Domstolens dom (femte avdelningen) den 18 december 2025
I mål C‑345/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 9 maj 2024, som inkom till domstolen den 10 maj 2024, i målen
DOMSTOLEN (femte avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden M.L. Arastey Sahún samt domarna J. Passer, E. Regan, D. Gratsias och B. Smulders (referent), generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: handläggaren C. Di Bella,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 26 mars 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: BRT SpA, genom E. Fumagalli, A. Manzi, och L. Scambiato, avvocati, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), genom M. Giordano, avvocato, Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI), DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl och United Parcel Service Italia Srl, genom M. Giordano, avvocato, Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl och Amazon EU Sàrl, genom M. Clarich, G. Fonderico och G. Nava, avvocati, Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av E. De Bonis och B. Fiduccia, avvocati dello Stato, Europaparlamentet, genom I. Anagnostopoulou, C. Ionescu Dima och L. Stefani, samtliga i egenskap av ombud, Europeiska unionens råd, genom M. Balta och A. Maceroni, båda i egenskap av ombud, Europeiska kommissionen, genom G. Conte och M. Mataija, båda i egenskap av ombud,
och efter att den 5 juni 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen och lagenligheten av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av den 18 april 2018 om gränsöverskridande paketleveranstjänster (EUT L 112, 2018, s. 19), samt tolkningen av Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna (EGT L 15, 1998, s. 14), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 (EUT L 52, 2008, s. 3) (nedan kallat direktiv 97/67).
2. Begäran har framställts i mål mellan Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (Tillsynsmyndigheten för kommunikation, Italien) (nedan kallad AGCOM) och ett antal operatörer som är behöriga att tillhandahålla allmänheten paketleveranstjänster, närmare bestämt BRT SpA, Federazione Italiana Trasportatori (FEDIT), Associazione Italiana dei Corrieri Aerei Internazionali (AICAI). DHL Express (Italy) Srl, TNT Global Express Srl, Fedex Express Italy Srl, United Parcel Service Italia Srl, Amazon Italia Transport Srl, Amazon Italia Logistica Srl och Amazon EU Sàrl (de tre sistnämnda nedan kallade bolagen i Amazon-koncernen), angående lagenligheten av ett beslut som denna myndighet antagit i vilket dessa operatörer åläggs vissa informationsskyldigheter.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
– Direktiv 97/67
3. Skälen 11, 13 och 22 i direktiv 97/67 har följande lydelse:
(”(11) Det är av yttersta vikt att på gemenskapsnivå garantera samhällsomfattande posttjänster som omfattar ett minimiutbud av tjänster av angiven kvalitet som i alla medlemsstater måste tillhandahållas samtliga användare till ett rimligt pris, oavsett deras geografiska belägenhet inom [europeiska] gemenskapen.
…
(13) De samhällsomfattande tjänsterna måste omfatta såväl nationella som gränsöverskridande tjänster.
…
(22) Medlemsstaterna bör inom sina territorier ha möjlighet att, genom lämpliga tillståndsförfaranden, reglera tillhandahållandet av de posttjänster som inte ingår i monopolet för dem som tillhandahåller de samhällsomfattande tjänsterna. Dessa förfaranden måste vara öppna för insyn, icke-diskriminerande, proportionella och grundade på objektiva kriterier.
…”
4. I artikel 2 i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1) posttjänster: tjänster som innefattar insamling, sortering, transport och utdelning av postförsändelser.
1a) tillhandahållare av posttjänster: företag som tillhandahåller en eller flera posttjänster.
…
6) postförsändelse: en adresserad försändelse i den slutliga form i vilken den ska transporteras av en tillhandahållare av posttjänster. Sådana försändelser omfattar, förutom brevförsändelser, till exempel böcker, kataloger, tidningar och tidskrifter samt postpaket som innehåller varor med eller utan kommersiellt värde.
…
19) väsentliga krav: allmänna icke-ekonomiska skäl som kan föranleda en medlemsstat att införa villkor för tillhandahållandet av posttjänster. Dessa skäl är posthemlighet, säkerheten för nätet med hänsyn till transport av farligt gods, iakttagande av anställningsvillkor och system för social trygghet som fastställts genom lag, förordning eller administrativ bestämmelse och/eller genom kollektivavtal som förhandlats fram mellan de nationella parterna på arbetsmarknaden i enlighet med gemenskapsrätt och nationell lagstiftning och, när det är berättigat, dataskydd, miljöskydd och regionplanering. …”
5. I artikel 9.1 och 9.2 i nämnda direktiv, som ingår i kapitel 4, med rubriken ”Villkor för tillhandahållande av posttjänster och tillgång till postnätet”, föreskrivs följande:
”1. För tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls, införa allmänna tillstånd.
2. För tjänster som ligger inom de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd får medlemsstaterna införa tillståndsförfaranden, inbegripet enskilda tillstånd, i den omfattning detta är nödvändigt för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls och för att säkerställa tillhandahållandet av de samhällsomfattande tjänsterna.
Beviljandet av tillstånd får
…
om så är lämpligt villkoras av eller ålägga skyldigheten att beakta de arbetsvillkor som fastställs i den nationella lagstiftningen.
…”
6. I artikel 22.1 och 22.2 i samma direktiv föreskrivs följande:
”1. Varje medlemsstat skall utse en eller flera nationella tillsynsmyndigheter för postsektorn, vilka är juridiskt åtskilda och verksamhetsmässigt oberoende av postoperatörerna. Medlemsstater som behåller äganderätten till eller kontrollen över tillhandahållare av posttjänster ska säkerställa att en faktiskt organisatorisk åtskillnad görs mellan tillsynsverksamheten och sådan verksamhet som har samband med ägande eller kontroll.
Medlemsstaterna skall informera [Europeiska] kommissionen om vilka nationella tillsynsmyndigheter de har utsett för att utföra de uppgifter som härrör från detta direktiv. De ska i lätt åtkomlig form offentliggöra de uppgifter som ska utföras av de nationella regleringsmyndigheterna, i synnerhet när sådana uppgifter ges till fler än ett organ. I förekommande fall ska medlemsstaterna i frågor av gemensamt intresse se till att dessa myndigheter och nationella myndigheter som är ansvariga för genomförandet av konkurrenslagstiftning och konsumentskyddslagstiftning samråder och samarbetar.
2. De nationella tillsynsmyndigheterna ska ha som särskild uppgift att säkerställa att de skyldigheter som härrör från detta direktiv iakttas, särskilt genom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster. De kan även ha till uppgift att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn.
…”
7. I artikel 22a i direktiv 97/67, som ingår i direktivets kapitel 9a med rubriken ”Tillhandahållande av uppgifter”, föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att tillhandahållare av posttjänster tillhandahåller alla uppgifter särskilt till de nationella tillsynsmyndigheterna för följande syften, inklusive ekonomiska uppgifter och uppgifter om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster:
a) För att de nationella tillsynsmyndigheterna ska kunna säkerställa överensstämmelse med direktivets bestämmelser eller med beslut i enlighet med detta.
b) För klart definierade statistiska syften.
2. Tillhandahållare av posttjänster ska på begäran lämna sådana uppgifter utan dröjsmål och, när det är nödvändigt, med beaktande av sekretessen, inom de tidsramar och på den detaljnivå som den nationella tillsynsmyndigheten anger. De uppgifter som den nationella tillsynsmyndigheten begär ska stå i proportion till fullgörandet av dess uppdrag. Den nationella tillsynsmyndigheten ska redovisa de skäl som motiverar dess begäran om uppgifter.
3. Medlemsstaterna ska säkerställa att de nationella tillsynsmyndigheterna på begäran lämnar sådana användbara och relevanta uppgifter till kommissionen som krävs för att den ska kunna utföra sitt uppdrag enligt detta direktiv.
4. Om uppgifterna av en nationell regleringsmyndighet betraktas som konfidentiell i enlighet med gemenskapslagstiftning och nationell lagstiftning om affärshemligheter, ska kommissionen och de berörda tillsynsmyndigheterna behålla denna sekretess.”
