Förslag till avgörande av generaladvokat Richard de la Tour – Mål C‑621/24 Landkreis Schweinfurt
I. Inledning
1. Begäran om förhandsavgörande avser omfattningen av den rättighet som tillerkänns personer som ansöker om internationellt skydd, vilken föreskrivs i artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33/EU, att omfattas av materiella mottagningsvillkor som ger dem en rimlig levnadsstandard som skyddar deras fysiska och psykiska hälsa och säkerställer deras uppehälle i den medlemsstat där de ansöker om asyl.
2. Begäran har framställts i ett mål mellan FB, en ung afghansk medborgare som har ansökt om internationellt skydd, och Landkreis Schweinfurt (distriktet Schweinfurt, Tyskland) rörande lagligheten av ett beslut genom vilket han fråntogs förmåner avsedda att täcka hans behov av kläder och hushållsartiklar, med motiveringen att han skulle avlägsnas från landet till följd av verkställighet av ett beslut om överföring som hade antagits i enlighet med förordning (EU) nr 604/2013.
3. Bundessozialgericht (Federala Högsta domstolen för socialrättsliga mål, Tyskland) vill att EU-domstolen ska klargöra huruvida den mottagande medlemsstaten får behandla en sökande som är föremål för ett beslut om överföring som har fattats i enlighet med nämnda förordning mindre gynnsamt än den behandlar sökande som får stanna kvar i medlemsstaten.
4. Den vill vidare få klarhet i huruvida nämnda medlemsstat ger de sökande en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa när den beviljar dem förmåner in natura som täcker inkvartering, mat och hygienartiklar, men i princip utesluter dem från stöd för kläder och ett ekonomiskt bidrag avsett att täcka behovet av hushållsartiklar.
5. Nämnda domstol vill slutligen att EU-domstolen ska klargöra huruvida en sådan inskränkning av de materiella mottagningsvillkoren kan antas på grundval av artikel 20.1 första stycket c i direktiv 2013/33, för det fall att den ansökan som tredjelandsmedborgaren lämnat in i förevarande fall utgör en efterföljande ansökan i den mening som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32/EU.
6. Jag kommer först att ange skälen till att jag anser att artikel 17.2 första stycket och 17.5 i direktiv 2013/33 utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken en sökande som är föremål för ett beslut om överföring som inte ännu har verkställts i princip utesluts från förmåner avsedda att täcka behovet av kläder och hushållsartiklar. Jag hänvisar härvid till de principer som domstolen successivt har fastställt i domen av den 27 september 2012, Cimade och GISTI, domen av den 12 november 2019, Haqbin, domen av den 14 januari 2021, The International Protection Appeals Tribunal m.fl., och slutligen domen av den 1 augusti 2022, Ministero dell’Interno (Indragning av materiella mottagningsvillkor). Jag erinrar bland annat om att den skyldighet som åligger den mottagande medlemsstaten att ge de sökande en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa kräver att sökande som saknar egna medel ges stöd för kläder samt en dagersättning, och detta fram till dess att vederbörande faktiskt överförs till den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd.
7. Jag förklarar därefter att ett sådant uteslutande i förevarande fall inte kan grundas på bestämmelserna i artikel 20.1 första stycket c i direktiv 2013/33, eftersom en ansökan av det slag som ingetts av FB inte utgör en efterföljande ansökan, och detta av de skäl som EU-domstolen har angett i domen i målet Khan Yunis och Baabda, vilken meddelades den 19 december 2024, det vill säga några månader efter det att förevarande begäran hade framställts.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Direktiv 2013/32
8. Med en efterföljande ansökan avses enligt artikel 2 q i direktiv 2013/32 ”en ytterligare ansökan om internationellt skydd som lämnas in efter det att ett slutgiltigt beslut har fattats om en tidigare ansökan, inklusive fall där sökanden uttryckligen har dragit tillbaka sin ansökan och fall där den beslutande myndigheten har avslagit en ansökan efter ett implicit återkallande enligt artikel 28.1”.
2. Direktiv 2013/33
9. I skälen 8, 11 och 35 i direktiv 2013/33 anges följande:
(”(8) För att säkerställa att sökande behandlas lika i hela unionen bör detta direktiv vara tillämpligt under alla stadier och på alla typer av förfaranden som avser ansökningar om internationellt skydd, på alla platser och anläggningar där sökande tas emot och så länge som de får uppehålla sig på medlemsstaternas territorium i egenskap av sökande.
…
(11) Det bör fastställas normer för mottagande av sökande som är tillräckliga för att ge dem en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor i alla medlemsstater.
…
(35) Detta direktiv står i överensstämmelse med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna.[] Direktivet syftar särskilt till att säkerställa full respekt för den mänskliga värdigheten samt till att främja tillämpningen av artiklarna 1, 4, 6, 7, 18, 21, 24 och 47 i stadgan, och måste genomföras i enlighet därmed.”
10. Enligt artikel 1 i detta direktiv syftar det till att fastställa normer för mottagande av sökande i medlemsstaterna.
11. I artikel 2 g i nämnda direktiv definieras begreppet materiella mottagningsvillkor så, att det avser ”mottagningsvillkor som omfattar inkvartering, mat och kläder och som tillhandahålls in natura, i form av ekonomiskt bidrag, kuponger eller en kombination av dessa tre, samt dagersättning”.
12. Enligt artikel 3.1 i samma direktiv ska det ”tillämpas på alla tredjelandsmedborgare … som ansöker om internationellt skydd på en medlemsstats territorium … så länge de får uppehålla sig på territoriet i egenskap av sökande”.
13. I artikel 17.2 första stycket, 17.3 och 17.5 i direktiv 2013/33, med rubriken ”Allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor och hälso- och sjukvård”, anges följande:
”2. Medlemsstaterna ska se till att de materiella mottagningsvillkoren ger de sökande en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa.
…
3. Medlemsstaterna får fastställa som villkor för att bevilja samtliga eller några av de materiella mottagningsvillkoren samt hälso- och sjukvård att de sökande inte har tillräckliga medel för att säkerställa en levnadsstandard som täcker deras behov i fråga om hälsa och uppehälle.
…
5. Om en medlemsstat erbjuder materiella mottagningsvillkor i form av ekonomiskt bidrag eller kuponger ska beloppen bestämmas utifrån den eller de nivåer som medlemsstaten i fråga fastställt antingen genom lag eller praxis i syfte att säkerställa en rimlig levnadsstandard för de egna medborgarna. Medlemsstaterna får behandla sökande mindre gynnsamt än de egna medborgarna i detta avseende, särskilt om det materiella stödet delvis tillhandahålls in natura eller om syftet med dessa nivåer, när de tillämpas för de egna medborgarna, är att säkerställa en levnadsstandard som är högre än den som fastställs för sökande enligt detta direktiv.”
14. I artikel 20 i detta direktiv, med rubriken ”Inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor”, förskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna får inskränka eller i vederbörligen motiverade undantagsfall dra in materiella mottagningsvillkor om en sökande
…
c) har lämnat in en efterföljande ansökan som avses i artikel 2 q i direktiv [2013/32].
…
5. Beslut om inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor … ska fattas på individuell, objektiv och opartisk grund och innefatta en motivering. Beslut ska grundas på den berörda personens speciella situation … med beaktande av proportionalitetsprincipen. Medlemsstaterna ska under alla omständigheter säkerställa tillträde till sjukvård i enlighet med artikel 19 och säkerställa värdiga levnadsvillkor för alla sökande.
6. Medlemsstaterna ska se till att materiella mottagningsvillkor inte inskränks eller dras in förrän ett beslut har fattats i enlighet med punkt 5.”
