Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 12 februari 2026
I mål C‑680/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodskapsförvaltningsdomstolen i Warszawa, Polen) genom beslut av den 4 september 2024, som inkom till domstolen den 15 oktober 2024, i målet
DOMSTOLEN (åttonde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden O. Spineanu-Matei, samt domarna S. Rodin och N. Piçarra (referent), generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft., genom L.M. Wyszomirski, adwokat, Polens regering, genom B. Majczyna och D. Lutostańska, båda i egenskap av ombud, Irlands regering, genom M. Browne, Chief State Solicitor, S. Finnegan och A. Joyce, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av C. Toland, SC., och C. Ó Néill, BL, Europeiska kommissionen, genom R. Álvarez Vinagre och B. Sasinowska, båda i egenskap av ombud, Polskie Porty Lotnicze SA, genom A. Łaba, radca prawny,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 led 3, artikel 6.2 och 6.5 första stycket a och andra stycket samt artikel 11.7 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter (EUT L 70, 2009, s. 11).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan WizzAir Hungary Légiközlekedési Kft (nedan kallat WizzAir), ett lufttrafikföretag med säte i Budapest (Ungern), och Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego (ordföranden för den civila luftfartsmyndigheten, Polen) (nedan kallad luftfartsmyndighetens ordförande), angående lagenligheten av ett beslut genom vilket myndigheten avslog WizzAirs ansökan om att få delta i förfarandet för att ändra flygplatsavgifternas nivå eller struktur med avseende på flygplatsen Chopin i Warszawa (Polen) (nedan kallad Chopin-flygplatsen).
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. Skälen 2 och 11–13 i direktiv 2009/12 har följande lydelse:
(”(2) Det är nödvändigt att anta en gemensam ram för att reglera de väsentliga aspekterna av flygplatsavgifter och sättet för att fastställa flygplatsavgifter, eftersom det finns risk för att de grundläggande kraven i relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändare annars inte uppfylls. …
…
(11) Flygplatsavgifter bör vara icke-diskriminerande. Ett obligatoriskt förfarande bör införas för regelbundna samråd mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändarna, och varje part bör ha möjlighet att hänskjuta frågor till en oberoende tillsynsmyndighet när flygplatsanvändarna har invändningar mot ett beslut om flygplatsavgifter eller om ändring av avgiftssystemet.
(12) För att säkerställa opartiska beslut och en korrekt och effektiv tillämpning av detta direktiv bör en oberoende tillsynsmyndighet inrättas i varje medlemsstat. Myndigheten bör ha de resurser i fråga om personal, sakkunskap och ekonomiska medel som krävs för att den ska kunna fullgöra sina uppgifter.
(13) Det är av avgörande betydelse att flygplatsanvändarna regelbundet erhåller information från flygplatsens ledningsenhet om hur och utifrån vilket underlag som flygplatsavgifterna beräknas. En sådan öppenhet skulle ge lufttrafikföretagen insikt i flygplatsens egna kostnader och hur produktiva en flygplats investeringar är. För att flygplatsens ledningsenhet ska kunna göra en korrekt bedömning av vad som krävs i fråga om framtida investeringar bör flygplatsanvändarna åläggas att i god tid underrätta ledningsenheten om alla sina operativa prognoser, utvecklingsprojekt och särskilda behov och önskemål.”
4. I artikel 2, med rubriken ”Definitioner”, i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv avses med
…
2. flygplatsens ledningsenhet: den enhet som, tillsammans med annan verksamhet eller självständigt, i kraft av nationella lagar och andra författningar eller avtal har i uppdrag att administrera och förvalta flygplatsens eller flygplatsnätets infrastrukturer och samordna och kontrollera den verksamhet som bedrivs av de olika aktörer som befinner sig på berörd flygplats eller inom berört flygplatsnät,
3. flygplatsanvändare: varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods, till eller från den berörda flygplatsen,
…”
5. I artikel 3, med rubriken ”Icke-diskriminering”, i direktivet anges följande:
”Medlemsstaterna ska säkerställa att flygplatsavgifterna i enlighet med [unions-]lagstiftningen inte medför diskriminering av flygplatsanvändare. Detta hindrar inte en differentiering av flygplatsavgifterna för frågor av allmänt och generellt intresse, inbegripet miljöfrågor, får tillämpas. De kriterier som används för en sådan differentiering ska vara relevanta, objektiva och redovisas på ett öppet sätt.”
