C-858/24

Förslag till avgörande av generaladvokat Athanasios Rantos föredraget den 22 oktober 2026

CELEX: 62024CC0858
Datum: 2026-10-22
Källa: eur-lex.europa.eu

Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

ATHANASIOS RANTOS

föredraget den 22 oktober 2026( 1 )

Mål C ‑ 858/24 P

mot

Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha)

” Överklagande – Offentlig upphandling – Skydd av Europeiska unionens ekonomiska intressen – Förordning (EU, Euratom) 2018/1046 – Artikel 136.1 c och 136.2 – Beslut om uteslutning av en ekonomisk aktör från deltagande i tilldelningsförfaranden – Avsaknad av en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut genom vilket fastställs att aktören har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen – Uteslutning på grundval av en preliminär rättslig bedömning som grundar sig på ett administrativt beslut som är föremål för uppskov med verkställigheten – Artikel 136.7 – Korrigerande åtgärder som vidtagits av den ekonomiska aktören – Artikel 143.9 – Artikel 261 FEUF – Prövning med obegränsad behörighet – Artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Effektivt domstolsskydd ”

Inledning

1. VC har genom sitt överklagande yrkat, för det första att domstolen ska ogiltigförklara den dom som Europeiska unionens tribunal meddelade den 2 oktober 2024 VC/EU-Osha (Uteslutning från förfaranden för offentlig upphandling på grundval av ett nationellt förvaltningsbeslut vars verkställighet har skjutits upp) (T‑126/23, EU:T:2024:666) (nedan kallad den överklagade domen). Genom den domen ogillade tribunalen VC:s talan om ogiltigförklaring av det beslut som Europeiska arbetsmiljöbyrån (EU-Osha) antog den 13 januari 2023 om att i två år med verkan från och med den 18 januari 2023 dels utesluta VC från deltagande i förfaranden för offentlig upphandling, förfaranden avseende bidrag, priser, tilldelningar och finansieringsinstrument som täcks av unionens allmänna budget och tilldelningsförfaranden som omfattas av Europeiska utvecklingsfonden (EUF) enligt rådets förordning (EU) 2018/1877( 2 ) (artiklarna 1 och 2), dels föra in VC:s namn i databasen för systemet för tidig upptäckt och uteslutning (artikel 3) samt att offentliggöra vissa upplysningar om uteslutningen på Europeiska kommissionens webbplats (artikel 4) (nedan kallat det omtvistade beslutet). För det andra har VC yrkat att det omtvistade beslutet ska ogiltigförklaras. För det tredje har VC yrkat att EU-Osha ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

2. Detta förslag till avgörande är i enlighet med domstolens begäran inriktat på analysen av den första och den andra grunden för överklagandet, vilka avser värdet av ett nationellt domstolsavgörande om uppskov med verkställigheten av ett förvaltningsbeslut som ligger till grund för ett beslut om uteslutning av en ekonomisk aktör från ett tilldelningsförfarande enligt artikel 136.1 i förordning (EU, Euratom) 2018/1046( 3 ) (nedan kallad budgetförordningen) respektive räckvidden av domstolens oinskränkta behörighet enligt artikel 143.9 i denna förordning.

Tillämpliga bestämmelser

3. I skälen 64, 67–69, 71, 73, 77, 79 och 84 i budgetförordningen anges följande:

”(64) För att skydda unionens ekonomiska intressen bör kommissionen upprätta ett enda, gemensamt system för tidig upptäckt och uteslutning.

…

(67) Beslut om att utesluta en person eller enhet från deltagande i tilldelningsförfaranden … samt om att offentliggöra information om omständigheterna, bör fattas av den behöriga utanordnaren, på grundval av dennes oberoende i administrativa frågor. Om det inte finns någon slutgiltig dom eller något slutgiltigt administrativt beslut … bör den behöriga utanordnaren fatta sitt beslut på grundval av en preliminär rättslig bedömning, med beaktande av panelens rekommendation. Panelen bör också fastställa varaktigheten för en uteslutning, såvida denna inte har fastställts genom den slutgiltiga domen eller det slutgiltiga administrativa beslutet.

(68) Panelens roll bör vara att säkerställa en enhetlig tillämpning av systemet för uteslutning. Panelen bör bestå av en ständig ordförande, två företrädare för kommissionen och en företrädare för den begärande utanordnaren.

(69) Den preliminära rättsliga bedömningen föregriper inte den slutliga bedömning av den berörda personens eller enhetens agerande som görs av medlemsstaternas behöriga myndigheter i enlighet med nationell rätt. Panelens rekommendation liksom den behöriga utanordnarens beslut bör därför ses över efter anmälan av en sådan slutlig bedömning.

…

(71) När den behöriga utanordnaren fattar ett beslut om uteslutning av en person eller enhet … bör utanordnaren säkerställa att beslutet är förenligt med proportionalitetsprincipen, särskilt med beaktande av hur allvarlig situationen är, dess konsekvenser för budgeten, den tid som har förflutit sedan agerandet i fråga, hur länge detta pågick och hur ofta det upprepades, huruvida agerandet var avsiktligt eller graden av försumlighet och graden av samarbete mellan personen eller enheten och den relevanta behöriga myndigheten samt personens eller enhetens bidrag till utredningen.

…

(73) En person eller enhet som har visat sin tillförlitlighet genom att vidta korrigerande åtgärder bör inte bli föremål för beslut om uteslutning. Detta bör emellertid inte gälla för de grövsta formerna av brott.

…

(77) Uteslutningen bör tidsbegränsas … och varaktigheten bör vara förenlig med proportionalitetsprincipen.

…

(79) Det är också viktigt att kunna förstärka den avskräckande effekt som uppnås genom uteslutning och ekonomiska sanktioner. …

…

(84) Europeiska unionens domstol bör ges oinskränkt behörighet i fråga om uteslutning och ekonomiska sanktioner som påförts med stöd av den här förordningen, i enlighet med artikel 261 i EUF-fördraget.”

4. Avsnitt 2 i budgetförordningen, som har rubriken ”System för tidig upptäckt och uteslutning”, ingår i kapitel 2 med regler om direkt och indirekt förvaltning. Avsnittet omfattar artiklarna 135–145 i samma förordning. I artikel 136, som har rubriken ”Uteslutningskriterier och beslut om uteslutning”, anges följande:

”1. Den behöriga utanordnaren ska utesluta en person eller enhet som avses i artikel 135.2 från att delta i förfaranden för tilldelning som regleras av denna förordning eller från att bli utvald att förvalta medel från unionen när den personen eller enheten befinner sig i en eller flera av följande uteslutningssituationer:

…

c) Det har genom en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut fastställts att personen eller enheten har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen genom att ha brutit mot lagar eller andra författningar eller de yrkesetiska regler som gäller för det yrke inom vilket denne är verksam, eller genom felaktigt agerande som inverkar på aktörens trovärdighet i professionellt avseende, om detta agerande inbegriper avsiktligt fel eller grov oaktsamhet, och särskilt genom att

…

ii) ingå en överenskommelse med andra personer eller enheter i syfte att snedvrida konkurrensen,

…

2. I avsaknad av en slutgiltig dom eller, i tillämpliga fall, ett slutgiltigt administrativt beslut i de fall som avses i punkt 1 c, d, f, g och h i denna artikel eller i det fall som avses i punkt 1 e i den här artikeln ska den behöriga utanordnaren utesluta en person eller enhet som avses i artikel 135.2 på grundval av en preliminär rättslig bedömning av det agerande som avses i de punkterna, med beaktande av fastställda faktiska omständigheter eller andra slutsatser i rekommendationen från den panel som avses i artikel 143.

Den preliminära bedömning som avses i första stycket i denna punkt påverkar inte den bedömning av agerandet av den berörda person eller enhet som avses i artikel 135.2 som medlemsstaternas behöriga myndigheter utför i enlighet med nationell rätt. Den behöriga utanordnaren ska utan dröjsmål ompröva sitt beslut att utesluta den person eller enhet som avses i artikel 135.2 och/eller att ålägga en mottagare ekonomiska sanktioner när en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut har meddelats. Om det i den slutgiltiga domen eller det slutgiltiga administrativa beslutet inte anges hur länge uteslutningen ska vara, ska den behöriga utanordnaren fastställa detta på grundval av fastställda faktiska omständigheter och slutsatser och med beaktande av rekommendationen från den panel som avses i artikel 143.

Om det i den slutgiltiga domen eller det slutgiltiga administrativa beslutet fastställs att den person eller enhet som avses i artikel 135.2 är oskyldig till det agerande som omfattas av en preliminär rättslig bedömning på grundval av vilken personen eller enheten har uteslutits, ska den behöriga utanordnaren utan dröjsmål avbryta uteslutningen och/eller återbetala ekonomiska sanktioner som ålagts, beroende på vad som är tillämpligt.

