Domstolens dom (tredje avdelningen) den 1 oktober 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 1 oktober 2026 ( * )
” Överklagande – Konkurrens – Konkurrensbegränsande samverkan – Förordning (EG) nr 1/2003 – Artikel 11.6 – Europeiska kommissionen inleder ett förfarande i ett ärende som redan handläggs av en nationell konkurrensmyndighet – Den nationella myndighetens begäran att fråntas sin behörighet av kommissionen – Subsidiaritetsprincipen – Artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Principen om god förvaltning – Skälig handläggningstid – Kommissionens tillkännagivande om samarbete inom nätverket av konkurrensmyndigheter – Självbegränsning av institutionens utrymme för skönsmässig bedömning – Motiveringsskyldighet ”
I mål C‑855/24 P,
angående ett överklagande enligt artikel 56 i stadgan för Europeiska unionens domstol, som ingavs den 11 december 2024,
Crown Holdings Inc. , Yardley, Pennsylvania (Amerikas förenta stater),
Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH , Seesen (Tyskland),
företrädda av A. Burnside, C. Graf York von Wartenburg, D. Strohl och T. von Döhren, avocats,
klagande,
i vilket de andra parterna är:
Europeiska kommissionen , företrädd av B. Ernst, A. Keidel och L. Wildpanner, samtliga i egenskap av ombud,
svarande i första instans,
Förbundsrepubliken Tyskland , företrädd av J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,
intervenient i första instans,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos (referent) samt domarna O. Spineanu-Matei, S. Rodin, N. Piçarra och N. Fenger,
generaladvokat: A. Biondi,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
och efter att den 26 mars 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Klagandena har yrkat att domstolen ska upphäva den dom som meddelades av Europeiska unionens tribunal den 2 oktober 2024, Crown Holdings och Crown Cork & Seal Deutschland/kommissionen, (T‑587/22, EU:T:2024:661) (nedan kallad den överklagade domen). Genom denna dom ogillade tribunalen klagandenas talan om ogiltigförklaring av Europeiska kommissionens beslut C(2022) 4761 final av den 12 juli 2022 om ett förfarande enligt artikel 101 FEUF (ärende AT.40522 – Metallförpackningar) (nedan kallat det omtvistade beslutet), i den del detta beslut berör dem.
Tillämpliga bestämmelser
EU-fördraget
2 I artikel 5.3 FEU föreskrivs följande:
”Enligt subsidiaritetsprincipen ska [Europeiska] unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.
Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet [(nr 2)] om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. De nationella parlamenten ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet.”
Stadgan
3 I artikel 41 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan), med rubriken ”Rätt till god förvaltning”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Var och en har rätt att få sina angelägenheter behandlade opartiskt, rättvist och inom skälig tid av unionens institutioner, organ och byråer.”
Förordning (EG) nr 1/2003
4 Skälen 17, 34 och 38 i rådets förordning (EG) nr 1/2003 av den 16 december 2002 om tillämpning av konkurrensreglerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] (EGT L 1, 2003, s. 1) har följande lydelse:
”(17) Både för att kunna garantera en enhetlig tillämpning av konkurrensreglerna och för att samtidigt säkerställa att [det europeiska konkurrensnätverket (nedan kallat nätverket)] fungerar på bästa sätt, måste regeln om att medlemsstaternas konkurrensmyndigheter automatiskt fråntas sin behörighet när [Europeiska] kommissionen inleder ett förfarande bibehållas. Om en konkurrensmyndighet i en medlemsstat redan har vidtagit åtgärder i ett ärende och kommissionen avser att inleda ett förfarande, bör den försöka göra det så snabbt som möjligt. Kommissionen bör innan den inleder ett förfarande samråda med den berörda nationella myndigheten.
…
(34) Principerna i artiklarna [101 och 102 FEUF] … ger gemenskapsinstitutionerna en central roll. Denna centrala roll bör bibehållas, samtidigt som medlemsstaterna görs mer delaktiga i tillämpningen av gemenskapens konkurrensregler. I enlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i artikel 5 [FEU] går denna förordning inte utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dess mål, nämligen en effektiv tillämpning av gemenskapens konkurrensregler.
…
(38) Rättslig säkerhet för företag som verkar enligt gemenskapens konkurrensregler bidrar till att främja innovation och investeringar. I fall som ger upphov till verklig osäkerhet därför att de för fram nya eller olösta frågor vid tillämpningen av dessa regler kan enskilda företag vilja söka informell vägledning hos kommissionen. Denna förordning påverkar inte kommissionens rätt att ge sådan informell vägledning.”
5 Artikel 7 i förordningen, med rubriken ”Konstaterande och upphörande av överträdelser”, ingår i kapitel III i förordningen, med rubriken ”Kommissionens beslut”. I artikel 7.1 föreskrivs följande:
”Om kommissionen till följd av ett klagomål eller på eget initiativ konstaterar att bestämmelserna i artikel [101] eller i artikel [102 FEUF] har överträtts, får den genom beslut ålägga de berörda företagen eller företagssammanslutningarna att upphöra med överträdelsen. För detta ändamål får kommissionen ålägga dem alla åtgärder som hänför sig till företagets agerande (beteendemässiga åtgärder) eller strukturella åtgärder som är proportionerliga mot överträdelsen och nödvändig för att få denna att upphöra. …”
6 Artikel 11 i samma förordning, med rubriken ”Samarbete mellan kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter”, ingår i kapitel IV i förordningen, med rubriken ”Samarbete”. Denna bestämmelse har följande lydelse:
”1. Kommissionen och medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall tillämpa gemenskapens konkurrensregler i nära samarbete.
…
3. Medlemsstaternas konkurrensmyndigheter skall, när de tillämpar artikel [101] eller artikel [102 FEUF], skriftligen meddela kommissionen före eller utan dröjsmål efter påbörjandet av den första formella utredningsåtgärden. …
…
6. Om kommissionen inleder ett förfarande i syfte att fatta ett beslut enligt kapitel III, fråntas medlemsstaternas konkurrensmyndigheter sin behörighet att tillämpa artiklarna [101 och 102 FEUF]. Om konkurrensmyndigheten i en medlemsstat redan handlägger ett ärende, skall kommissionen inleda ett förfarande endast efter att ha samrått med den nationella konkurrensmyndigheten.”
Tillkännagivandet om samarbete
7 Kommissionens tillkännagivande om samarbete inom nätverket av konkurrensmyndigheter (EUT C 101, 2004, s. 43) (nedan kallat tillkännagivandet om samarbete) har följande lydelse:
”…
3. Nätverket av konkurrensmyndigheter skall säkerställa både en effektiv arbetsfördelning och en effektiv och konsekvent tillämpning av EG:s konkurrensregler. …
…
6. I de flesta fall kommer den myndighet som mottar ett klagomål eller inleder ett förfarande på eget initiativ att förbli ansvarig för ärendet. Det kommer endast att bli aktuellt att flytta över ett ärende i början av förfarandet (se punkt 18 nedan) i fall där antingen den myndigheten ansåg att den inte var väl lämpad att handlägga det eller där andra myndigheter ansåg att de också var väl lämpade (se punkterna 8 och 15 nedan).
7. Om en överflyttning anses nödvändig för ett effektivt skydd av konkurrensen och gemenskapsintresset kommer medlemmarna i nätverket att sträva efter att så ofta som möjligt flytta över ärenden till en enda väl lämpad konkurrensmyndighet. Under alla omständigheter bör överflyttning gå snabbt och effektivt och det kommer inte att fördröja handläggningen av pågående ärenden.
…
9. … Ovanstående kriterier visar att det måste finnas en relevant anknytning mellan överträdelsen och en medlemsstats territorium för att den medlemsstatens konkurrensmyndighet skall anses väl lämpad att handlägga ärendet. Det kan antas att myndigheterna i de medlemsstater där konkurrensen påverkas väsentligt av en överträdelse i de flesta fall kommer att anses vara väl lämpade, under förutsättning att de kan få överträdelsen att upphöra antingen genom agerande på egen hand eller parallellt, såvida inte kommissionen är bättre lämpad att handlägga ärendet (se punkterna 14 och 15 nedan).
…
14. Kommissionen är bäst lämpad att handlägga ett ärende om e[tt] eller flera avtal eller samordnade förfaranden, däribland nät av liknande avtal eller samordnade förfaranden, påverkar konkurrensen i mer än tre medlemsstater (gränsöverskridande marknader som omfattar mer än tre medlemsstater eller flera nationella marknader).