6. I artikel 6, med rubriken ”Samråd och rättsmedel”, i samma direktiv föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna ska se till att det inrättas ett obligatoriskt förfarande för regelbundna samråd mellan flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna eller företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare avseende driften av systemet för flygplatsavgifter, flygplatsavgifternas nivå och, i förekommande fall, kvaliteten på de tillhandahållna tjänsterna. Sådana samråd ska äga rum minst en gång om året, om inte annat överenskommits vid det senaste samrådet. … Medlemsstaterna ska ha rätt att begära samråd oftare.
2. Medlemsstaterna ska, när så är möjligt, se till att flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna är överens om ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå. Därför ska flygplatsens ledningsenhet lämna varje förslag om ändring av systemet för flygplansavgifter eller deras nivå till flygplatsanvändarna senast fyra månader innan ändringarna träder i kraft, tillsammans med skälen för de föreslagna ändringarna, såvida det inte föreligger exceptionella omständigheter, som måste motiveras för flygplatsanvändarna. Flygplatsens ledningsenhet ska hålla samråd med flygplatsanvändarna om de föreslagna ändringarna och ta deras synpunkter i beaktande innan beslut fattas. Flygplatsens ledningsenhet ska vanligen offentliggöra sitt beslut eller sin rekommendation senast två månader före ikraftträdandet. Flygplatsens ledningsenhet ska motivera sitt beslut i förhållande till flygplatsanvändarnas synpunkter om flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna inte kan enas om de föreslagna ändringarna.
3. Om en tvist uppstår avseende ett beslut om flygplatsavgifter som flygplatsens ledningsenhet har fattat, ska medlemsstaterna se till att varje part får hänskjuta ärendet till den oberoende tillsynsmyndighet som avses i artikel 11, som ska granska de skäl som anges för ändringen av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå.
4. En ändring av systemet eller flygplatsavgifternas nivå som flygplatsens ledningsenhet har beslutat om ska, om den läggs fram för den oberoende tillsynsmyndigheten, inte börja gälla förrän den myndigheten har granskat frågan. Inom fyra veckor från det att den oberoende tillsynsmyndigheten har förelagts ärendet ska den fatta ett tillsvidarebeslut om huruvida ändringen av flygplatsavgifterna ska träda i kraft, såvida inte det slutliga beslutet kan fattas inom samma tid.
5. En medlemsstat får besluta att inte tillämpa punkterna 3 och 4 avseende ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur vid de flygplatser för vilka
a) den nationella lagstiftningen föreskriver att flygplatsavgifterna, eller deras högsta nivå, enligt ett obligatoriskt förfarande måste fastställas eller godkännas av den oberoende tillsynsmyndigheten, …
…
De förfaranden, villkor och kriterier som medlemsstaten använder vid tillämpningen av denna punkt ska vara relevanta, objektiva, icke-diskriminerande och öppna.”
7. I artikel 7 i direktiv 2009/12, med rubriken ”Insyn”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:
”1. Medlemsstaterna ska se till att flygplatsens ledningsenhet varje gång de samråd som avses i artikel 6.1 ska hållas informerar varje flygplatsanvändare, eller företrädare för eller sammanslutningar av flygplatsanvändare, om vilket underlag som använts för fastställandet av systemet eller nivån på alla avgifter som tas ut vid varje flygplats av flygplatsens ledningsenhet. …
…
2. Medlemsstaterna ska se till att flygplatsanvändarna före varje samråd enligt artikel 6.1 informerar flygplatsens ledningsenhet om särskilt
a) trafikprognoser,
b) prognoser om sammansättningen och den planerade användningen av sin flotta,
c) sina utvecklingsprojekt som avser den berörda flygplatsen, och
d) sina behov såvitt avser den berörda flygplatsen.”
8. I artikel 11 i samma direktiv, med rubriken ”Den oberoende tillsynsmyndigheten”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 7:
”1. Medlemsstaterna ska utse eller inrätta en oberoende myndighet som sin oberoende nationella tillsynsmyndighet för att säkerställa en korrekt tillämpning av de åtgärder som vidtas i enlighet med detta direktiv och för att åtminstone utföra de uppgifter som den tilldelas enligt artikel 6. …
…
7. När den oberoende tillsynsmyndigheten ska granska de skäl som anges för ändringen av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå enligt artikel 6, ska de berörda parterna ge den tillgång till all nödvändig information, och myndigheten ska vara skyldig att samråda med de berörda parterna för att nå sitt beslut. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 6.4 ska den fatta sitt slutliga beslut så snart som möjligt och i alla händelser inom fyra månader efter det att den förelagts ärendet. … Den oberoende tillsynsmyndighetens beslut ska ha bindande verkan, utan att detta påverkar en parlamentarisk eller rättslig översyn, alltefter vad som gäller i de olika medlemsstaterna.”
