Förslag till avgörande av generaladvokat Manuel Campos Sánchez-Bordona föredraget den 17 september 2026

Preliminär utgåva

FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT

MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ-BORDONA

föredraget den 17 september 2026( 1 )

Mål C ‑ 407/25 [Tersten] ( i )

Belgische Staat – Administratie Douane en Accijnzen

Brottmål

mot

NV SI,

LM Kft,

LC,

BÜ Kft,

JS,

BZ,

QJF Kft,

LS,

SH Kft,

ZJ,

JZ,

XH,

HS,

3H H & LS GmbH

(begäran om förhandsavgörande från Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen, Bryssel, Belgien)

” Begäran om förhandsavgörande – Europeiska åklagarmyndigheten – Förordning (EU) 2017/1939 – Artikel 24.2 – Inrapportering till Europeiska åklagarmyndigheten – Artikel 4.3 FEU – Principen om lojalt samarbete – Artikel 27 – Rätt att överta förfaranden – Nationella utredningsmyndigheters behörighet – Europeiska åklagarmyndighetens övertagande av förfaranden i utredningsskedet – Europeiska åklagarmyndighetens övertagande av förfaranden efter lagföring – Principen om medlemsstaternas processuella autonomi ”

1. I förordning (EU) 2017/1939( 2 ) föreskrivs att när en rättslig myndighet eller en brottsbekämpande myndighet i en medlemsstat inleder en utredning av ett brott för vilket Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utöva sin behörighet, ska den myndigheten utan onödigt dröjsmål informera Europeiska åklagarmyndigheten så att den sistnämnda kan besluta huruvida den ska utöva sin rätt att överta förfaranden.

2. Det brottmål som ligger till grund för förevarande begäran om förhandsavgörande avser brott för vilka Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utöva sin behörighet. De belgiska tullmyndigheterna inledde en utredning av dessa brott när förordning 2017/1939 redan hade trätt i kraft,( 3 ) men innan Europeiska åklagarmyndigheten hade åtagit sig sina utrednings- och lagföringsuppgifter (den 1 juni 2021).( 4 )

3. Eftersom de belgiska myndigheterna vid den aktuella tidpunkten inte informerade Europeiska åklagarmyndigheten om sina utredningar och brottmålet avgjordes i första instans, vill den hänskjutande domstolen i korthet veta vilka konsekvenser denna avsaknad av information får för det aktuella målet, som nu befinner sig i överklagandeskedet.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Förordning 2017/1939

4. Artikel 4 (”Arbetsuppgifter”) har följande lydelse:

”Europeiska åklagarmyndigheten ska vara ansvarig för att utreda, lagföra och väcka talan mot förövare av och medhjälpare till sådana brott som skadar unionens ekonomiska intressen och som föreskrivs i direktiv (EU) 2017/1371( 5 ) och fastställs i enlighet med denna förordning. I detta avseende ska Europeiska åklagarmyndigheten genomföra utredningar samt driva åtal och utöva åklagares uppgifter i medlemsstaternas behöriga domstolar till dess att ärendet har avslutats.”

5. I artikel 22 (”Europeiska åklagarmyndighetens materiella behörighet”) har punkt 1 följande lydelse:

”Europeiska åklagarmyndigheten ska ha behörighet i fråga om brott som skadar unionens ekonomiska intressen som fastställs i direktiv (EU) 1371/1371, så som det införlivats genom nationell lagstiftning, oavsett om samma brottsliga handling enligt nationell lagstiftning skulle kunna klassificeras som en annan typ av brott. …”

6. I artikel 24 (”Inrapportering, registrering och kontroll av uppgifter”) föreskrivs följande:

”1. Unionens institutioner, organ och byråer och de av medlemsstaternas myndigheter som enligt tillämplig nationell lagstiftning är behöriga ska utan onödigt dröjsmål till Europeiska åklagarmyndigheten inrapportera alla brottsliga handlingar i fråga om vilka den skulle kunna utöva sin behörighet i enlighet med artiklarna 22, 25.2 och 25.3.