3. Dublin III‑förordningen
15. I skälen 11 och 12 i Dublin III‑förordningen anges följande: ”(11) [D]irektiv [2013/33] bör vara tillämpligt på förfarandet för att fastställa ansvarig medlemsstat enligt denna förordning, om inte annat följer av begränsningarna för tillämpningen av det direktivet. (12) [D]irektiv [2013/32] bör dessutom vara tillämpligt och utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna om rättssäkerhetsgarantier som regleras enligt denna förordning, om inte annat följer av begränsningarna för tillämpningen av det direktivet.”
16. I artikel 18 i denna förordning anges ”[d]en ansvariga medlemsstatens skyldigheter” på följande sätt:
”1. Den ansvariga medlemsstaten ska vara skyldig att
…
c) på de villkor som anges i artiklarna 23, 24, 25 och 29 återta en tredjelandsmedborgare eller en statslös person som har återkallat en ansökan under prövning och lämnat in en ansökan i en annan medlemsstat eller som befinner sig i en annan medlemsstat utan uppehållstillstånd.
2. …
I de fall som omfattas av punkt 1 c ska den ansvariga medlemsstaten, om den hade beslutat att avbryta prövningen av en ansökan efter det att den dragits tillbaka av den sökande före avgörande i sak i första instans, säkerställa att den sökande har rätt att begära att prövningen av hans eller hennes ansökan slutförs eller rätt att lämna in en ny ansökan om internationellt skydd, som inte ska behandlas som en efterföljande ansökan enligt direktiv [2013/32]. I dessa fall ska medlemsstaterna säkerställa att prövningen av ansökan slutförs.
…”
B. Tysk rätt
1. Lagen om materiella mottagningsvillkor
17. I 1 § punkt 1 siffran 5 i Asylbewerberleistungsgesetz (lagen om förmåner till asylsökande), i dess lydelse av den 5 augusti 1997, senast ändrad genom artikel 18 i Gesetz zur Stärkung der Impfprävention gegen COVID-19 und zur Änderung weiterer Vorschriften im Zusammenhang mit der COVID-19-Pandemie (lagen om förstärkt vaccinationsskydd mot covid-19 och om ändring av ytterligare bestämmelser i samband med covid-19-pandemin) av den 10 december 2021 (nedan kallad lagen om materiella mottagningsvillkor), föreskrivs följande:
”1). Rätt till förmåner enligt denna lag har utlänningar som vistas i landet och som
…
5. är skyldiga att lämna landet enligt ett verkställbart beslut, även om ett föreläggande att lämna landet vid äventyr av avlägsnande ännu inte eller inte längre är verkställbart.”
18. I 1a § i denna lag, med rubriken ”Inskränkning av förmåner”, föreskrivs följande:
”1). Förmånsberättigade personer som avses i 1 § punkt 1 siffran 5, för vilka en avresedag och en möjlighet till avresa har fastställts, har inte rätt till förmåner enligt 2, 3 och 6 §§ från och med dagen efter avresedagen, dock med undantag för om avresan inte kunde genomföras av skäl som de inte kunde råda över. Fram till dess att de lämnar landet eller utvisningen verkställs ska de endast beviljas förmåner som täcker deras behov av mat och inkvartering, inbegripet uppvärmning, samt hygienartiklar. Det är endast om det föreligger särskilda omständigheter i det enskilda fallet som de även kan beviljas andra förmåner enligt 3 § punkt 1 första meningen. Förmånerna ska i regel utges in natura.
…
7). Förmånsberättigade personer som avses i 1 § punkt 1 siffrorna 1 eller 5 och vars asylansökningar inte ska tas upp till prövning enligt ett beslut som antagits av Bundesamt für Migration und Flüchtlinge [federala myndigheten för migration och flyktingar, Tyskland] enligt 29 § punkt 1 siffran 1 jämförd med 31 § punkt 6 Asylgesetz (AsylG) [(asyllagen), av den 26 juni 1992], och mot vilka ett utvisningsbeslut har fattats enligt 34a § punkt 1 första meningen andra alternativet AsylG, ska endast erhålla förmåner enligt punkt 1 även om beslutet ännu inte har blivit slutgiltigt. Första meningen är inte tillämplig om en domstol har beslutat att ett överklagande av utvisningsbeslutet ska ha suspensiv verkan.”
19. I 3 § punkt 1 i lagen om materiella mottagningsvillkor anges följande:
”Förmånsberättigade personer som avses i 1 § ska erhålla stöd för att täcka hushållets behov av mat, inkvartering, uppvärmning, kläder, hygienartiklar och hushållsartiklar (nödvändiga behov). De har dessutom rätt till dagersättning för att tillgodose personliga vardagsbehov (nödvändiga personliga behov).”
20. 6 § punkt 1 i denna lag har följande lydelse:
”Andra förmåner kan i synnerhet beviljas om de i det enskilda fallet är nödvändiga för att säkerställa levnadsstandard eller hälsa, för att tillgodose barns särskilda behov, eller för att uppfylla en förvaltningsrättslig samarbetsskyldighet. …”
2. Asyllagen
21. I 29 § punkt 1 siffran 1 i asyllagen, i den lydelse som offentliggjordes den 2 september 2008, senast ändrad genom 9 § i Gesetz zur Weiterentwicklung des Ausländerzentralregisters (lagen om vidareutveckling av det centrala utlänningsregistret) av den 9 juli 2021, med rubriken ”Ansökningar som inte kan tas upp till prövning”, föreskrivs följande:
”En asylansökan kan inte tas upp till prövning om
1. en annan stat är ansvarig för att pröva asylansökan
a) enligt [Dublin III‑förordningen] …
…”
22. I 34a § punkt 1 i denna lag föreskrivs följande:
”Om utlänningen ska avlägsnas … till ett land som är ansvarigt för asylförfarandet …, beslutar federala myndigheten för migration och flyktingar om avlägsnande till denna stat, så snart det står klart att avlägsnandet kan genomföras. Detta gäller även om utlänningen har ansökt om asyl i en annan stat som ansvarar för genomförande av asylförfarandet på grund av unionsbestämmelser eller ett internationellt avtal, eller har dragit tillbaka asylansökningen innan federala myndigheten för migration och flyktingar fattat beslut om ansökningen. …”
III. Bakgrund till det nationella målet och tolkningsfrågorna
23. FB är en afghansk medborgare som reste in i Tyskland den 25 augusti 2021 när han var 19 år. Han registrerades som sökande av internationellt skydd den 6 september 2021. Federala myndigheten för migration och flyktingar anmodade Rumänien att återta FB, eftersom han den 6 augusti 2021 hade lämnat in en ansökan om internationellt skydd där, som han sedan implicit hade återkallat.
24. Vad gäller de materiella mottagningsvillkor som FB beviljades i september 2021 inkvarterades han i en anläggning för första mottagande i distriktet Schweinfurt. Han erhöll de förmåner in natura som föreskrivs i 3 och 3a §§ i lagen om materiella mottagningsvillkor, det vill säga inkvartering och uppvärmning, underhåll av bostad, mat, kläder, hushållsel, hygienartiklar och tillgång till wifi. Dessutom erhöll han ett ekonomiskt bidrag avsett att täcka ”nödvändiga personliga behov” motsvarande ett belopp om 101,25 euro för perioden den 6–30 september 2021 och 121,50 euro per månad från och med oktober 2021.
25. Sedan Rumänien hade samtyckt till att återta FB antog den federala myndigheten för migration och flyktingar den 25 oktober 2021 ett beslut om att hans ansökan om internationellt skydd inte kunde tas upp till prövning och beslutade att han skulle överföras till denna medlemsstat. Sista datum för överföringen fastställdes till den 22 april 2021. FB ingav ett överklagande av beslutet om överföring, vilket avslogs av Verwaltungsgericht Würzburg (Förvaltningsdomstolen i Würzburg, Tyskland) genom dom av den 21 december 2021.