Polsk rätt
9. Artikel 77.1 och 77.2 i ustawa – Prawo lotnicze (luftfartslagen) av den 3 juli 2002, i dess konsoliderade lydelse (Dz. U. av år 2019, pos. 1580) (nedan kallad luftfartslagen) har följande lydelse:
”1. Ledningsenheten vid en offentlig flygplats ska före ett införande eller en ändring av flygplatsavgifter utarbeta ett förslag till flygplatsavgiftstaxa med särskilt angivande av nivån på standardsavgifter, tilläggsavgifter och avgiftsrabatter, åtföljt av principerna för avgiftsberäkning och beviljande av rabatter, samt samråda om förslaget till flygplatsavgiftstaxa med de lufttrafikföretag som utgör fasta användare av den aktuella flygplatsen, eller med de aktörer som företräder dem, såsom den kommitté som företräder lufttrafikföretagen på den aktuella flygplatsen eller sammanslutningar av lufttrafikföretag. Flygplatsens ledningsenhet får också samråda med andra rättssubjekt som använder sig av de anläggningar, anordningar eller tjänster som avses i artikel 75.1 i luftfartslagen. Samråden ska omfatta belopp, struktur, regler för beräkning av flygplatsavgifter och beviljande av rabatter på flygplatsavgifter.
2. Ett lufttrafikföretag anses utgöra en fast användare av en flygplats enligt punkt 1 om det uppfyller något av följande villkor:
1) Villkoret att företaget under den tidtabellsperiod under viken samrådet äger rum utför reguljär flygtransport till eller från den aktuella flygplatsen, eller om det utförde sådan transport under den tidtabellsperiod som föregick den säsong under viken samrådet äger rum och företaget informerade ledningsenheten vid den offentliga flygplatsen om sin avsikt att utföra reguljär flygtransport under den aktuella tidtabellsperioden, i förhållande till vilken den utfört sådan lufttrafik.
2) Villkoret att företaget under den tidtabellsperiod då samrådet äger rum, eller under den tidtabellsäsong som föregick denna, utfört minst 10 icke-reguljära flygningar och fortfarande utför flygtransporter från den flygplatsen vid den tidpunkt då samrådet genomförs.”
10. I artikel 77d i denna lag föreskrivs följande:
”1. Ledningsenheten för [en] offentlig flygplats … ska efter att ha genomfört det samråd som avses i artikel 77.1, minst ett kvartal före det planerade datumet för ikraftträdandet, presentera en taxa för flygplatsavgifter, åtföljd av en motivering, för godkännande av [luftfartsmyndighetens ordförande].
2. I fall som motiveras av exceptionella och oförutsebara omständigheter får [luftfartsmyndighetens ordförande], på begäran av ledningsenheten vid en offentlig flygplats tillsammans med en motivering som beskriver dessa omständigheter, godta en förkortning av den tidsfrist som avses i punkt 1. Tidsfristen för att lägga fram flygplatsavgifterna för godkännande av [luftfartsmyndighetens ordförande] får dock inte vara kortare än två månader före den dag då avgiften ska träda i kraft.
3. Punkterna 1 och 2 ska i tillämpliga delar gälla för ändringar av särskilda bestämmelser om flygplatsavgifter.
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
11. Den 31 juli 2019 mottog luftfartsmyndighetens ordförande, som är oberoende tillsynsmyndighet i den mening som avses i artikel 11.1 i direktiv 2009/12, en ansökan om godkännande av en ändring av flygplatsavgifterna för Chopin-flygplatsen. Ansökan ingavs av Polskie Porty Lotnicze SA (nedan kallat PPL), Chopin-flygplatsens ledningsenhet, i den mening som avses i artikel 2 led 2 i direktivet. Denna ansökan åtföljdes av handlingar som styrkte de samråd som hade ägt rum vid ett möte den 15 maj 2019 med 65 lufttrafikföretag som kvalificerats som fasta användare av Chopin-flygplatsen, i den mening som avses i artikel 77.1 och 77.2 i luftfartslagen.
12. Den 18 juli 2019 ansökte WizzAir, som är användare av Chopin-flygplatsen, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktiv 2009/12, hos luftfartsmyndighetens ordförande om att få delta i förfarandet för ändring av taxan för flygplatsavgifterna för Chopin-flygplatsen.
13. Genom beslut av den 31 oktober 2019 (nedan kallat det omtvistade beslutet) godkände luftfartsmyndighetens ordförande vissa ändringar av nämnda taxa och underkände andra ändringar. Efter att ha konstaterat att WizzAir inte uppfyllde villkoren i den tillämpliga nationella lagstiftningen beslutade myndigheten att inte låta WizzAir delta i det aktuella förfarandet och delgav endast PPL detta beslut.