2. När en rättslig myndighet eller en brottsbekämpande myndighet i en medlemsstat inleder en utredning av ett brott för vilket Europeiska åklagarmyndigheten i enlighet med artiklarna 22, 25.2 och 25.3 skulle kunna utöva sin behörighet, eller när den behöriga rättsliga eller brottsbekämpande myndigheten i en medlemsstat vid någon tidpunkt efter inledandet av en utredning finner att utredningen avser ett sådant brott, ska den myndigheten utan onödigt dröjsmål informera Europeiska åklagarmyndigheten så att den sistnämnda kan besluta huruvida den i enlighet med artikel 27 ska utöva sin rätt att överta förfaranden.

…”

7. I artikel 25 (”Europeiska åklagarmyndighetens utövande av sin behörighet”) har punkt 1 följande lydelse:

”Europeiska åklagarmyndigheten ska utöva sin behörighet antingen genom att inleda en utredning i enlighet med artikel 26 eller genom att besluta att utöva sin rätt att överta förfaranden i enlighet med artikel 27. Om Europeiska åklagarmyndigheten beslutar att utöva sin behörighet ska de behöriga nationella myndigheterna inte utöva sin behörighet i fråga om samma brottsliga handling.”

8. I artikel 27 (”Rätt att överta förfaranden”) föreskrivs följande:

”1. Europeiska åklagarmyndigheten ska efter att ha mottagit all relevant information i enlighet med artikel 24.2 fatta sitt beslut om huruvida den ska utöva sin rätt att överta förfaranden snarast möjligt, dock senast fem dagar efter att den mottagit informationen från de nationella myndigheterna, samt underrätta de nationella myndigheterna om detta beslut. Den europeiska chefsåklagaren får i ett enskilt ärende fatta ett motiverat beslut om att förlänga tidsfristen med en period på maximalt fem dagar och ska underrätta de nationella myndigheterna om detta.

2. Under de perioder som avses i punkt 1 ska de nationella myndigheterna avhålla sig från att fatta några sådana beslut enligt nationell lagstiftning som kan leda till att Europeiska åklagarmyndigheten hindras från att utöva sin rätt att överta förfaranden.

De nationella myndigheterna ska, i enlighet med nationell lagstiftning, vidta eventuella brådskande åtgärder som krävs för att garantera en effektiv utredning och lagföring.

3. Om Europeiska åklagarmyndigheten på annat sätt än genom den information som avses i artikel 24.2 blir medveten om att en utredning i fråga om ett brott för vilket den kan vara behörig redan pågår hos de behöriga myndigheterna i en medlemsstat, ska den utan dröjsmål underrätta dessa myndigheter om detta. Efter att i vederbörlig ordning ha informerats i enlighet med artikel 24.2 ska Europeiska åklagarmyndigheten fatta ett beslut om huruvida den ska utöva sin rätt att överta förfaranden. Beslutet ska fattas inom de tidsfrister som fastställs i punkt 1 i den här artikeln.

…

5. I de fall Europeiska åklagarmyndigheten utövar sin rätt att överta förfaranden ska de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna överföra ärendeakten till Europeiska åklagarmyndigheten och avstå från att vidta ytterligare utredningsåtgärder i fråga om samma brott.

…

7. Om Europeiska åklagarmyndigheten har avstått från att utöva sin behörighet ska den utan onödigt dröjsmål underrätta de behöriga nationella myndigheterna om detta. De behöriga nationella myndigheterna ska, när som helst under förfarandena, underrätta Europeiska åklagarmyndigheten om eventuella nya sakförhållanden som kan ge Europeiska åklagarmyndigheten skäl att ompröva sitt beslut att inte utöva sin behörighet.

