkt genom unionsrätten (eller nationell rätt).

55. Hur användarens rätt att säga upp avtalet passar in i detta sammanhang och vilka kostnader som denne ska stå för regleras inte direkt i artikel 105.4 i kodexen. Huruvida en sådan rättighet finns, och i så fall på vilka villkor, är något som jag kommer att återkomma till i slutet av detta förslag till avgörande.

C. Den andra tolkningsfrågan

56. Den hänskjutande domstolen vill veta om de riktlinjer från Berec som den hänvisar till ”omfattas av unionsrätten eller direkt bindande unionsbestämmelser och därmed utgör en ändring av regleringen som motiverar tillämpningen av undantaget i artikel 105.4 i kodexen”.

57. Svaret på denna fråga, som alla medlemsstater som har medverkat i målet samt kommissionen och Magyar Telekom själv är överens om, är att Berecs riktlinjer inte är av lagstiftningskaraktär och inte heller ingår i ett förfarande för utarbetande av unionslagstiftning om elektronisk kommunikation.

58. EU-domstolen har slagit fast att ”Berec har som enda funktion att fungera som forum för samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna, och samarbetet mellan de nationella regleringsmyndigheterna och kommissionen, i syfte att säkerställa ett konsekvent genomförande av regelverket på detta område, såsom framgår av artikel 3.2 i förordning nr 2018/1971, jämförd med skäl 5 i samma förordning”.

59. Enligt artikel 4.4 i Berecförordningen ska de nationella myndigheterna och kommissionen ”ta största möjliga hänsyn till riktlinjer, yttranden, rekommendationer, gemensamma ståndpunkter och bästa praxis som antagits av Berec”. Jag vill betona att detta inte innebär att Berec kan ge sina rättsakter ett rättsligt innehåll av bindande karaktär.

D. Den tredje tolkningsfrågan

60. Den tredje tolkningsfrågan ställs för det fall ”tillämpningen av undantaget i artikel 105.4 i kodexen inte motiveras vare sig av en dom av EU-domstolen eller av Berecs riktlinjer från år 2022”.

61. Om så är fallet vill den hänskjutande domstolen veta om ett beslut av den nationella tillsynsmyndigheten i vilket ändrad rättspraxis tillämpas kan anses ”utgöra en direkt bindande nationell bestämmelse”.

62. I princip ankommer det på den hänskjutande domstolen, och inte på EU-domstolen, att klargöra vilken karaktär och vilka verkningar ett beslut av den ungerska tillsynsmyndigheten för elektronisk kommunikation har i dess nationella rätt.

63. Med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning tyder allt på att NMHH:s beslut i detta fall riktar sig till varje enskild operatör och inte utgör en föreskrift eller en bestämmelse i nationell rätt.

64. Detta är också den ungerska regeringens uppfattning när den hävdar att enskilda beslut från den nationella tillsynsmyndigheten saknar allmän och normativ karaktär, det vill säga att de inte är rättsregler, lagstiftningsakter eller regleringsåtgärder.

65. Mot bakgrund av detta måste den tredje frågan besvaras nekande, vad gäller undantaget i artikel 105.4 i kodexen.

66. Den rättsregel (lagbestämmelse eller föreskrift) som är relevant för tillämpningen av artikel 105.4 i kodexen är nämligen artikel 3.3 i förordning 2015/2120, inte NMHH:s enskilda beslut, vilka endast godtar den korrekta tolkningen av denna artikel. Jag har redan förklarat att denna rättsregel inte har ändrats sedan den infördes.

67. NMHH drar endast slutsatser av en direkt tillämplig unionsrättslig regel, utan att det av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 framgår att det är nödvändigt att vidta kompletterande åtgärder.

68. NMHH:s beslut utgör därför inte en ändring av nationell rätt som i sin tur kräver en ändring av avtalsvillkoren i den mening som avses i artikel 105.4 i kodexen.

E. Slutliga överväganden

69. Jag har hittills försökt argumentera för varför artikel 105.4 i kodexen inte är lämplig för att avgöra målet. Om EU-domstolen instämmer i min bedömning skulle den kunna begränsa sig till den tolkning av artikeln som jag föreslår, men det kanske inte räcker för att ge den hänskjutande domstolen alla de uppgifter som den behöver för att kunna avgöra målet ur unionsrättslig synvinkel.