14. Wizzair överklagade detta beslut till Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodskapsförvaltningsdomstolen i Warszawa, Polen), som är den hänskjutande domstolen. Luftfartsmyndighetens ordförande gjorde vid denna domstol gällande att överklagandet inte kunde tas upp till prövning eller, i andra hand, att det var ogrundat, eftersom WizzAir saknade berättigat intresse i ärendet om godkännande av ändringarna av de aktuella flygplatsavgifterna.
15. Genom dom av den 19 augusti 2020 ogiltigförklarade nämnda domstol det omtvistade beslutet på grund av formfel, med motiveringen att det grundade sig på bevisning som endast delvis hade översatts till polska. Ordföranden för luftfartsmyndigheten och PPL överklagade denna dom.
16. Genom dom av den 24 april 2024 upphävde Naczelny Sąd Administracyjny (Högsta förvaltningsdomstolen, Polen) den överklagade domen och återförvisade målet till den hänskjutande domstolen, med motiveringen att den domen inte gav något entydigt svar med avseende på den bevisning som var nödvändig för att bedöma det omtvistade beslutets lagenlighet eller på den specifika bevisning i målet som inte hade översatts till polska.
17. Till följd av denna återförvisning konstaterade den hänskjutande domstolen följande: Förfarandet genom vilket luftfartsmyndighetens ordförande i egenskap av oberoende tillsynsmyndighet fastställer eller godkänner flygplatsavgifterna eller deras högsta nivå, vilket föreskrivs i artiklarna 77 och 77d i luftfartslagen, motsvarar det obligatoriska förfarande enligt nationell rätt som avses i artikel 6.5 första stycket a i direktiv 2009/12. Innan PPL lämnade in ansökan om godkännande av de aktuella ändringarna till luftfartsmyndighetens ordförande, genomförde PPL de samråd som avses i artikel 6.2 i direktiv 2009/12 och artikel 77.1 i luftfartslagen. Detta skedde emellertid endast med medverkan av de 65 enheter som uppfyllde kriteriet för att anses som fasta användare av Chopin-flygplatsen, i den mening som avses i artikel 77.2 i samma lag. Samtidigt fanns det 137 enheter som uppfyllde kriteriet för att anses som flygplatsanvändare, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktiv 2009/12, och som var verksamma på flygplatsen under året före antagandet av det omtvistade beslutet. Vid granskningen av de ändringar av flygplatsavgifterna som PPL hade lagt fram, samrådde luftfartsmyndighetens ordförande inte med ”berörda parter” i den mening som avses i artikel 11.7 i direktiv 2009/12.
18. Den hänskjutande domstolen söker klarhet i huruvida den oberoende tillsynsmyndigheten, när den fastställer eller godkänner ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur inom ramen för det obligatoriska förfarande enligt nationell rätt som avses i artikel 6.5 första stycket a i direktiv 2009/12, är skyldig att hålla de samråd som föreskrivs i artikel 11.7 i direktivet.
19. Den hänskjutande domstolen anser att en sådan fråga ska besvaras jakande, även om det enligt artikel 6.5 första stycket a i direktiv 2009/12 är tillåtet att med avseende på det obligatoriska förfarandet enligt nationell rätt inte tillämpa artikel 6.3 i direktivet, som avser ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur som flygplatsens ledningsenhet har beslutat om och som uttryckligen hänvisar till artikel 11 i direktivet. Enligt den hänskjutande domstolen syftar den samrådsskyldighet som föreskrivs i artikel 11.7 bland annat till att säkerställa insyn i detta förfarande och är inte endast tillämplig i det fall som föreskrivs där.
20. Den hänskjutande domstolen vill vidare få klarhet i huruvida artikel 6.2 i direktiv 2009/12, jämförd med artikel 2 led 3 i samma direktiv, utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken samråd ska ske endast med ”lufttrafikföretag som utgör fasta användare av [en flygplats]”, såsom de definieras i artikel 77.2 i luftfartslagen, och inte med varje ”flygplatsanvändare”, såsom den definieras i nämnda artikel 2 led 3, när flygplatsens ledningsenhet beslutar att ändra systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå.
21. Den hänskjutande domstolen ställer sig positiv till att även denna fråga besvaras jakande, men har påpekat att det inte finns någon bestämmelse i direktiv 2009/12 som gör det möjligt att göra åtskillnad mellan flygplatsanvändare beroende på hur ofta de använder den berörda flygplatsen, i motsats till vad som föreskrivs i artikel 77.2 i luftfartslagen.
