Tribunalens dom (stora avdelningen) den 9 september 2026

Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (stora avdelningen)

den 9 september 2026 ( * )

” Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Europeiska fredsfaciliteten – Europeiska fredsfacilitetskommitténs beslut att tilldela den ukrainska försvarsmakten den första delen av de extraordinära intäkterna från de frysta ryska tillgångarna – Unionsdomstolen saknar behörighet ”

I mål T‑457/24,

Ungern , företrädd av Z. Fehér och K. Szíjjártó, båda i egenskap av ombud,

sökande,

mot

europeiska fredsfaciliteten

och

Europeiska unionens råd,

företrädda av B. Driessen, J.-B. Laignelot och E. Virág, samtliga i egenskap av ombud,

svarande,

med stöd av, såvitt gäller rådet och europeiska fredsfaciliteten,

Republiken Tjeckien , företrädd av K. Najmanová, M. Hedvábná, H. Pešková och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,

Förbundsrepubliken Tyskland , företrädd av J. Möller och N. Scheffel, båda i egenskap av ombud,

Republiken Estland , företrädd av H. Hirsik, i egenskap av ombud,

Republiken Frankrike , företrädd av B. Travard, F. du Couëdic och J.-L. Carré, samtliga i egenskap av ombud,

Republiken Lettland , företrädd av K. Pommere, J. Davidoviča och S. Zellis, samtliga i egenskap av ombud,

Konungariket Nederländerna , företrätt av M. Bulterman, A. Hanje och J. Langer, samtliga i egenskap av ombud,

Republiken Finland , företrädd av H. Leppo, i egenskap av ombud,

Europeiska kommissionen , företrädd av M. Carpus-Carcea, L. Mantl och A. Tokár, samtliga i egenskap av ombud,

och

unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik , företrädd av F. Hoffmeister, L. Havas, L. Szabó och M. De Almeida Veiga, samtliga i egenskap av ombud,

och, såvitt gäller rådet, med stöd av

Konungariket Belgien , företrätt av C. Jacob, M. Van Regemorter, C. Pochet och L. Jans, samtliga i egenskap av ombud,

Konungariket Danmark , företrätt av C. Maertens och M. Jespersen, båda i egenskap av ombud,

och

Konungariket Sverige , företrätt av F.-L. Göransson, C. Meyer-Seitz, H. Eklinder, O. Åbrink och G. Ekman Hvalgren, samtliga i egenskap av ombud,

intervenienter,

meddelar

TRIBUNALEN (stora avdelningen)

sammansatt av ordföranden M. van der Woude samt domarna S. Papasavvas, J. Svenningsen, M.J. Costeira, K. Kowalik-Bańczyk, P. Škvařilová-Pelzl, H. Kanninen, M. Sampol Pucurull, I. Nõmm, G. Steinfatt, D. Kukovec (referent), S. Verschuur, S.L. Kalėda, L. Spangsberg Grønfeldt och H. Cassagnabère,

justitiesekreterare: enhetschefen A. Juhász-Tóth,

efter den skriftliga delen av förfarandet och med särskilt beaktande av:

– europeiska fredsfacilitetens och rådets invändning om bristande behörighet respektive att talan som sådan inte kan tas upp till prövning, framställd genom separat handling ingiven till tribunalens kansli den 20 november 2024,

– Ungerns yttrande över invändningen om bristande behörighet respektive att talan som sådan inte kan tas upp till prövning, ingivet till tribunalens kansli den 14 januari 2025,

– beslutet av den 6 juni 2025 varigenom förordnades att invändningen ska prövas i samband med målets avgörande,

– beslutet av den 25 augusti 2025 att avslå europeiska fredsfacilitetens och rådets begäran om vilandeförklaring av målet i avvaktan på det slutliga avgörandet i mål C‑883/24, parlamentet/rådet (Omröstningsregler vid beslut om vilka som ska omfattas av restriktiva åtgärder),

– åtgärden för processledning av den 29 januari 2026, varigenom parterna anmodades att begränsa föremålet för sina yttranden till frågan om huruvida Europeiska unionens domstol är behörig att pröva förevarande talan,

efter förhandlingen den 6 mars 2026,

följande

Dom

1 Ungern har genom talan enligt artikel 263 FEUF, som i första hand riktar sig mot europeiska fredsfaciliteten och i andra hand mot Europeiska unionens råd, dels yrkat att europeiska fredsfacilitetskommitténs beslut av den 21 juni 2024 om tilldelning av de belopp som anslagits för europeiska fredsfacilitetens stödåtgärder i fråga om tillhandahållande av militärt stöd till den ukrainska försvarsmakten i enlighet med de villkor som fastställts i rådets beslut (Gusp) 2024/1471 av den 21 maj 2024 om tilldelning av beloppen för det ekonomiska bidrag som betalas till den europeiska fredsfaciliteten enligt beslut (Gusp) 2024/1470 (EUT L, 2024/1471) (nedan kallat det angripna beslutet), ska ogiltigförklaras, dels att det sammanträdesprotokoll av den 25 juni 2024 i vilket detta besluts antagande dokumenterades delvis ska ogiltigförklaras.

