Förslag till avgörande av generaladvokat Norkus – Mål C‑560/24 Besthame

I. Inledning

1. Rättsfrågan i den nu aktuella begäran om förhandsavgörande är följande: Får de behöriga myndigheterna i en medlemsstat utreda och i förekommande fall fastställa eller komma till slutsatsen att en person som tidigare har haft en härledd uppehållsrätt som familjemedlem till en unionsmedborgare enligt direktiv 2004/38/EG, har gjort sig skyldig till missbruk av rättigheter eller bedrägeri, även om nämnda person under tiden har erhållit medborgarskap i samma medlemsstat och hans eller hennes vistelse i medlemsstaten alltså inte längre grundar sig på detta direktiv?

2. Frågan har ställts av Court of Appeal (Appellationsdomstolen, Irland) i ett mål mellan R.S (nedan kallad klaganden i det nationella målet), en naturaliserad irländsk medborgare, och Minister for Justice (justitieministern, Irland) (nedan kallad Minister for Justice). Målet rör ministerns fastställande av att klaganden i det nationella målet, som innan han blev irländsk medborgare var tredjelandsmedborgare, hade ingått skenäktenskap med en unionsmedborgare eller lämnat felaktiga eller vilseledande uppgifter i syfte att erhålla ett uppehållskort i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare.

3. Vid prövningen av frågan ska EU-domstolen för andra gången tolka artikel 35 i direktiv 2004/38. Även om domstolen redan hade berört missbruk av rättigheter eller bedrägeri, inte minst i sin praxis om fri rörlighet för personer, togs frågan om tolkningen av denna artikel upp för första gången i ett mål om förhandsavgörande i det mål som avgjordes med domen McCarthy m.fl. I den domen slog domstolen fast att en medlemsstat inte som villkor för inresa får kräva visering för en tredjelandsmedborgare som har ett uppehållskort som familjemedlem till en unionsmedborgare. Domstolen klargjorde att nämnda artikel inte tillåter åtgärder som i allmänpreventivt syfte hindrar familjemedlemmar från att resa in i en stat utan visering.

4. I det nu aktuella målet ska domstolen i stället uttala sig om tolkningen av artikel 35 i direktiv 2004/38 ur en annan synvinkel. Den tolkning som den hänskjutande domstolen begärt avser inte missbruk av rättigheter som ska fastställas i sig, utan huruvida sådant missbruk kan fastställas med hjälp av nämnda direktiv, liksom vilka de rättsliga följderna blir av ett fastställande av ett sådant missbruk som ägt rum i det förflutna och fastställts slutgiltigt av de behöriga myndigheterna i en medlemsstat. I det nationella målet har den hänskjutande domstolen nämligen fastställt att det varit fråga om ett skenäktenskap, och äktenskapets kvalificering är således inte i fråga i detta mål.

5. Den hänskjutande domstolen vill i detta sammanhang få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig när den berörda personen inte längre är ”förmånstagare”, i direktivets mening, till de rättigheter som följer av direktivet i den mottagande medlemsstaten och, om så är fallet, huruvida denna bestämmelse innebär att de behöriga myndigheterna kan utreda förekomsten av ett skenäktenskap och fastställa att det är fråga om ett skenäktenskap, utan att ge detta några omedelbara rättsliga följder.

6. I detta förslag till avgörande föreslår jag i synnerhet att domstolen ska slå fast att direktivets tillämpningsområde omfattar en situation där den berörda personen inte längre är ”förmånstagare” enligt direktiv 2004/38.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

7. I detta förslag till avgörande hänför jag mig till skälen 25 och 28 i direktiv 2004/38 samt till artikel 2 leden 1 och 2 a, artikel 3.1, artikel 15.1 och 15.3, artikel 30.1 och 30.3, artikel 31.1 och 31.3, artikel 35 och artikel 36 i nämnda direktiv.

B. Irländsk rätt

8. Direktiv 2004/38 införlivades med irländsk rätt genom European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (S.I. No 548 of 2015) (förordning om Europeiska gemenskaperna (fri rörlighet för personer)) av år 2015 (S.I. nr 548 av år 2015), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad 2015 års förordning).

9. I artikel 27 i 2015 års förordning, som har rubriken ”Rättigheters upphörande”, föreskrivs följande i punkterna 1, 2 och 4:

”(1). Ministern får, beroende på omständigheterna, återkalla, vägra att utfärda eller vägra att bevilja något av följande när han eller hon i enlighet med denna artikel beslutar att den berörda rätten eller ställningen, beroende på omständigheterna, görs gällande på grundval av bedrägeri eller missbruk av rättigheter: …

(b) ett uppehållskort …

(2). När ministern på rimliga grunder misstänker att en rättighet eller ställning enligt denna förordning, som föranleder att personen i fråga behandlas som en tillåten familjemedlem, görs gällande eller har erhållits på grundval av bedrägeri eller missbruk av rättigheter, har ministern rätt att begära och erhålla de uppgifter som rimligen krävs för att utreda frågan.

…

(4). I denna artikel inbegriper ”missbruk av rättigheter” särskilt skenäktenskap …”

10. I artikel 28 i denna förordning, som har rubriken ”Skenäktenskap”, föreskrivs följande:

”(1). När ministern ska avgöra en fråga som är relevant med avseende på denna förordning, får ministern besluta att inte beakta ett visst äktenskap som en faktor som påverkar avgörandet om han eller hon bedömer eller fastställer att äktenskapet är ett skenäktenskap.

(2). Om ministern, när han eller hon beaktar ett äktenskap för att avgöra en fråga som är relevant med avseende på denna förordning, har rimliga skäl att anse att äktenskapet är ett skenäktenskap, får han eller hon meddela parterna i äktenskapet att de berörda personerna inom den tidsfrist som anges i meddelandet ska lämna de uppgifter som rimligen krävs, skriftligen eller personligen, för att övertyga ministern om att äktenskapet inte är ett skenäktenskap.”

III. Bakgrunden till det nationella målet, tolkningsfrågan och förfarandet vid EU-domstolen

11. R.S., som är född i ett tredjeland, reste in i Irland år 2002 med ett uppehållstillstånd för studerande. År 2010, sexton dagar innan uppehållstillståndet löpte ut, ingick R.S., som då var tredjelandsmedborgare, äktenskap med en unionsmedborgare som hade utövat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i Irland. Därefter beviljades han ett uppehållskort med en giltighetstid på fem år som familjemedlem till en unionsmedborgare.

12. År 2015 blev R.S. irländsk medborgare. Hans vistelse i Irland grundar sig sedan dess på detta medborgarskap. R.S. och hans hustru skilde sig år 2018. År 2019 ansökte en tredjelandsmedborgare om uppehållstillstånd i Irland med motiveringen att hon var mor till ett barn, som var irländsk medborgare, och att R.S. var barnets biologiske far. Denna ansökan föranledde en utredning i syfte att avgöra huruvida det äktenskap som ingicks 2010 var ett skenäktenskap.

13. Genom beslut av den 18 december 2019 återkallade Minister for Justice det uppehållskort som utfärdades år 2010 med motiveringen att R.S., till stöd för sin ansökan om uppehållskort, hade lämnat in vilseledande handlingar och att det äktenskap som ingicks år 2010 var ett skenäktenskap. Efter en begäran om omprövning från R.S. fastställdes detta beslut genom beslut av den 8 september 2020.

14. Den 1 februari 2022 fattade Minister for Justice emellertid ett nytt beslut efter en skriftväxling med R.S. ombud. Genom detta beslut återkallade ministern beslutet av den 8 september 2020, upphävde beslutet av den 18 december 2019 och konstaterade att R.S. hade gett in falska eller vilseledande handlingar eller uppgifter och ingått skenäktenskap i syfte att erhålla en ställning eller en rättighet som han annars inte hade kunnat göra anspråk på enligt direktiv 2004/38. Ministern fann att ”rättighet eller ställning som enligt detta direktiv följer av äktenskapet … får anses ha dragits tillbaka från början”.

15. R.S. överklagade till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) och yrkade upphävande (certiorari) av de tre besluten av den 8 september 2020, den 13 februari 2020 och den 1 februari 2022. Som grund för överklagandet gjorde han gällande att Minister for Justice handlat utan befogenhet (ultra vires). I egenskap av irländsk medborgare omfattas R.S. nämligen inte längre av någon bestämmelse i 2015 års förordning eller i direktiv 2004/38, varför Minister for Justice inte hade befogenhet att fatta dessa beslut. High Court (Förvaltningsöverdomstolen) ogillade överklagandet genom dom av den 18 maj 2023.

16. R.S. överklagade då till Court of Appeal (Appellationsdomstolen), den hänskjutande domstolen.

17. Den hänskjutande domstolen har inledningsvis angett att beslutet av den 1 februari 2022 inte ska förstås så, att det innebär att en uppehållsrätt återkallas eller nekas. Beslutet innehåller ett ”fastställande”, ett ”konstaterande” eller en ”slutsats” rörande en tidigare situation eller R.S. tidigare beteende. Den hänskjutande domstolen har också angett att det framgår av beslutet att detta fastställande eller konstaterande kan beaktas i samband med en senare omprövning av R.S. irländska medborgarskap, men har samtidigt medgett att vid en eventuell senare omprövning skulle hänsyn tas till alla omständigheter och till R.S. grundläggande rättigheter. Vad beträffar omprövning av R.S. irländska medborgarskap har den hänskjutande domstolen angett att det på grund av nyligen meddelande avgöranden från Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) för närvarande inte finns något konstitutionellt förfarande som möjliggör en utredning i syfte att återkalla medborgarskapet.