26. Efter att ha intervjuat FB inskränkte distriktet Schweinfurt genom beslut av den 9 december 2021 de materiella mottagningsvillkor som han hade beviljats, och grundade sig därvid på 1a § punkt 7 i lagen om materiella mottagningsvillkor. Beslutet gällde för perioden den 1 januari–30 juni 2022. Från och med den 1 januari 2022 erhöll FB således förmåner in natura som täckte hans behov av inkvartering, mat, uppvärmning och hygienartiklar. Däremot förlorade han rätten till de förmåner som var avsedda att täcka dels ”nödvändiga behov” av kläder och hushållsartiklar, dels de ”nödvändiga personliga behov” som avses i 3 § punkt 1 andra meningen i denna lag, det vill säga utgifter för transport, kommunikation, fritid, underhållning, kultur, hotell- och restaurangtjänster samt andra varor och tjänster. Av det omtvistade beslutet som är bifogat handlingarna i det nationella målet, vilka har ingetts till EU-domstolen, framgår att FB inte gjorde gällande några särskilda omständigheter för att motivera att han skulle beviljas dessa andra förmåner. Överföringen, som ursprungligen var planerad först till den 19 januari 2022 och därefter till den 2 mars 2022, kunde inte verkställas och detta av skäl som inte kunde tillskrivas FB, eftersom Rumänien inte längre godtog överföringar till Rumänien från och med den 1 mars 2022 på grund av kriget i Ukraina. Den 23 februari 2022 flyttades FB till ett annat distrikt där han beviljades förmåner som inte har bestritts i förevarande mål. Det är således utrett att den omtvistade period som avses i förevarande mål sträcker sig från den 1 januari 2022 till den 22 februari 2022.
27. FB väckte talan vid Sozialgericht Würzburg (Domstolen för socialrättsliga mål i Würzburg, Tyskland) i syfte att beviljas mer förmånliga materiella mottagningsvillkor och framför allt ett ekonomiskt bidrag för att täcka hans nödvändiga personliga behov under den omtvistade perioden.
28. Talan avslogs av nämnda domstol den 20 januari 2023, men bifölls däremot av Bayerisches Landessozialgericht (Överdomstolen för socialrättsliga mål i delstaten Bayern, Tyskland) genom dom av den 31 maj 2023, med motiveringen att det för tillämpning av den inskränkning som föreskrivs i 1a § punkt 7 i lagen om materiella mottagningsvillkor krävs att det föreligger ett rättsstridigt agerande, vilket inte hade fastställts i förevarande fall. Distriktet Schweinfurt överklagade denna dom till den hänskjutande domstolen.
29. Mot denna bakgrund beslutade Bundessozialgericht (Federala Högsta domstolen för socialrättsliga mål) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU domstolen:
”1) Uppfyller en bestämmelse i en medlemsstat, enligt vilken [sökande] – beroende på deras status som skyldiga att lämna landet enligt ett verkställbart beslut inom överföringsfristen enligt [Dublin III‑förordningen] – endast har rätt till inkvartering, mat, hygienartiklar och behandling vid sjukdom samt, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kläder och hushållsartiklar, den miniminivå som avses i artikel 17.2 och 17.5 i direktiv [2013/33]?
2) Om fråga 1 besvaras nekande:
a) Ska artikel 20.1 första stycket led c i direktiv [2013/33] jämförd med artikel 2 q i direktiv [2013/32] tolkas på så sätt att en efterföljande ansökan även omfattar situationer där sökanden tidigare har lämnat in en ansökan om internationellt skydd i en annan medlemsstat och [f]ederala myndigheten för migration och flyktingar till följd av detta har nekat prövning av ansökan med stöd av [Dublin III‑förordningen] och beslutat om utvisning?
b) Är tidpunkten för återkallelsen eller tidpunkten för den andra medlemsstatens beslut enligt artikel 27 eller artikel 28 i direktiv [2013/32] relevant för frågan huruvida det i ovannämnda situation ska anses vara fråga om en efterföljande ansökan i den mening som avses i artikel 2 q i direktiv [2013/32]?
c) Ska artikel 20.1 första [stycket] led c jämförd med artikel 20.5 och 20.6 i direktiv [2013/33], jämförda med [stadgan], tolkas på så sätt att det är tillåtet att inskränka de materiella mottagningsvillkoren till att endast täcka behovet av mat och inkvartering, inbegripet uppvärmning, hygienartiklar och behandling vid sjukdom, samt – beroende på omständigheterna i det enskilda fallet – kläder och hushållsartiklar?”
30. Skriftliga yttranden har inkommit från FB, den tyska och den belgiska regeringen samt Europeiska kommissionen. Med undantag för den belgiska regeringen närvarade samtliga dessa vid förhandlingen som hölls den 4 september 2025 och svarade därvid även på de muntliga frågor som ställdes av EU-domstolen.
IV. Bedömning
A. Inledande synpunkter
31. Med beaktande av innehållet i den diskussion som ägde rum vid förhandlingen i domstolen är det lämpligt med en inledande synpunkt vad gäller räckvidden av de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt.
32. Vid förhandlingen hävdade den tyska regeringen att eftersom artikel 27.3 a i Dublin III‑förordningen ger den berörda personen rätt att stanna kvar i den berörda medlemsstaten i väntan på resultatet av överklagandet eller omprövningen av beslutet om överföring, ska den tolkas så, att den utgör hinder för tillämpning av direktiv 2013/33. Den anser att när beslutet om överföring av FB hade blivit slutgiltigt hade han inte längre rätt att vistas i Tyskland och omfattades följaktligen inte av detta direktivs tillämpningsområde, såsom det definieras i artikel 3.1 i direktivet, även om överföringen inte faktiskt hade verkställts.
33. Det ska påpekas att detta argument inte anfördes av den tyska regeringen i dess skriftliga yttranden. Jag anser att prövningen av det faller utanför ramarna för målet såsom de har definierats av den hänskjutande domstolen. Den hänskjutande domstolen har nämligen utgått från premissen att FB under den ifrågavarande perioden omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 2013/33, trots avslaget på det överklagande som han hade ingett mot beslutet om överföring till Rumänien och dess slutgiltiga karaktär. Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang endast begärt att EU-domstolen ska tolka artiklarna 17.2, 17.5 och 20 i detta direktiv när det gäller omfattningen av den rättighet som tillerkänns sökanden att beviljas materiella mottagningsvillkor som ger honom en rimlig levnadsstandard. Det ska erinras om att det enligt fast rättspraxis uteslutande ankommer på den nationella domstolen att fastställa föremålet för de frågor som den avser att ställa till EU-domstolen.
34. Under dessa omständigheter anser jag att EU-domstolen inte kan utvidga föremålet för de frågor som den hänskjutande domstolen har ställt, genom att pröva dem mot bakgrund av artikel 27.3 i Dublin III‑förordningen och undersöka huruvida FB, på grund av att det rättsmedel som föreskrivs i denna bestämmelse hade uttömts, inte längre hade rätt att vistas i Tyskland, även om beslutet om överföring inte hade verkställts, och följaktligen inte längre omfattades av tillämpningsområdet för direktiv 2013/33. Eftersom denna fråga vida överskrider den perimeter som fastställts av den hänskjutande domstolen, anser jag att EU-domstolen endast ska tolka de bestämmelser i detta direktiv som den hänskjutande domstolen uttryckligen har hänvisat till.