…
15. … [K]ommissionen [är] bäst lämpad att handlägga ett ärende[, bland annat] om gemenskapsintresset kräver att kommissionen fattar beslut därför att en ny fråga uppstår som är av betydelse för utvecklingen av EG:s konkurrenspolitik eller för att säkra en effektiv tillämpning.
…
16. I syfte att upptäcka om flera förfaranden pågår och att se till att ärenden handläggs av den konkurrensmyndighet som är bäst lämpad måste medlemmarna i nätverket på ett tidigt stadium informeras om de olika konkurrensmyndigheternas pågående ärenden. Om ett ärende skall överföras, ligger det både i nätverkets och i de berörda företagens intresse att ärendet överförs snabbt.
17. Genom förordning [nr 1/2003] införs ett system så att konkurrensmyndigheterna kan hålla varandra informerade om ärenden och snabbt och effektivt omfördela ärenden sinsemellan. Enligt artikel 11.3 i förordningen skall de nationella konkurrensmyndigheterna, när de vidtar åtgärder enligt artiklarna [101 eller 102 FEUF], skriftligen meddela kommissionen före eller utan dröjsmål efter påbörjandet av den första formella utredningsåtgärden. I artikeln anges också att denna information får göras tillgänglig för de andra konkurrensmyndigheterna. Skälet bakom artikel 11.3 i förordningen är att nätverket skall ha möjlighet att upptäcka om flera förfaranden pågår om samma sak och kunna ta ställning till en eventuell överföring av ett ärende så fort en myndighet påbörjar utredningen. …
18. Om frågor om överföring av ärenden uppkommer, bör de lösas snabbt, normalt inom två månader från och med den dag som den första informationen skickades till nätverket i enlighet med artikel 11 i förordning [nr 1/2003]. Under denna tid kommer konkurrensmyndigheterna att försöka komma överens om en eventuell överföring och, vid behov, om förutsättningarna för parallell handläggning.
19. Som regel bör den eller de konkurrensmyndigheter som handlägger ett ärende vid överföringsfristens utgång fortsätta att handlägga ärendet till dess att förfarandet har avslutats. Överföring av ett ärende efter överföringsfristens två månader bör endast ske om sakförhållandena i ärendet ändras väsentligt under förfarandets gång.
…
31. Alla medlemmar i nätverket kommer att sträva efter att göra en snabb och effektiv ärendefördelning. Eftersom förordning [nr 1/2003] skapar ett system med parallell behörighet, är ärendefördelningen mellan nätverkets medlemmar helt enkelt en fråga om arbetsfördelning, där några myndigheter avstår från att handlägga ett ärende. Ärendefördelningen skapar alltså inte någon individuell rätt för företag som har begått eller som berörs av en överträdelse att få ärendet handlagt av en viss myndighet.
…
52. Kommissionens inledande av ett förfarande är en officiell åtgärd genom vilken kommissionen ger till känna sin avsikt att fatta beslut enligt kapitel III i förordning [nr 1/2003]. …
53. Två situationer är tänkbara. För det första, om kommissionen är den första konkurrensmyndigheten som inleder ett förfarande i ett ärende i syfte att fatta beslut enligt förordningen, får nationella konkurrensmyndigheter inte längre handlägga ärendet. I artikel 11.6 i förordning [nr 1/2003] föreskrivs, att när kommissionen har inlett ett förfarande, så får de nationella konkurrensmyndigheterna inte längre inleda ett eget förfarande i syfte att tillämpa artiklarna [101 och 102 FEUF] på samma företags avtal eller samordnade förfaranden på samma relevanta geografiska marknad och produktmarknad.
54. För det andra, om en eller flera nationella konkurrensmyndigheter har informerat nätverket enligt artikel 11.3 i förordning [nr 1/2003] om att den eller de handlägger ett visst ärende, får kommissionen inom den inledande fördelningsfristen (vanligtvis två månader, se punkt 18 ovan) inleda ett förfarande efter att ha rådgjort med den eller de berörda myndigheterna. Efter fördelningsfristens utgång kommer kommissionen i princip bara att tillämpa artikel 11.6 i förordningen i följande fall:
a) Medlemmar i nätverket avser att fatta motstridiga beslut i samma ärende.
b) Medlemmar i nätverket avser att fatta ett beslut som uppenbart strider mot fast rättspraxis. De normer som anges i gemenskapsdomstolarnas avgöranden och i tidigare kommissionsbeslut och -förordningar bör tjäna som vägledning. Beträffande bedömningen av sakförhållanden (till exempel marknadsdefinitionen) kommer kommissionen bara att ingripa om en väsentlig avvikelse föreligger.
c) Medlemmar i nätverket drar ut på förfarandet i ärendet alltför länge.
d) Det finns behov av ett kommissionsbeslut för att utveckla gemenskapens konkurrenspolitik, i synnerhet när en liknande konkurrensfråga uppkommer i flera medlemsstater, eller för att säkra en effektiv tillämpning.
e) Den eller de berörda nationella konkurrensmyndigheterna invänder inte.
…”
Bakgrund till tvisten och det omtvistade beslutet
8 Bakgrunden till tvisten, såsom den framgår av punkterna 2–11 i den överklagade domen, kan sammanfattas enligt följande.
9 Klagandena tillhör Crown-koncernen, som är verksam inom sektorn för metallförpackningar.
10 I mars 2015 inledde Bundeskartellamt (Federala konkurrensmyndigheten, Tyskland) en utredning mot flera bolag inom sektorn, däribland klagandena.
11 Efter begäran från Federala konkurrensmyndigheten den 14 juni 2017 om att kommissionen skulle handlägga ärendet antog kommissionen den 19 april 2018 beslut C(2018) 2466 final om att inleda ett förfarande i ärende AT. 40522 – Pandora (nedan kallat beslutet om att inleda förfarandet). Detta förfarande riktades mot klagandena samt mot bolagen Silgan Holdings Inc., Silgan White Cap Manufacturing GmbH, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH, Silgan Holdings Austria GmbH och Silgan International Holdings BV, vilka ingår i Silgan-koncernen. Silgan-koncernen är också verksam inom sektorn för metallförpackningar.
12 Den 25 april 2018 lämnade klagandena in en ansökan till kommissionen med stöd av dess tillkännagivande om immunitet mot böter och nedsättning av böter i kartellärenden (EUT C 298, 2006, s. 17).
13 Genom beslut av den 1 oktober 2021 avslutade kommissionen förfarandet med avseende på samtliga delar av Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), med undantag för Tyskland.
14 Såväl bolagen i Crown-koncernen som bolagen i Silgan-koncernen medgav att det förelåg en överträdelse i Tyskland och angav det högsta bötesbelopp som de förväntade sig att kommissionen skulle påföra dem och som de skulle godta inom ramen för ett förlikningsförfarande.
15 Den 12 juli 2022 antog kommissionen det omtvistade beslutet. Kommissionen konstaterade att bolagen i Crown- och Silgan-koncernen hade deltagit i en enda, fortlöpande överträdelse av artikel 101 FEUF inom sektorn för metallförpackningar i Tyskland, från den 11 mars 2011 till den 18 september 2014, vilket därmed påverkade konkurrensen mellan dessa två koncerner på en väsentlig del av den inre marknaden, och ålade klagandena, gemensamt och solidariskt, att betala 7 670 000 euro i böter.
Förfarandet vid tribunalen och den överklagade domen
16 Klagandena väckte talan vid tribunalen och yrkade att det omtvistade beslutet skulle ogiltigförklaras i den del det avsåg klagandena och att kommissionen skulle förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.
17 Klaganden åberopade sex grunder till stöd för sin talan. Den första och den andra grunden, som tribunalen prövade tillsammans, avsåg ett åsidosättande av tillkännagivandet om samarbete, av principen om skydd för berättigade förväntningar och av motiveringsskyldigheten. Den tredje grunden rörde ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen, den fjärde ett åsidosättande av rätten till försvar, den femte ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen och den sjätte ett åsidosättande av principen om god förvaltning.
18 Kommissionen yrkade att tribunalen skulle ogilla talan och förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna. Kommissionen yrkade dessutom i genkäromål att bötesbeloppet skulle höjas, så att det kunde uppgå till 9 588 000 euro.