70. Jag har redan hävdat att ändringen av avtalsvillkoret om ”nolltaxa” inte föranleddes av en ändring av unionsrätten, utan av behovet att avskaffa ett villkor som hela tiden varit oförenligt med denna, det vill säga ogiltig ab initio.

71. Skälet till ändringen är i själva verket artikel 3.3 i förordning 2015/2120, vilken NMHH endast tillämpar, efter att den har tolkats av EU-domstolen. NMHH fattar ett beslut som inte tillför något till denna tolkning, utan endast markerar den tidpunkt från och med vilken denna bestämmelse, så som den tolkats, är bindande för tillhandahållarna av internettjänster.

72. Varken slutanvändarna eller den som tillhandahåller dem internetanslutningen kan förvänta sig att det olagliga villkoret, vars upphävande är obligatoriskt eftersom det påverkar allmänintresset, ska fortsätta att gälla, utöver dess inverkan på situationen för de användare vars avtal innehåller villkoret.

73. Även om artikel 105.4 i kodexen inte ger något direkt svar på denna fråga, kan de kriterier som ligger till grund för den användas analogt för att hitta en lösning.

74. Som helhet syftar avdelning III i kodexen, som handlar om slutanvändarnas rättigheter, till att skydda deras rättsliga ställning inom ramen för deras avtalsförhållande med tillhandahållaren av tjänsterna. Detta gäller särskilt artikel 105 i kodexen, som genom att den reglerar avtalens löptid och uppsägning har en allmän inriktning som gynnar slutanvändaren.

75. Ur denna synvinkel bör slutanvändarens möjlighet att välja att säga upp avtalet respekteras när ett av de väsentliga villkoren i det, det som avser ”nolltaxa” för internetanslutning, måste ändras. Detta medgav Magyar Telekom vid förhandlingen i målet.

76. Erkännandet av denna uppsägningsrätt hindras inte av att ändringen av avtalet för att ta bort det olagliga villkoret inte bygger på ett ensidigt beslut av tillhandahållaren av internetanslutningstjänster, utan på att villkoret var olagligt redan från början.

77. När allt kommer omkring är det den operatör som erbjuder detta standardvillkor (ett på förhand fastställt villkor) i sina avtal som ansvarar för att det inkluderats i avtalsvillkoren. Detta ansvar är objektivt, det vill säga det är inte beroende av att det föreligger oaktsamhet, och det mildras, men bortfaller inte, om villkoret inkluderas i de standardavtalsvillkor som godkänns av de nationella regleringsmyndigheterna i enlighet med Berecs riktlinjer.

78. Möjligheten att säga upp ett avtal kan även bygga på den allmänna avtalsrättsliga princip som innebär att rätten att häva förpliktelser anses underförstådd vid ömsesidiga förpliktelser, i det fall en av de förpliktigade inte fullgör det han eller hon ska.

79. Oavsett orsaken till ändringen av villkoren (när de är väsentliga för ekonomin i ett avtal som har träffats på obestämd tid) kan den andra parten välja att säga upp avtalet om den operatör som tillhandahåller tjänsterna inte längre kan fullgöra sina skyldigheter enligt de överenskomna villkoren.

80. Lösningen skulle bli densamma om man i sista hand och som slutregel tillämpade det kriterium som ligger till grund för direktiv 93/13/EEG. I skäl 258 i kodexen anges att ”[f]örutom detta direktiv är kraven i den gällande unionsrätten om konsumentskydd i samband med avtal, särskilt rådets direktiv 93/13/EEG …, tillämpliga på konsumenttransaktioner avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster”.

81. Enligt direktiv 93/13 är ett villkor som innebär att ”en näringsidkare förbehåller sig rätten att ensidigt ändra villkoren i ett avtal som har träffats på obestämd tid, förutsatt att … konsumenten … kan säga upp avtalet” inte oskäligt (min kursivering).

82. Med tanke på att det är oundvikligt att villkoren om ”nolltaxa” i Magyar Telekoms avtal som innehåller sådana villkor ska tas bort, och att användaren har möjlighet att säga upp avtalet, gäller nästa steg de ekonomiska konsekvenserna av en sådan uppsägning.

83. Det handlar alltså om att avgöra vem som ska stå för kostnaden för utövandet av uppsägningsrätten för användare som inte vill fortsätta att vara abonnenter efter att villkoret har tagits bort till följd av den korrekta tolkningen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120.