Bakgrund till tvisten

2 Förevarande mål har sin bakgrund i de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen har vidtagit med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

3 Europeiska fredsfaciliteten skapades genom rådets beslut (Gusp) 2021/509 av den 22 mars 2021 om inrättande av en europeisk fredsfacilitet och om upphävande av beslut (Gusp) 2015/528 (EUT L 102, 2021, s. 14), på grundval av artikel 28.1, artikel 41.2 och 42.4 samt artikel 30.1 FEU, vilka rör den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (GSFP) inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp).

4 Europeiska fredsfaciliteten inrättades med avseende på medlemsstaternas finansiering av unionsåtgärder inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, för att bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet i enlighet med artikel 21.2 c FEU. Europeiska fredsfaciliteten får enligt artikel 1.2 b i) i beslut 2021/509 finansiera bland annat stödåtgärder som består av unionsåtgärder som är till för att stärka tredjestaters kapacitet när det gäller militära och försvarsrelaterade frågor. Europeiska fredsfaciliteten förvaltas, enligt artikel 10.1 i detta beslut, under överinseende och ledning av den kommitté som avses i artikel 11 i beslutet. Enligt artikel 11.1 i detta beslut ska europeiska fredsfacilitetskommittén bestå av en företrädare för var och en av medlemsstaterna.

5 Den 25 februari 2022 framställde Ukrainas regering en brådskande begäran till unionen om stöd i form av tillhandahållande av militär utrustning.

6 Som svar på denna begäran antogs flera stödåtgärder inom ramen för europeiska fredsfaciliteten, däribland den som inrättades genom rådets beslut (Gusp) 2022/338 av den 28 februari 2022 om en stödåtgärd inom ramen för den europeiska fredsfaciliteten för tillhandahållande till den ukrainska försvarsmakten av militär utrustning och militära plattformar som är utformade för att åstadkomma dödligt våld (EUT L 60, 2022, s. 1).

7 Samma dag antog Europeiska unionens råd beslut (Gusp) 2022/335 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L 57, 2022, s. 4). Genom nämnda beslut förbjöds transaktioner relaterade till förvaltningen av Rysslands centralbanks reserver och tillgångar, inbegripet transaktioner med alla juridiska personer, enheter eller organ som agerar för eller på uppdrag av Rysslands centralbank. Detta förbud har lett till en extraordinär och oväntad ackumulering av kontanta medel (nedan kallade de extraordinära intäkterna) i värdepapperscentralernas balansräkningar, i den mening som avses i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 909/2014 av den 23 juli 2014 om förbättrad värdepappersavveckling i Europeiska unionen och om värdepapperscentraler samt ändring av direktiv 98/26/EG och 2014/65/EU och förordning (EU) nr 236/2012 (EUT L 257, 2014, s. 1).

8 Den 21 maj 2024 antog rådet beslut (Gusp) 2024/1470 om ändring av beslut 2014/512/Gusp om restriktiva åtgärder med hänsyn till Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (EUT L, 2024/1470), varigenom regler fastställdes beträffande hur nettovinsterna från värdepapperscentralernas extraordinära intäkter till följd av genomförandet av de restriktiva åtgärderna bör styras till att stödja Ukraina och dess återhämtning och återuppbyggnad samt dess självförsvar mot Ryska federationens anfallskrig.

9 Samma dag antog rådet beslut (Gusp) 2024/1471 om tilldelning av beloppen för det ekonomiska bidrag som betalats till den europeiska fredsfaciliteten enligt beslut 2024/1470 (EUT L, 2024/1471). I artikel 1 respektive artikel 3 i detta beslut anges att ”[d]e belopp som tilldelas den europeiska fredsfaciliteten enligt beslut … 2024/1470 … ska anslås till stödåtgärder för tillhandahållande av militärt stöd till den ukrainska försvarsmakten, utöver de frivilliga bidrag [från medlemsstaterna] som avses i artikel 30 i beslut (Gusp) 2021/509”, och att ”[m]ed tanke på den ukrainska försvarsmaktens föränderliga behov och för att maximera mervärdet för unionen ska fördelningen av de mottagna beloppen mellan stödåtgärder fastställas och regelbundet ses över av … [europeiska fredsfacilitets]kommitté[n] … i enlighet med särskilda strategiska mål som tillhandahålls av kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik enligt artikel 9.2 i det beslutet”.

10 Ungern röstade visserligen för det beslut som omnämns i punkt 8 ovan, men avstod på ett konstruktivt sätt från att rösta i den mening som avses i artikel 31.1 andra stycket FEU i samband med antagandet av det beslut som omnämns i punkt 9 ovan. Ungern avstod med andra ord från att rösta utan att därigenom förhindra detta besluts antagande.

11 Den 30 maj 2024 höll kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik (Kusp), i enlighet med artikel 9.2 i beslut 2021/509, en debatt i syfte att fastställa strategiska prioriteringar i fråga om överföringen till Ukraina av den första delbetalningen av nettovinsterna från de extraordinära intäkterna enligt beslut 2024/1470.

12 Den 7 juni 2024 framställde Ukrainas försvarsministerium en brådskande begäran om tillhandahållande av militär utrustning och militära plattformar avsedda att åstadkomma dödligt våld.