B. Villkoren för tillämpning av de allmänna bestämmelser om materiella mottagningsvillkor som anges i artikel 17 i direktiv 2013/33 (den första frågan)
35. Den hänskjutande domstolen har ställt sin första fråga för att få klarhet i huruvida artikel 17.2 första stycket och 17.5 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken den behöriga myndigheten drar in rätten till förmåner avsedda att täcka behovet av kläder och hushållsartiklar, vilka tillhandahålls in natura eller i form av ekonomiska bidrag, för en sökande som är föremål för ett beslut om överföring som har fattats i enlighet med Dublin III‑förordningen, förutom om vederbörande kan styrka att särskilda omständigheter föreligger.
36. Denna fråga kräver att jag först bedömer vilken behandling den mottagande medlemsstaten är skyldig att bevilja en sökande som ska överföras till den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd, innan jag undersöker omfattningen av kravet i artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 avseende att en rimlig levnadsstandard ska säkerställas. Jag kommer att undersöka detta med avseende på situationen för en sökande som i likhet med FB saknar egna medel, såsom det preciserades vid förhandlingen.
1. Den behandling som ska beviljas sökande med avseende på vilka ett beslut om överföring har fattats
37. Som det framgår av rubriken till artikel 17 i direktiv 2013/33 innehåller denna artikel allmänna bestämmelser om de materiella mottagningsvillkoren.
38. I punkt 2 i denna artikel definieras de materiella mottagningsvillkorens mål och syfte och anges att medlemsstaterna ska se till att dessa villkor ger de ”sökande” en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa.
39. Punkt 5 i nämnda artikel innehåller bestämmelser om fastställande av beloppen av det ekonomiskt bidrag eller de kuponger som utbetalas för detta ändamål och preciseras att medlemsstaterna får behandla sökande mindre gynnsamt än de egna medborgarna, särskilt om det materiella stödet delvis tillhandahålls in natura eller om syftet med dessa nivåer, när de tillämpas för de egna medborgarna, är att säkerställa en levnadsstandard som är högre än den som fastställs för sökande enligt direktiv 2013/33.
40. Den hänskjutande domstolen vill att EU-domstolen ska klargöra huruvida den mottagande medlemsstaten, förutom den skillnad i behandling som är tillåten mellan en sökande och en nationell medborgare, dessutom kan behandla en sökande annorlunda om det har fattats ett beslut om överföring av vederbörande till den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan, varvid denna sökande behandlas mindre gynnsamt än andra sökande.
41. Med beaktande av målet med direktiv 2013/33 och det sätt på vilket detta mål uttrycks råder det ingen tvekan om att unionslagstiftaren inte hade för avsikt att införa ett anpassbart system för förmåner där mottagningsvillkoren i realiteten beror på huruvida den medlemsstat där sökanden befinner sig är den medlemsstat som slutgiltigt kommer att avgöra ansökan om internationellt skydd. Med undantag för de särskilda bestämmelser som unionslagstiftaren uttryckligen har föreskrivit med avseende på utsatta personer (artiklarna 21–25 i detta direktiv), personer i förvar (artikel 10 i nämnda direktiv) eller personer som är föremål för en sanktion på grund av sitt uppträdande (artikel 20 i samma direktiv) finns det inget som, vare sig textuellt, kontextuellt eller teologiskt, gör det möjligt att införa en sådan skillnad i behandlingen.
42. För det första fastställer, på unionsrättens nuvarande stadium, ingen av delarna i det gemensamma europeiska asylsystemet någon specifik juridisk ställning för en sökande som är föremål för ett beslut om överföring och föreskriver inte heller något särskild rättslig reglering med avseende på sådana sökande.
43. När det gäller direktiv 2013/33 har domstolen således redan, i domen i målet IPAT, slagit fast att ”det är uppenbart att sökande som är föremål för de ’förfaranden som avser ansökningar om internationellt skydd’ som införts genom Dublin III‑förordningen ingår i direktivets personkrets” och att det i direktivet inte görs någon åtskillnad beroende på huruvida sökanden är föremål för ett förfarande för överföring. Domstolen har påpekat att unionslagstiftaren använder begreppet sökande i artikel 2 b i nämnda direktiv på ett enhetligt och tvärgående sätt och att denna artikel föreskriver ”en enda kategori sökande” som omfattar alla tredjelandsmedborgare och statslösa personer som lämnar in en ansökan om internationellt skydd som inte slutligt har avgjorts. Eftersom ett beslut om överföring inte utgör ett beslut genom vilket en ansökan om internationellt skydd slutligt har avgjorts har domstolen konstaterat att antagandet av ett sådant beslut således inte kan leda till att den berörda personen fråntas ställningen som ”sökande” i den mening som avses i denna bestämmelse eller de rättigheter som är förenade med denna ställning. Det ska konstateras att det i artikel 17.2 i samma direktiv hänvisas till de ”sökande” utan någon åtskillnad.
44. För det andra har direktiv 2013/33 inte som mål att säkerställa integrationen av sökande i den mottagande medlemsstaten, utan att säkerställa att deras nödvändiga och omedelbara behov faktiskt tillgodoses i syfte att i enlighet med skälen 11 och 35 i detta direktiv garantera att deras grundläggande rättigheter iakttas.
45. I detta sammanhang har domstolen slagit fast att människans värdighet och rätten till asyl, vilka erkänns i artikel 1 respektive artikel 18 i stadgan, ska iakttas inte endast med avseende på sökande som befinner sig i den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan, utan även med avseende på sökande som väntar på att den medlemsstat ska fastställas som är ansvarig för att pröva ansökan.
46. Detta resonemang bör utsträckas till sökande som väntar på att faktiskt överföras till den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan. Själva begreppet mottagande förutsätter nämligen att man beaktar ett objektivt kriterium, nämligen den plats där sökanden befinner sig, och inte de bestämmelser som anges i Dublin III‑förordningen och därtill hörande praxis, av vilka det följer att datumet för överföring och genomförandet av överföringen sist och slutligen är osäkra. Domstolen har betonat detta genom att erinra om att uteslutning av en sökande från vissa materiella mottagningsvillkor inte kan motiveras med att förfarandet för fastställande av den ansvariga medlemsstaten är snabbt, med beaktande av de frister avseende förfarandet för övertagande, återtagande och överföring som anges i artiklarna 21–25 och 29 i Dublin III‑förordningen och den situation i vilken överföringen inte genomförs inom de fastställda fristerna. Förevarande mål illustrerar detta, eftersom den maximala frist inom vilken beslutet om överföring skulle tillämpas var sex månader – vilket är en extremt lång period om sökanden, som saknar egna medel, inte erhåller stöd för kläder eller dagersättning – och eftersom beslutet dessutom aldrig verkställdes.
47. Att utesluta en sökande från materiella mottagningsvillkor av det skälet att vederbörande inte befinner sig ”på rätt ställe” enligt de kriterier för ansvar som anges i Dublin III‑förordningen skulle utgöra en kränkning av deras grundläggande rättigheter. Objektivt sett befinner sig en sådan sökande i en liknande situation som en sökande som vistas i den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan eller som väntar på att den medlemsstat ska fastställas som är ansvarig för att pröva ansökan. Deras behov är de samma: även om de inte är ålagda den skyldighet att samarbeta som uppställs i samband med prövningen av deras ansökan måste de ändå bo, äta, klä sig och förfoga över en summa pengar som ger dem möjlighet att bevara ett minimum av värdighet och självständighet i syfte att åtnjuta de rättigheter som de tillerkänns enligt direktiv 2013/33.