– Direktiv 2008/6/EG
8. Skäl 51 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008 om ändring av direktiv 97/67/EG beträffande fullständigt genomförande av gemenskapens inre marknad för posttjänster har följande lydelse:
”De nationella tillsynsmyndigheterna behöver samla in uppgifter från marknadsaktörer för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. Begäran om information bör stå i proportion till syftet och får inte vara orimligt betungande för företagen. …”
9. Genom artikel 1 led 21 i direktiv 2008/6 infördes kapitel 9a i direktiv 97/67/EG, som innehåller artikel 22a, vilken nämns i punkt 7 ovan.
– Förordning 2018/644
10. Skälen 5, 13 och 16–18 i förordning nr 2018/644 har följande lydelse:
(”(5) Det finns grundläggande skillnader mellan medlemsstaterna när det gäller de nationella tillsynsmyndigheternas befogenheter avseende marknadsövervakning och tillsyn över tillhandahållare av paketleveranstjänster. Till exempel kan vissa myndigheter med framgång begära att tillhandahållare lämnar relevant prisinformation. Förekomsten av sådana skillnader har bekräftats i ett gemensamt yttrande från Organet för europeiska regleringsmyndigheter för elektronisk kommunikation och Europeiska gruppen av tillsynsmyndigheter för posttjänster, som kom fram till att de nationella regleringsmyndigheterna behöver lämpliga rättsliga befogenheter att ingripa, och att sådana befogenheter inte verkar finnas i alla medlemsstater. Dessa skillnader leder till ytterligare administrativa bördor och efterlevnadskostnader för tillhandahållare av paketleveranstjänster som bedriver gränsöverskridande verksamhet. Dessa skillnader utgör därför hinder för gränsöverskridande tillhandahållande av paketleveranstjänster och har därmed en direkt inverkan på hur den inre marknaden fungerar.
…
(13) I nuläget regleras posttjänster genom direktiv 97/67 …. I det direktivet fastställs gemensamma regler för tillhandahållande av posttjänster och samhällsomfattande posttjänster inom [Europeiska] unionen. Det inriktar sig huvudsakligen, men inte uteslutande, på de nationella samhällsomfattande tjänsterna och tar inte upp tillsynen över tillhandahållare av paketleveranstjänster. Nationella tillsynsmyndigheter som utses av medlemsstater ska säkerställa att minimikraven för samhällsomfattande tjänster i det direktivet följs. Denna förordning kompletterar därför reglerna i direktiv [97/67] för gränsöverskridande paketleveranstjänster. Denna förordning påverkar inte de rättigheter och garantier som fastställs i direktiv [97/67], inbegripet framför allt det fortsatta tillhandahållandet av samhällsomfattande posttjänster till användare.
…
(16) Vid genomförandet av denna förordning är det viktigt att tydligt definiera paket, paketleveranstjänster och tillhandahållare av paketleveranstjänster, och att ange vilka postförsändelser som omfattas av dessa definitioner. …
(17) Tillhandahållare av paketleveranstjänster som använder alternativa affärsmodeller, till exempel modeller som utgår från delningsekonomin och e-handelsplattformar, bör omfattas av denna förordning om de tillhandahåller minst ett led i postleveranskedjan. Insamling, sortering och utdelning, inklusive upphämtning, bör betraktas som paketleveranstjänster, även när de erbjuds av tillhandahållare av expressbuds- och kurirtjänster samt medaktörer enligt gällande praxis. …
(18) Denna förordning bör inte tillämpas på företag som är etablerade i endast en medlemsstat och som har inhemska interna leveransnät endast för att utföra beställningar av varor som de själva har sålt enligt ett sådant köpeavtal i den mening som avses i artikel 2.5 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/83/EU [av den 25 oktober 2011 om konsumenträttigheter och om ändring av rådets direktiv 93/13/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 1999/44/EG och om upphävande av rådets direktiv 85/577/EEG och Europaparlamentets och rådets direktiv 97/7/EG (EUT L 304, 2011, s. 64)]. Företag som också använder inhemska interna leveransnät för leverans av varor som sålts av tredje part bör omfattas av denna förordning.”
11. Enligt artikel 2 led 3 i denna förordning, med rubriken ”Definitioner”, avses med begreppet ”tillhandahållare av paketleveranstjänster” ”ett företag som tillhandahåller en eller flera paketleveranstjänster; med undantag av företag som är etablerade i endast en medlemsstat, som bara tillhandahåller inrikes paketleveranstjänster som en del av ett köpeavtal och som en del av detta avtal personligen levererar varor som omfattas av avtalet till användaren”.
12. I artikel 4 i nämnda förordning, med rubriken ”Tillhandahållande av information”, anges följande:
”1. Alla tillhandahållare av paketleveranstjänster ska lämna följande information till den nationella tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där de är etablerade, såvida inte den nationella tillsynsmyndigheten redan har begärt och mottagit denna information:
a) Deras namn, rättsliga ställning och associationsform, registreringsnummer i ett handelsregister eller liknande register, registreringsnummer för mervärdesskatt, adress samt kontaktuppgifter till en kontaktperson.
b) Vad som kännetecknar de paketleveranstjänster som de erbjuder och om möjligt en detaljerad beskrivning av dem.
c) Deras allmänna villkor och bestämmelser för paketleveranstjänster, inbegripet information om förfaranden vid klagomål för användare och begränsningar av tillhandahållarens ansvar.
2. Tillhandahållare av paketleveranstjänster ska underrätta den nationella tillsynsmyndigheten om eventuella ändringar av den information som avses i punkt 1 inom 30 dagar.
3. Senast den 30 juni varje kalenderår ska samtliga tillhandahållare av paketleveranstjänster lämna följande information till den nationella tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där de är etablerade, såvida inte den nationella tillsynsmyndigheten redan har begärt och mottagit denna information:
a) Den årliga omsättningen för paketleveranstjänster för föregående kalenderår i den medlemsstat där de är etablerade, uppdelat på inrikes, inkommande och utgående gränsöverskridande paketleveranstjänster.
b) Antalet personer som under föregående kalenderår arbetade för dem och var sysselsatta med tillhandahållandet av paketleveranstjänster i den medlemsstat där de är etablerade, med uppgifter som visar antalet personer per anställningsstatus, och framför allt de som var heltids- eller deltidsanställda, tillfälligt anställda eller egenföretagare.
c) Antalet paket som under det föregående kalenderåret behandlades i den medlemsstat där de är etablerade, uppdelat på inrikes, inkommande och utgående gränsöverskridande paket.
d) Namnen på tillhandahållarens underleverantörer samt all information som innehas av dem om vad som kännetecknar de paketleveranstjänster som tillhandahålls av underleverantörerna.
e) Alla offentliggjorda prislistor för paketleveranstjänster som gäller den 1 januari varje kalenderår, om de är tillgängliga.
4. Senast den 23 september 2018 ska kommissionen anta en genomförandeakt för att fastställa ett formulär för inlämnandet av den information som avses i punkterna 1 och 3. Genomförandeakten ska antas i enlighet med det granskningsförfarande som anges i artikel 12.
5. De nationella tillsynsmyndigheterna får införa informationskrav utöver dem som avses i punkterna 1 och 3 förutsatt att de behövs och är proportionella.
6. Punkterna 1–5 får inte tillämpas på tillhandahållare av paketleveranstjänster som under det föregående kalenderåret i genomsnitt sysselsatte färre än 50 personer som var sysselsatta med tillhandahållandet av paketleveranstjänster i den medlemsstat där tillhandahållaren är etablerad, såvida inte tillhandahållaren är etablerad i mer än en medlemsstat. En nationell tillsynsmyndighet får i detta tröskelvärde på 50 personer inkludera de personer som arbetar för underleverantörer till tillhandahållaren av paketleveranstjänster.
