förslag till avgörande av generaladvokat Ćapeta – mål C-519/24 Nitrogénművek
I. Inledning
1. Det utsläppshandelssystem som inrättats genom direktiv 2003/87/EG (nedan kallat EU:s utsläppshandelssystem) är ett av de instrument genom vilket Europeiska unionen strävar efter att uppnå sina ambitiösa miljömål. Direktivet syftar till att minska koldioxidutsläppen i Europeiska unionens ekonomi genom att reglera utsläppen av växthusgaser. Samtidigt eftersträvar det, med beaktande av Europeiska unionens ekonomiska intressen, att uppnå minskningar på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt.
2. Förevarande mål väcker frågan i vilken utsträckning medlemsstaterna kan komplettera detta system som inrättats på unionsnivå.
II. De faktiska omständigheterna i det nationella målet, tolkningsfrågorna och förfarandet vid domstolen
3. I efterdyningarna av Covid19-pandemin och på grund av Rysslands anfallskrig mot Ukraina antog Ungern den 17 juli 2023 A jelentős térítésmentes kibocsátásiegység-kiosztásban részesülő létesítmény üzemeltetőjét érintő egyes veszélyhelyzeti szabályokról szóló 320/2023 (VII. 17.) Kormány rendelet (regeringsdekret nr 320/2023 av den 17 juli 2023 om vissa nödåtgärder avseende verksamhetsutövare med anläggningar som erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter) (nedan kallat regeringsdekretet).
4. Genom förevarande begäran om förhandsavgörande vill Veszprémi Törvényszék (Överdomstolen i Veszprém, Ungern) (nedan kallad den hänskjutande domstolen) att EU-domstolens ska klarlägga relevant unionsrätt för att avgöra huruvida detta regeringsdekret är förenligt med syftena för och bestämmelserna i direktiv 2003/87.
5. Vid den hänskjutande domstolen har Nitrogénművek Vegyipari Zrt., ett bolag i Ungern som tillverkar kvävegödningsmedel, (nedan kallat sökanden) väckt talan mot ett beslut av den nationella skattemyndigheten, enligt vilket sökanden förklarades vara skyldig att utge koldioxidskatt enligt regeringsdekretet.
6. Genom regeringsdekretet infördes en koldioxidskatt, beräknad på grundval av utsläppsmängden, för ”verksamhetsutövare med anläggningar som erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter”. Skatten tas ut om sådana verksamhetsutövare i) under de tre år som föregick det aktuella året hade en årlig genomsnittlig certifierad koldioxidutsläppsmängd som översteg 25000 ton, och ii) under året före det aktuella året tilldelades gratis utsläppsrätter motsvarande minst 50 procent av genomsnittet av deras totala certifierade koldioxidutsläpp under de tre år som föregick det aktuella året.
7. I regeringsdekretet definieras dess tillämpningsområde i fråga om personkretsen (ratione personae) så att det endast är tillämpligt på verksamhetsutövare med sådana anläggningar som erhållit en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter och som har en ”delanläggning med produktriktmärke” eller en ”delanläggning med processutsläpp” i den mening som avses i kommissionens delegerade förordning 2019/331.
8. Då sökanden omfattades av tillämpningsområdet för regeringsdekretet förklarades sökanden vara skyldig att betala skatt på sina utsläpp av koldioxid.
9. Sökanden ansåg dock att det regeringsdekret som ligger till grund för beskattningen stod i strid med både Magyarország Alaptörvénye (den ungerska grundlagen) och unionsrätten, och begärde därför att skattemyndigheterna skulle ändra sitt skattebeslut.
10. Nemzeti Adó- és Vámhivatal Veszprém Vármegyei Adó- és Vámigazgatósága (nationell skatte- och tullmyndighet – avdelning för skatt och tull, provinsen Veszprém, Ungern) (nedan kallad skattemyndigheten i första instans) underkände sökandens skattedeklaration, som getts in den 21 december 2023, med motiveringen att bestämmelserna i regeringsdekretet gällde och var tillämpliga på sökanden.
11. Sökanden gav då in ett administrativt överklagande av det beslut, som meddelats av skattemyndigheten i första instans, till Nemzeti Adó- és Vámhivatal Fellebbviteli Igazgatósága (avdelning för överklagande vid den nationella skatte- och tullmyndigheten, Ungern) (nedan kallad skattemyndigheten i andra instans eller svaranden).
12. Skattemyndigheten i andra instans fastställde det beslut som meddelats av skattemyndigheten i första instans. Den förklarade att skattemyndigheter, i egenskap av verkställande myndigheter, inte är behöriga att pröva lagenligheten av rättsregler utifrån deras påstådda oförenlighet med bestämmelser i den ungerska grundlagen eller unionsrätten. Den ansåg att ett avgörande i sak av ett åsidosättande av unionsrätten ska ske genom ett domstolsförfarande.
13. Efter detta beslut väckte sökanden talan vid den hänskjutande domstolen och yrkade att både det beslut som fattats av skattemyndigheterna i första och det som fattats i andra instans (nedan kallade de omtvistade besluten) skulle ändras så att den hänskjutande domstolen skulle godkänna skatteåterbäringen. I andra hand yrkade sökanden att de omtvistade besluten skulle ogiltigförklaras och att svaranden skulle åläggas att genomföra ett nytt förfarande för antagande av ett nytt beslut. Sökanden grundade sina yrkanden på påståendet att de omtvistade besluten strider mot den ungerska grundlagen och mot unionens utsläppshandelssystem samt är oförenliga med målen för direktiv 2003/87.
14. I fråga om den sistnämnda grunden påstod sökanden inför den hänskjutande domstolen att koldioxidskatten är oförenlig med målet att undvika koldioxidläckage, vilket Europeiska unionen försökte förhindra genom att införa gratis tilldelning av utsläppsrätter inom unionens utsläppshandelssystem. Eftersom uttagandet av denna skatt är direkt kopplat till de gratis utsläppsrätter som erhållits enligt direktiv 2003/87, har det i praktiken till följd att de gratis utsläppsrätterna förlorar sin karaktär av utsläppsrätter som tilldelats utan ersättning.
15. Sökanden påstod vidare att regeringsdekretet utgör ett hinder för utövandet av de grundläggande friheter som garanteras i fördraget och att den ifrågavarande lagstiftningen är diskriminerande. I detta avseende hävdade sökanden att definitionen av den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet (ratione personae) för regeringsdekretet är godtycklig och diskriminerande mot operatörer som omfattas av lagens tillämpningsområde jämfört med dem som inte omfattas, samt mot operatörer som är etablerade i Ungern och omfattas av dess tillämpningsområde jämfört med operatörer från andra medlemsstater.
