Förslag till avgörande av generaladvokat Andrea Biondi föredraget den 17 september 2026

Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ANDREA BIONDI

föredraget den 17 september 2026( 1 )

Mål C ‑ 836/24 P

PT

mot

Europeiska kommissionen

” Överklagande – Personalmål – Avgångspension – Regeln om existensminimum – Invändning om ogiltighet med avseende på artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna – Artikel 277 FEUF – Domen Barroso Truta – Beslut av en kommitté för prövning av klagomål – Principen om likabehandling ”

I. Inledning

1. Genom förevarande överklagande har klaganden (PT) yrkat att domstolen ska upphäva en dom som har meddelats av Europeiska unionens tribunal.( 2 ) I den domen ogillade tribunalen klagandens talan, som i huvudsak grundade sig på en invändning om ogiltighet med avseende på artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna (nedan kallade tjänsteföreskrifterna). Talan avsåg ogiltigförklaring av ett beslut av den 4 oktober 2021 genom vilket tillsättningsmyndigheten hade fastställt klagandens pensionsrättigheter med tillämpning av regeln om existensminimum, utan att förordna om återbetalning av kapitalvärdet för de nationella pensionsrättigheter som tidigare hade överförts till EU-institutionernas pensionssystem (nedan kallat unionens pensionssystem). På grundval av samma sakomständigheter ingav klaganden en andra talan som grundade sig på obehörig vinst. Även den talan ogillades, vilket är föremål för ett parallellt överklagande i dag.( 3 )

2. Bakgrunden till tvisten är att klaganden hade överfört sina nationella pensionsrättigheter till unionens pensionssystem, vilket ledde till ett tillgodoräknande av pensionsgrundande tjänsteår på 12 år, 10 månader och 17 dagar. När avgångspensionen fastställdes företog myndigheten en sådan dubbel beräkning som föreskrivs i artikel 77 i tjänsteföreskrifterna. Den ordinarie beräkningen, som inbegrep antalet tillgodoräknade tjänsteår, resulterade i ett månatligt belopp på 1 635,38 euro. Tillämpningen av regeln om existensminimum resulterade däremot i ett belopp på 1 662,29 euro. Klaganden tilldelades det sistnämnda beloppet, som var mer fördelaktigt. Detta innebar att antalet tillgodoräknade tjänsteår till följd av överföringen inte fick någon konkret effekt på pensionsbeloppet.

3. På grundval av denna omständighet framställde klaganden i första instans, i första hand, en invändning om ogiltighet med avseende på artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna, i den del det i den bestämmelsen inte föreskrivs att det överförda kapitalbeloppet ska återbetalas när regeln om existensminimum tillämpas och, i andra hand, en invändning om ogiltighet med avseende på de allmänna genomförandebestämmelserna till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna.( 4 ) Tribunalen ogillade båda invändningarna i den överklagade domen.

4. På domstolens begäran kommer jag, i förevarande förslag till avgörande, att begränsa mig till den tredje grunden för överklagande. Jag kan redan nu säga att jag kommer att föreslå att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den grundens båda delar.

II. Tillämpliga bestämmelser

Tjänsteföreskrifterna

5. I artikel 77 andra och fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

”Den maximala avgångspensionen ska vara 70 % av den sista grundlönen i den sista lönegrad tjänstemannen varit placerad i under minst ett år. Pensionens storlek ska vara 1,80 % av denna senaste grundlön, multiplicerat med antalet tjänsteår enligt artikel 3 i bilaga VIII.

…

Avgångspensionsbeloppet får inte understiga 4 % av existensminimum per tjänsteår.

…”

6. I artikel 11.2 i bilaga VIII till tjänsteföreskrifterna föreskrivs följande:

”Följande skall gälla för en tjänsteman som tillträder en tjänst i unionen efter att ha

– lämnat sin tjänst i en statlig förvaltning eller en nationell eller internationell organisation, eller

– bedrivit verksamhet som anställd eller egenföretagare:

Tjänstemannen skall när han blir fast anställd, men innan han blir berättigad till avgångspension enligt artikel 77 i tjänsteföreskrifterna, ha rätt att få kapitalvärdet, uppräknat per dagen för överföringen, för de pensionsrättigheter som han förvärvat på grundval av sådan tjänstgöring eller verksamhet, inbetalt till unionen.

I så fall skall … tillsättningsmyndigheten vid den institutionen där tjänstemannen tjänstgör, med hänsyn till hans grundlön och ålder och växelkursen på dagen för begäran om överföringen, genom allmänna genomförandebestämmelser fastställa det antal pensionsgrundande tjänsteår som skall tillgodoräknas honom i unionens pensionssystem för den tidigare tjänstgöringsperioden på grundval av det överförda kapitalbeloppet, efter avdrag för ett belopp som motsvarar värdeökningen mellan dagen för begäran om överföringen och den dag den faktiskt görs.

Tjänstemannen får bara utnyttja denna möjlighet en gång per medlemsstat och pensionsfond.”