19 Förbundsrepubliken Tyskland intervenerade i målet till stöd för kommissionen.
20 Genom den överklagade domen ogillade tribunalen såväl klagandenas talan som kommissionens genkäromål. Tribunalen förpliktade klagandena att bära sina rättegångskostnader och ersätta 90 procent av kommissionens rättegångskostnader, varvid kommissionen själv skulle bära 10 procent av sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland skulle bära sina egna rättegångskostnader.
Parternas yrkanden
21 Klagandena har yrkat att domstolen ska
– upphäva den överklagade domen i den del deras talan ogillades och de förpliktades att ersätta 90 procent av kommissionens rättegångskostnader,
– i första hand ogiltigförklara det omtvistade beslutet i den mån det berör klagandena och, i andra hand, återförvisa målet till tribunalen, och
– förplikta kommissionen att ersätta klagandenas rättegångskostnader i samband med förfarandet vid domstolen och förfarandet vid tribunalen, eller låta frågan om rättegångskostnader anstå om målet återförvisas till tribunalen.
22 Kommissionen och Förbundsrepubliken Tyskland har yrkat att domstolen ska
– ogilla överklagandet, och
– förplikta klagandena att ersätta rättegångskostnaderna.
Prövning av överklagandet
23 Klagandena har åberopat fyra grunder till stöd för sitt överklagande. Genom den första grunden har de gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning vid tolkningen av tillkännagivandet om samarbete. Den andra, den tredje och den fjärde grunden avser ett åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF, ett åsidosättande av subsidiaritetsprincipen och förfarandefel vid tribunalen.
Den första grunden: Felaktig rättstillämpning vid tolkningen av tillkännagivandet om samarbete
Parternas argument
24 Klagandena har påpekat att tribunalen i den överklagade domen instämde i deras uppfattning att tillkännagivandet om samarbete innehåller förhållningsregler som begränsar kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning i förhållande till företag vars verksamhet är föremål för en utredning. Ett åsidosättande från kommissionens sida av dessa förhållningsregler kan därför leda till att principen om skydd för berättigade förväntningar åsidosätts.
25 Tribunalen gjorde emellertid en felaktig tolkning av räckvidden av dessa förhållningsregler, vilket föranledde den att i punkt 63 i den överklagade domen felaktigt slå fast att kommissionen i förevarande fall inte hade avvikit från dem.
26 Tolkningen av punkterna 18 och 19 i tillkännagivandet om samarbete i punkt 51 i den överklagade domen innebär att ärendena skulle kunna överföras inom nätverket utan någon egentlig begränsning. Ett sådant synsätt skulle äventyra rättssäkerheten för företagen – som tillkännagivandet syftar till att skydda – samt tydligheten och effektiviteten i den arbetsfördelning som förordning nr 1/2003 syftar till att införa.
27 Klagandena anser att de, under omständigheterna i målet, med rätta kunde förvänta sig att kommissionen inte skulle godta en överföring av ärendet, eftersom Federala konkurrensmyndighetens utredning hade pågått i tre år. Tribunalens konstaterande att punkt 18 i tillkännagivandet om samarbete, som föreskriver en handläggningstid på två månader, inte gav några tydliga garantier i detta avseende, är felaktigt. Punkt 18 är tillämplig på alla de situationer där det har uppstått ett överföringsproblem och kräver att alla åtgärder för att komma till rätta med detta problem vidtas snabbt.
28 Detta krav på skyndsamhet anges för övrigt även i punkterna 7, 16, 17, 18 och 31 i detta tillkännagivande. Kravet följer dessutom av skäl 17 i förordning nr 1/2003 och av artikel 41 i stadgan, enligt vilken var och en bland annat har rätt att få sina angelägenheter behandlade inom skälig tid.
29 Nämnda tillkännagivande ska således tolkas så, att problemen med överföring måste lösas inom en icke bindande handläggningstid på två månader eller inom en handläggningstid som ligger rimligt nära denna. Denna tolkning stöds av punkterna 25–29 i domen av den 9 februari 2022, Sped-Pro/kommissionen (T‑791/19, EU:T:2022:67), i vilken tribunalen slog fast att den omständigheten att en handläggningstid endast var icke bindande inte gav kommissionen rätt att väsentligt överskrida den.
30 Genom att i punkt 51 i den överklagade domen, jämförd med punkterna 19 och 54 i tillkännagivandet om samarbete, dra slutsatsen att begreppet ”[väsentlig ändring] av sakförhållandena i ärendet … under förfarandets gång” i punkt 19 i tillkännagivandet omfattar ”alla relevanta omständigheter som framkommer under förfarandet”, anser tribunalen i själva verket att en överföring av ett ärende är motiverad i nästan samtliga fall, inbegripet, i förekommande fall, inom en handläggningstid som väsentligt överskrider den icke bindande handläggningstiden i punkt 18 i detta tillkännagivande.
31 Klagandena anser i detta avseende att tribunalen begränsade sig till att göra en kontextuell tolkning av punkt 19 i nämnda tillkännagivande, med stöd av punkt 54 i tillkännagivandet, trots att tolkningen av en unionsbestämmelse även kräver att hänsyn tas till dess ordalydelse, syftet med den rättsakt som bestämmelsen ingår i och bestämmelsens tillkomsthistoria.
32 Vad för det första gäller bokstavstolkningen av punkt 19 i tillkännagivandet om samarbete borde tribunalen ha påpekat att det i denna punkt 19 i tillkännagivandet föreskrivs ett undantag från principen att den myndighet som tar emot ett klagomål eller inleder ett förfarande på eget initiativ, i enlighet med punkt 6 i detta tillkännagivande, förblir ansvarig för ärendet, såvida ärendet inte förs över inom två månader med tillämpning av punkt 18 i nämnda tillkännagivande. Mot denna bakgrund borde tribunalen ha slagit fast att nämnda punkt 19, som utgör ett undantag, ska tolkas restriktivt.
33 Härav följer att ”sakförhållandena i ärendet”, i den mening som avses i samma punkt 19, endast omfattar omständigheter som kan utgöra en överträdelse av konkurrensreglerna och inte händelser som inträffade under det senare administrativa förfarandet. En omstrukturering av ett företags verksamhet under ärendets handläggning utgör således inte något ”sakförhållande i ärendet”.
34 Enligt punkt 19 i tillkännagivandet om samarbete krävs dessutom att sakförhållandena i ärendet ändras ”väsentligt”. Även av detta skäl vore det felaktigt att tolka denna punkt så, att den omfattar ”alla relevanta omständigheter”.
35 Enligt klagandena kunde tribunalen inte i punkt 51 i den överklagade domen anse att de situationer som räknas upp i punkt 54 i detta tillkännagivande avser ”andra omständigheter än sådana som är relevanta för att avgöra huruvida en överträdelse av konkurrensreglerna har ägt rum”. I detta avseende har de hävdat att punkt 54 i nämnda tillkännagivande, till skillnad från punkt 19 däri, som avser ändringen av sakförhållandena i ärendet, avser situationer som kan motivera att ett ärende flyttas över till kommissionen av konkurrenspolitiska skäl. En situation där kommissionen fattar ett beslut om att överföra ett ärende för att avhjälpa en upplevd brist i tillämplig nationell, rätt ingår inte bland dessa situationer.
36 Vad för det andra gäller den teleologiska tolkningen av punkt 19 i tillkännagivandet om samarbete, borde tribunalen ha beaktat det syfte som anges i punkt 3 i detta tillkännagivande, nämligen att säkerställa en effektiv arbetsfördelning samt en effektiv och enhetlig tillämpning av unionens konkurrensregler. Tribunalens tolkning av punkt 19 strider mot detta syfte, eftersom den tillåter en överföring i ett obegränsat antal fall och när som helst under förfarandet.
37 Tribunalen borde dessutom ha beaktat det syfte som anges i skäl 38 i förordning nr 1/2003 och som även framgår av det lagstiftningsarbete som föregick antagandet av denna förordning, nämligen att ge företag rättslig säkerhet. En alltför extensiv tolkning av punkt 19, såsom den som tribunalen gjorde, strider mot detta syfte.
38 Tribunalens extensiva tolkning av punkt 19 strider dessutom mot principen om processuell autonomi, enligt vilken man, i avsaknad av unionsbestämmelser, ska utgå från varje medlemsstats nationella bestämmelser, under förutsättning att likvärdighetsprincipen och effektivitetsprincipen iakttas. Enligt klagandena utgjorde principen om processuell autonomi i förevarande fall hinder för att anse att omstruktureringen av de berörda företagen motiverade en överföring av ärendet. Fram till antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/1 av den 11 december 2018 om att ge medlemsstaternas konkurrensmyndigheter befogenhet att mer effektivt kontrollera efterlevnaden av konkurrensreglerna och om att säkerställa en väl fungerande inre marknad (EUT L 11, 2019, s. 3), var reglerna om tillämpningen av artikel 101 FEUF, däribland reglerna om moderbolags och efterträdares ansvar, inte harmoniserade. Förfarandet borde således ha genomförts på grundval av den tyska lagstiftningen.