16. Sökanden anförde även att regeringsdekretet strider både mot etableringsfriheten och mot friheten att tillhandahålla tjänster, eftersom den innehåller en oproportionerlig begränsning som inte är motiverad av ett tvingande allmänintresse och därför strider mot principen om icke-diskriminering, mot bakgrund av begreppet verksamhetsutövare enligt artikel 3 f i direktiv 2003/87. Genom att ge andra ekonomiska aktörer en selektiv fördel utgör regeringsdekretet dessutom ett icke anmält statligt stöd som strider mot artiklarna 107 och 108 FEUF.
17. Slutligen hävdade sökanden att regeringsdekretet utgör en oproportionerlig begränsning av rätten till egendom och därmed strider mot artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad Europakonventionen). I detta avseende anförde sökanden att varje begränsning av de grundläggande rättigheterna måste respektera principerna om rättssäkerhet och skydd för berättigade förväntningar, vilket innebär att den måste vara förutsebar och ge dem som berörs tillräckligt med tid för att genomföra de ändringar som krävs till följd av de aktuella lagändringarna. Avsaknaden av en övergångsperiod strider mot dessa principer.
18. Svaranden gjorde inför den hänskjutande domstolen gällande att talan om domstolsprövning skulle ogillas och den rättsliga motiveringen i de omtvistade besluten upprätthållas. I synnerhet hävdade svaranden att regeringsdekretet inte strider mot bestämmelserna i direktiv 2003/87.
19. När det gäller deras påståenden om att regeringsdekretet (inte) överensstämmer med direktiv 2003/87 åberopade både sökanden och svaranden samma praxis från domstolen, nämligen Iberdrola m.fl., ŠKO–Energo och PPC Power.
20. Beträffande sökandens argument avseende etableringsfriheten har svaranden anfört att det är oklart hur denna frihet skulle kunna kränkas, eftersom sökanden redan är etablerad i Ungern och dess etablering – eller inledande eller fortsättning av dess affärsverksamhet – i en annan medlemsstat inte på något sätt är föremål för förevarande mål. Slutligen hänvisade svaranden till målet Adusbef m.fl. till stöd för sitt argument att friheten att bedriva verksamhet inte är en absolut rättighet och kan vara föremål för ingripanden från offentliga myndigheter som kan begränsa utövandet av ekonomisk verksamhet i allmänhetens intresse. Svaranden hävdade också att rätten till egendom inte är en absolut rättighet och att dess utövande också kan vara föremål för begränsningar.
21. Under dessa omständigheter beslutade Veszprémi Törvényszék (Överdomstolen i Veszprém, Ungern) att vilandeförklara målet och att hänskjuta följande frågor till EU-domstolen för förhandsavgörande:
”1) Ska – eller får – målen för och bestämmelserna i [direktiv 2003/87], särskilt, men inte uteslutande, artiklarna 1, 10 och 11 samt skälen 5, 7 och 20 i detta direktiv, tolkas så, att de utgör hinder för en nationell åtgärd (ett regeringsdekret) som
för utsläpp till följd av användning av utsläppsrätter innebär beskattning i efterhand (uttag av en skatt),
för utsläpp till följd av användning av gratis utsläppsrätter innebär beskattning i efterhand (uttag av en skatt),
för utsläpp till följd av användning av gratis utsläppsrätter innebär beskattning i efterhand (uttag av en skatt) som får till följd att de gratis utsläppsrätterna fråntas sitt värde och sin kompensatoriska verkan,
för utsläpp till följd av användning av gratis utsläppsrätter innebär beskattning i efterhand (uttag av en skatt), vilket leder till att verksamhetsutövare avskräcks från att minska sina utsläpp, förbättra sin miljöeffektivitet eller investera i mer miljövänlig teknik,
för utsläpp till följd av användning av gratis utsläppsrätter innebär beskattning i efterhand (uttag av en skatt), vars syfte inte har något samband med miljöskydd eller med EU:s system för handel med utsläppsrätter och dess mål, eftersom syftet med och den enda grunden för att inrätta denna skatt tvärtom är att hantera följderna av väpnade konflikter och humanitära katastrofer i närheten av Ungern?
2) Ska – eller får – mot bakgrund av diskrimineringsförbudet i artiklarna 18, 49 och 56 [FEUF], artikel 21 i [stadgan] och artikel 14 i [Europakonventionen] begreppet ’verksamhetsutövare’ i artikel 3 f i [direktiv 2003/87] tolkas så, att det utgör hinder för en nationell åtgärd (ett regeringsdekret) som på ett omotiverat och godtyckligt sätt och utan något tvingande skäl av allmänintresse innebär att en viss kategori av sådana verksamhetsutövare diskrimineras i förhållande till verksamhetsutövare som inte omfattas av dess tillämpningsområde?
3) Ska – eller får – artiklarna 18, 49 och 56 FEUF tolkas så, att de utgör hinder för en nationell åtgärd (ett regeringsdekret) varigenom utövandet av dessa friheter inskränks och som
på ett omotiverat och godtyckligt sätt och utan något tvingande skäl av allmänintresse innebär att en viss kategori av verksamhetsutövare i den mening som avses i artikel 3 f i [direktiv 2003/87] diskrimineras, genom att dessa underkastas andra (mer betungande) regler,
fastställer en personkrets på ett godtyckligt sätt och utan grund i tvingande skäl av allmänintresse, och på ett sätt som inte är lämpligt för att uppnå målen för det bemyndigande genom vilket åtgärden antogs, och
införs på ett plötsligt och oförutsägbart sätt, med endast tre dagar mellan offentliggörandet och ikraftträdandet, samtidigt som skyldigheter därigenom åläggs i efterhand med retroaktiv verkan avseende händelser som inträffat innan det trädde i kraft?
4) Ska – eller får – det skydd för äganderätten som garanteras i artikel 17 i stadgan och artikel 1 i det första tilläggsprotokollet till Europakonventionen tolkas så, att det utgör hinder för en nationell åtgärd (ett regeringsdekret) som är av konfiskatorisk art och som inom en nära framtid helt berövar de verksamhetsutövare som omfattas av dess tillämpningsområde deras vinster, vilket utgör ett oproportionerligt och oacceptabelt ingrepp?”
22. Sökanden i det nationella målet, den ungerska regeringen och Europeiska kommissionen har ingett skriftliga yttranden till domstolen.