De faktiska omständigheter och slutsatser som avses i första stycket ska särskilt omfatta

…

b) icke slutgiltiga administrativa beslut som kan innefatta disciplinåtgärder som vidtas av det behöriga övervakningsorgan som ansvarar för att kontrollera att yrkesetiska normer följs,

…

e) beslut av kommissionen om överträdelse av unionens konkurrensrätt eller en nationell behörig myndighets beslut om överträdelse av unionens konkurrensrätt eller nationell konkurrensrätt.

3. Alla beslut som fattas av den behöriga utanordnaren enligt artiklarna 135–142 eller, i tillämpliga fall, rekommendationer från den panel som avses i artikel 143 ska vara förenliga med proportionalitetsprincipen och särskilt beakta

a) hur pass allvarlig situationen är och vilka effekter den kan ha på unionens ekonomiska intressen och anseende,

b) hur lång tid som förflutit sedan agerandet i fråga,

c) hur länge agerandet pågick och hur ofta det upprepades,

d) huruvida agerandet var avsiktligt eller graden av oaktsamhet,

…

f) andra förmildrande omständigheter, såsom

i) den utsträckning i vilken den berörda person eller enhet som avses i artikel 135.2 har samarbetat med den berörda behöriga myndigheten och bidragit till utredningen, vilket bekräftats av den behöriga utanordnaren, eller

…

6. Den behöriga utanordnaren ska, i tillämpliga fall med beaktande av rekommendationen från den panel som avses i artikel 143, inte utesluta en person eller enhet som avses i artikel 135.2 från att delta i ett förfarande för tilldelning eller från att väljas ut för att förvalta medel från unionen, om

a) personen eller enheten har vidtagit korrigerande åtgärder enligt punkt 7 i denna artikel, i en utsträckning som i tillräcklig grad påvisar personens eller enhetens tillförlitlighet; …

7. De korrigerande åtgärder som avses i punkt 6 första stycket a ska bland annat inbegripa

a) åtgärder för att fastställa hur de situationer som föranleder uteslutning uppstått samt konkreta tekniska, organisatoriska och personalrelaterade åtgärder inom det berörda affärs- eller verksamhetsområdet som vidtagits av den [ekonomiska aktören] och som är lämpliga för att korrigera agerandet och förhindra att det inträffar igen,

…

8. Den behöriga utanordnaren ska, i tillämpliga fall med beaktande av den reviderade rekommendationen från den panel som avses i artikel 143, utan dröjsmål ompröva sitt beslut att utesluta en person eller enhet som avses i artikel 135.2 på eget initiativ eller på begäran av personen eller enheten, om den senare har vidtagit korrigerande åtgärder som påvisar dennes tillförlitlighet eller har lagt fram nya uppgifter som visar att den uteslutningssituation som avses i punkt 1 i den här artikeln inte längre föreligger. …”

5. I budgetförordningens artikel 143, som har rubriken ”Panel”, föreskrivs följande i punkt 9:

”Europeiska unionens domstol ska ha oinskränkt behörighet att ompröva ett beslut varigenom en utanordnare utesluter en person eller enhet som avses i artikel 135.2 och/eller ålägger en mottagare en ekonomisk sanktion, vilket inbegriper beslut om att upphäva uteslutningen, förkorta eller förlänga dess varaktighet och/eller upphäva, minska eller öka den ekonomiska sanktionen. …”

Bakgrund till tvisten

6. Tvistens bakgrund redovisas i punkterna 2–13 i den överklagade domen och kan sammanfattas enligt följande.

7. Den 11 maj 2021 offentliggjorde EU-Osha anbudsinfordran EUOSHA/2021/OP/F/SE/0144 avseende tillhandahållande av informations- och kommunikationstekniska tjänster samt internettjänster. Det aktuella kontraktet var indelat i tre delar.

8. Samma dag antog Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (Nationella marknads- och konkurrensmyndigheten, Spanien) (nedan kallad CNMC) ett beslut (nedan kallat CNMC:s beslut) i vilket CNMC slog fast att VC mellan månaderna mars 2009 och maj 2017 tillsammans med andra företag hade deltagit i ett samarbetsnätverk inom vilket deltagarna hade utbytt känsliga affärsuppgifter och tillämpat strategier för att undanröja konkurrens i anbudsförfaranden avseende tillhandahållande av rådgivningstjänster till spanska myndigheter och andra offentliga organ. CNMC bedömde att detta förfaringssätt utgjorde en enda, fortlöpande överträdelse av konkurrensrätten och ålade VC böter och förbjöd VC att ingå avtal med de spanska myndigheterna.

9. Den 21 juni 2021 inkom VC med ett anbud för den andra delen av det aktuella kontraktet, vilken avsåg tillhandahållande av stöd- och rådgivningstjänster i fråga om projektledning.

10. Den 24 augusti 2021, efter att ha frågat VC varför CNMC:s beslut och eventuella korrigerande åtgärder för att undanröja den påtalade överträdelsen inte hade angetts i VC:s förklaring på heder och samvete, erhöll EU-Osha svaret att nämnda beslut dels inte var slutgiltigt, i och med att Audiencia Nacional (Centraldomstolen, Spanien) inte hade prövat vare sig överklagandet av det beslutet eller den ansökan om interimistiska åtgärder som getts in tillsammans med överklagandet, dels inte innehöll något faktiskt förbud mot att delta i offentliga upphandlingar, i och med att omfattningen av förbudet inte hade fastställts av den spanska ekonomi- och finansministern.

11. Den 10 februari 2022 begärde EU-Osha att den panel som sammankallats i enlighet med artikel 143 i budgetförordningen (nedan kallad den behöriga panelen) skulle utfärda en rekommendation om uteslutning av VC eller om ekonomiska sanktioner.

12. Audiencia Nacional (Centraldomstolen) beslutade den 11 april 2022 om uppskov med verkställigheten av CNMC:s beslut (nedan kallat domstolsbeslutet om uppskov).

13. Den 13 juli 2022 underrättade den behöriga panelen VC om den preliminära bedömningen av dess agerande i den mening som avses i artikel 136.2 i budgetförordningen.

14. Den 8 december 2022 rekommenderade den behöriga panelen, efter det att VC hade yttrat sig över den preliminära bedömningen, att EU-Osha skulle utesluta VC från deltagande i den aktuella upphandlingen och offentliggöra denna uteslutning, eftersom den bedömde att VC:s agerande utgjorde ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen”.

15. EU-Osha delgav VC det omtvistade beslutet, vars innehåll beskrivs ovan i punkt 1, den 17 januari 2023, i enlighet med den behöriga panelens rekommendation.

Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen

16. VC väckte talan om ogiltigförklaring av det omtvistade beslutet genom en ansökan som inkom till tribunalens kansli den 9 mars 2023. VC åberopade fem grunder till stöd för sin talan. De två första grunderna, de enda som är relevanta för detta riktade förslag till avgörande, avsåg för det första EU-Oshas åsidosättande av domstolsbeslutet om uppskov och, för det andra, en oriktig bedömning av de korrigerande åtgärder som VC vidtagit.

17. Vad gäller den första grundens första del, som särskilt avsåg åsidosättande av artikel 136.2 i budgetförordningen, fann tribunalen först och främst, i punkterna 25 och 26 i den överklagade domen, att man utifrån ordalydelsen i artikel 136.1 c ii och 136.2 i budgetförordningen kunde sluta sig till att den omständigheten att det inte finns någon slutgiltig dom eller något slutgiltigt beslut vari det fastställs att agerandet var felaktigt inte utgjorde hinder för att den behöriga unionsmyndigheten vidtar en uteslutningsåtgärd för att skydda unionens ekonomiska intressen med stöd av en preliminär rättslig bedömning av den berörda ekonomiska aktörens agerande, och att det var unionslagstiftarens avsikt att låta den behöriga unionsmyndigheten göra en egen bedömning av den berörda ekonomiska aktörens handlingar, utan att invänta att en domstol har meddelat sitt avgörande, vilken kräver att uteslutningssystemet ska kunna tillämpas så snabbt som möjligt, utan att det ska vara nödvändigt att invänta en slutgiltig dom. Tribunalen konstaterade vidare, i punkterna 28–33, att det ankom på EU-Osha att göra en egen bedömning av VC:s agerande mot bakgrund av CNMC:s beslut och domstolsbeslutet om uppskov och att EU-Osha gjorde en riktig bedömning när den fann att det sistnämnda beslutet inte utgjorde hinder för att slutsatserna i CNMC:s beslut beaktades i syfte att slå fast att VC gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen och vidta en uteslutningsåtgärd. I punkt 29 i nämnda dom erinrade tribunalen om att EU-Oshas ståndpunkt, att domstolsbeslutet om uppskov, i avsaknad av ett ställningstagande om huruvida det vid första påseendet framstod som faktiskt och rättsligt befogat ( fumus boni juris ), inte gav upphov till några tvivel om giltigheten och lagenligheten av CNMC:s beslut. I punkt 31 i domen slog tribunalen även fast att de faktiska omständigheter som lagts VC till last inte grundade sig på rena antaganden eller presumtioner, utan på uppgifter från en utredning som CNMC genomfört. I punkt 32 i nämnda dom fann tribunalen att den nationella domstolen i domstolsbeslutet om uppskov, som grundades på de konsekvenser som de ålagda böterna och förbudet mot att ingå avtal hade fått för VC:s fortsatta verksamhet, inte tog ställning i frågan huruvida CNMC:s beslut var välgrundat. Tribunalen angav också att VC hade medgett att den nationella domstolen inte uttryckligen hade prövat huruvida uppskovsbeslutet vid första påseendet framstod som faktiskt och rättsligt befogat ( fumus boni juris ). Tribunalen slog slutligen fast, i punkt 33 i den överklagade domen, att det inte var relevant att verkställigheten av förbudet mot att delta i upphandlingar i Spanien hade skjutits upp, eftersom det grundade sig på skäl som var oberoende av vad som fastställts i CNMC:s beslut.