39 Klagandena har i detta avseende preciserat att Federala konkurrensmyndigheten, i den mån den ansåg att denna nationella lagstiftning inte var förenlig med effektivitetsprincipen, hade kunnat ställa denna fråga till de tyska domstolarna, vilka därefter hade kunnat hänskjuta en begäran om förhandsavgörande till EU-domstolen. Däremot skulle ett farligt prejudikat skapas om punkt 19 i tillkännagivandet om samarbete tolkades så, att den tillåter att ett ärende flyttas över när en nationell konkurrensmyndighet och kommissionen finner att en nationell lagstiftning inte kan garantera en effektiv tillämpning av unionens konkurrensrätt. Det ankommer på domstolarna att avgöra huruvida en nationell lagstiftning är förenlig med effektivitetsprincipen, och inte på kommissionen att avhjälpa en upplevd brist i en medlemsstats processuella regler. Alla andra tolkningar skulle strida mot rättsstatsprincipen och principen om maktdelning.
40 I detta sammanhang har klagandena påpekat att ett av kännetecknen för rättsstatsprincipen – vars efterlevnad utgör ett av unionens värden enligt artikel 2 FEU – är principen om maktdelning. Denna princip tar sig uttryck i unionssammanhang i principen om institutionell balans, som fastställs i artikel 13 FEU. Tribunalens tolkning kan emellertid göra det möjligt för kommissionen att kringgå den nationella lagstiftningen. Detta innebär att förvaltningsmyndigheterna kan ersätta det nationella parlamentets demokratiskt legitima bedömning av en situation med sin egen bedömning och kringgå unionsdomstolarnas exklusiva behörighet att tolka unionsrätten.
41 Vad för det tredje gäller den historiska tolkningen av punkt 19 i tillkännagivandet om samarbete, har klagandena gjort gällande att syftet med detta tillkännagivande var att komplettera förordning nr 1/2003, bland annat när det gäller hur kommissionen, genom att inleda sitt eget förfarande, utövar sin befogenhet att frånta en nationell konkurrensmyndighet ett ärende. De har i detta avseende hänvisat till de ståndpunkter som flera medlemsstater har framförts under det lagstiftningsförfarande som ledde fram till antagandet av artikel 11 i denna förordning, vilka ger uttryck för farhågor om att denna bestämmelse är alltför ensidig, eftersom den ålägger medlemsstaternas myndigheter skyldigheter och tidsfrister utan att binda kommissionen på samma sätt. Mot bakgrund av denna bestämmelses tillkomsthistoria är det uppenbart att punkt 19 i tillkännagivandet om samarbete inte kan förstås så, att den tillåter en överföring när ”alla relevanta omständigheter” framkommer under förfarandet.
42 Även om det antas att det i förevarande fall förelåg omständigheter som motiverade en överföring, åsidosatte kommissionen i vilket fall som helst tillkännagivandet om samarbete genom att för sent godta Federala konkurrensmyndighetens begäran. Genom att vänta drygt tio månader för att godta denna begäran har kommissionen åsidosatt kravet på skyndsamhet. I detta avseende har klagandena framhållit att kommissionen, med hjälp av de uppgifter som måste ha lämnats ut till den i enlighet med artikel 11.3 i förordning nr 1/2003 och punkt 17 i tillkännagivandet om samarbete, kände till att denna nationella myndighets utredning redan hade pågått i flera år.
43 Enligt kommissionen är den första grunden för överklagandet verkningslös, eftersom förfarandet i syfte att fatta ett beslut, i den mening som avses i artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, har inletts på begäran av en nationell konkurrensmyndighet. I en sådan situation saknar punkt 18 i tillkännagivandet om samarbete relevans, såsom tribunalen konstaterade i punkt 48 i den överklagade domen. Även punkt 19 i detta tillkännagivande saknar relevans, eftersom artikel 11.6 i förordningen har tillämpats på begäran av en offentlig myndighet och medlemsstaterna inte är bundna av förhållningsreglerna i nämnda tillkännagivande.
44 Enligt den tyska regeringen kan klagandena inte med framgång åberopa tillkännagivandet om samarbete, eftersom det inte rör unionens förvaltningsåtgärder och inte ger upphov till rättigheter som enskilda kan åberopa inför domstol.
45 Kommissionen och den tyska regeringen har tillagt att överklagandet under alla omständigheter inte kan vinna bifall på denna grund.
Domstolens bedömning
46 Enligt artikel 11.6 första meningen i förordning nr 1/2003 medför kommissionens inledande av ett förfarande i syfte att fatta ett beslut enligt artikel 101 FEUF eller artikel 102 FEUF att de nationella konkurrensmyndigheterna fråntas sin behörighet att tillämpa dessa artiklar 101 och 102.
47 Såsom framgår av artikel 11.6 andra meningen i denna förordning omfattar det fråntagande av behörighet för nationella konkurrensmyndigheter som följer av beslutet om att inleda förfarandet även situationer där sådana myndigheter redan handlägger ärendet. I en sådan situation medför kommissionens inledande av förfarandet att ärendet flyttas över till denna institution, varvid den nationella myndighet som redan handlägger ärendet, i likhet med övriga nationella konkurrensmyndigheter, fråntas sin behörighet.
48 Enligt dess ordalydelse kräver denna bestämmelse, för att den nationella konkurrensmyndighet som redan handlägger ärendet ska fråntas sin behörighet, endast att kommissionen samråder med den nationella konkurrensmyndigheten för få myndighetens åsikt om en eventuell överföring av ärendet.
49 I förevarande fall gjorde tribunalen en riktig bedömning när den i punkt 80 i den överklagade domen fann att detta krav var uppfyllt. Eftersom Federala konkurrensmyndigheten själv hade begärt att kommissionen skulle frånta dess behörighet, uttryckte den nämligen genom denna begäran sin åsikt om en eventuell överföring av ärendet till denna institution, på samma sätt som den hade kunnat yttra sig efter att ha mottagit en formell begäran i detta avseende från kommissionen.
50 Frågan huruvida det är förenligt med unionsrätten att inleda ett förfarande i syfte att fatta ett beslut för att tillämpa artikel 101 FEUF eller artikel 102 FEUF – vilket medför att en nationell konkurrensmyndighet som redan handlägger ärendet fråntas sin behörighet – kan emellertid inte enbart bero på att det krav på samråd som anges i artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 är uppfyllt.
51 När kommissionen fattar ett beslut om att inleda ett förfarande är den även skyldig att särskilt iaktta artikel 41 i stadgan, som slår fast rätten till god förvaltning. En rättsakt som innebär att ett förfarande inleds i syfte att fatta ett beslut är visserligen endast av förberedande karaktär och kan därför inte i sig bli föremål för en talan om ogiltigförklaring. Eventuella rättsstridigheter som denna rättsakt kan vara behäftad med kan emellertid åberopas till stöd för en talan mot den slutliga rättsakten, för vilken den nämnda rättsakten utgör ett led i beredningen (dom av den 11 november 1981, IBM/kommissionen, 60/81, EU:C:1981:264, punkt 12, och dom av den 22 april 2021, thyssenkrupp Electrical Steel och thyssenkrupp Electrical Steel Ugo/kommissionen, C‑572/18 P, EU:C:2021:317, punkt 50).
52 Rätten till god förvaltning innebär bland annat att ärendet ska handläggas inom skälig tid. I ärenden som rör misstänkta överträdelser av artikel 101 FEUF eller av artikel 102 FEUF utgör denna skyldighet, för samtliga medlemmar i nätverket, en allmän princip i unionsrätten och anges, vad gäller kommissionen, i artikel 41.1 i stadgan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 september 2006, Nederlandse Federatieve Vereniging voor de Groothandel op Elektrotechnisch Gebied/kommissionen, C‑105/04 P, EU:C:2006:592, punkt 35, och dom av den 15 januari 2026, Imballaggi Piemontesi, C‑588/24, EU:C:2026:14, punkterna 44 och 45).