23. En förhandling hölls den 25 juni 2025 vid vilken dessa parter yttrade sig muntligt.
III. Bedömning
A. Beträffande tolkningsfrågorna
24. Några inledande kommentarer är på sin plats med avseende på den första tolkningsfrågan.
25. För det första önskar den hänskjutande domstolen genom denna fråga att tolkningen av bland annat artikel 10 i direktiv 2003/87 klargörs. I den ursprungliga versionen av direktiv 2003/87 reglerades tilldelningen av gratis utsläppsrätter visserligen i artikel 10. Direktivet har dock ändrats flera gånger sedan dess, och tilldelningen av gratis utsläppsrätter regleras nu i artikel 10a i direktivet. Den hänskjutande domstolens första fråga ska därför förstås som att det är en tolkning av artikel 10a i direktivet som efterfrågas och inte av artikel 10 däri.
26. För det andra avser den första frågan olika scenarier som presenteras i fem delar. Det scenario som presenteras i den första delen av den första frågan, som avser skatt på utsläpp som uppstår till följd av användningen av utsläppsrätter i allmänhet, är hypotetiskt eftersom det scenariot inte motsvarar omständigheterna i det mål som anhängiggjorts vid den hänskjutande domstolen. I stället avser den skatt som är aktuell i förevarande mål, och som införts genom regeringsdekretet, en skatt på koldioxidutsläpp från anläggningar som tilldelats betydande mängder gratis utsläppsrätter, och den avser endast sådana anläggningar. Av den anledningen kan domstolen inte besvara den delen av den första frågan.
27. De återstående delarna av den första frågan avser skatt på utsläpp som uppstår till följd av användningen av gratis utsläppsrätter. I dessa delar av frågan framgår i själva verket redan att den nationella lagstiftningen i fråga berövar de kostnadsfria utsläppsrätterna deras värde och kompensatoriska effekt, samt att den avskräcker verksamhetsutövare från att minska sina utsläpp, förbättra sin miljöeffektivitet och/eller investera i mer miljövänlig teknik. Den hänskjutande domstolen ställer sedan frågan om denna nationella lagstiftning, som har sådana effekter, är tillåten eller förbjuden enligt direktiv 2003/87.
28. Huruvida den ifrågavarande nationella lagstiftningen verkligen har sådana effekter är inte en fråga som EU-domstolen kan pröva i ett mål om förhandsavgörande. Eftersom all nationell lagstiftning som specifikt undergräver målen för ett direktiv oundvikligen förbjuds av detta direktiv, måste de frågor som domstolen har att ta ställning till i förevarande mål förstås som att den hänskjutande domstolen i själva verket begär bekräftelse på att de mål som anges i dess fråga verkligen är de mål som eftersträvas genom direktiv 2003/87 när det gäller att bibehålla de kostnadsfria utsläppsrätterna i unionens utsläppshandelssystem.
29. I min bedömning kommer jag därför att besvara frågan med fokus på målen för att behålla de kostnadsfria utsläppsrätterna i unionens utsläppshandelssystem och det rättsliga regelverk med stöd av vilket dessa mål säkerställs.
30. Den sista delen av den första frågan gäller huruvida hinder kan föreligga för en skatt på grund av att den inte har något samband med miljöskydd eller EU:s utsläppshandelssystem och dess mål, utan snarare syftar till att hantera effekterna av Covid19-pandemin och Rysslands anfallskrig mot Ukraina. Enligt min mening behöver denna fråga endast besvaras om skatten i fråga inte motverkar målen med de kostnadsfria utsläppsrätterna inom unionens utsläppshandelssystem. Om den gör det är den nämligen förbjuden enligt direktiv 2003/87, oavsett dess syfte i den nationella budgeten.
31. Såvitt gäller den andra, tredje och fjärde frågan anser jag att de saknar relevans. Direktiv 2003/87/EG antogs på grundval av artikel 192.1 FEUF (dåvarande artikel 175.1 FEG), som är den rättsliga grunden för antagandet av lagstiftning på miljöområdet. Såsom förklaras i skäl 7 i direktivet anses dess bestämmelser emellertid även vara nödvändiga för att bevara den inre marknadens integritet och undvika snedvridning av konkurrensen. Om de nationella bestämmelserna i fråga befinns strida mot direktivet är det därför inte nödvändigt att fastställa om de också strider mot bestämmelserna om etableringsfrihet och tillhandahållande av tjänster, eftersom de skulle vara förbjudna enligt direktivet i sig.
32. Med beaktande av vad som anförts ovan kommer jag att göra en bedömning av målen för att tilldela vissa verksamhetsutövare gratis utsläppsrätter. Om den hänskjutande domstolen finner att regeringsdekretet och de beslut som antagits på grundval av detta dekret motverkar dessa mål, måste den underlåta att tillämpa den ifrågavarande nationella lagstiftningen.
B. Målen för gratis utsläppsrätter
33. Såsom anges i inledningen och bekräftas av domstolens praxis syftar EU:s utsläppshandelssystem till att kraftigt minska växthusgasutsläppen i Europeiska unionen utan att detta skadar den ekonomiska utvecklingen, sysselsättningen och konkurrenskraften hos den industriella verksamheten inom unionen.
34. Generellt sett fungerar systemet så att varje utsläpp av växthusgaser som omfattas av systemet måste motsvara mängden utsläppsrätter som ska överlämnas. Senast den 30 april varje år måste varje anläggning överlämna den mängd utsläppsrätter som motsvarar deras utsläpp av växthusgaser under den perioden.
35. Utsläppsrätter kan förvärvas genom auktion, det vill säga mot ersättning, eller tilldelas gratis. Samtidigt sänks taket för den totala mängden tillåtna utsläpp successivt.
36. EU:s utsläppshandelssystem som det ser ut i dag har införts i olika steg. Fram till dess att nu har det förekommit fyra handelsperioder i systemet.
37. Under den första handelsperioden, från 2005 till 2007, tilldelades nästan alla utsläppsrätter, som avsåg utsläpp från anläggningar som ingick i systemet, gratis på grundval av kvantiteten av dessa industriers tidigare utsläpp. För den första handelsperioden var det varje medlemsstats ansvar att fastställa taket, vilket innebar att de nationella myndigheterna hade till uppgift att fastställa den volym utsläppsrätter som skulle tilldelas varje anläggning på grundval av deras nationella fördelningsplan.
38. Under den andra handelsperioden, från 2008 till 2012, sjönk andelen tilldelade gratis utsläppsrätter till cirka 90 procent. Liksom under föregående period beslutades utsläppsrättstilldelningen på medlemsstatsnivå, vilket ledde till olika nationella tillvägagångssätt. För att undvika de skillnader som detta medförde anpassade unionslagstiftaren systemet för en tredje gång.