18. Mot bakgrund av de argument som förts fram i målet vill den hänskjutande domstolen få klarhet i frågan om tillämpningsområdet för direktiv 2004/38, särskilt artikel 35 i detta direktiv.

19. Den hänskjutande domstolen har framhållit skillnaderna mellan omständigheterna i det nu aktuella målet och omständigheterna i det mål som avgjordes med domen Lounes men anser samtidigt att man av den domen kan sluta sig till att direktiv 2004/38 upphör att vara tillämpligt på en tredjelandsmedborgare som är familjemedlem till en unionsmedborgare när tredjelandsmedborgaren blir medborgare i den mottagande medlemsstaten och på den grunden inte längre motsvarar definitionen av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet. I domen Chenchooliah slog domstolen emellertid fast att direktivet var tillämpligt på ett beslut om avlägsnande av en tredjelandsmedborgare som hade uppehållit sig i den mottagande medlemsstaten i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare, trots att tredjelandsmedborgaren inte längre var ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i samma direktiv.

20. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida direktiv 2004/38 fortfarande, analogt, reglerar en situation där den behöriga myndigheten i en medlemsstat försöker avgöra huruvida en person ursprungligen fick en uppehållsrätt enligt detta direktiv genom missbruk av rättigheter eller bedrägeri, vid en tidpunkt då denna person inte längre är en ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet.

21. Den hänskjutande domstolen har vidare konstaterat att Minister for Justice enligt artikel 27.1 och 27.2 i 2015 års förordning dels får återkalla, vägra att utfärda eller avslå en ansökan om uppehållskort på grund av bedrägeri eller missbruk av rättigheter, dels får utreda misstänkt bedrägeri eller missbruk. Ett återkallande kan inte ha retroaktiv verkan, men en utredning kan avse såväl aktuella eller pågående ansökningar om uppehållskort som tidigare beviljade uppehållskort. Frågan uppkommer emellertid huruvida utredningsbefogenheten kan utövas självständigt, utan att någon konkret åtgärd vidtas, såsom ett återkallande av en uppehållsrätt eller en vägran att bevilja uppehållsrätt, en lagföring för brott, ett utvisningsförfarande eller ett förfarande för återkallande av irländskt medborgarskap.

22. Den hänskjutande domstolen menar att en sådan självständig befogenhet indirekt kan utläsas av artikel 27.2 i 2015 års förordning. En sådan befogenhet skulle kunna motiveras med hänsyn till syftet med förordningen och hela dess sammanhang, däribland systemet för unionsmedborgarskap, för vilket det krävs ett robust system för att förebygga, upptäcka och undanröja bedrägeri och missbruk av rättigheter. Den hänskjutande domstolen anser att den för att vid behov kunna tolka artikel 27.2 i förordningen i enlighet med unionsrätten, behöver få klarhet i huruvida direktiv 2004/38 är tillämpligt på en medborgare i en medlemsstat enbart i den mån direktivet tillåter denna medlemsstat att utreda ett skenäktenskap som ingicks då tredjelandsmedborgaren hade uppehållsrätt i nämnda medlemsstat enligt direktivet.

23. Mot den bakgrunden beslutade Court of Appeal (Appellationsdomstolen), genom dom av den 2 juli 2024, som inkom till EU-domstolens kansli den 19 augusti 2024, att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfråga till EU-domstolen:

”Är direktiv 2004/38 … tillämpligt på en person, som tidigare har erhållit förmånen härledd uppehållsrätt i en medlemsstat genom att vara make till en unionsmedborgare, vilken utövade fördragsrättigheter i den mottagande staten, men vilken person numera är medborgare i den mottagande staten och inte längre är mottagare av någon härledd förmån i den mottagande staten enligt direktivet, enbart i syfte att undersöka och (i förekommande fall) bestämma eller komma till en slutsats att han tidigare gjort sig skyldig till bedrägeri eller missbruk av rättigheter och/eller ingått skenäktenskap i den mening som avses i artikel 35 i direktivet i syfte att erhålla en förmån enligt direktivet?”

24. Skriftliga yttranden har inkommit från R.S., Minister of Justice och den irländska regeringen samt från den tyska regeringen och från Europeiska kommissionen. Vid förhandlingen den 15 oktober 2025 yttrade sig R.S., Irland, den tyska regeringen och kommissionen muntligen.

IV. Bedömning

25. Den hänskjutande domstolen har ställt sin enda tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att de behöriga nationella myndigheterna får utreda och, i förekommande fall, fastställa eller komma till slutsatsen att en person som tidigare haft en härledd rätt till fri rörlighet enligt detta direktiv har gjort sig skyldig till bedrägeri eller missbruk av rättigheter, när personens vistelse i den berörda medlemsstaten inte längre grundar sig på det direktivet, och även när personen sedan dess har blivit medborgare i denna medlemsstat.

26. Parterna i det nationella målet och övriga berörda har gett uttryck för olika uppfattningar om tolkningen av artikel 35 i direktiv 2004/38 i sina skriftliga och muntliga yttranden.

27. Klaganden i det nationella målet och den tyska regeringen tvivlar i allmänhet på att direktivet är tillämpligt på en person som i egenskap av tredjelandsmedborgare i en medlemsstat har haft en härledd uppehållsrätt som make till en migrerande unionsmedborgare när denna person sedan blivit medborgare i den mottagande medlemsstaten. De anser nämligen att en sådan person inte längre omfattas av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, varför direktivet inte längre är tillämpligt på vederbörande. Den tyska regeringen menar i synnerhet att missbruk av rättigheter eller bedrägeri ska fastställas enligt nationell rätt. Den har följaktligen föreslagit att den hänskjutande domstolens fråga ska besvaras nekande. Minister for Justice, den irländska regeringen och kommissionen har i stället gjort gällande att artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig i det nu aktuella fallet. De har samstämmigt understrukit att bestämmelsen utgör ett uttryck för den allmänna principen om förbud mot rättsmissbruk. De har därför föreslagit att tolkningsfrågan ska besvaras jakande.

28. För att besvara den hänskjutande domstolens frågor inleder jag min bedömning med några allmänna överväganden (avsnitt A). Därefter undanröjer jag alla tvivel i frågan huruvida direktiv 2004/38, och i synnerhet artikel 35 i direktivet, ska tillämpas på den situation som är aktuell i det nationella målet (avsnitt B), för att slutligen undersöka räckvidden av de befogenheter som denna bestämmelse ger medlemsstaterna (avsnitt C).

A. Några allmänna överväganden om tillämpligheten av direktiv 2004/38

29. Det framgår av skälen 3 och 4 i direktiv 2004/38 att direktivet avser att underlätta utövandet av den grundläggande och individuella rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium som unionsmedborgarna tillerkänns direkt i artikel 21.1 FEUF och att nämnda direktiv särskilt syftar till att stärka denna rätt. För att rättigheten ska kunna utövas på ett sätt som säkerställer det objektiva villkoret om värdighet bör även unionsmedborgares familjemedlemmar enligt skäl 5 i direktiv 2004/38 beviljas denna rätt, oavsett medborgarskap. Enligt EU-domstolens fasta praxis ger dock direktivet inte en unionsmedborgares familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare några självständiga rättigheter. De rättigheter som dessa eventuellt har enligt direktivets bestämmelser är härledda ur de rättigheter som unionsmedborgaren åtnjuter till följd av att denne har utövat sin rätt till fri rörlighet. EU-domstolen har flera gånger erinrat om att enligt artikel 3.1 i direktiv 2004/38 gäller att unionsmedborgare vilka reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt deras familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 i direktivet som följer med dem eller ansluter sig till dem, omfattas av detta direktiv och utgör förmånstagare i fråga om de rättigheter som tilldelas genom direktivet.

30. I det nu aktuella fallet är det utrett att klaganden i det nationella målet hade en härledd uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38, eftersom han år 2010 ingick äktenskap med en medborgare i en medlemsstat som var bosatt i Irland och vistades i denna medlemsstat som make till en unionsmedborgare som utnyttjat sin rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den där hon är medborgare, och att han omfattades av direktivets tillämpningsområde. Det framgår emellertid av beslutet om hänskjutande att han blev irländsk medborgare år 2015 och sedan dess därmed har vistats i Irland som irländsk medborgare. Några år senare, 2018, skiljde sig makarna. I och med att detta direktiv endast reglerar villkoren för en unionsmedborgares och dennes familjemedlemmars inresa och uppehåll i den mottagande medlemsstaten, är det alltså uppenbart att klaganden i det nationella målet inte längre motsvarar direktivets definition av förmånstagare, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet.

31. Av detta följer att klaganden i det nationella målet då han förvärvade sina rättigheter enligt direktiv 2004/38 och under den period som avses med utredningen av ett eventuellt skenäktenskap, det vill säga åren 2010–2015, var förmånstagare enligt detta direktiv, i egenskap av make till en unionsmedborgare som utövat sin rätt till fri rörlighet genom att resa in i och uppehålla sig i en annan medlemsstat än den som hon var medborgare i. I och med att han blev irländsk medborgare år 2015 blev han däremot föremål för ett annat regelverk med avseende på såväl nationell rätt som på direktivet. Det betyder, enligt domen Lounes, att direktivet inte längre kunde reglera hans vistelse i nämnda medlemsstat då utredningen inleddes år 2019.

32. Ska det därmed anses att direktiv 2004/38 inte längre är tillämpligt, eftersom klaganden i det nationella målet inte längre har någon härledd rätt att resa in i och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet?