48. Ett sådant synsätt skulle även innebära ett åsidosättande av målet med direktiv 2013/33, såsom det uttrycks i skäl 8 däri, ”att säkerställa att sökande behandlas lika i hela unionen [genom att] vara tillämpligt under alla stadier och på alla typer av förfaranden som avser ansökningar om internationellt skydd, på alla platser och anläggningar där sökande tas emot och så länge som de får uppehålla sig på medlemsstaternas territorium i egenskap av sökande”. Förfarandet för överföring och övertagande eller återtagande av en sökande till den medlemsstat som är ansvarig för prövningen av ansökan, vilket genomförs i enlighet med Dublin III‑förordningen, är till själva sin natur ett ”förfarande som avser ansökningar om internationellt skydd”. Av skäl 11 jämfört med artikel 20.5 i denna förordning följer dessutom att de normer för mottagande som föreskrivs i direktiv 2013/33 är tillämpliga på förfarandet för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig och att detta förfarande slutförs först när sökanden övertas eller återtas av denna stat. Domstolen bekräftade detta i domen i målet IPAT genom att slå fast att den berörda medlemsstatens skyldighet att låta den sökande omfattas av mottagningsvillkoren ”upphör … först när vederbörande slutgiltigt överförs till den anmodade medlemsstaten”.
49. För det tredje skulle, slutligen, ett medgivande av att den mottagande medlemsstaten kan införa ett avbrott i förmånerna för en sökande av det skälet att den inte är ansvarig för att pröva ansökan strida mot syftet med det gemensamma europeiska asylsystemet, eftersom en betydande andel av sökandena skulle underställas nationella normer som är mycket mindre förmånliga än de harmoniserade bestämmelser som fastställs inom detta system. Det är uppenbart att en sådan åtgärd inte skulle göra det möjligt att ”säkerställa kontinuitet i det skydd och de rättigheter som följer av [Dublin III‑förordningen] och andra relevanta rättsinstrument om asyl”, vilket unionslagstiftaren eftersträvar i artikel 31 i denna förordning.
50. Mot bakgrund av det ovanstående anser jag följaktligen att artikel 17.2 första stycket och 17.5 i direktiv 2013/33 utgör hinder för en nationell bestämmelse enligt vilken en sökande som är föremål för ett beslut om överföring till den medlemsstat som är ansvarig för att pröva ansökan om internationellt skydd behandlas mindre gynnsamt än andra sökande.
51. Härnäst ska den andra aspekten av den hänskjutande domstolens första fråga undersökas: ger en medlemsstat de sökande en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa när den utesluter dem från stöd för kläder och dagersättning avsedd att täcka inköp av hushållsartiklar?
2. Omfattningen av kravet på säkerställande av en rimlig levnadsstandard
52. Det ska erinras om att i artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 anges principen att de nationella materiella mottagningsvillkoren måste ge de sökande en rimlig levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa.
53. För att fastställa omfattningen av och villkoren för de förmåner som krävs enligt denna bestämmelse vill den hänskjutande domstolen att EU-domstolen ska klargöra omfattningen av kravet på att säkerställa en rimlig levnadsstandard och innehållet i de skyldigheter för medlemsstaterna som följer därav.
54. Enligt ekonomisk rätt avses med begreppet levnadsstandard en persons eller persongrupps ekonomiska och sociala välmåga, och framför allt dess förmåga att tillgodose sina nödvändiga och icke nödvändiga behov. I direktiv 2013/33 hänvisar unionslagstiftaren såväl till kravet att säkerställa en ”rimlig” levnadsstandard som kravet att upprätthålla en ”värdiga” levnadsstandard, men utan att ange vad dessa krav omfattar. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida det är möjligt att dra en parallell mellan dessa.
55. Det ska påpekas att artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställande av innebörden och räckvidden av begreppet rimlig levnadsstandard. Enligt fast rättspraxis ska detta begrepp därför ges en självständig och enhetlig tolkning, varvid inte endast denna bestämmelses lydelse beaktas, utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med detta direktiv.
56. Det är enligt denna metod som domstolen har fastställt omfattningen av det krav på upprätthållande av en värdig levnadsstandard som anges i artikel 20.5 i direktiv 2013/33 så, att det förbjuder att medlemsstaterna försätter sökanden i en situation av extremt materiellt armod som innebär att det är omöjligt för vederbörande att tillgodose sina mest grundläggande behov, såsom att ha tak över huvudet, äta, klä sig och tvätta sig, och som skadar vederbörandes fysiska eller mentala hälsa eller utsätter personen för en förnedring som är oförenlig med mänsklig värdighet. I domen i målet Cimade och GISTI fann domstolen att för att inte syftet med direktiv 2003/9 samt kravet i artikel 1 i stadgan, att människans värdighet ska respekteras och skyddas, ska riskera att åsidosättas får en sökande inte fråntas skydd för de miniminormer för mottagande som föreskrivs i detta direktiv, även under en tillfällig period efter det att en ansökan ingetts och innan vederbörande faktiskt överförts till den ansvariga medlemsstaten.
57. I artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 kräver unionslagstiftaren att de materiella mottagningsvillkoren ska säkerställa inte en ”värdig” levnadsstandard, men en ”rimlig” levnadsstandard.
58. Det ska påpekas att medlemsstaterna måste säkerställa denna levnadsstandard genom de ”materiella mottagningsvillkoren”, vilka således utgör beståndsdelarna i denna levnadsstandard. Dessa villkor definieras i artikel 2 g i direktiv 2013/33 så att de omfattar ”inkvartering, mat och kläder … som tillhandahålls in natura, i form av ekonomiskt bidrag, kuponger eller en kombination av dessa tre, samt dagersättning”. Även om unionslagstiftaren ger medlemsstaterna ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller i vilken form nämnda villkor ska erbjudas, fastställs däremot deras innehåll exakt genom att det anges vilka behov som ska tillgodoses. Som det framgår av användningen av orden ”och” och ”samt” är de materiella mottagningsvillkoren kumulativa och ska anses oupplösligen förbundna med varandra, eftersom det är genom dessa som en rimlig levnadsstandard ska säkerställas för sökande som saknar egna medel. Rätten till en rimlig levnadsstandard i artikel 17.2 första stycket i detta direktiv är således en sammansatt rättighet vars åtnjutande är beroende av att vart och ett av dessa villkor uppfylls samtidigt.
59. Medlemsstaterna kan följaktligen inte föreskriva ett à la carte-system genom att dra in någon av dessa delar. Det ska härvid påpekas att lydelsen i artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 skiljer sig från den som används i artikel 17.3 i direktivet, enligt vilken medlemsstaterna har möjlighet att bevilja ”samtliga eller några” av nämnda villkor när sökanden har egna medel. Av detta följer att enligt artikel 17.2 första stycket i direktivet får medlemsstaterna inte underlåta att uppfylla den skyldighet som åligger dem att tillgodose såväl sökandens behov av inkvartering och mat som behovet av kläder samt att utbetala dagersättning till sökanden.
60. Vad vidare gäller begreppet rimlig innebär detta att förmåner ska beviljas som är anpassade inte för att säkerställa tillgång till en rad ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, utan för att säkerställa sökandens uppehälle och skydda dennes fysiska och psykiska hälsa. I artikel 17.3 i direktiv 2013/33 hänvisar unionslagstiftaren för övrigt uttryckligen till tillräckliga medel för att säkerställa ”en levnadsstandard som täcker [sökandens] behov i fråga om hälsa och uppehälle”. Detta innebär att de beviljade förmånernas innehåll ska anpassas efter sökandens individuella situation i ett givet samhälle och vid en given tid. Lydelsen i artikel 17.5 i direktivet är särskilt belysande i detta hänseende, eftersom det för detta ändamål krävs att beloppet av de ekonomiska bidrag eller kuponger som utbetalas med avseende på de materiella mottagningsvillkoren ska bestämmas ”utifrån den eller de nivåer som medlemsstaten i fråga fastställt”. Om stödet för kläder däremot ges in natura anser jag att sökanden måste ha möjlighet att få tillgång till rimligen acceptabla kläder och skor som lämpar sig för sökandens kön och ålder samt för årstiden, och detta i tillräcklig mängd.