7. Utan hinder av punkt 6 får en nationell tillsynsmyndighet begära den information som ska lämnas in enligt punkterna 1–5 från alla tillhandahållare av paketleveranstjänster som under det föregående kalenderåret i genomsnitt sysselsatte 25–49 personer om särdragen i den berörda medlemsstaten kräver detta och om detta behövs och är proportionellt för att säkerställa överensstämmelse med denna förordning.”
13. I artikel 5.1 i samma förordning, med rubriken ”Insyn i gränsöverskridande taxor”, föreskrivs följande:
”Alla tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster, utom de som undantas i enlighet med artikel 4.6 och 4.7, ska förse den nationella tillsynsmyndigheten i den medlemsstat där de är etablerade med en offentliggjord prislista med taxor som gäller den 1 januari varje kalenderår för leverans av enstaka postförsändelser som inte är ett skriftligt meddelande och som omfattas av de kategorier som förtecknas i bilagan. Dessa uppgifter ska lämnas senast den 31 januari varje kalenderår.”
14. I artikel 6 i förordning 2018/644, med rubriken ”Bedömning av gränsöverskridande taxor för enstaka paket”, föreskrivs följande:
”1. På grundval av de offentliggjorda prislistor med taxor som har mottagits i enlighet med artikel 5, ska den nationella tillsynsmyndigheten fastställa, för var och en av de enstaka postförsändelser som anges i bilagan, vilka gränsöverskridande taxor för paketleveranstjänster från en tillhandahållare i dess medlemsstat, som omfattas av en skyldighet att tillhandahålla samhällsomfattande tjänster och som den nationella tillsynsmyndigheten objektivt anser ska bedömas.
2. Den nationella tillsynsmyndigheten ska objektivt bedöma, i linje med principerna i artikel 12 i direktiv 97/67/EG, de gränsöverskridande taxor som har fastställts enligt punkt 1 för att fastslå vilka gränsöverskridande taxor som den anser vara orimligt höga. Vid bedömningen ska den nationella tillsynsmyndigheten särskilt beakta följande:
a) Inrikestaxor och andra relevanta taxor för jämförbara paketleveranstjänster i avsändarmedlemsstaten och mottagarmedlemsstaten.
…”
15. I artikel 7 i denna förordning, med rubriken ”Information till konsumenter”, föreskrivs följande:
”Avseende avtal som omfattas av direktiv 2011/83/EU ska alla näringsidkare som med konsumenter ingår köpeavtal som inbegriper gränsöverskridande paketleveranser, om möjligt och i tillämpliga fall, innan avtal tecknas tillhandahålla information om valmöjligheter för gränsöverskridande leveranser inom ramen för det aktuella köpeavtalet och om avgifter som konsumenten ska betala för gränsöverskridande paketleveranser, samt i tillämpliga fall, information om näringsidkarens egna förfaranden för hantering av klagomål.”
16. I artikel 9 i förordningen, med rubriken ”Konfidentialitet”, föreskrivs följande:
”All konfidentiell affärsinformation som i enlighet med denna förordning tillhandahålls nationella tillsynsmyndigheter eller kommissionen ska omfattas av strikta sekretesskrav enligt tillämpliga bestämmelser i unionsrätt och nationell rätt.”
Italiensk rätt
– Lagstiftningsdekret nr 261/99
17. I artikel 2.4 i decreto legislativo n. 261 – Attuazione della direttiva 97/67/CE concernente regole comuni per lo sviluppo del mercato interno dei servizi postali comunitari e per il miglioramento della qualità del servizio (lagstiftningsdekret nr 261 om införlivande av direktiv [97/67]) av den 22 juli 1999 (GURI nr 182 av den 5 augusti 1999), i den lydelse som är tillämplig i de nationella målen (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 261/99), föreskrivs att den nationella tillsynsmyndigheten inom postsektorn
”… med fullständigt oberoende i fråga om bedömning och beslut ska utöva följande funktioner:
a) Utöva tillsyn över postmarknaderna.
b) Delta i Europeiska unionens arbete och verksamheter samt i internationellt arbete och verksamheter inom ramen för dess tilldelade befogenheter.
c) Anta regleringsakter som rör kvaliteten på och egenskaperna hos de samhällsomfattande posttjänster som avses i artikel 12, inbegripet fastställande av rimliga kriterier som ska tillämpas för att utse de platser inom det nationella territoriet som är nödvändiga för att säkerställa ett regelbundet och enhetligt tillhandahållande av tjänsterna.
d) Anta regleringsakter om tillgång till postnätet och tillhörande tjänster, fastställa taxor inom de reglerade sektorerna och främja konkurrensen på postmarknaderna.
e) Utöva verksamhet för övervakning, kontroll och verifiering av efterlevnaden av posttjänsternas kvalitetskriterier, även genom tredje part.
f) Övervaka – inklusive med hjälp av organen på territoriell nivå inom ministeriet för ekonomisk utveckling – att de skyldigheter som ålagts den som tillhandahåller samhällsomfattande tjänster och de skyldigheter som följer av tillstånd fullgörs, särskilt vad gäller de allmänna villkoren för tillhandahållande av posttjänster.
g) Analysera och övervaka postmarknaderna, särskilt vad gäller priset på tjänster, inbegripet genom att inrätta ett observationsorgan för detta ändamål.”
18. I artikel 14 bis i lagstiftningsdekret nr 261/99, med rubriken ”Information”, föreskrivs följande:
”1. Tillhandahållare av posttjänster är skyldiga att, när det är nödvändigt med beaktande av sekretessen, inom de tidsramar och på den detaljnivå som krävs, tillhandahålla den nationella tillsynsmyndigheten alla uppgifter, inklusive ekonomiska uppgifter och uppgifter om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, särskilt för följande syften:
a) Säkerställa överensstämmelse med dekretets bestämmelser eller med beslut i enlighet med detta.
b) För klart definierade statistiska syften.
2. Den nationella tillsynsmyndigheten ska på begäran lämna … de användbara och relevanta uppgifter till kommissionen som krävs för att den ska kunna utföra sitt uppdrag.
3. Om den nationella tillsynsmyndigheten anser att den information som avses i punkt 1 är konfidentiell, ska den i enlighet med gemenskapslagstiftningen och nationell lagstiftning om affärshemligheter säkerställa att informationen behandlas konfidentiellt.”
– Beslut 94/22/CONS
19. I delibera n. 94/22/CONS recante ”Obblighi regolamentari nel mercato dei servizi di consegna dei pacchi” (beslut 94/22/CONS om ”tillsynskrav på marknaden för paketleveranstjänster”), av den 31 mars 2022, av AGCOM, föreskrivs följande skyldigheter:
Allmänna informationskrav
1. Operatörer som … har tillstånd att leverera postpaket till allmänheten och som för postverksamhet har minst 50 anställda och som under minst tre på varandra följande år har haft en årlig omsättning på mer än 10 miljoner euro för postverksamhet enligt definitionen i artikel 1.2 a i [lagstiftningsdekret nr 261/1999], ska varje år till myndigheten överlämna den information som anges i följande punkter.
2. De aktörer som avses i punkt 1 ska till myndigheten tillhandahålla information om de ekonomiska villkoren för tjänster till allmänheten som redan måste offentliggöras enligt artikel 5.1 d och e i bilaga A till beslut 413/14/CONS. Aktörerna ska också tillhandahålla de ekonomiska referensvillkoren (genomsnittliga priser) för följande grupper av affärskunder som fastställs på grundval av den årliga omsättningen:
över en miljon euro i årsomsättning,
250000 euro < årsomsättning < 1000000 euro,
50000 euro < årsomsättning < 250000 euro,
5000 euro < årsomsättning < 50000 euro.
3. De operatörer som avses i punkt 1 ska tillhandahålla myndigheten löpande avtal som ingåtts direkt med de företag inom sektorn som medverkar i tillhandahållandet av posttjänster och som reglerar deras affärsförbindelser med dessa företag.