84. Användarens rätt att välja att säga upp avtalet under dessa omständigheter får inte undergrävas genom att han eller hon påförs ekonomiska påföljder som syftar till att avskräcka honom eller henne från att utöva denna rätt. Det är således inte tillåtet att påföra honom eller henne ”ytterligare kostnader” för att utöva denna rätt.

85. Det kan dock inte uteslutas att användaren måste stå för andra typer av kostnader, när dessa motsvarar vissa fördelar som avtalet har medfört för honom eller henne, just på grund av att han eller hon utnyttjat de fördelar som det omtvistade villkoret innebar för honom eller henne. En sådan kostnad skulle till exempel, som jag tidigare har påpekat, vara ersättningen för subventionerad terminalutrustning som användaren behåller.

86. Det ankommer i sista hand på den hänskjutande domstolen att avgöra vilka kostnader som kan åläggas tjänstetillhandahållaren eller en slutanvändare som väljer att säga upp avtalet, med beaktande av arten av de kostnadsposter som de båda är oense om.

V. Förslag till avgörande

87. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen ska ge Kúria (Högsta domstolen, Ungern) följande svar: 1) Artikel 105.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation ska tolkas på följande sätt: Domstolens domar i mål om förhandsavgöranden som avser tolkningen av unionsbestämmelser ändrar inte dessa bestämmelser, utan klargör och preciserar endast deras innebörd och räckvidd. De riktlinjer som antagits av Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) saknar bindande normativt innehåll. Ett enskilt beslut av en nationell tillsynsmyndighet som tillämpar viss rättspraxis på en tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster, utgör inte en ändring av nationell rätt som i sin tur medför en ändring av avtalsvillkoren i den mening som avses i artikel 105.4 i den europeiska kodexen för elektronisk kommunikation. 2) En slutanvändare har rätt att säga upp ett avtal med en tillhandahållare av elektroniska kommunikationstjänster när en ändring av avtalsvillkoren är nödvändig för att ta bort ett väsentligt villkor som redan från början var oförenligt med unionsrätten. Det ankommer på den nationella domstol som prövar ett mål rörande denna fråga att avgöra vilka kostnader som i ett sådant fall konkret ska bäras av tillhandahållaren av dessa tjänster och av slutanvändarna, utan att dessa får drabbas av några ekonomiska påföljder med anledning av att de utövat sin rätt att säga upp avtalet.

1 Originalspråk: spanska.

2 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2015/2120 av den 25 november 2015 om åtgärder rörande ett öppet internet och om ändring av direktiv 2002/22/EG om samhällsomfattande tjänster och användares rättigheter avseende elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster och av förordning (EU) nr 531/2012 om roaming i allmänna mobilnät i unionen (EUT L 310, 2015, s. 1).

3 De domar från EU-domstolen som den hänskjutande domstolen nämner är de som meddelades den 2 december 2021 som svar på begäranden om förhandsavgörande i målen Vodafone ( C‑854/19, EU:C:2021:675), Vodafone ( C‑5/20, EU:C:2021:676), och Telekom Deutschland ( C‑34/20, EU:C:2021:677) (nedan kallade domarna Vodafone och Telekom Deutschland). Oklarheterna kring tolkningen av artikel 3.3 i förordning 2015/2120 klargjordes dock av EU-domstolen i dess dom av den 15 september 2020, Telenor Magyarország ( C‑807/18 och C‑39/19, EU:C:2020:708) (nedan kallad domen Telenor Magyarország). Där fastställdes den rättspraxis som senare skulle bekräftas i domarna Vodafone och Telekom Deutschland.

4 Alternativet ”nolltaxa” är en affärspraxis där en tillhandahållare av internettjänster låter kunden använda vissa applikationer utan att den datatrafik som genereras av användningen dras av från den avtalade datamängden, vilken endast belastas med data som motsvarar användningen av andra applikationer.

5 Det rör sig om Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság (Nationella kommunikations- och mediemyndigheten, Ungern) (nedan kallad NMHH).

6 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/1972 av den 11 december 2018 om inrättande av en europeisk kodex för elektronisk kommunikation (EUT L 321, 2018, s. 36) (nedan kallad kodexen).

7 Jag har redan vid ett annat tillfälle påpekat att i vissa versioner (bland annat den spanska) av bestämmelsen använder termerna ”uppsägning” och ”hävande” omväxlande, som om de vore synonymer. Jag kommer att följa denna språkliga konvention, trots de förbehåll den kan ge upphov till.