III. Överklagandet

7. Det som står i centrum för förevarande mål om överklagande är förhållandet mellan en invändning om ogiltighet enligt artikel 277 FEUF och de linjer i rättspraxis och den administrativa praxis som klaganden har åberopat som giltighetskriterium för artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna. Den centrala fråga som ligger till grund för tvisten är närmare bestämt huruvida tribunalens slutsats i den dom som kommer att prövas nedan, tillsammans med en administrativ åtgärd som har vidtagits av en annan institution, kan ligga till grund för klagandens rätt till återbetalning av det överförda kapitalbeloppet inom ramen för en invändning om ogiltighet.

8. Klaganden har yrkat att domstolen ska upphäva den överklagade domen, bifalla klagandens yrkanden i första instans och förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna i båda instanserna. Kommissionen har, med stöd av Europaparlamentet och Europeiska unionens råd (intervenienter), yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta klaganden att ersätta rättegångskostnaderna.

9. Överklagandet vilar på tre grunder. Genom den första grunden, som består av två delar, har klaganden gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den ogillade invändningen om ogiltighet med avseende på artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna, med hänsyn till att situationerna är jämförbara (den första delen) och mekanismen för beräkning av avgångspension jämförd med regeln om existensminimum (den andra delen). Genom den andra grunden, som består av tre delar, har klaganden kritiserat det påstått oproportionerliga i att vägra att återbetala överförda pensionsrättigheter, och har härav dragit slutsatsen att det föreligger en obehörig vinst för unionen, ett åsidosättande av rätten till god förvaltning respektive ett åsidosättande av solidaritetsprincipen. Genom den tredje grunden, som är indelad i två delar, har klaganden slutligen bestritt det sätt på vilket tribunalen har behandlat klagandens argument som grundar sig på en analogi med målet Barroso Truta( 5 ) och på det beslut som kommittén för prövning av klagomål för Europeiska unionens domstol (nedan kallad kommittén) meddelade den 29 januari 2024.( 6 )

10. Den andra grundens första del, som avser en påstådd obehörig vinst för unionen, har illustrerats av klaganden genom en hänvisning till argumenten i det parallella överklagandet i mål C‑835/24 P, som enbart avser den delen. Förslaget till avgörande i det målet föredrogs den 10 september( 7 ) och jag kommer att hänvisa till detta förslag i dess helhet. Förevarande förslag till avgörande kommer således att ägnas åt att pröva den tredje grunden. Vad gäller den första grunden och de återstående delarna av den andra grunden, kommer jag enbart att lämna de synpunkter som är strikt nödvändiga för att kortfattat redogöra för utfallet av dem.

IV. Inledande synpunkter

11. Innan jag prövar grunderna vill jag erinra om det sammanhang i vilket förevarande mål ingår. Det rättsmedel som klaganden i första hand har utövat är en invändning om ogiltighet enligt artikel 277 FEUF. Genom det rättsmedlet kan tillämpligheten av en rättsakt med allmän giltighet som ligger till grund för det angripna individuella beslutet indirekt bestridas, med åberopande av att den strider mot överordnade bestämmelser eller principer.( 8 )

12. Även om det är riktigt, såsom domstolen har erinrat om, att en invändning om ogiltighet ”inte [utgör] hinder för att ett mål om fastställande av tjänstemäns rättigheter och skyldigheter skall betraktas som en tvist mellan gemenskapen och dess anställda”,( 9 ) avser den mekanism som föreskrivs i artikel 277 FEUF emellertid, till sin natur, giltigheten av en rättsakt med allmän giltighet som sådan, och inte bara hur den ska tolkas eller tillämpas i det konkreta fallet.

13. Den bestämmelse vars giltighet har ifrågasatts är artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna, som innehåller regeln om existensminimum. Den regeln ingår i den redan beskrivna mekanismen för beräkning av avgångspension. Jämfört med den ordinarie beräkningen som grundar sig på antalet tillgodoräknade tjänsteår – inbegripet antalet tillgodoräknade tjänsteår till följd av överföring av nationella personrättigheter – garanterar regeln om existensminimum ett minimibelopp som enbart fastställs utifrån det antal år som personen har varit i unionens tjänst. Den pension som faktiskt utbetalas motsvarar det mest fördelaktiga av de båda resultaten.

14. Den principfråga som tas upp i den tredje grunden är huruvida tribunalens slutsats i domen Barroso Truta, och även det beslut som kommittén antog efter den domen, kan utgöra stöd för klagandens rätt till återbetalning av det överförda kapitalbeloppet – antingen på nivån för invändningen om ogiltighet eller på nivån för principen om likabehandling. Det är denna fråga som behandlas i förevarande förslag till avgörande.

V. Den första och den andra grunden

15. Eftersom dessa grunder faller utanför föremålet för förevarande förslag till avgörande, kommer jag att begränsa mig till följande anmärkningar, i den ordning som de har framställts.