18. Vad gäller den första grundens andra del, avseende åsidosättande av artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan) och artikel 19.1 FEU, fann tribunalen, i punkt 39 i den överklagade domen, att domstolsbeslutet om uppskov inte hade förbisetts och att VC:s domstolsskydd inte hade åsidosatts. Tribunalen framhöll, i punkt 40 i samma dom, att EU-Osha gjorde en riktig bedömning när den fann att den, i avsaknad av ett ställningstagande i uppskovsbeslutet om huruvida CNMC:s beslut var välgrundat, kunde grunda sig på slutsatserna i det beslutet för att fastställa att det förelåg ett allvarligt fel i yrkesutövningen och vidta en uteslutningsåtgärd. Tribunalen slog även fast, i punkt 42 i den överklagade domen, att unionsmyndighetens utnyttjande av möjligheten att utesluta en enhet från upphandlingsförfaranden på grundval av en preliminär bedömning av dess agerande inte stred mot artikel 47 i stadgan, i och med att nämnda enhet hade tillgång till ett rättsmedel för att bestrida uteslutningen vid unionsdomstolen då tribunalen var behörig både att ogiltigförklara uteslutningen och att ompröva den, med stöd av sin oinskränkta behörighet enligt artikel 143.9 i budgetförordningen. I punkt 43 i samma dom slog tribunalen således fast att ett domstolsbeslut om uppskov inte har samma verkan som slutgiltiga beslut eller domar som förpliktar unionens myndigheter att utesluta den berörda ekonomiska aktören, i enlighet med artikel 136.1 i budgetförordningen. Tribunalen menar att uteslutningsbefogenhetens ändamålsenliga verkan skulle gå förlorad om den inte kunde användas enbart på grund av att ett överklagande med suspensiv verkan har ingetts mot det administrativa beslut som kan utgöra grund för uteslutning. Tribunalen underkände således den första grunden.

19. Vad gäller den andra grunden, avseende de korrigerande åtgärder som VC vidtog enligt artikel 136.6 och 136.7 i budgetförordningen, slog tribunalen fast, i punkt 55 i den överklagade domen, i frågan om arten av tribunalens behörighet och omfattningen av dess kontroll av de korrigerande åtgärderna, att en prövning av nämnda åtgärder ingick i bedömningen av det beteende som motiverar sanktionen, och inte i bedömningen av själva sanktionen. Tribunalen menar att den bedömning som ska göras av nämnda åtgärder är likvärdig med en kontroll av huruvida det allvarliga felet i yrkesutövningen, som i förevarande fall har härletts från den överträdelse som CNMC har konstaterat, fortfarande föreligger och av huruvida det kan upprepas. Detta ska ske genom en bedömning av den berörda aktörens beteende. I punkt 57 i den överklagade domen slog tribunalen därmed fast att den inte kunde utöva sin oinskränkta behörighet enligt artikel 143.9 i budgetförordningen, jämförd med artikel 261 FEUF, vid prövningen av de korrigerande åtgärderna och att den enbart skulle kontrollera lagenligheten av dessa åtgärder. Tribunalen klargjorde härvidlag, i punkt 59 i nämnda dom, att institutionerna skulle tillerkännas ett utrymme för skönsmässig bedömning för att bedöma korrigerande åtgärder, vilket utgör en integrerad del av bedömningen av det felaktiga handlandet.

Förfarandet vid domstolen och parternas yrkanden

20. VC har anfört tre grunden till stöd för sitt för sitt överklagande. Den första grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 136.1 och 136.2 i budgetförordningen. Den andra grunden avser åsidosättande av artikel 143.9 i budgetförordningen i den del som rör tribunalens oinskränkta behörighet. Den tredje grunden avser felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 140 i budgetförordningen.

21. VC har yrkat att domstolen ska bifalla överklagandet såvitt avser den första grunden och följaktligen upphäva den överklagade domen i dess helhet och ogiltigförklara det omtvistade beslutet i dess helhet. I andra hand har VC yrkat att domstolen ska bifalla överklagandet såvitt avser den tredje grunden och upphäva den överklagade domen samt ogiltigförklara artikel 4 i det omtvistade beslutet och i tredje hand att domstolen ska bifalla överklagandet såvitt avser den andra grunden, upphäva den överklagade domen i dess helhet och återförvisa målet till tribunalen samt i vart fall förplikta EU-Osha att ersätta rättegångskostnaderna.

22. EU-Osha har yrkat att domstolen ska ogilla överklagandet och förplikta VC att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen har i sin interventionsinlaga anfört stöd för EU-Oshas yrkanden.

Bedömning

Den första grunden: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 136.1 och 136.2 i budgetförordningen

23. Genom den första grunden, som avser punkterna 24, 26, 27, 41 och 43 i den överklagade domen, har VC i saken klandrat tribunalen för att den slog fast att domstolsbeslutet om uppskov med verkställigheten av CNMC:s beslut inte hade någon bindande verkan med avseende på beslutet om uteslutning. Tribunalen gjorde sig skyldig till dels en oriktig tolkning av bestämmelserna i artikel 136.1 och 136.2 i budgetförordningen, med beaktande av deras lydelse, tillkomsthistoria, sammanhang och syfte, dels ett åsidosättande av artikel 325 FEUF, jämförd med artikel 4.3 FEU, och artikel 47 i stadgan, jämförd med artikel 19.1 FEU.( 4 )

24. Innan jag går in på VC:s olika argument vill jag inledningsvis klargöra att ”systemet för tidig upptäckt och uteslutning”, som infördes genom budgetförordningen 2015/1929( 5 ) och därefter har förstärkts och förtydligats genom förordning 2018/1046, syftar till att skydda unionens ekonomiska intressen och således säkerställa en sund ekonomisk förvaltning av unionens budget,( 6 ) bland annat genom att underlätta tidig upptäckt av ekonomiska aktörer som kan utgöra en risk för unionens finansiella intressen.( 7 ) Systemet ska i förebyggande och avskräckande syfte,( 8 ) med hjälp av en centraliserad mekanism för tidig upptäckt, identifiera otillförlitliga ekonomiska aktörer( 9 ) för att (under en begränsad tid) utesluta dem från deltagande i offentliga upphandlingsförfaranden och därmed från att få tillgång till unionens medel.

25. Enligt artikel 136.1 c led ii) i budgetförordningen( 10 ) ska behörig utanordnare utesluta en ekonomisk aktör från att delta i förfaranden för tilldelning eller från att bli utvald att förvalta medel från unionen när det genom en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut har fastställts att aktören har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen genom att ha brutit mot lagar eller andra författningar eller mot yrkesetiska regler, eller genom felaktigt agerande som inverkar på aktörens trovärdighet i professionellt avseende, om detta agerande inbegriper avsiktligt fel eller grov oaktsamhet, bland annat genom att ingå överenskommelser i syfte att snedvrida konkurrensen.