33. Jag anser inte det.

34. Som jag visar nedan behöver direktivet inte längre vara tillämpligt för att någon ska kunna fråntas ställning som förmånstagare, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, om de behöriga nationella myndigheterna som i det nu aktuella fallet fastställer att det förekom missbruk eller bedrägeri med avseende på bestämmelserna i direktivet vid den tidpunkt då klaganden i det nationella målet hade ställning som förmånstagare. EU-domstolen har i detta hänseende gjort åtskillnad mellan tillämpningsområdet för nämnda direktiv och ställning som förmånstagare enligt denna bestämmelse. Jag menar att det av detta följer att om unionsmedborgare och deras familjemedlemmar som utövar de rättigheter som följer av direktiv 2004/38 omfattas av dess tillämpningsområde och är förmånstagare i den mening som avses i den bestämmelsen, kan personer som inte längre utövar dessa rättigheter, eftersom de har förlorat sin ställning som förmånstagare, fortfarande ändå omfattas av direktivets tillämpningsområde, i och med att direktivet, som jag visar nedan, innehåller bestämmelser som är tillämpliga oavsett om den berörda personen har den ställningen då de tillämpas.

35. Efter detta klargörande riktar jag i det följande in mig på frågan huruvida direktiv 2004/38 och särskilt artikel 35 i direktivet, ska tillämpas i det nu aktuella målet.

B. Huruvida artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig

36. För att avgöra huruvida artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig i det nu aktuella fallet ska jag undersöka dess tillämpning i tiden (ratione temporis), det vill säga huruvida bestämmelsen är tillämplig när den berörda personen tidigare har haft ställning som förmånstagare enligt direktivet, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet, men samtidigt har förlorat denna ställning då det är fråga om att tillämpa den förstnämnda bestämmelsen.

37. Vid tolkning av en unionsbestämmelse ska enligt fast rättspraxis inte endast lydelsen beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Även tillkomsthistorien avseende en unionsrättslig bestämmelse kan vara relevant för tolkningen av bestämmelsen. Jag ska därför tolka bestämmelsen bokstavligt, kontextuellt och teleologiskt.

1. Bokstavlig tolkning

38. I artikel 35 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Missbruk av rättigheter”, anges följande: ”Medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt detta direktiv i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel skenäktenskap. En sådan åtgärd skall vara proportionerlig och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31.”

39. Jag vill för det första påpeka att bestämmelsens ordalydelse inte i någon del ger stöd för att unionslagstiftaren genom denna bestämmelse ville tidsbegränsa medlemsstaternas möjlighet att ”vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt detta direktiv i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri”. I bestämmelsen anges med andra ord inte att en medlemsstat enbart ska vidta ”nödvändiga åtgärder” med avseende på en rättighet som för närvarande har rättsverkan enligt direktiv 2004/38. Att tänka sig en sådan tidsbegränsning vore i praktiken att tillföra ytterligare en aspekt som inte anges i bestämmelsens ordalydelse. Tvärtom innebär avsaknaden av en sådan tidsbegränsning att denna möjlighet ska ses som en befogenhet för medlemsstaterna att vidta sådana åtgärder, oavsett huruvida den berörda personen utövar eller har utövat en rättighet som tilldelats med stöd av direktiv 2004/38.

40. För det andra framgår det av lydelsen i artikel 35 i direktiv 2004/38, där participformen ”tilldelats” används i flera språkversioner, att unionslagstiftaren särskilt avser rättigheter som den berörda personen har eller har haft enligt direktivet.

41. Jag vill för det tredje framhålla att användningen av verbet ”neka” i denna bestämmelse innebär att personer som avses i artikel 3.1 i direktivet nekas inresa eller vistelse i den mottagande medlemsstaten när dessa personer har förvärvat rättigheter enligt direktivet genom missbruk av rättigheter eller bedrägeri och alltså inte uppfyller villkoren för att vara förmånstagare av sådana rättigheter enligt nämnda direktiv. Följaktligen är det i detta fall fråga om en (eventuell) framtida rätt till inresa eller vistelse som ännu inte har uppkommit, i och med att personen i fråga inte uppfyller de villkor som krävs enligt direktiv 2004/38 för att vara förmånstagare i den mening som avses i nämnda bestämmelse.

42. För det fjärde tyder användningen av verben ”avbryta” och ”dra tillbaka” i artikel 35 i direktiv 2004/38 på att det rör sig om att avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt direktivet oavsett om denna rättighet fortfarande har verkan eller inte. Dessa två verb kan alltså vara av retroaktiv karaktär, eftersom de kan medföra att vissa framtida men även tidigare verkningar av en sådan rättigheter kan undanröjas. Användningen av två olika verb tycks i princip motsvara unionslagstiftarens avsikt att inbegripa nationella åtgärder som både gör det möjligt att upphäva en rättighet med verkan för framtiden (ex nunc) (som exempelvis upphävande av ett uppehållskort) och att dra tillbaka den med verkan från en viss tidpunkt i det förflutna (ex tunc).

43. Det framgår således av denna tolkning att unionslagstiftarens val att använda orden ”neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt [nämnda direktiv]” tydligt ger uttryck för en önskan att i tiden inbegripa (den framtida, nuvarande eller tidigare) rätten till inresa eller vistelse när denna rättighet har tilldelats ”enligt direktivet”. Det gör det möjligt att anse att direktivet är tillämpligt oavsett om denna rättighet inte längre utövas.

44. Därmed anser jag att ordalydelsen i artikel 35 i direktiv 2004/38 talar för att bestämmelsen är tillämplig på åtgärder som vidtogs med stöd av en rättighet som följde av direktivet under en period då innehavaren av denna rättighet var förmånstagare i direktivets mening, oavsett den berörda personens nuvarande situation.

45. Det finns emellertid skäl att pröva huruvida det normativa sammanhang som artikel 35 i direktivet ingår i ger stöd för denna tolkning.

2. Kontextuell tolkning

a) Intern eller systematisk tolkning

46. Vad beträffar det sammanhang som artikel 35 i direktiv 2004/38 ingår i vill jag först påpeka att den tolkning som jag redogör för ovan i de föregående punkterna inte påverkas av vad som anges i skäl 28 i direktivet, att medlemsstaterna ”[f]ör att skydda mot missbruk av rättigheter eller bedrägeri, särskilt skenäktenskap eller andra former av förhållanden som ingåtts endast i syfte att åtnjuta rätt att fritt röra sig och uppehålla sig, bör ha rätt att anta nödvändiga åtgärder”. Skälet är nämligen brett formulerat, precis som artikel 35 i direktivet, utan någon begränsning i tiden för medlemsstaternas antagande av sådana åtgärder. Nämnda skäl 28 hänför sig till ”skenäktenskap eller andra former av förhållanden som ingåtts”, vilket talar för att de åtgärder som medlemsstaterna ”bör ha rätt att vidta” med stöd av denna artikel 35 kan vara retroaktiva, eftersom dessa äktenskap eller förhållanden i de flesta fall redan har ägt rum då bestämmelsen eventuellt ska tillämpas.

47. I artikel 1 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Syfte”, anges vidare i led a att direktivet bland annat syftar till att fastställa ”villkor för unionsmedborgares och deras familjemedlemmars utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium”. I och med att artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig på situationer där direktivets villkor för utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig endast formellt är uppfyllda, vilket innebär att villkoren inte har iakttagits, är den sistnämnda artikeln hänförlig till den förstnämnda bestämmelsen.

48. Det framgår av systematiken i direktiv 2004/38, särskilt kapitlen II–IV om villkoren för utövandet av de uppehållsrättigheter som föreskrivs i direktivet, att det genom direktivet inrättats ett system som omfattar utvecklingen av situationen för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar i den mottagande medlemsstaten samt av de rättigheter som dessa personer har enligt direktivet, från det att de anländer till en annan medlemsstat än den där de är medborgare till det att de lämnar denna medlemsstat. Detta system omfattar nämligen såväl de olika stegen i en medborgares och dennes familjemedlemmars utövande av rätten till fri rörlighet (inresa, vistelse eller avresa) som de rättigheter som dessa personer är förmånstagare till och som motsvarar vart och ett av de berörda stegen (rätt till inresa, uppehållsrätt, rätt till bibehållen uppehållsrätt eller rätt till utresa). Om unionsmedborgaren och/eller unionsmedborgarens familjemedlemmar vid en viss tidpunkt (som i det nu aktuella fallet då rättigheten i fråga förvärvades genom missbruk) inte längre uppfyller villkoren i direktiv 2004/38, vilket medför att vederbörande (till och med retroaktivt) förlorar ställningen som ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet och därmed rätten att resa in och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten, betyder det inte för den skull inte att andra bestämmelser i direktivet inte kan tillämpas på vederbörande.

49. I detta utvecklingssammanhang kring begreppet ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, vill jag understryka att artikel 35 i detta direktiv avser en rätt att röra sig och uppehålla sig som utövats under en viss tidsperiod, vilken rätt den berörda personen aldrig borde ha haft enligt detta direktiv, eftersom han eller hon endast uppfyllde villkoren för utövandet av denna rätt på ett konstlat sätt. Artikel 35 är som kommissionen har understrukit tillämplig på rättsliga situationer som uppstår då rättigheten enligt direktiv 2004/38 erhålls, så att dessa situationer ska kunna bedömas mot bakgrund av praxis eller faktiska omständigheter som visar att denna rättighet har förvärvats genom missbruk, även om den berörda personen inte längre utövar nämnda rättighet och inte längre har ställning som ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet.