61. Mot bakgrund av ovan angivna textuella element går det krav på säkerställande av en rimlig levnadsstandard som anges i artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33, även om det täcker sökandens grundläggande behov, således utöver rätten till att enbart överleva. Sökanden måste kunna ha ett värdigt liv med tillgång till medel som är tillräckliga och anpassade för att täcka behovet av inkvartering, mat, kläder och hygienartiklar och för att vederbörande ska kunna åtnjuta en minsta grad av självständighet i ett givet samhälle vid en given tid.
62. Sammanhanget för denna bestämmelse stärker tolkningen att detta krav har en mycket större materiell omfattning än kravet på upprätthållande av en värdig levnadsstandard.
63. Kravet avseende säkerställande av en rimlig levnadsstandard föreskrivs nämligen i samband med beviljandet av materiella mottagningsvillkor, för vilka närmare bestämmelser anges i artikel 17 i direktiv 2013/33, medan kravet på upprätthållande av en värdig levnadsstandard ställs i samband med inskränkningen eller indragningen av materiella mottagningsvillkor, som föreskrivs i artikel 20 i direktivet. Sistnämnda krav utgör således ett undantag som är tillämpligt endast i situationer som kännetecknas av att sökanden har missbrukat en rättighet eller har uppträtt på ett sätt som strider mot rättsreglerna. Genom att kräva att sökandens integritet och värdighet ska säkerställas, trots att samtliga eller några materiella mottagningsvillkor dras in för sökanden, har unionslagstiftaren infört en minimitröskel som medlemsstaterna inte får underskrida.
64. Kravet avseende säkerställande av en rimlig levnadsstandard i artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 utgör däremot normen och har nödvändigtvis en större materiell räckvidd. Om detta vittnar domen i målet av den 27 februari 2014, Saciri m.fl., i vilken domstolen krävde att nivån på de materiella mottagningsvillkoren, särskilt det ekonomiska bidraget, ska vara tillräcklig för att säkerställa en ”värdig levnadsstandard som täcker de asylsökandes behov” i fråga om hälsa och uppehälle.
65. Slutligen är det uppenbart att det strider mot det mål som eftersträvas av unionslagstiftaren att bland de materiella mottagningsvillkor som föreskrivs i artikel 17.2 i direktiv 2013/33 dra in de förmåner som är avsedda att tillgodose behovet av kläder och hushållsartiklar.
66. Vad gäller stödet för kläder har det medgetts att kläder är en förutsättning för åtnjutande av de mänskliga rättigheterna i allmänhet. Det ska erinras om att enligt domstolen är behovet av kläder ett ”grundläggande” behov på samma sätt som behovet av inkvartering och mat, eftersom kläder i högsta grad bidrar till respekten för den mänskliga värdigheten. Att ha trasiga och smutsiga kläder är det mest synliga och avslöjande tecknet på fattigdom. Kläder bidrar inte endast till att skydda den mentala hälsan utan också på ett uppenbart sätt till att upprätthålla den fysiska hälsan, eftersom lämpliga kläder skyddar kroppen mot dåligt väder, kyla, regn etcetera. Kläder krävs också för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av de rättigheter som sökanden tillerkänns, såsom att röra på sig, gå en yrkesutbildning eller få tillträde till arbetsmarknaden.
67. Vad gäller dagersättningen utgör också den en väsentlig del av de materiella mottagningsvillkoren, eftersom den såsom kommissionen upprepade gånger betonade under förhandlingen ger sökanden möjlighet att åtnjuta ett minimum av självständighet. Denna ersättning, som sökanden får förfoga fritt över och som är utformad som en ”fickpeng”, vars belopp beror på medlemsstaten i fråga, ska ge sökanden möjlighet att köpa nödvändiga konsumtionsvaror, såsom hygienartiklar eller biljetter för transporter. Enligt Europeiska unionens asylbyrå (EUAA) har dagersättningen flera syften: för det första att möjliggöra för sökandena att uppnå en minsta nivå av fysiskt uppehälle, utöver de grundläggande behoven av inkvartering, mat eller kläder, för det andra att säkerställa en minsta nivå av deltagande i det sociokulturella livet i den medlemsstat där de bor och, för det tredje, att ge dem möjlighet att åtnjuta ett visst ekonomiskt självbestämmande. Det ska tilläggas att dagersättningen också ger sökandena möjlighet att uppfylla den samarbetsskyldighet som åligger dem inom ramen för förfarandet för prövning av ansökan om internationellt skydd genom att svara på olika kallelser och ta sig till möten, och även ger dem möjlighet att åtnjuta de rättigheter som de tillerkänns, till exempel att gå en yrkesutbildning eller ha tillgång till hälso- och sjukvård.
68. Det ska härvid påpekas att i internationell rätt medges att rätten till en rimlig levnadsstandard – även benämnd rätten till en ”tillräcklig” eller ”lämplig” levnadsstandard – förutsätter att var och en kan ha tillgång inte endast till lämplig mat, ett lämpligt boende, lämpliga kläder samt nödvändig hälso- och sjukvård och nödvändiga sociala tjänster, men även till andra ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter som är nödvändiga i ett givet samhälle vid en given tid, såsom rätten till utbildning eller arbete. Varorna och tjänsterna måste vara tillgängliga i tillräcklig mängd och vara av tillräcklig kvalitet, de måste vara anpassade till kön och ålder och lämpliga ur en kulturell synvinkel. Även om det finns åsiktsskillnader vad gäller denna rättighets exakta omfattning medges det således att denna rättighet är knuten till utövandet av andra rättigheter, varav vissa är mindre tvingande än andra, och grundar sig på rätten till mänsklig värdighet. I rent ekonomiska termer anser Världsbanken att en rimlig levnadsstandard innebär att leva ovanför den fattigdomströskel som gäller i det ifrågavarande samhället. För att garantera en rimlig levnadsstandard krävs enligt Världsbanken att två typer av utgifter täcks: utgifter som är nödvändiga för att äta och köpa absolut nödvändiga varor samt ytterligare utgifter, som speglar kostnaden för att delta i det dagliga livet i samhället och vilka varierar beroende på vilket land det rör sig om.
69. Av allt det ovanstående följer således att kravet på säkerställande av en rimlig levnadsstandard i artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 hindrar att en medlemsstat fråntar en sökande förmåner som är avsedda att täcka vederbörandes behov av kläder och hushållsartiklar.
70. En nationell bestämmelse av det slag som avses i det nationella målet är desto mer problematisk, eftersom den grundar sig på ett automatiskt uteslutande av dessa förmåner.
71. Det ska härvid erinras om att artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 grundar sig på ett principiellt beviljande av dagersättning och förmåner avsedd att täcka de sökandes behov av inkvartering, mat och kläder. Detta principiella beviljande är desto nödvändigare, eftersom de sökande saknar egna medel och inte omedelbart kan få tillträde till arbetsmarknaden i syfte att tillgodose sina egna behov och således säkerställa en viss levnadsstandard för sig själv. Den mottagande medlemsstaten får dra in samtliga eller några av dessa materiella mottagningsvillkor endast i den situationen att en sökande har sådana egna medel som avses i artikel 17.3 i detta direktiv eller har missbrukat mottagningssystemet eller är föremål för en sanktion på grund av ett allvarligt brott mot förläggningens regler eller ett grovt våldsamt uppträdande enligt artikel 20.1–20.4 i direktivet.
