Domstolens dom (andra avdelningen) den 22 oktober 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (andra avdelningen)

den 22 oktober 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Frihet att tillhandahålla tjänster – Direktiv 2006/123/EG – Tjänster på den inre marknaden – Verksamhet med turistboende – Tillståndsförfarande – Villkor för tillståndsgivning – Verksamhet som kräver förhandsanmälan och registrering – Medverkan av regionala och kommunala myndigheter i förfarandet – Krav på stadsbyggnadslov – Skyldighet att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen – Tidsfrist för att fatta beslut – Överklagande av ett beslut om att inte utfärda ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen ”

I mål C‑813/24,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien) genom beslut av den 27 november 2024, som inkom till domstolen den 27 november 2024, i målet

Smartflats SA

mot

Région de Bruxelles-Capitale,

meddelar

DOMSTOLEN (andra avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden K. Jürimäe, domstolens ordförande K. Lenaerts, tillika tillförordnad domare på andra avdelningen, samt domarna Z. Csehi, M. Gavalec (referent) och F. Schalin,

generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,

justitiesekreterare: handläggaren F. Cathagne,

efter det skriftliga förfarandet och förhandlingen den 12 november 2025,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Smartflats SA, genom J. Eyletten, F. Louis och P. Simonart, avocats, samt V. Wettner, Rechtsanwältin,

– Belgiens regering, genom C. Jacob, L. Jans och C. Pochet, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av T. Cambier och F. Hans, avocats,

– Nederländernas regering, genom M.K. Bulterman och A. Hanje, båda i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom M. Mataija, G. Meeßen och B. Stromsky, samtliga i egenskap av ombud,

och efter att den 5 februari 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artiklarna 9, 10 och 13 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden (EUT L 376, 2006, s. 36).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Smartflats SA, som är ett bolag som tillhandahåller korttidsuthyrning av boenden, och Région de Bruxelles-Capitale (huvudstadsregionen Bryssel, Belgien) (nedan kallad huvudstadsregionen Bryssel) angående ett förbud mot att driva verksamhet med turistboende.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

3 I skälen 9, 40 och 56 i direktiv 2006/123 anges följande:

”(9) Detta direktiv är endast tillämpligt på krav som påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet. Det är därför inte tillämpligt på krav som t.ex. vägtrafikbestämmelser, bestämmelser om markanläggning eller markanvändning, fysisk planering, byggstandarder eller administrativa sanktioner för åsidosättande av sådana bestämmelser vilka inte särskilt reglerar eller särskilt påverkar tjänsteverksamheten men som måste följas av tjänsteleverantörer vid utövandet av deras ekonomiska verksamhet på samma sätt som av enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner.

…

(40) Begreppet ’tvingande hänsyn till allmänintresset’ som vissa bestämmelser i detta direktiv hänvisar till har utvecklats i domstolens rättspraxis rörande artiklarna 43 och 49 i fördraget och kan komma att vidareutvecklas. Enligt domstolens rättspraxis bör begreppet omfatta åtminstone följande grunder: allmän ordning, allmän säkerhet och folkhälsa enligt artiklarna 46 och 55 i fördraget, upprätthållande av ordning i samhället, socialpolitiska mål, skydd av tjänstemottagarna, konsumentskydd, … miljöskydd och skydd av stadsmiljön, inbegripet samhällsplanering … .

…

(56) Enligt domstolens rättspraxis utgör folkhälsan, konsumentskyddet, djurhälsan och skyddet av stadsmiljön tvingande hänsyn till allmänintresset. Sådana tvingande hänsyn kan motivera tillämpningen av tillståndsförfaranden och andra restriktioner. Sådana tillståndsförfaranden eller restriktioner bör dock inte innebära någon diskriminering på grund av nationalitet. Dessutom bör nödvändighets- och proportionalitetsprinciperna alltid respekteras.”

4 Artikel 2 i detta direktiv har rubriken ”Tillämpningsområde”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs att direktivet ska tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. Enligt punkterna 2 och 3 i den artikeln ska direktivet inte tillämpas på de verksamheter som räknas upp i punkt 2 eller på skatteområdet.

5 Artikel 4 i samma direktiv har rubriken ”Definitioner”. Där anges följande:

”I detta direktiv används följande definitioner:

1. tjänst : all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel [57 FEUF].

2. tjänsteleverantör : en fysisk person som är medborgare i en medlemsstat eller en juridisk person enligt artikel [54 FEUF] och som är etablerad i en medlemsstat och som erbjuder eller tillhandahåller en tjänst.

…

6. tillståndsförfarande : förfarande som innebär att en tjänsteleverantör eller tjänstemottagare måste vända sig till en behörig myndighet för att erhålla ett formellt eller ett indirekt beslut om att få tillträde till eller utöva en tjänsteverksamhet.

7) krav : skyldighet, förbud, villkor eller begränsning som föreskrivs i medlemsstaternas lagar eller andra författningar eller som följer av rättspraxis, administrativt förfarande från yrkesorganisationer eller kollektiva regler som yrkessammanslutningar eller andra branschorganisationer har antagit som ett led i utövandet av sitt rättsliga oberoende; regler som fastställts i kollektivavtal som arbetsmarknadens parter förhandlat fram skall inte uppfattas som krav i den mening som avses i detta direktiv.

8. tvingande hänsyn till allmänintresset : hänsyn som domstolen i sin rättspraxis bedömt som tvingande på grund av allmänintresset, t.ex. följande: allmän ordning, allmän säkerhet, skydd för människors liv och hälsa, folkhälsa, bibehållen ekonomisk jämvikt i det sociala trygghetssystemet, konsumentskydd och skydd av såväl tjänstemottagare som arbetstagare, rättvisa handelstransaktioner, kamp mot bedrägerier, skydd av miljö och stadsmiljö, djurhälsa, immateriella rättigheter, bevarande av det nationella historiska och konstnärliga kulturarvet, socialpolitiska och kulturpolitiska mål.

…”

6 Artiklarna 9–13 i direktiv 2006/123 avser ”[t]illstånd”.

7 Artikel 9 i det direktivet har rubriken ”Tillståndsförfaranden”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna får endast kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet om följande villkor är uppfyllda:

a) Tillståndsförfarandet diskriminerar inte tjänsteleverantören i fråga.

b) Behovet av ett tillståndsförfarande är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset.

c) Det eftersträvade målet kan inte uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.”

8 I artikel 10 i samma direktiv har rubriken ”Villkor för tillståndsgivning”. I den artikeln anges följande:

”1. Tillståndsförfaranden skall grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning.

2. De kriterier som avses i punkt 1 skall vara

a) icke-diskriminerande,

b) motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset,

c) proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset,

d) tydliga och entydiga,

e) objektiva,

f) offentliggjorda i förväg,

g) öppna för insyn och tillgängliga.

3. Villkoren för beviljande av tillstånd för en ny etablering får inte överlappa andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av i en annan eller samma medlemsstat. De kontaktpunkter som avses i artikel 28.2 och tjänsteleverantören skall bistå den behöriga myndigheten med nödvändiga uppgifter om dessa krav.

4. Tillståndet skall ge tjänsteleverantören rätt att få tillträde till eller utöva tjänsteverksamhet på hela landets territorium, t.ex. genom att upprätta agenturer, dotterbolag, filialer eller kontor, utom då det av tvingande hänsyn till allmänintresset är motiverat att utfärda ett särskilt tillstånd för varje etablering eller begränsa tillståndet till en viss del av territoriet.

5. Tillståndet skall utfärdas så snart ärendet har granskats och det har fastställts att villkoren för att få tillståndet är uppfyllda.

6. Utom när ett tillstånd beviljas skall alla beslut av de behöriga myndigheterna, såsom avslag på en ansökan om eller återkallande av ett tillstånd, motiveras fullt ut och skall kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande.

7. Denna artikel skall inte påverka behörighetsfördelningen mellan de myndigheter i medlemsstaterna som på lokal eller regional nivå utfärdar sådana tillstånd.”

9 Artikel 13 i direktiv 2006/123 har rubriken ”Tillståndsförfaranden”. I den artikeln föreskrivs följande:

”1. Förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen skall vara tydliga, offentliggöras i förväg och vara utformade så att de garanterar de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt.

2. Förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen får inte verka avskräckande och inte i onödan försvåra eller försena tillhandahållandet av tjänsten. De skall vara lättillgängliga, och de eventuella administrativa kostnader som de kan medföra för de sökande skall vara rimliga och proportionella i förhållande till kostnaderna för tillståndsförfarandena och får inte överstiga kostnaden för dessa.

3. Förfarandena och formaliteterna för tillståndsgivningen skall garantera de sökande att deras ansökningar behandlas så snart som möjligt och, under alla omständigheter, inom en rimlig tidsfrist som skall fastställas och offentliggöras i förväg. Tidsfristen skall inte börja löpa förrän alla handlingar lämnats in. Om det är motiverat på grund av ärendets komplexa karaktär, får den behöriga myndigheten förlänga tidsfristen en gång under en begränsad tid. Förlängningen och dess varaktighet skall vederbörligen motiveras och meddelas sökanden innan den ursprungliga tidsfristen har löpt ut.