53 Vad gäller överföring av ärenden inom nätverket erinras det i huvudsak om kravet på att åtgärder ska vidtas inom skälig tid i skäl 17 i förordning nr 1/2003 samt i punkterna 7 och 16 i tillkännagivandet om samarbete, av vilka det framgår att en sådan överföring, inte bara i nätverkets utan även i de aktuella företagens intresse, ska ske ”så snabbt som möjligt” och vara ”snabb”.
54 Detta krav på skyndsamhet var tillämpligt på överföringen av ärendet till kommissionen. Denna överföring skedde i och med att kommissionen inledde ett förfarande i syfte att fatta ett beslut, i den mening som avses i artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, och utgör därför en förvaltningsåtgärd från unionens sida, trots att överföringen har begärts av en nationell konkurrensmyndighet. Av detta följer att de företag som berörs av en sådan överföring bland annat kan åberopa sin rätt till god förvaltning, vilken stadfästs i artikel 41 i stadgan, och de allmänna principer i unionsrätten som kan vara relevanta för unionens administrativa åtgärder, såsom principen om skydd för berättigade förväntningar.
55 Härvidlag är de förhållningsregler som kommissionen har fastställt i tillkännagivandet om samarbete relevanta när det gäller överföring av ärenden inom nätverket. I motsats till vad kommissionen och den tyska regeringen har gjort gällande kan det följaktligen inte anses att den första grunden för överklagandet är verkningslös eller att klagandena inte med framgång kunde hänvisa till nämnda bestämmelser som stöd för denna grund.
56 Det krav på skyndsamhet som avses i skäl 17 i förordning nr 1/2003 samt i punkterna 7 och 16 i tillkännagivandet om samarbete konkretiseras dessutom i punkt 18 i detta tillkännagivande, enligt vilken ”frågor om överföring av ärenden” i princip bör skickas ”inom två månader från och med den dag som den första informationen skickades till nätverket”.
57 Såsom anges i punkt 54 i tillkännagivandet utgör den ”första information [som skickas] till nätverket”, när en nationell konkurrensmyndighet redan handlägger ett ärende, den genom vilken denna nationella myndighet, i enlighet med artikel 11.3 i förordning nr 1/2003, underrättar nätverket om att den handlägger ärendet.
58 Det framgår dessutom av denna punkt 54 att kommissionen, efter det att den icke bindande handläggningstid på två månader som nämns i punkt 18 i detta tillkännagivande har löpt ut, i princip inte får tillämpa artikel 11.6 i förordning nr 1/2003.
59 Denna förhållningsregel är emellertid underkastad fem undantag, vilka räknas upp i punkt 54 a–e i tillkännagivandet om samarbete. Dessa undantag avser möjligheten att meddela motstridiga beslut i samma ärende, möjligheten att ett beslut uppenbart strider mot fast rättspraxis, fall där ett förfarande drar ut på tiden alltför länge, behovet av att vidareutveckla unionens konkurrenspolitik, särskilt om en liknande konkurrensfråga uppkommer i flera medlemsstater eller för att säkerställa en effektiv tillämpning, och slutligen situationer där den nationella konkurrensmyndighet som redan handlägger ärendet inte motsätter sig att ärendet flyttas över till kommissionen.
60 Kommissionen har, genom att offentliggöra tillkännagivandet om samarbete och tillkännage att den kommer att tillämpa förhållningsreglerna på de fall som omfattas av dem, såsom med rätta konstaterades i punkterna 42 och 43 i den överklagade domen, själv begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning och i princip riskerar, om den frångår dessa regler, att sanktionsåtgärder vidtas mot den på grund av att den, i förekommande fall, har åsidosatt allmänna rättsprinciper, såsom likabehandlingsprincipen eller principen om skydd för berättigade förväntningar (se, analogt, dom av den 28 juni 2005, Dansk Rørindustri m.fl./kommissionen, C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P och C‑213/02 P, EU:C:2005:408, punkt 211, dom av den 11 september 2008, Tyskland m.fl./Kronofrance, C‑75/05 P och C‑80/05 P, EU:C:2008:482, punkt 60, och dom av den 14 mars 2024, D & A Pharma/kommissionen och EMA, C‑291/22 P, EU:C:2024:228, punkt 143).
61 I förevarande fall är det ostridigt att ärendet överfördes till kommissionen efter utgången av den icke bindande handläggningstid på två månader som anges i punkt 18 i tillkännagivandet om samarbete.
62 Det är även ostridigt att Federala konkurrensmyndigheten inte motsatte sig en sådan överföring. Under dessa omständigheter skulle undantaget i punkt 54 e i detta tillkännagivande, genom vilket kommissionen förbehåller sig möjligheten att – efter utgången av denna icke bindande handläggningstid – tillämpa artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 av det enda skälet att ”den eller de berörda nationella konkurrensmyndigheterna inte motsätter sig detta”, i princip kunna tillämpas.
63 Klagandena har emellertid hävdat att för det fall att tillämpningen av ett sådant undantag såsom det som föreskrivs i punkt 54 e i tillkännagivandet om samarbete skulle räcka för att flytta över till kommissionen ett ärende som redan handläggs av en nationell konkurrensmyndighet, så skulle detta innebära att kommissionen utan någon egentlig begränsning skulle kunna frånta de nationella konkurrensmyndigheterna deras behörighet att handlägga ärendet. De anser dessutom att en skönsmässig tillämpning av undantagen i punkt 54 a–e i detta tillkännagivande riskerar att urholka kravet på skyndsamhet och påverka de berörda företagens rättssäkerhet. Endast en handläggningstid som ligger nära den icke bindande handläggningstid på två månader som föreskrivs i punkt 18 i detta tillkännagivande kan anses vara skälig och endast en väsentlig ändring av ”sakförhållandena i ärendet”, i den strikta bemärkelsen av dessa termer enligt punkt 19 i samma tillkännagivande, kan motivera att punkt 54 a–e i samma tillkännagivande tillämpas.
64 Såsom klagandena har hävdat är det inte nödvändigt att avgöra huruvida tillämpningen av punkt 54 a–e i tillkännagivandet om samarbete förutsätter att kriteriet i punkt 19 i detta tillkännagivande – enligt vilket en överföring av ett ärende efter den icke bindande handläggningstiden på två månader ”endast [får] ske om sakförhållandena i ärendet ändras väsentligt under förfarandets gång” – är uppfyllt. Det ska emellertid påpekas att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den fann att den ändring som skedde under förfarandet vid Federala konkurrensmyndigheten och som, i förevarande fall, ledde till att ärendet flyttades över till kommissionen – nämligen omstruktureringen av de företag som tillhörde klagandena och de svårigheter som detta medförde för denna nationella myndighet när det gällde att säkerställa en effektiv tillämpning av unionens konkurrensregler – kunde anses vara ”väsentlig” och avse ”sakförhållandena i ärendet”.
65 Såsom generaladvokaten har påpekat i punkt 41 i sitt förslag till avgörande kan uttrycket ”sakförhållandena i ärendet” nämligen inte tolkas så, att det endast omfattar de faktiska omständigheterna avseende den eventuella överträdelse som är föremål för utredningen. Utöver prövningen av förekomsten och räckvidden av denna överträdelse kan de ärenden som avses i förordning nr 1/2003 och i tillkännagivandet om samarbete kräva en prövning av andra faktiska omständigheter, såsom dem som gör det möjligt att identifiera och vidta sanktionsåtgärder mot de företag som ansvarar för överträdelsen. En omstrukturering av företag under förfarandet vid den nationella konkurrensmyndigheten kan således, vid tillämpningen av reglerna om påförande av sanktioner, utgöra en väsentlig ändring av sakförhållandena i ärendet och, i förekommande fall, innebära att kommissionen är bättre lämpad att fatta beslut.
66 Denna slutsats påverkas inte av bestämmelserna i unionens primärrätt om behörighetsfördelningen mellan medlemsstaterna och unionen som avser tillämpningen av konkurrensrätten, vilka klagandena har åberopat för att hävda att maktdelningsprincipen och rättsstatsprincipen har åsidosatts. Vid misstanke om överträdelse av artikel 101 FEUF eller artikel 102 FEUF ankommer det på kommissionen och de nationella konkurrensmyndigheterna att i enlighet med artikel 11.1 i förordning nr 1/2003 tillämpa unionens konkurrensregler i nära samarbete. När det visar sig att en nationell konkurrensmyndighet – som i princip är väl lämpad att handlägga ärendet – riskerar att, på grund av en lucka i den nationella lagstiftningen, inte kunna säkerställa en effektiv tillämpning av dessa regler, kan den berörda medlemsstaten föranledas att ändra denna lagstiftning. Om en sådan ändring inte sker följer det dock av kravet på en effektiv tillämpning av unionens konkurrensregler i det aktuella ärendet att ärendet handläggs av den medlem i nätverket som är bäst lämpad. Den omständigheten att ärendet under sådana omständigheter flyttas över till kommissionen påverkar inte på något sätt behörighetsfördelningen mellan unionen och denna medlemsstat.