8 Till skillnad från andra språkversioner som jag har kunnat jämföra med, förekommer inte adverbet ”direkt” i den spanska versionen.

9 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1971 av den 11 december 2018 om inrättande av Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation (Berec) och Byrån för stöd till Berec (Berecbyrån), om ändring av förordning (EU) 2015/2120 och om upphävande av förordning (EG) nr 1211/2009 (EUT L 321, 2018, s. 1) (nedan kallad Berecförordningen).

10 Lag C av år 2003 om elektronisk kommunikation (nedan kallad LCE).

11 Punkt 6 i beslutet att begära förhandsavgörande: ”… myndigheten i första instans [betonade] att varken beslutet eller den skyldighet som följer därav motiverar en avtalsändring, i den mening som avses i artikel 132.6 c i az elektronikus hiprközlésről szóló 2003. évi C. törvény (lag C av år 2003 om elektronisk kommunikation) (nedan kallad LCE), genom vilken artikel 105.4 in fine i kodexen har införlivats med ungersk rätt, eftersom regleringen, vad gäller artikel 3.3 i förordning 2015/2120, inte har ändrats, och den ändring som klaganden ska göra inte uttryckligen grundar sig på myndighetens beslut, utan på innehållet i rättsregeln – som varit likadan under flera år – och på den omständigheten att tjänsteleverantörens praxis stred mot denna bestämmelse. Om klaganden ensidigt ändrar de befintliga abonnemangsavtalen till nackdel för abonnenterna har dessa abonnenter därför rätt att säga upp dessa avtal i enlighet med artikel 132.5 LCE.”

12 Dessförinnan hade NMHH, genom beslut av den 21 december 2021, uppmanat Magyar Telekom att i sina erbjudanden för år 2022 beakta EU-domstolens domar, enligt vilka en ”nolltaxa” är oförenlig med artikel 3.3 i förordning 2015/2120.

13 En tolkning som, enligt den hänskjutande domstolen (punkt 37 i den spanska versionen av beslutet att begära förhandsavgörande), inte har ifrågasatts i det nationella målet.

14 Det står utom tvivel att den omtvistade ändringen inte gynnar de berörda abonnenterna, eftersom de, som Magyar Telekom har påpekat (punkt 11 i dess skriftliga yttrande), berövas en förmånlig taxa och därmed påverkas negativt av ändringen av avtalsvillkoren.

15 Den hänskjutande domstolen identifierar två dokument på engelska från Berec av den 30 augusti 2016 respektive den 9 juni 2022: a) BEREC Guidelines on the Implementation by National Regulators of European Net Neutrality Rules (BoR (16) 127) och b) BEREC Guidelines on the Implementation of the Open internet Regulation (BoR (22) 81). Det andra dokumentet ersatte det första år 2022.

16 Punkt 19 i den irländska regeringens skriftliga yttrande.

17 Punkt 42 i Berecs riktlinjer hade följande lydelse: ”The ISP could either apply or offer zero-rating to an entire category of applications (e.g. all video or all music streaming applications) or only to certain applications thereof (e.g. its own services, one specific social media application, the most popular video or music applications). In the latter case, an end-user is not prevented from using other music applications. However, the zero price applied to the data traffic of the zero-rated music application (and the fact that the data traffic of the zero-rated music application does not count towards any data cap in place on the IAS) creates an economic incentive to use that music application instead of competing ones. The effects of such a practice applied to a specific application are more likely to ‘undermine the essence of the end users’ rights’ or lead to circumstances where ‘end-users’ choice is materially reduced in practice’ (Recital 7) than when it is applied to an entire category of applications”. Som kommissionen påpekar i sitt skriftliga yttrande (punkt 35) angavs i dessa riktlinjer inte helt entydigt exakt vilka alternativ med ”nolltaxa” som var fullt förenliga med förordning 2015/2120 utan förbehåll.

18 Se, bland annat, dom av den 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management och Catania Multiservizi ( C‑561/19, EU:C:2021:799, punkt 33).

19 Artikel 4 i Berecförordningen.

20 Den 29 november 2015 trädde förordning 2015/2120 i kraft, i enlighet med artikel 10.1 i förordningen. Enligt artikel 10.2 i förordningen sköts dess tillämpning, med vissa undantag, upp till den 30 april 2016.

21 Vid förhandlingen påpekades skillnaderna mellan den ena typen av förhandsavgöranden (om tolkning) och den andra typen (om bedömning av giltighet) vad gäller deras inneboende värde.