4. Om inget annat meddelats inom den tidsfrist som fastställts eller förlängts i enlighet med punkt 3, skall tillståndet anses beviljat. Ett annat förfarande får emellertid tillämpas om det är motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset, inbegripet tredje parts legitima intresse.

5. För varje ansökan om tillstånd skall ett mottagningsbevis tillhandahållas så snart som möjligt. På mottagningsbeviset skall anges

a) vilken tidsfrist som gäller enligt punkt 3,

b) möjligheterna till rättslig prövning,

c) att tillståndet i förekommande fall får anses beviljat om inget annat meddelats inom den angivna tidsfristen.

6. Om ansökan är ofullständig skall den sökande så snart som möjligt underrättas om att ytterligare handlingar behöver sändas in och om eventuella följder för den tidsfrist som avses i punkt 3.

7. Om en ansökan avslås på grund av att den inte överensstämmer med föreskrivna förfaranden eller formaliteter skall den sökande så snart som möjligt informeras om avslaget.”

Belgisk rätt

Förordningen av den 8 maj 2014

10 I artikel 2 i huvudstadsregionen Bryssels ordonnance relative à l’hébergement touristique (förordning om turistboenden) av den 8 maj 2014 ( Moniteur belge av den 17 juni 2014, s. 45695) (nedan kallat förordningen av den 8 maj 2014) anges att direktiv 2006/123 delvis har införlivats genom denna förordning.

11 I artikel 3 led 2 i den förordningen definieras ”turistboende” som ”ett boende som fortlöpande eller tillfälligt mot betalning erbjuds turister för en eller flera övernattningar”, och i artikel 3 led 6 definieras ”turistbostäder” som ”alla villor, hus eller lägenheter, studior eller rum som reserverats för hyresgästens exklusiva bruk, som är utrustade med nödvändigt möblemang för boende och matlagning, eventuellt inbegripet hotelltjänster mot ett pristillägg”.

12 I artikel 4 i nämnda förordning anges följande:

”För all verksamhet med turistboende krävs förhandsanmälan och registrering enligt någon av de kategorier som anges i artikel 3 leden 4–9, eller enligt en kompletterande kategori eller en underkategori som regeringen har fastställt, samt att de villkor som fastställts i eller med stöd av denna förordning iakttas.”

13 Enligt artikel 5 i samma förordning gäller följande:

”Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 4 ska följande villkor gälla för verksamhet med turistboende:

…

2° Villkor för turistboendet:

a) Turistboendet ska uppfylla de särskilda brandskyddsnormer som fastställts av regeringen för varje boendekategori. Efterlevnaden av brandskyddsnormerna ska fastställas genom ett intyg utfärdat av Service d’Incendie et d’aide Médicale Urgent de la Région de Bruxelles-Capitale [(enheten för brandförsvar och akutsjukvård i huvudstadsregionen Bryssel, Belgien)].

b) Turistboendet ska vara inrättat i överensstämmelse med lagstiftningen om markanvändning och gällande plan- och byggbestämmelser. Efterlevnaden av bestämmelserna om markanvändning och stadsplan ska fastställas genom ett intyg från den kommun där det aktuella turistboendet är beläget.

…”

Cobat

14 I artikel 98 i code bruxellois de l’aménagement du territoire (Bryssels lag om markanvändning) av den 9 april 2004 ( Moniteur belge av den 26 maj 2004, s. 40738), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad Cobat), föreskrivs följande:

”§ 1 Ingen får, utan skriftligt och uttryckligt stadsbyggnadslov som utfärdats i förväg i enlighet med bestämmelserna i denna lag,

…

5° för hela eller delar av den bebyggda eller obebyggda fastigheten ändra, ens utan arbeten, något av följande:

a) Dess ändamål, det vill säga fastighetens avsedda funktion enligt det bygglov eller stadsbyggnadslov som är hänförligt till den. I avsaknad av bygglov eller stadsbyggnadslov, eller av information i bygglovet eller stadsbyggnadslovet om detta, ska ändamålet anses vara den användning som anges för fastigheten i de planer som enligt avdelning II i denna lag är rättsligt bindande.

b) Dess användning, i de fall som regeringen har angett i syfte att säkerställa att den planerade användningen är förenlig med omgivningen. Med användning avses, vad gäller det ändamål som avses i föregående punkt, den specifika verksamhet som bedrivs i eller på fastigheten. I avsaknad av information om detta i bygglovet eller stadsbyggnadslovet ska den första användningen betraktas som en ändring av användningen.

…”

Den förklarande ministeriella rundskrivelsen av den 10 maj 2016

15 I circulaire ministérielle explicative relative aux missions de la Commune et du Bourgmestre dans le cadre de l’exécution de l’ordonnance du 8 mai 2014 relative à l’hébergement touristique (den förklarande ministeriella rundskrivelsen om kommunens och borgmästarens uppgifter inom ramen för verkställighet av förordningen av den 8 maj 2014 om turistboenden) av den 10 maj 2016 framhålls att från stasbyggnadssynpunkt är ”[h]uvudkriteriet för att skilja en hotellrörelse från ett boende … att bostadsfunktionen har mindre tyngd än begreppet boende för tillfälliga gäster” och att begreppet hotellrörelse ska ”ges en vid tolkning och avse alla former av verksamheter som är avsedda att inhysa tillfälliga gäster, vilket skiljer detta begrepp från begreppet boende”.

16 I rundskrivelsen anges följande: ”Det ska prövas i det enskilda fallet huruvida den verksamhet med turistboende som bedrivs i byggnaden kräver – eller inte kräver – att byggnadens användning är ’hotellrörelse’, i den mening som avses i [arrêté du Gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale adoptant le Plan régional d’affectation du sol (förordningen från huvudstadsregionen Bryssels regering om antagande av den regionala planen för markanvändning) av den 3 maj 2001 ( Moniteur belge av den 14 juni 2001, s. 19773), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad Pras)]”. Dessutom preciseras följande i rundskrivelsen:

”Följande ska vara föremål för kontroll i varje enskilt fall:

– Om den fastighet i vilken verksamheten med turistboende bedrivs bibehåller sin huvudsakliga funktion som bostad ska den inte anses omfattas av begreppet hotellrörelse. Detta är fallet till exempel när ett boende tillfälligt hyrs ut till turister eller när ett boende där verksamhetsutövaren har sin stadigvarande hemvist och samtidigt hyr ut en del av bostaden som turistboende.

– Om fastigheten däremot i sin helhet tjänar som turistboende och ingen annan boende har sin stadigvarande hemvist där är verksamheten med turistboende inte en sidoverksamhet till ett boende och fastigheten ska anses vara en hotellrörelse i den mening som avses i Pras.

Det är härvid självklart att kommunerna helt bibehåller sitt utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att i det enskilda fallet avgöra om användningen av den berörda fastigheten uppfyller kraven.”

Pras

17 Den hänskjutande domstolen har angett att ordförklaringarna i Pras gör åtskillnad mellan å ena sidan ”boende”, som definieras som en ”helhet av utrymmen som har utformats för att tjäna som bostad för en eller flera personer, förutsatt att ingen annan användning lagligen har fastställts, vilket inbegriper vårdhem och särskilt erkända eller subventionerade boenden men inte hotellrörelser”, och å andra sidan ”hotellrörelser”, det vill säga alla ”inrättningar för inkvartering vilka kan tillhandahålla tjänster åt sina gäster, såsom hotell, värdshus, vandrarhem, motell, pensionat, lägenhetshotell”.

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

18 Smartflats är ett bolag med verksamhet inom fastighetsbranschen i Bryssel, bland annat inom korttidsuthyrning av boenden.

19 Den 10 september 2020 ingav Smartflats till den behöriga myndigheten i huvudstadsregionen Bryssel en förhandsanmälan i enlighet med artikel 4 i förordningen av den 8 maj 2014 för att registrera en verksamhet med turistboende i en fastighet i Bryssel (nedan kallad det omtvistade turistboendet).

20 Genom skrivelse av den 11 november 2021 avvisades denna ansökan på grund av att de ingivna handlingarna var ofullständiga. Den behöriga myndigheten förklarade i skrivelsen att verksamheten inte var tillåten, eftersom registreringsnummer saknades.

21 Den 24 juni 2022 skrev Smartflats till borgmästaren i Bryssel stad för att påtala att de ansökningar om brandsäkerhetsintyg som avses i artikel 5.2 a i förordningen av den 8 maj 2014 inte hade behandlats, eftersom den behöriga myndigheten i staden ansåg att ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen inte kunde utfärdas. Enligt den förordningen krävs det emellertid inte för utfärdande av en av dessa handlingar att den andra har utfärdats. Smartflats skickade sju påminnelser till borgmästaren, varav den sista är daterad den 12 januari 2023.

22 Eftersom Smartflats drev det omtvistade turistboendet utan att ha gjort någon förhandsanmälan av verksamheten ålade den behöriga myndigheten i huvudstadsregionen Bryssel Smartflats den 8 november 2022 att omedelbart upphöra med verksamheten.

23 Den 10 november 2022 inkom Smartflats till borgmästaren i Bryssel stad med en ansökan om intyg om att en förenklad kontroll av brandskyddet för det omtvistade turistboendet hade utförts.