26. I artikel 136.2 första stycket i budgetförordningen anges att den behöriga utanordnaren, i avsaknad av en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut i de fall som avses i punkt 1 c–f, ska utesluta den ekonomiska aktören på grundval av den preliminära rättsliga bedömningen av aktörens agerande som avses i nämnda led, med beaktande av fastställda faktiska omständigheter eller andra slutsatser i rekommendationen från den behöriga panel som ska sammankallas på begäran av den behöriga utanordnaren.( 11 ) I andra stycket i samma bestämmelse anges vidare att en sådan preliminär bedömning inte påverkar den slutgiltiga bedömning av den ekonomiska aktörens agerande som medlemsstaternas behöriga myndigheter utför i enlighet med nationell rätt och att det ankommer på den behöriga utanordnaren att utan dröjsmål ompröva sitt beslut om uteslutning när den slutgiltiga bedömningen har meddelats. I tredje stycket i nämnda bestämmelse anges att om det framgår av den slutgiltiga bedömningen att aktören är oskyldig till det agerande som omfattas av en preliminär bedömning på grundval av vilken aktören har uteslutits, ska den behöriga utanordnaren utan dröjsmål avbryta uteslutningen. Fjärde stycket i samma bestämmelse innehåller slutligen en vägledande förteckning över faktiska omständigheter och slutsatser som panelen och den behöriga utanordnaren ska beakta, däribland, i led b, icke slutgiltiga administrativa beslut.

27. Det framgår av ordalydelsen i dessa båda punkter, jämförda med skälen 67 och 69 i budgetförordningen, att de reglerar två olika situationer som sinsemellan utesluter varandra. Såsom tribunalen med rätta slog fast i punkt 24 i den överklagade domen är det nämligen möjligt att utesluta en ekonomisk aktör från ett tilldelningsförfarande, antingen om det har fastställts i en slutgiltig dom eller i ett slutgiltigt administrativt beslut att aktören har gjort sig skyldig till ett allvarligt fel i yrkesutövningen eller felaktigt agerande enligt artikel 136.1 i budgetförordningen eller, i avsaknad av sådan dom eller ett sådant beslut, på grundval av en preliminär rättslig bedömning av aktörens agerande vilken har utförts av den behöriga utanordnaren enligt artikel 136.2 i budgetförordningen. I det första fallet är den behöriga utanordnaren skyldig att utesluta aktören från att delta i tilldelningsförfarandena, medan samma utanordnare i det andra fallet är skyldig att fatta sitt beslut på grundval av den preliminära bedömningen, med beaktande av fastställda faktiska omständigheter eller andra slutsatser i den behöriga panelens rekommendation.

28. I det nu aktuella fallet slog tribunalen fast, såsom framgår ovan av punkterna 17–18, att EU-Osha inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning genom att utesluta VC från att delta i förfaranden för offentlig upphandling. Tribunalen fann dels att beslutet om uteslutning hade antagits i enlighet med artikel 136.2 i denna förordning, eftersom domstolsavgörandet om uppskov inte hade samma verkan som slutgiltiga domar eller beslut som förpliktar unionsmyndigheterna att utesluta den berörda aktören enligt artikel 136.1 i nämnda förordning, dels att EU-Osha hade gjort en riktig bedömning när den fann att domstolsbeslutet om uppskov med verkställigheten, bland annat mot bakgrund av att EU-Osha inte uttryckligen tagit ställning till huruvida uppskovsbeslutet vid första påseendet framstod som faktiskt och rättsligt befogat ( fumus boni juris ), inte utgjorde hinder för att slutsatserna i CNMC:s beslut beaktades i den rättsliga bedömning som föreskrivs i artikel 136.2 i samma förordning, för att styrka att VC gjort sig skyldigt till ett allvarligt fel i yrkesutövningen.

29. Jag anser att tribunalens bedömning är fullt förenlig med tolkningen av artikel 136 i budgetförordningen, mot bakgrund av såväl dess lydelse och sammanhang som dess tillkomsthistoria och syfte.

30. När det för det första gäller ordalydelsen i artikel 136 i budgetförordningen , avser punkt 2 i denna bestämmelse, såsom framgår ovan i punkterna 25–27, just sådana situationer där det inte finns en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut, bland annat när talan har väckts mot en dom eller ett beslut eller när ett administrativt beslut, såsom i det nu aktuella fallet, har blivit föremål för ett domstolsavgörande om uppskov med verkställigheten. VC har visserligen inte bestritt bestämmelsens tillämpning i sig, men har ifrågasatt omfattningen av den kontroll som den behöriga utanordnaren ska utöva och har härvid anfört att utanordnaren var bunden av domstolsbeslutet om uppskov med verkställigheten. Av ordalydelsen i artikel 136.2 första stycket i budgetförordningen framgår emellertid att den behöriga utanordnaren ska göra en preliminär bedömning av den aktuella uteslutningssituationen, med beaktande av fastställda faktiska omständigheter eller andra konstateranden i den behöriga myndighetens rekommendation. I en sådan situation som den nu aktuella, där ett domstolsavgörande om uppskov har meddelats med avseende på ett administrativt beslut som ligger till grund för ett beslut om uteslutning, innebär denna skyldighet med nödvändighet att den behöriga utanordnaren, precis som den behöriga panelen, ska beakta detta beslut om uppskov vid denna bedömning. Detta konstaterande stöds för övrigt av artikel 136.2 fjärde stycket b i samma förordning, där ”icke slutgiltiga administrativa beslut” uttryckligen anges bland de faktiska omständigheter eller andra konstateranden som ska beaktas och som avses i första stycket.

31. Motiveringen till uppskovsbeslutet kan i detta avseende vara särskilt relevant när det gäller att bedöma huruvida det är fråga om en uteslutningssituation. Om den nationella domstolen till exempel i ett sådant beslut tar ställning till huruvida det vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogat (fumus boni juris ),( 12 ) kan den bedömningen utgöra en relevant omständighet vid bedömningen av den aktuella situationen och följaktligen ha en viktig bevisstyrka vid såväl den behöriga panelens som utanordnarens bedömning.( 13 ) Det betyder emellertid inte att ett sådant beslut automatiskt är bindande för den behörige utanordnaren, såsom VC har påstått. Ett beslut om uppskov, som till sin natur är interimistiskt och som kan ha varierande föremål och ha antagits under olika förutsättningar beroende på de nationella domstolssystemen, kan inte medföra att utanordnaren fråntas sin behörighet enligt artikel 136.2 i nämnda förordning att göra en egen preliminär bedömning av uteslutningssituationen.

32. Den tolkning som kan härledas från ordalydelsen i artikel 136 i budgetförordningen har för det andra stöd av det sammanhang som bestämmelsen ingår i . Den tolkning som förespråkats av VC skulle nämligen innebära att artikel 136.2 andra och tredje styckena i denna förordning, jämförda med skäl 69 i förordningen, fråntas all ändamålsenlig verkan, eftersom kravet på den behöriga utanordnaren, att utan dröjsmål ompröva ett beslut om uteslutning när en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut har meddelats, i vilket det fastställs att den berörda ekonomiska aktören inte bär ansvaret för det agerande som var föremål för den preliminära bedömning som låg till grund för beslutet om uteslutning, blir meningslöst.

33. För det tredje har nämnda tolkningen även stöd i tillkomsthistorien bakom artikel 136 i budgetförordningen . Historiskt sett var nämligen syftet med omarbetningen av budgetförordning nr 966/2012( 14 ) bland annat att effektivisera systemet för tidig upptäckt och uteslutning genom att införa en beslutsmekanism som gjorde det möjligt för den behöriga utanordnaren att fatta ett beslut om uteslutning i avsaknad av en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut, oaktat om det föreligger ett beslut om uppskov. Detta följer av budgetförordningen 2015/1929, genom vilken mekanismen för preliminär bedömning infördes i syfte att stärka skyddet av unionens ekonomiska intressen.( 15 )

34. En sådan tolkning har för det fjärde, och framför allt, ett tydligt stöd i de mål som eftersträvas med systemet för tidig upptäckt och uteslutning . Syftet med detta system är såsom namnet anger dels att så snabbt som möjligt upptäcka situationer som kan utgöra en risk för unionens ekonomiska intressen, för att undvika att otillförlitliga ekonomiska aktörer får tillgång till EU-medel, dels att säkerställa att systemet har en avskräckande verkan.( 16 ) För att säkerställa systemets snabbhet, effektivitet och avskräckande verkan har unionslagstiftaren föreskrivit i artikel 136.2 i budgetförordningen att den behöriga utanordnaren ska kunna besluta om uteslutning snarast möjligt, även innan en slutlig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut meddelas.( 17 ) Om den behörige utanordnaren automatiskt vore bunden av ett domstolsavgörande om uppskov, skulle denna mekanism förlora större delen av sin räckvidd. En sådan tolkning skulle nämligen innebära att så länge det nationella förfarandet pågår kan en otillförlitlig ekonomisk aktör fortsätta att delta i förfaranden för offentlig upphandling som finansieras av unionen och, i förekommande fall, erhålla medel eller finansiering från unionen, trots att detta agerande skulle kunna motivera att aktören utesluts. Aktören skulle således först slippa bli utesluten på grund av att det förvaltningsbeslut i vilket de faktiska omständigheterna fastställts har överklagats eller har vilandeförklarats som en säkerhetsåtgärd, och sedan, när den slutgiltiga domen har meddelats, kunna göra gällande den tid som förflutit sedan de faktiska omständigheterna för att bestrida att en sådan åtgärd är proportionerlig. En sådan situation skulle svårligen vara förenlig med de mål om tidig, effektiv och förebyggande upptäckt som eftersträvas med uteslutningssystemet. Den tolkning som VC har förespråkat skulle därmed minska mekanismens effektivitet och följaktligen frånta artikel 136.2 i budgetförordningen dess ändamålsenliga verkan.

35. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att tribunalens tolkning är förenlig med såväl ordalydelsen i artikel 136 i budgetförordningen och det sammanhang som bestämmelsen ingår i som med dess tillkomsthistoria och de eftersträvade målen.

36. De olika argument som VC har framfört föranleder ingen annan bedömning. För det första gjorde tribunalen nämligen en riktig bedömning när den inte betraktade artikel 136.2 i budgetförordningen som ett ”undantag från en allmän regel”, såsom VC har hävdat, och ansåg att bestämmelsen innebär att ett särskilt förfarande införs som kan tillämpas i en av de två situationer som kan uppkomma när en ekonomisk aktör befinner sig i en sådan uteslutningssituation som den nu aktuella.( 18 ) Den princip som VC har åberopat, enligt vilken undantag från en allmän regel ska tolkas restriktivt, är således inte tillämplig i det nu aktuella fallet.

37. För det andra har VC utan fog påstått att tribunalen fann att artikel 136.1 och 136.2 i budgetförordningen är alternativt tillämpliga, i den meningen att ”den behöriga utanordnaren fritt kan använda sig av något av alternativen” genom att välja mellan dem. I punkt 24 i den överklagade domen gjorde tribunalen nämligen endast åtskillnad mellan två fall som sinsemellan utesluter varandra. Huruvida den ena eller den andra av dessa båda punkter ska tillämpas är alltså inte något som avgörs skönsmässigt av den behöriga utanordnaren, utan det beror på huruvida det finns en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut eller inte.

38. För det tredje innebär tribunalens dom inte att nationella domstolars avgöranden ”berövades all rättsverkan”, tvärtemot vad VC har påstått. Det framgår av punkterna 29 och 32 i den överklagade domen att tribunalen tvärtom tog hänsyn till domstolsbeslutet om uppskov genom att konstatera att EU-Osha i det omtvistade beslutet med fog ansåg att domstolsbeslutet om uppskov, i avsaknad av ett ställningstagande om huruvida det vid första påseendet framstod som faktiskt och rättsligt befogat ( fumus boni juris ), inte gav upphov till några tvivel om giltigheten och lagenligheten av CNMC:s beslut,( 19 ) dels bedömde att uppskovet med verkställighet av CNMC:s beslut inte utgjorde hinder för att slutsatserna i detta beslut beaktades för att fastställa att VC begått ett allvarligt fel i yrkesutövningen. I punkt 31 i den överklagade domen framhöll tribunalen nämligen att dessa slutsatser inte grundade sig på rena antaganden eller presumtioner, utan på uppgifter från en utredning som CNMC genomfört. Hela denna bedömning, som motsvarar den prövningsnivå som krävs i den preliminära rättsliga bedömning som föreskrivs i artikel 136.2 i budgetförordningen, visar således att tribunalen inte ”fråntog” domstolsbeslutet om uppskov ”all rättsverkan”.( 20 )

39. VC kan för det fjärde inte vinna framgång med argumentet att dess tolkning stöds av Europeiska revisionsrättens yttrande, vilken under lagstiftningsförfarandet ställde ”krav på att alla administrativa beslut måste vara bindande för att kunna ha denna verkan, oavsett om de är slutgiltiga eller inte”. Revisionsrättens rådgivande yttranden är inte bindande och kan inte i sig utgöra en rättskälla som stöder bestämmelses tillkomsthistoria när bestämmelsens ordalydelse i sig tydligt talar däremot. Dessutom görs det i vart fall ingen åtskillnad i detta yttrande mellan ”bindande och icke bindande” beslut. I yttrandet anges endast att det administrativa beslut som kan utlösa uteslutningsmekanismen i artikel 136.1 i budgetförordningen bör likställas med en slutgiltig dom med avseende på dess verkningar och därför bör vara bindande.( 21 )

40. Vad slutligen beträffar det påstådda åsidosättandet av artikel 325 FEUF slog tribunalen för den femte fast i punkt 34 i den överklagade domen, att EU-Osha efter avvägningen mellan CNMC:s beslut och domstolsbeslutet om uppskov, inte kunde kritiseras vare sig för att det föreligger en motsägelse mellan skälen i det omtvistade beslutet och dem i uppskovsbeslutet eller en bristande samordning med de nationella myndigheterna vilken skulle strida mot principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU eller undergräva bekämpningen av bedrägeri enligt artikel 325 FEUF. Tribunalen gjorde en riktig bedömning när den drog den slutsatsen. Såsom framgår ovan av punkt 38 har varken EU-Osha eller tribunalen bortsett från domstolsbeslutet om uppskov, i och med att det inte påverkar CNMC:s beslut i vilket överträdelsen av konkurrensrätten fastställs.

41. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att tribunalen inte gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vid tolkningen av artikel 136.1 och 136.2 i budgetförordningen. Jag föreslår följaktligen att den första grunden ska underkännas.

Den andra grunden: Åsidosättande av artikel 143.9 i budgetförordningen

42. Genom den andra grunden, som riktar sig mot punkterna 55–59 i den överklagade domen, har VC anfört att tribunalen åsidosatte artikel 143.9 i budgetförordningen genom att inte utöva sin oinskränkta behörighet vid bedömningen av de korrigerande åtgärder som vidtagits enligt artikel 136.7 i budgetförordningen. VC har närmare bestämt gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkt 55 i den överklagade domen, slog fast att prövningen av de korrigerande åtgärderna ingick i bedömningen av den berörda aktörens beteende, med motiveringen att den bestod i en kontroll av huruvida det allvarliga felet i yrkesutövningen fortfarande förelåg och av huruvida det kunde upprepas. VC menar att tribunalen således åsidosatte den legalitetsprincip som garanteras i artikel 49 i stadgan, genom att den genom domen införde en ny överträdelse som inte föreskrivs i tillämplig lagstiftning. Enligt VC borde tribunalen följaktligen ha utövat den obegränsade behörighet som unionslagstiftaren uttryckligen gett tribunalen, trots komplexiteten i bedömningen av omständigheterna och det utrymme för skönsmässig bedömning som OSHA och den behöriga panelen tillerkänns.

43. Jag erinrar inledningsvis om att Europeiska unionens domstol enligt artikel 143.9 i budgetförordningen ska ha oinskränkt behörighet att ompröva ett beslut varigenom en utanordnare utesluter en ekonomisk aktör och/eller ålägger en ekonomisk sanktion, vilket inbegriper beslut om att upphäva uteslutningen, förkorta eller förlänga dess varaktighet och/eller upphäva, minska eller öka den ekonomiska sanktionen. Denna bestämmelse ska tolkas mot bakgrund av artikel 261 FEUF, enligt vilken Europeiska unionens domstol kan ges obegränsad behörighet i fråga om de påföljder som föreskrivs i vissa förordningar.

44. Såsom framgår ovan av punkt 19 slog tribunalen i det nu aktuella fallet först och främst fast, i punkt 54 i den överklagade domen, att omfattningen av den oinskränkta behörigheten enligt artikel 143.9 i budgetförordningen var strikt begränsad till fastställande av bötesbeloppet och att tribunalen inte har rätt att med stöd av nämnda behörighet göra några ändringar av de omständigheter som utgör det beteende som motiverar denna sanktion. I punkt 55 i den överklagade domen fann tribunalen vidare, med stöd av själva ordalydelsen i artikel 136.6 a i samma förordning, att prövningen av korrigerande åtgärder omfattades av bedömningen av detta beteende och att denna bestämmelse således utgör hinder för att en aktör som har vidtagit vissa korrigerande åtgärder som påvisar aktörens tillförlitlighet utesluts från upphandlingar. Enligt tribunalen skulle under sådana omständigheter bedömningen av dessa korrigerande åtgärder avse frågan huruvida det allvarliga felet i yrkesutövningen bestått och var därför hänförlig till bedömningen av den berörda aktörens beteende och av de faktiska omständigheter som hänförde sig till detta beteende, och inte till bedömningen av sanktionen. I punkterna 56 och 57 i nämnda dom angav tribunalen slutligen att det beteende som ska särskiljas från sanktionen för att fastställa tillämpningsområdet för den obegränsade behörigheten, inom området för offentlig upphandling, inte är begränsat till den överträdelse som en nationell myndighet har konstaterat föreligga och till dess beståndsdelar. Beteendet omfattar även andra omständigheter, som eventuellt hänför sig till tiden efter den överträdelsen och som kan föranleda den behöriga utanordnaren att dra slutsatsen att den berörda aktören är tillförlitlig trots nämnda överträdelse. Tribunalen drog av detta slutsatsen att den inte kunde utöva sin obegränsade behörighet att bedöma de korrigerande åtgärder som vidtagits av VC och således inte kunde ersätta EU-Oshas bedömning av de korrigerande åtgärderna med sin egen, utan enbart skulle kontrollera bedömningens lagenlighet.