39. Den stora förändringen av systemet skedde under den tredje handelsperioden, som varade från 2013 – 2020. Från och med början av den perioden behövde medlemsstaterna inte längre utarbeta nationella fördelningsplaner. Istället ersattes dessa planer av ett enda tak för utsläppsrätter för hela EU. Detta tak har sedan dess sänkts årligen i enlighet med EU:s klimatmål, vilket säkerställer att EU:s totala utsläpp minskar över tid.
40. Under den tredje perioden blev auktionering av utsläppsrätter det standardiserade systemet för tilldelning av utsläppsrätter. Gratis utsläppsrätter fortsatte dock att delas ut.
41. Under de två första perioderna kunde gratis tilldelning av utsläppsrätter motiveras av behovet att införa den nya marknaden för utsläppsrätter och att låta de deltagande ekonomiska aktörerna förbereda sig för den, men varför har gratis tilldelning av utsläppsrätter bibehållits under den tredje och fjärde handelsperioden?
42. Den viktigaste anledningen – som också var relevant under de två första perioderna vilket bekräftas av rättspraxis avseende dessa perioder – är att förhindra förlust av konkurrenskraft bland EU:s industrier, vilket kan leda till det fenomen som kallas koldioxidläckage.
43. Koldioxidläckage avser risken för att produktionen och därmed växthusgasutsläppen flyttas utanför Europeiska unionens gränser på grund av den ekonomiska börda som minskningen av koldioxidutsläppen inom unionen medför.
44. Såsom nämnts ovan centraliserades regleringen och förvaltningen av unionens utsläppshandelssystem under den tredje handelsperioden, vilket krävde harmoniserade unionsregler. Fördelningen av gratis utsläppsrätter har sedan dess baserats på en bedömning av risken för koldioxidläckage som gjorts på unionsnivå. På grundval av direktiv 2003/87 upprättar kommissionen en koldioxidläckageförteckning med de sektorer och delsektorer som är berättigade till gratis tilldelning av utsläppsrätter på grund av att de är utsatta för en betydande risk för koldioxidläckage. Anläggningar och delanläggningar som är verksamma inom dessa sektorer kan få gratis utsläppsrätter som täcker upp till 100 procent av deras utsläpp.
45. Förhindrandet av koldioxidläckage är dock inte det enda målet med det system för gratis utsläppsrätter som inrättats inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem. Gratis utsläppsrätter får inte hindra huvudmålet för systemet, som är att minska koldioxidutsläppen. Därför är det andra målet med gratis tilldelning av utsläppsrätter att uppmuntra de anläggningar som får gratis utsläppsrätter att ändå införa nya renare tekniker. För att uppnå detta mål föreskrivs i unionslagstiftningen att de anläggningar som är berättigade till 100 procent gratis täckning av sina utsläpp endast kan få sådana kostnadsfria utsläppsrätter om de presterar väl när det gäller minskning av koldioxidutsläpp, vilket fastställs på grundval av för hela EU i förväg harmoniserade prestandariktmärken. Antalet gratis utsläppsrätter som tilldelas varje anläggning beräknas inte längre enbart på grundval av tidigare utsläpp, utan fastställs med hjälp av riktmärken för utsläpp av växthusgaser som utvecklats för varje produkt. Som kommissionen har förklarat fastställs riktmärkena på grundval av de 10 procent mest effektiva anläggningarna när det gäller minskning av koldioxidutsläpp på unionsnivå. Syftet är med detta är att belöna anläggningar som blir renare och uppmuntra andra anläggningar att följa samma väg.
46. För att anpassa sig till den europeiska gröna given och uppfylla Europeiska unionens klimatmål för 2030 om en minskning av nettoutsläppen med minst 55 procent jämfört med 1990 års nivåer har unionens utsläppshandelssystem anpassats för fjärde gången från och med år 2021.
47. Förevarande mål avser den fjärde handelsperioden som löper från år 2021 till år 2030.
48. Jämfört med den tredje handelsperioden har det inte skett några betydande förändringar när det gäller målen för tilldelningen av gratis utsläppsrätter eller de centrala metoderna för att uppnå dessa mål.
49. Under den fjärde perioden är auktionering av utsläppsrätter fortfarande den huvudsakliga metoden för fördelning av dessa, vilket regleras i artikel 10 i direktiv 2003/87. Utsläppsrätter fördelas dock fortfarande också kostnadsfritt, och deras tilldelning regleras i artiklarna 10a och 10b i direktiv 2003/87, där den förstnämnda artikeln avser reglerna för fastställande av förhandsriktmärken för hela EU och den senare artikeln fastställer reglerna för att bestämma vilka sektorer som riskerar koldioxidläckage.
50. Under den perioden minskade dessutom antalet sektorer som fick gratis tilldelningar till 63, vilket fortfarande motsvarar en stor andel av utsläppen i Europeiska unionen, nämligen 94 procent. Även om dessa sektorer i teorin kan få gratis utsläppsrätter som täcker upp till 100 procent av deras utsläpp, måste de fortfarande köpa resten av utsläppsrätterna på marknaden för att täcka sin produktionskostnad, om de inte presterar lika bra som de 10 procent av de anläggningarna som presterar bäst,. Slutligen ändrades även delvis systemet för beräkning av sådana riktmärken under den fjärde perioden.
51. Trots vissa förändringar som genomfördes under den fjärde handelsperioden jämfört med den tredje var de främsta skälen för att behålla de kostnadsfria tilldelningarna desamma – å ena sidan tjänar de till att upprätthålla EU-industrins konkurrenskraft och förhindra koldioxidläckage, å andra sidan syftar de till att stimulera insatser för minskning av koldioxidutsläpp även i de sektorer som är berättigade gratis utsläppsrätter.
52. Dessa två mål kan kräva olika och till och med motstridiga åtgärder. Det harmoniserade unionssystemet för gratis utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem syftar därför till att skapa balans mellan dessa två mål.
53. Så länge det inte finns några åtgärder för att minska koldioxidutsläppen på global nivå kommer konkurrenskraften för de industrier som omfattas av unionens utsläppshandelssystem att påverkas, eftersom produkter som importeras från andra länder som inte har sådana miljöåtgärder kan komma in på unionsmarknaden till lägre priser. Detta kan komma att ändras med införandet av mekanismen för koldioxidjustering vid gränsen (nedan kallad CBAM) (Carbon Border Adjustment Mechanism), som med tiden kan eliminera skälen för att behålla gratis utsläppsrätter. Införandet övergångsvis av CBAM 2023 har dock inte påverkat omständigheterna i målet i fråga, eftersom sökanden förblev en anläggning som hade rätt till full täckning av sina utsläpp genom gratis utsläppsrätter för sin produktion inom riktmärkena.