24 Den 7 december 2022 fastställde ministerpresidenten i huvudstadsregionen Bryssel, som ansvarar för turism, föreläggandet om att upphöra med verksamheten av den 8 november 2022, med motiveringen att Smartflats varken hade ett sådant brandsäkerhetsintyg som avses i artikel 5.2 a i förordningen av den 8 maj 2014 eller ett sådant registreringsnummer som gav bolaget tillstånd att driva det omtvistade turistboendet, i enlighet med artikel 4 i nämnda förordning.

25 Smartflats fortsatte driva det omtvistade turistboendet, vilket medförde att ett protokoll upprättades den 7 februari 2023, i vilket det konstaterades att föreläggandet om att omedelbart upphöra med verksamheten inte hade efterkommits.

26 Efter att den 12 april 2023 ha lämnat in en ny ansökan om intyg om att en förenklad kontroll av brandskyddet hade utförts, underrättades Smartflats den 22 maj 2023 om att utfärdandet av ett sådant intyg endast behövdes för en ansökan om tillstånd att bedriva verksamhet med turistboende. För sådan verksamhet krävs det emellertid även att ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen har erhållits i förväg. Utfärdande av ett sådan intyg förutsätter stadsbyggnadslov, för det fallet att den aktuella byggnadens avsedda ändamål ändras. Någon ansökan därom hade emellertid inte framställts.

27 Den 3 juli 2023 väckte Smartflats talan om interimistiska åtgärder vid Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) och yrkade att föreläggandet om att omedelbart upphöra med verksamheten med det omtvistade turistboendet skulle upphävas.

28 Vid den domstolen gjorde huvudstadsregionen Bryssel gällande att talan var ogrundad och väckte genkäromål med yrkande om att förbudet mot att bedriva verksamhet i fastigheten skulle förenas med vite.

29 Genom beslut av den 13 november 2023 ogillade ordföranden vid Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) Smartflats talan av den 3 juli 2023 och biföll huvudstadsregionen Bryssels genkäromål.

30 Smartflats överklagade detta beslut till Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien), som är den domstol som har hänskjutit frågor till EU-domstolen. Den hänskjutande domstolen menar bland annat att de skyldigheter att inge brandsäkerhetsintyg och intyg om överensstämmelse med stadsplanen som föreskrivs i förordningen av den 8 maj 2014 strider mot direktiv 2006/123.

31 Den hänskjutande domstolen har uppgett att det inte har bestridits inför den att förordningen av den 8 maj 2014 omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 eller att verksamhet med turistboende utgör en tjänst i den mening som avses i artikel 4 i det direktivet. Den hänskjutande domstolen har angett att det inte heller har bestridits inför den att det förfarande som införts genom den förordningen utgör ett tillståndsförfarande i den mening som avses i artikel 9 i nämnda direktiv, vilket innebär att det bland annat måste uppfylla villkoren i artiklarna 10 och 13 i samma direktiv.

32 Vad gäller frågan huruvida det förfarandet är förenligt med nämnda artikel 9 anser den hänskjutande domstolen att nämnda förfarande inte är diskriminerande och att det bygger på tvingande hänsyn till allmänintresset. Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i huruvida ett sådant förfarande är proportionerligt. Den hänskjutande domstolen har dessutom förtydligat att även om kravet på ett brandsäkerhetsintyg förefaller vara förenligt med nämnda artikel 10, så framstår det som oklart för den huruvida det föreligger en skyldighet att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen.

33 Den hänskjutande domstolen har understrukit att ett sådant intyg endast har till syfte att intyga att turistboendet har inrättats i enlighet med bestämmelserna om markanvändning och stadsplan och att det således skiljer sig från det stadsbyggnadslov som föreskrivs i artikel 98.1 led 5 Cobat, enligt vilken stadsbyggnadslov krävs för ändringar av en fastighets avsedda ändamål.

34 Den hänskjutande domstolen har förklarat att denna bestämmelse i Cobat utgör en del av bestämmelserna om markanvändning och stadsplan och därför ska iakttas såväl av tjänsteleverantörer som av privata aktörer, vilket innebär att den i princip inte ska omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123.

35 Den hänskjutande domstolen vill emellertid få klarhet i innebörden av åtskillnaden, vad gäller byggnader där ett turistboende har inrättats, mellan dem som behåller ändamålet ”bostad” och som således, eftersom ändamålet med fastigheten inte ändras, inte behöver något stadsbyggnadslov, och dem för vilka en ansökan om stadsbyggnadslov krävs för att deras ursprungliga ändamål ”bostad” ska ändras till ”hotellrörelse” och utan vilket inget intyg om överensstämmelse med stadsplanen kan utfärdas. En sådan åtskillnad skulle nämligen kunna innebära en särskild reglering av tillträde till och utövande av en tjänsteverksamhet i den mening som avses i direktiv 2006/123.

36 För att kunna avgöra huruvida skyldigheten att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen uppfyller villkoren i artikel 10 i direktiv 2006/123, ska det enligt den hänskjutande domstolen dessutom prövas huruvida denna skyldighet är tillräckligt klar, otvetydig och objektiv. I detta avseende ska också den förklarande ministeriella rundskrivelsen av den 10 maj 2016 beaktas, vilken enligt rättspraxis från Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen, Belgien) inte har något normativt värde.

37 Den hänskjutande domstolen har påpekat att rundskrivelsen, i likhet med ordförklaringarna i Pras, innehåller uppgifter som gör det möjligt att, trots det utrymme för skönsmässig bedömning som de behöriga myndigheterna i kommunerna i huvudstadsregionen Bryssel (nedan kallade de behöriga kommunala myndigheterna) har, fastställa vilka fastigheter som ska anses ha ändamålet ”hotellrörelse” i syfte att användas som turistboende och vilka fastigheter som i detta syfte kan begränsas till att ha ändamålet ”boende”.

38 Den hänskjutande domstolen hävdar i detta sammanhang att en risk för rättsosäkerhet kan följa av att det inte klargörs vilket samband som finns mellan begreppet turistboende, som definieras i förordningen av den 8 maj 2014, och begreppet hotellrörelse, som förekommer i ordförklaringarna i Pras och i nämnda rundskrivelse.

39 Med hänsyn till det utrymme för skönsmässig bedömning som de behöriga kommunala myndigheterna har när det gäller att utfärda stadsbyggnadslov och intyg om överensstämmelse med stadsplanen, vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida det aktuella tillståndsförfarandet är förenligt med artikel 13 i direktiv 2006/123.

40 Mot denna bakgrund beslutade Cour d’appel de Bruxelles (Appellationsdomstolen i Bryssel) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Är [direktiv 2006/123] tillämpligt på en nationell bestämmelse om markanvändning och stadsplan, såsom artikel 98 [Cobat], som formellt på samma sätt avser såväl tjänsteleverantörer, i den mening som avses i [det direktivet], vilka utövar sin ekonomiska verksamhet, som enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner, men som i den tolkning som förespråkas i [den förklarande ministeriella rundskrivelsen av den 10 maj 2016], det vill säga en annan bestämmelse om turism som faller inom nämnda direktivs tillämpningsområde, vilken om inte uteslutande så åtminstone principiellt i praktiken påverkar tillträde till sådan verksamhet eller utövandet av denna?

2) Kan, eller ska, för den händelse att den första frågan ska besvaras nekande, nämnda nationella bestämmelse om markanvändning och stadsplan åtminstone beaktas för att bedöma huruvida nämnda bestämmelse om turism är förenlig med direktiv 2006/123, eftersom den bland kriterierna för beviljande av förhandstillstånd [i artikel 5.2] upptar intyg om överensstämmelse med den nationella lagstiftningen om markanvändning och stadsplan, och detta med beaktande av förbudet mot överlappning i villkoren för beviljande av tillstånd av andra krav och kontroller som är likvärdiga eller i allt väsentligt har jämförbara syften och som tjänsteleverantören redan omfattas av (artikel 10.3 i [det] direktivet)?

3) Utgör artikel 9 i [direktiv 2006/123], med beaktande av kravet på proportionalitet, hinder för en rättslig reglering enligt vilken det krävs en förhandsanmälan och registrering av driften av samtliga boenden som är utrustade med nödvändigt möblemang för boende och matlagning, eventuellt inbegripet hotelltjänster mot ett pristillägg, vilket mot betalning fortlöpande eller tillfälligt erbjuds turister för en eller flera nätter, i första hand av det skälet att turisterna ska skyddas och i andra hand (och underförstått) av det skälet att regleringen möjliggör ett skydd av stadsmiljön, vilket innefattar skydd för boendet?

4) Utgör artikel 10 i [direktiv 2006/123] hinder för en rättslig reglering enligt vilken det krävs förhandsanmälan och registrering av samtliga boenden som är utrustade med nödvändigt möblemang för boende och matlagning, eventuellt inbegripet hotelltjänster mot ett pristillägg, vilket mot betalning fortlöpande eller tillfälligt erbjuds turister för en eller flera nätter, något som bland annat inbegriper framläggande av ett intyg från den kommun där det berörda turistboendet är beläget, vilket bekräftar att boendet är inrättat i enlighet med lagstiftningen om markanvändning och gällande plan- och byggbestämmelser, eftersom den nationella lagstiftningen om markanvändning och stadsplan föreskriver beviljat stadsbyggnadslov i händelse av ändring i fråga om användningen eller avsett ändamål av fastigheter från ’boende’ till ’hotellrörelse’ och att driften av ett boende i ovannämnda bemärkelse ska kvalificeras som en hotellrörelse med beaktande av det sätt på vilket detta begrepp respektive begreppet turistboende definieras i berörda bestämmelser?