22 Dom av den 10 mars 2022, Grossmania ( C‑177/20, EU:C:2022:175, punkt 41).

23 Dom av den 29 september 2015, Gmina Wrocław ( C‑276/14, EU:C:2015:635, punkt 44): ”den tolkning av en unionsbestämmelse som EU-domstolen gör, vid utövandet av sin behörighet enligt artikel 267 FEUF, innebär att den aktuella bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde klargörs och förtydligas, såsom den ska tolkas och tillämpas eller borde ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Av detta följer att den på detta sätt tolkade bestämmelsen kan och ska tillämpas av nationella domstolar även på rättsförhållanden som har uppstått och etablerats före den dom som meddelas avseende begäran om tolkning, om villkoren för att föra talan angående tillämpningen av nämnda bestämmelse vid de behöriga domstolarna är uppfyllda.”

24 ”Alla eventuella ändringar av avtalsvillkoren på initiativ av tillhandahållaren bör därför ge slutanvändaren rätt att säga upp avtalet om inte varje ändring i sig … har införts genom lagar eller andra förordningar …”

25 Den tredje tolkningsfrågan in fine: ”… bestämmelsen i förordning 2015/2120 är densamma och inte har ändrats under den tidsperiod som målet avser”.

26 Punkt 29 i kommissionens skriftliga yttrande.

27 Punkt 11 i den irländska regeringens skriftliga yttrande.

28 Punkt 27 i den ungerska regeringens skriftliga yttrande.

29 Punkterna 15 och 16 i den finländska regeringens skriftliga yttrande.

30 Punkt 5 i beslutet att begära förhandsavgörande.

31 Punkt 23 i kommissionens skriftliga yttrande.

32 Se fotnot 15 i detta förslag till avgörande.

33 Punkterna 59–61 i Magyar Telecoms skriftliga yttrande.

34 Dom av den 17 januari 2023, Spanien/kommissionen ( C‑632/20 P, EU:C:2023:28, punkt 85).

35 Punkt 39 i den ungerska regeringens skriftliga yttrande.

36 Enligt punkt 44 i domen Telenor Magyarország är sådana paketerbjudanden som ingår i de omtvistade villkoren ”… ägnade att öka användningen av vissa specifika applikationer och tjänster, det vill säga sådana som kan användas utan begränsningar för en ’nolltaxa’ när den datavolym som ingår i det paket som köpts av kunderna har förbrukats, samtidigt som de minskar användningen av andra tillgängliga applikationer och tjänster, med hänsyn till de åtgärder som den aktuella leverantören av internetanslutningstjänster tillämpar för att göra denna användning tekniskt svårare eller till och med omöjlig”.

37 Exempel på denna inriktning är artikel 105.1 i kodexen, som handlar om rätten att byta tjänstetillhandahållare, eller artikel 105.6, enligt vilken slutanvändaren inte är skyldig att betala ersättning (utom för subventionerad terminalutrustning som denne behåller) när denne har rätt att säga upp avtalet före utgången av den period som anges i avtalet.

38 Den hänskjutande domstolen hävdar att ”mot bakgrund av principen om skydd för berättigade förväntningar och den rättsligt bindande karaktär som åberopas, framstår Berecs riktlinjer således klart som normerande” (punkt 47 i den spanska versionen av beslutet att begära förhandsavgörande). Jag anser dock inte att det är lämpligt att åberopa principen om skydd för berättigade förväntningar i detta fall. Jag anser liksom kommissionen (punkterna 34–37 i dess skriftliga yttrande) att Berecs riktlinjer från 2016 visserligen var positiva till vissa typer av ”nolltaxevillkor”, men att de inte gett tillhandahållare av internetanslutningstjänster välgrundade förhoppningar baserade på konkreta, ovillkorliga och samstämmiga garantier som Berec själv skulle ha gett dem.

39 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 5 april 1993 om oskäliga villkor i konsumentavtal (EGT L 95, s. 29; svensk specialutgåva område 15, volym 12, s. 169).

40 Punkt 2 b andra strecksatsen i bilagan till direktiv 93/13.

41 Vid förhandlingen framkom det att det är svårt att avgöra närmare när en viss kostnad är en ytterligare kostnad. Kostnader som härrör från villkor som tvingar användaren att betala en ekonomisk ersättning om han eller hon säger upp avtalet i förtid skulle vara av detta slag.

42 Fotnot 37 i detta förslag till avgörande.