Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 19 mars 2026
I mål C‑770/24, angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland) genom beslut av den 6 november 2024, som inkom till domstolen den 7 november 2024, i målet
DOMSTOLEN (fjärde avdelningen) sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis samt domarna M. Condinanzi, N. Jääskinen, R. Frendo och A. Kornezov (referent), generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona, justitiesekreterare: handläggaren F. Cathagne,
efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 4 december 2025,
med beaktande av de yttranden som avgetts av: DB RegioNetz Infrastruktur GmbH och DB InfraGO AG, genom R. Etzold, i egenskap av ombud, biträdd av H.R.J. Krüger, Rechtsanwalt, Bundesrepublik Deutschland, genom U. Geers, C. Mögelin och V. Schmidt, samtliga i egenskap av ombud, DB Fernverkehr AG och DB Cargo AG, genom C. Leitzke, Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH, genom L. Kohlberg och T. Stockmann, Rechtsanwälte, BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG, Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH, genom J. Bethge, M. Dästner och D. Stachurski, Rechtsanwälte, FlixTrain GmbH, genom C. Maurer och D. Scholz, Rechtsanwälte, Konungariket Norge, genom H. Schulstad, i egenskap av ombud, biträdd av L. Tvedt, advokat, Europeiska kommissionen, genom M. Noll-Ehlers och K. Walkerová, båda i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1. Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 4.2 och 29.1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 (EUT L 352, 2016, s. 1) (nedan kallat direktiv 2012/34).
2. Begäran har framställts i ett mål mellan å ena sidan DB InfraGO AG och DB RegioNetz Infrastruktur GmbH och å andra sidan Bundesrepublik Deutschland (Förbundsrepubliken Tyskland), företrädd av Bundesnetzagentur (den federala nätmyndigheten, Tyskland), angående fastställandet, genom ett beslut av denna myndighet, av storleken på de avgifter som ska tillämpas för användningen av den järnvägsinfrastruktur som förvaltas av klagandena i det nationella målet.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
3. I skälen 5, 43 och 66 i direktiv 2012/34 anges följande:
(”(5) För att göra järnvägstransporterna effektiva och konkurrenskraftiga i jämförelse med andra transportsätt bör medlemsstaterna säkerställa att järnvägsföretag har en status som oberoende operatörer som handlar på ett marknadsorienterat sätt och anpassar sig till marknadens behov.
…
(43) Inom de ramar som fastställs av medlemsstaterna bör systemen för fastställande och uttag av avgifter och tilldelning av kapacitet uppmuntra järnvägsinfrastrukturförvaltare till en optimal användning av infrastrukturen.
…
(66) Investeringar i järnvägsinfrastruktur är nödvändiga, och avgiftssystemen för infrastrukturen bör ge infrastrukturförvaltare incitament att göra lämpliga investeringar ekonomiskt attraktiva.”
4. I artikel 3 led 2f i detta direktiv föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
väsentliga uppgifter inom infrastrukturförvaltningen: beslutsfattande om tilldelning av tåglägen, inbegripet både fastställelse och bedömning av tillgänglighet samt tilldelning av individuella tåglägen och beslutsfattande som rör uttag av avgifter för infrastruktur, inklusive fastställelse och uppbörd av avgifter i enlighet med det ramverk för fastställande och uttag av avgifter och det regelverk för tilldelning av kapacitet som fastställts av medlemsstaterna i enlighet med artiklarna 29 och 39.”
5. Artikel 4 i direktiv 2012/34 har rubriken ”Järnvägsföretags och infrastrukturförvaltares oberoende ställning”. Artikel 4.2 föreskriver följande:
”Infrastrukturförvaltaren ska med iakttagande av det ramverk för avgifter och tilldelning och de specifika regler som medlemsstaterna fastställer ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll.”
6. Artikel 7a i samma direktiv har rubriken ”Infrastrukturförvaltarens oberoende”. Artikel 7a.1 och 7a.2 a föreskriver följande:
”1. Medlemsstaterna ska säkerställa att infrastrukturförvaltaren, inom de gränser som anges i artiklarna 4.2, 29 och 39, är organisatoriskt och beslutsmässigt oberoende när det gäller de väsentliga uppgifterna.
2. Vid tillämpning av punkt 1 ska medlemsstaterna särskilt säkerställa att
a) ett järnvägsföretag eller en annan juridisk enhet inte har något avgörande inflytande över infrastrukturförvaltaren när det gäller de väsentliga uppgifterna, utan att detta påverkar medlemsstaternas roll när det gäller att fastställa ramverket för fastställande och uttag av avgifter och regelverket för tilldelning av kapacitet samt särskilda regler för uttag av avgifter i enlighet med artiklarna 29 och 39”.
7. Artikel 8 i detta direktiv har rubriken ”Finansiering av infrastrukturförvaltaren”. Artikel 8.2 och 8.4 stadgar följande:
”2. Med beaktande av artiklarna 93, 107 och 108 [FEUF] får medlemsstaterna också tilldela infrastrukturförvaltaren tillräckliga medel i förhållande till dess uppgifter, i enlighet med artikel 3 led 2, infrastrukturens storlek och de finansiella kraven, särskilt för att täcka nya investeringar. Medlemsstaterna får besluta att finansiera dessa investeringar på annat sätt än genom direkt statlig finansiering. Medlemsstaterna ska i vilket fall som helst uppfylla kraven i punkt 4 i den här artikeln.