5) Är svaret på föregående fråga beroende av huruvida det vid kvalificeringen av vad som utgör en ’hotellrörelse’ ingår ett utrymme för skönsmässig bedömning för den kommunala myndigheten, vilket föreskrivs i en ministeriell rundskrivelse?

6) Utgör artikel 13 i [direktiv 2006/123] hinder för en rättslig reglering enligt vilken driften av ett boende som är utrustat med nödvändigt möblemang för boende och matlagning, eventuellt inbegripet hotelltjänster mot ett pristillägg, vilket mot betalning fortlöpande eller tillfälligt erbjuds turister för en eller flera nätter omfattas av förhandsanmälan och registrering, något som bland annat inbegriper framläggande av ett intyg från den kommun där det berörda turistboendet är beläget som bekräftar att boendet är inrättat i enlighet med lagstiftningen om markanvändning och gällande plan- och byggbestämmelser, eftersom det inte föreskrivs någon tidsfrist för utfärdandet av intyget, ingen särskild motiveringsskyldighet och inte heller hur man överklagar?

7) Krävs det enligt unionsrätten, för den händelse att villkoret att intyg om överensstämmelse med stadsplanen måste inges är oförenligt med denna, att endast detta villkor måste avskaffas eller måste hela förfarandet med förhandsanmälan och registrering avskaffas?”

Prövning av begäran om återupptagande av det muntliga förfarandet

41 Genom handling som inkom till domstolens kansli den 26 februari 2026 begärde den belgiska regeringen i enlighet med artikel 83 i domstolens rättegångsregler att den muntliga delen av förfarandet skulle återupptas.

42 Den belgiska regeringen har till stöd för sin begäran gjort gällande att den inte delar vissa av bedömningarna i generaladvokatens förslag till avgörande.

43 Dessutom har den belgiska regeringen gjort gällande att eftersom förslaget till avgörande inte avser de två första frågorna har domstolen inte tillräcklig kännedom om omständigheterna kring dem.

44 Domstolen konstaterar att det varken i stadgan för Europeiska unionens domstol eller i rättegångsreglerna föreskrivs någon möjlighet för parterna att inkomma med yttranden över generaladvokatens förslag till avgörande. Enligt artikel 252 andra stycket FEUF ska dessutom generaladvokaterna vid offentliga domstolssessioner, fullständigt opartiskt och oavhängigt, lägga fram motiverade förslag till avgörande i mål som enligt stadgan för Europeiska unionens domstol kräver att ett sådant förslag läggs fram. Domstolen är inte bunden av vare sig generaladvokatens förslag till avgörande eller av den motivering som han eller hon lagt till grund för det. Den omständigheten att en part inte delar generaladvokatens synsätt i förslaget till avgörande, oavsett vilka frågor som generaladvokaten har prövat däri, kan följaktligen inte i sig utgöra ett tillräckligt skäl för att återuppta den muntliga delen av förfarandet (dom av den 30 oktober 2025, Qassioun, C‑790/23, EU:C:2025:838, punkt 34 och där angiven rättspraxis).

45 I enlighet med artikel 252 andra stycket FEUF och artikel 20 femte stycket i domstolens stadga kan domstolen dessutom besluta att målet ska avgöras utan förslag till avgörande eller med förslag till avgörande som, såsom i förevarande fall, endast avser vissa rättsfrågor som uppkommit i målet. Att domstolen fattar ett sådant beslut kan inte heller i sig utgöra ett tillräckligt skäl för att återuppta den muntliga delen av förfarandet.

46 I enlighet med artikel 83 i rättegångsreglerna får domstolen visserligen, efter att ha hört generaladvokaten, när som helst besluta att den muntliga delen av förfarandet ska återupptas, bland annat om domstolen anser att den inte har tillräcklig kännedom om omständigheterna i målet, eller om en part, efter det att den muntliga delen har förklarats avslutad, har lagt fram en ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång, eller om målet ska avgöras på grundval av ett argument som inte har avhandlats mellan parterna.

47 I förevarande fall finner domstolen emellertid, efter att ha hört generaladvokaten, att den, efter den skriftliga delen av förfarandet och förhandlingen, har tillgång till alla de uppgifter som behövs för att avgöra det aktuella målet. Den begäran om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet som den belgiska regeringen har framställt innehåller hursomhelst inte någon ny omständighet som kan ha ett avgörande inflytande på målets utgång.

48 Under dessa omständigheter saknas det skäl att besluta om återupptagande av den muntliga delen av förfarandet.

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

49 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 2 i direktiv 2006/123, jämförd med skäl 9 i samma direktiv, ska tolkas så, att detta direktiv är tillämpligt på en nationell bestämmelse om markanvändning och stadsplan som bland annat fastställer byggnaders ändamål och som formellt är tillämplig både på tjänsteleverantörer och på enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner, då den, tillsammans med bestämmelserna i en annan nationell lagstiftning om införande av ett förfarande med förhandstillstånd för tillträde till verksamhet med turistboende, utgör en del av detta förfarande.

50 Enligt artikel 2.1 i det direktivet ska direktivet tillämpas på tjänster som tillhandahålls av tjänsteleverantörer som är etablerade i en medlemsstat. I artikel 2.2 i direktivet undantas emellertid en rad verksamheter från direktivets tillämpningsområde. Vidare definieras i artikel 4 led 1 i samma direktiv begreppet tjänst som all förvärvsverksamhet som egenföretagare utövar, i regel mot ekonomisk ersättning, enligt artikel 57 FEUF.

51 EU-domstolen påpekar inledningsvis att den hänskjutande domstolen, så som framgår av punkt 31 ovan, har angett att det inte har bestridits inför den att förordningen av den 8 maj 2014, som delvis införlivar direktiv 2006/123, omfattas av tillämpningsområdet för det direktivet. Den hänskjutande domstolen har vidare preciserat att i artikel 3 i nämnda förordning föreskrivs att alla verksamheter med turistboende, som motsvarar verksamheter som utgörs av uthyrning till turister av boenden för en eller flera nätter, mot betalning, fortlöpande eller tillfälligt, utgör tjänster i den mening som avses i artikel 2.1 och artikel 4 led 1 i det direktivet.

52 Den hänskjutande domstolen har dessutom uppgett att det förfarande som införts genom artiklarna 4 och 5 i förordningen av den 8 maj 2014 är ett tillståndsförfarande, i den mening som avses i artikel 4 led 6 och i artikel 9 i nämnda direktiv.

53 Det framgår av beslutet om hänskjutande att enligt artikel 4 i förordningen av den 8 maj 2014 är en tjänsteleverantör som önskar driva verksamhet med turistboende i huvudstadsregionen Bryssel skyldig att göra en förhandsanmälan för registrering av boendet, vilket innebär att tjänsteleverantören måste vända sig till de behöriga regionala myndigheterna för att erhålla ett formellt beslut som ger tillträde till denna tjänsteverksamhet och tillåtelse att utöva den.

54 För registrering av ett turistboende i syfte att driva verksamhet med det i huvudstadsregionen Bryssel krävs dessutom, enligt artikel 5.2 b i förordningen av den 8 maj 2014, ingivande av ett intyg om överensstämmelse med stadsplaneringen som utfärdats av de behöriga kommunala myndigheterna och som bekräftar att det berörda turistboendet har inrättats i enlighet med bestämmelserna om markanvändning och stadsplan. Ett sådant intyg ska intyga fastighetens ändamål, det vill säga dess avsedda funktion.

55 Det framstår emellertid som oklart för den hänskjutande domstolen huruvida även artikel 98.1 led 5 Cobat, som ingår i en nationell lagstiftning om markanvändning och stadsplan, enligt vilken det för en ändring av detta ändamål krävs stadsbyggnadslov i förväg, omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123, eftersom överensstämmelsen med denna lagstiftning utgör en del av tillståndsförfarandet.

56 Det ska således fastställas huruvida en sådan nationell lagstiftning, enligt vilken det krävs stadsbyggnadslov i förväg för varje ändring av en fastighets ändamål, i yrkesmässigt eller icke-yrkesmässigt syfte, omfattas av tillämpningsområdet för det direktivet.

57 Domstolen har i detta avseende redan slagit fast att enligt skäl 9 i direktiv 2006/123, enligt vilket bland annat ”krav som t.ex. … bestämmelser om markanläggning eller markanvändning [och] fysisk planering” faller utanför direktivets tillämpningsområde, är detta direktiv inte tillämpligt på krav som inte kan anses ge upphov till begränsningar av tjänsteleverantörernas etableringsfrihet i medlemsstaterna och av den fria rörligheten för tjänster mellan medlemsstaterna, på grund av att de inte särskilt reglerar eller påverkar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet utan ska iakttas av tjänsteleverantörerna i utövandet av deras näringsverksamhet på samma sätt som av enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner (dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 123, och dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 40).

58 Härav följer att tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 endast omfattar de administrativa formaliteter, de krav och därmed den lagstiftning i medlemsstaterna som specifikt reglerar tillträdet till eller utövandet av en tjänsteverksamhet eller en viss kategori av tjänster, i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet, jämförd med artikel 4 led 1 i direktivet (dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 41).