13 Den 9 juni 2024 lade unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik (nedan kallad den höga representanten) fram ett förslag om antagande av en ny stödåtgärd som specifikt avsåg utnyttjandet, inom ramen för den europeiska fredsfaciliteten, av nettovinsterna från de extraordinära intäkterna. Detta förslag, som diskuterades både i kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik och under ett möte i arbetsgruppen med råd för yttre förbindelser (Relex-gruppen), fick inte Ungerns godkännande.

14 Den 17 juni 2024 konstaterade rådets ordförandeskap att det mot bakgrund av situationens brådskande karaktär inte fanns skäl att låta diskussionerna om den höga representantens förslag, som omnämns i punkt 13 ovan, fortgå, men föreslog samtidigt att det arbete som avsåg tilldelningen av nettovinsterna från de extraordinära intäkterna skulle fortsätta direkt i europeiska fredsfacilitetskommittén.

15 Europeiska utrikestjänsten (utrikestjänsten) lade i detta syfte fram ett förslag till beslut, med referensnummer WK 8729/2024, för europeiska fredsfacilitetskommittén om att tilldela den ukrainska försvarsmakten den första delbetalningen av nettovinsterna från de extraordinära intäkterna.

16 Under europeiska fredsfacilitetskommitténs sammanträde den 20 juni 2024 beslutades att antagandet av utrikestjänstens förslag till beslut skulle föregås av ett skriftligt förfarande i enlighet med artikel 11.16 i beslut 2021/509, vilket skulle avslutas den 21 juni 2024.

17 Under detta sammanträde behandlades bland annat frågan om rösträtt för de medlemsstater som i samband med antagandet av beslut 2024/1471 på ett konstruktivt sätt hade avstått från att rösta i den mening som avses i artikel 31.1 FEU.

18 Av europeiska fredsfacilitetskommitténs sammanträdesprotokoll den 20 juni 2024, med referensnummer WK 8888/2024 INIT, framgår att kommittén, efter att ha påpekat att det militära stödet inom ramen för den europeiska fredsfaciliteten ska tillhandahållas med full respekt för medlemsstaternas säkerhets- och försvarspolitik, med säkerställande av transparens och spårbarhet beträffande det stöd som ges och med hänsyn tagen till alla medlemsstaters säkerhets- och försvarsintressen, i enlighet med artikel 3 i beslut 2024/1471 samt artikel 11.8 a och b i beslut 2021/509 kom fram till att de medlemsstater som på ett konstruktivt sätt hade avstått från att rösta i samband med antagandet av beslut 2024/1471 inte kunde delta i den omröstning som gällde frågan om europeiska fredsfacilitetskommittén skulle anta det i punkt 15 ovan omnämnda beslutsförslaget.

19 Den 21 juni 2024 antog europeiska fredsfacilitetskommittén, på grundval av artikel 3 i beslut 2024/1471, vilken omnämns i punkt 9 ovan, det angripna beslutet.

20 Av punkt 1 i det angripna beslutet, läst mot bakgrund av första och sista styckena i beslutets ingress, framgår i allt väsentligt att den första överföringen av medel till europeiska fredsfaciliteten enligt beslut 2024/1470 med hänsyn till den ukrainska försvarsmaktens akuta behov ska avsättas för den stödåtgärd som det förordnades om i beslut 2022/338, vilket utgör en ram som möjliggör en effektiv mobilisering av den första delbetalningen av nettovinsterna från de extraordinära intäkterna.

21 I punkt 2 i det angripna beslutet anges att överföringen av medel ska finansiera omedelbara inköp och, vid behov, kortsiktiga inköp av tre typer av militär utrustning, nämligen ammunition och artillerisystem, robotar och luftförsvarssystem samt militär utrustning från den ukrainska försvarsindustrin. Där fastställs även de ungefärliga andelarna för dessa tre slag av utrustning och var den kan köpas. I punkt 3 i detta beslut anges tidsplanen för leveranserna. Enligt denna punkt ska beställningar eller upphandlingskontrakt som gäller ovannämnd militär utrustning genomföras respektive slutas så snart det är möjligt, så att utrustningen kan levereras till den ukrainska försvarsmakten senast den 31 december 2024. I punkt 4 i samma beslut anges vilka aktörer som ansvarar för genomförandet tillhandahållandet av varje berörd kategori av militär utrustning. Slutligen föreskrivs i punkt 5 i beslutet att leveranserna av sådan militär utrustning ska genomföras i enlighet med de regler och den rättsliga ram som bestämts för den stödåtgärd som inrättats genom beslut 2022/338.

22 Antagandet av det angripna beslutet dokumenterades i sammanträdesprotokollet av den 25 juni 2024, med referensnummer WK 9007/2024 INIT, av vilket bland annat framgår följande:

”Europeiska fredsfacilitetskommittén har informerats om att ingen av de medlemsstater bland dem som har rösträtt enligt dokument WK 8888/2024 INIT röstade nej under det skriftliga förfarande avseende [antagandet av det angripna beslutet] som inleddes i samband med europeiska fredsfacilitetskommitténs sammanträde torsdagen den 20 juni 2024 (WK 8888/2024 INIT).

Det ovannämnda beslutet anses därför ha antagits den 21 juni 2024. Enligt artikel 3 i beslut [2024/1471] samt artikel 11.8 a och b i beslut [2021/509] har de medlemsstater som avstod från att rösta och som i samband med antagandet av beslut [2024/1471] avgav en formell förklaring i enlighet med artikel 31.1 andra stycket FEU inte deltagit i omröstningen [under det förfarande som föregick det angripna beslutets antagande].”