50. Slutligen vill jag tillägga att ”Slutbestämmelser”, som finns i kapitel VII i direktiv 2004/38, där artikel 35 ingår, avser det faktiska genomförandet av direktivet i dess helhet. Jag kan utan någon närmare granskning av dessa bestämmelser konstatera i synnerhet att det följer av den placering som artikel 35 och 36 har i kapitel VII att det rör sig om övergripande bestämmelser som avser medlemsstaternas rätt respektive skyldighet att vidta åtgärder vid överträdelse av bestämmelserna i direktivet.

51. Det är visserligen riktigt att artikel 36 till skillnad från artikel 35 avser unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar som i princip lagligen utövar sina rättigheter enligt direktiv 2004/38, men som inte har uppfyllt vissa administrativa formaliteter som föreskrivs i direktivet. De åtgärder som anges i de båda bestämmelserna är också av olika art, det vill säga individuella eller enskilda åtgärder och allmänna åtgärder. Trots dessa skillnader kan jag emellertid inte se något skäl att anse att de båda bestämmelserna inte är tillämpliga om den berörda personen inte längre är förmånstagare enligt direktivet. Som understryks ovan ska de båda bestämmelserna tvärtom hänföras till andra bestämmelser i direktivet. En annan bedömning skulle få till följd att varken de åtgärder som avses i artikel 35 eller sanktioner som medlemsstaterna beslutar om enligt artikel 36 skulle kunna vidtas mot en person som inte längre har de rättigheter som följer av direktiv 2004/38, även om missbruk av rättigheter eller åsidosättande av skyldigheter enligt direktivet förekom när dessa rättigheter förvärvades eller utövades, något som skulle undergräva nämnda bestämmelser.

b) Extern tolkning eller förarbetena

52. Av förarbetena till direktiv 2004/38 framgår att artikel 35 inte fanns med i kommissionens ursprungliga förslag. Artikeln fördes nämligen in av rådet ”för att klargöra att medlemsstaterna får neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt detta direktiv i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri. Detta bekräftar EU-lagstiftarens vilja, som framgår av skäl 28 i direktivet, att ”[f]ör att skydda mot missbruk av rättigheter eller bedrägeri, särskilt skenäktenskap [göra det möjligt för medlemsstaterna] att anta nödvändiga åtgärder”, oavsett hur den aktuella situationen ser ut för den berörda person som har eller har haft en rättighet enligt direktivet.

53. Detta bekräftas också av kommissionens icke-bindande vägledningar från 2009 och 2023, där det anges att medlemsstaterna, i händelse av missbruk eller bedrägeri, ”när som helst” kan vidta nödvändiga åtgärder enligt artikel 35 i direktiv 2004/38, antingen genom en ”vägran att erkänna” de rättigheter som följer av detta direktiv eller genom att dessa rättigheter ”avbryts eller dras tillbaka”.

54. Den bokstavstolkning som beskrivs ovan i punkt 44, enligt vilken artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig på en sådan situation som den aktuella i det nationella målet, stöds således av systematiken i direktivet och det normativa sammanhang som bestämmelsen ingår i.

55. Den hänskjutande domstolen vill emellertid även få klarhet i huruvida det är möjligt att analogt grunda sig på slutsatserna i domen Chenchooliah för att anse att artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig på en sådan situation som den aktuella i det nationella målet. Således ska jag nu granska den frågan.

c) Lärdomar av rättspraxis efter domen Chenchooliah

56. I den domen underströk domstolen att begreppet förmånstagare, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, är ett dynamiskt begrepp på så sätt att ställningen som förmånstagare, även om den tidigare har förvärvats, kan förloras vid en senare tidpunkt om de villkor som uppställs i denna bestämmelse inte längre är uppfyllda. Domstolen framhöll vidare att direktivet inte endast innehåller bestämmelser som reglerar villkoren för att beviljas en av de olika typer av uppehållsrätt som föreskrivs i direktivet och de villkor som ska vara uppfyllda för att de berörda rättigheterna ska bibehållas. Domstolen framhöll också att det i detta direktiv även föreskrivs ett antal bestämmelser som syftar till att reglera den situation som följer av förlusten av en av dessa rättigheter, bland annat när unionsmedborgaren lämnar den mottagande medlemsstaten.

57. I det sammanhanget konstaterade domstolen först att en tredjelandsmedborgare, som är make eller maka till en unionsmedborgare, – i en situation där unionsmedborgaren har återvänt till den medlemsstat som han eller hon är medborgare i och således inte längre utövar sin rätt till fri rörlighet enligt unionsrätten i den mottagande medlemsstaten – inte längre har ställning som ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i samma direktiv, när han eller hon stannar kvar i den mottagande medlemsstaten och inte längre vistas med sin make eller maka. Domstolen slog därefter fast att även om förlusten av denna egenskap medför att den berörda tredjelandsmedborgaren inte längre har den rätt att röra sig och uppehålla sig på den mottagande medlemsstatens territorium som han eller hon hade under en viss tid, eftersom han eller hon inte längre uppfyller de villkor som uppställs för dessa rättigheter, så innebär denna förlust emellertid inte att direktiv 2004/38 inte längre är tillämpligt på ett beslut om avlägsnande av denna tredjelandsmedborgare som av denna anledning fattas av den mottagande medlemsstaten.

58. I punkt 64 i domen Chenchooliah erinrade domstolen visserligen, med stöd av punkt 95 i domen Metock m.fl., om att den mottagande staten, ”när tredjelandsmedborgare som är familjemedlemmar till en unionsmedborgare har rätt enligt direktiv 2004/38 att resa in och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten, [endast kan] begränsa nämnda rätt med iakttagande av artiklarna 27 och 35 i det direktivet”. I punkt 67 i den första domen fann domstolen emellertid att den slutsats som följer av punkt 95 i domen Metock m.fl. inte var tillämplig i den situation som var aktuell i det nationella målet i det mål som avgjordes med domen Chenchooliah, där tredjelandsmedborgaren inte längre var förmånstagare enligt nämnda direktiv.

59. Jag anser inte att EU-domstolens angivelse i detta hänseende kan tolkas så, att domstolen avsåg att knyta tillämpningen av artikel 35 i direktiv 2004/38 till den period då den berörda personen var ”förmånstagare” i den mening som avses i artikel 3.1 i direktivet. Jag tolkar nämligen i stället denna punkt så, att domstolen helt enkelt gjorde åtskillnad mellan de situationer som föranledde dessa båda domar, det vill säga den omständigheten att den berörda tredjelandsmedborgaren i den första situationen, vilken var i fråga i det mål som avgjordes med domen Metock m.fl., hade en (aktuell) härledd uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten, i den mening som avses i direktivet, medan den berörda tredjelandsmedborgaren i den andra situationen, vilken var i fråga i det mål som avgjordes med domen Chenchooliah, hade förlorat en (tidigare) härledd uppehållsrätt. I och med att de två situationerna var olika, var frågan följaktligen huruvida förlusten av ställning som ”förmånstagare”, i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, innebar att ett beslut om avlägsnande, som fattats av det huvudsakliga skälet att tredjelandsmedborgaren fått avslag på sin ansökan om härledd uppehållsrätt enligt direktiv 2004/38, inte omfattades av direktivet, utan av tillämplig nationell rätt utanför direktivets tillämpningsområde.

60. Som jag redogör för ovan fann domstolen i punkt 69 i domen Chenchooliah att denna fråga skulle besvaras nekande, samtidigt som den i punkt 79 i domen gjorde åtskillnad mellan ställning som förmånstagare i den mening som avses i denna bestämmelse och möjligheten att andra bestämmelser i direktiv 2004/38 kunde vara tillämpliga, det vill säga bland annat artikel 15 i direktivet.

61. I detta sammanhang uppkommer frågan huruvida lärdomarna av denna rättspraxis stöder min kontextuella och systematiska tolkning av artikel 35.

62. I detta hänseende ska det framhållas, som domstolen gjorde i punkt 70 i domen Chenchooliah, att direktiv 2004/38 ”inte endast innehåller bestämmelser som reglerar villkoren för att beviljas en av de olika typer av uppehållsrätt som föreskrivs i direktivet och de villkor som ska vara uppfyllda för att bibehålla de berörda rättigheterna”. Direktivet föreskriver också ”ett antal bestämmelser som syftar till att reglera den situation som följer av förlusten av en av dessa rättigheter, bland annat när unionsmedborgaren lämnar den mottagande medlemsstaten” (min kursivering).

63. Användningen av adverbialet ”bland annat”, i punkt 70 i domen Chenchooliah, visar att det ”antal bestämmelser” i direktiv 2004/38 ”som syftar till att reglera den situation som följer av förlusten av en av dessa rättigheter” på intet vis är begränsat till enbart det fallet då unionsmedborgaren och/eller dennes familjemedlemmar lämnar den mottagande medlemsstaten. I det sammanhang och den systematik som direktivet bygger på kan nämligen de rättsliga situationer som uppkommer då rättigheter enligt direktivet erhålls utvecklas till dess att de upphör att existera av andra skäl än att förmånstagaren enligt direktivet lämnar landet, bland annat på grund av den berörda personens naturalisation i den mottagande medlemsstaten. Dessa rättsliga situationer kan också upphöra att existera mot bakgrund av omständigheter som visar att rättigheten har förvärvats genom missbruk eller bedrägeri, vilket medför att de avbryts eller dras tillbaka.

