Domstolens dom (första avdelningen) den 17 september 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (första avdelningen)
den 17 september 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Artiklarna 17.1, 39 och 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Principen om demokrati – Rätten till valbarhet vid val till Europaparlamentet – Begränsning av utövandet av denna rättighet – Akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet – Villkor för valbarhet – Krav på betalning av en valdeposition – Ingivande av ’oseriösa eller påhittade’ kandidaturer – Avskräckande syfte – Representativt för väljarna – Huruvida depositionsbeloppet är proportionerligt med hänsyn till de mål som eftersträvas ”
I mål C‑438/24,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Riigikohus (Högsta domstolen, Estland) genom beslut av den 31 maj 2024, som inkom till domstolen den 19 juni 2024, i målet
Erakond Eestimaa Rohelised
ytterligare deltagare i rättegången:
Vabariigi Valimiskomisjon,
Riigikogu,
Õiguskantsler,
Justiitsminister,
meddelar
DOMSTOLEN (första avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden F. Biltgen samt domarna I. Ziemele (referent), A. Kumin, S. Gervasoni och M. Bošnjak,
generaladvokat: T. Ćapeta,
justitiesekreterare: handläggaren C. Strömholm,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 3 juli 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– Estlands regering, genom H. Hirsik och M. Kriisa, båda i egenskap av ombud,
– Greklands regering, genom K. Boskovits, i egenskap av ombud,
– Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman, M.H.S. Gijzen och C.S. Schillemans, samtliga i egenskap av ombud,
– Europaparlamentet, genom M. Allik, N. Lorenz och T. Lukácsi, samtliga i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom F. Erlbacher, S. Pardo Quintillán och E. Randvere, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av A.-R. Brett, vandeadvokaat,
och efter att den 13 november 2025 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 17.1 och 39.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Erakond Eestimaa Rohelised (det estniska gröna partiet) (nedan kallat EER) och Vabariigi Valimiskomisjon (Republiken Estlands valkommission) (nedan kallad valkommissionen). Målet rör valkommissionens beslut att inte uppta sju kandidater på det partiets lista i valet till Europaparlamentet i juni 2024.
I. Tillämpliga bestämmelser
A. Unionsrätt
1. Stadgan
3 Artikel 17 i stadgan har rubriken ”Rätt till egendom”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:
”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. …”
4 I artikel 39 i stadgan, med rubriken ”Rösträtt och valbarhet till Europaparlamentet”, föreskrivs följande:
”1. Varje unionsmedborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten.
2. Ledamöterna i Europaparlamentet ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val.”
5 I artikel 51.1 i stadgan föreskrivs följande:
”Bestämmelserna i denna stadga riktar sig, med beaktande av subsidiaritetsprincipen, till unionens institutioner, organ och byråer samt till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. Institutionerna, organen, byråerna och medlemsstaterna ska därför respektera rättigheterna, iaktta principerna och främja tillämpningen av dem i enlighet med sina respektive befogenheter och under iakttagande av gränserna för [Europeiska] unionens befogenheter enligt fördragen.”
6 I artikel 52.1 i stadgan föreskrivs följande:
”Varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i denna stadga ska vara föreskriven i lag och förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast göras om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter.”
2. EU- och EUF-fördragen
7 I artikel 2 FEU föreskrivs följande:
”Unionen ska bygga på värdena respekt för människans värdighet, frihet, demokrati, jämlikhet, rättsstaten och respekt för de mänskliga rättigheterna, inklusive rättigheter för personer som tillhör minoriteter. Dessa värden ska vara gemensamma för medlemsstaterna i ett samhälle som kännetecknas av mångfald, icke-diskriminering, tolerans, rättvisa, solidaritet och principen om jämställdhet mellan kvinnor och män.”
8 I artikel 10 FEU föreskrivs följande:
”1. Unionens sätt att fungera ska bygga på representativ demokrati.
…
3. Varje medborgare ska ha rätt att delta i unionens demokratiska liv. Besluten ska fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt.
4. De politiska partierna på europeisk nivå ska bidra till att skapa ett europeiskt politiskt medvetande och till att uttrycka unionsmedborgarnas vilja.”
9 I artikel 14.3 FEU föreskrivs följande:
”Europaparlamentets medlemmar ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val för en period av fem år.”
10 I artikel 18 FEUF föreskrivs följande:
”Inom fördragens tillämpningsområde och utan att det påverkar tillämpningen av någon särskild bestämmelse i fördragen, ska all diskriminering på grund av nationalitet vara förbjuden.