Parternas yrkanden

23 Ungern har yrkat att tribunalen ska

– ogiltigförklara det angripna beslutet och det sammanträdesprotokoll av den 25 juni 2024 vari detta besluts antagande dokumenterades, och

– förplikta europeiska fredsfaciliteten och rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

24 Europeiska fredsfaciliteten och rådet har yrkat att tribunalen ska

– avvisa talan, av det skälet att den har väckts vid en domstol som saknar behörighet att pröva den eller på grund av att den som sådan inte kan tas upp till prövning,

– alternativt ogilla talan såsom ogrundad, och

– förplikta Ungern att ersätta rättegångskostnaderna.

25 Ungern har i yttrande över invändningen om bristande behörighet respektive att talan som sådan inte kan tas upp till prövning yrkat att tribunalen ska avslå denna invändning.

26 Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland och Konungariket Sverige har yrkat att talan ska avvisas.

27 Europeiska kommissionen har yrkat att talan ska ogillas såsom ogrundad och att Ungern ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

28 Den höga representanten har yrkat att talan i sin helhet ska avvisas.

Rättslig bedömning

29 Ungern har till stöd för sin talan åberopat en enda grund, och därvidlag gjort gällande att artikel 31.1 FEU samt artikel 11.8 och 11.14 i beslut 2021/509, liksom vissa konstitutionella principer och vissa av unionens grundläggande värden, såsom dessa stadfästs i artiklarna 2 och 4.2 FEU, har åsidosatts respektive inte respekterats.

30 Ungern har närmare bestämt invänt mot europeiska fredsfacilitetens slutsats att denna medlemsstat inte kunde delta i den omröstning som fordrades för det angripna beslutets antagande av det skälet att nämnda medlemsstat i samband med antagandet av beslut 2024/1471 på ett konstruktivt sätt avstod från att rösta. Europeiska fredsfaciliteten har på grund av detta åsidosatt gällande omröstningsregler och därmed även unionens grundläggande värden och konstitutionella principer beträffande rättsstaten, medlemsstaternas jämlikhet och unionens demokratiska funktion.

31 Eftersom det angripna beslutet inte har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning syftar förevarande talan, utöver att få till stånd en ogiltigförklaring av detta beslut, även till att utverka en partiell ogiltigförklaring av det sammanträdesprotokoll som omnämns i punkt 22 ovan, i den del det däri dokumenterats att nämnda beslut har antagits.

32 Europeiska fredsfaciliteten och rådet har till stöd för invändningen om bristande behörighet respektive att talan som sådan inte kan tas upp till prövning i allt väsentligt gjort gällande att unionsdomstolen inte är behörig att pröva talan av det skälet att det angripna beslutet är en rättsakt som har antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

33 Om unionsdomstolen skulle anse sig vara behörig (vilket den inte är), ska talan – enligt europeiska fredsfacilitetens och rådets uppfattning – under alla omständigheter avvisas av det skälet att europeiska fredsfaciliteten och rådet inte kan ha ställning såsom svarande.

Tribunalens behörighet enligt artikel 256.1 första stycket FEUF

34 Tribunalen ska enligt artikel 256.1 första stycket FEUF vara behörig att i första instans pröva och avgöra de ärenden som anges i artiklarna 263, 265, 268, 270 och 272 FEUF, med undantag av de ärenden som åvilar en specialdomstol som inrättas i enlighet med artikel 257 FEUF och de som enligt stadgan för Europeiska unionens domstol faller under domstolens behörighet.

35 I artikel 51 i stadgan för Europeiska unionens domstol finns en uppräkning av de typer av talan som, med avvikelse från bestämmelsen i artikel 256.1 FEUF, är förbehållna domstolen. I artikel 51 a i denna stadga hänvisas bland annat till sådana slag av talan som avses i artikel 263 FEUF, vilka väcks av en medlemsstat med avseende på vissa av rådets rättsakter.

36 I förevarande fall kan för det första konstateras att det angripna beslutet har antagits av europeiska fredsfacilitetskommittén och inte av rådet.

37 För det andra finns det anledning att erinra om att [europeiska fredsfaciliteten], enligt artikel 3.1 i beslut 2021/509, ”ska ha rättskapacitet, särskilt kapacitet att inneha bankkonton, förvärva, inneha eller avyttra tillgångar, varor och tjänster, anställa personal, ingå kontrakt, avtal och administrativa överenskommelser, betala sina skulder samt vara part i rättsliga förfaranden, i den utsträckning som krävs för att genomföra detta beslut”.

38 Av detta följer att europeiska fredsfaciliteten har rättskapacitet, vilket innebär att de rättsakter som dess kommitté har antagit inte kan tillskrivas rådet.

39 Den omständigheten att europeiska fredsfaciliteten har rättskapacitet stöds också av rättspraxis i fråga om de bestämmelser som reglerar verksamheten för en annan enhet inom den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, nämligen unionens rättsstatsuppdrag i Kosovo (Eulex Kosovo). Dessa bestämmelser är avfattade på ett sätt som liknar det på vilket den bestämmelse som återgetts i punkt 37 ovan är avfattad. EU-domstolen kom härvidlag fram till att den rättskapacitet som denna enhet i kraft av nämnda bestämmelser åtnjuter inbegriper ställning såsom part i rättsprocesser som gäller genomförandet av det uppdrag som den har anförtrotts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 24 februari 2022, Eulex Kosovo, C‑283/20, EU:C:2022:126, punkterna 44–47).