64. Därmed är det möjligt att påstå att en nationell myndighets fastställande att det är fråga om skenäktenskap bland annat skulle kunna leda till att ett ”formellt och retroaktivt tillbakadragande” av de härledda rättigheter enligt direktiv 2004/38 som en tredjelandsmedborgare i själva verket kommit i åtnjutande av genom missbruk eller bedrägeri, vilket medför en ”retroaktiv förlust” av det ”formella” åtnjutandet av nämnda rättigheter, oavsett om rättigheterna som i det nu aktuella fallet utövades i ett tidigare skede, om de fortfarande utövas eller om de kan utövas i framtiden.

65. Av detta följer alltså att lärdomarna från domen Chenchooliah kan ge stöd för att anse att artikel 35 i direktiv 2004/38 är tillämplig på en sådan situation som den aktuella i det nationella målet.

3. Teleologisk tolkning

66. Jag vill först erinra om att direktiv 2004/38 med hänsyn till det syfte som eftersträvas genom direktivet, det vill säga att underlätta utövandet av den grundläggande och enskilda rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium som unionsmedborgarna tillerkänns direkt genom artikel 21.1 FEUF, inte får tolkas restriktivt och inte under några omständigheter får förlora en stor del av sitt innehåll och sin ändamålsenliga verkan. I artikel 35 i direktiv 2004/38, som ger medlemsstaterna en möjlighet att begränsa unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, hänvisas således till de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i direktivet för att garantera unionsmedborgarna en hög skyddsnivå. En restriktiv tolkning av denna bestämmelse skulle därmed, tvärtemot vad den tyska regeringen har anfört, leda till att dessa rättssäkerhetsgarantier skulle bli meningslösa och att personer som anklagas för missbruk eller bedrägeri skulle fråntas detta skydd, trots att dessa garantier gör det möjligt att just säkerställa en ändamålsenlig verkan av dessa rättigheter och följaktligen bidrar till direktivets syfte.

67. Att hävda motsatsen och påstå att artikel 35 i direktiv 2004/38 inte är tillämplig när en unionsmedborgare och unionsmedborgarens familjemedlemmar inte längre är förmånstagare till direktivet skulle nämligen, i strid med unionslagstiftarens vilja, innebära att kravet på proportionalitet vid vidtagandet av de ”nödvändiga åtgärder” enligt nämnda artikel skulle åsidosättas, liksom vad som anges i artiklarna 30 och 31 i direktivet om delgivning av beslut och tillgång till rättslig och administrativ prövning. Varken den allmänna unionsrättsliga proportionalitetsprincipen eller de två sistnämnda bestämmelserna skulle i förekommande fall tillämpas på de berörda personerna, trots att de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i dessa bestämmelser (vars syfte som framhålls ovan är att säkerställa en ändamålsenlig verkan av de rättigheter som följer av direktivet) har utformats för att skydda de berörda personerna just vid den tidpunkt då dessa personer förlorar sina rättigheter av hänsyn till allmän ordning, säkerhet, hälsa eller andra skäl, och bland annat syftar till att reglera eventuella avlägsnandeåtgärder.

68. För att säkerställa en ändamålsenlig verkan av direktiv 2004/38 och de rättigheter som följer av direktivet, måste det följaktligen vara möjligt för en person som anklagas för missbruk eller bedrägeri att bestrida anklagelsen och ha tillgång till effektiva rättsmedel för att försvara sig, vilket även följer av rätten till ett effektivt domstolsskydd enligt artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

69. Vad sedan gäller syftet med artikel 35 i direktiv 2004/38 ska det framhållas att ett handlande som utgör missbruk av rättigheter såsom kommissionen framhållit i sitt skriftliga yttrande kanske inte uppenbaras då missbruket begås, utan visar sig i ett senare skede. Att ett skenäktenskap utgör missbruk upptäcks i själva verket först efter det att bevis om det formellt äkta paret har kunnat inhämtas. Att tolka artikel 35 så, att den endast skulle vara tillämplig under den period då personen i fråga fortfarande har en härledd rättighet enligt direktivet skulle innebära att bestämmelsen inte skulle vara tillämplig på en sådan situation som den aktuella i det nationella målet, där skenäktenskapet passerade obemärkt under tillräckligt lång tid, vilket skulle undergräva bestämmelsens syfte.

70. Bestämmelsen är vidare ett uttryck för den allmänna unionsrättsliga principen om förbud mot rättsmissbruk. Begreppet skenäktenskap ska därför tolkas mot bakgrund av denna princip. Frågan behandlas nedan i nästa avsnitt.

71. Av detta följer att en teleologisk tolkning av direktiv 2004/38 talar för att artikel 35 i direktivet ska tillämpas.

C. Motverkande av missbruk av rättigheter mot bakgrund av artikel 35 i direktiv 2004/38

1. Den tyska regeringens invändningar

72. Den tyska regeringen anser som jag anger ovan att artikel 35 i direktiv 2004/38 inte är tillämplig i det nu aktuella fallet. Den tyska regeringen har särskilt gjort gällande i sitt skriftliga yttrande att efterhandskontroll avseende förvärv av uppehållsrätt enligt direktivet genom missbruk eller bedrägeri omfattas av nationell rätt, i enlighet med medlemsstaternas processuella autonomi.

73. Jag delar inte detta synsätt.

74. Det är visserligen sant att motverkande av missbruk av rättigheter rör både unionsrätt och nationell rätt. Huruvida missbruk eller bedrägeri förekommer i samband med unionsrätten ska emellertid prövas inom ramen för unionsrätten, inte minst för att en enhetlig tillämpning av unionsrättens bestämmelser ska säkerställas, som kommissionen mycket riktigt har framhållit. Jag vill närmare bestämt erinra om att direktiv 2004/38 enligt domstolens fasta praxis inte innebär att medlemsstaterna fråntas alla möjligheter att kontrollera unionsmedborgares familjemedlemmars inresa och vistelse i medlemsstaterna. När en unionsmedborgares familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat har rätt att resa in och uppehålla sig i den mottagande medlemsstaten enligt direktiv 2004/38, kan denna stat endast begränsa den rätten i enlighet med artiklarna 27 och 35 i direktivet.

75. Att i likhet med den tyska regeringen anse att det är nationell rätt som reglerar efterhandskontrollen av huruvida rätten att fritt röra sig och uppehålla sig enligt direktiv 2004/38 förvärvats genom missbruk eller bedrägeri, vore följaktligen att bortse från tidpunkten för det ursprungliga förvärvet av rättigheten enligt direktivet och alltså att åsidosätta en avgörande omständighet, nämligen den unionsrättsliga ram som låg till grund för förvärvet av nämnda rättighet. Ett sådant åsidosättande skulle i synnerhet strida mot den allmänna rättssäkerhetsprincip som ingår i unionens rättsordning. Det skulle nämligen strida mot denna princip att godta ett synsätt som innebär att förvärv av rättigheter enligt direktivet skulle regleras av unionsrätten, medan fastställandet att ett sådant förvärv skett genom missbruk skulle regleras av nationell rätt. Ett sådant förfaringssätt skulle dessutom innebära att varje enskild medlemsstat kan tillämpa sina egna kriterier för att avgöra om det är fråga om missbruk av rättigheter enligt direktivet, vilket skulle undergräva unionsrättens ändamålsenliga verkan. Direktiv 2004/38 ska följaktligen tillämpas vid prövning av eventuellt missbruk av detsamma.

76. Artikel 35 i direktiv 2004/38 är vidare, som jag erinrar om ovan, ett konkret uttryck för den allmänna unionsrättsliga principen om förbud mot rättsmissbruk, vilken syftar till att säkerställa ett effektivt motverkande av missbruk. Härvid ska det erinras om att begreppet missbruk av rättigheter, även om det inte definieras i artikel 35 i direktivet, är det ett självständigt unionsrättsligt begrepp som domstolen redan har uttalat sig om. Domstolen har således klargjort att det krävs, för att ett rättsmissbruk ska anses vara styrkt, dels att det föreligger vissa objektiva förhållanden av vilka det – trots att de villkor som uppställs i unionsrätten formellt sett är uppfyllda – framgår att syftet med de berörda unionsbestämmelserna inte har uppnåtts, dels att det föreligger en subjektiv faktor, nämligen en avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsrätten genom att på ett konstlat sätt konstruera de omständigheter som krävs för att erhålla förmånen. De objektiva och subjektiva kumulativa villkor för missbruk som domstolen har utformat i sin praxis gör det nämligen möjligt att göra den viktiga skillnaden mellan berättigat bruk och missbruk av rättigheter enligt direktivet. Skenäktenskap i direktivets mening kan i samband med detta begrepp och mot bakgrund av skäl 28 definieras som ett äktenskap som ingås utan att det finns någon äkta relation mellan parterna, eftersom deras förbindelse är rent artificiell, och i det enda syftet att en make eller maka ska få den rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom unionen som tillkommer unionsmedborgare och deras familjemedlemmar enligt unionsrätten, vilken rätt annars inte skulle åtnjutas av maken eller makan. Det förhållandet att två personer kan dra en viss fördel av ett autentiskt äktenskap, bland annat en uppehållsrätt, behöver däremot inte betyda att det rör sig om ett skenäktenskap och att det alltså är fråga om missbruk av rättigheter.

77. Därmed återstår frågan om omfattningen av de kontrollbefogenheter som artikel 35 i direktiv 2004/38 ger medlemsstaterna.

2. Omfattningen av medlemsstaternas kontrollbefogenheter enligt artikel 35

78. I detta skede av min bedömning står det alltså delvis klart hur den hänskjutande domstolens fråga ska besvaras. Artikel 35 i direktiv 2004/38 ska nämligen tolkas så, att medlemsstaterna får återkalla, dra tillbaka eller avbryta, även retroaktivt, en uppehållsrätt som följer av direktivet, trots att denna rätt redan har upphört att gälla.