72. En rättslig reglering av det slag som avses i förevarande fall bygger emellertid på motsatt princip till den som artikel 17.2 första stycket i direktiv 2013/33 grundar sig på, eftersom det föreskrivs en principiell uteslutning från förmåner som är avsedda att täcka de sökandes behov av kläder och hushållsartiklar. Av diskussionen under förhandlingen framgick att det administrativa beslutet om uteslutning från dessa förmåner automatiskt fattas när ett beslut om överföring har antagits och att det fattas utan hänsyn till sökandens individuella situation. Sökanden måste sedan lämna in en ansökan till den behöriga nationella myndigheten, och för att stödet för kläder ska återinföras krävs att sökanden styrker att särskilda omständigheter föreligger. I förevarande fall verkar det som om det omtvistade beslutet antogs utan att det först hade gjorts en individuell undersökning för att bedöma FB:s behov och de följder som en uteslutning från stödet för kläder och det ekonomiska bidraget skulle få för hans fortsatta vistelse på det nationella territoriet.
73. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att artikel 17.2 första stycket och 17.5 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som automatiskt utesluter en sökande från förmåner som är avsedda att täcka behovet av kläder och hushållsartiklar enbart av det skälet att ett beslut om överföring av vederbörande har fattats i enlighet med Dublin III‑förordningen.
C. Inskränkning eller indragning av materiella mottagningsvillkor på grund av att en efterföljande ansökan lämnats in (den andra frågan)
74. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för det fall att den rättsliga reglering som avses i det nationella målet inte uppfyller kravet på säkerställande av en rimlig levnadsstandard i artikel 17.2 första stycket och 17.5 i direktiv 2013/33.
75. Den hänskjutande domstolen har ställt de tre delfrågorna i denna fråga för att få klarhet i huruvida en sådan reglering som den som avses i förevarande fall kan motiveras på grundval av artikel 20.1 första stycket c i direktiv 2013/33, enligt vilken den mottagande medlemsstaten får inskränka de materiella mottagningsvillkoren om en sökande har lämnat in en efterföljande ansökan som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32. Enligt den hänskjutande domstolen skulle den ansökan om internationellt skydd som har lämnats in i Tyskland nämligen kunna utgöra en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i sistnämnda bestämmelse. Inte i någon av dessa bestämmelser anges emellertid huruvida det rör sig om en efterföljande ansökan även i en situation där flera medlemsstater är inblandade. Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida en sådan reglering uppfyller de garantier som uttryckligen föreskrivs i artikel 20.5 och 20.6 i nämnda direktiv, bland annat den som avser respekt för den mänskliga värdigheten.
76. Det ska inledningsvis påpekas att dessa frågor ställdes till EU-domstolen före dess väsentliga klargöranden av begreppet efterföljande ansökan i domen i målet Khan Yunis och Baabda, som jag hänvisar till.
77. I den domen bekräftade domstolen att begreppet efterföljande ansökan, såsom det definieras i artikel 2 q i direktiv 2013/32, täcker den situationen att en sökande lämnar in en ny ansökan efter det att en annan medlemsstat har fattat ett beslut om en ansökan som vederbörande lämnat in tidigare. Domstolen var emellertid noga med att precisera att den första medlemsstaten, i vilken sökanden lämnade in en ansökan, måste ha fattat ett ”slutligt beslut” om denna ansökan i den mening som avses i artikel 2 e i detta direktiv.
78. Av uppgifterna i begäran om förhandsavgörande framgår emellertid att den nya ansökan som FB lämnade in i Tyskland den 6 september 2021 inte kan kvalificeras som en ”efterföljande ansökan” i den mening som avses i artikel 2 q i direktiv 2013/32, vilket innebär att artikel 20.1 första stycket c i direktiv 2013/33 inte är tillämplig. Alla de som deltog vid förhandlingen är eniga om den omständigheten att nämnda ansökan lämnades in innan ett slutligt beslut hade fattats om den ansökan som han tidigare hade ingett i Rumänien den 6 augusti 2021 och därefter implicit hade återkallat.
79. Det är uppenbart att en tid på fyra veckor var alltför kort för att de rumänska myndigheterna skulle ha möjlighet att göra en fullständig utredning avseende denna första ansökan, som hade gjort det möjligt att avgöra huruvida FB uppfyllde villkoren för att beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande.
80. Beslutet att den ansökan som FB hade lämnat in i Tyskland inte skulle tas upp till prövning fattades dessutom innan den frist på nio månader som föreskrivs i artikel 28.2 i direktiv 2013/32 hade löpt ut och som medlemsstaterna ska iaktta innan de i fall av ett implicit återkallande behandlar en ny ansökan som en efterföljande ansökan.
81. Slutligen har jag förstått att Tyskland i enlighet med artiklarna 20.5 och 23.1 i Dublin III‑förordningen ansåg att Rumänien var ansvarigt och anmodade detta land att återta FB i enlighet med artikel 18.1 c i denna förordning, eftersom han hade lämnat in en ny ansökan till de tyska myndigheterna efter att implicit ha återkallat den ansökan som tidigare hade ingetts till de rumänska myndigheterna. Rumänien samtyckte till att återta vederbörande i enlighet med denna artikel. Denna grund förutsätter emellertid enligt min mening att den första ansökan inte har avslagits och följaktligen att ett slutligt beslut inte har fattats.
82. Under dessa omständigheter föreslår jag att domstolen slår fast att artikel 2 q i direktiv 2013/32, som det hänvisas till i artikel 20.1 första stycket c i direktiv 2013/33, ska tolkas så, att begreppet efterföljande ansökan inte omfattar en situation i vilken en sökande lämnar in en ny ansökan i en medlemsstat innan en annan medlemsstat har fattat ett slutligt beslut om en ansökan som sökanden lämnat in tidigare.
V. Förslag till avgörande
83. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de frågor som ställts av Bundessozialgericht (Federala Högsta domstolen för socialrättsliga mål, Tyskland) på följande sätt: 1) Artikel 17.2 första stycket och 17.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell bestämmelse som automatiskt utesluter en person som ansöker om internationellt skydd från förmåner som är avsedda att täcka behovet av kläder och hushållsartiklar enbart av det skälet att ett beslut om överföring av vederbörande har fattats i enlighet med Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat. 2) Artikel 2 q i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, som det hänvisas till i artikel 20.1 första stycket c i direktiv 2013/33, ska tolkas så, att begreppet efterföljande ansökan inte omfattar en situation i vilken en person som ansöker om internationellt skydd lämnar in en ny ansökan i en medlemsstat innan en annan medlemsstat har fattat ett slutligt beslut om en ansökan som sökanden lämnat in tidigare.
1 Originalspråk: franska.
2 Nedan kallade sökande.
3 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 96).
4 Nedan kallad den mottagande medlemsstaten.
5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31) (nedan kallad Dublin III-förordningen).
6 Europaparlamentets och rådets direktiv av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).
7 C‑179/11, EU:C:2012:594 (nedan kallad domen i målet Cimade och GISTI).
8 C‑233/18, EU:C:2019:956.
9 C‑322/19 och C‑385/19, EU:C:2021:11 (nedan kallad domen i målet IPAT).
10 C‑422/21, EU:C:2022:616. Se även målet Sidi Bouzid (C‑184/24), som ännu inte avgjorts av domstolen.
11 C‑123/23 och C‑202/23, EU:C:2024:1042 (nedan kallad domen i målet Khan Yunis och Baabda).
12 Nedan kallad stadgan.
13 BGBl. 1997 I, s. 2022.
14 BGBl 2021 I, s. 5162.
15 BGBl. 1992 I, s. 1126.
16 BGBl. 2008 I, s. 1798.
17 BGBl. 2021 I, s. 2467.
18 Denna situation motsvarar den i artikel 28.1 andra stycket led b i direktiv 2013/32.
19 Av nationell rätt följer att en sökandes ”nödvändiga personliga behov” omfattar utgifter för transport, kommunikation, fritid, underhållning, kultur, hotell- och restaurangtjänster samt andra varor och tjänster.