A. Den första grunden

16. Genom den första grundens första del har klaganden kritiserat tribunalen för att ha ogillat invändningen om ogiltighet med hänsyn till att situationerna är jämförbara. Det framgår emellertid inte av den invändningen på vilket sätt tribunalens prövning i punkt 38 och följande punkter i den överklagade domen – i vilken tribunalen uteslöt att situationen för anställda som har överfört sina nationella pensionsrättigheter kan jämföras med situationen för dem som inte har gjort detta – är behäftad med felaktig rättstillämpning. Klaganden har i själva verket enbart upprepat det argument som redan har underkänts i första instans, utan att ange vilket fel som tribunalens resonemang skulle vara behäftat med. Det ska i ett överklagande däremot klart anges på vilka punkter den dom som det yrkas upphävande av ifrågasätts samt de rättsliga argument som särskilt åberopas till stöd för detta yrkande. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den delgrunden.( 10 )

17. Genom den första grundens andra del har klaganden framställt tre invändningar. Den första grundar sig på den påstådda avsaknaden av ett ”huvudsakligt/kompletterande” förhållande mellan beräkningen enligt andra stycket och regeln i fjärde stycket i artikel 77 i tjänsteföreskrifterna. Den andra invändningen grundar sig på ett påstått åsidosättande av motiveringsskyldigheten, och den tredje invändningen, som har framställts i andra hand, grundar sig på ett åsidosättande av principen om likabehandlingen som är kopplat till beräkningsmekanismen. Dessa invändningar strider mot rättspraxis i målet KY,( 11 ) där domstolen förklarade att regeln om existensminimum endast ska tillämpas i andra hand, det vill säga när tillämpningen av de beräkningsregler som föreskrivs i första och andra stycket ger tjänstemannen ett lägre belopp än vad denne skulle få enligt regeln om existensminimum.( 12 ) Tribunalen har nöjt sig med att upprepa denna linje, i punkterna 44 och 45 i den överklagade domen, och har därigenom lämnat en motivering som är förenlig med vad som krävs i rättspraxis. Den tredje invändningen är av en rent sekundär karaktär och är beroende av vad utfallet blir av de två första.

18. Jag föreslår därför att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den första grunden i sin helhet.

B. Den andra grunden

19. När det gäller den andra grundens första del, som avser obehörig vinst, hänvisar jag, såsom jag redan har nämnt, till mitt förslag till avgörande i det parallella målet C‑835/24 P. Jag nöjer mig med att påpekat att, för det fall domstolen skulle instämma i den linje som har föreslagits där, kommer detta med nödvändighet att leda till ett underkännande av motsvarande del i förevarande mål.

20. Den andra delgrunden, som grundar sig på ett påstått åsidosättande av rätten till god förvaltning, som slås fast i artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), saknar fog. I denna delgrund har klaganden nämligen begränsat sig till att, i ett annat sammanhang, upprepa argumentet att vägran att återbetala det överförda kapitalbeloppet skulle leda till ett oproportionerligt resultat. Rätten till god förvaltning kan emellertid vare sig åberopas för att den anställde ska tillskrivas en rättighet som inte finns med i den tillämpliga lagstiftningen eller för att motivera en tolkning av bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna som står i strid med deras klara ordalydelse.

21. Den princip som slås fast i artikel 41 i stadgan innebär förvisso att myndigheten är skyldig att agera på ett rättvist och opartiskt sätt samt med iakttagande av de processuella garantierna. Den kan även styra tolkningen av bestämmelserna i tjänsteföreskrifterna, inom de gränser som följer av deras ordalydelse och syfte. Den kan dock inte motivera att en giltig bestämmelse i tjänsteföreskrifterna frångås eller ligga till grund för en tolkning som ändrar bestämmelsens normativa räckvidd. Detta gäller i ännu högre grad för artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna, som på ett uttömmande sätt reglerar de kriterier som ska tillämpas vid beräkning av avgångspension. I avsaknad av en påvisad konflikt mellan den bestämmelsen och artikel 41 i stadgan, kan den sistnämnda således inte användas för att, genom tolkning, införa en beräkningsmetod eller en rätt till återbetalning som inte föreskrivs i tjänsteföreskrifterna. Ett annat synsätt skulle dessutom äventyra det krav på rättssäkerhet som tillämpas i tjänsteföreskrifterna genom det tydliga fastställandet av kriterierna för fastställelse av pensionsförmåner.( 13 )

22. Även den tredje delgrunden, som vilar på solidaritetsprincipen, saknar stöd i domstolens praxis. Domstolen har nämligen påpekat att unionens pensionssystem inte kan likställas med ett system där de avgifter som den berörda personen betalar in direkt motsvarar beloppet för den framtida pensionsförmånen.( 14 ) Unionens pensionssystem bygger, å sin sida, på en solidaritetsmekanism. Avgifterna bidrar till finansieringen av ett gemensamt system och ger inte den enskilde rätt till en ersättning som motsvarar de inbetalda beloppen. Rätten till pension följer således av ställningen som tjänsteman eller övrig anställd och av de villkor som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna, och inte av ett matematiskt motsvarighetsförhållande mellan individuella avgifter och pensionsersättning. Följaktligen ska även den delgrunden underkännas.

23. Jag föreslår därför att domstolen ska ogilla överklagandet på den andra grunden i dess helhet, eftersom den delvis kan härledas till förslaget till avgörande i det parallella målet och för övrigt saknar fog.