79. Dessutom har rättigheter som följer av direktiv 2004/38 och som har förvärvats genom missbruk men sedan inte har utövats av innehavaren under en viss tid, i detta fall under en period av minst fem år, kunnat ha rättsverkningar i det förflutna och de kan fortfarande ha rättsverkningar nu och i framtiden. Genom att bedöma att en rättighet som följer av direktivet tidigare har förvärvats genom missbruk kan de nationella myndigheterna enligt artikel 35 i direktivet vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förhindra att missbruk av en äldre rättighet ligger till grund för ytterligare aktuella eller framtida rättigheter. Även om nämnda uppehållsrätt inte längre utövas, såsom i det nu aktuella fallet, skulle de nationella myndigheterna genom att formellt dra tillbaka denna rätt eventuellt kunna korrigera rättsverkningar som härletts ur denna uppehållsrätt.

80. Vad gäller medlemsstaternas utrymme för skönsmässig bedömning vid utövandet av denna kontrollbefogenhet, framgår det av lydelsen i artikel 35 i direktiv 2004/38 att denna bestämmelse, i och med att verbet få används, endast ger medlemsstaterna tillåtelse att vidta några av de däri angivna åtgärderna eller samtliga dessa åtgärder, det vill säga att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet som följer av direktivet. Däremot kan ingen del av denna bestämmelse tolkas som att medlemsstaterna är skyldiga att vidta en, flera eller alla de åtgärder som nämns. Det framgår nämligen av formuleringen ”nödvändiga åtgärder” i samma bestämmelse att medlemsstaterna har ett visst utrymme för att avgöra vilka åtgärder som är nödvändiga i förhållande till det konkreta förfaringssätt som utgör det påtalade missbruket. De nationella myndigheterna kan således, i varje enskilt fall, fastställa missbruk av rättigheter, förutsatt att de åtgärder som myndigheterna vidtar är förenliga med den allmänna proportionalitetsprincipen (lämplighet, nödvändighet och proportionalitet i strikt mening) och omfattas av de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i direktivet.

81. Den hänskjutande domstolen har emellertid ställt sin tolkningsfråga för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2004/38 innebär att de behöriga nationella myndigheterna får utreda ett skenäktenskap och, i förekommande fall, fastställa ett skenäktenskap eller komma till slutsatsen att skenäktenskap föreligger.

82. Jag vill först framhålla att de ”nödvändiga åtgärder” som anges i artikel 35 i direktiv 2004/38 nödvändigtvis innebär att medlemsstaterna har befogenhet att utreda frågan om missbruk av rättigheter som skäligen kan misstänkas ha ägt rum då den rättighet som följer av direktivet förvärvades. Denna utredningsbefogenhet innebär närmare bestämt, som kommissionen har gjort gällande, att de nationella myndigheterna först får bedöma och fastställa de faktiska omständigheterna och därefter, mot bakgrund av dessa omständigheter, eventuellt fastställa att de rättsliga situationer som uppkom då denna rättighet förvärvades utgör missbruk i den mening som avses i nämnda bestämmelse. Ett fastställande av missbruk av rättigheter utgör förvisso inte i egentlig mening en åtgärd som innebär att en rättighet som följer av direktivet nekas, avbryts eller dras tillbaka, men fastställandet utgör ändå ett nödvändigt första steg innan någon av de åtgärder som anges i bestämmelsen kan vidtas. Detta gäller logiskt sett även om rättigheten redan har upphört att ha verkan. Utredningsbefogenheten utgör därmed, såsom Minister for Justice, Irland och kommissionen har anfört, en självständig befogenhet för medlemsstaterna som kan leda till att missbruk av rättigheter eller bedrägeri fastställs. Den ska följaktligen hänföras till medlemsstaternas processuella autonomi och ska utövas med iakttagande av likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen samt av artikel 7 och 9 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.

83. Jag vill också tillägga, såsom avhandlades av parterna vid förhandlingen, att medlemsstaternas processuella autonomi även omfattar en tidsbegränsning av medlemsstaternas möjlighet att vidta åtgärder med stöd av artikel 35 i direktiv 2004/38.

84. Vidare är det, i avsaknad av unionsrättsliga bestämmelser om särskilda påföljder för att motverka bedrägeri och missbruk av rättigheter som följer av direktivet, medlemsstaternas nationella rättsordningar som reglerar möjligheten att föreskriva sådana påföljder, förutsatt att påföljderna är ändamålsenliga, icke-diskriminerande och proportionerliga.

85. Slutligen vill jag framhålla att Irland, som svar på en fråga från domstolen vid förhandlingen, underströk att en person måste ha varit lagligt bosatt i Irland under en viss tid för att bli irländsk medborgare genom naturalisation. Irland erinrade emellertid vid förhandlingen om att det nationella målet inte avser upphävande av det irländska medborgarskapet för klaganden i det nationella målet.

86. Under alla omständigheter vill jag för fullständighetens skull erinra om att för det fall ett upphävande av det irländska medborgarskapet medför att unionsmedborgarskapet och de rättigheter som följer av detta förloras, måste detta upphävande enligt fast rättspraxis vara förenligt med proportionalitetsprincipen med avseende på följderna för den berörda personens och, i förekommande fall, för dennes familjemedlemmars situation, från ett unionsrättsligt perspektiv.

V. Förslag till avgörande

87. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den tolkningsfråga som ställts av Court of Appeal (Appellationsdomstolen, Irland) på följande sätt: Artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011, ska tolkas så, att de behöriga nationella myndigheterna får utreda och i förekommande fall fastställa eller komma till slutsatsen att en person som tidigare har haft en härledd rätt till fri rörlighet enligt detta direktiv har gjort sig skyldig till bedrägeri eller missbruk av rättigheter när personens vistelse i den berörda medlemsstaten inte längre grundar sig på det direktivet, och även när personen sedan dess har blivit medborgare i denna medlemsstat.

1 Originalspråk: franska.

2 Målet har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 492/2011 av den 5 april 2011 (EUT L 141, 2011, s. 1, och rättelser i EUT L 229, 2004, s. 35, och EUT L 197, 2005, s. 34) (nedan kallat direktiv 2004/38).

4 Se dom av den 7 juli 1992, Singh ( C‑370/90, EU:C:1992:296, punkt 24), dom av den 23 september 2003, Akrich ( C‑109/01, EU:C:2003:491, punkterna 55–58), och dom av den 19 oktober 2004, Zhu och Chen ( C‑200/02, EU:C:2004:639, punkterna 34–37). I det sistnämnda avgörandet nöjde sig domstolen med att underkänna en medlemsstats argumentation som grundade sig på ett påstått missbruk av rättigheter. Se, beträffande rättspraxis där domstolen angett artikel 35 i direktiv 2004/38 utan att beröra denna bestämmelse i domslutet, dom av den 25 juli 2008, Metock m.fl. ( C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 75) (nedan kallad domen Metock). Se även dom av den 26 mars 2019, SM (Barn som omhändertagits enligt institutet kafala i algerisk rätt) ( C‑129/18, EU:C:2019:248), och förslaget till avgörande av generaladvokaten Campos Sánchez-Bordona i samma mål (punkterna 112–117).

5 Dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:2450) (nedan kallad domen McCarthy m.fl.).

6 Se domen McCarthy m.fl. (punkt 58 och domslutet).

7 Dom av den 14 november 2017, Lounes ( C‑165/16, EU:C:2017:862) (nedan kallad domen Lounes).

8 Dom av den 10 september 2019, Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:693) (nedan kallad domen Chenchooliah).

9 Tolkningsfrågan avser förvisso endast förlust av ställningen som förmånstagare till en rättighet enligt direktiv 2004/38 genom förvärv av medborgarskap i den mottagande medlemsstaten. Jag anser emellertid att naturalisation av den berörda personen endast är ett av de fall som medför förlust av denna ställning när det gäller att avgöra huruvida artikel 35 i direktivet är tillämpligt. En förmånstagare enligt nämnda direktiv kan nämligen förlora sin status av andra skäl, till exempel att han eller hon lämnar nämnda medlemsstat. Se ovan punkt 63. Det finns således skäl att anta ett allmänt synsätt som inte är strikt begränsat till förlust av ställningen som förmånstagare genom naturalisation, i synnerhet med hänsyn till god rättskipning. Se, analogt, mitt förslag till avgörande i målet JYSK ( C‑117/24, EU:C:2025:372, punkt 60).

10 Se särskilt domen Metock (punkt 82), dom av den 12 mars 2014, O. och B ( C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35), och dom av den 1 augusti 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld ( C‑397/23, EU:C:2025:602, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

11 Se särskilt domen Lounes (punkt 31) och domen McCarthy m.fl. (punkterna 31 och 33 och där angiven rättspraxis).

12 Se särskilt domen Lounes (punkt 32) och domen McCarthy m.fl. (punkt 34 och där angiven rättspraxis).

13 Se särskilt domen Lounes (punkt 34 och där angiven rättspraxis). I detta avseende bör det erinras om att domstolen har slagit fast att ”unionsmedborgarna allvarligt [skulle] hindras i utövandet av de friheter som garanteras dem genom fördraget om de inte fick rätt till ett normalt familjeliv i den mottagande medlemsstaten” (se domen Metock, punkt 62).

14 Se, analogt, domen Lounes (punkt 43).

15 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att klaganden i det nationella målet, i egenskap av familjemedlem till en unionsmedborgare, år 2010 beviljades ett uppehållskort med en giltighetstid på fem år. Den hänskjutande domstolen har emellertid inte angett om han hade permanent uppehållsrätt enligt artikel 16 i direktiv 2004/38.