C. Medlemsstaternas kvarvarande befogenheter avseende gratis tilldelning av utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem
54. För att uppnå målen för systemet för gratis utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem är reglerna för tilldelningen av dessa helt harmoniserade på unionsnivå. Det viktigaste instrumentet i detta syfte är direktiv 2003/87, enligt vilket kommissionen har befogenhet att anta genomförandeakter och vissa delegerade akter som kan komplettera direktivet. I artikel 10a.1 i direktivet anges de frågor beträffande vilka kommissionen har rätt att komplettera de regler som harmoniserats av unionslagstiftaren avseende gratis tilldelning av utsläppsrätter.
55. På grundval av sina delegerade befogenheter antog kommissionen således det delegerade beslutet 2019/708 om ändring av förteckningen över sektorer och delsektorer som anses löpa risk för koldioxidläckage för perioden 2021–2030.
56. Ett annat område där kommissionen har befogenhet att komplettera direktiv 2003/87 med delegerade rättsakter är fastställandet av riktmärken för tilldelning av gratis utsläppsrätter till anläggningar som finns med på förteckningen över koldioxidläckage, för vilka den kan anta gemensamma regler. Den delegerade rättsakt som är relevant för den aktuella handelsperioden och för stationära anläggningar, såsom sökandens anläggning, är delegerad förordning 2019/331. Kommissionen antog också de reviderade riktmärkena för perioden 2021–2025 i genomförandeförordning (EU) 2021/447.
57. På grundval av dessa rättsakter lämnade medlemsstaterna till kommissionen, som en del av de nationella genomförandeåtgärderna, sina nationella förteckningar över anläggningar och delanläggningar som har rätt till gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt de harmoniserade unionsreglerna. Kommissionen godkände sedan dessa förteckningar om de ansågs överensstämma med de harmoniserade unionsregler som föreskrivs i beslut (EU) 2021/355.
58. Även om kommissionen antar detaljerade regler är det unionslagstiftaren som fastställer kriterierna för att bedöma risken för koldioxidläckage och för att fastställa riktmärkena samt förteckningen över berättigade anläggningar och den mängd gratis utsläppsrätter som de kan erhålla under en given period. Dessa lagstiftningskriterier är bindande för kommissionen när den fastställer genomförande och kompletterande regler. Såsom domstolen förklarade i målet DK Recycling måste kommissionen således följa de regler som fastställs i direktiv 2003/87 när den fastställer riktmärken och förteckningen över koldioxidläckage.
59. Såvitt gäller tilldelningen av gratis utsläppsrätter infördes därför genom direktiv 2003/87 fullständig harmonisering på unionsnivå, vilket gör det möjligt för unionslagstiftaren att se till att snedvridningen av konkurrensen på den inre marknaden minimeras.
60. Härav följer tydligt att medlemsstaterna inte ensidigt får ändra de regler som styr tilldelningen av gratis utsläppsrätter och som harmoniserats på unionsnivå.
61. Såsom kommissionen förklarade vid förhandlingen är förfarandet för att upprätta förteckningar över sektorer som riskerar koldioxidläckage, liksom förteckningar över 10 procent av de mest effektiva anläggningarna för att fastställa riktmärken, komplex och tidskrävande. Syftet är att uppnå en lämplig balans mellan regler som å ena sidan säkerställer att konkurrenskraften bibehålls och förhindrar koldioxidläckage, å andra sidan uppmuntrar ekonomiska aktörer att söka efter sätt att minska koldioxidutsläppen.
62. Såsom framhållits ovan har medlemsstaterna en roll att spela när det gäller utformningen av systemet för gratis utsläppsrätter, nämligen genom genomförandeåtgärder som de måste vidta i enlighet med artikel 11 i direktiv 2003/87. De lämnar in detaljerade förteckningar över anläggningar som är verksamma på deras territorium till kommissionen, som sedan godkänner eller underkänner dessa efter att ha kontrollerat att anläggningarna uppfyller de harmoniserade unionsreglerna i systemet för handel med utsläppsrätter.
63. När förteckningen över berättigade anläggningar och den mängd gratis utsläppsrätter som de har rätt till har fastställts på unionsnivå kan medlemsstaterna emellertid inte längre ingripa i detta system. Detta gäller även om de anser att de harmoniserade unionsreglerna inte leder till en tillräcklig minskning av koldioxidutsläppen.
64. Det finns endast en åtgärd som medlemsstaterna kan vidta i fråga om de gratis utsläppsrätter som har fastställts på unionsnivå. Enligt artikel 10a.6 i direktiv 2003/87 får medlemsstaterna införa ekonomiska åtgärder till förmån för sektorer eller delsektorer som är utsatta för en hög risk för koldioxidläckage till följd av avsevärda indirekta kostnader för elektricitet, förutsatt att sådana ekonomiska åtgärder är förenliga med reglerna för statligt stöd och inte leder till otillbörlig snedvridning av konkurrensen på den inre marknaden.
65. Motiveringen för denna bestämmelse kan sökas i de effekter som undantaget av elsektorn från systemet med gratis utsläppsrätter under den tredje handelsperioden hade på andra deltagare i unionens utsläppshandelssystem. Företagen inom elsektorn var tvungna att börja auktionera ut sina utsläppsrätter vilket ledde till en ökning av elpriserna, eftersom kostnaden för auktioneringen överfördes till konsumenterna. Höjda elpriser innebär indirekta kostnader för koldioxidutsläppande anläggningar och täcks inte av de gratis utsläppsrätter som de erhåller. Direktiv 2003/87 tillåter därför – eller man kan till och med hävda att det kräver – att medlemsstaterna inför subventioner för de anläggningar som inte kan överföra sådana indirekta kostnader till konsumenterna utan att förlora sin konkurrenskraft. Enligt artikel 10a.6 i direktiv 2003/87 tillåts således medlemsstaterna att vidta åtgärder för att mildra koldioxidläckage, utöver de kostnadsfria utsläppsrätterna.
66. Enligt min mening utgör förhållandet att medlemsstaterna i direktiv 2003/87 självt ges befogenhet att vidta ytterligare åtgärder i form av ekonomiska subventioner för att minska koldioxidläckage, som uppstår till följd av unionens utsläppshandelssystem, ett argument för att betrakta systemet för gratis utsläppsrätter enligt det direktivet som ett fullständigt harmoniserat system på unionsnivå. Medlemsstaterna får inte ingripa i det systemet om de inte specifikt getts befogenhet att göra det enligt unionslagstiftningen i fråga.