…”
11 I artikel 20.2 FEUF föreskrivs följande:
”Unionsmedborgarna ska ha de rättigheter och skyldigheter som föreskrivs i fördragen. De ska bland annat ha
…
b) rösträtt och valbarhet vid val till Europaparlamentet samt vid kommunala val i den medlemsstat där unionsmedborgaren är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten,
…
Dessa rättigheter ska utövas enligt de villkor och begränsningar som fastställs i fördragen och genom de åtgärder som beslutats med tillämpning av dessa.”
12 I artikel 22 FEUF föreskrivs följande:
”1. Varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ska ha rösträtt och vara valbar vid kommunala val i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som [Europeiska unionens råd] antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.
2. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 223.1 och de bestämmelser som har antagits för att genomföra denna, ska varje unionsmedborgare som är bosatt i en medlemsstat där han inte är medborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Denna rätt får utövas om inte annat följer av de närmare bestämmelser som rådet antar genom enhälligt beslut i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter att ha hört Europaparlamentet; dessa bestämmelser kan föreskriva undantag om det är motiverat med hänsyn till särskilda problem i en medlemsstat.”
13 I artikel 223.1 FEUF föreskrivs följande:
”Europaparlamentet ska utarbeta ett utkast till nödvändiga bestämmelser för val av dess ledamöter genom allmänna direkta val enligt en i alla medlemsstater enhetlig ordning eller i enlighet med principer som är gemensamma för alla medlemsstater.
Rådet ska fastställa de nödvändiga bestämmelserna med enhällighet i enlighet med ett särskilt lagstiftningsförfarande och efter godkännande av Europaparlamentet, som ska besluta med en majoritet av sina ledamöter. Bestämmelserna träder i kraft efter det att de har godkänts av medlemsstaterna i enlighet med deras respektive konstitutionella bestämmelser.”
3. 1976 års akt
14 Artikel 1 i akten om allmänna direkta val av företrädare i Europaparlamentet, som utgör en bilaga till rådets beslut 76/787/EKSG, EEG, Euratom av den 20 september 1976 (EGT L 278, 1976, s. 1), i dess lydelse enligt rådets beslut 2002/772/EG, Euratom av den 25 juni 2002 och av den 23 september 2002 (EGT L 283, 2002, s. 1) (nedan kallad 1976 års akt) har följande lydelse:
”1. I varje medlemsstat skall Europaparlamentets ledamöter väljas genom listval (valsedlar) eller ett förfarande med single transferable vote (STV), och valsättet skall vara proportionellt.
…
3. Valen skall vara allmänna, direkta, fria och hemliga.”
15 I artikel 8 första stycket i 1976 års akt föreskrivs följande:
”Om inte annat följer av bestämmelserna i denna akt skall valförfarandet i varje medlemsstat genomföras enligt de nationella bestämmelserna.”
B. Estnisk rätt
16 I 2 § punkt 2 första meningen Euroopa Parlamendi valimise seadus (lag om val till Europaparlamentet) av den 18 december 2002 (RT I 2003, 4, 22) (nedan kallad EPVS) föreskrivs följande:
”Valen till Europaparlamentet ska vara fria, allmänna, jämlika och direkta.”
17 28 § EPVS har rubriken ”Kandidatlista”. I punkterna 1 och 2 i den paragrafen föreskrivs följande:
”(1) En kandidatlista upprättas av ett politiskt parti.
(2) Kandidatlistan får innehålla ytterligare två kandidater utöver det antal ledamöter i Europaparlamentet som väljs i Estland.”
18 I 29 § EPVS föreskrivs följande:
”…
(3) För registrering av kandidater ska de politiska partierna till den nationella valmyndigheten lämna in följande:
…
3) en kopia av betalningsordern som styrker att depositionen är betald,
…
(4) De oberoende kandidaterna ska till den nationella valmyndigheten lämna in följande:
…
2) en kopia av betalningsordern som styrker att depositionen är betald,
…
(5) Innan en kandidatur anmäls ska ett politiskt parti eller en oberoende kandidat till finansministeriets bankkonto som deposition betala in ett belopp som motsvarar fem gånger den månatliga minimilön som fastställts av Republiken Estlands regering för varje person vars kandidatur har anmälts.”
19 I 77 § EPVS föreskrivs följande:
”Depositionen återbetalas till en oberoende kandidat eller ett politiskt parti om den oberoende kandidaten eller partiet totalt har erhållit minst 5 procent av rösterna i hela landet. [Valkommissionen] ska överföra deposition som inte återbetalats till statskassan.”
II. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
20 EER lämnade in en ansökan till valkommissionen om registrering av en namnlista med nio kandidater inför det val till Europaparlamentet som hölls i juni 2024.
21 Eftersom EER endast hade betalat den deposition som avses i 29 § punkt 5 EPVS för två kandidater, registrerade valkommissionen de två första kandidaterna på listan och avslog ansökan i den del den avsåg de sju övriga kandidaterna på listan.