67 Även om det antas att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 51 i den överklagade domen angav att punkt 54 i tillkännagivandet om samarbete utgjorde en del av sammanhanget i punkt 19 i detta tillkännagivande och, i övrigt, gav punkt 19 en alltför vid omfattning genom att tolka uttrycket ”[väsentlig ändring av] sakförhållandena i ärendet … under förfarandets gång” så, att det omfattar ”alla relevanta omständigheter som framkommer under förfarandet”, kunde tribunalen inte desto mindre med rätta dra slutsatsen i punkterna 56–58, 62 och 63 i den överklagade domen att omstruktureringen, under ärendets handläggning vid Federala konkurrensmyndigheten, av vissa företag som tillhörde Crown-koncernen utgjorde en ändring som kunde motivera en överföring av ärendet till kommissionen.
68 Det ska vidare påpekas att en omständighet som, i enlighet med förhållningsreglerna i tillkännagivandet om samarbete, motiverar en överföring av ärendet till kommissionen kan uppstå vid en tidpunkt under förfarandet vid den nationella konkurrensmyndigheten som ligger långt efter den tidpunkt då denna nationella myndighet, i enlighet med artikel 11.3 i förordning nr 1/2003, underrättade nätverket om att den hade börjat handlägga ärendet. Den skäliga handläggningstid som kommissionen ska iaktta när den tillämpar artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 börjar inte löpa från och med dagen för meddelandet enligt artikel 11.3 i denna förordning, utan från och med den tidpunkt då kommissionen får kännedom om den omständighet som motiverar överföringen av ärendet. I motsats till vad klagandena har hävdat kan det faktum att en icke bindande handläggningstid på två månader fastställs i tillkännagivandet om samarbete och att det föreligger ett krav på skyndsamhet inte utgöra tydliga försäkringar som ges till de berörda företagen om att alla de överföringar av ärendet som rör dem kommer att ske inom en tidsfrist som ligger nära denna icke bindande handläggningstid, såsom generaladvokaten har angett i punkterna 31 och 32 i sitt förslag till avgörande.
69 Eftersom tribunalen i förevarande fall, inom ramen för sin självständiga bedömning av de faktiska omständigheterna, fann att de svårigheter som uppstått till följd av omstruktureringen av de berörda företagen hade anmälts till kommissionen den 14 juni 2017, handlade frågan huruvida kommissionen hade tillämpat artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 inom en skälig handläggningstid om huruvida perioden på cirka tio månader mellan detta datum och dagen för beslutet om att inleda förfarandet var skälig med hänsyn till de särskilda omständigheterna i ärendet Tribunalens bedömning av denna tidsåtgång, som återfinns i punkterna 101–108 i den överklagade domen, kan inte anses utgöra någon felaktig rättstillämpning på den grunden, som klagandena har åberopat, att förfarandet vid Federala konkurrensmyndigheten redan hade pågått i flera år. Denna tidsaspekt saknar nämligen relevans, eftersom frågan huruvida den tid inom vilken kommissionen fattade beslutet att tillämpa artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 var skälig, såsom angetts i föregående punkt, ska bedömas från och med den tidpunkt då kommissionen fick kännedom om den omständighet som kunde motivera en överföring ärendet.
70 Av det ovan anförda följer att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den fann att kommissionen i förevarande fall inte hade avvikit från de förhållningsregler som anges i tillkännagivandet om samarbete och som ska tillämpas mot bakgrund bland annat av rätten till god förvaltning enligt artikel 41 i stadgan.
71 Överklagandet kan följaktligen inte vinna bifall såvitt avser den första grunden.
Den andra grunden: Åsidosättande av motiveringsskyldigheten enligt artikel 296 andra stycket FEUF
Parternas argument
72 Klagandena har gjort gällande att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkt 66 i den överklagade domen fann att omständigheterna i förevarande fall inte förstärkte kravet på motivering. När den handläggningstid på två månader som föreskrivs i punkt 18 i tillkännagivandet om samarbete inte iakttas och kommissionen således avviker från detta tillkännagivande, ska kommissionen nämligen ge en mer detaljerad motivering av varför den tillämpar artikel 11.6 i förordning nr 1/2003.
73 Tribunalen gjorde sig under alla omständigheter skyldig till en felaktig rättstillämpning när den i punkterna 67–72 i den överklagade domen fann att kommissionen tillräckligt hade motiverat sitt beslut att tillämpa artikel 11.6 i förordning nr 1/2003. Enbart omnämnandet i det omtvistade beslutet av att granskningsförfarandet inleddes på begäran av Federala konkurrensmyndigheten utgör inte någon lämplig motivering. Detta omnämnande förklarar nämligen inte närmare varför kommissionen valde att godta denna begäran och ger inte heller någon indikation om vilken punkt i tillkännagivandet om samarbete som kommissionen grundade sig på. Frågan huruvida kommissionen grundade sig på punkt 19 eller 54 i detta tillkännagivande är för övrigt inte entydig.
74 De pressmeddelanden som offentliggjordes av Federala konkurrensmyndigheten den 24 april 2018 respektive av kommissionen efter antagandet av det omtvistade beslutet kan inte fylla dessa luckor i beslutets motivering Eftersom kommissionen måste iaktta motiveringsskyldigheten, kan ett pressmeddelande som publiceras av denna nationella myndighet inte vara relevant för att avgöra huruvida kommissionen har uppfyllt sin skyldighet. Kommissionens pressmeddelande hade utfärdats efter det omtvistade beslutet. Dessa pressmeddelanden var för övrigt inte konsekventa.
75 Klagandena har tillagt att det beslut som i förevarande fall var till förfång för deras intressen framför allt var beslutet om att inleda förfarandet, vilket fattades den 19 april 2018. Kommissionen borde således ha lämnat en motivering under år 2018 och inte några år senare, när det omtvistade beslutet antogs. Det var emellertid först i sitt pressmeddelande av den 22 juli 2022, i vilket kommissionen tillkännagavs att detta beslut hade antagits, som kommissionen för första gången nämnde omstruktureringarna av de berörda företagen för att motivera en överföring av ärendet.
76 Kommissionen har gjort gällande att den andra grunden delvis inte kan tas upp till prövning, eftersom vissa argument som framförts till stöd för denna grund inte åberopades i första instans. Överklagandet kan under alla omständigheter inte vinna bifall på denna grund, vilket även den tyska regeringen har gjort gällande.
Domstolens bedömning
77 Såsom framgår av punkt 70 i förevarande dom utgör tribunalens konstaterande att kommissionen inte har avvikit från tillkännagivandet om samarbete inte någon felaktig rättstillämpning. I den mån klagandena har anfört att kommissionen var skyldig att ge en mer detaljerad motivering, eftersom den hade avvikit från detta tillkännagivande, grundar sig detta argument följaktligen på ett felaktigt antagande och ska, i likhet med den del av den andra grunden som avser denna påstådda skyldighet att ge en mer detaljerad motivering, såsom den sammanfattats i punkt 64 i den överklagade domen och prövats i punkt 66 i den överklagade domen, underkännas.
78 Vad gäller bedömningen i punkterna 67–72 i nämnda dom, enligt vilken, för det första, uppgiften i skäl 11 i det omtvistade beslutet att förfarandet hade inletts på begäran av Federala konkurrensmyndigheten och, för det andra, omnämnandet i flera pressmeddelanden, däribland det som offentliggjordes den 24 april 2018 av denna nationella myndighet, av de svårigheter som – när det gäller en effektiv tillämpning av unionens konkurrensregler – hade uppstått på grund av omstruktureringen av vissa företag som tillhörde Crown-koncernen, hade gjort det möjligt för klagandena att få veta varför kommissionen hade fråntagit nämnda nationella myndighets behörighet och för tribunalen att pröva beslutets laglighet, måste det fastställas att denna bedömning är överflödig i den överklagade domen, eftersom den avser den andra grunden för talan, som bygger på antagandet att kommissionen har avvikit från tillkännagivandet om samarbete. Eftersom tribunalen i punkt 66 i den överklagade domen konstaterade att detta antagande var felaktigt, kunde tribunalen utan närmare bedömning dra slutsatsen att samtliga delar av den andra grunden för talan, vilka alla förefaller vila på detta antagande, var ogrundade.