67. Det faktum att tilldelningen av gratis utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem är helt harmoniserad innebär dock inte att medlemsstaterna inte kan fastställa ytterligare, mer ambitiösa mål för minskade koldioxidutsläpp genom instrument såsom koldioxidskatter, som tas ut från ekonomiska aktörer inom deras jurisdiktion. Sådana skatter får dock inte påverka systemet för tilldelning av gratis utsläppsrätter som fastställts inom unionens utsläppshandelssystem. Även om sådana skatter inte påverkar det systemet får de inte heller skapa omotiverade hinder för de friheter som garanteras på unionens inre marknad.
68. Enligt min mening får en medlemsstat därför införa en koldioxidskatt – som generellt sett skulle medföra en höjning av produktionskostnaderna – på alla företag inom dess territorium som släpper ut växthusgaser, och därmed även anläggningar som har rätt till gratis tilldelningar enligt utsläppshandelssystemet. Även om det högre produktionspriset kan avskräcka anläggningar från att etablera sig i den medlemsstaten, påverkar det inte etableringsfriheten, på samma sätt som exempelvis högre minimilöner i en medlemsstat jämfört med andra medlemsstater inte påverkar denna frihet. Dessutom påverkar en sådan skatt inte målen för EU:s utsläppshandelssystem negativt, även om den påverkar den kompenserande effekten av gratis tilldelningar. Ett företag som är etablerat i en medlemsstat som inför koldioxidskatter kan besluta att flytta sin produktion till en annan medlemsstat som inte inför koldioxidskatter vid sidan av unionens utsläppshandelssystem, men där det kommer att fortsätta att dra nytta av gratis utsläppsrätter. En sådan allmän skatt skapar därför inte nödvändigtvis ett incitament att lämna den inre marknaden och strider därför inte mot målet att förhindra koldioxidläckage.
69. Om en skattebörda som införs av en medlemsstat däremot stör den balans som uppnåtts på unionsnivå i systemet för gratis tilldelning inom utsläppshandelssystemet, skulle denna avgift vara förbjuden enligt direktiv 2003/87.
D. Tillämpningen i förevarande mål
70. Av ovanstående överväganden kan slutsatsen dras att direktiv 2003/87 utgör hinder för att medlemsstater antar sådana åtgärder, däribland koldioxidskatter, som stör det harmoniserade systemet för tilldelning av gratis utsläppsrätter och som strider mot målen för ett sådant system.
71. Detta besvarar den hänskjutande domstolens första fråga.
72. Den domstolen måste därför pröva om den skatt som införts genom regeringsdekretet faktiskt stör det system som inrättats för tilldelning av gratis utsläppsrätter och om den strider mot något av dess mål, i synnerhet målen att skydda konkurrenskraften hos ekonomiska aktörer som är etablerade i Europeiska unionen och att uppmuntra dem att minska koldioxidutsläppen från deras produktion.
73. Även om en sådan bedömning ska göras av den nationella domstolen, kan domstolen ge viss vägledning i detta avseende för att hjälpa den nationella domstolen i dess bedömning. Jag kommer därför att redogöra för min uppfattning om varför direktiv 2003/87 inte tillåter införandet av sådana skattebördor som införts genom regeringsdekretet.
74. Det ska erinras om att sökandens anläggning tillhör den grupp av sektorer och delsektorer som enligt artikel 10b.1 i direktiv 2003/87 anses löpa risk för koldioxidläckage, såsom fastställs i punkt 1 i bilagan till delegerat beslut 2019/708. Anläggningar som förtecknas där tilldelas gratis utsläppsrätter för perioden fram till 2030 motsvarande 100 procent av den kvantitet som motsvarar de riktmärken som fastställs i enlighet med artikel 10a i direktiv 2003/87 och EU:s genomförande lagstiftning.
75. Den skatt som införts genom regeringsdekretet påverkar sökandens tilldelning av gratis utsläppsrätter, som denne hade rätt till enligt EU:s utsläppshandelssystem. Eftersom skatten endast gäller verksamhetsutövare som är berättigade till en betydande tilldelning av gratis utsläppsrätter, innebär dekretet i praktiken att dessa gratis tilldelningar omvandlas till tilldelningar mot ersättning. Eftersom avgiften dessutom tillämpas på de berörda verksamhetsutövarnas tidigare utsläpp, hade sökanden ingen möjlighet att inkludera en sådan avgift i priset på sina produkter för att kompensera för den. Införandet av avgiften i fråga strider därför mot målet att upprätthålla konkurrenskraften hos koldioxidintensiva industrier i Europeiska unionen, vilket uppnås genom tilldelning av utsläppsrätter utan kostnad.
76. Dessutom gäller den avgift som införts genom regeringsdekretet inte generellt för alla producenter av växthusgaser, även om den beräknas på grundval av den mängd växthusgaser som producerats.
77. Avgiften gäller nämligen endast de producenter av växthusgas som hade rätt till full täckning av sin produktion genom gratis utsläppsrätter inom ramen för utsläppshandelssystemet. Avgiften medför därför inte generellt ökade kostnader för näringsverksamhet i Ungern, utan påverkar uteslutande de ekonomiska aktörer som enligt unionslagstiftaren ansågs behöva skydd mot minskad konkurrenskraft och koldioxidläckage.
78. Vidare förefaller det som att avgiften i fråga dessutom gör åtskillnad mellan verksamhetsutövare som har rätt till gratis utsläppsrätter, genom att undanta dem som erhåller sådana utsläppsrätter på grundval av värme- och bränsleriktmärken. Vid förhandlingen ombads den ungerska regeringen att förklara skälen till denna åtskillnad och den förklarade att målen för koldioxidminskningen inte hade uppnåtts inom vissa sektorer, varför lagstiftaren beslutade att reagera genom att införa avgifterna.
79. Som tidigare förklarats kan dock de anläggningar vars rätt till gratis utsläppsrätter bekräftats genom kommissionens genomförande beslut, på grundval av de uppgifter som medlemsstaterna lämnat in, inte berövas dessa rättigheter genom ensidiga nationella åtgärder. Den ifrågavarande skattebördan påverkar den förteckning över anläggningar som har rätt till gratis utsläppsrätter på grund av att de löper hög risk för koldioxidläckage. Om medlemsstaten anser att en förteckning bör ändras måste den initiera en sådan ändring på unionsnivå.