…
4. Medlemsstaterna ska säkerställa att en infrastrukturförvaltares resultaträkningar är balanserade under normala verksamhetsförhållanden och över en rimlig period av högst fem år, så att inkomsterna från infrastrukturavgifter, överskott från annan affärsverksamhet, inkomster utan återbetalningskrav från privata källor och statlig finansiering, inbegripet förskottsbetalningar från staten i förekommande fall, åtminstone täcker utgifterna för infrastrukturen.”
8. Kapitel IV i direktivet har rubriken ”Uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och tilldelning av järnvägsinfrastrukturkapacitet”. I avsnitt 2, som har rubriken ”Infrastrukturavgifter och avgifter för tjänster” och består av artiklarna 29–37, återfinns artikel 29, med rubriken ”Fastställande och uppbörd av avgifter”. Artikel 29.1 föreskriver följande:
”Medlemsstaterna ska fastställa ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter med beaktande av det förvaltningsmässiga oberoende som anges i artikel 4.
Med beaktande av detta villkor ska medlemsstaterna även fastställa särskilda regler för fastställande och uttag av avgifter eller delegera sådan behörighet till infrastrukturförvaltaren.
Medlemsstaterna ska säkerställa att beskrivningen av järnvägsnätet omfattar ramverket och reglerna för fastställande och uttag av avgifter eller hänvisas till en webbplats där detta ramverk och dessa regler offentliggörs.
Infrastrukturförvaltaren ska fastställa och uppbära avgiften för utnyttjande av infrastruktur i enlighet med de fastställda ramarna och reglerna för fastställande och uttag av avgifter.”
9. Artikel 30 i nämnda direktiv har rubriken ”Infrastrukturkostnader och redovisning”. Artikel 30.1 stadgar följande:
”Infrastrukturförvaltarna ska ges incitament att, med vederbörlig hänsyn till säkerhet och upprätthållande och förbättring av kvaliteten på infrastrukturtjänsten, sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter.”
10. Artikel 31 i direktivet har rubriken ”Principer för fastställande och uttag av avgifter”. Artikel 31.3 föreskriver följande:
”Utan att det påverkar tillämpningen av punkterna 4 eller 5 i denna artikel eller artikel 32 ska avgiften för minimipaketet och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.”
11. Artikel 32 i direktivet har rubriken ”Undantag från principerna för avgifter”. Artikel 32.1 och 32.3 anger följande:
”1. För att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader får medlemsstaterna, om marknaden kan tåla detta, lägga på uppräkningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment. Avgiftssystemet ska respektera de produktivitetsökningar som järnvägsföretagen uppnått.
Avgifternas nivå får dock inte sättas så högt att de marknadssegment som kan betala åtminstone den kostnad som uppstår som en direkt följd av driften av tågtrafiken, plus ett vinstuttag som marknaden kan bära, hindras från att använda infrastrukturen.
Innan medlemsstaterna fastställer sådana uppräkningar ska de se till att infrastrukturförvaltarna utvärderar huruvida dessa är relevanta för specifika marknadssegment och beakta åtminstone de par som förtecknas i punkt 1 i bilaga VI samt beakta de relevanta paren. Den förteckning över marknadssegment som fastställs av infrastrukturförvaltarna ska innehålla åtminstone följande tre segment: godstransporter, persontransporter inom ramen för ett avtal om allmän trafik och övriga persontransporter.
Infrastrukturförvaltarna får ytterligare särskilja marknadssegment enligt de transporterade varorna eller personerna.
…
3. För särskilda framtida investeringsprojekt, eller särskilda investeringsprojekt som har avslutats efter 1988, får infrastrukturförvaltaren fastställa eller fortsätta att fastställa högre avgifter på grundval av den långsiktiga kostnaden för sådana projekt om de ökar effektiviteten eller kostnadseffektiviteten eller båda och annars inte skulle kunna genomföras eller ha genomförts. …”
12. Artikel 33 i direktivet har rubriken ”Rabatter”. Artikel 33.3 har följande lydelse:
”Infrastrukturförvaltarna får införa program, som är tillgängliga för alla användare av infrastrukturen för bestämda trafikflöden, med tidsbegränsade rabatter för att främja utvecklingen av ny järnvägstrafik eller rabatter som uppmuntrar till användning av avsevärt underutnyttjade linjer.”
Tysk rätt
13. I 36 § i Eisenbahnregulierungsgesetz (järnvägslagen) av den 29 augusti 2016 (BGBl. 2016 I, s. 2082), i dess lydelse enligt 2 § i Gesetz zur Weiterentwicklung des Eisenbahnregulierungsrechts (lag om utveckling av järnvägsregleringen) av den 9 juni 2021 (BGBl. 2021 I, s. 1737) (nedan kallad järnvägslagen), med rubriken ”Avgiftsstruktur”, föreskrivs följande i punkt 2:
”En järnvägsinfrastrukturförvaltare ska pröva i vilken utsträckning uppräkningar kan tillämpas avseende vissa transporttjänster eller marknadssegment. Förvaltaren ska pröva [paren] av transporttjänster eller marknadssegment … och välja ut lämpliga sådana, men i vart fall
1) godstransporttjänster,
2) tjänster avseende regional kollektivtrafik på järnväg och annan kollektivtrafik inom ramen för ett avtal om allmän trafik, och
3) tjänster avseende persontransporter med järnväg på lång distans. De avgifter som tillämpas får inte utesluta användning av järnvägsspår genom transporttjänster eller marknadssegment som åtminstone kan generera de kostnader som är direkt kopplade till järnvägsdriften och en avkastning som marknaden kan få. Uppräkningarna ska väljas på ett sådant sätt att gods- och persontrafiken täcker järnvägsinfrastrukturförvaltarens samtliga kostnader.”