45. Vad för det första gäller räckvidden av den oinskränkta behörigheten enligt artikel 143.9 i budgetförordningen, anser jag att denna behörighet inte kan begränsas till fastställandet av påföljden. Det är visserligen riktigt att artikel 261 FEUF ger Europeiska unionens domstol obegränsad behörighet ”i fråga om de påföljder som föreskrivs i förordningarna”.( 22 ) Jag menar emellertid att begreppet påföljd ska tolkas mot bakgrund av särdragen i den aktuella lagstiftningen och att det, inom ramen för tillämpningen av budgetförordningen, inte kan begränsas till beslut om åläggande av ”ekonomiska sanktioner” enligt artikel 138 i denna förordning. En sådan tolkning skulle nämligen strida mot själva ordalydelsen i artikel 143.9 i nämnda förordning, där det uttryckligen föreskrivs en oinskränkt behörighet att ” ompröva ett beslut varigenom en utanordnare utesluter en [ekonomisk aktör] vilket inbegriper beslut om att upphäva uteslutningen , förkorta eller förlänga dess varaktighet”.( 23 ) Begreppet sanktion har dessutom en särskild räckvidd inom ramen för tillämpningen av samma förordning. I artikel 138 i förordningen anges nämligen att ekonomiska sanktioner kan åläggas som ett alternativ till ett beslut om uteslutning som visar sig vara oproportionerligt på grundval av kriterierna i artikel 136.3 i den förordningen. Således är det möjligt, beroende på omständigheterna, att meddela antingen ett beslut om uteslutning eller ett beslut om en ekonomisk sanktion eller att meddela både ett beslut om uteslutning och ett beslut om en ekonomisk sanktion.( 24 )

46. Jag vill också påpeka att även om ett beslut om uteslutning inte i egentlig mening innebär böter, såsom tribunalen medgav i punkt 60 i den överklagade domen, kan det ändå få betydande konsekvenser för den uteslutna ekonomiska aktören, eftersom denne under en viss period fråntas möjligheten att delta i tilldelningsförfaranden och följaktligen inte kan komma i fråga för viss unionsfinansiering. Trots att beslut om uteslutning har ett förebyggande syfte och skyddar unionens ekonomiska intressen, är de således även avskräckande, med hänsyn till de konsekvenser de får för de berörda ekonomiska aktörerna.( 25 )

47. Slutligen vill jag framhålla att domstolens praxis bekräftar att ett beslut om uteslutning ska betraktas som en administrativ sanktionsåtgärd. Förutom att använda termen ”uteslutningsåtgärd” i stället för termen ”beslut om uteslutning”, klargjorde domstolen nämligen i domen i målet Vialto att denna ”uteslutningsåtgärd” är ”av bestraffande karaktär”.( 26 ) Den rubriceringen visar således att en uteslutning inte kan betraktas som en rent förebyggande åtgärd eller som en åtgärd för att skydda unionens ekonomiska intressen.

48. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att tribunalen, som för övrigt själv betecknade uteslutningsbeslutet som en ”sanktion” flera gånger i den överklagade domen,( 27 ) gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 54 i domen slog fast att den obegränsade behörigheten är ”strikt begränsad till fastställande av bötesbeloppet”, vilket har den följden att uteslutningsbeslut undantas indirekt från dess tillämpningsområde.

49. Det är för det andra således utrett att den obegränsade behörigheten även avser omprövning av beslut om uteslutning och ”inbegriper beslut om att upphäva uteslutningen, förkorta eller förlänga dess varaktighet”. Därefter ska det fastställas huruvida nämnda behörighet även omfattar kontrollen av de korrigerande åtgärder som VC har föreslagit . I motsats till vad som gäller i mål som omfattas av konkurrensrätten, i vilka den obegränsade behörigheten är begränsad till fastställande av bötesbeloppet och avser bedömning av de böter som kommissionen har ålagt och tribunalen inte har rätt att med stöd av nämnda behörighet göra några ändringar av de omständigheter som utgör den överträdelse som kommissionen lagenligt har fastställt,( 28 ) måste tribunalen när den utövar nämnda behörighet inom ramen för budgetförordningen med nödvändighet beakta alla omständigheter som kan påverka frågan huruvida det fanns fog för uteslutningen eller för dess varaktighet. Detta gäller bland annat de faktiska omständigheter och slutsatser som beaktades av den behöriga panelen när den formulerade sin rekommendation eller av den behöriga utanordnaren när den preliminära bedömningen formulerades. Till skillnad från vad tribunalen gjorde gällande i punkterna 54 och 56 i den överklagade domen, skulle tribunalen således inom ramen för sin obegränsade behörighet även kunna ”ompröva” de omständigheter som kan ändra bedömningen av det beteende som motiverade uteslutningen. De korrigerande åtgärderna utgör, såsom tribunalen underströk i punkt 55 i den överklagade domen, en av de omständigheter som utgör det beteende som motiverar uteslutningen, och en integrerad del av detta beteende, eftersom det fastställs i artikel 136.6 a i budgetförordningen att det är omöjligt att utesluta en aktör från att delta i upphandlingar om aktören har vidtagit vissa korrigerande åtgärder som påvisar aktörens tillförlitlighet, eftersom en aktör som felat men som återigen blivit tillförlitlig inte ska uteslutas. Såsom tribunalen mycket riktigt framhåller i punkt 56 i nämnda dom är beteendet inte begränsat till den överträdelse som en nationell myndighet har konstaterat föreligga och till dess beståndsdelar. Beteendet omfattar även andra omständigheter, som eventuellt hänför sig till tiden efter den överträdelsen och som kan föranleda unionsmyndigheten att dra slutsatsen att den berörda aktören är tillförlitlig trots nämnda överträdelse, såsom att korrigerande åtgärder har vidtagits. Av detta följer att tribunalen i princip skulle ha kunnat utöva sin obegränsade behörighet för att pröva talan såvitt avsåg den andra grunden, avseende de korrigerande åtgärder som vidtagits av VC.

50. Under de förutsättningarna anser jag att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den, i punkt 57 i den överklagade domen, slog fast att tribunalens oinskränkta behörighet enligt artikel 143.9 i budgetförordningen inte avsåg korrigerande åtgärder som vidtagits med stöd av artikel 136.6 a i budgetförordningen.

51. För det tredje vill jag emellertid erinra om att när ett avgörande från tribunalen innehåller domskäl som strider mot unionsrätten, men domslutet framstår som riktigt enligt andra rättsliga grunder, kan ett sådant åsidosättande inte medföra att avgörandet ska upphävas och domskälen ska ersättas.

52. Jag konstaterar i detta hänseende att VC under förfarandet vid tribunalen lade fram två typer av bevisning. VC lade dels fram bevisning som avsåg de korrigerande åtgärder som vidtogs efter uteslutningsbeslutet men som inte lades fram under det administrativa förfarandet vid EU-Osha, dels bevisning som avsåg korrigerande åtgärder som vidtogs före uteslutningsbeslutet, det vill säga bevisning som lades fram inför CNMC eller under det administrativa förfarandet, vilken bevisning prövades av EU-Osha i sin helhet.

53. Vad först beträffar den bevisning som avser den första typen av korrigerande åtgärder , med stöd av vilken VC i saken yrkade att tribunalen skulle utöva sin obegränsade behörighet, uppkommer frågan huruvida sådan bevisning, som hänför sig till tiden efter uteslutningsbeslutet och som inte lades fram under det administrativa förfarandet vid EU-Osha, kan beaktas vid utövandet av nämnda behörighet. Enligt domstolens fasta praxis ska den domstol som har obegränsad behörighet beakta den rättsliga och faktiska situation som föreligger den dag då den meddelar sitt beslut, när den anser att det är motiverat att utöva sin behörighet att ändra beslut.( 29 ) Det betyder att nämnda domstol kan beakta inte bara tidigare omständigheter som inte finns med i den angripna rättsakten, utan om så behövs undantagsvis även omständigheter som hänför sig till tiden efter det att beslutet antogs. Domstolen menar nämligen att unionsdomstolen, för att fullgöra sin lagenlighetsprövning, har rätt att beakta samtliga faktiska omständigheter som den anser vara relevanta, oavsett om de hänför sig till tiden före eller efter det angripna beslutet.( 30 ) För att en senare faktisk omständighet ska kunna beaktas av den domstol som har obegränsad behörighet måste den emellertid inte bara vara relevant för den konkreta bedömning som det ankommer på den att göra, utan även objektivt motiverad, bland annat vad gäller skälen till att den inte har kunnat åberopas under det administrativa förfarandet.