80. När medlemsstaterna sammanställde de förteckningar som de senare skulle lämna in till kommissionen måste de beakta om en riktmärkt produkt produceras vid mer än en anläggning, om mer än en riktmärkt produkt produceras vid samma anläggning och där mellanprodukter utbyts över anläggningars gränser. Detta var viktigt, vilket betonas i delegerad förordning 2019/331, för att säkerställa likabehandling av anläggningar och undvika snedvridning av konkurrensen.
81. På grundval av all sådan information upprättades den förteckning som innefattade sökanden.
82. Genom att påverka sökandens rätt till gratis tilldelningar – eller andra anläggningars rättigheter i en liknande situation – påverkar den ifrågavarande skatteavgiften unionens system för tilldelning av gratis utsläppsrätter, vilket bygger på likabehandling av alla deltagande verksamhetsutövare.
83. Svaranden har hävdat att den ifrågavarande skatten beräknas på grundval av mängden utsläpp av växthusgaser och inte på grundval av värdet av de gratis utsläppsrätter som tilldelats beskattningsbara verksamhetsutövare. Med stöd av domen i målet Iberdrola m.fl. har svaranden påstått att direktiv 2003/87 tillåter avgifter på användningen av gratis tilldelningar och endast förbjuder avgifter som direkt påförs gratis tilldelningar.
84. Situationen i målet Iberdrola m.fl. var dock annorlunda. I de målet införde den spanska regeringen avgifter för att avskaffa den praxis som bestod i att överföra värdet av utsläppsrätterna till konsumenterna inom elsektorn. Den sektorn, som vid den tidpunkten (den andra handelsperioden) fortfarande var berättigad till dessa utsläppsrätter, inkluderade och förde över värdet av utsläppsrätterna i de priser som skulle betalas av konsumenterna även om dessa utsläppsrätter tilldelades gratis. När utsläppsrätterna auktioneras ut och deras pris överförs till konsumenterna går vinsten, som skapats genom utsläpp av växthusgaser, till staten. När utsläppsrätterna tilldelas gratis, men deras värde ändå förs vidare till konsumenterna, stannar vinsten från koldioxidutsläppen hos den ekonomiska aktör som orsakat utsläppen. Detta strider uppenbart mot principen om att förorenaren betalar. Eftersom syftet med avgiften i det målet var att förhindra uppkomsten av sådana oväntade vinster, som strider mot målen för direktiv 2003/87, fann domstolen inte att de stred mot det direktivet.
85. I det förevarande målet utgör den ifrågavarande nationella lagstiftningen inte någon sådan korrigering av effekten av den kostnadsfria tilldelningen av utsläppsrätter. Avgiften i fråga neutraliserar snarare kompensationsvärdet av sådana tilldelningar och strider därför mot målet att bevara konkurrenskraften och undvika koldioxidläckage.
86. Det kan vara riktigt att den ifrågavarande skattebördan skulle kunna motivera de verksamhetsutövare som omfattas av den att minska sina koldioxidutsläpp, det vill säga om företaget klarar av att stå emot minskningen i konkurrenskraft och beslutar sig för att stanna kvar i den aktuella staten. Unionens system för gratis utsläppsrätter balanserar dock dessa två mål. Därför strider ingrepp i denna balans genom selektiva koldioxidskatter mot det system som harmoniserats på unionsnivå.
87. I två andra domar som nämnts av svaranden fann domstolen att den ifrågavarande nationella lagstiftningen mot ett av målen med systemet för gratis tilldelning av utsläppsrätter. I målet ŠKO–Energo ansågs de avgifter som direkt påfördes värdet av de gratis utsläppsrätterna strida mot målet att upprätthålla konkurrenskraften. I målet PPC Power ansågs en slovakisk skatt på outnyttjade gratis tilldelningar strida mot målet att stimulera insatser för att minska koldioxidutsläppen.
88. Det räcker således att de nationella bestämmelserna strider mot endast ett av målen för systemet för tilldelning av gratis utsläppsrätter inom EU:s utsläppshandelssystem för att en nationell åtgärd, såsom en selektiv koldioxidavgift, ska anses strida mot direktiv 2003/87.
89. Slutligen är ovan anförda överväganden tillämpliga på varje nationell åtgärd, oavsett dess syfte. Även om den ifrågavarande skatten, såsom framgår av den sista delen av den första frågan, inte syftar till att minska koldioxidutsläppen utan snarare till att hantera effekterna av Covid19-pandemin och Rysslands anfallskrig mot Ukraina, skulle en sådan åtgärd anses strida mot unionens utsläppshandelssystem enligt direktiv 2003/87, eftersom den skulle strida mot målen för den kostnadsfria tilldelningen av utsläppsrätter och/eller störa den balans som upprättats på unionsnivå för att uppnå dessa mål.
IV. Förslag till avgörande
90. Mot bakgrund av dessa överväganden föreslår jag att domstolen ska besvara den första frågan som ställts för förhandsavgörande av Veszprémi Törvényszék (Överdomstolen i Veszprém, Ungern) på följande sätt: Målen för och bestämmelserna i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009, särskilt artiklarna 1, 10a och 11 däri, ska tolkas så, att de utgör hinder för påförandet av en avgift enligt nationell rätt, som för utsläpp till följd av användning av gratis utsläppsrätter innebär beskattning i efterhand vilken får till följd att gratis utsläppsrätter fråntas sitt värde och sin kompensatoriska verkan, eller för utsläpp till följd av användning av gratis utsläppsrätter innebär beskattning i efterhand vilken leder till att verksamhetsutövare avskräcks från att minska sina utsläpp, förbättra sin miljöeffektivitet eller investera i mer miljövänlig teknik, oavsett det uttalade syftet med en sådan avgift enligt nationell rätt.
1 Originalspråk: engelska.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EG (EUT L 275, 2003, s. 32) (nedan kallat direktiv 2003/87).
3 Artikel 1 i direktiv 2003/87. Se också skäl 5 och 7 däri.
4 Se artikel 1 § 1 ba och bb i regeringsdekretet.
5 Kommissionens delegerade förordning (EU) 2019/331 av den 19 december 2018 om fastställande av unionstäckande övergångsbestämmelser för harmoniserad gratis tilldelning av utsläppsrätter enligt artikel 10a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 59, 2019, s. 8) (nedan kallad den delegerade förordningen 2019/331).
6 Dom av den 17 oktober 2013, (C‑566/11, C‑567/11, C‑580/11, C‑591/11, C‑620/11 och C‑640/11, EU:C:2013:660) (nedan kallad Iberdrola m.fl.).