VI. Den tredje grunden

24. Den tredje grunden, som prövningen i sak i förevarande förslag till avgörande är inriktad på, består av två delar som även om de formellt sett är åtskilda, i materiellt hänseende utgör en enda invändning, som dels grundar sig på rättspraxis i målet Barroso Truta, dels på den administrativa praxis som följde på denna.

A. Parternas argument

25. Genom den första delgrunden har klaganden hävdat att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den uteslöt möjligheten att åberopa domen i målet Barroso Truta, där tribunalen slog fast, i hypotetiska men tillräckligt klara ordalag, att en talan om återbetalning av det överförda kapitalbelopp som i praktiken inte hade beaktats när pensionsrättigheterna fastställdes var välgrundad. Genom den andra delgrunden har klaganden hävdat att tribunalen inte drog de korrekta slutsatserna av det beslut som kommittén meddelade efter domen Barroso Truta till förmån för en av klagandena i det målet.

26. Kommissionen har, å sin sida, framför allt framfört ett inledande argument, nämligen att den tredje grunden avser överväganden som tribunalen har gjort för fullständighetens skull, efter att redan ha ogillat invändningen om ogiltighet av fristående skäl. Enligt fast rättspraxis är redan den omständigheten i sig tillräcklig för att överklagandet inte ska kunna vinna bifall på den grunden, eftersom den avser ett argument som inte stöder domslutet i den överklagade domen.( 15 )

B. Bedömning

27. Det är lämpligt att börja med just kommissionens anmärkning att de omtvistade punkterna är surabondant (överflödiga). Denna anmärkning är välgrundad. Tribunalen tog med de punkter som avses i de båda delgrunderna – det vill säga punkterna 51–64 – med formuleringen ” à titre surabondant ” (för fullständighetens skull), efter att ha lämnat en fullständig motivering till avslaget på invändningen om ogiltighet i punkterna 35–50 och meddelat sitt avslag i punkt 50. Grunden skulle kunna fastställas enbart på grundval av denna anmärkning. Jag kommer ändå att pröva den, eftersom den principfråga som tas upp i den – huruvida en linje i rättspraxis och en efterföljande administrativ praxis kan fungera som ett giltighetskriterium för en bestämmelse i tjänsteföreskrifterna – genomsyrar förevarande mål och förtjänar att klargöras. Nedanstående bedömning är således av underordnad betydelse. Jag kommer därför att pröva den tredje grundens två delar var och sig. Vad gäller den första delgrunden finns det tre samverkande skäl till att domen Barroso Truta inte är tillämplig i förevarande mål, nämligen det faktum att de båda målen har olika föremål, ordalydelsen i punkt 103 i den domen och den omständigheten att punkt 106 är av hypotetisk och försiktig karaktär, såsom har bekräftats i domstolens senare praxis. Vad den andra delgrunden beträffar finns det tre olika hinder som vart och ett i sig innebär att den delgrunden ska underkännas, nämligen den omständigheten att ett administrativt beslut inte kan användas som giltighetskriterium för en allmängiltig bestämmelse, det förhållandet att de åtgärder som en institution har vidtagit till förmån sin egen personal inte är bindande för de andra institutionerna och det faktum att den åberopade faktiska omständigheten inte kom till uttryck i det kontradiktoriska förfarandet vid tribunalen. Jag börjar med den första delgrunden, som rör principfrågan. Jag avslutar med en sammanfattande kommentar om grunden i sin helhet.

1. Den första delgrunden avseende den omständigheten att domen Barroso Truta m.fl./Europeiska unionens domstol inte kan åberopas

28. Domen Barroso Truta meddelades i ett skadeståndsmål. Klagandena, som var kontraktsanställda vid domstolen, hade gjort gällande att unionen hade utomobligatoriskt ansvar för den skada som de påstod sig ha lidit till följd av att myndigheten hade lämnat otillräcklig information till dem, när de utövade möjligheten till överföring, om att de tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteåren kunde bli verkningslösa på grund av tillämpningen av existensminimum. Efter att ha ogillat yrkandet i sak på grund av att det inte förelåg en verklig och säker skada vid tidpunkten för prövningen – eftersom klagandenas pensioner ännu inte hade fastställts – gjorde tribunalen, i punkterna 103–106 i domen, dessutom vissa överväganden för fullständighetens skull om de rättsmedel som klaganden skulle kunna använda sig av, när pensionsrättigheterna hade fastställts, för det fall den påstådda skadan uppkom.( 16 )

29. Klaganden har av dessa överväganden slutit sig till att tribunalen i den domen, om än i förbigående, fastställde principen om rätt till återbetalning av det kapitalbelopp som i praktiken inte beaktades när pensionen fastställdes. Jag anser att det saknas stöd för en sådan tolkning.