40 Förevarande talan har väckts med stöd av artikel 263 FEUF och är riktad mot en rättsakt som antagits av europeiska fredsfacilitetskommittén. Talan hör således inte till de kategorier som enligt artikel 256.1 första stycket FEUF är förbehållna domstolen, och ska därför behandlas av tribunalen.

41 Det saknar härvidlag betydelse att denna talan formellt inte har riktats mot europeiska fredsfaciliteten, utan mot dess kommitté, eftersom den senare ovedersägligen utgör del av den europeiska fredsfaciliteten såsom ledande organ.

42 Inom ramen för denna prövning ska ställning först tas till om unionsdomstolen är behörig att pröva talan i sak, trots att det angripna beslutet utgörs av en rättsakt som har antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

Unionsdomstolens behörighet

43 Europeiska fredsfaciliteten har gjort gällande att unionsdomstolen – mot bakgrund av bestämmelserna i artikel 24.1 FEU och artikel 275 första stycket FEUF – inte är behörig att pröva förevarande talan eftersom det angripna beslutet är en rättsakt som antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

44 Unionsdomstolens behörighet kan enligt europeiska fredsfaciliteten inte heller fastställas med ledning av den rättspraxis som följer av domen av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl. (C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725), av det skälet att det angripna beslutet är direkt kopplat till de politiska eller strategiska val som unionens institutioner, organ och byråer gör inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

45 Ungern har bestritt det som anförts i denna del.

46 Ungern har för det första gjort gällande att den behörighetsbegränsning som följer av de bestämmelser som omnämns i punkt 43 ovan måste tolkas på ett sätt som är konsekvent och förenligt både med fördragens systematik i sin helhet och med befintlig rättspraxis på området. Enligt denna medlemsstat framgår det av domen av den 19 juli 2016, H/rådet m.fl. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569), domen av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), och domen av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793), att unionsdomstolen i nämnda mål gjorde en extensiv tolkning av dessa bestämmelser och därmed av sin egen behörighet, för att säkerställa att de grundläggande principerna i unionens rättsordning, exempelvis principerna om ett effektivt rättsmedel och likabehandling, vederbörligen iakttas, även på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område.

47 För det andra har Ungern ifrågasatt relevansen i det aktuella fallet av domen av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl. (C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725), detta med påpekandet att den avsåg ett saksammanhang som på ett väsentligt sätt skiljer sig från det som utgör bakgrund för förevarande talan. Ungern har visserligen medgett att unionsdomstolen, till följd av maktfördelningsprincipen, saknar befogenhet att göra ingripanden i de behöriga politiska institutionernas politiska och strategiska ställningstaganden, men framhåller att den förda talan inte tar sikte på det angripna beslutets innehåll som sådant utan avser lagenligheten i det förfarande som ledde fram till att detta beslut antogs.

48 Ungern har härvidlag påpekat att den allvarliga oegentlighet i det förfarande som ledde fram till det angripna beslutets antagande, som bestod i att förfarandet genomfördes på ett sätt som innebar en kränkning av denna medlemsstats rösträtt, utgör ett åsidosättande av de grundläggande värden och konstitutionella principer i unionens rättsordning som avses i artiklarna 2 och 4.2 FEU, beträffande rättsstaten, medlemsstaternas jämlikhet och unionens demokratiska funktionssätt. Dessa värden och principer äger enligt Ungern horisontell tillämplighet på alla områden som regleras av fördragen, inklusive den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, vilket innebär att unionsdomstolen är behörig att kontrollera huruvida de vederbörligen har iakttagits, varvid denna behörighet inte är avhängig vilket slags unionspolitik den aktuella rättsakten har antagits inom ramen för.

49 Ungern har också framhållit att även om unionsdomstolen ännu inte har haft tillfälle att uttala sig beträffande den specifika fråga som ligger bakom förevarande talans enda grund, finns det likväl rättspraxis som stödjer dess behörighet att göra så. Det framgår nämligen av domen av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:2025), att EU-domstolen i det fallet ansåg sig vara behörig att pröva processuella frågor av ett slag som i allt väsentligt liknar dem som är aktuella i förevarande mål, trots att de avsåg antagandet av en rättsakt på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område.

50 För det tredje och slutligen har Ungern hävdat att om tribunalen anser sig sakna behörighet att pröva talan, skulle denna medlemsstat berövas den grundläggande rätten till ett effektivt rättsmedel, detta i strid med fast rättspraxis som bland annat följer av domen av den 23 april 1986, Les Verts/parlamentet (294/83, EU:C:1986:166, punkt 23). Ett sådant synsätt skulle dessutom innebära att förfarandemässiga brister i form av underlåtenhet att iaktta omröstningsregler inte kan underställas domstolsprövning, trots att medlemsstaternas faktiska deltagande i unionens beslutsprocess utgör en av de mest grundläggande principerna för unionens demokratiska funktionssätt.