54. I det nu aktuella fallet bedömde tribunalen vid sin lagenlighetsprövning, i punkt 65 i den överklagade domen, att den inte kunde uttala sig om korrigerande åtgärder som inte hade lagts fram för EU-Osha. Tribunalen fann att artikel 136.6 a i budgetförordningen, genom att föreskriva att en ekonomisk aktör inte ska uteslutas om aktören har vidtagit korrigerande åtgärder som i tillräcklig grad påvisar aktörens tillförlitlighet, ålägger den ekonomiska aktören att visa att de korrigerande åtgärder som har vidtagits kan utgöra hinder för uteslutning och att det inte kan godtas, med risk för att den bevisbörda som åläggs genom de bestämmelserna annars förlorar sin verkan, att den berörda aktören lägger fram bevisning vid tribunalen som inte har lagts fram under uteslutningsförfarandet för att utverka en ogiltigförklaring av beslutet om uteslutning. Såsom tribunalen förklarade i punkterna 66 och 67 i sin dom, reglerar nämligen artikel 136.8 i budgetförordningen en situation där korrigerande åtgärder eller uppgifter har lagts fram efter uteslutningsbeslutet. Det föreskrivs uttryckligen däri att den behöriga utanordnaren utan dröjsmål ska ompröva beslutet i ett sådant fall. Tribunalen påpekade mycket riktigt att det skulle undergräva en god rättskipning och den institutionella jämvikten om tribunalen uttalar sig om nya korrigerande åtgärder eller ny bevisning som eventuellt läggs fram samtidigt för utanordnaren och som skulle kunna föranleda utanordnaren att ompröva det angripna beslutet under förfarandets gång.( 31 ) I punkterna 67 och 68 i nämnda dom slog tribunalen dessutom fast att VC inte kunde vinna framgång med sina påståenden att VC under det administrativa förfarandet vid EU-Osha inte hade getts möjlighet att lägga fram alla de uppgifterna som VC avsett att göra gällande för att styrka att de korrigerande åtgärder som vidtagits påvisade dess tillförlitlighet.

55. Detta resonemang tycks fullt överförbart på prövningen av den obegränsade behörigheten, trots att det i princip inte är uteslutet att beakta bevisning som hänför sig till tiden efter beslutet om uteslutning. Att medge att ett beslut om uteslutning eller dess varaktighet kan bestridas, inom ramen för utövandet av den obegränsade behörigheten, med stöd av uppgifter som inte har lagts fram under det administrativa förfarandet, vore nämligen, såvida nämnda framläggande inte var objektivt omöjligt, detsamma som att kringgå det förfarande som uttryckligen föreskrivs i artikel 136.8 i budgetförordningen. En sådan möjlighet skulle dessutom kunna äventyra en god rättskipning och den institutionella jämvikten.

56. Jag anser följaktligen att den bevisning som hänför sig till korrigerande åtgärder som vidtagits efter uteslutningsbeslutet, vilken inte lades fram under det administrativa förfarandet vid EU-Osha, inte kan beaktas av unionsdomstolen inom ramen för utövandet av dess obegränsade behörighet.

57. Vad sedan beträffar den bevisning som hänför sig till de korrigerande åtgärder som lades fram under det administrativa förfarandet vid EU-Osha, varav vissa vidtogs före CNMC:s beslut,( 32 ) framgår det av punkterna 72 och 73 i den överklagade domen att EU-Osha gjorde en självständig bedömning av denna bevisning. Efter lagenlighetsprövningen fastslog tribunalen i punkterna 70–112 i den överklagade domen att EU-Osha inte hade gjort en uppenbart oriktig bedömning av de korrigerande åtgärder som VC vidtagit, oavsett om de beaktades var för sig eller till och med tillsammans och i kronologisk ordning, med hänsyn till att det inte fanns tillräcklig bevisning för att de genomförts och varit effektiva, vilket var gemensamt för dem alla. Tribunalen bedömde också att denna slutsats inte påverkades av den omständigheten att VC inte längre hade varit föremål för sanktioner efter CNMC:s beslut, vilket enligt VC påvisade dess tillförlitlighet efter den tidpunkten, eftersom en konkurrensmyndighets underlåtenhet att vidta sanktionsåtgärder inte innebär att de korrigerande åtgärder som vidtagits är effektiva. Eftersom tribunalen konstaterade att EU-Osha inte hade gjort någon uppenbart oriktig bedömning tvivlar jag under dessa förutsättningar på att dessa korrigerande åtgärder skulle ha kunnat motivera en ”omprövning” av uteslutningsbeslutet inom ramen för utövandet av den obegränsade behörigheten, om så endast för att ändra dess omfattning. Med hänsyn till de särskilda omständigheterna framgår det nämligen inte av de omständigheter som VC har anfört i samband med det nu aktuella överklagandet att det vid den tidpunkt då tribunalen meddelade sin dom fanns skäl för tribunalen att utöva sin obegränsade behörighet och sin behörighet att ändra beslut för att ompröva beslutet om uteslutning.

58. Trots att tribunalen felaktigt fann att den inte kunde utöva sin oinskränkta behörighet enligt artikel 143.9 i budgetförordningen för att pröva de korrigerande åtgärderna, har denna felaktiga rättstillämpning, som konstateras ovan i punkt 50, följaktligen inte bedömningen av de korrigerande åtgärder som vidtagits av VC och följaktligen inte heller domslutet i den överklagade domen. De skäl som tribunalen angav inom ramen för sin lagenlighetsprövning kan nämligen överföras på prövningen av den obegränsade behörigheten varvid resultatet kan bli detsamma.

59. Mot bakgrund av det ovan anförda konstaterar domstolen att även om tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning vad gäller omfattningen av dess obegränsade behörighet, är detta fel inte av den arten att den överklagade domen ska upphävas, med hänsyn till att de nya domskäl som anges ovan i punkterna 53–57.

Förslag till avgörande

60. Mot bakgrund av det ovan anförda, och utan att föregripa bedömningen av huruvida överklagandet ska bifallas såvitt avser den tredje grunden, föreslår jag att domstolen ska ogilla överklagandet såvitt avser den första och den andra grunden.

1 Originalspråk: franska.

2 Rådets förordning av den 26 november 2018 med budgetförordning för elfte Europeiska utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EU) 2015/323 (EUT L 307, 2018, s. 1).

3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) av den 18 juli 2018 om finansiella regler för unionens allmänna budget, om ändring av förordningarna (EU) nr 1296/2013, (EU) nr 1301/2013, (EU) nr 1303/2013, (EU) nr 1304/2013, (EU) nr 1309/2013, (EU) nr 1316/2013, (EU) nr 223/2014, (EU) nr 283/2014 och beslut nr 541/2014/EU samt om upphävande av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 (EUT L 193, 2018, s. 1).

4 VC har närmare bestämt gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till felaktig rättstillämpning när den i punkt 24 i den överklagade domen slog fast att EU-Osha kunde använda sig av antingen det förfarande som föreskrivs i artikel 136.1 eller förfarandet enligt artikel 136.2 i samma förordning. VC menar att punkt 1 i nämnda artikel innehåller en allmän regel som gäller när det finns slutgiltiga domar eller förvaltningsbeslut, medan det i artikel 2 föreskrivs ett undantag som är tillämpligt när sådana domar eller beslut saknas, vilket precis som alla undantag ska tolkas restriktivt. Av detta följer att den behöriga utanordnaren inom ramen för punkt 2 enbart borde ha iakttagit domstolsbeslutet om uppskov vid den preliminära rättsliga bedömningen av VC:s agerande, utan att kunna göra en egen utredning eller en egen bedömning av detta agerande, i motsats till vad tribunalen slog fast i punkterna 26 och 27 i den överklagade domen. VC har också anfört att detta är den enda tolkning av artikel 136 som är förenlig med principerna om samordnad bedrägeribekämpning (artikel 325 FEUF), lojalt samarbete mellan myndigheter (artikel 4.3 FEU), rätten till ett effektivt rättsmedel (artikel 47 i stadgan) och rättsstatsprincipen (artikel 19.1 FEU).

5 Europaparlamentets och rådets förordning av den 28 oktober 2015 om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 286, 2015, s. 1) (nedan kallad budgetförordning 2015/1929).

6 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 februari 2022, Ungern/parlamentet och rådet (C‑156/21, EU:C:2022:97, punkterna 264 och 265).