Europeiska åklagarmyndigheten får utöva sin rätt att överta förfaranden efter att ha mottagit denna information, förutsatt att den nationella utredningen ännu inte har avslutats och att ett åtalsbeslut inte har lämnats till en domstol. Beslutet ska fattas inom den tidsfrist som fastställs i punkt 1.

…”

9. I artikel 35 (”Avslutande av utredningen”) föreskrivs följande:

”1. När den handläggande europeiska delegerade åklagaren anser att utredningen är slutförd ska han eller hon till den övervakande europeiska åklagaren lämna in en rapport med en redogörelse för ärendet och ett utkast till beslut om huruvida lagföring ska ske vid en nationell domstol eller huruvida hänskjutande av ärendet, avskrivande eller förenklat åtalsförfarande i enlighet med artikel 34, 39 eller 40 bör övervägas. Den övervakande europeiska åklagaren ska översända dessa handlingar till den behöriga permanenta avdelningen och, om han eller hon anser det nödvändigt, låta dem åtföljas av den övervakande europeiska åklagarens egen bedömning. När den permanenta avdelningen i enlighet med artikel 10.3 fattar det beslut som föreslås av den europeiska delegerade åklagaren ska han eller hon i enlighet därmed gå vidare med denna fråga.

2. Om den permanenta avdelningen, med utgångspunkt i de inkomna rapporterna, tror att den inte kommer att fatta det beslut som föreslås av den europeiska delegerade åklagaren ska den, där så är nödvändigt, göra en egen genomgång av ärendeakten innan den fattar ett slutgiltigt beslut eller ger den europeiska delegerade åklagaren ytterligare instruktioner.

3. I tillämpliga fall ska det i den europeiska delegerade åklagarens rapport också tillräckligt motiveras varför talan i ärendet väcks antingen vid en domstol i den medlemsstat där han eller hon finns eller, i enlighet med artikel 26.4, vid en domstol i en annan medlemsstat som har behörighet i ärendet.

…”

10. Artikel 120 (”Ikraftträdande”) föreskrivs följande:

”1. Denna förordning träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning .

2. Europeiska åklagarmyndigheten ska utöva sin behörighet i fråga om alla brott som omfattas av dess behörighet och som begås efter den dag då denna förordning trätt i kraft.

Europeiska åklagarmyndigheten ska åta sig de utrednings- och lagföringsuppgifter som den tilldelats genom denna förordning vid en tidpunkt som ska fastställas genom ett beslut av kommissionen på grundval av ett förslag från den europeiska chefsåklagaren när Europeiska åklagarmyndigheten har inrättats. Kommissionens beslut ska offentliggöras i Europeiska unionens officiella tidning .

Det datum som kommissionen ska fastställa får inte vara tidigare än tre år efter det att denna förordning har trätt i kraft.

…”

B. Belgisk rätt

11. Förordning 2017/1939 har införlivats med belgisk rätt genom wet van 17 februari 2021 houdende diverse bepalingen inzake justitie,( 6 ) som trädde i kraft den 24 februari 2021 och genom vilken ett kapitel XXV bis lades till i Algemene wet inzake douane en accijnzen van 18 juli 1977.( 7 )

12. Artikel 285/2, § 1 AWDA har följande lydelse:

”Generaldirektören för Algemene Administratie van de Douane en Accijnzen (den allmänna tull- och punktskatteförvaltningen, Belgien) ska utse minst en tjänsteman vid den allmänna tull- och punktskatteförvaltningen som ska ansvara för samarbetet med de europeiska delegerade åklagare som avses i artikel 309/2 i Gerechtelijk Wetboek (processlagen) vid de överträdelser, bedrägerier och brott som avses i artiklarna 281 och 282 och för vilka Europeiska åklagarmyndigheten utövar sin behörighet enligt artiklarna 22, 25, 26 och 27 i förordning (EU) 2017/1939.”