51 Tribunalen framhåller att Europeiska unionens domstol, enligt artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF, i princip inte har behörighet i fråga om bestämmelser beträffande den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken eller med avseende på akter som antas på grundval av dessa bestämmelser.

52 I artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 andra stycket FEUF stadgas emellertid uttryckligen två undantag från denna princip, nämligen Europeiska unionens domstols behörighet att dels kontrollera att artikel 40 FEU följs, dels pröva talan, utformad enligt artikel 263 fjärde stycket FEUF, om kontroll av lagenligheten av beslut om sådana restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer som rådet har antagit på grundval av bestämmelserna om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (se dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 63 och där angiven rättspraxis).

53 Följaktligen ska, för att avgöra om Europeiska unionens domstol är behörig att pröva en talan som avser handlingar eller underlåtenheter som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, först prövas om den aktuella situationen omfattas av något av de fall som anges i artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och i artikel 275 andra stycket FEUF, där en sådan behörighet uttryckligen medges (se dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 115 och där angiven rättspraxis).

54 Om så inte är fallet, ska sedan, i ett andra steg, bedömas om Europeiska unionens domstols behörighet kan grundas på att handlingarna eller underlåtenheterna inte är direkt kopplade till de politiska eller strategiska val som görs av unionens institutioner, organ och byråer inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, och i synnerhet den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken (se dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 116 och där angiven rättspraxis).

55 Om handlingarna och underlåtenheterna i fråga inte har ett direkt samband med dessa politiska eller strategiska val, är Europeiska unionens domstol således behörig att bedöma lagenligheten av dessa handlingar eller underlåtenheter eller att tolka dem. Om dessa rättsakter eller underlåtenheter däremot har ett direkt samband med nämnda politiska eller strategiska val, ska denna institution förklara sig sakna behörighet (dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 117).

56 Av detta följer att Europeiska unionens domstol, enligt artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 första stycket FEUF, inte är behörig att pröva lagenligheten eller tolkningen av handlingar eller underlåtenheter som har ett direkt samband med utförandet, fastställandet och genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, särskilt den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken, det vill säga i synnerhet fastställandet av unionens strategiska intressen och fastställandet av såväl vilka åtgärder som ska vidtas och vilka ståndpunkter som ska intas av unionen som de allmänna riktlinjerna för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, i den mening som avses i artiklarna 24–26, 28, 29, 37, 38, 42 och 43 FEU (dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 118).

57 EU-domstolen har i detta hänseende redan fastslagit att de medel som med stöd av artikel 28.1 första stycket FEU ställs till förfogande för ett uppdrag som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, särskilt ett GSFP-uppdrag, har ett direkt samband med de politiska eller strategiska val som görs inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (dom av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl., C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkt 126).

58 Det kan i förevarande fall för det första konstateras att det angripna beslutet inte utgör en rättsakt som avser en restriktiv åtgärd mot fysiska eller juridiska personer som rådet har beslutat om med stöd av avdelning V kapitel 2 i EU-fördraget (se, för ett liknande resonemang, beslut av den 14 december 2017, KS/rådet m.fl., T‑840/16, ej publicerat, EU:T:2017:938, punkt 12). Talan rör inte heller efterlevnaden av artikel 40 FEU. Härav följer att unionsdomstolen inte är behörig att pröva förevarande mål med stöd av något av de två undantag som stadgas i artikel 24.1 andra stycket sista meningen FEU och artikel 275 andra stycket FEUF.

59 För det andra finner tribunalen att eftersom det angripna beslutet dels fastställer tilldelningen och den konkreta fördelningen av de medel som motsvarar den första delbetalningen av nettovinsterna från de extraordinära intäkterna i fråga om finansieringen av inköp av utrustning ”av militärt slag” som är avsedd för den ukrainska försvarsmakten, dels fastställer vilken stödåtgärd som ska förses med dessa medel, det vill säga den som inrättats genom beslut 2022/338, så har det genom nämnda beslut gjorts politiska eller strategiska val, i den mening som avses i den rättspraxis som nämns i punkterna 54 och 55 ovan.

60 Denna slutsats bekräftas inledningsvis av det förhållandet att det angripna beslutet – vilket följer av en samlad läsning av punkterna 11, 14, 15 och 19 ovan – har antagits med stöd av artikel 3 i beslut 2024/1471, i enlighet med de särskilda strategiska mål som kommittén för utrikes- och säkerhetspolitik har tillhandahållit, och på grundval av ett förslag till beslut som utrikestjänsten redovisat för europeiska fredsfacilitetskommittén.

61 Vidare ”genomfördes” beslut 2024/1471, i den mening som avses i den rättspraxis som omnämns i punkt 56 ovan, genom det angripna beslutet, eftersom tilldelningen av de medel som motsvarade den första delbetalningen av nettovinsterna från de extraordinära intäkterna därigenom fastställdes. Genom detta beslut klargjorde rådet att de belopp som motsvarar nettovinsterna från de extraordinära intäkterna är avsedda att finansiera unionens stöd till den ukrainska försvarsmaktens kamp mot den ryska aggressionen, och fastställde villkoren för användningen av dessa intäkter. Rådet fastställde i och med detta unionens strategiska intressen på den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitikens område och de åtgärder som ska vidtas på detta område i den mening som avses i den rättspraxis som omnämns i skäl 56 ovan.