14. I 37 § i järnvägslagen, med rubriken ”Utformningen av avgifter för järnvägsanläggningar och stationer för passagerare inom ramen för persontransporttjänster enligt ett allmänt avtal, rapport om kostnadstäckning”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:
”(1). Om förbundsstaten avseende respektive tågplaneperiod tilldelar delstaterna medel för den regionala kollektivtrafiken, särskilt den regionala kollektivtrafiken på järnväg (regionaliseringsmedel), ska de federala järnvägsinfrastrukturföretagen … fastställa avgiftsnivåerna för nyttjandet av järnvägsanläggningar per delstat och för nyttjande av stationer för passagerare per kollektivtrafikmyndighetsområde.
(2). De avgifter som avses i första stycket ska fastställas för varje delstat eller, när det gäller avgifter för nyttjande av stationer för passagerare, för varje kollektivtrafikmyndighetsområde på ett sådant sätt att de motsvarar de genomsnittliga avgifterna för det berörda transportsättet för järnvägsanläggningar i respektive delstat under tågplaneperioden 2020/2021 och för stationer för passagerare i respektive kollektivtrafikmyndighetsområde under kalenderåret 2021. I den mån som det totala beloppet av de regionaliseringsmedel vilka delstaterna har anspråk på har ändrats mellan år 2021 och det år då avgiften faktiskt ska betalas, ska de avgifter som avses i första stycket justeras enligt den årliga indexeringen som framgår av 5 § tredje stycket i [Gesetz zur Regionalisierung des öffentlichen Personennahverkehrs (lag om regionalisering av kollektivtrafiken på kortare sträckor) av den 27 december 1993 (BGBl. 1993 I, s. 2378, 2395).”
15. 1 45 § i järnvägslagen, med rubriken ”Godkännande av avgifter och avgiftsprinciper”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Järnvägsförvaltarens avgifter för tillhandahållandet av minimipaketet för tillträde, inklusive de avgiftsprinciper som anges i punkt 2 i bilaga 3, ska godkännas av tillsynsmyndigheten. En ansökan om godkännande ska beviljas under förutsättning att fastställandet av avgifterna uppfyller kraven i 24–40 och 46 §§ samt att avgiftsprinciperna uppfyller kraven i punkt 2 i bilaga 3. Om fastställandet av avgifterna inte uppfyller kraven i 24–40 och 46 §§ får tillsynsmyndigheten justera avgifterna i den utsträckning som är nödvändigt och därefter godkänna de justerade avgifterna.”
16. I 5 § i lagen om regionalisering av kollektivtrafik, i dess lydelse enligt 1 § i Neuntes Gesetz zur Änderung des Regionalisierungsgesetzes (nionde lagen om ändring av regionaliseringslagen) av den 20 april 2023 (BGBl. 2023 I, nr 107) (nedan kallad regionaliseringslagen), med rubriken ”Finansiering och fördelning”, föreskrivs följande i punkterna 1–3 och 10:
”(1). Delstaterna har enligt nedanstående bestämmelser rätt till att erhålla ett årligt belopp av de federala skatteintäkterna som är riktat till användning inom den regionala kollektivtrafiken. Förbundsstaten ska därmed delfinansiera detta uppdrag som faller inom delstaternas ansvarsområde. Delstaterna ska inom ramen för sin budgetautonomi själva i skälig omfattning finansiera den regionala kollektivtrafiken med årliga medel.
(2). För år 2016 har beloppet fastställts till åtta miljarder euro.
(3). Från och med år 2017 till och med år 2022 ska det belopp som anges i andra stycket öka med 1,8 procent per år. Från och med år 2023 till och med år 2031 ska det belopp som avses i andra stycket öka med 3 procent per år.
…
(10). Den indexerade höjningen av infrastrukturavgifter, i synnerhet av de stations- och tåglägesavgifter för regional kollektivtrafik på järnväg som drivs av federalt ägda järnvägsinfrastrukturföretag, ska begränsas i enlighet med järnvägsregleringslagstiftningen. Med avvikelse från 37 § andra stycket järnvägsregleringslagen kommer avgifterna för nyttjande av järnvägsanläggningar och nyttjande av stationer för passagerare att höjas med 1,8 procent under åren 2023–2025.”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan
17. DB InfraGO, som är en av klagandena i det nationella målet, är en privaträttslig juridisk person som bildats i form av ett aktiebolag. Det är ett helägt dotterbolag till Deutsche Bahn AG, en transportkoncern som tillhör Förbundsrepubliken Tyskland. DB RegioNetz Infrastruktur, den andra klaganden i det nationella målet, är en privaträttslig juridisk person som bildats i form av ett bolag med begränsat ansvar. Det är ett helägt dotterbolag till DB InfraGO. Klagandena förvaltar gemensamt, i egenskap av järnvägsinfrastrukturförvaltare, större delen av järnvägsnätet i Tyskland.
18. Klagandena tar ut avgifter av de järnvägsföretag som har tillträde till deras nät för utnyttjande av deras järnvägsinfrastruktur, vilka ska godkännas i förväg av den federala nätmyndigheten i enlighet med 45 § punkt 1 i järnvägslagen.
19. Genom beslut av den 22 mars 2024 beviljade den federala nätmyndigheten klagandenas ansökan om att få tillämpa de avgifter för tillhandahållande av minimipaketet för tillträde avseende tågplaneperioden 2024/2025 som anges i bilaga 1 till beslutet (nedan kallat det nationella beslutet).
20. Genom det nationella beslutet godkände den federala nätmyndigheten klagandenas förslag att dela upp sektorn för regional kollektivtrafik och övrig persontrafik inom ramen för ett avtal om allmänna tjänster i två delar för varje delstat, nämligen en för lastad trafik och en för trafik utan last, i syfte att fastställa storleken på de avgifter som är tillämpliga på varje segment.