7 Dom av den 26 februari 2015, (C‑43/14, EU:C:2015:120) (nedan kallad ŠKO–Energo).
8 Dom av den 12 april 2018, (C‑302/17, EU:C:2018:245) (nedan kallad PPC Power).
9 Svaranden hänvisade till dom av den 3 mars 2020, Tesco-Global Áruházak ( C‑323/18, EU:C:2020:140), dom av den 3 mars 2020, Vodafone Magyarország ( C‑75/18, EU:C:2020:139), och dom av den 17 oktober 2013, Iberdrola m.fl.
10 Dom av den 16 juli 2020 (C‑686/18, EU:C:2020:567).
11 Som genomförts genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/29/EG av den 23 april 2009 om ändring av direktiv 2003/87/EG i avsikt att förbättra och utvidga gemenskapssystemet för handel med utsläppsrätter för växthusgaser (EUT L 140, 2009, s. 63), och senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/410 av den 14 mars 2018 om ändring av direktiv 2003/87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar, och beslut (EU) 2015/1814 (EUT L 76, 2018, s. 3) (nedan kallat direktiv 2009/29). Det erinras om att direktiv 2003/87 ändrades igen år 2023. Dessa ändringar antogs emellertid efter den tidpunkt som är relevant för omständigheterna i förevarande mål.
12 Se i detta avseende dom av den 22 juni 2016, DK Recycling och Roheisen/kommissionen ( C‑540/14 P, EU:C:2016:469, punkt 49) (nedan kallad DK Recycling).
13 Artikel 12.3 i direktiv 2003/87 föreskriver att ”medlemsstaterna skall se till att verksamhetsutövaren för varje anläggning senast den 30 april varje år överlämnar det antal utsläppsrätter som motsvarar de sammanlagda utsläppen från anläggningen under det föregående kalenderåret i överensstämmelse med den kontroll som utförts i enlighet med artikel 15 och att dessa utsläppsrätter därefter annulleras”.
14 Se, beträffande en kortfattad men tydlig beskrivning av utvecklingen och skälen bakom olika stadier i EU:s utsläppshandelssystem, Sato M., m.fl., ”Allocation, allocation, allocation! The political economy of the development of the European Union Emissions Trading System”, WIREs Climate Change, volym 13, utgåva 5, 2022, s. 1–19.
15 Se Iberdrola m.fl., punkt 39 och ŠKO–Energo, punkt 28.
16 Se, i detta avseende, skäl 10 i direktiv 2018/410, som är det direktiv som ändrade grunddirektivet 2003/87 för den fjärde handelsperioden.
17 Som Carević, M. förklarar kan ”en åtgärd som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser ur miljösynpunkt endast vara effektiv om den inte samtidigt leder till koldioxidläckage som resulterar i ökade utsläpp på andra håll”. Se ”Carbon leakage in the EU in the light of the Paris Climate Agreement”, Croatian Yearbook of European Law and Policy, volym 11, 2016, s. 47–71, på s. 51.
18 Sådan förteckning fastställdes första gången genom kommissionens beslut av den 24 december 2009 om fastställande, enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG, av en förteckning över sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage (delgivet med K(2009) 10251) (EUT L 1, 2010, s. 10). Förteckningen över sektorer som är utsatta för en avsevärd risk för koldioxidläckage har ändrats flera gånger. Nuvarande förteckning återfinns i kommissionens delegerade beslut (EU) 2019/708 av den 15 februari 2019 om komplettering av Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG vad gäller fastställandet av sektorer och delsektorer som anses löpa avsevärd risk för koldioxidläckage, för perioden 2021–2030 (EUT L 120, 2019, s. 20) (nedan kallat delegerat beslut 2019/708).
19 Se, i detta avseende, artikel 10a 2 i direktiv 2003/87.
20 Meddelande från kommissionen till Europaparlamentet, Europeiska rådet, rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och Regionkommittén, Den europeiska gröna given (COM(2019) 640 final).
21 Beträffande den fjärde handelsperioden, se till exempel De Clara, S., Mayr, K., ”The EU ETS phase IV reform: implications for system functioning and for the carbon price signal”, Oxford Energy Insights, volym 38, 2018, s. 1–18.
22 Under den tredje perioden var 156 sektorer, som stod för 98 procent av utsläppen, berättigade till gratis utsläppsrätter. Se Sato M. m.fl., fotnot 14, ovan anfört arbete, s. 9.
23 Ibidem.
24 CBAM infördes genom Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2023/956 av den 10 maj 2023 om inrättande av en mekanism för koldioxidjustering vid gränsen (EUT L 130, 2023, s. 52). Enligt denna mekanism tas en avgift ut på importerade produkter från länder som inte omfattas av åtgärder för att minska koldioxidutsläppen när de förs in på EU:s inre marknad, vilket skyddar EU-produktionens konkurrenskraft och uppmuntrar till renare produktion i länder utanför EU. Övergångsfasen för införandet av åtgärden inleddes år 2023, och ska tillämpas fullt ut från och med år 2026.
25 Se, i detta avseende, skäl 23 i direktiv 2009/29, varigenom artikel 10a i direktiv 2003/87 infördes, där följande anges: ”Gratis tilldelning av utsläppsrätter till anläggningar under en övergångsperiod bör ske enligt harmoniserade gemenskapstäckande regler (förhandsriktmärken), så att risken för snedvridning av konkurrensen inom gemenskapen blir så liten som möjligt. …” (min kursivering).
26 Se fotnot 18 i förevarande förslag till avgöranden.
27 Kommissionens genomförandeförordning av den 12 mars 2021 om fastställande av reviderade riktmärkesvärden för gratis tilldelning av utsläppsrätter för perioden 2021–2025 i enlighet med artikel 10a.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG (EUT L 87, 2021, s. 29).
28 Kommissionens beslut av den 25 februari 2021 om nationella genomförandeåtgärder för gratis tilldelning under en övergångsperiod av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med artikel 11.3 direktiv 2003/87 (EUT L 68, 2021, s. 221).
29 DK Recycling, punkt 52.
30 Därför ansåg domstolen i målet DK Recycling (punkt 55) att kommissionen inte kunde ta med en anläggning på förteckningen på grundval av begreppet svårigheter, som påstods ha förekommit på nationell nivå, eftersom detta villkor inte har fastställts av unionslagstiftaren för upprättandet av förteckningarna över koldioxidläckage.
31 DK Recycling, punkt 53.
32 Se, i detta avseende, Nysten, J.V., ”On the legality of national carbon pricing instruments alongside the new EU ETS 2”, npj Climate Action, volym 3, utgåva 91, 2024, s. 1–10.
33 Se skäl 15 och 16 i delegerad förordning 2019/331.