62 Det ska härefter erinras om att besluten 2024/1471 och 2022/338, vilka – genom det angripna beslutet – kom att genomföras vid samma tillfälle, antogs med stöd av bland annat artikel 28.1 FEU. Såsom har framhållits i punkt 57 ovan har EU‑domstolen redan uttalat att de medel som med stöd av denna bestämmelse ställs till förfogande för ett uppdrag som omfattas av den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken eller den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken har ett direkt samband med de politiska eller strategiska val som görs inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

63 Såsom Republiken Frankrike och Republiken Tjeckien med fog har påpekat saknar den omständigheten att det i förevarande fall inte varit fråga om ett Gusp‑ eller GSFP-uppdrag betydelse, eftersom artikel 28.1 FEU avser situationer som fordrar en operativ insats från unionens sida, vilket svarar mot de förhållanden som rådde i samband med rådets antagande av beslut 2024/1471 och när europeiska fredsfacilitetskommittén därefter fattade det angripna beslutet.

64 Att det angripna beslutet har en politisk eller strategisk karaktär stöds slutligen först och främst av den omständigheten att det tillkom som svar på en brådskande begäran från Ukrainas regering om tillhandahållande av militär utrustning och militära plattformar avsedda att åstadkomma dödligt våld, såsom framgår av punkterna 12 och 20 ovan. Dessutom gjordes – vilket redovisats i punkt 21 ovan – genom det angripna beslutet militär utrustning, såsom ammunition och artillerisystem, robotar och luftförsvarssystem samt militär utrustning från den ukrainska försvarsindustrin, tillgänglig för den ukrainska försvarsmakten.

65 Med de överväganden som gjorts i punkterna 59–64 ovan följer att det angripna beslutet utgör en rättsakt som, i den mening som avses i domen av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl. (C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725, punkterna 116 och 117), är direkt kopplad till de politiska eller strategiska val som gjorts inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, vilket innebär att unionsdomstolen enligt denna rättspraxis inte är behörig att pröva talan.

66 Härav följer att förevarande talan inte omfattas av unionsdomstolens behörighet och därför ska avvisas på den grunden.

67 De av Ungerns argument som nämnts i punkt 46 ovan föranleder inte någon annan slutsats. I motsats till vad denna medlemsstat har hävdat kan omständigheterna i förevarande mål nämligen inte jämföras med dem i mål som rör den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken men avser bestämmelser vilkas tillämpning unionsdomstolen är behörig att pröva.

68 I synnerhet är förevarande mål inte jämförbart med en situation lik den som var för handen i det mål som föranledde domen av den 19 juli 2016, H/rådet m.fl. (C‑455/14 P, EU:C:2016:569), där unionsdomstolens behörighet omfattade den berörda person som avdelats för en enhet, vilken inrättats inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, såvitt gällde denna enhets operativa personaladministration. Det nu aktuella målet gäller nämligen inte rättsakter eller ageranden som har att göra med ren personaladministration, vilket innebär att det inte kan jämföras med tvister mellan en institution, ett organ eller en byrå i unionen som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och en av dess tjänstemän eller andra anställda, vilka kan underställas unionsdomstolens prövning med stöd av artikel 263 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 oktober 2018, KF/Satcen, T‑286/15, EU:T:2018:718, punkt 95, och beslut av den 10 juli 2020, KF/Satcen T‑619/19, ej publicerat, EU:T:2020:337, punkterna 23–28 och där angiven rättspraxis).

69 Såsom framgår av punkt 58 ovan gäller förevarande mål inte heller en invändning mot restriktiva åtgärder eller en prövning av det slag som avses i artikel 40 FEU, varför den rättspraxis som följer av domen av den 28 mars 2017, Rosneft (C‑72/15, EU:C:2017:236), saknar relevans.

70 I motsats till vad Ungern har hävdat skiljer sig situationen i förevarande fall dessutom från den som var aktuell i det mål i vilket domstolen meddelade domen av den 6 oktober 2020, Bank Refah Kargaran/rådet (C‑134/19 P, EU:C:2020:793). I punkt 39 i den domen kom EU-domstolen fram till att unionsdomstolen ”[u]nder dessa omständigheter” var behörig, det vill säga i den särskilda situation då rådet hade beslutat om restriktiva åtgärder mot personer och enheter inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. EU-domstolen gjorde således inget annat än att slå fast att unionsdomstolen är behörig att pröva yrkanden om skadestånd som framställts med stöd av artikel 268 och artikel 340 andra stycket FEUF och som har sin grund i sådana restriktiva åtgärder som föreskrivs i rättsakter som är hänförliga till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, som en följd av dess behörighet enligt artikel 263 FEUF att granska lagenligheten av restriktiva åtgärder.

71 Inte heller de omständigheter som sökanden har pekat på och som omnämns i punkterna 47–49 ovan förändrar den slutsats som redovisas i punkt 66 i denna dom.

72 Unionsdomstolens behörighet kan nämligen för det första inte grundas på ett påstått åsidosättande av unionens grundläggande värden och konstitutionella principer, eftersom argument som uteslutande hänför sig till talan i sak, oavsett om de är välgrundade och oavsett betydelsen av de frågor som de aktualiserar, inte i sig kan påverka det förhållandet att unionsdomstolen saknar behörighet att pröva denna talan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 december 2023, Islentjeva/rådet, T‑233/22, EU:T:2023:828, punkt 29 och där angiven rättspraxis).