4. De operatörer som avses i punkt 1 ska tillhandahålla myndigheten en förklaring om efterlevnaden av arbetsvillkoren för alla personer som är involverade i tillhandahållandet av tjänsten och på alla nivåer i nätverksorganisationen.
5. De aktörer som avses i punkt 1 ska tillhandahålla myndigheten de standardavtal som används för de olika personalkategorierna på varje enskild nivå i organisationen.
Särskilda informationsskyldigheter för Amazon
1. Utöver den information som anges i artikel 1 ska Amazon tillhandahålla myndigheten följande information:
a) Det genomsnittliga pris som detaljhandlare som är anslutna till Amazons logistikprogram (det så kallade FBA-programmet) betalar för leveranstjänsten.
b) Det genomsnittliga enhetspris som betalas till DSP (Delivery Service Providers (tillhandahållare av paketleveranstjänster)) för leveranstjänsten.
c) Det genomsnittliga enhetspris som betalas till andra operatörer som tillhandahåller leveranstjänsten.”
Målet vid den nationella domstolen och tolknings- och giltighetsfrågorna
20. AGCOM antog den 31 mars 2022 beslut 94/22/CONS. Genom detta beslut ålade myndigheten alla medelstora och stora operatörer som var verksamma på marknaden för paketleveranstjänster att årligen lämna viss allmän information till myndigheten. Utöver dessa skyldigheter ålades bolagen i Amazon-koncernen genom detta beslut särskilda informationsskyldigheter.
21. Dessa allmänna informationsskyldigheter, som den hänskjutande domstolen har betecknat som ”symmetriska”, är tillämpliga på postoperatörer som för postverksamhet har minst 50 anställda och som under minst tre på varandra följande år har haft en årlig omsättning på mer än 10 miljoner euro för postverksamhet. Nämnda allmänna informationsskyldighet avser följande: Information om de ekonomiska villkoren för tjänster till allmänheten som redan måste offentliggöras enligt ett tidigare beslut. De ekonomiska referensvillkoren (genomsnittliga priser) för vissa grupper av affärskunder som fastställs på grundval av den årliga omsättningen. Löpande avtal som ingåtts direkt med de företag inom sektorn som medverkar i tillhandahållandet av posttjänster och som reglerar deras affärsförbindelser med dessa företag. En förklaring om efterlevnaden av arbetsvillkoren för alla personer som är involverade i tillhandahållandet av tjänsten och på alla nivåer i nätverksorganisationen. Standardavtal som används för de olika personalkategorierna på varje enskild nivå i organisationen.
22. Företagen i Amazon-koncernen måste lämna ytterligare information till AGCOM. Dessa särskilda informationsskyldigheter har av den hänskjutande domstolen betecknats som ”asymmetriska”.
23. Beslut 94/22/CONS överklagades i fyra fall till Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio, Italien).
24. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) biföll samtliga överklaganden. Med avseende på tre av överklagandena, vilka hade ingetts av BRT, FEDIT respektive AICAI, DHL Express (Italy), TNT Global Express, Fedex Express Italy och United Parcel Service Italia, bedömde domstolen att utredningen var bristfällig samt att de informationsskyldigheter som betecknades som ”symmetriska” inte var nödvändiga eller proportionerliga.
25. Vad gäller det fjärde överklagandet som hade ingetts av bolagen i Amazon-koncernen ansåg Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Regionala förvaltningsdomstolen i Lazio) att dessa bolag inte bedrev någon gränsöverskridande verksamhet och att det således inte fanns någon ”säker” rättslig grund som gjorde det möjligt för AGCOM att ålägga dem informationsskyldigheter.
26. AGCOM överklagade dessa domar till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är hänskjutande domstol, som har förenat de fyra nationella målen.
27. Mot bakgrund av de grunder som AGCOM har anfört vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det finns en rättslig grund som ger AGCOM befogenhet att ålägga sådana informationsskyldigheter som de som är aktuella i det nationella målet, och vilken räckvidd denna rättsliga grund i så fall har.
28. Den hänskjutande domstolen vill först och främst få klarhet i huruvida AGCOM, i förhållande till leverantörer av leveranstjänster som inte är gränsöverskridande, såsom bolagen i Amazon-koncernen, har en rättslig grund för att ålägga sådana skyldigheter.
29. Den hänskjutande domstolens osäkerhet i detta avseende underblåses av den omständigheten att AGCOM i sitt överklagande har gjort gällande att dess befogenhet bland annat följer av vissa skäl i direktiv 97/67 och förordning 2018/644. Denna befogenhet grundar sig enligt AGCOM särskilt på skäl 51 i direktiv 2008/6. Enligt den hänskjutande domstolen kan detta tyda på att det är svårt att identifiera en klar och uttrycklig regel som ligger till grund för de befogenheter som AGCOM utövar.
30. Vad därefter gäller omfattningen av AGCOM:s befogenhet, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i vilka gränser som gäller för denna myndighets regleringsåtgärder när den ålägger allmänna informationsskyldigheter. Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende påpekat att medlemsstaterna, enligt artikel 9.1 i direktiv 97/67, vad gäller tjänster som ligger utanför de samhällsomfattande tjänsternas räckvidd, får införa allmänna tillstånd i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven uppfylls. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida de informationsskyldigheter som AGCOM har infört kan motiveras av något av de väsentliga krav som anges i artikel 2.1 led 19 i direktivet och om de är proportionerliga.
31. Vad gäller den sistnämnda aspekten har nämnda domstol erinrat om att det i artikel 14 bis i lagstiftningsdekret nr 261/99, som syftar till att införliva artikel 22a i direktiv 97/67 med italiensk rätt, föreskrivs en allmän befogenhet i fråga om informationsskyldigheter som kan utövas från fall till fall, varvid proportionalitetsprincipen ska respekteras i varje enskilt fall. AGCOM har således befogenhet att begära information från operatörerna för att på ett effektivt sätt kunna fullgöra de uppgifter som den har anförtrotts av unionslagstiftaren och den nationella lagstiftaren, genom att vända sig till var och en av de aktörer vars verksamhet den anser är relevant för det konkreta utförandet av dessa uppdrag, på grundval av specifika begäranden och i samband med dessa uppdrag.
32. Enligt den hänskjutande domstolen är emellertid svaret på frågan huruvida de ovannämnda bestämmelserna även gör det möjligt att ålägga allmänna informationsskyldigheter eller huruvida de utgör den rättsliga grunden för utövandet av de befogenheter som är i fråga i det nationella målet fortfarande oklart.
33. Slutligen har den hänskjutande domstolen påpekat att antagandet av beslut 94/22/CONS, inom ramen för den konkurrensfrämjande lagstiftningen, motiverades av målet att undvika eller minska risken för snedvridning av konkurrensen inom den berörda sektorn.
34. I syfte att bland annat förbättra konkurrensen och öppenheten i konsumenternas och de små och medelstora företagens intresse och för att effektivt ta itu med de konkurrensproblem som uppstår i ekonomiska sektorer där onlineplattformar fungerar som grindvakter (gatekeepers), har AGCOM ålagt operatörer på paketleveransmarknaden informationsskyldigheter som, enligt den hänskjutande domstolen, går utöver dem som är strikt kopplade till konkurrens- och konsumentskydd. Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida det inte är nödvändigt att även tillerkänna de nationella tillsynsmyndigheterna befogenhet att kontrollera hur företagen förvärvar och utövar sin makt och vilka konsekvenser otillbörlig makt kan få, inte bara för konsumenterna, utan även för konkurrenterna inom den berörda sektorn, arbetstagarna och samhället i allmänhet.
35. Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Är förordning [2018/644], vad gäller insamling av information, enbart tillämplig på tillhandahållare av gränsöverskridande leveranstjänster eller allmänt tillämplig på alla tillhandahållare av paketleveranstjänster, med vissa specifika undantag i enlighet med enskilda bestämmelser?
2) Om det första alternativet i den första frågan är korrekt, utgör då direktiv [97/67] eller de så kallade implicita befogenheterna den rättsliga grunden för att de nationella tillsynsmyndigheterna under alla omständigheter får införa allmänna informationskrav även för tillhandahållare av icke-gränsöverskridande leveranstjänster?