22. Mot denna bakgrund har Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (Vojvodskapsförvaltningsdomstolen i Warszawa, Polen) beslutat att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 11.7 i [direktiv 2009/12], med hänsyn till det krav på öppenhet i det nationella förfarandet som följer av artikel 6.5 andra stycket i direktivet, tolkas så, att den skyldighet som därav följer för den oberoende tillsynsmyndigheten att samråda med de berörda parterna när den ska granska de skäl som anges för en ändring av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå enligt artikel 6 i direktivet, inte gäller för det fall myndigheten tillämpar ett sådant i nationell rätt föreskrivet obligatoriskt förfarande – enligt vilket flygplatsavgifter, eller deras högsta nivå, fastställs eller godkänns av den oberoende tillsynsmyndigheten – som avses i artikel 6.5 [första stycket] a?
2) Utgör artikel 6.2 jämförd med artikel 2 led 3 i [direktiv 2009/12] hinder för en reglering i nationell rätt enligt vilken den samrådsskyldighet som åvilar ledningsenheten på en flygplats i samband med genomförandet av ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå inte gäller i förhållande till samtliga ’flygplatsanvändare’ – som i artikel 2 led 3 i direktivet definieras som varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods, till eller från den berörda flygplatsen – utan endast gäller i förhållande till de lufttrafikföretag som utgör fasta användare av den aktuella flygplatsen, eller de aktörer som företräder dem, såsom den kommitté som företräder lufttrafikföretagen på den aktuella flygplatsen och sammanslutningar av lufttrafikföretag?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den andra frågan
23. Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan, som ska prövas först, för att få klarhet i huruvida artikel 2 led 3 i direktiv 2009/12 ska tolkas så, att begreppet flygplatsanvändare i den artikeln utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken flygplatsens ledningsenhet, vid ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå i enlighet med artikel 6.2 i direktivet, endast är skyldig att samråda med ”fasta flygplatsanvändare”, såsom dessa definieras i den nationella lagstiftningen.
24. För det första definieras begreppet flygplatsanvändare i artikel 2 led 3 i direktiv 2009/12 som ”varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods, till eller från den berörda flygplatsen”. Då det är fråga om ett unionsrättsligt begrepp som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar ska det ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 april 2025, Galte, C‑63/24, EU:C:2025:292, punkt 28).
25. Det ska påpekas att användningen i ordalydelsen i artikel 2 led 3 av uttrycket ”varje fysisk eller juridisk person som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods, till eller från den berörda flygplatsen” vittnar om unionslagstiftarens avsikt att utan begränsningar inkludera samtliga dessa personer i detta begrepp. Samråd ska således ske med samtliga dessa personer vid ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå som avses i artikel 6.2 i direktiv 2009/12.
26. För det andra bekräftas denna bokstavstolkning av artikel 2 led 3 av en kontextuell tolkning av denna bestämmelse.
27. Principen om icke-diskriminering som garanteras i artikel 3 i direktiv 2009/12, jämförd med skäl 11 i samma direktiv, utgör hinder för en tolkning av artikel 2 led 3 i direktivet enligt vilken denna bestämmelse gör det möjligt att utesluta vissa av de lufttrafikföretag som transporterar passagerare, post och/eller gods till eller från den berörda flygplatsen, i vissa fall på grundval av diskriminerande kriterier som fastställts på nationell nivå.
28. Således ska samråd ske med samtliga flygplatsanvändare, med den vida definition som de getts i artikel 2 led 3 i direktivet, i enlighet med artikel 6.2 i direktivet vad gäller förslag från flygplatsens ledningsenhet som syftar till att ändra systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå, så att flygplatsanvändarna och flygplatsens ledningsenhet i möjligaste mån kan komma överens om dessa ändringar.
29. Vidare kan en begränsning av det samråd som ska ske vid ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå och följaktligen en begränsning av tillgången till information om dessa ändringar till en mer begränsad krets av flygplatsanvändare, enligt diskriminerande kriterier, även strida mot principen om öppenhet som garanteras i artikel 7.1 i direktiv 2009/12, jämförd med skäl 13 i samma direktiv. Enligt artikel 7.1 är flygplatsens ledningsenhet nämligen skyldig att ge ”varje flygplatsanvändare”, varje gång sådana samråd ska hållas, information om vilket underlag som använts för fastställandet av systemet eller nivån på alla avgifter som tas ut vid varje flygplats av flygplatsens ledningsenhet.
30. Såsom domstolen har slagit fast är principerna om öppenhet och icke-diskriminering nära förbundna, eftersom iakttagandet av den första principen gör det möjligt för flygplatsanvändarna att upptäcka överträdelser av den andra principen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punkt 49).