30. För det första skiljer sig föremålet för förevarande mål radikalt från det för målet Barroso Truta. I det målet rörde det sig om ett skadeståndsyrkande som grundade sig på ett åsidosättande av informationsplikten från myndighetens sida. I förevarande mål är det fråga om en invändning om ogiltighet enligt artikel 277 FEUF, vilken har framställts för att artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna inte ska tillämpas. Det rör sig inte om en nominalistisk skillnad. Föremålet och kraven för de båda rättsmedlen skiljer sig åt, och detta inverkar direkt på thema decidendum , eftersom ogiltigheten av en bestämmelse i tjänsteföreskrifterna uteslutande ska fastställas mot bakgrund av dess förenlighet med de överordnade bestämmelserna och principerna i unionens rättsordning. För att fastställa unionens utomobligatoriska ansvar krävs däremot ytterligare ett steg. Förutom ett åsidosättande av en rättsregel måste det även visas att det föreligger en ersättningsbar skada och att det finns ett direkt orsakssamband mellan det påstådda åsidosättandet och den åberopade skadan.( 17 )

31. Tribunalens överväganden i punkterna 103–106 i domen Barroso Truta är således inte anpassade till det specifika föremålet för förevarande mål.

32. För det andra betonas det uttryckligen i punkt 103 i domen Barroso Truta att det kapital som har överförts till unionens pensionssystem inte har försvunnit. Efter den nationella organisationens inbetalning av det har omvandlats till tjänsteår som i princip ska beaktas vid beräkningen av pensionen. Det är just detta som har skett i förevarande fall, genom den dubbla beräkning som myndigheten företog i enlighet med artikel 77 i tjänsteföreskrifterna. Den omständigheten att regeln om existensminimum i praktiken har fått företräde till följd av denna dubbla beräkning är inte ett tecken på en underlåtenhet att beakta det överförda kapitalbeloppet, utan på att den mekanism som föreskrivs i tjänsteföreskrifterna fungerar som den ska. Möjligheten till överföring garanterar, såsom domstolen slog fast i domen KY, att pensionsgrundande tjänsteår beaktas, dock utan att något specifikt ekonomiskt resultat garanteras.( 18 )

33. För det tredje är det av särskild betydelse att punkt 106 i domen Barroso Truta är formulerad som ett rent framåtblickande antagande. I den punkten anger tribunalen, på ett sätt som tydligt förutsätter att skadan eventuellt kan uppstå i framtiden, att en talan om återbetalning kan väckas. Ett så pass försiktigt uttalande kunde inte – och kan med desto större skäl inte i dag – tolkas som en principlösning i ett framtida och hypotetiskt fall.

34. Domstolen påpekade detta i domen KY: I domen Barroso Truta hade tribunalen inte slutgiltigt avgjort frågan, utan endast gjort mycket försiktiga utlåtanden.( 19 )

35. Det var således med rätta som tribunalen, i punkterna 53–55 i den överklagade domen, slog fast att domen Barroso Truta inte kunde överföras på klagandens situation. Den om än kortfattade motiveringen är tillräcklig. I den identifieras nämligen på ett tydligt sätt de tre drag – föremålet för överklagandet, övervägandenas tillfälliga karaktär och det hypotetiska uttalandet – som utgör hinder för att härleda den rättsverkan ur domen Barroso Truta som klaganden har tillskrivit den domen.

36. Jag anser att ett sista påpekande bör göras. Även om de överväganden som gjordes för fullständighetens skull i domen Barroso Truta skulle betraktas som tribunalens linje, hänvisade dessa – i punkt 104 – till en talan mot beslut om fastställelse av pensionsrättigheter, det vill säga det rättsmedel som avses i artikel 91 i tjänsteföreskrifterna inom ramen för systemet med rättsmedel för anställda. En sådan invändning om ogiltighet med avseende på artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna som klaganden har framställt i förevarande mål nämndes inte ens. Det är därför högst tveksamt att tribunalens avsikt i den punkten var att föregripa en bedömning av huruvida en bestämmelse i en rättsakt med allmän giltighet som artikel 77 i tjänsteföreskrifterna är förenlig med de överordnade principerna i unionsrätten. Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den tredje grundens första del.

2. Den andra delgrunden avseende relevansen av det beslut som kommittén för prövning av klagomål vid Europeiska unionens domstol meddelade den 29 januari 2024

37. Genom den tredje grundens andra del har klaganden gjort gällande att, efter domen Barroso Truta, fick en av klagandena i det målet, genom det beslut som kommittén meddelade den 29 januari 2024, tillsättningsmyndighetens avslag på ansökan om återbetalning av kapitalvärdet för de nationella pensionsrättigheterna ogiltigförklarat. Det beslutet grundar sig på principen om likabehandling i förhållande till två andra tidigare klagande i målet Barroso Truta – G. och F. – som enligt samma beslut faktiskt tidigare hade fått det överförda beloppet återbetalt. Klaganden har hävdat att tribunalen, på grundval av detta, borde ha slagit fast att klagandens argument var välgrundade och att vägran att behandla henne på samma sätt i vilket fall som helst utgör ett åsidosättande av principen om likabehandling och rätten till god förvaltning.