59 I förevarande fall konstaterar domstolen att även om den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet syftar till att reglera ändringar av byggnaders ändamål och kan tillämpas på alla personer utan åtskillnad, vilket innebär att den därmed kan anses omfattas av området för markanläggning eller för markanvändning, och i synnerhet av området för fysisk planering, så avser den mer specifikt personer som avser att tillhandahålla vissa typer av tjänster, såsom de som rör verksamhet med turistboende i den mening som avses i förordningen av den 8 maj 2014 (se, analogt, dom av den 30 januari 2018, X och Visser, C‑360/15 och C‑31/16, EU:C:2018:44, punkt 124, och dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 42).

60 Det framgår nämligen av beslutet om hänskjutande att när en tjänsteleverantör, såsom Smartflats, önskar hyra ut en fastighet, vars ursprungliga ändamål är att fungera som bostad, till turister, och fastigheten inte behåller detta ändamål, måste tjänsteleverantören få stadsbyggnadslov av de behöriga myndigheterna i den kommun där fastigheten är belägen, i enlighet med artikel 98.1 led 5 Cobat, genom vilket ändringen av detta ändamål från ”boende” till ”hotellrörelse”, i den mening som avses i ordförklaringarna i Pras, godkänns.

61 Tjänsteleverantören är följaktligen under vissa omständigheter skyldig att, för att få tillträde till och utöva verksamhet med turistboende, först vända sig till de behöriga kommunala myndigheterna för att få stadsbyggnadslov, vilket är ett formellt förvaltningsbeslut.

62 Eftersom den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet reglerar tillträdet till verksamhet med turistboende, det vill säga vissa specifika former av verksamhet med uthyrning av fastigheter, utgör den inte en lagstiftning som är tillämplig utan åtskillnad på området för markanläggning eller för markanvändning eller för fysisk planering och kan följaktligen inte undantas från tillämpningsområdet för direktiv 2006/123 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 44).

63 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning följer härav att artikel 98.1 led 5 Cobat, i den mån den utgör en del av det förfarande med förhandstillstånd som införts genom artiklarna 4 och 5 i förordningen av den 8 maj 2014, inte kan anses vara tillämplig utan åtskillnad på området för markanvändning och stadsplanering, utan att den ska anses under vissa omständigheter specifikt reglera och påverka tillträdet till och utövandet av verksamhet med turistboende och följaktligen omfattas av tillämpningsområdet för direktiv 2006/123.

64 Mot bakgrund av ovanstående ska den första frågan besvaras på följande sätt. Artikel 2 i direktiv 2006/123, jämförd med skäl 9 i samma direktiv, ska tolkas så, att detta direktiv är tillämpligt på en nationell bestämmelse om markanvändning och stadsplan som bland annat fastställer byggnaders ändamål och som formellt är tillämplig både på tjänsteleverantörer och på enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner, då den, tillsammans med bestämmelserna i en annan nationell lagstiftning om införande av ett förfarande med förhandstillstånd för tillträde till verksamhet med turistboende, utgör en del av detta förfarande.

Den andra frågan

65 Med hänsyn till att den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan endast för det fallet att den första frågan besvaras nekande, och eftersom den första frågan har besvarats jakande, saknas anledning att besvara den andra frågan.

Den tredje frågan

66 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i huruvida artikel 9.1 b och c i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det, av skäl som syftar till att skydda turister och stadsmiljön, vilket innefattar skydd för boendet, krävs förhandstillstånd för verksamhet med turistboende.

67 Domstolen erinrar om att artikel 9 i direktiv 2006/123 ingår i avsnitt 1, som rör tillstånd, i kapitel III i direktivet, och reglerar medlemsstaternas möjlighet att kräva tillstånd för tillträde till och utövande av tjänsteverksamhet. I artikel 10 i samma avsnitt i nämnda direktiv regleras villkoren för tillståndsgivning (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 juli 2026, Promoimpresa m.fl., C‑458/14 och C‑67/15, EU:C:2016:558, punkt 37).

68 Det framgår av dessa artiklar att det, för att ett nationellt tillståndsförfarande ska vara förenligt med kraven i direktivet, bland annat krävs att förfarandet, som till sin natur inskränker friheten att tillhandahålla den berörda tjänsten, uppfyller de villkor som anges i artikel 9.1 i direktivet, det vill säga att det är icke-diskriminerande i förhållande till tjänsteleverantören i fråga, motiverat av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerligt, i den meningen att det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd. Det krävs emellertid också att de kriterier för tillståndsgivning enligt det förfarandet är förenliga med artikel 10.2 i nämnda direktiv, det vill säga att de är icke-diskriminerande, motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, proportionella i förhållande till detta syfte avseende allmänintresset, tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg samt öppna för insyn och tillgängliga (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 57, och dom av den 3 december 2020, Star Taxi App, C‑62/19, EU:C:2020:980, punkt 86).

69 Härav följer att bedömningen av om ett tillståndsförfarande som föreskrivs i en medlemsstats lagstiftning är förenligt med de två artiklar som nämns i föregående punkt, vilka ger uttryck för klara, precisa och ovillkorliga skyldigheter och därmed har direkt effekt, förutsätter att det separat och i följd görs en bedömning först av huruvida själva principen att införa detta förfarande är berättigad och därefter av kriterierna för tillståndsgivning enligt det förfarandet (dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 58, och dom av den 3 december 2020, Star Taxi App, C‑62/19, EU:C:2020:980, punkt 87).

70 Vad särskilt gäller en medlemsstats lagstiftning enligt vilken den nationella lagstiftaren ger vissa lokala myndigheter i uppdrag att genomföra ett tillståndsförfarande, i den mening som avses i artikel 4 led 6 i direktiv 2006/123, genom att fastställa villkoren för tillståndsgivning enligt det förfarandet, ankommer det på de nationella domstolarna att dels bedöma huruvida den nationella lagstiftarens användning av en sådan ordning är förenlig med artikel 9 i direktivet, dels kontrollera huruvida de kriterier som lagstiftaren har uppställt och som utgör ramen för hur de lokala myndigheterna ska bevilja dessa tillstånd och huruvida den faktiska tillämpningen av dessa kriterier av de lokala myndigheter vars åtgärder har bestridits är förenliga med artikel 10 i nämnda direktiv (dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 59).

71 I förevarande fall anser den hänskjutande domstolen, vad gäller frågan huruvida den i det nationella målet aktuella lagstiftningen är förenlig med artikel 9 i direktiv 2006/123, att det tillståndsförfarande som är aktuellt i det nationella målet inte är diskriminerande i förhållande till den som driver verksamhet med turistboende. Den hänskjutande domstolen har särskilt frågat EU-domstolen om det andra och det tredje villkoret i artikel 9.1 b och c.

72 För det första, vad gäller villkoret i artikel 9.1 b, framgår det av beslutet om hänskjutande att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet syftar till att skydda turister och stadsmiljön, vilket innefattar skydd för boendet.

73 Sådana syften utgör tvingande hänsyn till allmänintresset som kan utgöra skäl för ett förfarande med förhandstillstånd.

74 I artikel 4 led 8 i direktiv 2006/123, jämförd med skäl 40 i direktivet, föreskrivs nämligen att de tvingande hänsyn till allmänintresset som medlemsstaterna har rätt att åberopa är sådana hänsyn som domstolen i sin praxis bedömt som sådana, bland annat konsumentskydd och skydd av tjänstemottagare samt skydd av stadsmiljö (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 67 och där angiven rättspraxis, och dom av den 27 februari 2025, AEON NEPREMIČNINE m.fl., C‑674/23, EU:C:2025:113, punkt 54).

75 Domstolen har dessutom redan slagit fast att krav avseende den sociala bostadspolitiken som syftar till att komma till rätta med trycket på fastighetsmarknaden, i synnerhet när det på en specifik marknad råder en strukturell brist på bostäder och en särskilt hög befolkningstäthet, kan utgöra en tvingande hänsyn till allmänintresset (dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 68 och där angiven rättspraxis).

76 Härav följer att ett förfarande med förhandstillstånd, vars olika delar kräver dels anmälan och registrering i förväg av verksamheten med turistboende hos de berörda regionala myndigheterna, dels ingivande av ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen, för vars utfärdande det under vissa omständigheter krävs att stadsbyggnadslov har utfärdats av de behöriga kommunala myndigheterna, kan vara motiverat av målen att skydda turister och stadsmiljön, vilket innefattar skydd för boendet.

77 För det andra krävs det enligt artikel 9.1 c i direktiv 2006/123 att det eftersträvade målet inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan. Detta villkor innefattar kravet att tillståndsförfarandet ska vara lämpligt för att uppnå målet och får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målet.

78 Domstolen preciserar att nationell lagstiftning är ägnad att säkerställa förverkligandet av det eftersträvade målet endast om den verkligen svarar mot en önskan att uppnå detta mål på ett konsekvent och systematiskt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 7 november 2024, Centro di Assistenza Doganale Mellano, C‑503/23, EU:C:2024:933, punkt 84 och där angiven rättspraxis).