3) Om den andra frågan besvaras nekande, är det då rimligt, icke-diskriminerande och i överensstämmelse med artiklarna 14, 114 och 169 FEUF att förordning [2018/644] inte är tillämpligt på tillhandahållare av icke-gränsöverskridande leveranstjänster?
4) Inom vilka gränser (även med avseende på nödvändighet och proportionalitet) får den nationella tillsynsmyndigheten införa informationskrav för tillhandahållare av paketleveranstjänster och är det, i synnerhet, möjligt att införa symmetriska informationskrav vad gäller
i) de villkor som gäller för olika typer av kunder,
ii) de avtal som reglerar förhållandena mellan det enskilda företag som tillhandahåller paketleveranstjänsten och de företag som på olika sätt, beroende på särdragen för sektorn, medverkar till att tillhandahålla nämnda tjänst, och
iii) de ekonomiska villkoren och det rättsliga skyddet för de arbetstagare som på olika sätt är sysselsatta med tillhandahållandet av tjänsten?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
36. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att i huvudsak få klarhet i huruvida förordning 2018/644 ska tolkas så, att den, vad gäller tillhandahållandet av information till den berörda nationella tillsynsmyndigheten, endast är tillämplig på tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster eller huruvida den är allmänt tillämplig på alla tillhandahållare av paketleveranstjänster, utom vid specifika undantag.
37. Såsom följer av dess namn rör förordning 2018/644 gränsöverskridande paketleveranstjänster. Det ska emellertid för det första påpekas att det i artikel 2 första meningen i denna förordning föreskrivs att definitionerna i artikel 2 i direktiv 97/67 gäller i denna förordning. Nämnda förordning utgör nämligen, såsom framgår av artikel 1 jämförd med skäl 13 i förordningen, ett tillägg till detta direktiv. I artikel 2 led 1a i direktivet definieras en ”tillhandahållare av posttjänster” som ett ”företag som tillhandahåller en eller flera posttjänster”. I denna bestämmelse görs således inte åtskillnad mellan tillhandahållare av inrikes tjänster och tillhandahållare av gränsöverskridande tjänster.
38. Enligt artikel 2 led 3 i förordning 2018/644 utgör dessutom en ”tillhandahållare av paketleveranstjänster” ”ett företag som tillhandahåller en eller flera paketleveranstjänster; med undantag av företag som är etablerade i endast en medlemsstat, som bara tillhandahåller inrikes paketleveranstjänster som en del av ett köpeavtal och som en del av detta avtal personligen levererar varor som omfattas av avtalet till användaren”. Det går således inte heller att av denna bestämmelse dra slutsatsen att unionslagstiftaren endast avsåg tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster, och att leverantörer av inrikes paketleveranstjänster i princip var undantagna från dess tillämpningsområde.
39. Såsom framgår av ordalydelsen i nämnda bestämmelse, vilken ska läsas mot bakgrund av skäl 18 i förordning 2018/644, utesluter den nämligen endast en särskild kategori av tillhandahållare av inrikes paketleveranstjänster från detta tillämpningsområde. Det rör sig närmare bestämt om företag som är etablerade i en enda medlemsstat och som genomför sådana leveranser uteslutande för att verkställa beställningar av varor som sålts till konsumenter på grundval av avtal som ingåtts mellan dessa företag och dessa konsumenter. Detta undantag omfattar således inte företag som använder leveransnät i den egna medlemsstaten för att leverera varor som har sålts av tredje part.
40. Av detta följer att det undantag som föreskrivs i artikel 2 led 3 i förordning 2018/644 har en begränsad räckvidd och inte innebär att tillhandahållare av paketleveranstjänster undantas från den personkrets som omfattas av förordningens tillämpningsområde endast av den anledningen att de uteslutande utför leveranser inom en medlemsstats nationella territorium.
41. För det andra ska det påpekas att artikel 4 i förordning 2018/644, vilken, såsom framgår av dess lydelse, specifikt avser tillhandahållande av information, i princip är tillämplig på samtliga tillhandahållare av paketleveranstjänster, i den mening som avses i artikel 2 i denna förordning.
42. Enligt artikel 4.1 och 4.3 i förordning 2018/644 ska nämligen ”alla tillhandahållare av paketleveranstjänster” lämna viss information till den berörda nationella tillsynsmyndigheten. Enligt artikel 4.2 i denna förordning är ”tillhandahållare av paketleveranstjänster” skyldiga att inom den angivna tidsfristen meddela varje ändring av den information som begärs enligt artikel 4.1 i förordningen, vilket innebär att denna skyldighet avser samma kategori av tillhandahållare som den som berörs av sistnämnda punkt.
43. I artikel 4.3 c i nämnda förordning åläggs dessa tillhandahållare således att informera om antalet paket som under det föregående kalenderåret behandlades i den medlemsstat där de är etablerade, uppdelat på inrikes, inkommande och utgående gränsöverskridande paket. Den omständigheten att tillhandahållare av inrikes paketleveranser endast kan lämna information till den nationella tillsynsmyndigheten om inrikes paket innebär således inte att de ska anses vara undantagna från förordningens tillämpningsområde.
44. I artikel 4.5 i förordning 2018/644, som gör det möjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att införa ytterligare informationskrav, hänvisas det dessutom uttryckligen till punkterna 1 och 3 i artikeln, vilket innebär att en sådan begäran kan riktas till samma mottagare, det vill säga samtliga tillhandahållare av paketleveranstjänster, i den mening som avses i artikel 2 i förordningen.
45. Även om det i artikel 4.6 i förordning 2018/644 föreskrivs att vissa kategorier av tillhandahållare av sådana tjänster ska undantas från de skyldigheter som avses i punkterna 1–5, är detta undantag endast tillämpligt på små paketleveransföretag som utför interna leveranser och under förutsättning att de är etablerade i en enda medlemsstat. För övrigt får, enligt artikel 4.7 i denna förordning, en nationell tillsynsmyndighet på vissa villkor begära information från vissa tjänsteleverantörer som i princip omfattas av punkt 6 i denna artikel.
46. Det framgår av samtliga dessa bestämmelser att tillhandahållare av sådana paketleveranstjänster som avses i artikel 4.1 i förordning 2018/644, oberoende av omfattningen av det territoriella tillämpningsområdet för de paketleveranstjänster som tillhandahålls, i princip omfattas av de informationsskyldigheter som föreskrivs i denna förordning.
47. För det tredje noterar domstolen, i likhet med Europaparlamentet, att det i kapitel II i förordning 2018/644 anges att tillsynssystemet består av ett antal moment som hänger samman med varandra. Artikel 4 i förordningen gör det således möjligt för de nationella tillsynsmyndigheterna att erhålla information för att förstå hur marknaden för paketleveranser är sammansatt och fungerar, både på det nationella planet och i fråga om gränsöverskridande leveranser. Enligt artikel 5 i denna förordning ska de nationella tillsynsmyndigheterna erhålla offentliggjorda prislistor från tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster. Enligt artikel 6 i nämnda förordning ska de nationella tillsynsmyndigheterna fastställa de tariffer som de anser ska bedömas och bedöma dessa. I artikel 7 i samma förordning föreskrivs slutligen att näringsidkare som har sålt varor till konsumenter som blir föremål för gränsöverskridande paketleveranser, under vissa villkor ska informera dem om bland annat valmöjligheterna för gränsöverskridande leveranser och de därmed sammanhängande avgifterna.