38. I kommitténs beslut finns det tre ytterligare uppgifter som är relevanta för nedanstående bedömning och som bör nämnas. För det tredje hade den klagande vid kommittén åberopat tre olika grunder: uppenbart felaktig bedömning, obehörig vinst för unionen och ett åsidosättande av likabehandlingsprincipen. Kommittén biföll grunden avseende likabehandling och slog fast att det inte var nödvändigt att pröva de andra grunderna. Kommittén prövade således inte grunden avseende obehörig vinst, vilken fortfarande inte har prövats. För det andra avsåg det ärende som kommittén avgjorde en situation där den omständigheten att de tillgodoräknade pensionsgrundande tjänsteåren till viss del inte fick någon verkan följde av tillämpningen av pensionstaket på 70 procent enligt artikel 77 andra stycket i tjänsteföreskrifterna. Den klagande hade nämligen uppnått en teoretisk pensionssats på 80,02361 procent, som sattes ned till den högsta gränsen enligt tjänsteföreskrifterna. Den situationen skiljer sig således från klagandens situation, vars pension fastställdes med tillämpning av regeln om existensminimum enligt artikel 77 fjärde stycket. Vad för det tredje gäller de återbetalningar som tidigare har gjorts till G. och F., konstateras det enbart i beslutet, för bedömningen av jämförbarheten, att dessa har gjorts, men det redogörs inte för den rättsliga grunden eller den exakta faktiska situationen.

39. Mot bakgrund av dessa uppgifter finns det tre olika hinder för klagandens argument, vilka jag kommer att undersöka i den ordning som de har nämnts. Det första hindret, som är principfrågan, är strukturellt och rör förhållandet mellan det administrativa beslutet och invändningen om ogiltighet. Det andra hindret är att de åtgärder som en institution vidtar till förmån för sin egen personal inte är bindande för de andra institutionerna. Det tredje hindret är att den åberopade faktiska omständigheten inte hade framkommit vid det kontradiktoriska förfarandet vid tribunalen, vilket innebär att tribunalen inte kan kritiseras för att ha missuppfattat den. Vart och ett av dessa hinder är i sig tillräckliga för att överklagandet inte ska vinna bifall såvitt avser den tredje grundens andra del.

40. När det gäller det första hindret anser jag att åtskillnad bör göras mellan de tre nivåer på vilka den ”rättsliga grunden” för ett enskilt beslut kan bestridas: i) avsaknad av en tillämplig bestämmelse, ii) felaktig tolkning eller tillämpning av bestämmelsen i det aktuella fallet och iii) bestämmelsens ogiltighet i förhållande till överordnade bestämmelser eller principer. Endast det tredje fallet är relevant för den invändning om ogiltighet som klaganden har framfört. Förfarandet i första instans och förevarande mål om överklagande avser nämligen giltigheten av artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna, vilken klaganden har bestritt med stöd av artikel 277 FEUF. Det är emellertid inte myndighetens tolkning eller tillämpning av den bestämmelsen i det konkreta fallet som har bestritts.( 20 )

41. Det beslut som kommittén meddelade hör emellertid till den andra och inte till den tredje nivån. I det beslutet tillämpas artikel 77 i tjänsteföreskrifterna på ett konkret fall, och klaganden har inte ifrågasatt den bestämmelsens giltigheten och skulle inte heller ha kunnat göra detta. Enbart den omständigheten att bestämmelsen tolkas eller tillämpas på ett visst sätt innebär nämligen inte i sig att bestämmelsen är ogiltig. Detta hindrar inte att samma beslut kan vara relevant i andra avseenden. Det kan vara av betydelse i en talan som grundar sig på obehörig vinst för unionen – och detta är, inte av en slump, det område inom vilket klaganden har framfört sitt argument i det parallella målet C‑835/24. Det området skiljer sig emellertid från det för en invändning om ogiltighet och ska behandlas inom ramen för det målet.

42. Detta bekräftas i beslutet. Kommittén biföll den grund avseende likabehandling som den klagande hade åberopat och prövade inte den som avsåg obehörig vinst, vilken fortfarande inte har prövats. Det har följaktligen inte ens på administrativ nivå fastställts någon principiell regel om återbetalning.

43. Skillnaden är inte av formell karaktär. Den giltighetsprövning som avses i artikel 277 FEUF avser huruvida rättsakten med allmän giltighet är förenlig med överordnade bestämmelser och principer i unionens rättsordning.( 21 ) Den avser inte det sätt på vilket en enskild myndighet har tillämpat den. Den praxis som har åberopats här – det vill säga det beslut som kommittén meddelade den 29 januari 2024 – hör till denna sista nivå. Om det av denna praxis skulle kunna framgå att en bestämmelse är ogiltig, skulle detta leda till en konsekvens som är lika orimlig som den låter: Giltigheten av en bestämmelse i tjänsteföreskrifterna, som är en konsoliderad lag som tillämpas i identiska ordalag på samtliga institutioner, skulle variera beroende på vilken institution som har tillämpat den och beroende på vid vilken tidpunkt den institutionen har ändrat sin praxis. Ett sådant utfall är oförenligt med såväl en enhetlig tillämpning av tjänsteföreskrifterna som kravet på rättssäkerhet.