16 R.S. uppgav vid förhandlingen att han blev irländsk medborgare den 23 april 2016.

17 Det mål som avgjordes genom domen Lounes avsåg en spansk medborgare som efter att ha uppehållit sig i Förenade kungariket sedan 1996 hade förvärvat brittiskt medborgarskap genom naturalisation år 2009 samtidigt som hon behöll sitt spanska medborgarskap. År 2014 gifte sig denna medborgare med en algerisk medborgare. Den senare hade ansökt om uppehållskort i egenskap av make till en unionsmedborgare, vilken ansökan avslogs av Secretary of State for the Home Department (inrikesministern, Förenade kungariket) med motiveringen att han hade överskridit den tillåtna vistelsetiden i Förenade kungariket i strid med invandringskontrollerna.

18 Se, analogt, domen Lounes (punkterna 41 och 44). I domen slog domstolen fast dels att den spanska medborgaren som naturaliserats av Förenade kungariket inte längre svarade mot begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38, dels att nämnda direktiv inte längre reglerade hennes vistelse i den medlemsstaten, eftersom rätten att uppehålla sig där till sin natur var ovillkorlig. Domstolen förklarade därför att hennes make som var tredjelandsmedborgare inte kunde komma i åtnjutande av en härledd uppehållsrätt i den berörda medlemsstaten med stöd av bestämmelserna i nämnda direktiv. Se även förslaget till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Lounes ( C‑165/16, EU:C:2017:407).

19 I punkt 34 i domen Lounes angav domstolen att ”[i] artikel 3.1 i direktivet anges nämligen … att rättigheterna enligt [direktiv 2004/38] ska omfatta alla unionsmedborgare – vilka följaktligen är förmånstagare till rättigheterna enligt direktivet – som reser till eller uppehåller sig i en ’annan medlemsstat än den de själva är medborgare i’ samt de familjemedlemmar … som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren”. Se ovan punkt 29.

20 Det räcker att påpeka att direktiv 2004/38 inte innehåller något kapitel med rubriken ”Tillämpningsområde”. Däremot innehåller det ett ”Kapitel I”, som har rubriken ”Allmänna bestämmelser”, i vilket ingår bland annat artikel 1, som har rubriken ”Syfte” och artikel 3, som har rubriken ”Förmånstagare”.

21 Se dom av den 17 november 1983, Merck ( 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12), och dom av den 1 augusti 2022, Familienkasse Niedersachsen-Bremen ( C‑411/20, EU:C:2022:602, punkt 51).

22 Se dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet ( C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 50), dom av den 11 april 2019, Tarola ( C‑483/17, EU:C:2019:309, punkt 37), och dom av den 11 januari 2024, Inditex ( C‑361/22, EU:C:2024:17, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

23 Se bland annat den engelska språkversionen (”refuse, terminate or withdraw”), den tyska (”zu verweigern, aufzuheben oder zu widerrufen”, den spanska (”denegar, extinguir o retirar”), den italienska (”rifiutare, estinguere o revocare”, den litauiska (”atsisakyti, nutraukti ar panaikinti”) och den rumänska språkversionen (”refuza, anula sau retrage”).

24 Se bland annat den engelska språkversionen (”any rights conferred”), den tyska (”die durch diese Richtlinie verliehenen Rechte”), den spanska (”cualquier derecho conferido”), den italienska (”un diritto conferito”), den litauiska (”bet kokią šia direktyva suteiktą teisę”) och den rumänska (”orice drept conferit”).

25 Till exempel att neka något ett uppehållskort eller förnyelse av ett sådant. Se ovan punkt 53.

26 Vad särskilt beträffar den engelska versionen betyder verbet terminate i allmänhet att få en pågående situation att upphöra, medan verbet withdraw betyder dra tillbaka, men även återta eller återkalla. På italienska tyder även verbet estinguere på att det är en pågående situation som avses, medan revocare tyder på att en tidigare förklaring eller en fastställd situation ska återkallas utan att det för den skull krävs att någon är i besittning av vad som återkallats. Detsamma gäller för den tyska versionen, där verbet widerrufen betyder ”ta tillbaka vad som sagts eller förklarats”.

27 Se, i detta hänseende, punkt 49 ovan.

28 Det kan inte uteslutas att det i vissa nationella rättsordningar kan föreskrivas ett retroaktivt upphävande eller att räckvidden av ett upphävande begränsningar till verkningar som ännu inte har verkställts. I det nu aktuella fallet framgår det av beslutet om hänskjutande att det beslut som är aktuellt i det nationella målet avser ”fastställande”, ”konstaterande” eller en ”slutsats” som dras av den situation eller det beteende som tidigare var aktuellt för klaganden i det nationella målet, i synnerhet att rättigheten ”anses återkallad från början”. Det förefaller således som om Minister for Justice har ändrat en tidigare förklaring. Vad som har dragits tillbaka är inte klagandens nuvarande rättighet, utan en rättighet som klaganden i det nationella målet beviljats tidigare och som han inte längre har. Vid förhandlingen förklarade Irland att konstaterandet innebär att uppehållsrätten, som i praktiken har utövats, rättsligt sett betraktas som att den aldrig har förelegat mot bakgrund av missbruk, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva.

29 Se, beträffande strukturen i direktiv 2004/38, kapitel II, med rubriken ”Rätt till ut- och inresa”, och kapitel III, med rubriken ”Uppehållsrätt” (högst tre månader (artikel 6) och längre tid än tre månader (artikel 7). I det sistnämnda kapitlet regleras även villkoren för bibehållen uppehållsrätt, villkoren under vilka uppehållsrätten upphör (artiklarna 12–14) och rättssäkerhetsgarantierna (artikel 15)). Se även kapitel IV, som har rubriken ”Permanent uppehållsrätt”, (artiklarna 16–21).

30 Se ovan punkterna 34 och 49. Det system som inrättats genom direktiv 2004/38 omfattar med andra ord ”hela livscykeln” för en unionsmedborgares och dennes familjemedlemmars utövande av den fria rörligheten. Se förslaget till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:433, punkterna 70–75).

31 Se ovan punkt 47. I och med att artikel 35 inte rör en rätt att fritt röra sig och uppehålla sig som den berörda personen haft men som ska begränsas av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, omfattas den däremot inte av artikel 1 c i direktivet. En sådan begränsning av de ovan angivna skälen omfattas av bestämmelserna i kapitel VI, som har rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa”.

32 Med andra ord är det tidpunkten då en rättighet enligt direktiv 2004/38 förvärvas som logiskt sett blir avgörande för direktivets tillämpning. Jag återkommer till betydelsen av denna omständighet nedan i punkterna 75 och 82. Se också, beträffande bevis för missbruk, nedan punkt 76.

33 Det rör sig särskilt om bestämmelser om tillhandahållande av information till allmänheten (artikel 34), upphävande av tidigare direktiv (artikel 38), rapportering om tillämpningen av direktivet (artikel 39), införlivande (artikel 40), ikraftträdande (artikel 41) och om adressater (artikel 42).

34 I artikel 36 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Sanktioner” föreskrivs att ”[m]edlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att de skall tillämpas. Sanktionerna skall vara effektiva och proportionerliga” (Min kursivering.) Artikel 36 i direktiv 2004/38 utgör en kodifiering av EU-domstolens fasta praxis i frågan. Se bland annat dom av den 12 december 1989, Messner ( C‑265/88, EU:C:1989:632, punkt 15), och dom av den 30 april 1998, kommissionen/Tyskland ( C‑24/97, EU:C:1998:184, punkt 14 och där angiven rättspraxis).

35 Se artikel 5.5 om rapportering av de berördas närvaro inom den mottagande medlemsstatens territorium inom rimlig tid, artikel 8.2, artikel 9.3 och artikel 20.2 om administrativa formaliteter som ska fullgöras av unionsmedborgaren och familjemedlemmarna (skyldigheter avseende registrering och ansökan om uppehållskort).

36 De åtgärder som föreskrivs i artikel 36 i direktiv 2004/38 är nämligen av allmän karaktär, medan, som domstolen redan har framhållit, ”åtgärder som de nationella myndigheterna kan vidta på grundval av artikel 35 i direktivet, för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet som följer av det direktivet, ska grunda sig på en individuell prövning i det enskilda fallet” och följaktligen är av särskild karaktär. Se domen McCarthy m.fl. (punkterna 49 och 52 samt angiven rättspraxis).

37 Se ovan punkt 47 och fotnot 34.

38 Förslag av den 29 juni 2001 till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, KOM(2001) 257 slutlig (EGT C 270 E, 2001, s. 150).

39 Rådets gemensamma ståndpunkt (EG) nr 6/2004 av den 5 december 2003 (EUT C 54 E, 2004, s. 12, särskilt s. 32). Min kursivering.

40 Kommissionens meddelande till Europaparlamentet och rådet om vägledning till ett bättre införlivande och en bättre tillämpning av direktiv 2004/38/EG om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, 2 juli 2009, KOM(2009) 313 slutlig, s. 16 (nedan kallad kommissionens vägledning från 2009).

41 Kommissionens meddelande med rubriken ”Vägledning om rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjer”, 6 december 2023, C(2023) 8500 final (EUT C 2023, 1392, s. 99) (nedan kallad kommissionens vägledning från 2023).