22 Partiet överklagade avslagsbeslutet till Riigikohus (Högsta domstolen, Estland), som är hänskjutande domstol och som genom beslut av den 6 maj 2024 inledde ett förfarande för grundlagsprövning av 29 § EPVS.
23 För att tillfälligt säkerställa skyddet för klagandens rättigheter ålade den hänskjutande domstolen, genom beslut av den 14 maj 2024, valkommissionen att bifalla den aktuella registreringsansökan med avseende på de sju kandidater på EER:s lista som nämns i punkt 21 ovan, vilket valkommissionen gjorde samma dag.
24 Riigikohus (Högsta domstolen) har för det första påpekat att den aktuella nationella lagstiftningen, i den mån det däri föreskrivs att en deposition ska betalas för registrering av en kandidatur i val till Europaparlamentet (nedan kallat kravet på betalning av en deposition), kan begränsa den rätt till valbarhet som stadfästs i stadgan. För det andra skulle ett sådant ekonomiskt krav kunna begränsa rätten till egendom som stadfästs i artikel 17.1 första meningen i stadgan, eftersom deposition betalas in till statsbudgeten om den inte återbetalas efter valet.
25 Den hänskjutande domstolen har angett att kravet på betalning av en deposition syftar till att avskräcka potentiella kandidater från att inge ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer genom att hålla kandidaterna ansvariga. Detta krav garanterar således att Europaparlament blir mer representativt för väljarna och förhindrar missbruk av offentliga medel som tilldelats för anordnandet av val och för att de offentliga medierna ska kunna bevaka de politiska debatterna.
26 Den hänskjutande domstolen har emellertid påpekat att depositionsbeloppet måste vara rimligt för att inte på ett oproportionerligt sätt begränsa rätten till valbarhet. För valet till Europaparlamentet i juni 2024 uppgick detta belopp till 4 100 euro per kandidat, det vill säga 36 900 euro för en fullständig lista med nio kandidater. För en kandidat motsvarade det beloppet således 2,6 gånger den månatliga bruttomedianlön som noterats under det fjärde kvartalet år 2023.
27 Med hänsyn till det depositionsbelopp som enligt den aktuella estniska lagstiftningen måste betalas, hyser den hänskjutande domstolen tvivel om huruvida en sådan lagstiftning är proportionerlig, eftersom den inte föreskriver något annat sätt att styrka att kandidaterna i valet till Europaparlamentet har seriösa avsikter.
28 Mot denna bakgrund beslutade Riigikohus (Högsta domstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:
”Ska artiklarna 17.1 första meningen och 39.2 jämförda med artikel 52.1 i [stadgan] tolkas på så sätt att de utgör hinder för en skyldighet att, för att kandidera i valet till Europaparlamentet, betala en deposition motsvarande fem gånger den fastställda månatliga minimilönen för varje person som ansökt om registrering och 45 gånger den fastställda månatliga minimilönen för en fullständig kandidatlista för ett parti?”
III. Prövning av tolkningsfrågan
A. Huruvida saken i det nationella målet består
29 Det framgår av beslutet om hänskjutande att valkommissionen den 14 maj 2024 registrerade samtliga kandidater på EER:s lista, trots att partiet endast hade betalat en deposition för registreringen av två av dessa kandidater.
30 Enligt fast rättspraxis presumeras frågor som rör unionsrätten vara relevanta. En begäran från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 23 november 2021, IS (Hänskjutandebeslutets rättsstridighet), C‑564/19, EU:C:2021:949, punkt 61 och där angiven rättspraxis).
31 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen fortfarande att pröva det överklagande som avser huruvida den estniska lagstiftningen, enligt vilken registrering av en kandidatur i val till Europaparlamentet förutsätter att en deposition betalas, är förenlig med konstitutionen.
32 Den hänskjutande domstolen har angett att grundlagsprövningen av nämnda lagstiftning innebär en tolkning av de bestämmelser i stadgan som avses i tolkningsfrågan. Utgången av den prövningen beror således bland annat på EU-domstolens tolkning av de relevanta bestämmelserna i unionsrätten.
33 Med hänsyn till EER:s resultat i valet till Europaparlamentet, i vilket det inte nådde upp till det tröskelvärde på 5 procent av de avgivna rösterna som fastställs i 77 § EPVS, kan detta parti inte få tillbaka den deposition som har betalats. EU-domstolens svar kan således påverka EER:s rätt till återbetalning.
34 Begäran om förhandsavgörande ska följaktligen prövas.
B. Prövning i sak
35 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 17.1 och 39.2 i stadgan ska tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det för registrering av en kandidatur i val till Europaparlamentet krävs betalning av en deposition som uppgår till fem gånger den gällande månatliga minimilönen i den aktuella medlemsstaten, och som återbetalas under förutsättning att den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista har uppnått tröskelvärdet på 5 procent av de avgivna rösterna i valet.