44. Vad för det andra gäller det andra hindret vill jag erinra om att enligt fast rättspraxis utgör de åtgärder som har vidtagits av en unionsinstitution till förmån för en viss grupp av personer, om det inte finns någon som helst rättslig skyldighet som följer av tjänsteföreskrifterna, åtgärder som inte kan åberopas mot en annan institution till stöd för en grund som avser åsidosättande av likabehandlingsprincipen.( 22 ) Även om det beslut som kommittén meddelade skulle vara fördelaktigt för den till vilket det riktar sig inom ramen för personalmålet vid domstolen, utgör det beslutet emellertid inte – i sig – en tillräcklig rättsakt för att kommissionens tillsättningsmyndighet ska åläggas en skyldighet till likabehandling. Det ska tilläggas att hänvisningen i det beslutet till de återbetalningar som G. och F. tidigare har beviljats inte har åtföljts av någon redogörelse för den formella rättsliga grunden för de återbetalningarna. Kommittén har endast konstaterat att de har gjorts för bedömningen av jämförbarheten, men har inte preciserat huruvida de gjordes för att fullgöra en skyldighet enligt tjänsteföreskrifterna, med direkt tillämpning av punkt 106 i domen Barroso Truta, av skäl som rör administrativ rättvisa eller någon annan anledning. Tribunalen hade redan i punkt 58 i den överklagade domen påpekat att det inte fanns något som tydde på detta, och detta framgår inte heller av kommitténs beslut.

45. Vad slutligen gäller det tredje hindret framgår det inte av de omständigheter som har åberopats i den överklagade domen att kommitténs beslut formellt lades till handlingarna i målet i första instans eller att det redogjordes för innehållet i dem på ett sådant sätt att tribunalen kunde bedöma beslutets räckvidd. I punkt 56 i den överklagade domen angav tribunalen endast att omständigheten med de senare återbetalningarna till Barroso Truta hade åberopats vid förhandlingen och att detta enbart skulle kvalificeras som ett ostyrkt påstående. Beslutet har i vilket fall som helst enbart lagts till handlingarna i förevarande mål som en bilaga till överklagandet, och det framgår inte av de uppgifter som finns tillgängliga att beslutet formellt lades fram vid det kontradiktoriska förfarandet inför tribunalen. Oberoende av frågan om vilka bestämmelser som är tillämpliga på framläggande av nya omständigheter i samband med mål om överklagande, är det i alla händelser uppenbart att klaganden inte har visat, på det sätt som krävs i målet om överklagande, att tribunalen har missuppfattat de omständigheter som lades fram för den.( 23 )

46. De tre hinder som har undersökts här medför på ett otvetydigt sätt att överklagandet ska ogillas på den tredje grundens andra del. Det beslut som har fattats av kommittén kan inte juridiskt sett påverka giltigheten av artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna vid en invändning om ogiltighet. Det beslutet är nämligen en rättsakt som har antagits av en unionsinstitution vid fullgörandet av dess uppgifter, som grundar sig på likabehandlingsprincipen och som avser en situation som strukturellt sett skiljer sig från klagandens situation.

3. Sammanfattande överväganden

47. När jag betraktar den tredje grunden i sin helhet anser jag att denna bygger på ett och samma felaktiga antagande, nämligen att beaktandet av en linje i rättspraxis som har formulerats i försiktiga ordalag i domen Barroso Truta och av ett administrativt beslut som har antagits till följd av den, i sig, kan fungera som ett giltighetskriterium för artikel 77 fjärde stycket i tjänsteföreskrifterna. Det antagandet innebär att de olika nivåerna blandas ihop. En invändning om ogiltighet förutsätter nämligen att den åberopade bestämmelsen jämförs med överordnade bestämmelser och inte med andra bestämmelser av samma rang, och än mindre med en administrativ praxis som har utformats vid en annan institution och i en strukturellt sett annan situation, även om denna praxis skulle ha lett till en mer fördelaktig behandling av den berörda personen.

48. Barroso Truta-frågan kan eventuellt vara relevant vid en talan om obehörig vinst – vilket förklarar varför den frågan har behandlats i det förslag till avgörande som jag föredragit i det parallella målet C‑835/24 P. Frågan kan inte godtas på den här aktuella nivån.

49. Det går emellertid inte att bortse från att det system som föreskrivs i artikel 77 i tjänsteföreskrifterna, i fall där regeln om existensminimum har företräde framför den ordinarie beräkningen, ger ett resultat som med rätta kan förefalla otillfredsställande, ur en enskild anställds synvinkel vars karriär i unionen har varit kort och vars nationella pensionsrättigheter visar sig vara ekonomiskt verkningslösa när de väl har överförts. Det är för övrigt denna uppfattning som framgår av punkt 106 i domen Barroso Truta och av det beslut från kommittén som klaganden har hänvisat till. Detta innebär inte, av de skäl som har angetts ovan, att bestämmelsen i tjänsteföreskrifterna är ogiltig, och ett eventuellt återkrav omfattas av de villkor som gäller för en talan om obehörig vinst och som prövas i det parallella målet C‑835/24 P.