79 Domstolen erinrar i detta hänseende om att även om det ytterst ankommer på den nationella domstolen, som är ensam behörig att bedöma omständigheterna och att tolka den nationella lagstiftningen, att avgöra huruvida och i vilken utsträckning denna lagstiftning uppfyller de krav som följer av proportionalitetsprincipen, så är EU-domstolen, som ska ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, emellertid behörig att, mot bakgrund av handlingarna i det nationella målet och de skriftliga yttranden som getts in till den, lämna upplysningar av sådant slag att den hänskjutande domstolen kan avgöra målet (dom av den 30 mars 1993, Thomas m.fl., C‑328/91, EU:C:1993:117, punkt 13, dom av den 13 februari 2014, Sokoll-Seebacher, C‑367/12, EU:C:2014:68, punkt 40, och dom av den 18 juni 2026, Penny Market, C‑658/24, EU:C:2026:495, punkt 58).

Målet att skydda turister

80 Den belgiska regeringen har gjort gällande att ett förfarande som bara innebär att verksamhet med turistboende ska anmälas, åtföljt av en kontroll i efterhand av att tjänsteleverantörerna uppfyller de tillämpliga villkoren, inte gör det möjligt att uppnå målet att skydda turister lika effektivt som det aktuella förfarandet med förhandstillstånd, eftersom det med ett sådant förfarande inte kan säkerställas att det, innan verksamheten inleds, kontrolleras att bestämmelserna om brandskydd, om tjänsteleverantörernas kriminalregister, om tjänsteleverantörernas tecknande av försäkringsavtal och om minimikraven avseende beboelighet och bostadshygien för turistboendet iakttas.

81 Smartflats och Europeiska kommissionen har emellertid anfört att målet att skydda turister inte eftersträvas på ett sammanhängande och systematiskt sätt och att det tillståndsförfarande som är aktuellt i det nationella målet inte förefaller vara förenligt med principerna om nödvändighet och proportionalitet.

82 Smartflats har gjort gällande att den omständigheten att ett förfarande med anmälan av verksamhet med turistboende, åtföljt av en kontroll i efterhand av tjänsteleverantörerna, är lika effektivt som det aktuella förfarandet med förhandstillstånd visas, för det första, genom att förfarandet med förhandstillstånd för uthyrning av möblerade bostäder och småbostäder år 2013 ersattes med ett förfarande med kontroll i efterhand av bostadshygien och -säkerhet, och, för det andra, genom att ett sådant tillståndsförfarande saknas i de bestämmelser som antagits av Vlaams Gewest (regionen Flandern, Belgien) och Région wallonne (regionen Vallonien, Belgien). I dessa regioner utförs endast kontroller i efterhand av verksamhet med turistboende.

83 Dessutom har kommissionen påpekat att det i huvudstadsregionen Bryssels ordonnance portant le code bruxellois du logement (förordning om Bryssels bostadslag) av den 17 juli 2003 ( Moniteur belge av den 18 juli 2013, s. 45297), i den lydelse som är tillämplig, föreskrivs att alla bostäder ska uppfylla vissa kriterier, vilka fastställs i en förordning från huvudstadsregionen Bryssels regering, i vilken de grundläggande kraven på bostadssäkerhet, bostadshygien och utrustning av bostäder fastställs. Eftersom dessa krav även gäller för fastigheter som används för verksamhet med turistboende anser kommissionen att den belgiska regeringen inte med framgång kan åberopa behovet av att se till att minimikraven iakttas för att motivera det aktuella förfarandet med förhandstillstånd, eftersom iakttagandet av minimikraven redan säkerställs genom andra bestämmelser.

84 I detta hänseende påpekar EU-domstolen för det första följande. EU-domstolen är inte är behörig att tolka de relevanta bestämmelserna i dessa förordningar, men bedömer att eftersom den hänskjutande domstolen har konstaterat att det redan av dessa bestämmelser framgår att fastigheter som är belägna i huvudstadsregionen Bryssel och avsedda att tjäna som turistboende ska uppfylla minimikraven på säkerhet, beboelighet och bostadshygien, vilket kan komma att kontrolleras av de behöriga myndigheterna, så kan den belgiska regeringen inte åberopa behovet av att säkerställa att dessa fastigheter uppfyller dessa minimikrav för att motivera det aktuella förfarandet med förhandstillstånd.

85 Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva åtgärderna för kontroll av säkerheten, beboeligheten, och bostadshygienen i fastigheter som hyrs ut, och att därav dra slutsatser vad gäller frågan huruvida det aktuella förfarandet med förhandstillstånd är motiverat.

86 För det andra utgör den hänskjutande domstolens eventuella bedömning att det finns bestämmelser som antagits av Vlaams Gewest (regionen Flandern) och Région wallonne (regionen Vallonien), i vilka det föreskrivs ett förfarande som bara innebär att verksamhet med turistboende ska anmälas och som omfattar en kontroll i efterhand av att de tillämpliga villkoren är uppfyllda, ett starkt indicium på att det är möjligt att uppnå en liknande nivå av skydd av turister med åtgärder som är mindre begränsande än införandet av det aktuella förfarandet med förhandstillstånd.

87 För det tredje ska den hänskjutande domstolen bedöma i vilken utsträckning behovet av att kontrollera att bestämmelserna om brandskydd, tjänsteleverantörernas kriminalregister och deras tecknande av försäkringsavtal iakttas kräver ett förfarande med förhandstillstånd.

Målet om skydd av stadsmiljön och för boendet

88 Så som framgår av punkterna 60 och 61 ovan krävs det, enligt det aktuella förfarandet med förhandstillstånd, att en tjänsteleverantör, för att driva verksamhet med turistboende, inger ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen, för vars utfärdande det kan krävas ett stadsbyggnadslov som utfärdats av de behöriga kommunala myndigheterna och som godkänner ändringen av denna fastighets ändamål från ”boende” till ”hotellrörelse”, i den mening som avses i ordförklaringarna i Pras.

89 Den belgiska regeringen anser att ett sådant förfarande är nödvändigt för att bekämpa fenomenet att bostäder ersätts med turistboenden som erbjuds för uthyrning på vissa plattformar och för att motverka att bostädernas pris ökar.

90 Smartflats och kommissionen har medgett att ett förfarande med förhandstillstånd kan vara nödvändigt och proportionerligt för att uppnå målet om skydd av stadsmiljön och av boendet. De har emellertid understrukit att det förfarande som är aktuellt i det nationella målet är oproportionerligt, eftersom uthyrningen av turistboenden i huvudstadsregionen Bryssel endast har marginell inverkan på bostadsmarknaden och eftersom förfarandet är tillämpligt i hela denna region och inte endast på kommuner med särskilt stort hyrestryck. De har dessutom gjort gällande att förfarandet är tillämpligt på all slags verksamhet med turistboenden, utan att det görs någon åtskillnad beroende på om inrättningen utgör verksamhetsutövarens permanentbostad, beroende på i vilken egenskap denne agerar eller hur ofta denne bedriver sin verksamhet.

91 Vad gäller frågan huruvida ett sådant förfarande med förhandstillstånd är ägnat att uppnå målet om skydd av stadsmiljön och av boendet finner domstolen att en skyldighet att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen, i förekommande fall efter det att stadsbyggnadslov har erhållits som godkänner en ändring av den berörda fastighetens ändamål, kan bidra till ett sådant skydd.

92 Ett sådant förfarande kan visa sig nödvändigt för att uppnå det målet, bland annat när det kan motiveras av ett stort tryck på marknaden för uthyrning av bostäder och detta tryck inte kan lättas på ett effektivt sätt genom en kontroll i efterhand, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkterna 73 och 74).

93 Domstolen påpekar först att en studie eller annan objektiv analys som ger stöd för slutsatsen att verksamhet med turistboende har en betydande inverkan på utbudet av bostäder i huvudstadsregionen Bryssel och/eller på hyresnivån för dessa bostäder utgöra ett starkt indicium på att det finns ett sådant tryck (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 73).

94 Vidare ska, vid bedömningen av huruvida detta förfarande är proportionerligt, hänsyn tas till denna skyldighets geografiska räckvidd, det vill säga huruvida den tillämpas enhetligt i huvudstadsregionen Bryssel eller om dess geografiska tillämpningsområde är begränsat och endast omfattar vissa kommuner eller vissa områden i dessa kommuner, där det finns ett tryck på marknaden för uthyrning av bostäder till följd av utvecklingen av verksamheten med turistbostäder (se, analogt, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 73).

95 Slutligen påpekar domstolen att en sådan skyldighet inte kan vara motiverad av målet om skydd av stadsmiljön och av boendet försåvitt den är tillämplig på fastigheter som utgör verksamhetsutövarens permanentbostad, eftersom användningen av en sådan fastighet som turistboende, oavsett om det är tillfälligt och/eller partiellt, i ett sådant fall inte påverkar marknaden för långtidsuthyrning.

96 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den tredje frågan besvaras på följande sätt. Artikel 9.1 b och c i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det, av skäl som syftar till att skydda turister och stadsmiljön, vilket innefattar skydd för boendet, krävs förhandstillstånd för verksamhet med turistboende, under förutsättning – med beaktande av bland annat förfarandets geografiska tillämpningsområde och dess inverkan på bostadsbehoven i de stadsområden där det är tillämpligt – att förfarandet är nödvändigt för att uppnå dessa mål och att målen inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.