20 Nedan kallat beslutet om överföring.
21 Nedan kallat det omtvistade beslutet.
22 Se dom av den 23 oktober 1997, Franzén ( C‑189/95, EU:C:1997:504, punkt 79), och dom av den 17 oktober 2024, Sony Computer Entertainment Europe ( C‑159/23, EU:C:2024:887, punkt 28).
23 Se mitt förslag till avgörande i de förenade målen The International Protection Appeals Tribunal m.fl. ( C‑322/19 och C‑385/19, EU:C:2020:642, punkt 53).
24 Domen i målet IPAT (punkt 65), min kursivering. Se även punkterna 61–73, särskilt punkt 67, i den domen. I nämnda dom slog domstolen fast att artikel 15 i direktiv 2013/33 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken en sökande berövas rätten att komma i åtnjutande av mottagningsvillkor, det vill säga tillträde till arbetsmarknaden, enbart på grund av att ett beslut om överföring har fattats för vederbörande med tillämpning av Dublin III-förordningen. Domen i målet IPAT grundar sig på de principer som domstolen fastställde i punkterna 36–50 i domen i målet Cimade och GISTI. I den domen fastslog domstolen att en medlemsstat som har emottagit en ansökan om internationellt skydd är skyldig att bevilja de minimivillkor för mottagande som fastställs i rådets direktiv 2003/9/EG av den 27 januari 2003 om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna (EUT L 31, 2003, s. 18), som har upphävts och ersatts genom direktiv 2013/33, även för en asylsökande beträffande vilken nämnda medlemsstat, med tillämpning av rådets förordning (EG) nr 343/2003 av den 18 februari 2003 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en asylansökan som en medborgare i tredjeland har gett in i någon medlemsstat (EUT L 50, 2003, s. 1), som har upphävts och ersatts genom Dublin III-förordningen, beslutat att anmoda en annan medlemsstat att överta eller återta sökanden.
25 Se domen i målet IPAT (punkt 64).
26 Se domen i målet IPAT (punkt 67) och domen i målet Cimade och GISTI (punkt 40).
27 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet IPAT (punkterna 64 och 68).
28 Se domen i målet Cimade och GISTI (punkterna 42 och 43).
29 Se domen i målet Cimade och GISTI (punkterna 44 och 45).
30 Min kursivering.
31 Se mitt förslag till avgörande i de förenade målen The International Protection Appeals Tribunal m.fl. ( C‑322/19 och C‑385/19, EU:C:2020:642, punkt 67).
32 Se domen i målet IPAT (punkt 68).
33 Se dom av den 17 november 1983, Merck ( 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12), dom av den 29 februari 2024, Bundesamt für Fremdenwesen und Asyl (Efterföljande religiös konvertering) ( C‑222/22, EU:C:2024:192, punkt 25), och dom av den 4 september 2025, Casa Judeţeană de Asigurări de Sănătate Mureș m.fl. ( C‑489/23, EU:C:2025:651, punkt 31).
34 Se dom av den 1 augusti 2022, Ministero dell’Interno (Indragning av materiella mottagningsvillkor) ( C‑422/21, EU:C:2022:616, punkterna 39 och 40), i vilken det hänvisas till dom av den 12 november 2019, Haqbin ( C‑233/18, EU:C:2019:956, punkterna 46–48).
35 Se domen i målet Cimade och GISTI (punkt 56).
36 Se i internationell rätt, Eide, A., och Eide, W.B., ”Adequate Standard of Living”, i Moeckli, D., m.fl., International Human Rights Law, fjärde utgåvan, Oxford University Press, Oxford, 2022, s. 187–208.
37 Min kursivering.
38 Se Smith, R.K.M., International Human Rights Law, tionde utgåvan, Oxford University Press, Oxford, 2022, särskilt kapitel 16, som har rubriken ”The right to an adequate standard of living”, s. 307–321, punkt 16.1.2, samt Eide, A. och Eide, W.B., ”Article 25”, i Alfredsson, G., och Eide, A., The Universal Declaration of Human Rights: a Common Standard of Achievement, Kluwer Law International, Haag, 2023, s. 523–550.
39 Se Eide, A., och Eide, W.B., ”Adequate Standard of Living”, a.a., särskilt punkt 2. Se, även, Trebilcock, A., ”La notion de droit à un niveau de vie suffisant”, i Thouvenin, J.-M., och Trebilcock, A., Le droit international social: Droits Économiques, Sociaux och Culturels, s. 1664–1680, särskilt punkt 19.
40 Se även skälen 11 och 35 i direktiv 2013/33.
41 C‑79/13, EU:C:2014:103, punkt 40.
42 Beträffande frågan huruvida det föreligger en rätt till lämplig klädsel, se Graham, L., G., ”Reasserting the Right to Adequate Clothing in International Human Rights Law”, Human Rights Law Review, volym 24, nr 1, 2024.
43 EUAA har ersatt Europeiska stödkontoret för asylfrågor (EASO).
44 EASO, Guidance on reception conditions: operational standards and indicators, september 2016, s. 33.
45 Denna rättighet stadfästs bland annat i artikel 25.1 i den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 10 december 1948, där det anges att ”[e]nvar har rätt till en levnadsstandard, som är tillräcklig för hans egen och hans familjs hälsa och välbefinnande, däri inbegripet föda, kläder, bostad, hälsovård och nödvändiga sociala förmåner, vidare rätt till trygghet i händelse av arbetslöshet, sjukdom, invaliditet, makes död, ålderdom eller annan förlust av försörjning under omständigheter, över vilka han icke kunnat råda” (se Eide, A. och Eide, W.B., ”Article 25”, a.a., särskilt s. 531 och 532). Denna rättighet stadfästs även i artikel 11.2 i Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter, som antogs av Förenta nationernas generalförsamling den 16 december 1966 och trädde i kraft den 3 januari 1976, i vilken det föreskrivs att ”[k]onventionsstaterna erkänner rätten för var och en till en tillfredsställande levnadsstandard för sig och sin familj, däribland tillräckligt med mat och kläder, och en lämplig bostad samt till ständigt förbättrade levnadsvillkor”).
46 Se Trebilcock, A., a.a., särskilt punkterna 14, 20 och 21, samt Smith, R., K., M., a.a., särskilt punkt 16.1.
47 Se Eide, A., och Eide, W.B., ”Adequate Standard of Living”, a.a., särskilt punkt 2.
48 Av begäran om förhandsavgörande framgår att sökanden ”intervjuades” i samband med att det omtvistade beslutet antogs.
49 Se domen i målet Khan Yunis och Baabda (punkt 53).
50 Se domen i målet Khan Yunis och Baabda (punkt 74). Med begreppet slutligt beslut avses enligt artikel 2 e i direktiv 2013/32, ”ett beslut om huruvida en tredjelandsmedborgare eller statslös person ska beviljas flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande enligt [Europaparlamentets och rådets] direktiv 2011/95/EU [av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9)] och som inte längre kan överklagas i enlighet med kapitel V i [direktiv 2013/32]”.
51 Enligt bestämmelserna i artikel 18.2 andra stycket i Dublin III-förordningen ankommer det i detta fall på den anmodade medlemsstaten att säkerställa att ”den sökande har rätt att begära att prövningen av hans eller hennes ansökan slutförs eller rätt att lämna in en ny ansökan om internationellt skydd, som inte ska behandlas som en efterföljande ansökan” (min kursivering).