21. Den federala nätmyndigheten ansåg vidare att det avgiftsbelopp för sektorn för regional kollektivtrafik som klagandena hade begärt i första hand inte kunde godkännas, eftersom det beloppet, i enlighet med 37 § punkt 2 i järnvägslagen, skulle beräknas för vart och ett av de två segmenten i varje delstat på ett sådant sätt att det motsvarade de genomsnittliga transportavgifterna per delstat för tågplaneperioden 2020/2021 plus den fasta årliga höjning på 1,8 procent som föreskrivs i 5 § punkterna 3 och 10 i järnvägslagen. Den federala nätmyndigheten gjorde följaktligen en ny beräkning av avgiftsbeloppen för vart och ett av dessa två segment inom sektorn för regional kollektivtrafik i enlighet med bestämmelserna i dessa nationella bestämmelser, vilket ledde till att lägre avgifter godkändes än de avgifter som klagandena hade begärt i första hand.
22. Slutligen beslutade den federala nätmyndigheten att höja de avgifter som är tillämpliga inom sektorn för persontransporter med järnväg på längre sträckor och inom sektorn för godstransporter med järnväg, jämfört med den avgift som klagandena begärt i första hand, för att uppfylla skyldigheten enligt tysk rätt att se till att avgifterna täcker samtliga kostnader som uppkommer för järnvägsinfrastrukturförvaltaren.
23. Klagandena överklagade det aktuella beslutet till Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln, Tyskland), som är den hänskjutande domstolen.
24. Den hänskjutande domstolen har påpekat att det nationella beslutet föreskriver en höjning, jämfört med föregående år, med 0,6 procent av avgifterna för Sektorn för regional kollektivtrafik samt med 17,7 procent för sektorn för persontransporter med järnväg på längre sträckor och med 16,2 procent för sektorn för godstransporter med järnväg. Enligt kommissionen förklaras en sådan skillnad av den omständigheten att sektorn för regional kollektivtrafik finansieras med offentliga regionaliseringsmedel och att storleken på de avgifter som är tillämpliga inom sistnämnda sektor fastställs med hänsyn till tillgången till dessa medel, medan sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg finansieras av användarna.
25. För sektorn för regional kollektivtrafik ska de tillämpliga avgifterna beräknas enligt artikel 37 § punkt 2 i järnvägslagen och 5 § punkterna 3 och 10 i regionaliseringslagen (nedan kallad den tyska lagstiftningen om avgifter) genom att två värden som fastställs och föreskrivs i lag för järnvägsinfrastrukturförvaltare multipliceras med varandra, nämligen den genomsnittliga avgift som är tillämplig under referensperioden 2020/2021 i den berörda delstaten och en fast årlig höjning (indexering) på 1,8 procent.
26. Eftersom den tyska lagstiftaren samtidigt har ålagt dessa förvaltare en skyldighet enligt vilken avgifterna ska täcka de totala kostnader som de ådrar sig, kan de faktiska kostnadsökningarna inom sektorn för regional kollektivtrafik – som uppgick till 6 procent för år 2025 och således var betydligt högre än indextalet på 1,8 procent – endast kompenseras genom en höjning av de tillämpliga avgifterna fördelade mellan Sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg, vilket skulle medföra en oproportionerlig börda för sistnämnda sektorer. Nämnda förvaltare ska nämligen täcka samtliga sina kostnader genom att höja de avgifter som de tar ut i samband med driften av tåg.
27. Den hänskjutande domstolen vill få klarlagt om den tyska lagstiftningen om avgifter påverkar järnvägsinfrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende, såsom det slås fast i artiklarna 29.1 och 4.2 i direktiv 2012/34.
28. Den hänskjutande domstolen anser att det följer av EU-domstolens praxis att medlemsstaterna inte får inkräkta på infrastrukturförvaltarens förvaltningsmässiga oberoende, vilket kräver att denna förvaltare bibehåller åtminstone ett visst handlingsutrymme vid beräkningen av avgifterna för användningen, särskilt genom att kunna fatta beslut om val och bedömning av de faktorer eller parametrar som ligger till grund för beräkningen.
29. Enligt den tyska lagstiftningen om avgifter ska emellertid en matematisk formel tillämpas vid beräkningen av storleken på de avgifter som är tillämpliga inom sektorn för regional kollektivtrafik, vilket inte ger järnvägsinfrastrukturförvaltaren något utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fatta beslut om storleken på dessa avgifter. Denna lagstiftning fråntar således förvaltaren möjligheten att vid beräkningen av nämnda avgifter beakta en mer omfattande höjning av sina kostnader eller, tvärtom, att övervältra kostnadsminskningar. Den tvingar dessutom denna att kompensera för de underskott som följer av det otillräckliga avgiftsbeloppet genom att höja avgifterna inom sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg, även om detta kan strida mot nämnda förvaltares intresse.
30. Mot denna bakgrund beslutade Verwaltungsgericht Köln (Förvaltningsdomstolen i Köln) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”Ska artikel 4.2 och artikel 29.1 i direktiv [2012/34] tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka infrastrukturförvaltaren på området regional kollektivtrafik på järnväg är skyldig att beräkna de avgifter som ska godkännas genom att multiplicera de genomsnittliga avgifterna för respektive berört transportsätt under en i lag fastställd referensperiod med en i lag föreskriven årlig dynamisk indexering?”