7 Se artikel 135.1 a och skäl 64 i budgetförordningen, som motsvarar skäl 8 i budgetförordning 2015/1929.

8 Se skäl 79 i budgetförordningen, som motsvarar skäl 21 i budgetförordning 2015/1929 samt punkt 47 ovan.

9 En sådan avsaknad av tillförlitlighet blir följden av olika situationer som kvalificeras som ”uteslutningssituationer” och som förtecknas i artikel 136.1 i budgetförordningen.

10 I likhet med artikel 106 i budgetförordningen 2015/1929, som var i kraft vid tidpunkten för den överträdelse som låg till grund för den aktuella uteslutningen.

11 Se artikel 143 och skälen 67 och 68 i budgetförordningen. Panelen, som ska bestå av en ständig ordförande, två företrädare för kommissionen och en företrädare för den begärande utanordnaren, ska fungera som en garanti för den aktör som kan bli föremål för uteslutning och säkerställa en enhetlig tillämpning av systemet för uteslutning när uteslutningen ännu inte varit föremål för en slutgiltig dom eller ett slutgiltigt administrativt beslut.

12 En jämförelse mellan de nationella systemen bekräftar för övrigt att bedömningen av huruvida en talan vid första påseendet framstår som faktiskt och rättsligt befogad ( fumus boni juris ) inte utgör ett enhetligt villkor för att en interimistisk åtgärd ska beviljas. Utan anspråk på att vara uttömmande, är det i vissa rättsordningar ett av villkoren för att tillfälligt skydd ska beviljas att en sådan prövning görs (till exempel i Belgien, Grekland, Frankrike och Italien), medan den i andra rättsordningar endast görs i vissa fall (såsom i Tyskland eller Nederländerna). I Spanien tycks domstolarna, trots förslag om att en sådan fumus boni iuris -prövning gradvis bör införas som ett villkor för beviljande av interimistiska åtgärder, i allmänhet ha upprätthållit det tidigare rättsläget, och kriteriet tillämpas endast i särskilda fall (se, för ett liknande resonemang, ”Provisional Court Protection in Administrative Disputes in Europe: The Constitutional Status of Interim Measures Deriving from the Right to Effective Court Protection. A Comparative Approach”, European Law Journal , vol. 10, nr 1, 2004, s. 57, anmärkningarna 58 och 59).

13 Syftet med den preliminära rättsliga bedömningen är inte att ompröva det beslut i vilket ett ”allvarligt fel i yrkesutövningen” eller ett ”felaktigt agerande” har fastställts, och än mindre att i det nu aktuella fallet avgöra huruvida den ekonomiska aktören har överträtt konkurrensreglerna. Den behöriga utanordnaren är nämligen inte vare sig ett överklagandeorgan eller ett organ för omprövning av ett nationellt beslut. Däremot ankommer det på den behöriga utanordnaren att bedöma huruvida det nationella administrativa beslutet om aktören kan hänföras till en sådan uteslutningssituation som föreskrivs i artikel 136.1 i budgetförordningen och att, i förekommande fall, bedöma det mot bakgrund av denna bestämmelse och besluta om uteslutning, efter att ha erhållit den behöriga panelens rekommendation. I detta sammanhang ankommer det bland annat på utanordnaren att kontrollera att proportionalitetsprincipen iakttas, med beaktande av de vägledande omständigheter som förtecknas i artikel 136.3 och i skäl 71 i budgetförordningen, såsom situationens allvar, hur lång tid som förflutit sedan det aktuella agerandet fastställdes, hur länge agerandet pågick, huruvida agerandet var avsiktligt och graden av oaktsamhet.

14 Europaparlamentets och Rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 av den 25 oktober 2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget och om upphävande av rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EUT L 298, 2012, s. 1).

15 Se skäl 9 i budgetförordning 2015/1929.

16 Se ovan punkt 28.

17 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 februari 2022, Elevolution – Engenharia/kommissionen (T‑652/19, EU:T:2022:63, punkt 77).

18 Om det vore så, som VC har gjort gällande, att den behöriga utanordnaren var bunden av ett rättsligt beslut om uppskov, borde artikel 136 i budgetförordningen i så fall vara så formulerad, att tre fall kunde särskiljas, vilka skulle omfattas av olika ordningar, beroende på om det finns i) ett slutgiltigt administrativt beslut eller en slutlig dom, ii) ett icke slutgiltigt administrativt beslut eller en icke slutgiltig dom som är föremål för ett överklagande förenat med uppskov med verkställighet, och iii) ett administrativt beslut eller en dom som är föremål för överklagande, utan att något beslut ännu har fattats om en ansökan om uppskov med verkställighet. Något sådant andra fall anges inte budgetförordningen.

19 I punkt 32 i den överklagade domen påpekade tribunalen nämligen dels att domstolsbeslutet om uppskov, som enbart grundade sig på överväganden om konsekvenserna av böterna och förbudet mot att ingå avtal för VC:s fortsatta verksamhet, inte på något sätt påverkade CNMC:s slutsatser om åsidosättande av konkurrensrätten, dels att de underförstådda överväganden som VC anfört om trovärdigheten av dess påståenden inte var tillräckliga för att ifrågasätta de uttryckliga slutsatserna och övervägandena i CNMC:s beslut.

20 I detta avseende förefaller det oriktigt att påstå, som VC har gjort, att domstolsbeslutet om uppskov berövade CNMC:s beslut ”all bindande verkan enligt spansk rätt”. Beslutet medförde uppskov med de verkställbara verkningarna av sanktionen, dock utan att påverka giltigheten av CNMC:s beslut eller verkningarna av var som fastställdes däri vad beträffar konstaterandet av den överträdelse av konkurrensrätten som VC anklagades för. Så länge CNMC:s beslut inte har ogiltigförklarats genom en lagakraftvunnen dom omfattas det följaktligen fortfarande av den presumtion om lagenlighet som gäller för administrativa rättsakter enligt nationell rätt.

21 Se yttrande nr 1/2015 över förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om ändring av förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (2015/C 52/01, punkt 23).

22 Min kursivering.

23 Min kursivering. Se även skäl 84 i budgetförordningen.

24 Se, för ett liknande resonemang, skäl 74 i budgetförordningen och förslag till avgörande av generaladvokaten Spielmann i målet kommissionen/TP (C‑170/25 P, EU:C:2026:571, punkt 76).

25 Se även artikel 140 i budgetförordningen, där det anges att information om uteslutning eller ekonomiska sanktioner ska offentliggöras ”för att förstärka [den] avskräckande verkan ”, vilket enligt skäl 79 bidrar till ”att säkerställa att samma agerande inte upprepas”. Min kursivering. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 maj 2024, Vialto Consulting/kommissionen (C‑130/23 P, EU:C:2024:439, punkt 31) (nedan kallad domen i målet Vialto).

26 Se domen i målet Vialto (punkt 31) och förslaget till avgörande av generaladvokaten i målet kommissionen/TP (C‑170/25 P, EU:C:2026:571, punkterna 75–85).

27 Se punkterna 40, 55 och 149 i den överklagade domen. Se även punkt 42 i domen, där tribunalen uttryckligen medger att den ”både [är] behörig att ogiltigförklara det angripna beslutet och att ompröva det beslutet, med stöd av sin oinskränkta behörighet”.

28 Se dom av den 21 januari 2016, Galp Energía España m.fl./kommissionen (C‑603/13 P, EU:C:2016:38, punkterna 76 och 77).

29 Se, för ett liknande resonemang, mitt förslag till avgörande i målet Westfälische Drahtindustrie och Pampus Industriebeteiligungen/kommissionen (C‑70/23 P, EU:C:2024:105, punkt 64 och där angiven rättspraxis).

30 Se beslut av den 7 juli 2016, Westfälische Drahtindustrie och Pampus Industriebeteiligungen/kommissionen (C‑523/15 P, EU:C:2016:541, punkterna 35–45 och där angiven rättspraxis). Detta gäller desto mer när den obegränsade behörigheten utövas inom ramen för konkurrensrätten, vid prövningen av det berörda företagets faktiska betalningskapacitet, varvid unionsdomstolen endast kan bedöma denna kapacitet med beaktande av de faktiska omständigheter som föreligger den dag då den meddelar sitt beslut.

31 Tribunalen framhåller att denna risk för övrigt är faktiskt föreliggande i det aktuella fallet, eftersom VC, under förfarandet vid tribunalen, ingav en begäran om omprövning till EU-Osha den 21 november 2023, med stöd av artikel 136.8 i budgetförordningen, med anförande av de uppgifter som återfinns i bilagorna till ansökan och repliken vilka inte först hade ingetts vid EU-Osha.

32 Det vill säga en intern utredning, anställning avslutad för personer som var inblandade i det aktuella agerandet, ett program för efterlevnad av regelverket, uppföljning och uppdatering av programmet för efterlevnad av regelverket, förbättrad rapporteringskanal, kommittéer för hantering och förebyggande av risker, antagande av etiska riktlinjer och förfaranden samt utbildning av anställda.