79 Även om vissa delar av den andra grunden för talan ska förstås så, att de avser den allmänna skyldigheten att motivera rättsakter som går någon emot, ska det påpekas att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning när den i punkterna 67–72 i den överklagade domen fann att kommissionen tillräckligt hade motiverat sitt beslut att tillämpa artikel 11.6 i förordning nr 1/2003.
80 Det ska i detta hänseende erinras om att uttrycket ”kommissionen inleder ett förfarande” i artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 avser en rättsakt från kommissionen varigenom kommissionen underrättar ett företag om sin avsikt att inleda ett förfarande i syfte att fatta ett av de beslut som avses i kapitel III i denna förordning. Denna rättsakt avgränsar omfattningen av kommissionens fråntagande av behörighet från nationella konkurrensmyndigheter. För att tillämpningen av artikel 11.6 ska vara tydlig är det således nödvändigt att det i beslutet om att inleda granskningsförfarandet anges vilken påstådd överträdelse, som ett eller flera företag har begått under en eller flera perioder på en eller flera produktmarknader och en eller flera geografiska marknader, som rättsakten avser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 februari 2021, Slovak Telekom, C‑857/19, EU:C:2021:139, punkterna 27–29).
81 När kommissionen, såsom i förevarande fall, inleder ett förfarande i ett ärende som redan handläggs av en nationell konkurrensmyndighet, beror lagenligheten av denna åtgärd dessutom, såsom angetts i punkterna 48–60 ovan, på att flera andra krav är uppfyllda, däribland kraven på att först samråda med den nationella konkurrensmyndigheten och på att tillämpa förhållningsreglerna i tillkännagivandet om samarbete.
82 Det kan emellertid inte förväntas att kommissionen i ett beslut om att inleda förfarandet anger skälen till att den anser att dessa krav är uppfyllda. Såsom det har erinrats om i punkt 51 ovan är ett sådant beslut endast av förberedande karaktär och utgör därför inte i sig någon rättsakt mot vilken talan kan väckas.
83 Det omtvistade beslutet, som utgör en rättsakt som går någon emot, ska göra det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om skälen till den vidtagna åtgärden och för den behöriga domstolen att utföra sin prövning. Enligt fast rättspraxis ska kravet på motivering bedömas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, särskilt rättsaktens innehåll, de anförda skälens karaktär och det intresse som de, vilka rättsakten är riktad till, eller andra personer, som direkt och personligen berörs av den, kan ha av att få förklaringar. Det krävs inte att alla relevanta faktiska och rättsliga omständigheter anges i motiveringen, eftersom bedömningen av om motiveringen av en rättsakt uppfyller kraven i artikel 296 andra stycket FEUF inte ska ske endast utifrån motiveringens lydelse, utan även utifrån det sammanhang i vilket den ingår och samtliga rättsregler på det aktuella området (dom av den 13 mars 1985, Nederländerna och Leeuwarder Papierwarenfabriek/kommissionen, 296/82 och 318/82, EU:C:1985:113, punkt 19, och dom av den 23 april 2026, Deutsche Lufthansa/Ryanair och Condor Flugdienst, C‑457/23 P, EU:C:2026:331, punkt 151), och i synnerhet utifrån det intresse som mottagarna av rättsakten kan ha av att få förklaringar. Följaktligen ska en rättsakt som går någon emot anses vara tillräckligt motiverad om den har tillkommit i ett sammanhang som är känt för den berörde, så att han eller hon har möjlighet att förstå innebörden av den åtgärd som vidtas gentemot honom eller henne (dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C‑72/15, EU:C:2017:236, punkt 122 och där angiven rättspraxis).
84 I förevarande fall består den åtgärd som kommissionen vidtog i det omtvistade beslutet huvudsakligen i fastställandet av en överträdelse av artikel 101 FEUF, tillsammans med påförandet av en sanktion. Mot bakgrund av de relevanta rättsreglerna, däribland artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och rätten till god förvaltning, ska det emellertid anses att det, för att klagandena ska kunna utöva sin rätt att väcka talan och för att unionsdomstolen ska kunna utföra sin prövning, är nödvändigt att känna till skälen till att ärendet har flyttats över till kommissionen, trots att den icke bindande handläggningstid på två månader som anges i punkt 18 i tillkännagivandet om samarbete har löpt ut.
85 Mot denna bakgrund och den rättspraxis som det erinrats om i punkt 83 ovan finner domstolen att tribunalen inte gjorde sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning vid tolkningen och tillämpningen av det krav på motivering som föreskrivs i artikel 296 andra stycket FEUF. I punkterna 67–70 i den överklagade domen slog tribunalen nämligen fast att skäl 11 i det omtvistade beslutet, bedömt mot bakgrund av det sammanhang som klagandena kände till och som föranledde Federala konkurrensmyndigheten att framställa sin begäran och kommissionen att ta över ärendet, var tillräckligt för att uppfylla detta krav på motivering. Denna bedömning är förenlig med ovannämnda rättspraxis.
86 Det ska i detta hänseende även preciseras att pressmeddelanden, även om de nämns i tribunalens bedömning till stöd för den omständigheten att klagandena kände till bakgrunden till överföringen av ärendet till kommissionen, inte ska anses ha varit nödvändiga för detta ändamål. Pressmeddelandet från Federala konkurrensmyndigheten av den 24 april 2018, som följde på kommissionens beslut om att inleda förfarandet, avslöjade nämligen för allmänheten ett sammanhang som klagandena själva nödvändigtvis redan visste om när förfarandet mot dem pågick vid denna nationella myndighet.
87 Av det ovan anförda följer att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser den andra grunden.
Den tredje grunden: Åsidosättande av subsidiaritetsprincipen
Parternas argument
88 Klagandena har hävdat att tillkännagivandet om samarbete utgör ett konkret genomförande av subsidiaritetsprincipen vid tillämpningen av unionens konkurrensregler, vilket tribunalen medgav i sin dom av den 8 mars 2007, France Télécom/kommissionen, T‑339/04, EU:T:2007:80, punkt 79). Även om detta tillkännagivande inte uttryckligen nämner denna princip, avspeglar punkt 9 i tillkännagivandet, enligt klagandena, dess innehåll.
89 Ett åsidosättande av förhållningsreglerna i detta tillkännagivande skulle följaktligen utgöra ett åsidosättande av nämnda princip. Härav följer att tribunalen gjorde sig skyldig till en felaktig rättstillämpning när den fann att det omtvistade beslutet, som strider mot tillkännagivandet om samarbete, inte strider mot samma princip.
90 Enligt kommissionen framgår det inte tydligt av den tredje grunden för överklagandet vilka punkter i den överklagade domen som påstås bygga på en felaktig rättstillämpning. Överklagandet kan därför inte tas upp till prövning i denna del. Kommissionen anser i vart fall att överklagandet ska lämnas utan bifall.
91 Den tyska regeringen stöder visserligen kommissionens ståndpunkt att överklagandet inte kan vinna bifall såvitt avser denna grund, och samtidigt finner att grunden är verkningslös, eftersom subsidiaritetsprincipen, som avser avgränsningen av behörigheter mellan unionen och medlemsstaterna, inte kan ligga till grund för rättigheter som enskilda som berörs av tillämpningen av unionsrätten kan åberopa i ett enskilt fall. De som omfattas av artikel 5.1 och 5.3 FEU är nämligen inte enskilda utan medlemsstaterna. Detta avspeglas i artikel 8 i protokoll (nr 2) om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna.
Domstolens bedömning
92 I punkt 18 i den överklagade domen erinrade tribunalen om sin praxis enligt vilken förordning nr 1/2003 innebär att det tidigare centraliserade systemet upphör att gälla och att det i överensstämmelse med subsidiaritetsprincipen inrättas en ordning med större delaktighet från de nationella konkurrensmyndigheternas sida, vilka i detta syfte ges behörighet att genomföra unionens konkurrensrätt.