48. Det mål som eftersträvas med var och en av dessa bestämmelser motiverar den åtskillnad som görs i förordning 2018/644 mellan mottagarna som berörs av denna informationsskyldighet. Vissa skyldigheter, som på grund av sin art och funktion är mer riktade, vänder sig nämligen specifikt till tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster. Artikel 5 i denna förordning är således endast tillämplig på dessa tjänsteleverantörer, eftersom den syftar till att genomföra målet att säkerställa insyn i taxorna för gränsöverskridande paketleveranser som redan offentliggjorts. Den information som är relevant i detta avseende kan nämligen endast erhållas från de leverantörer som tillhandahåller sådana leveranstjänster. Andra skyldigheter, såsom de allmänna informationsskyldigheter som anges i artikel 4 i förordning 2018/644, är däremot tillämpliga utan åtskillnad på tillhandahållare av paketleveranstjänster, oberoende av inom vilket territorium dessa leveranser utförs.
49. Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 39 i sitt förslag till avgörande är frågan huruvida paketleveranstjänsten är av inrikes eller gränsöverskridande karaktär relevant, inte för att avgränsa den personkrets som omfattas av förordningens tillämpningsområde, utan för att fastställa vilken typ av information som ska lämnas med hänsyn till det mål som eftersträvas med var och en av dessa bestämmelser.
50. Med beaktande av vad som anförts ovan ska den första frågan besvaras enligt följande. Förordning 2018/644 ska tolkas så, att den, vad gäller tillhandahållandet av information till den berörda nationella tillsynsmyndigheten, är tillämplig på alla tillhandahållare av paketleveranstjänster, oberoende av om de berörda tjänsterna är av inrikes eller gränsöverskridande karaktär, utom när fråga är om specifika undantag. Den andra och den tredje frågan
51. Såsom framgår av deras lydelse har den andra och den tredje frågan ställts för det fall svaret på den första frågan innebär att förordning 2018/644, vad gäller tillhandahållande av information, endast är tillämplig på tillhandahållare av gränsöverskridande paketleveranstjänster.
52. Med hänsyn till svaret på den första frågan saknas det följaktligen anledning att besvara den andra och den tredje frågan.
Den fjärde frågan
53. Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 22 och 22a i direktiv 97/67 och/eller artikel 4 i förordning 2018/644, mot bakgrund av proportionalitetsprincipen, ska tolkas så, att de utgör hinder för att en nationell tillsynsmyndighet ålägger tillhandahållare av paketleveranstjänster allmänna informationsskyldigheter, vilka särskilt avser de villkor som gäller för olika typer av kunder, närmare bestämt allmänheten och vissa företagskunder, de avtal som reglerar förhållandena med företag som på olika sätt medverkar till tillhandahållandet av dessa tjänster samt de ekonomiska villkoren och det rättsliga skyddet för de arbetstagare som på olika sätt är sysselsatta med tillhandahållandet av tjänsten.
54. Såsom framgår av artikel 22a.1 och 22a.2 i direktiv 97/67 ska medlemsstaterna enligt denna bestämmelse se till att tillhandahållare av posttjänster på begäran förser de nationella tillsynsmyndigheterna med alla uppgifter, inklusive ekonomiska uppgifter och uppgifter om tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, bland annat för att dessa nationella tillsynsmyndigheter ska kunna säkerställa överensstämmelse med direktivets bestämmelser eller med beslut i enlighet med detta, samt för klart definierade statistiska syften.
55. Även om artikel 22a, till följd av den svepande formuleringen, inte uppställer några begränsningar vad gäller den information som kan bli föremål för en sådan begäran om tillhandahållande, ska det noteras att denna information ska begäras för att den berörda nationella tillsynsmyndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter eller för klart definierade statistiska syften. Denna tolkning stöds av det mål som eftersträvas med denna bestämmelse, vilket, såsom anges i skäl 51 i direktiv 2008/6, just är att göra det möjligt för de nationella regleringsmyndigheterna att samla in information från marknadsaktörerna ”för att de ska kunna fullgöra sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt”. Av detta följer att den nationella tillsynsmyndighetens befogenhet att begära information från tillhandahållare av posttjänster i enlighet med artikel 22a i direktiv 97/67 begränsas genom de uppgifter som den har tilldelats.
56. Såsom framgår av artikel 22.2 i direktiv 97/67 består dessa uppgifter särskilt i att säkerställa att de skyldigheter som härrör från detta direktiv iakttas, särskilt genom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.
57. Vidare anges i artikel 4.1 och 4.3 i förordning 2018/644 vilken information som alla tillhandahållare av paketleveranstjänster ska lämna till den berörda nationella regleringsmyndigheten. Denna information ska särskilt avse vad som kännetecknar de paketleveranstjänster som de erbjuder, deras allmänna villkor, antalet paket som behandlas per år, antalet anställda och deras underleverantörers namn samt all information som innehas av dem om vad som kännetecknar de paketleveranstjänster som tillhandahålls av underleverantörerna, eller alla offentliggjorda prislistor för paketleveranstjänster.
58. Enligt artikel 4.5 i förordning 2018/644 får en nationell tillsynsmyndighet dessutom införa ytterligare informationskrav.
59. Det framgår av ovannämnda bestämmelser att såväl direktiv 97/67 som förordning 2018/644 tillåter att en nationell tillsynsmyndighet, för att fullgöra sina uppgifter, ges en vidsträckt befogenhet i fråga om vilken typ av information som den kan kräva av tillhandahållare av paketleveranstjänster och omfattningen av denna information, oavsett om det gäller de ämnen som informationen får avse, informationens offentliga eller konfidentiella karaktär, eller hur ofta den nationella regleringsmyndigheten kan begära den.
60. Det ska emellertid noteras att denna omfattande befogenhet ska utövas med iakttagande av proportionalitetsprincipen.
61. Möjligheten att begära ytterligare information enligt artikel 4.5 i förordning 2018/644 är nämligen underkastad villkoret att sådan begäran ”behövs och är proportionell”.
62. Vidare föreskrivs i artikel 22a.2 andra meningen i direktiv 97/67 att de uppgifter som den nationella tillsynsmyndigheten begär ska stå i proportion till fullgörandet av dess uppdrag. I skäl 51 i direktiv 2008/6, mot bakgrund av vilket artikel 22a i direktiv 97/67 ska läsas, anges i detta avseende att en begäran om information från en nationell tillsynsmyndighet bör stå i proportion till syftet och får inte vara orimligt betungande för de berörda företagen.
63. Det ska i detta sammanhang för övrigt påpekas att de nationella tillsynsmyndigheterna, enligt artikel 22.2 första stycket andra meningen i direktiv 97/67, utöver de uppgifter som föreskrivs i detta direktiv, såsom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster, kan anförtros en uppgift som medlemsstaterna kan ge dem, nämligen att säkerställa överensstämmelse med konkurrensreglerna inom postsektorn. Såsom framgår av denna bestämmelse är nämligen den harmonisering som genomförts genom direktiv 97/67 endast partiell och ger medlemsstaterna frihet att anta andra bestämmelser på området, vilka vid behov kan ålägga de berörda nationella tillsynsmyndigheterna ytterligare uppgifter.
64. I detta hänseende ska det noteras att befogenheten att på förhand reglera marknaderna för att främja konkurrensen skiljer sig från befogenheten att säkerställa att konkurrensreglerna iakttas, vilken innebär att de fastställda konkurrensreglerna tillämpas i efterhand, vilket sker i specifika fall. Detta påpekades av kommissionen under förhandlingen. Av detta följer att en sådan tillämpning i efterhand av konkurrensreglerna kan motivera en riktad begäran om information som är inriktad på den specifika pågående utredningen, medan målet att främja konkurrensen kan motivera en mer omfattande begäran om information som gör det möjligt för den nationella tillsynsmyndigheten, som har att utföra ett sådant uppdrag, att undersöka den berörda marknaden för att förbättra konkurrensen på ett framåtblickande sätt. Fördjupade kunskaper om marknaden, bland annat om vissa aktörers marknadsställning, priserna på vissa tjänster och arbetsvillkor som skulle kunna äventyra lika konkurrensvillkor på denna marknad, kan således visa att det är nödvändigt att vidta regleringsåtgärder för att undanröja risken för snedvridning av konkurrensen inom den berörda sektorn.
65. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att avgöra huruvida de informationsskyldigheter som är i fråga i det nationella målet är proportionerliga. Det ska nämligen erinras om att EU-domstolen enligt artikel 267 FEUF inte är behörig att tillämpa unionsbestämmelserna på ett visst fall, utan endast är behörig att uttala sig om tolkningen av fördragen och de rättsakter som beslutats av Europeiska unionens institutioner. Enligt fast rättspraxis kan EU-domstolen emellertid, inom ramen för det samarbete mellan domstolar som har inrättats genom artikel 267 FEUF, med utgångspunkt i handlingarna i målet tillhandahålla den nationella domstolen alla uppgifter om unionsrättens tolkning som kan ge den nationella domstolen alla nödvändiga upplysningar för att vägleda den nationella domstolen vid dess bedömning (dom av den 19 september 2024, Booking.com och Booking.com (Deutschland), C‑264/23, EU:C:2024:764, punkterna 45 och 46 samt där angiven rättspraxis, och dom av den 10 mars 2022, Landkreis Gifhorn, C‑519/20, EU:C:2022:178, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
66. I förevarande fall ska den hänskjutande domstolen först bedöma huruvida de informationsskyldigheter som AGCOM har infört är ägnade att göra det möjligt att uppnå det mål som eftersträvas av den nationella tillsynsmyndigheten, det vill säga att säkerställa att dess uppgifter fullgörs, därefter huruvida dessa skyldigheter är nödvändiga för att uppnå detta mål och slutligen huruvida dessa skyldigheter är proportionerliga, bland annat genom att de, på grund av den administrativa börda som de medför, inte medför en orimlig kränkning av de skyddade rättigheterna och intressena för leverantörer av paketleveranstjänster.
67. Det ska i detta hänseende påpekas att den fjärde tolkningsfrågan endast avser de ”symmetriska” informationsskyldigheter som har införts av AGCOM. Dessa skyldigheter avser, enligt den hänskjutande domstolen, de villkor som gäller för olika typer av kunder (fråga 4 i), de avtal som reglerar förhållandena mellan det företag som tillhandahåller paketleveranstjänsten och de företag som på olika sätt, beroende på särdragen för sektorn, medverkar till att tillhandahålla denna tjänst (fråga 4 ii), de ekonomiska villkoren och det rättsliga skyddet för de arbetstagare som på olika sätt är sysselsatta med tillhandahållandet av tjänsten (fråga 4 iii). Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning motsvarar de skyldigheter som avses i fråga 4 i) de skyldigheter som föreskrivs i artikel 1.2 i beslut 94/22/CONS. De skyldigheter som avses i fråga 4 ii) motsvarar dem som föreskrivs i artikel 1.3 i beslutet och de skyldigheter som avses i fråga 4 iii) motsvarar dem som föreskrivs i artikel 1.4 och 1.5 i nämnda beslut.
68. Det ska för det första påpekas att den hänskjutande domstolen, i den mån den begärda informationen omfattas av de kategorier av information som avses i artikel 4.1–4.3 i förordning 2018/644, inte har anfört någon omständighet som gör det möjligt att ifrågasätta proportionaliteten av de skyldigheter som, i fråga om dessa kategorier, följer av denna förordning, vars giltighet den hänskjutande domstolen i detta avseende inte har ifrågasatt, såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 83 i sitt förslag till avgörande.
69. Det ska i detta sammanhang påpekas att artikel 4.3 d i denna förordning ålägger samtliga tillhandahållare av paketleveranstjänster att till den nationella tillsynsmyndigheten lämna namnen på tillhandahållarens underleverantörer samt all information som innehas av dem om vad som kännetecknar de paketleveranstjänster som tillhandahålls av underleverantörerna, såsom hur paketen samlas in och delas ut, beroende på vikt eller storlek. Av detta följer att dessa kännetecken inte avser arbetsvillkoren för den personal som är anställd av utomstående enheter, såsom underleverantörer, som medverkar i tillhandahållandet av dessa tjänster, vilket är villkor som omfattas av den informationsskyldighet som föreskrivs i artikel 1.4 och 1.5 i beslut 94/22/CONS. Vidare omfattas endast information som en sådan tjänsteleverantör faktiskt innehar av nämnda artikel 4.3 d i förordning 2018/644. Denna skyldighet innebär således inte att tjänsteleverantören måste inhämta ytterligare information från sina underleverantörer.
70. Av detta följer, för det andra, att det är nödvändigt att pröva om den information som inte omfattas av de kategorier av information som räknas upp i artikel 4.1–4.3 i förordning 2018/644 uppfyller kraven enligt proportionalitetsprincipen. Så är bland annat fallet med information som, vad gäller den relevanta marknaden, avser arbetsvillkoren för tjänsteleverantörernas anställda eller deras underentreprenörer samt information som avser de faktorer som bestämmer priset och kvaliteten på de berörda tjänsterna.
71. Vad för det första gäller frågan huruvida den begärda informationen gör det möjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att fullgöra sina uppgifter, erinrar domstolen om att de nationella tillsynsmyndigheterna, enligt artikel 22.2 i direktiv 97/67, har som särskild uppgift att säkerställa att de skyldigheter som härrör från detta direktiv iakttas, särskilt genom att inrätta övervaknings- och tillsynsförfaranden för att garantera tillhandahållandet av samhällsomfattande tjänster.
72. Enligt artikel 9 i direktiv 97/67 får medlemsstaterna införa ett allmänt tillstånd eller ett enskilt tillstånd för tillhandahållande av posttjänster, samtidigt som de får uppställa vissa villkor för beviljande av tillstånd, till exempel att de arbetsvillkor som föreskrivs i nationell lagstiftning ska iakttas.
73. Det framgår av beslutet om hänskjutande att de ”symmetriska” informationsskyldigheter som är i fråga i det nationella målet åläggs företag som tillhandahåller paketleveranstjänster i egenskap av innehavare av ett enskilt eller ett allmänt tillstånd. Det preciseras inte om de paketleveranstjänster som tillhandahålls av dessa företag omfattas av de samhällsomfattande tjänsterna eller inte. BRT har i sitt skriftliga yttrande till domstolen anfört att dess tjänster inte omfattas av de samhällsomfattande tjänsterna.
74. Domstolen har i detta avseende slagit fast att det framgår av en helhetsanalys av artikel 9.2 andra stycket i direktiv 97/67 att termen ”tillstånd”, som används i denna bestämmelse, syftar såväl på de tillstånd som avses i artikel 9.2 första stycket som på de tillstånd som avses i artikel 9.1, det vill säga tillstånd som avser såväl tjänster som inte ingår i de samhällsomfattande tjänsterna som de som omfattas av dessa. Enligt artikel 9.2 andra stycket femte strecksatsen i direktivet kan således samtliga tillhandahållare av posttjänster, även de som inte tillhandahåller samhällsomfattande tjänster, åläggas skyldigheten att beakta de arbetsvillkor som fastställs i den nationella lagstiftningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 16 november 2016, DHL Express (Austria), C‑2/15, EU:C:2016:880, punkterna 27 och 28).
75. Det ska dessutom påpekas att vid tillhandahållande av en tjänst som inte omfattas av de samhällsomfattande tjänsterna kan allmänna tillstånd beviljas enligt artikel 9.1 i direktiv 97/67, i den utsträckning som är nödvändig för att garantera att de väsentliga kraven för tillhandahållande av posttjänster uppfylls. Dessa definieras i artikel 2 led 19 i direktivet. Bland dessa återfinns ”iakttagande av anställningsvillkor och system för social trygghet som fastställts genom lag, förordning eller administrativ bestämmelse och/eller genom kollektivavtal som förhandlats fram mellan de nationella parterna på arbetsmarknaden i enlighet med gemenskapsrätt och nationell lagstiftning”.