31. Vidare såsom Irland har påpekat i sitt skriftliga yttrande, skulle det – om flygplatsens ledningsenhet gavs rätt att endast samråda med de viktigaste lufttrafikföretagen – riskera att gynna dessa lufttrafikföretag vid fastställandet av flygplatsavgifternas struktur och kunna utgöra ett hinder för nya aktörer och ha skadlig inverkan på en icke snedvriden konkurrens mellan lufttrafikföretagen.
32. Vidare framgår det av artikel 7.2 i direktiv 2009/12 att det enda villkor som en ”flygplatsanvändare”, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet, ska uppfylla för att flygplatsens ledningsenhet ska hålla samråd med denne, i enlighet med artikel 6.2 i direktivet, är, såsom den polska regeringen har påpekat i sitt skriftliga yttrande, iakttagandet av skyldigheten, som även följer av principen om öppenhet, att före varje samråd förse ledningsenheten med uppgifter om bland annat trafikprognoser, sammansättningen och användningen av dess flotta, dess utvecklingsprojekt och dess behov såvitt avser den berörda flygplatsen.
33. För det tredje stöds denna kontextuella tolkning av artikel 2 led 3 i direktiv 2009/12 även av direktivets syfte, vilket bland annat anges i skäl 2 i direktivet, nämligen att inrätta en gemensam ram för att reglera de väsentliga aspekterna av flygplatsavgifter och sättet för fastställande av dem, samt grundläggande krav i relationen mellan flygplatsernas ledningsenheter och flygplatsanvändare, för att förhindra att dessa enheter befinner sig i en privilegierad ställning i förhållande till dessa användare med den risk för missbruk som följer därav (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 maj 2011, Luxemburg/parlamentet och rådet, C‑176/09, EU:C:2011:290, punkt 66). Detta syfte skulle nämligen äventyras om artikel 2 led 3 tolkades så, att den nationella lagstiftaren från begreppet flygplatsanvändare kan undanta fysiska eller juridiska personer som med flyg transporterar passagerare, post och/eller gods till eller från den berörda flygplatsen.
34. Av det anförda följer att den andra frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 2 led 3 i direktiv 2009/12 ska tolkas så, att begreppet flygplatsanvändare som definieras i den artikeln utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken flygplatsens ledningsenhet, vid ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå i enlighet med artikel 6.2 i direktivet, endast är skyldig att samråda med ”fasta flygplatsanvändare”, såsom dessa definieras i den nationella lagstiftningen.
Den första frågan
35. Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 11.7 i direktiv 2009/12, jämförd med punkt 1 i samma artikel, artikel 2 led 3 samt artikel 6.2 och 6.5 andra stycket i samma direktiv, ska tolkas så, att när den oberoende tillsynsmyndigheten, på förslag av flygplatsens ledningsenhet, fastställer eller godkänner ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå inom ramen för ett obligatoriskt förfarande enligt nationell rätt, är denna myndighet skyldig att samråda med ”flygplatsanvändarna”, såsom dessa definieras i artikel 2 led 3.
36. Det framgår av artikel 11.7 i direktiv 2009/12 att när en oberoende tillsynsmyndighet, inom ramen för det förfarande som föreskrivs i artikel 6.1–6.4 i direktivet, i egenskap av överklagandeinstans prövar skälen till en ändring av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå, som har beslutats av en flygplats ledningsenhet utan att de skälen har varit föremål för en överenskommelse mellan ledningsenheten och flygplatsanvändarna, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet, ska denna myndighet ges tillgång till nödvändig information bland annat av flygplatsanvändarna och vara skyldig att samråda med dem, så att ett slutgiltigt bindande beslut kan antas så snart som möjligt och i alla händelser inom fyra månader efter det att den förelagts ärendet.
37. Flygplatsanvändarna är nämligen ”berörda parter” i den mening som avses i artikel 11.7 i direktiv 2009/12 och kan i denna egenskap vid domstol göra gällande de rättigheter som följer av artiklarna 3, 6 och 7 i direktivet, i vilka det även föreskrivs skyldigheter för flygplatsens ledningsenhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punkt 58).
38. Den hänskjutande domstolens tvivel om huruvida artikel 11.7 i direktiv 2009/12 är tillämplig inom ramen för det obligatoriska förfarande enligt nationell rätt som avses i artikel 6.5 första stycket a i direktivet följer av hänvisningen till nämnda artikel 11 i artikel 6.3 i direktivet. Såsom den hänskjutande domstolen har påpekat är artikel 6.3 inte tillämplig på det obligatoriska förfarandet enligt nationell rätt, på grund av det val som den polska lagstiftaren i förevarande fall har gjort med stöd av artikel 6.5 första stycket a i samma direktiv.