36 Domstolen påpekar inledningsvis att bestämmelserna i stadgan, i enlighet med dess artikel 51.1, riktar sig till medlemsstaterna endast när de tillämpar unionsrätten. I förevarande fall ska det påpekas att Republiken Estland, genom att anta bestämmelserna i EPVS, har fullgjort sin skyldighet att reglera förfarandet och villkoren för val till Europaparlamentet, i enlighet med de principer som anges i artikel 14.3 FEU. Det kan således konstateras att stadgan är tillämplig.
37 I artikel 17.1 i stadgan föreskrivs följande: ”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. Nyttjandet av egendomen får regleras i lag om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen.”
38 Artikel 17.1 i stadgan innehåller således tre olika regler. Den första regeln i den första meningen är generell och uttrycker principen om skydd av äganderätten. Den andra regeln återfinns i bestämmelsens andra mening och avser egendomsberövande och ställer upp vissa villkor för detta. Den tredje regeln framgår av den tredje meningen i den bestämmelsen och stadgar att medlemsstaterna har rätt att reglera nyttjandet av egendom om det är nödvändigt för allmänna samhällsintressen (dom av den 10 juli 2025, INTERZERO m.fl., C‑254/23, EU:C:2025:569, punkt 144 och där angiven rättspraxis).
39 Det framgår av beslutet om hänskjutande att det i den aktuella nationella lagstiftningen uppställs ett krav på betalning av en deposition för att en kandidat ska kunna kandidera i val till Europaparlamentet och att återbetalningen av depositionen villkoras av att den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista uppnår ett tröskelvärde på 5 procent av de avgivna rösterna.
40 Ett sådant krav utgör ett villkor som ska iakttas av kandidater och politiska partier som fritt väljer att ställa upp i val till Europaparlamentet. Det kan i förevarande fall inte betraktas som ett berövande av egendom eller en reglering av nyttjandet av egendom i den mening som avses i artikel 17.1 i stadgan.
41 Det nationella målet omfattas följaktligen inte av tillämpningsområdet för artikel 17.1 i stadgan.
2. Artiklarna 39 och 52.1 i stadgan
42 Enligt artikel 39.1 i stadgan samt artiklarna 20.2 b och 22.2 FEUF ska varje unionsmedborgare ha rösträtt och vara valbar vid val till Europaparlamentet i den medlemsstat där han eller hon är bosatt, på samma villkor som medborgarna i den staten. Enligt artikel 39.2 i stadgan och artikel 14.3 FEU ska dessutom ”ledamöterna i Europaparlamentet … väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val”.
43 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 30 i sitt förslag till avgörande utgör rätten att kandidera i val till Europaparlamentet ett uttryck för principen om allmänna val. Denna princip stadfästs, på samma sätt som principerna om direkta, fria och hemliga val, i artikel 14.3 FEU och upprepas i artikel 39.2 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 86).
44 I artikel 39 i stadgan preciseras emellertid inte på vilka villkor unionsmedborgare ska utöva sin rätt till valbarhet vid val till Europaparlamentet, vilket innebär att fastställandet av dessa villkor omfattas av varje medlemsstats befogenhet, förutsatt att unionsrätten iakttas.
45 Domstolen har således, på grundval av artikel 223.1 FEUF jämförd med artikel 8 första stycket i 1976 års akt, slagit fast att medlemsstaterna, enligt det rådande rättsläget i unionsrätten, i princip förblir behöriga att fastställa bestämmelserna om valbarhet vid val till Europaparlamentet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2019, Junqueras Vies, C‑502/19, EU:C:2019:1115, punkt 69, och dom av den 22 december 2022, Junqueras i Vies/parlamentet, C‑115/21 P, EU:C:2022:1021, punkt 60).
46 När medlemsstaterna fastställer villkoren för utövandet av rätten till valbarhet vid val till Europaparlamentet, ankommer det emellertid på dem att iaktta de principer som slås fast i artikel 39.2 i stadgan.
47 Eftersom det i artikel 39.2 i stadgan preciseras att ”[l]edamöterna i Europaparlamentet ska väljas genom allmänna, direkta, fria och hemliga val”, krävs det nämligen enligt den artikeln att medlemsstaterna säkerställer att unionsmedborgarna effektivt kan utöva denna rättighet.
48 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att den aktuella nationella lagstiftningen inför en begränsning av utövandet av den rättigheten, eftersom det i denna lagstiftning föreskrivs att registreringen av en kandidatur i val till Europaparlamentet villkoras av betalningen av en deposition som motsvarar fem gånger den månatliga minimilönen och att återbetalning av depositionen endast är möjlig om den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista har uppnått ett tröskelvärde på 5 procent av de avgivna rösterna i valet.