76. Av detta följer att sådan information om arbetsvillkor som AGCOM har begärt med stöd av artikel 1.4 och 1.5 i beslut 94/22/CONS kan anses göra det möjligt för den nationella tillsynsmyndigheten att fullgöra sin uppgift att kontrollera efterlevnaden av de skyldigheter som åläggs tillhandahållare av paketleveranstjänster som innehar ett enskilt tillstånd eller ett allmänt tillstånd, i den mening som avses i artikel 9 i direktiv 97/67.
77. Vad för det andra gäller frågan huruvida den begärda informationen är nödvändig, ska detta anses vara fastställt om den nationella tillsynsmyndigheten, i avsaknad av denna information, inte på ett tillfredsställande sätt kan fullgöra de uppgifter som den tilldelats.
78. Såsom generaladvokaten i sak har påpekat i punkt 88 i sitt förslag till avgörande innebär utförandet av uppgiften att övervaka efterlevnaden av de skyldigheter som följer av enskilda tillstånd och allmänna tillstånd som beviljats tillhandahållare av paketleveranstjänster att den nationella tillsynsmyndigheten förfogar över information om de anställdas arbetsvillkor och om det rättsliga skydd som tillerkänns arbetstagarna som deltar i tillhandahållandet av de berörda tjänsterna. Skyldigheten att tillhandahålla de standardavtal som ingåtts med dessa anställda, på varje nivå i organisationen, och skyldigheten att tillhandahålla en förklaring om efterlevnaden av arbetsvillkoren för de personer som är involverade i tillhandahållandet av paketleveranstjänster, såsom föreskrivs i artikel 1.4 och 1.5 i beslut 94/22/CONS, förefaller således inte gå utöver vad som är nödvändigt för att effektivt fullgöra denna uppgift.
79. På samma sätt kräver uppgiften att säkerställa tillhandahållandet av posttjänster av hög kvalitet, särskilt samhällsomfattande tjänster, till förmån för användarna av dessa tjänster, att det är möjligt att samla in information om de faktorer som bestämmer priset och kvaliteten på de berörda tjänsterna eller om arbetsvillkoren för anställda hos tjänsteleverantörer på den berörda marknaden och för personer som medverkar i tillhandahållandet av dessa tjänster. Såsom den italienska regeringen i sak har påpekat i sitt skriftliga yttrande till domstolen kan användningen av extern hjälp för att utföra de berörda tjänsterna och användningen av underentreprenadavtal, ofta i flera steg med följden att leveransfasen delas upp många moment, göra det svårt att urskilja de ekonomiska villkoren och arbetsvillkoren under vilka dessa tjänster tillhandahålls. Av detta följer att den nationella tillsynsmyndigheten måste ha kännedom om hur nätet är organiserat för att på ett effektivt sätt kunna övervaka den berörda marknaden och, vid behov, ingripa genom att vidta regleringsåtgärder.
80. Mot denna bakgrund framstår det som nödvändigt, för att uppnå dessa mål, att ålägga en informationsskyldighet i fråga om arbetsvillkoren för de anställda som deltar i tillhandahållandet av de aktuella tjänsterna, de avtal som reglerar affärsförbindelserna med de företag som medverkar i tillhandahållandet av tjänster samt priserna och villkoren för att tillhandahålla allmänheten och vissa företagskunder, såsom dem som föreskrivs i artikel 1.2–1.5 i beslut 94/22/CONS, paketleveranstjänster. Detta ska dock prövas av den hänskjutande domstolen.
81. För det tredje ankommer det slutligen på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida den begärda informationen är proportionerlig, särskilt i det avseendet att den inte innebär en orimlig börda för leverantörerna av paketleveranstjänster. Denna bedömning består i en utvärdering av den börda som de informationsskyldigheter som är i fråga i det nationella målet medför i fråga om tid, ekonomiska resurser och personal, mot bakgrund av storleken på de tillhandahållare av paketleveranstjänster som omfattas av informationsskyldigheterna. Bedömningen förutsätter att hänsyn tas till olika faktorer, såsom tidsfristerna inom vilka dessa skyldigheter ska fullgöras, arten och mängden av den begärda informationen samt den grad av precision som krävs.
82. Även om det, i enlighet med den rättspraxis som det erinras om i punkt 65 ovan, ankommer på den hänskjutande domstolen att göra denna bedömning ska det noteras att i den mån tillhandahållandet av standardavtal gör det möjligt att lämna den begärda informationen till den nationella tillsynsmyndigheten, skulle det vara orimligt att kräva att tillhandahållare av paketleveranstjänster ska tillhandahålla alla gällande avtal som reglerar förhållandet mellan den aktör som har rätt att tillhandahålla paketleveranstjänster till allmänheten och dess anställda och personer som medverkar i tillhandahållandet av dessa tjänster.
83. Domstolen erinrar dessutom om att även om sådana uppgifter som de priser som förhandlats fram med företagskunder, vilka i förevarande fall omfattas av den informationsskyldighet som föreskrivs i beslut 94/22/CONS, utgör känslig affärsinformation för tillhandahållare av paketleveranstjänster, ska enligt artikel 9 i förordning 2018/644 och artikel 22a.2 i direktiv 97/67 strikt sekretess iakttas med avseende på konfidentiell affärsinformation som lämnas av tillhandahållarna av paketleveranstjänster. Genom att garantera att dessa uppgifter inte behöver anonymiseras av tjänsteleverantörerna, vilket skulle innebära en betydande administrativ börda för dem, har unionslagstiftaren således gjort en avvägning mellan, å ena sidan, deras intressen vid utövandet av den näringsfrihet som garanteras i artikel 16 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och, å andra sidan, en nationell tillsynsmyndighets intresse av att erhålla dessa uppgifter för att fullgöra sina uppgifter.
84. Med beaktande av vad som anförts ovan ska den fjärde frågan besvaras enligt följande. Artiklarna 22 och 22a i direktiv 97/67 och artikel 4 i förordning 2018/644 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en nationell tillsynsmyndighet ålägger tillhandahållare av paketleveranstjänster allmänna informationsskyldigheter, vilka särskilt avser de villkor som gäller för olika typer av kunder, närmare bestämt allmänheten och vissa företagskunder, de avtal som reglerar förhållandena med företag som på olika sätt medverkar till tillhandahållandet av dessa tjänster samt de ekonomiska villkor och det rättsliga skydd för de arbetstagare som på olika sätt är sysselsatta med tillhandahållandet av tjänsten, under förutsättning att de ålagda skyldigheterna är ägnade att göra det möjligt att fullgöra de uppgifter som tilldelats denna myndighet, att de är nödvändiga för detta ändamål och att de är proportionerliga, på så sätt att de inte medför en orimlig börda för dessa tjänsteleverantörer.
Rättegångskostnader
85. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (femte avdelningen) följande:
1) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/644 av den 18 april 2018 om gränsöverskridande paketleveranstjänster ska tolkas så, att den, vad gäller tillhandahållandet av information till den berörda nationella tillsynsmyndigheten, är tillämplig på alla tillhandahållare av paketleveranstjänster, oberoende av om de berörda tjänsterna är av inrikes eller gränsöverskridande karaktär, utom när fråga är om specifika undantag.
2) Artiklarna 22 och 22a i Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG av den 20 februari 2008, samt artikel 4 i förordning 2018/644 ska tolkas så, att de inte utgör hinder för att en nationell tillsynsmyndighet ålägger tillhandahållare av paketleveranstjänster allmänna informationsskyldigheter, vilka särskilt avser de villkor som gäller för olika typer av kunder, närmare bestämt allmänheten och vissa företagskunder, de avtal som reglerar förhållandena med företag som på olika sätt medverkar till tillhandahållandet av dessa tjänster samt de ekonomiska villkor och det rättsliga skydd för de arbetstagare som på olika sätt är sysselsatta med tillhandahållandet av tjänsten, under förutsättning att de ålagda skyldigheterna är ägnade att göra det möjligt att fullgöra de uppgifter som tilldelats denna myndighet, att de är nödvändiga för detta ändamål och att de är proportionerliga, på så sätt att de inte medför en orimlig börda för dessa tjänsteleverantörer.
1 Rättegångsspråk: italienska.