39. Enligt det obligatoriska förfarande enligt nationell rätt som avses i artikel 6.5 första stycket a är det den oberoende tillsynsmyndigheten och inte flygplatsens ledningsenhet som, genom ett bindande beslut, ska fastställa eller godkänna flygplatsavgifterna eller deras högsta nivå samt ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur.
40. Såsom WizzAir och Europeiska kommissionen har påpekat i sina skriftliga yttranden är artikel 11.7 i direktiv 2009/12 tillämplig på ett förfarande där det, till skillnad från det obligatoriska förfarandet enligt nationell rätt, är flygplatsens ledningsenhet som i princip fastställer eller godkänner systemet för flygplatsavgifter och ändringarna av detta. Den oberoende tillsynsmyndigheten ska endast ingripa som överklagandeinstans för det fall en tvist uppstår på grund av att flygplatsanvändarna inte accepterar flygplatsens ledningsenhets beslut om ändring av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå, för att pröva de skäl som denna enhet har anfört för att motivera en sådan ändring i förhållande till flygplatsanvändarnas argument, såsom föreskrivs i artikel 6.3 i direktiv 2009/12, med hänvisning till artikel 11 i direktivet.
41. I motsats till vad Irland och PPL har gjort gällande i sina skriftliga yttranden, följer det emellertid inte på något sätt av detta att den oberoende tillsynsmyndigheten, inom ramen för ett sådant obligatoriskt förfarande enligt nationell rätt som avses i artikel 6.5 första stycket a i direktivet, är befriad från skyldigheten att samråda med en ”flygplatsanvändare”, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet, bland annat när denne vid denna myndighet gör gällande att den på ett diskriminerande sätt har uteslutits från de samråd som föreskrivs i artikel 6 i direktivet.
42. Det följer nämligen för det första av artikel 11.1 i direktiv 2009/12, jämförd med skäl 12 i samma direktiv, att den oberoende tillsynsmyndigheten åtminstone ska utföra de uppgifter som den tilldelas enligt artikel 6 i direktivet, att opartiskheten i beslutsfattandet iakttas och att direktivet tillämpas korrekt och effektivt. Nämnda myndighet ska dessutom säkerställa att icke-diskrimineringsprincipen i enlighet med artikel 3 första meningen i samma direktiv iakttas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punkt 43).
43. Det ansvar som således tilldelats den oberoende tillsynsmyndigheten kan emellertid inte variera beroende på om denna myndighet agerar inom ramen för det förfarande för godkännande eller ändring av flygplatsavgifter som föreskrivs i artikel 6.1–6.4 i direktiv 2009/12, eller inom ramen för ett sådant obligatoriskt förfarande enligt nationell rätt som avses i artikel 6.5 första stycket a i direktivet. Den bestämmelsen ger endast medlemsstaterna befogenhet att besluta att inte tillämpa punkterna 3 och 4 i artikel 6 på sistnämnda förfarande.
44. För det andra framgår det av artikel 6.5 andra stycket i direktiv 2009/12 att de obligatoriska nationella förfaranden som avses i denna punkt, samt de villkor och kriterier som används vid tillämpningen av den punkten, ska vara ”relevanta, objektiva, icke-diskriminerande och öppna”.
45. Närmare bestämt ska dessa nationella förfaranden vara förenliga med artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 2009/12 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 november 2019, Deutsche Lufthansa, C‑379/18, EU:C:2019:1000, punkt 45), enligt vilken medlemsstaterna ska se till att det inrättas ett obligatoriskt förfarande för regelbundna samråd mellan flygplatsanvändarna och flygplatsens ledningsenhet, bland annat vad gäller tillämpningen av systemet för flygplatsavgifter, och när så är möjligt, se till att flygplatsens ledningsenhet och flygplatsanvändarna är överens om ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå.
46. Artikel 11.7 i direktiv 2009/12, jämförd med punkt 1 i samma artikel, samt artikel 6.2 och 6.5 andra stycket i samma direktiv, ska följaktligen tolkas så, att när den oberoende tillsynsmyndigheten, inom ramen för ett obligatoriskt förfarande enligt nationell rätt, har mottagit en ansökan från flygplatsens ledningsenhet om godkännande av ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur, är den skyldig att samråda med alla flygplatsanvändare, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet, med vilka flygplatsens ledningsenhet inte har hållit samråd angående dessa ändringar, i strid med artikel 6.2 i samma direktiv. I detta avseende saknar det betydelse att den oberoende tillsynsmyndigheten, inom ramen för det tillämpliga förfarandet enligt nationell rätt, agerar i egenskap av organ som är exklusivt behörigt att ändra nivån eller strukturen på de aktuella flygplatsavgifterna och inte i egenskap av överklagandeinstans.