49 I artikel 52.1 i stadgan tillåts att utövandet av sådana rättigheter som dem som slås fast i artikel 39 i densamma får begränsas, under förutsättning att begränsningarna föreskrivs i lag, att de är förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast görs om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som legitima av unionen (dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 46 och där angiven rättspraxis).
50 Det nationella målet omfattas följaktligen av tillämpningsområdet för artiklarna 39 och 52.1 i stadgan.
51 Det ska emellertid påpekas att enligt artikel 10.1 FEU ska unionens sätt att fungera bygga på representativ demokrati, som är ett konkret uttryck för värdet demokrati. Demokrati utgör enligt artikel 2 FEU ett av de värden som unionen bygger på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar), C‑181/23, EU:C:2025:283, punkt 89).
52 Rätten att delta i unionens demokratiska liv, som varje unionsmedborgare garanteras genom artikel 10.3 FEU, kommer bland annat till uttryck i utövandet av rösträtt och rätten till valbarhet vid val till Europaparlamentet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar), C‑181/23, EU:C:2025:283, punkt 88).
53 Artikel 10.3 FEU visar således, när det gäller val till Europaparlamentet, att det finns ett samband mellan principen om representativ demokrati i unionen och rösträtten samt rätten till valbarhet vid dessa val (dom av den 19 november 2024, kommissionen/Tjeckien (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti), C‑808/21, EU:C:2024:962, punkt 116, och dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti), C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 114).
54 Såsom framgår av artikel 10.4 FEU fullgör politiska partier, som bland annat har till uppgift att presentera kandidater vid val, en grundläggande funktion i systemet med representativ demokrati, vilket unionens sätt att fungera ska bygga på (dom av den 19 november 2024, kommissionen/Tjeckien (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti), C‑808/21, EU:C:2024:962, punkt 121, och dom av den 19 november 2024, kommissionen/Polen (Valbarhet och medlemskap i ett politiskt parti), C‑814/21, EU:C:2024:963, punkt 119).
55 Det är även för att säkerställa att Europaparlamentets ledamöter är representativa som medlemsstaterna enligt artikel 39.2 i stadgan, jämförd med artikel 14.3 FEU, är skyldiga att säkerställa att Europaparlamentets ledamöter väljs genom allmänna, direkta, fria och hemliga val (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 oktober 2015, Delvigne, C‑650/13, EU:C:2015:648, punkt 32).
56 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den ställda frågan omformuleras och den hänskjutande domstolen ska anses ha ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 39.2 i stadgan, jämförd med den princip om representativ demokrati som reglerar val till Europaparlamentet och som kommer till uttryck i artikel 10 FEU, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det för registrering av en kandidatur i val till Europaparlamentet krävs betalning av en deposition som uppgår till fem gånger den gällande månatliga minimilönen i den aktuella medlemsstaten, och som återbetalas under förutsättning att den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista har uppnått tröskelvärdet på 5 procent av de avgivna rösterna i valet.
57 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den aktuella nationella lagstiftningen inför en begränsning av utövandet av den rätt till valbarhet som unionsmedborgare har enligt artikel 39.2 i stadgan, eftersom det i denna lagstiftning föreskrivs att registreringen av en kandidatur i val till Europaparlamentet villkoras av betalningen av en deposition som motsvarar fem gånger den månatliga minimilönen och att återbetalning av depositionen endast är möjlig om den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista har uppnått ett tröskelvärde på 5 procent av de avgivna rösterna i valet.
58 Såsom påpekats i punkt 49 ovan, tillåts i artikel 52.1 i stadgan att utövandet av sådana rättigheter som dem som slås fast i artikel 39 i densamma får begränsas, under förutsättning att begränsningarna föreskrivs i lag, att de är förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och, med beaktande av proportionalitetsprincipen, endast görs om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som legitima av unionen.
– Den rättsliga grunden för begränsningen av rätten till valbarhet vid val till Europaparlamentet, iakttagandet av det väsentliga innehållet i denna rättighet och de mål som eftersträvas med den aktuella åtgärden
59 Såsom framgår av beslutet om hänskjutande uppfyller kravet på betalning av en deposition villkoret att det ska vara föreskrivet i lag, eftersom det föreskrivs i EPVS. Enligt 29 § punkterna 3 och 4 i denna lag villkoras nämligen registreringen av en kandidatur i val till Europaparlamentet av betalningen av en deposition som motsvarar fem gånger den månatliga minimilönen. Enligt 77 § EPVS är återbetalning av denna deposition dessutom endast möjlig under förutsättning att den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista har erhållit minst 5 procent av de avgivna rösterna.