Den fjärde och den femte frågan

97 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde och den femte frågan, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 10.1 och 10.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet med turistboende omfattas av ett system med förhandskontroll, vilket bland annat innebär ett krav på ingivande av ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen avseende den berörda fastigheten, för vars utfärdande det enligt nationella bestämmelser om markanvändning och stadsplan krävs att stadsbyggnadslov har utfärdats, när verksamheten med turistboende i denna fastighet innebär en ändring av fastighetens ändamål från ”boende” till ”hotellrörelse” och användningen av ett sådant boende som turistboende kan komma att kvalificeras som ”hotellrörelse”. Den hänskjutande domstolen vill dessutom få klarhet i huruvida svaret på denna fråga blir annorlunda när denna kvalificering omfattas av den kommunala myndighetens utrymme för skönsmässig bedömning, så som det regleras i en ministeriell rundskrivelse.

98 Om det visar sig att det förfarande med förhandstillstånd som är aktuellt i det nationella målet uppfyller villkoren i artikel 9.1 i direktiv 2006/123, ankommer det, så som framgår av punkterna 68–70 ovan, på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida detta förfarande, i enlighet med vad som krävs enligt artikel 10.1 och 10.2 i direktivet, grundas på kriterier som hindrar de behöriga myndigheterna från att göra en godtycklig bedömning, vilka bland annat ska vara motiverade av tvingande hänsyn till allmänintresset, proportionella i förhållande till detta mål av allmänintresse, tydliga och entydiga, objektiva, offentliggjorda i förväg och, slutligen, öppna för insyn och tillgängliga.

99 Mot bakgrund av den rättspraxis som det erinrats om i punkt 79 ovan och av den hänskjutande domstolens frågor om skyldigheten att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen och, i förekommande fall, skyldigheten att erhålla stadsbyggnadslov, ska den hänskjutande domstolen ges anvisningar som gör det möjligt för den att avgöra målet.

100 Domstolen preciserar i detta hänseende att dessa frågor inte avser kraven i artikel 10.2 a och att den hänskjutande domstolen, vad gäller de krav som avses i artikel 10.2 b och c, ska beakta de överväganden som EU-domstolen gör i samband med svaret på den tredje frågan.

101 Vad för det första gäller kraven i artikel 10.2 f och g i direktiv 2006/123 på att kriterierna ska vara offentliggjorda i förväg, öppna för insyn och tillgängliga, påpekar EU-domstolen att det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida varje tjänsteleverantör som önskar driva verksamhet med turistboende kan få full kännedom om behovet av att i förekommande fall erhålla stadsbyggnadslov och om villkoren för utfärdande av detta.

102 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att förordningen av den 8 maj 2014, Cobat och ordförklaringarna i Pras har offentliggjorts och att den förklarande ministeriella rundskrivelsen av den 10 maj 2016 finns tillgänglig på huvudstadsregionen Bryssels webbplats.

103 Sådana offentliggörandeåtgärder är tillräckliga för att uppfylla de krav på offentliggörande i förväg, öppenhet och tillgänglighet som uppställs i artikel 10.2 f och g i direktiv 2006/123, eftersom de på ett effektivt sätt gör det möjligt för varje berörd person att omedelbart få information om förekomsten av en rättslig reglering som kan påverka tillträdet till eller utövandet av den berörda verksamheten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 107).

104 Vad för det andra gäller kraven på tydlighet, entydighet och objektivitet i artikel 10.2 d och e i direktiv 2006/123 ska det erinras om att domstolen redan har haft tillfälle att precisera att de krav på tydlighet och entydighet som avses i artikel 10.2 d i direktiv 2006/123 avser behovet av att ha villkor för tillstånd som lätt kan förstås av alla genom att undvika alla tvetydiga formuleringar i dem. Kravet på objektivitet i artikel 10.2 e i direktivet syftar till att varje ansökan om tillstånd ska bedömas för sig för att garantera de sökande att deras ansökan behandlas objektivt och opartiskt, vilket för övrigt krävs enligt artikel 13.1 i direktivet (dom av den 22 september 2020, Cali Apartments, C‑724/18 och C‑727/18, EU:C:2020:743, punkt 96 och där angiven rättspraxis).

105 Det ankommer följaktligen på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida de begrepp i den nationella lagstiftningen som är relevanta för utfärdandet av ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen och av stadsbyggnadslov är begripliga, otvetydiga och inte motsägelsefulla, så att de berörda kan förutse hur de behöriga kommunala myndigheterna kommer att tillämpa dem och så att de inte tillämpas på ett godtyckligt sätt.

106 Vad särskilt gäller den omständigheten att det i den förklarande ministeriella rundskrivelsen av den 10 maj 2016 föreskrivs att de behöriga myndigheterna behåller sitt fulla utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att i det enskilda fallet avgöra huruvida användningen av fastigheten är förenlig med unionsrätten, finner EU-domstolen att enbart den omständigheten att en ministeriell rundskrivelse saknar normativt värde inte utgör hinder för att skrivelsen kan beaktas för att förtydliga kriterierna för tillståndsgivning. Det ankommer emellertid på den hänskjutande domstolen att pröva huruvida denna rundskrivelse, jämförd med de tillämpliga bindande bestämmelserna, mot bakgrund av dess innehåll och rättsliga värde gör det möjligt för berörda personer att, på grundval av tillräckligt tydliga, objektiva och entydiga kriterier, avgöra under vilka omständigheter användningen av ett boende som turistboende medför en ändring av dess avsedda ändamål och följaktligen kräver stadsbyggnadslov.

107 Domstolen påpekar i detta hänseende att den omständigheten att det i nämnda rundskrivelse anges dels att begreppet hotellrörelse ska ges en vid tolkning och att det avser alla slags inrättningar som är avsedda att inhysa tillfälliga gäster, vilket skiljer det från begreppet boende, dels att ”om den fastighet i vilken verksamheten med turistboende bedrivs bibehåller sin huvudsakliga funktion som bostad ska den inte anses omfattas av begreppet hotellrörelse”, vilket inbegriper ”ett boende [som] tillfälligt hyrs ut till turister eller … ett boende där verksamhetsutövaren har sin stadigvarande hemvist”, kan, med förbehåll för den hänskjutande domstolens bedömning, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, bidra till att villkoren i förordningen av den 8 maj 2014 och i de nationella bestämmelserna om markanvändning och stadsplan, vilka klargjorts på detta sätt, är tillräckligt tydliga och objektiva för att de behöriga kommunala myndigheterna ska kunna tillämpa dem på ett förutsebart och icke godtyckligt sätt.

108 Om den hänskjutande domstolen finner att de behöriga kommunala myndigheterna, när de fattar beslut om en ansökan om stadsbyggnadslov, enligt denna rundskrivelse har ett utrymme för skönsmässig bedömning som gör det möjligt för dem att fatta beslut utifrån vad de anser lämpligt för att fastställa vilka turistboenden som ska anses vara hotellrörelser, så kan artikel 10.1 och 10.2 i direktiv 2006/123 emellertid inte anses ha iakttagits.

109 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den fjärde och den femte frågan besvaras på följande sätt. Artikel 10.1 och 10.2 d–g i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet med turistboende omfattas av ett system med förhandskontroll, vilket bland annat innebär ett krav på ingivande av ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen avseende den berörda fastigheten, för vars utfärdande det enligt nationella bestämmelser om markanvändning och stadsplan krävs att stadsbyggnadslov har utfärdats, när verksamheten med turistboende i denna fastighet innebär en ändring av fastighetens ändamål från ”boende” till ”hotell” och användningen av ett sådant boende som turistboende kan komma att kvalificeras som ”hotellrörelse”, under förutsättning att villkoren för att erhålla ett sådant intyg och, i förekommande fall, stadsbyggnadslov, överensstämmer med de krav som uppställs i denna bestämmelse och att dessa skyldigheter kan uppfyllas på ett öppet och tillgängligt sätt. Den omständigheten att den kommunala myndigheten har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller kvalificeringen av fastigheten är inte oförenligt med artikel 10.1 och 10.2 i direktiv 2006/123, eftersom detta utrymme är tillräckligt begränsat av sådana krav och underställt garantier som gör det möjligt att förhindra att det utövas godtyckligt.

Den sjätte frågan

110 Den hänskjutande domstolen har ställt den sjätte frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 10.6 och 13.3 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att det i en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet med turistboende omfattas av ett system med förhandskontroll, vilket bland annat innebär ett krav på att det inges ett intyg från de behöriga kommunala myndigheterna som bekräftar att turistboendet har inrättats i enlighet med bestämmelserna om markanvändning och stadsplan, för handläggningen av en ansökan om utfärdande av ett sådant intyg ska föreskrivas en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg, en skyldighet för dessa myndigheter att motivera alla beslut att inte utfärda ett sådant intyg och en möjlighet att överklaga ett sådant beslut.

111 Enligt artikel 13.3 i direktiv 2006/123 ska varje ansökan om tillstånd behandlas inom en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg, vilken inte ska börja löpa förrän alla handlingar har lämnats in.

112 Enligt artikel 10.6 i detta direktiv ska alla beslut, utom när ett tillstånd beviljas, av de behöriga myndigheterna motiveras fullt ut och ska kunna överklagas till domstol eller annan instans för överklagande.

113 I artikel 13.5 i samma direktiv anges att ett mottagningsbevis – på vilket ska anges inom vilken tidsfrist ansökan ska behandlas och vilka möjligheter till rättslig prövning den berörda personen har för att angripa det antagna beslutet – ska tillhandahållas så snart som möjligt för varje ansökan om tillstånd.