42 Se kommissionens vägledning från 2009, s. 20, och kommissionens vägledning från 2023, s. 72.

43 Den domen var hänförlig till ett mål mellan en mauritisk medborgare, som var bosatt i Irland, och Minister for Justice and Equality (justitie- och likabehandlingsministern, Irland) angående ett beslut om utvisning av henne enligt en bestämmelse i irländsk lagstiftning, till följd av att hennes make, som var unionsmedborgare, återvänt till den medlemsstat som han var medborgare i, nämligen Portugal, och där avtjänade ett fängelsestraff. Beslutet om utvisning var enligt nationell rätt automatiskt förenat med ett inreseförbud på obestämd tid.

44 Se domen Chenchooliah (punkt 62) och domen Lounes (punkterna 38–42). Se domen Metock (punkterna 73, 80 och 99), beträffande den dynamiska eller evolutiva karaktären av begreppet förmånstagare i den mening som avses i artikel 3.1 i direktiv 2004/38. Se även förslaget till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet Chenchooliah ( C‑94/18, EU:C:2019:433, punkterna 47–67 och 70).

45 Se domen Chenchooliah (punkt 70). Se även ovan punkt 48 och fotnot 28.

46 Se domen Chenchooliah (punkt 70).

47 Se, för ett liknande resonemang, domen Chenchooliah (punkterna 59–63).

48 Se, för ett liknande resonemang, domen Chenchooliah (punkt 79). I artikel 15 i direktiv 2004/38, som har rubriken ”Rättssäkerhetsgarantier”, föreskrivs i punkt 1 att ”[f]örfarandena i artiklarna 30 och 31 [på motsvarande sätt skall] tillämpas på alla beslut som på andra grunder än allmän ordning, säkerhet eller hälsa begränsar unionsmedborgares och deras familjemedlemmars fria rörlighet.” I punkt 3 i samma artikel föreskrivs att [d]en mottagande medlemsstaten [inte får] kombinera ett beslut om utvisning enligt punkt 1 med ett återreseförbud.” Domstolen menar att det i artikel 15 föreskrivs ”de regler som ska tillämpas när en tillfällig uppehållsrätt enligt detta direktiv upphör, särskilt när en unionsmedborgare eller en av dennes familjemedlemmar som tidigare har haft uppehållsrätt i högst tre månader eller längre än tre månader enligt artikel 6 respektive artikel 7 i direktivet inte längre uppfyller villkoren för uppehållsrätt i fråga och således i princip kan utvisas av den mottagande medlemsstaten” (se punkt 74 i den domen).

49 Se ovan fotnot 42.

50 Se domen Chenchooliah (punkt 65).

51 Se domen Chenchooliah (punkt 66).

52 Se domen Chenchooliah (punkt 68).

53 Se ovan punkt 57. Som vissa författare har påpekat i doktrinen är nämligen ”tredjelandsmedborgare som har haft en härledd uppehållsrätt bättre skyddade än tredjelandsmedborgare som aldrig har haft anknytning till en unionsmedborgare”. Se Ritleng, D., Scope and meaning of artikel 15 of Directive 2004/38: Yes but no: Chenchooliah”, Common Market Law Review, vol. 57, nr 4, 2020, s. 1183–1200, särskilt s. 1195.

54 Se ovan punkt 56.

55 I det nu aktuella fallet har denna retroaktiva förlust av rättigheter enligt direktiv 2004/38 fått till följd att rättigheterna såsom den hänskjutande domstolen har angett ska anses ha ”dragits tillbaka från början”.

56 Se särskilt domen Metock (punkt 82), dom av den 12 mars 2014, O. och B ( C‑456/12, EU:C:2014:135, punkt 35), och dom av den 1 augusti 2025, Jobcenter Arbeitplus Bielefeld ( C‑397/23, EU:C:2025:602, punkt 44 och där angiven rättspraxis).

57 Såsom framgår av skäl 25 i direktiv 2004/38 syftar rättssäkerhetsgarantierna bland annat till att trygga en hög skyddsnivå för unionsmedborgarnas och deras familjemedlemmars rättigheter vid nekad inresa eller uppehåll i en annan medlemsstat.

58 Se ovan fotnot 47.

59 I artikel 31.3 i direktiv 2004/38 anges att ”[d]omstolsprövningen skall göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Den skall även garantera att beslutet inte är oproportionerligt, särskilt med hänsyn till kraven i artikel 28.”

60 Se, bland annat, meddelande från kommissionen till Europaparlamentet och rådet ”Stöd till nationella myndigheter för att bekämpa missbruk av rätten till fri rörlighet: Handbok om skenäktenskap mellan EU-medborgare och tredjelandsmedborgare inom ramen för EU-lagstiftningen om fri rörlighet för EU-medborgare (SWD/2014/0284 final), COM(2014) 604 final, avsnitt 4.2 (nedan kallad handboken om skenäktenskap). Se även COM(2014) 284 final, avsnitt 4.5, s. 42.

61 Se, analogt, dom av den 23 mars 2000, Diamantis ( C‑373/97, EU:C:2000:150, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

62 Se den rättspraxis som anges ovan i punkt 58.

63 Den allmänna principen om förbud mot rättsmissbruk fastställdes i domen av den 14 december 2000, Emsland-Stärke ( C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 52 och 53). Domstolen erkände uttryckligen att detta var en allmän unionsrättslig princip i domen av den 5 juli 2007, Kofoed ( C‑321/05, EU:C:2007:408, punkt 38). Se, mer nyligen, dom av den 10 november 2011, Foggia – SGPS ( C‑126/10, EU:C:2011:718, punkt 50). Se Tridimas, P.T., The General Principles of Law: Who Needs Them? Les Cahiers de Droit européen, vol. 52, nr 1, 2015, s. 419–441, särskilt s. 427.

64 Se dom av den 14 december 2000, Emsland-Stärke ( C‑110/99, EU:C:2000:695, punkterna 52 och 53), och dom av den 14 december 2002, McCarthy m.fl. (punkt 54 och där angiven rättspraxis). Se även förslaget till avgörande av generaladvokaten Szpunar i målet McCarthy m.fl. ( C‑202/13, EU:C:2014:345, punkterna 108–115).

65 Domstolen har i samband med den fria rörligheten för personer redan erinrat om att den omständigheten att en medborgare i en medlemsstat har valt att erhålla auktorisation i en annan medlemsstat än den i vilken medborgaren är bosatt för att kunna dra fördel av en mer förmånlig lagstiftning inte i sig räcker för att konstatera att det rör sig om ett rättsmissbruk. Se, analogt, dom av den 17 juli 2014, Torresi ( C‑58/13 och C‑59/13, EU:C:2014:2088, punkt 50), och förslaget till avgörande av generaladvokaten Wahl i de förenade målen (C‑58/13 och C‑59/13, EU:C:2014:265, punkterna 91 och 92).

66 Se skäl 28 i direktiv 2004/38 och kommissionens vägledning från 2023, s. 72: ”missbruk [kan] även bestå av andra typer av skenförhållanden”.

67 Se, analogt, dom av den 9 mars 1999, Centros ( C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 27), och dom av den 23 september 2003, Akrich ( C‑109/01, EU:C:2003:491, punkt 55). I detta hänseende vill jag framhålla, såsom kommissionen angav, att ”[e]tt äktenskap [inte kan] anses vara ett skenäktenskap endast för att det medför en fördel i invandringshänseende, eller någon annan fördel. Relationens beskaffenhet har inte någon inverkan på tillämpningen av artikel 35.” Se kommissionens vägledning från 2009, s. 16. Se, beträffande uppgifter om potentiellt missbruk som kan föranleda en utredning, handboken om skenäktenskap, s. 7, punkt 4.1. Se även Eftadomstolens dom av den 9 februari 2021, Kerim (E-1/20, punkt 36) och dom av den 23 november 2021, Q m.fl. (E-16/20, punkterna 59–64).

68 Det skulle bland annat kunna vara barnbidrag eller sociala förmåner som fortfarande skulle kunna betalas ut eller begäras av en unionsmedborgare eller av dennes familjemedlemmar som är tredjelandsmedborgare, i förhållande till det sammanlagda antalet år av olaglig vistelse. I så fall skulle man kunna tänka sig att barnbidrag kan nekas eller till och med att de nationella myndigheterna kan kräva att bidraget betalas tillbaka.

69 Det framgår av kommissionens vägledning från 2009 (s. 16) och från 2023 (s. 71) att direktiv 2004/38 ”[inte förhindrar] medlemsstaterna att utreda enskilda ärenden där det finns en välgrundad misstanke om missbruk. [Unionens] lagstiftning förbjuder dock systematiska kontroller.”

70 Den berörda personens möjlighet att effektivt bestrida en anklagelse om missbruk av rättigheter eller bedrägeri och att ändamålsenligt utöva sin rätt till försvar kan undergrävas om de nationella myndigheterna gör gällande en sådan anklagelse först efter en lång tid.

71 Som till exempel civilrättslig ogiltigförklaring av ett skenäktenskap eller straffavgifter. Se kommissionens vägledning från 2009, s. 16 och från 2023, s. 71 och 72.

72 Se dom av den 2 mars 2010, Rottmann ( C‑135/08, EU:C:2010:104, punkterna 39, 41, 42, 45, 55 och 56), och dom av den 12 mars 2019, Tjebbes m.fl. ( C‑221/17, EU:C:2019:189, punkterna 30–32 och 40). Se även dom av den 18 januari 2022, Wiener Landesregierung (Återkallelse av en försäkran om naturalisation) ( C‑118/20, EU:C:2022:34), dom av den 21 oktober 2020, Stadt Duisburg (Bibehållna rättigheter efter naturalisation) ( C‑720/19, EU:C:2020:847), och dom av den 5 september 2023, Udlændinge- og Integrationsministeriet (Förlust av danskt medborgarskap) ( C‑689/21, EU:C:2023:626).