60 Vad gäller det andra villkor som det erinrats om i punkterna 49 och 58 ovan, det vill säga iakttagandet av det väsentliga innehållet i rätten att kandidera i val till Europaparlamentet, ska det påpekas att utövandet av denna rättighet inte omöjliggörs av kravet på betalning av en deposition, utan det underställs ett ekonomiskt villkor, vilket innebär att detta krav inte i sig påverkar det väsentliga innehållet i rätten till valbarhet vid dessa val.
61 Vad gäller frågan huruvida de mål av allmänt samhällsintresse – som åberopats för att motivera begränsningen av den rätt till valbarhet som unionsmedborgarna ges genom artikel 39.2 i stadgan, vilken införts genom den aktuella nationella lagstiftningen – är legitima med hänsyn till unionsrätten, ska det påpekas, såsom den hänskjutande domstolen har angett och såsom den estniska regeringen har bekräftat, att syftet med kravet på betalning av en deposition är att avskräcka potentiella kandidater från att inge ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer i val till Europaparlamentet, stärka kandidaternas ansvarskänsla, så att antalet ”förlorade röster” som inte bidrar till valet av en ledamot i Europaparlamentet minskas och förbättra sambandet mellan valresultatet och väljarnas verkliga vilja och därmed garantera väljarnas rätt till faktisk representation. Kravet på betalning av en deposition syftar även, i andra hand, till att undvika onödiga offentliga utgifter i samband med anordnandet av val och bevakningen av debatterna i de offentliga medierna.
62 Den estniska regeringen preciserade vid förhandlingen vid domstolen att betalningen av en deposition utgör ett medel för att få den berörda kandidaten att ta sitt ansvar vad gäller sannolikheten att bli vald till Europaparlamentet, eftersom återbetalning av depositionen endast är möjligt om kandidaten uppnår ett visst tröskelvärde av de avgivna rösterna.
63 Det framgår av de skriftliga yttranden som inkommit till domstolen och av diskussionerna under förhandlingen vid domstolen att begreppet oseriösa eller påhittade kandidaturer ska förstås så, att det omfattar dels kandidater som vill ställa upp i val till Europaparlamentet, i ett annat syfte än att bli ledamot i den institutionen och faktiskt delta i unionens demokratiska liv, dels kandidater som redan från början inte har någon chans att få tillräckligt många röster för att väljas in i Europaparlamentet, vilket innebär att deras kandidatur resulterar i ”förlorade röster”.
64 Enligt förklaringarna avseende stadgan, vilka enligt artikel 6.1 tredje stycket FEU och artikel 52.7 i stadgan ska beaktas vid tolkningen av stadgan, och såsom framgår av punkterna 42 och 43 ovan, motsvarar artikel 39.2 i stadgan artikel 14.3 FEU, som återger de grundläggande principerna för valsystemet i ett demokratiskt system.
65 Såsom det har erinrats om i punkterna 51 och 52 ovan kommer unionsmedborgarnas deltagande i unionens demokratiska liv bland annat till uttryck genom att dessa medborgare utövar sin rätt till valbarhet vid val till Europaparlamentet i samband med allmänna, direkta, fria och hemliga val, såsom föreskrivs i artikel 39.2 i stadgan.
66 Mot bakgrund av dessa överväganden ska syftet att avskräcka från att inge ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer i val till Europaparlamentet betraktas som ett legitimt mål, i den mån det syftar till att säkerställa representativ demokrati, genom att utesluta kandidaturer från personer som inte har för avsikt att bli ledamöter i Europaparlamentet och således att faktiskt delta i unionens demokratiska liv, och genom att de görs ansvariga i och med betalningen av en deposition.
67 Att se till att Europaparlamentet i största möjliga utsträckning verkligen är representativt för unionsmedborgarna är också förenligt med demokratin, som är ett av unionens grundläggande värden, och bidrar till att säkerställa representativ demokrati. Målet att minska antalet ”förlorade röster” som inte bidrar till valet av en ledamot i Europaparlamentet i syfte att erhålla en institution som bättre representerar väljarna kan därför i princip också erkännas som ett legitimt mål.
68 Det bör dock betonas att medlemsstaterna inte på ett giltigt sätt kan bekämpa ”förlorade röster” genom att enbart grunda sig på en bedömning att vissa politiska program inte har någon verklig chans att erhålla tillräckligt många röster.
a) Huruvida kravet på betalning av en deposition är proportionerligt
69 I enlighet med domstolens fasta praxis innebär iakttagandet av proportionalitetsprincipen att de åtgärder som föreskrivs i nationell lagstiftning inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med lagstiftningen i fråga. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2023, Volkswagen Group Italia och Volkswagen Aktiengesellschaft, C‑27/22, EU:C:2023:663, punkt 93 och där angiven rättspraxis).