50. Frågan huruvida korrigeringar är nödvändiga eller lämpliga kräver en lagstiftningsmässig bedömning, i syfte att fastställa den allmänna ramen i det tillämpliga regelverket. En sådan bedömning faller utanför domstolarnas behörighet, som enbart är att kontrollera huruvida den befintliga lagstiftningen är förenlig med bestämmelserna och principerna i rättsordningen och inte att träda i lagstiftarens ställe när det gäller val av reglering.

51. Jag föreslår därför att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den tredje grundens båda delar. Denna slutsats stöds av det faktum att tribunalens motivering i punkterna 51–64 i den överklagade domen är surabondant , såsom det redan har redogjorts för.

VII. Förslag till avgörande

52. Mot bakgrund av det ovan anförda, och med förbehåll för domstolens bedömning av de andra grunderna och invändningarna i överklagandet än den tredje grunden, föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den tredje grundens båda delar.

1 Originalspråk: italienska.

2 Dom av den 25 september 2024, PT/kommissionen (T‑367/22, EU:T:2024:654) (nedan kallad den överklagade domen).

3 Vad gäller det parallella målet om obehörig vinst, se dom av den 25 september 2024, PT/kommissionen (T‑788/22, EU:T:2024:655), vilken är föremål för mål om överklagande C‑835/24 P.

4 I den gemensamma hänvisningen till artiklarna 11 och 12 i bilaga VIII anges rubriken till de allmänna genomförandebestämmelserna, som har antagits för båda bestämmelserna. I förevarande mål är det bara artikel 11.2 som är relevant. Artikel 12, som reglerar överföring vid avgång till förmån för den vars tjänstgöring upphör utan att ha uppnått pensionsberättigande ålder, är inte tillämplig i klagandens fall.

5 Dom av den 18 september 2018, Barroso Truta m.fl./Europeiska unionens domstol (T‑702/16 P, EU:T:2018:557) (nedan kallad domen Barroso Truta).

6 Beslut av kommittén för prövning av klagomål vid Europeiska unionens domstol av den 29 januari 2024 (R-12/23, bilaga A.3 till överklagandet).

7 Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i mål C‑835/24 P (C‑835/24 P, EU:C:2026:751).

8 Enligt artikel 277 FEUF avser ett indirekt ifrågasättande giltigheten av den rättsakt med allmän giltighet som utgör grunden för det angripna individuella beslutet. Se dom av den 16 mars 2023, kommissionen/Calhau Correia de Paiva (C‑511/21 P, EU:C:2023:208, punkterna 43 och 44 och där angiven rättspraxis). Det är i denna betydelse som ordet ”ogiltighet” används i det följande. I handlingarna i målet kallas rättsmedlet för ”invändning om rättsstridighet”.

9 Dom av den 5 oktober 2000 rådet/Busacca m.fl. (C‑434/98 P, EU:C:2000:546, punkt 24).

10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, Schindler Holding m.fl./kommissionen (C‑501/11 P, EU:C:2013:522, punkt 43), och dom av den 3 oktober 2013, Rintisch/UAMI (C‑120/12 P, EU:C:2013:638, punkt 49).

11 Dom av den 4 maj 2023, KY/Europeiska unionens domstol (C‑100/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:377) (nedan kallad domen KY).

12 Dom av den 4 maj 2023, KY/Europeiska unionens domstol (C‑100/22 P, ej publicerad, EU:C:2023:377, punkterna 64 och 65).

13 Se, för ett liknande resonemang, tribunalens beslut av den 10 februari 2025, FB/parlamentet (T‑468/24, EU:T:2025:156, punkt 41).

14 Dom av den 4 maj 2023, KY/Europeiska unionens domstol (C‑100/22 P, EU:C:2023:377, punkt 69). Se, på senare tid, dom av den 18 december 2025, Bopuis (C‑776/24, EU:C:2025:1010, punkt 52).

15 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2017, Intel/kommissionen (C‑413/14 P, EU:C:2017:632, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

16 Se dom av den 18 september 2018, Barroso Truta m.fl./Europeiska unionens domstol (T‑702/16 P, EU:T:2018:557, punkterna 103‑106).

17 Se dom av den 16 december 2008, Masdar (UK)/kommissionen (C‑47/07 P, EU:C:2008:726, punkt 49 och där angiven rättspraxis).

18 Dom av den 4 maj 2023, KY/Europeiska unionens domstol (C‑100/22 P, EU:C:2023:377, punkt 69).

19 Dom av den 4 maj 2023, KY/Europeiska unionens domstol (C‑100/22 P, EU:C:2023:377, punkt 81). Se även, för ett liknande resonemang, dom av den 9 november 2022, WP m.fl./kommissionen (T‑604/21, EU:T:2022:686, punkt 56).

20 Se domen i det ovannämnda målet kommissionen/Calhau Correia de Paiva, punkterna 43 och 44.

21 Domen i det ovannämnda målet Calhau Correia de Paiva, punkt 44.

22 Punkt 57 i den överklagade domen och där angiven rättspraxis.

23 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 27 mars 2025, XH/kommissionen (C‑91/23 P, EU:C:2025:219, punkt 28 och där angiven rättspraxis).