73 Ungern kan för det andra inte vinna framgång med det som anförts beträffande att föremålet för dess talan, till skillnad från vad som var fallet i domen av den 24 juni 2014, parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:2025), är rent processuellt, då talan inte gäller det angripna beslutet som sådant utan det förfarande som ledde fram till dess antagande.

74 I punkt 118 i domen av den 10 september 2024, KS m.fl./rådet m.fl. (C‑29/22 P och C‑44/22 P, EU:C:2024:725), klargjorde EU-domstolen nämligen att unionsdomstolen inte är behörig att pröva lagenligheten av eller tolka handlingar eller underlåtenheter som har ett direkt samband med utförandet, fastställandet och genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, vilket inbegriper dessa handlingars formella lagenlighet.

75 Domen av den 24 juni 2014 i målet parlamentet/rådet (C‑658/11, EU:C:2014:2025), gällde dessutom inte en förfarandebestämmelse som var hänförlig till den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, utan artikel 218 FEUF, som avser förhandlingar om och ingående av internationella avtal. EU‑domstolen konstaterade att den även i det sammanhanget är behörig att tolka och tillämpa bestämmelser som inte har att göra med den gemensamma utrikes‑ och säkerhetspolitiken. Ungern har i förevarande fall till stöd för sin talan inte åberopat någon grund som rör tolkningen eller tillämpningen av en bestämmelse som inte omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, eftersom den enda grunden tar sikte på artikel 31.1 FEU samt artikel 11.8 och 11.14 i beslut 2021/509.

76 Artikel 31 FEU återfinns emellertid i kapitel 2 i avdelning V i EU-fördraget, som gäller ”Särskilda bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken”. Av ordalydelsen i artikel 24.1 andra stycket FEU framgår tydligt att Europeiska unionens domstol inte är behörig med avseende på sådana bestämmelser, förutom beträffande kontroll av efterlevnaden av artikel 40 FEU och lagenligheten av vissa beslut som avses i artikel 275 andra stycket FEUF. Det ska härutöver framhållas att det i artikel 24.1 andra stycket FEU anges att den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken omfattas av särskilda regler och förfaranden.

77 Det som Ungern har anfört om att unionsdomstolens bristande behörighet att pröva förevarande talan berövar denna medlemsstat dess rätt till ett effektivt rättsmedel saknar dessutom fog.

78 Det följer nämligen av rättspraxis att avsaknaden av andra möjligheter att föra talan i domstol inte i sig kan ge unionsdomstolen behörighet utan att de befogenheter som unionsdomstolen tilldelats genom fördragen i deras nuvarande lydelse därigenom skulle trädas för när (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juli 2002, Unión de Pequeños Agricultores/rådet, C‑50/00 P, EU:C:2002:462, punkterna 44 och 45, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 81, och beslut av den 7 juni 2004, Segi m.fl./rådet, T‑338/02, EU:T:2004:171, punkt 38).

79 Om unionsdomstolen, av skäl som hänför sig särskilt till Ungerns effektiva domstolsskydd, ansåg sig behörig att pröva det angripna beslutets lagenlighet, skulle den överskrida de befogenheter som fastställts genom artikel 24.1 FEU och artikel 275 första stycket FEUF, såsom dessa bestämmelser har tolkats av EU‑domstolen i den rättspraxis som omnämns i punkterna 51–57 ovan.

80 Mot den angivna bakgrunden och med rådande läge i unionsrätten ska de yrkanden som riktats mot det angripna beslutet avvisas, av det skälet att unionsdomstolen saknar behörighet att pröva dem.

81 Detsamma gäller de yrkanden som avser sammanträdesprotokollet av den 25 juni 2024, vari det angripna beslutets antagande blott har dokumenterats.

82 Med de överväganden som i det föregående har gjorts följer att talan i sin helhet ska avvisas.

Rättegångskostnader

83 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Ungern har tappat målet och ska därför bära sina rättegångskostnader samt ersätta europeiska fredsfacilitetens och rådets rättegångskostnader, i enlighet med de senares yrkanden.

84 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater och institutioner som har intervenerat bära sina rättegångskostnader. Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland, Konungariket Sverige och kommissionen ska följaktligen bära sina rättegångskostnader.

85 Enligt artikel 138.3 i rättegångsreglerna får tribunalen besluta att även andra intervenienter än dem som omnämns i artikel 138.1 och 138.2 ska bära sina rättegångskostnader. Tribunalen finner i detta fall att den höga representanten ska bära sina rättegångskostnader.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (stora avdelningen)

följande:

1) Talan avvisas.

2) Ungern ska bära sina rättegångskostnader samt ersätta europeiska fredsfacilitetens och Europeiska unionens råds rättegångskostnader.

3) Konungariket Belgien, Republiken Tjeckien, Konungariket Danmark, Förbundsrepubliken Tyskland, Republiken Estland, Republiken Frankrike, Republiken Lettland, Konungariket Nederländerna, Republiken Finland, Konungariket Sverige, Europeiska kommissionen och unionens höga representant för utrikes frågor och säkerhetspolitik ska bära sina rättegångskostnader.

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 9 september 2026.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: ungerska.