1) Huruvida kravet på betalning av en deposition är lämpligt
70 Vad för det första gäller frågan huruvida kravet på betalning av en deposition är lämpligt för att uppnå de mål som anges i punkt 61 ovan, nämligen att avskräcka potentiella kandidater från att inge ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer, att minska antalet ”förlorade röster” som inte bidrar till valet av en ledamot i Europaparlamentet och att på så sätt säkerställa en faktisk representativitet, ska det betonas att den omständigheten att en oberoende kandidat eller en kandidatlista inte kan anskaffa de medel som krävs för att betala en deposition som endast återbetalas om kandidaten eller kandidatlistan uppnår ett visst tröskelvärde av de avgivna rösterna i princip vittnar om att de organisatoriska färdigheter, det nätverk eller det engagemang som krävs för att genomföra en seriös kampanj saknas, vilket innebär att kandidaten eller kandidatlistan sannolikt kommer att ge upphov till ”förlorade röster” som inte leder till valet av en ledamot i Europaparlamentet, utöver det faktum att kandidaten eller kandidatlistan är underfinansierade.
71 Även om kravet på betalning av en deposition inte gör det möjligt att på ett absolut sätt säkerställa att alla kandidaturer som inges i val till Europaparlamentet motiveras av en avsikt att faktiskt delta i unionens demokratiska liv, är det icke desto mindre så, att detta krav – med hänsyn till den initiala ekonomiska börda som det medför och risken för ekonomisk förlust om kandidaten inte uppnår det tröskelvärde av de avgivna rösterna som ger rätt till återbetalning av depositionen – dessutom med nödvändighet kan få de berörda kandidaterna att reflektera över sina verkliga motiv och kan således bidra till att sålla bort ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer.
72 Kravet på betalning av en deposition verkar därför vara lämpligt för att minska antalet ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer och antalet ”förlorade röster”, så att väljarnas rätt till faktisk representation garanteras.
2) Huruvida kravet på betalning av en deposition är nödvändigt
73 Vad för det andra gäller frågan huruvida kravet på betalning av en deposition är nödvändigt för att uppnå de mål som anges i punkt 61 ovan, ska det prövas huruvida depositionsbeloppet och villkoren för återbetalning av depositionen, såsom de föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål.
74 I förevarande fall föreskrivs i 29 § punkt 5 EPVS att det för varje kandidat i val till Europaparlamentet ska betalas en deposition som motsvarar fem gånger den månatliga minimilönen. I 77 § EPVS anges att depositionen återbetalas om en oberoende kandidat eller ett partis kandidatlista erhåller minst 5 procent av de avgivna rösterna.
75 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den deposition som krävdes enligt den aktuella nationella lagstiftningen vid den tidpunkt då det aktuella överklagandet anhängiggjordes vid den hänskjutande domstolen uppgick till 4 100 euro för varje kandidat och till 36 900 euro för ett parti som ingav en komplett kandidatlista. Vid samma tidpunkt uppgick den genomsnittliga bruttomånadslönen och den månatliga bruttomedianlönen i Estland till 1 904 euro respektive 1 578 euro. Depositionsbeloppet för varje kandidat var således cirka 2,2 gånger högre än den genomsnittliga bruttomånadslönen och cirka 2,6 gånger högre än den månatliga bruttomedianlönen.
76 Härav följer att kravet på betalning av en deposition riskerar att medföra en betydande ekonomisk börda för en unionsmedborgares tillgångar, vilken i Estland vill kandidera i val till Europaparlamentet.
77 Det ska även inledningsvis påpekas att den estniska regeringen under förhandlingen vid domstolen bekräftade att det depositionsbelopp som krävs för att registrera en kandidatur i de nationella parlamentsvalen är fem gånger lägre än det belopp som krävs för att registrera en kandidatur i val till Europaparlamentet.
78 Även om de nationella parlamentsvalen och valen till Europaparlamentet uppvisar skillnader som kan motivera bestämmelser som är specifika för de olika valen, har den nationella lagstiftaren inte ansett det nödvändigt att, för att uppnå målet att avskräcka potentiella kandidater från att inge ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer, kräva att en lika hög deposition betalas för registrering av en kandidatur i val till det nationella parlamentet, trots att lagstiftaren eftersträvar det målet vad gäller alla dessa val.