Prövning av tolkningsfrågan
31. Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artiklarna 4.2 och 29.1 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka infrastrukturförvaltaren är skyldig att beräkna de avgifter som ska tillämpas inom sektorn för regional kollektivtrafik genom att multiplicera de genomsnittliga avgifterna för respektive berört transportsätt under en i lag fastställd referensperiod med en i lag föreskriven årlig indexering.
32. Det ska för det första påpekas att artikel 4 i detta direktiv stadfäster principen om bland annat järnvägsinfrastrukturförvaltarens oberoende ställning. Enligt artikel 4.2 ska ”[i]nfrastrukturförvaltaren … med iakttagande av det ramverk för avgifter och tilldelning och de specifika regler som medlemsstaterna fastställer ha ansvaret för sin egen förvaltning, administration och interna kontroll”.
33. Omfattningen av denna princip om järnvägsinfrastrukturförvaltarens oberoende ställning preciseras i artikel 7a.1 i samma direktiv, som föreskriver att denna, inom de gränser som anges i artiklarna 4.2, 29 och 39 i direktivet, är organisatoriskt och beslutsmässigt oberoende när det gäller de ”väsentliga uppgifterna”. Medlemsstaterna ska enligt artikel 7a.2 a i direktivet särskilt säkerställa att ett järnvägsföretag eller en annan juridisk enhet inte har något avgörande inflytande över infrastrukturförvaltaren när det gäller de väsentliga uppgifterna, utan att detta påverkar medlemsstaternas roll när det gäller att fastställa ramverket för fastställande och uttag av avgifter och regelverket för tilldelning av kapacitet samt särskilda regler för uttag av avgifter i enlighet med artiklarna 29 och 39.
34. Begreppet ”väsentliga uppgifter inom infrastrukturförvaltningen” omfattar, såsom framgår av artikel 3 led 2f i direktivet, bland annat beslutsfattande som rör uttag av avgifter för infrastruktur, inklusive fastställelse och uppbörd av avgifter i enlighet med det ramverk för fastställande och uttag av avgifter och det regelverk för tilldelning av kapacitet som fastställts av medlemsstaterna i enlighet med bland annat artikel 29 i direktivet.
35. För det andra framgår det av artikel 29.1 första och fjärde styckena i direktivet dels att medlemsstaterna är skyldiga att respektera det förvaltningsmässiga oberoende som föreskrivs i artikel 4 i direktivet när de fastställer ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter, dels att järnvägsinfrastrukturförvaltaren ska fastställa storleken på den tillämpliga avgiften för utnyttjande av denna infrastruktur och uppbära avgiften i enlighet med de fastställda ramarna och reglerna för fastställande och uttag av avgifter.
36. I artikel 29.1 i direktiv 2012/34 fastställs i detta avseende en kompetensfördelning mellan medlemsstaterna och infrastrukturförvaltaren vad beträffar avgiftssystemen (dom av den 22 maj 2025, ÖBB-Infrastruktur och WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, punkt 35 och där angiven rättspraxis).
37. Det ankommer på medlemsstaterna att fastställa ramarna för avgiftsuttaget, med hänsyn tagen till de principer för avgifterna som fastställs i artikel 31 i direktiv 2012/34 och i synnerhet principen att avgiften för minimipaketet och tillträde till infrastruktur som förbinder anläggningar för tjänster ska fastställas till den kostnad som uppstår som en direkt följd av den tågtrafik som bedrivs.
38. Som ett undantag från dessa principer får medlemsstaterna enligt artikel 32.1 första stycket i direktivet, för att uppnå full kostnadstäckning för infrastrukturförvaltarens kostnader, om marknaden kan tåla detta lägga på uppräkningar på grundval av principer om effektivitet, öppenhet och icke-diskriminering, samtidigt som största möjliga konkurrenskraft säkerställs för järnvägens marknadssegment. Som domstolen påpekat strider fastställandet av sådana uppräkningar inte mot den regel om kompetensfördelning som stadgas i artikel 29.1 i direktiv 2012/34 (se, i detta avseende, dom av den 22 maj 2025, ÖBB-Infrastruktur och WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, punkt 36).
39. Vidare ankommer det i princip på infrastrukturförvaltaren att fastställa avgifternas storlek och driva in dem, liksom att iaktta det ramverk för fastställande och uttag av avgifter och de regler för fastställande och uttag av avgifter som fastställts av den berörda medlemsstaten.
40. Av det ovan anförda följer att det avgiftssystem som införts genom direktiv 2012/34 grundar sig på principen att det ankommer på medlemsstaten att inrätta ett ramverk för fastställande och uttag av avgifter som bland annat omfattar de allmänna reglerna för fastställande och uttag av avgifter, att det ankommer på infrastrukturförvaltaren att genomföra detta ramverk och att fastställa och uppbära avgifter för utnyttjande av denna infrastruktur och serviceanläggningar samt eventuella uppräkningar av dessa avgifter och att de beslut som fattas av infrastrukturförvaltaren kan prövas av regleringsorganet, vars kontroll sker i efterhand och vars beslut kan ha retroaktiv verkan (dom av den 22 maj 2025, ÖBB-Infrastruktur och WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, punkt 41).
41. Domstolen erinrar om att det system som inrättats genom direktiv 2012/34 syftar till att säkerställa järnvägsinfrastrukturförvaltarens oberoende ställning. För att säkerställa ett sådant oberoende måste infrastrukturförvaltaren, inom det ramverk för fastställande och uttag av avgifter som medlemsstaterna har föreskrivit, ha ett visst handlingsutrymme för att bestämma avgiftsbeloppet så att den kan använda detta som ett förvaltningsmässigt verktyg (dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 49, och dom av den 22 maj 2025, ÖBB-Infrastruktur och WESTbahn Management, C‑538/23, EU:C:2025:367, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
42. Detta oberoende för järnvägsinfrastrukturförvaltaren vid fastställandet av avgiftsbeloppen har erkänts av domstolen bland annat i förhållandet mellan infrastrukturförvaltaren och den berörda medlemsstaten och ska bedömas mot bakgrund av den balans som unionslagstiftaren har avsett att inrätta, bland annat vid infrastrukturförvaltarens utövande av de väsentliga uppgifter som avses i artikel 7a.1 i direktiv 2012/34 (se, i detta avseende, dom av den 9 september 2021, LatRailNet och Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, punkterna 42 och 43 samt där angiven rättspraxis).