47. Genom det samråd som den oberoende tillsynsmyndigheten är skyldig att hålla enligt dessa bestämmelser kan den utöva en effektiv kontroll av huruvida det föregående samrådsförfarande som genomförts av flygplatsens ledningsenhet är lagenligt och förenligt med de grundläggande kraven i direktiv 2009/12, det vill säga på icke-diskriminering, öppenhet och samråd med flygplatsanvändarna, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet, vilka är fullt tillämpliga på det obligatoriska förfarandet enligt nationell rätt för fastställande eller godkännande av flygplatsavgifter, samt på ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur.
48. I detta sammanhang ska det även preciseras, i likhet med vad den polska regeringen har gjort i sitt skriftliga yttrande, att artikel 6.1 och 6.2 i direktiv 2009/12, i enlighet med principerna om god förvaltningssed och proportionalitet, ska tolkas så, att den oberoende tillsynsmyndigheten inte är skyldig att samråda i syfte att, i enlighet med det tillämpliga förfarandet i nationell rätt, godkänna de ändringar av flygplatsavgifternas nivå eller struktur som flygplatsens ledningsenhet har lagt fram. Detta gäller under förutsättning att myndigheten för detta ändamål har tillgång till nödvändig information från bland annat flygplatsanvändare, i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet, och att flygplatsens ledningsenhet vederbörligen har samrått med dessa användare, i enlighet med artikel 6.2 i direktivet, jämförd med principerna om icke-diskriminering och öppenhet.
49. I förevarande fall framgår det av begäran om förhandsavgörande att det omtvistade beslutet antogs av luftfartsmyndighetens ordförande, i egenskap av oberoende tillsynsmyndighet, i den mening som avses i artikel 11.1 i direktiv 2009/12, efter det obligatoriska förfarande enligt nationell rätt som ger denne exklusiv befogenhet att ändra flygplatsavgifternas nivå eller struktur på förslag av flygplatsens ledningsenhet. Denna enhet höll samråd med 65 ”lufttrafikföretag som kvalificerats som fasta användare” av Chopin-flygplatsen, i den mening som avses i artikel 77.2 i luftfartslagen, trots att 137 enheter, däribland WizzAir, enligt de uppgifter som lämnats av den hänskjutande domstolen, vid tidpunkten för antagandet av detta beslut identifierades som ”flygplatsanvändare” i den mening som avses i artikel 2 led 3 i direktivet.
50. Det omtvistade beslutet ska således ha antagits utan att flygplatsens ledningshet höll föregående samråd med WizzAir vid utarbetandet av de förslag till ändring av flygplatsavgifternas nivå eller struktur vad beträffar Chopin-flygplatsen som skulle läggas fram för den oberoende tillsynsmyndigheten och inte heller denna myndighet höll något samråd med WizzAir vid godkännandet av dessa ändringar. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera detta.
51. Av det anförda följer att den första frågan ska besvaras enligt följande. Artikel 11.7 i direktiv 2009/12, jämförd med punkt 1 i samma artikel, artikel 2 led 3 samt artikel 6.2 och 6.5 andra stycket i samma direktiv, ska tolkas så, att när den oberoende tillsynsmyndigheten, på förslag av flygplatsens ledningsenhet, fastställer eller godkänner ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå inom ramen för ett obligatoriskt förfarande enligt nationell rätt, är denna myndighet skyldig att samråda med ”flygplatsanvändarna”, såsom dessa definieras i artikel 2 led 3, med vilka flygplatsens ledningsenhet inte hållit samråd i vederbörlig ordning vid utarbetandet av det förslaget.
Rättegångskostnader
52. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:
1) Artikel 2 led 3 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/12/EG av den 11 mars 2009 om flygplatsavgifter, ska tolkas så, att begreppet flygplatsanvändare som definieras i den artikeln utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken flygplatsens ledningsenhet, vid ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå i enlighet med artikel 6.2 i direktivet, endast är skyldig att samråda med ”fasta flygplatsanvändare”, såsom dessa definieras i den nationella lagstiftningen.
2) Artikel 11.7 i direktiv 2009/12, jämförd med artikel 11.1, artikel 2 led 3 samt artikel 6.2 och 6.5 andra stycket i samma direktiv, ska tolkas så, att när den oberoende tillsynsmyndigheten, på förslag av flygplatsens ledningsenhet, fastställer eller godkänner ändringar av systemet för flygplatsavgifter eller deras nivå inom ramen för ett obligatoriskt förfarande enligt nationell rätt, är denna myndighet skyldig att samråda med ”flygplatsanvändarna”, såsom dessa definieras i artikel 2 led 3, med vilka flygplatsens ledningsenhet inte hållit samråd i vederbörlig ordning vid utarbetandet av det förslaget.
1 Rättegångsspråk: polska.