79 Under förhandlingen vid domstolen motiverade den estniska regeringen denna skillnad avseende depositionsbeloppen med att antalet kandidater i de nationella parlamentsvalen, med hänsyn till det antal mandat som ska tillsättas, är större än antalet kandidater i val till Europaparlamentet. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida denna skillnad motiveras av de olika sätt att rösta på som används vid dessa val. Om så inte är fallet kan depositionsbeloppet som fastställs i 29 § punkt 5 EPVS inte anses vara proportionerligt i förhållande till målet att avskräcka potentiella kandidater från att inge ”oseriösa eller påhittade” kandidaturer.
80 Vidare medgav den estniska regeringen under förhandlingen vid domstolen att även om det i estnisk rätt finns ett budgetanslag som gör det möjligt att täcka de kostnader som uppkommit i samband med deltagande i nationella parlamentsval för de politiska partier som har erhållit minst 2 procent av rösterna i de valen, föreskrivs inget sådant anslag för val till Europaparlamentet, eftersom återbetalning av den deposition som betalats för att registrera en oberoende kandidat eller ett partis kandidatlista i val till Europaparlamentet är knuten till villkoret att kandidaten eller den listan uppnår tröskelvärdet på 5 procent av de avgivna rösterna.
81 Det framgår av beslutet om hänskjutande att den estniska lagstiftningen begränsar de politiska partiernas möjlighet att generera intäkter för att finansiera sin verksamhet, inbegripet för att betala den aktuella depositionen. Ett politiskt parti kan nämligen endast erhålla intäkter från de avgifter som dess medlemmar ska betala i enlighet med dess stadgar, statliga budgetanslag som betalas ut i enlighet med lag, donationer från fysiska personer på de villkor som fastställs i lag och transaktioner avseende de tillgångar som tillhör partiet. Vidare är anonyma donationer och donationer från juridiska personer förbjudna och restriktioner tillämpas även på lån.
82 Under dessa omständigheter riskerar det höga depositionsbelopp som krävs enligt den aktuella nationella lagstiftningen för att registrera en kandidatur i val till Europaparlamentet att uttömma en betydande del av vissa kandidaters och/eller partiers årsbudget, eftersom de måste bära både kampanjkostnaderna och risken att förlora det belopp som betalats för depositionen om de inte uppnår tröskelvärdet på 5 procent av de avgivna rösterna.
83 Depositionsbeloppet och villkoren för återbetalning av depositionen, såsom de föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen, kan således i praktiken göra det svårt för kandidater eller partier med låga inkomster att kandidera eller inge en kandidatlista i val till Europaparlamentet.
84 Det ska tilläggas, såsom generaladvokaten har betonat i punkterna 65 och 66 i sitt förslag till avgörande, att en deposition och/eller ett tröskelvärde för avgivna röster för att ha rätt till återbetalning av den höga depositionen skulle kunna leda till uteslutning av kandidater från minoritetsgrupper, nya politiska rörelser eller låginkomsttagare vilka, även om det är föga troligt att de kommer att erhålla ett mandat, kan föra fram viktiga och icke representerade politiska krav och erhålla ett ansenligt antal röster. Likaså skulle ett strikt krav på en deposition kunna förhindra framväxten av nya partier och strida mot principen om politisk mångfald, som garanteras i unionsrätten.
85 Under dessa omständigheter konstaterar domstolen att depositionsbeloppet och villkoren för återbetalning av depositionen, såsom de föreskrivs i den aktuella nationella lagstiftningen, går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med lagstiftningen. Det saknas följaktligen anledning att separat pröva frågan huruvida det finns andra mindre restriktiva åtgärder.
86 Av det ovan anförda följer att artikel 39.2 i stadgan, jämförd med den princip om representativ demokrati som reglerar val till Europaparlamentet och som kommer till uttryck i artikel 10 FEU, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det för registrering av en kandidatur i val till Europaparlamentet krävs betalning av en deposition som uppgår till fem gånger den gällande månatliga minimilönen i den aktuella medlemsstaten, och som återbetalas under förutsättning att den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista har uppnått tröskelvärdet på 5 procent av de avgivna rösterna i valet, eftersom depositionsbeloppet och villkoren för återbetalning av depositionen går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med lagstiftningen.
Rättegångskostnader
87 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (första avdelningen) följande:
Artikel 39.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, jämförd med den princip om representativ demokrati som reglerar val till Europaparlamentet och som kommer till uttryck i artikel 10 FEU, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning, enligt vilken det för registrering av en kandidatur i val till Europaparlamentet krävs betalning av en deposition som uppgår till fem gånger den gällande månatliga minimilönen i den aktuella medlemsstaten, och som återbetalas under förutsättning att den oberoende kandidaten eller ett partis kandidatlista har uppnått tröskelvärdet på 5 procent av de avgivna rösterna i valet, eftersom depositionsbeloppet och villkoren för återbetalning av depositionen går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med lagstiftningen.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: estniska.