43. Domstolen har närmare bestämt haft tillfälle att precisera att en nationell lagstiftning som begränsar utövandet av dess befogenheter till fastställandet av de konkreta avgifterna i varje enskilt fall, med tillämpning av en i förväg genom ministerbeslut fastställd formel, inte är förenlig med kravet på förvaltningsmässigt oberoende för infrastrukturförvaltaren (se, i detta avseende, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 50).
44. Om infrastrukturförvaltarnas roll var begränsad till att beräkna avgiftsbeloppen i varje enskilt fall med tillämpning av en formel som i förväg fastställts genom ministerbeslut, utan ett visst handlingsutrymme vid fastställandet av beloppen, skulle de emellertid inte kunna uppnå en sådan optimal användning av infrastrukturen med användning av avgiftssystemet, inom de ramar som fastställts av medlemsstaterna, såsom anges i skäl 43 i direktiv 2012/34 (se, i detta avseende, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 44).
45. Vidare ger avgiftssystemen inte förvaltarna incitament att investera i järnvägsinfrastruktur, såsom anges i skäl 66 i direktiv 2012/34, eller att sänka kostnaderna för att tillhandahålla infrastruktur samt nivån på tillträdesavgifter, i enlighet med artikel 30.1 i direktivet (se, i detta avseende, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkterna 45 och 46).
46. Slutligen kan nämnda förvaltare inte fastställa eller bibehålla högre avgifter på grundval av den långsiktiga kostnaden för vissa investeringsprojekt, såsom avses i artikel 32.3 i direktiv 2012/34, eller införa system för rabatter för avgifter som tas ut av operatörerna, vilket är tillåtet enligt artikel 33.3 i direktivet (se, i detta avseende, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 46).
47. Dessa överväganden kan överföras på en sådan nationell lagstiftning som den tyska lagstiftning om avgifter som är i fråga i det nationella målet. Såsom den hänskjutande domstolen har konstaterat och som bland annat den federala nätmyndigheten bekräftade vid förhandlingen vid EU-domstolen, är järnvägsinfrastrukturförvaltarna enligt denna lagstiftning skyldiga att i varje delstat fastställa storleken på de avgifter som är tillämpliga i vart och ett av de två segmenten inom sektorn för regional kollektivtrafik med hjälp av en matematisk formel som de inte har något inflytande över, en formel som består i att de genomsnittliga avgifterna för en referensperiod som fastställs i nämnda lagstiftning, det vill säga tågplaneperioden 2020/2021, multipliceras med en fast årlig höjning, som också fastställs i samma lagstiftning, det vill säga en procentsats på 1,8 procent.
48. Under dessa omständigheter förefaller järnvägsinfrastrukturförvaltarens roll vara begränsad till att tillämpa nämnda matematiska formel, utan att ha något utrymme för skönsmässig bedömning i detta avseende.
49. Den slutsatsen påverkas inte av de argument som den federala nätmyndigheten och Bayerische Eisenbahngesellschaft mbH har anfört vid domstolen, enligt vilka infrastrukturförvaltaren ändå har ett visst handlingsutrymme, eftersom denna först skulle kunna skapa ytterligare undersegment av marknaden i vart och ett av de två segmenten av Sektorn för regional kollektivtrafik i varje delstat, därefter påverka värdet av de genomsnittliga avgifterna för referensperioden 2020/2021, vilka ingår i den matematiska formel som ligger till grund för beräkningen av avgiftsbeloppet för perioden 2024/2025, och slutligen, med större utrymme för skönsmässig bedömning, fastställa storleken på de avgifter som är tillämpliga inom sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg.
50. Vad för det första gäller järnvägsinfrastrukturförvaltarens möjlighet att skapa ytterligare marknadssegment i vart och ett av de två segmenten av sektorn för regional kollektivtrafik i varje delstat, framgick det vid förhandlingen vid domstolen att denna matematiska formel då skulle vara tillämplig på vart och ett av dessa eventuella ytterligare undersegment. Av detta följer att en sådan möjlighet inte kan säkerställa att förvaltaren har ett visst handlingsutrymme vid fastställandet av storleken på de avgifter som är tillämpliga inom sektorn för regional kollektivtrafik.
51. Vad för det andra gäller argumentet att järnvägsinfrastrukturförvaltaren kunde påverka storleken på de genomsnittliga avgifterna för referensperioden 2020/2021, vilket är den ena av de två värdena i nämnda matematiska formel, räcker det att konstatera att denna omständighet, även om den antas vara styrkt, inte på något sätt kan leda till slutsatsen att denna förvaltare haft något utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av storleken på de avgifter som är tillämpliga på tågplaneperioden 2024/2025, särskilt som nämnda förvaltare, vid tidpunkten för fastställandet av det avgiftsbelopp som var tillämpligt under perioden 2020/2021, inte kunde veta att dessa avgifter skulle beaktas vid fastställandet av avgiftsbeloppet för perioden 2024/2025.