93 Det är riktigt att tribunalen därefter, i punkterna 19, 20, 78 och 79 i den överklagade domen, underströk att det av artikel 11.6 i denna förordning framgår att kommissionen har en dominerande roll vid utredningen och fastställandet av överträdelser av unionens konkurrensregler och att artikel 11.6 endast kräver att kommissionen, för att kunna frånta en nationell konkurrensmyndighet – som redan handlägger ärendet – dess behörighet, ska samråda med denna myndighet.
94 Det framgår emellertid av punkterna 42, 43 och 51 i den överklagade domen att tribunalen även slog fast att en överföring till kommissionen av ett ärende som handläggs av en nationell konkurrensmyndighet kräver att kommissionen tillämpar förhållningsreglerna i tillkännagivandet om samarbete. I dessa förhållningsregler fastställs krav som kompletterar dem som anges i artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 och som, såsom framgår bland annat av punkterna 9 och 14–16 i tillkännagivandet, syftar till att säkerställa att ärenden handläggs av en ”väl lämpad” konkurrensmyndighet. Enligt nämnda förhållningsregler är en nationell konkurrensmyndighet ”väl” lämpad när det finns ett nära samband mellan den misstänkta överträdelsen och den medlemsstat som denna myndighet tillhör, medan kommissionen är ”bäst lämpad” och således ”bättre” lämpad bland annat när unionens intresse kräver att kommissionen fattar ett beslut för att säkerställa en effektiv tillämpning av unionens konkurrensregler.
95 Såsom framgår av prövningen av de övriga grunderna för överklagandet fann tribunalen, utan att göra sig skyldig till någon felaktig rättstillämpning, att tillämpningen av artikel 11.6 i förordning nr 1/2003 i förevarande fall, på ett vederbörligen prövat och motiverat sätt, grundade sig på omständigheter som anges i de förhållningsregler i vilka kommissionen har begränsat sitt utrymme för skönsmässig bedömning, och av vilka det följde att kommissionen var bättre lämpad att tillämpa unionens konkurrensregler än Federala konkurrensmyndigheten.
96 Även om det antas att subsidiaritetsprincipen i artikel 5.3 FEU, som rådet – i enlighet med skäl 34 i förordning nr 1/2003 – beaktade vid antagandet av denna förordning, avspeglas i förhållningsreglerna i tillkännagivandet om samarbete, såsom klagandena har hävdat, och att iakttagandet av denna princip ska kontrolleras vid tillämpningen av artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, genom att undersöka huruvida kommissionen i vederbörlig ordning kunde anse att den var bättre lämpad än den nationella konkurrensmyndighet som redan handlade ärendet, så ska det konstateras att tribunalen faktiskt kontrollerade huruvida kommissionen i vederbörlig ordning kunde anse att den var bättre lämpad än Federala konkurrensmyndigheten.
97 Utan att det är nödvändigt att pröva huruvida punkt 80 i den överklagade domen, i vilken tribunalen, enbart på grundval av iakttagandet av kravet på samråd i artikel 11.6 i förordning nr 1/2003, slog fast att varje överträdelse av subsidiaritetsprincipen nödvändigtvis var utesluten, utgör en felaktig rättstillämpning, finner domstolen att tribunalen inte kan klandras för att ha bortsett från en eventuell överträdelse av denna princip från kommissionens sida i det omtvistade beslutet.
98 Under dessa omständigheter kan överklagandet inte vinna bifall såvitt avser den tredje grunden.
Den fjärde grunden: Förfarandefel vid tribunalen
Parternas argument
99 Klagandena har hävdat att den omständigheten att det hölls en gemensam förhandling i målen T‑587/22 och T‑589/22, vilka avgjordes genom den överklagade domen respektive genom domen av den 2 oktober 2024, Silgan Holdings m.fl./kommissionen (T‑589/22, EU:T:2024:662), föranledde tribunalen att blanda ihop vissa argument som de olika parterna hade framfört i dessa mål och därmed tolka dem på ett felaktigt sätt. En sådan förväxling har kränkt klagandenas rätt till försvar, eftersom tribunalen inte kunde göra någon korrekt bedömning av klagandenas grunder i första instans.
100 Uttalandet i punkt 147 i den överklagade domen, enligt vilket klagandena har ifrågasatt att ”kommissionen var behörig i stället för Federala konkurrensmyndigheten”, är således felaktigt, eftersom klagandena i sin replik vid tribunalen preciserade att de genom sin talan inte bestred att kommissionen var behörig att inleda förfarandet. De har däremot gjort gällande att kommissionen har åsidosatt sina egna förhållningsregler. Tribunalens uttalande avspeglar snarare ett argument från klagandena i mål T‑589/22, enligt vilket kriterierna för kommissionens behörighet inte var uppfyllda.
101 Tribunalen gjorde dessutom en felaktig tolkning av klagandenas argument avseende ändringarna av den tyska lagstiftningen. I punkterna 56–58 i den överklagade domen tycks tribunalen ha förklarat att klagandena hade hävdat att de omfattades av de nya tyska bestämmelser som syftade till att fylla de luckor, vilka hade lett till att ärendet hade flyttats över till kommissionen. Klagandena har emellertid aldrig gjort något sådant påstående.
102 Påståendet i punkt 120 i den överklagade domen att klagandena hade framställt en invändning om rättegångshinder avseende kommissionens genkäromål är också felaktigt, eftersom klagandena, till skillnad från klagandena i mål T‑589/22, inte har framställt någon sådan invändning om rättegångshinder.
103 Enligt klagandena utgör dessa felaktigheter förfarandefel som motiverar att den överklagade domen upphävs och att grunderna för deras talan prövas på nytt.
104 Enligt kommissionen är den fjärde grunden för överklagandet åtminstone delvis verkningslös. Överklagandet, i den mån det avser denna grund, ska i alla händelser lämnas utan bifall, vilket även den tyska regeringen har gjort gällande.
Domstolens bedömning
105 I den mån klagandena anser att tribunalen felaktigt har kvalificerat vissa av deras argument i punkterna 120 och 147 i den överklagade domen, konstaterar domstolen att dessa punkter återfinns i den del av den överklagade domen som avser prövningen av kommissionens genkäromål, genom vilket kommissionen yrkade att tribunalen skulle höja bötesbeloppet. Tribunalen ogillade emellertid kommissionens genkäromål och denna del av den överklagade domen omfattas inte av förevarande överklagande.
106 Den fjärde grunden för överklagandet är följaktligen verkningslös i den mån den avser punkterna 120 och 147 i den överklagade domen.
107 Vad gäller punkterna 56–58 i den överklagade domen konstaterar domstolen att klagandenas påstående – att tribunalen tycks förklara att de hade hävdat att de omfattades av de nya tyska bestämmelser som syftade till att fylla de luckor som hade lett till att ärendet flyttades över till kommissionen – bygger på en felaktig tolkning av dessa punkter. I detta avseende räcker det att påpeka dels att punkterna 56 och 58 i nämnda dom inte innehåller någon redogörelse för klagandenas argument, dels att punkt 57 i samma dom, som innehåller en sådan redogörelse, endast upprepar vad klagandena hade gjort gällande vid tribunalen i samband med en av sina grunder för talan.
108 Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser den fjärde grunden, i det att den ifrågasätter punkterna 56–58 i den överklagade domen.
109 Överklagandet kan således inte vinna bifall såvitt avser denna grund.
110 Eftersom överklagandet inte kan vinna bifall på någon av de åberopade grunderna, ska det ogillas i sin helhet.
Rättegångskostnader
111 Enligt artikel 184.2 i domstolens rättegångsregler ska domstolen besluta om rättegångskostnaderna när överklagandet ogillas.
112 Enligt rättegångsreglernas artikel 138.1, som enligt artikel 184.1 ska tillämpas i mål om överklagande, ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats.
113 Kommissionen har yrkat att klagandena ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom klagandena har tappat målet, ska de bära sina rättegångskostnader i målet om överklagande och ersätta kommissionens rättegångskostnader vad gäller detta förfarande.
114 Enligt rättegångsreglernas artikel 140.1, som enligt artikel 184.1 i dessa regler ska tillämpas i mål om överklagande, ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Förbundsrepubliken Tyskland ska således bära sina egna rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
1) Överklagandet ogillas.
2) Crown Holdings Inc. och Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH ska bära sina egna rättegångskostnader i målet om överklagande och ersätta de kostnader som uppkommit för Europeiska kommissionen vad gäller detta förfarande.
3) Förbundsrepubliken Tyskland ska bära sina egna rättegångskostnader.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: engelska.