114 Med hänsyn till särdragen i det tillståndsförfarande som är aktuellt i det nationella målet, såsom de beskrivs i punkterna 54, 60 och 61 ovan, och särskilt på grund av det väsentliga sambandet mellan utfärdandet av tillstånd att bedriva verksamhet med turistboende och utfärdandet av ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen, vilket i förekommande fall förutsätter stadsbyggnadslov, kan ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen inte, så som den belgiska regeringen har gjort gällande, i förevarande fall anses ingå bland de handlingar som ska inges under förfarandet för tillstånd att bedriva verksamhet med turistboende, i den mening som avses i artikel 13.3 andra meningen. Tvärtom ska, i ett sådant särskilt sammanhang, så som generaladvokaten har påpekat i punkterna 132 och 133 i sitt förslag till avgörande, förfarandet för utfärdande av ett sådant intyg i sig vara förenligt med artikel 13 i direktiv 2006/123.

115 Med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning framgår det av de uppgifter som den hänskjutande domstolen har lämnat att det i den nationella lagstiftningen, vad gäller ansökan hos de behöriga kommunala myndigheterna om intyg om överensstämmelse med stadsplanen, inte för behandlingen av denna ansökan föreskrivs någon rimlig tidsfrist som fastställts och offentliggjorts i förväg, någon skyldighet att motivera ett beslut att inte utfärda ett sådant intyg eller någon möjlighet att överklaga ett sådant beslut.

116 Mot denna bakgrund ska den sjätte frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 10.6 och 13.3 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att det i en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet med turistboende omfattas av ett system med förhandskontroll, vilket bland annat innebär ett krav på att det inges ett intyg från de behöriga kommunala myndigheterna som bekräftar att turistboendet har inrättats i enlighet med bestämmelserna om markanvändning och stadsplan, för handläggningen av en ansökan om utfärdande av ett sådant intyg ska föreskrivas en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg, en skyldighet för dessa myndigheter att motivera alla beslut att inte utfärda ett sådant intyg och en möjlighet att överklaga ett sådant beslut.

Den sjunde frågan

117 Den hänskjutande domstolen har ställt den sjunde frågan för att få klarhet i huruvida artiklarna 9.1 och 10.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att det enligt dessa bestämmelser, när ett förfarande med förhandstillstånd som reglerar tillträdet till verksamhet med turistboende är förenligt med de skyldigheter som anges i artikel 9.1, men villkoret att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen, vilket utgör en del av detta förfarande, inte uppfyller de krav som anges i artikel 10.2, krävs att nämnda förfarande eller endast detta villkor inte tillämpas.

118 Enligt principen om unionsrättens företräde är de nationella domstolarna skyldiga att i möjligaste mån tolka sin nationella rätt i enlighet med unionsrätten. För det fallet att det inte är möjligt att tolka nationell rätt i enlighet med kraven i unionsrätten är den nationella domstol som inom ramen för sin behörighet ska tillämpa unionsbestämmelser skyldig att säkerställa att dessa bestämmelser ges full verkan genom att, på eget initiativ, vid behov underlåta att tillämpa nationell lagstiftning, även senare sådan, som strider mot en bestämmelse i unionsrätten som har direkt effekt, utan att vare sig begära eller avvakta ett föregående upphävande av denna genom lagstiftning eller på annan konstitutionell väg (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 juni 2019, Popławski, C‑573/17, EU:C:2019:530, punkterna 57, 58 och 61 samt där angiven rättspraxis).

119 Så som domstolen erinrat om i punkt 69 ovan är de skyldigheter som anges i artikel 9.1 och artikel 10.2 i direktiv 2006/123 klara, precisa och ovillkorliga, vilket ger dem direkt effekt.

120 Huruvida ett nationellt tillståndsförfarande delvis ska avskaffas beror dessutom i princip på om den berörda delen kan avskiljas från resten av förfarandet utan att förfarandets innehåll ändras, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva.

121 Eftersom den hänskjutande domstolen har konstaterat att det förfarande med förhandstillstånd som reglerar tillträdet till verksamhet med turistboende är förenligt med de skyldigheter som anges i artikel 9.1 i direktiv 2006/123, men att det inte är möjligt för den att tolka och tillämpa bestämmelserna i den nationella lagstiftningen avseende villkoret om att ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen ska inges på ett sätt som är förenligt med de skyldigheter som anges i artikel 10.2 i det direktivet, ska den hänskjutande domstolen följaktligen pröva huruvida detta villkor kan avskiljas från resten av förfarandet.

122 Om så är fallet ska det villkoret inte tillämpas när nämnda förfarande tillämpas.

123 I det motsatta fallet ska förfarandet i sin helhet inte tillämpas.

124 Följaktligen ska den sjunde frågan besvaras på följande sätt. Artiklarna 9.1 och 10.2 i direktiv 2006/123 ska tolkas så, att när ett förfarande med förhandstillstånd som reglerar tillträdet till verksamhet med turistboende är förenligt med de skyldigheter som anges i artikel 9.1, men villkoret att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen, vilket utgör en del av detta förfarande, inte uppfyller de krav som anges i artikel 10.2, krävs det enligt dessa bestämmelser att endast detta villkor inte tillämpas, under förutsättning att villkoret kan avskiljas från resten av detta förfarande med förhandstillstånd.

Rättegångskostnader

125 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (andra avdelningen) följande:

1) Artikel 2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/123/EG av den 12 december 2006 om tjänster på den inre marknaden, jämförd med skäl 9 i det direktivet,

ska tolkas så,

att detta direktiv är tillämpligt på en nationell bestämmelse om markanvändning och stadsplan som bland annat fastställer byggnaders ändamål och som formellt är tillämplig både på tjänsteleverantörer och på enskilda som agerar i egenskap av privatpersoner, då den, tillsammans med bestämmelserna i en annan nationell lagstiftning om införande av ett förfarande med förhandstillstånd för tillträde till verksamhet med turistboende, utgör en del av detta förfarande.

2) Artikel 9.1 b och c i direktiv 2006/123

ska tolkas så,

att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det, av skäl som syftar till att skydda turister och stadsmiljön, vilket innefattar skydd för boendet, krävs en förhandsanmälan av verksamhet med turistboende, under förutsättning – med beaktande av bland annat förfarandets geografiska tillämpningsområde och dess inverkan på bostadsbehoven i de stadsområden där det är tillämpligt – att förfarandet är nödvändigt för att uppnå dessa mål och att målen inte kan uppnås med en mindre begränsande åtgärd, i synnerhet därför att en efterhandskontroll skulle ske för sent för att få någon reell verkan.

3) Artikel 10.1 och 10.2 d–g i direktiv 2006/123

ska tolkas så,

att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet med turistboende omfattas av ett förfarande med förhandstillstånd, vilket bland annat innebär ett krav på ingivande av ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen avseende den berörda fastigheten, för vars utfärdande det enligt nationella bestämmelser om markanvändning och stadsplan krävs att stadsbyggnadslov har utfärdats, när verksamheten med turistboende i denna fastighet innebär en ändring av fastighetens ändamål från ”boende” till ”hotellrörelse” och användningen av ett sådant boende som turistboende kan komma att kvalificeras som ”hotellrörelse”, under förutsättning att villkoren för att erhålla ett sådant intyg och, i förekommande fall, stadsbyggnadslov, överensstämmer med de krav som uppställs i denna bestämmelse och att dessa skyldigheter kan uppfyllas på ett öppet och tillgängligt sätt. Den omständigheten att den kommunala myndigheten har ett utrymme för skönsmässig bedömning vad gäller kvalificeringen av fastigheten är inte oförenligt med artikel 10.1 och 10.2 i direktiv 2006/123, eftersom detta utrymme är tillräckligt begränsat av sådana krav och underställt garantier som gör det möjligt att förhindra att det utövas godtyckligt.

4) Artiklarna 10.6 och 13.3 i direktiv 2006/123

ska tolkas så,

att det i en nationell lagstiftning enligt vilken verksamhet med turistboende omfattas av ett system med förhandskontroll, vilket bland annat innebär ett krav på att det inges ett intyg från de behöriga kommunala myndigheterna som bekräftar att turistboendet har inrättats i enlighet med bestämmelserna om markanvändning och stadsplan, för handläggningen av en ansökan om utfärdande av ett sådant intyg ska föreskrivas en rimlig tidsfrist som ska fastställas och offentliggöras i förväg, en skyldighet för dessa myndigheter att motivera alla beslut att inte utfärda ett sådant intyg och en möjlighet att överklaga ett sådant beslut.

5) Artiklarna 9.1 och 10.2 i direktiv 2006/123

ska tolkas så,

att när ett förfarande med förhandstillstånd som reglerar tillträdet till verksamhet med turistboende är förenligt med de skyldigheter som anges i artikel 9.1, men villkoret att inge ett intyg om överensstämmelse med stadsplanen, vilket utgör en del av detta förfarande, inte uppfyller de krav som anges i artikel 10.2, krävs det enligt dessa bestämmelser att endast detta villkor inte tillämpas, under förutsättning att villkoret går att avskilja från resten av detta förfarande med förhandstillstånd.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: franska.