52. Vad för det tredje gäller det argument som framförts av den federala nätmyndigheten och Bayerische Eisenbahngesellschaft, avseende ett påstått ”stort” handlingsutrymme för järnvägsinfrastrukturförvaltaren vid fastställandet av storleken på avgifterna inom sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg, vilket ”kompenserade” för avsaknaden av utrymme för skönsmässig bedömning vid fastställandet av storleken på avgifterna inom sektorn för regional kollektivtrafik, ska det påpekas att en sådan ”kompensation”, även om den skulle kunna beaktas, inte är tillräcklig för att säkerställa förvaltarens förvaltningsmässiga oberoende.
53. Det framgår nämligen av begäran om förhandsavgörande att sektorn för regional kollektivtrafik i förevarande fall motsvarar mer än 50 procent av den totala volymen av de avgifter som betalats till klagandena och att dessa infrastrukturförvaltares handlingsutrymme, även inom sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg, förefaller vara begränsat av den skyldighet som föreskrivs i den nationella lagstiftningen, enligt vilken denna totala avgiftsvolym ska täcka de totala kostnader som de ådrar sig. När de avgifter som är tillämpliga inom sektorn för regional kollektivtrafik inte, såsom i förevarande fall, täcker de totala kostnader som nämnda förvaltare har inom denna sektor, är dessa således skyldiga att övervältra det konstaterade underskottet på de avgifter som är tillämpliga inom sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg, vilket, såsom den hänskjutande domstolen har påpekat, får till följd att nämnda förvaltare avsevärt minskar sitt handlingsutrymme vid fastställandet av storleken på de avgifter som är tillämpliga inom dessa sistnämnda sektorer.
54. Vid förhandlingen vid domstolen preciserade DB Fernverkehr AG och DB Cargo AG liksom BBL Logistik GmbH, boxXpress.de GmbH, DeltaRail GmbH, Eisenbahngesellschaft Potsdam mbH, Havelländische Eisenbahn AG, HSL Logistik GmbH, Hupac Intermodal SA, ITL Eisenbahngesellschaft mbH, Lineas NV, METRANS Rail (Deutschland) GmbH, Rheincargo GmbH & Co. KG, SBB Cargo Deutschland GmbH, TX Logistik AG och Verkehrsbetriebe Peine-Salzgitter GmbH att de avgiftsbelopp som var tillämpliga inom Sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg därför hade ökat så mycket att avgiftsnivåerna inte längre var förenliga med målet att göra järnvägstransporter effektiva och konkurrenskraftiga i förhållande till andra transportsätt, ett mål som anges bland annat i skäl 5 i direktiv 2012/34.
55. Vidare kan, i motsats till vad den federala nätmyndigheten och Bayerische Eisenbahngesellschaft har gjort gällande, den omständigheten att transportverksamheten inom sektorn för regional kollektivtrafik huvudsakligen eller till och med uteslutande finansieras med offentliga medel inte motivera att järnvägsinfrastrukturförvaltaren inom denna sektor fråntas allt handlingsutrymme vid fastställandet av storleken på infrastrukturavgifterna.
56. Det framgår förvisso av artikel 8.2 och 8.4 i direktivet att medlemsstaterna har flera möjligheter, däribland att tillhandahålla offentliga medel, för att säkerställa att järnvägsinfrastrukturförvaltarna har en ekonomisk balans i förhållande till sina uppgifter, infrastrukturens storlek och deras ekonomiska behov för underhåll, förnyelse och utveckling av denna infrastruktur, inbegripet nya investeringar. Offentliga medel kan således bidra till finansieringen av dessa förvaltare, särskilt om avgifterna och andra intäkter inte är tillräckliga för att säkerställa deras ekonomiska balans.
57. Det finns emellertid ingen bestämmelse i direktiv 2012/34 som medger undantag från principen om järnvägsinfrastrukturförvaltarens oberoende ställning, vilken slås fast i artiklarna 4.2 och 29.1 i direktivet, på grund av att den berörda sektorn finansieras med offentliga medel.
58. Av vad som anförts följer att den fråga som ställts ska besvaras på följande sätt. Artiklarna 4.2 och 29.1 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att de utgör hinder för nationella bestämmelser enligt vilka järnvägsinfrastrukturförvaltaren är skyldig att beräkna de avgifter som ska tillämpas inom sektorn för regional kollektivtrafik genom att multiplicera de genomsnittliga avgifterna för respektive berört transportsätt under en i lag fastställd referensperiod med ett lagstadgat årligt indextal.
Huruvida rättsverkningarna av förevarande dom ska begränsas i tiden
59. Den federala nätmyndigheten – som företräder Förbundsrepubliken Tyskland – har i sitt skriftliga yttrande, liksom klagandena vid förhandlingen vid domstolen, begärt att domstolen ska begränsa förevarande doms rättsverkningar i tiden till att endast avse avtal om utnyttjande av tåglägen som kommer att ingås i framtiden.
60. De har påpekat att 37 § punkt 2 i järnvägslagen reglerar alla tillstånd för avgifter som är tillämpliga inom sektorn för regional kollektivtrafik sedan år 2016. De sedan dess godkända avgifterna, som sammanlagt uppgår till nästan 7 miljarder euro per år för alla sektorer, har legat till grund för de avtal som ingåtts mellan klagandena i det nationella målet och järnvägsföretagen. De beviljade tillstånden för prissättning har emellertid inte tidigare bestritts mot bakgrund av unionsrätten, och dessa avtal har ingåtts i god tro. Vidare skulle en ny beräkning av de ännu inte slutgiltiga prissättningstillstånden riskera att leda till systemstörningar som, utöver sektorn för regional kollektivtrafik, även påverkar sektorerna för persontransporter med järnväg på längre sträckor och för godstransporter med järnväg och följaktligen kan medföra allvarliga ekonomiska återverkningar. Villkoren för att begränsa domens rättsverkningar i tiden är därför uppfyllda.
61. Det ska erinras om att den tolkning som EU-domstolen gör av de unionsrättsliga bestämmelserna vid utövandet av sin behörighet enligt artikel 267 FEUF klargör och preciserar innebörden och räckvidden av dessa bestämmelser, såsom de ska eller borde ha tolkats och tillämpats från och med sitt ikraftträdande. Det är endast i undantagsfall som EU-domstolen, med tillämpning av den allmänna rättssäkerhetsprincip som är en del av unionens rättsordning, kan se sig föranledd att begränsa berörda personers möjlighet att åberopa en av domstolen tolkad bestämmelse i syfte att ifrågasätta rättsförhållanden som har tillkommit i god tro. För att en sådan begränsning ska kunna komma i fråga ska två väsentliga kriterier vara uppfyllda, nämligen att de berörda handlat i god tro och att det föreligger en risk för allvarliga störningar (dom av den 22 juni 2021, Republikas Saeima (Prickning), C‑439/19, EU:C:2021:504, punkterna 132 och 136 samt där angiven rättspraxis).
62. Domstolen har närmare bestämt endast använt denna lösning när vissa klart preciserade omständigheter har varit för handen, särskilt då det har förelegat fara för allvarliga ekonomiska återverkningar, som i synnerhet har berott på det stora antalet rättsförhållanden som i god tro har upprättats på grundval av de bestämmelser som har antagits vara gällande, och det har framgått att enskilda och nationella myndigheter har förmåtts att handla på ett sätt som strider mot unionsrätten på grund av att det har förelegat en objektiv och betydande osäkerhet beträffande unionsbestämmelsernas tillämpningsområde, en osäkerhet som andra medlemsstaters eller kommissionens beteenden kan ha bidragit till (dom av den 26 oktober 2021, PL Holdings, C‑109/20, EU:C:2021:875, punkt 60).
63. Vad närmare bestämt gäller kriteriet att det ska föreligga en risk för allvarliga störningar, ska det erinras om att det ankommer på den medlemsstat som begär att verkningarna i tiden av en dom i mål om förhandsavgörande ska begränsas att för domstolen lägga fram sifferuppgifter som visar risken för allvarliga ekonomiska återverkningar (dom av den 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, punkt 91 och där angiven rättspraxis).
64. I förevarande fall framgår det visserligen av de omständigheter som sammanfattats i punkt 60 ovan att det finns en risk för ekonomiska återverkningar, särskilt på grund av det stora antal rättsförhållanden som direkt eller indirekt kan påverkas av följderna av förevarande dom. Denna risk måste emellertid nyanseras avsevärt.
65. Det följer nämligen av fast rättspraxis att unionsrätten, i enlighet med rättssäkerhetsprincipen, inte kräver att en förvaltningsmyndighet i princip ska vara skyldig att ändra ett förvaltningsbeslut som har vunnit laga kraft till följd av att en rimlig överklagandefrist har löpt ut eller att rättsmedlen har uttömts och att unionsrättens fulla verkan och ett effektivt skydd av de rättigheter som enskilda har enligt unionsrätten i förekommande fall kan säkerställas genom principen om statens skadeståndsansvar för skada som har vållats enskilda genom sådana överträdelser av unionsrätten som kan tillskrivas staten (dom av den 18 november 2021, État belge (Pilotutbildning), C‑413/20, EU:C:2021:938, punkterna 57 och 60).
66. I förevarande fall har den federala nätmyndigheten och klagandena emellertid inte gjort gällande att denna myndighet är skyldig att ompröva godkännandet av de avgifter som godkänts genom beslut som vunnit laga kraft, vilket innebär att det inte har visats att förevarande dom skulle kunna påverka samtliga avtal som ingåtts mellan klagandena och järnvägsföretagen sedan år 2016. Den federala nätmyndigheten och nämnda klagande uppgav nämligen vid förhandlingen vid domstolen att det endast var förvaltningsbesluten om godkännande av avgifterna för tågplaneperioderna 2023/2024 och 2024/2025 som var föremål för tvist och att frågan huruvida den tyska lagstiftningen om avgifter var förenlig med direktiv 2012/34 inte hade uppkommit vad gäller tvisten avseende tågplaneperioden 2023/2024.
67. Den federala nätmyndigheten preciserade dessutom vid förhandlingen vid domstolen att genomförandet av förevarande dom i huvudsak skulle leda till en omfördelning, genom en sänkning av vissa avgifter och en höjning av andra avgifter, från cirka 800–850 miljoner euro för tågplaneperioden 2024/2025, vilket innebär att de förväntade ekonomiska återverkningarna i själva verket är mycket mer begränsade än de som myndigheten ursprungligen åberopade och som det erinrats om i punkt 60 ovan.
68. I alla händelser är det inte tillräckligt att vid förhandlingen vid domstolen åberopa de sifferuppgifter som anges i föregående punkt för att visa att det föreligger en risk för allvarliga återverkningar, i den mening som avses i den rättspraxis som punkterna 62 och 63 ovan hänvisar till.
69. Under dessa omständigheter finner domstolen att det andra kriterium som avses i punkt 61 ovan inte är uppfyllt. Detta innebär att det inte är nödvändigt att kontrollera huruvida kriteriet avseende de berörda handlat i god tro är uppfyllt.
70. Av detta följer att det saknas anledning att begränsa domens rättsverkningar i tiden.
Rättegångskostnader
71. Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:
1 Rättegångsspråk: tyska.