13. Artikel 285/4 § 1 AWDA har följande lydelse:

”Den behörighet att inleda och fullfölja varje rättslig åtgärd som avses i artikel 281.2 ska tillerkännas den tjänsteman som avses i artikel 285/2 § 1 vid de överträdelser, bedrägerier och brott som avses i artikel 281 och för vilka Europeiska åklagarmyndigheten utövar sin behörighet enligt artiklarna 22, 25, 26 och 27 i förordning (EU) 2017/1939.”

II. Faktiska omständigheter, det nationella målet och tolkningsfrågor

14. Under åren 2019 och 2020 inledde de belgiska tullmyndigheterna en utredning, i vilken de kom fram till att 26 fysiska och juridiska personer under åren 2018 och 2019 hade begått flera tullöverträdelser vid import av varor från Kina, vilka tullklarerades i Bryssel och vars mottagare befann sig i Tyskland, Spanien och Ungern.

15. Protokollen 19/D/000565, 19/D/000724 och 20/D/000058 om tullar och punktskatter slutfördes den 27 november 2019, den 1 april 2020 respektive den 15 april 2020 och skickades till lagöverträdarna genom rekommenderade brev.

16. Tull- och punktskatteförvaltningens direkta kallelser delgavs lagöverträdarna i juli och augusti 2021, det vill säga efter det att Europeiska åklagarmyndigheten hade åtagit sig sina utrednings- och lagföringsuppgifter den 1 juni 2021.

17. Genom dom av den 9 december 2022, efter ett kontradiktoriskt förfarande när det gäller några av de tilltalade och i de tilltalades utevaro när det gäller övriga tilltalade, beslutade Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brussel (Nederländskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) följande: a) I brottmålet frikändes de åtalade. b) I civilmålet dömdes vissa av dem att till den belgiska staten betala importtullar på 143 951 euro.

18. Den 6 januari 2023 överklagade belgiska staten domen i första instans till Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien).

19. Genom en mellandom av den 5 december 2024 fann Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel) att överklagandet i brottmålet kunde tas upp till sakprövning avseende vissa tilltalade, samt i civilmålet avseende den tullskuld som dessa ådragit sig.

20. Innan Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel) avgör belgiska statens överklagande konstaterar den följande:

– En av de tilltalade har gjort gällande att belgiska statens yrkanden på det straffrättsliga och civilrättsliga området inte kan tas upp till sakprövning, eftersom belgiska staten inte har visat att den har informerat Europeiska åklagarmyndigheten om de lagförda gärningarna och att Europeiska åklagarmyndigheten inte heller har beslutat det inte förelåg några skäl för den att utöva sin rätt att överta förfaranden enligt artikel 24 i förordning 2017/1939.

– Enligt belgiska staten hade utredningen avslutats i och med att protokollen översändes till lagöverträdarna innan Europeiska åklagarmyndigheten hade inlett sin verksamhet. Enligt belgiska staten fanns det därför ingen möjlighet för Europeiska åklagarmyndigheten att överta förfarandet och det fanns inte något rättsligt hinder för de nationella myndigheternas lagföring.

– Utredningsskedet i ärendet var inte avslutat när Europeiska åklagarmyndigheten inledde sin verksamhet den 1 juni 2021.

– Belgiska staten hade inte lagt fram några handlingar som styrkte att de behöriga myndigheterna, efter det att utredningen av de påstådda brotten hade inletts, hade informerat Europeiska åklagarmyndigheten i enlighet med artikel 24 i förordning 2017/1939.

21. Mot bakgrund av detta har Hof van beroep Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel) hänskjutit följande tolkningsfrågor till EU-domstolen för ett förhandsavgörande:

”Ska artiklarna 24, 25, 27 och 35 i förordning nr (EU) 2017/1939 tolkas så, att de utgör hinder för den nationella tullmyndighetens och den nationella åklagarmyndighetens möjlighet att under dessa omständigheter behålla sin behörighet att driva åtalet?

Om brottmålsdomstolen konstaterar att ärendet inte har inrapporterats till Europeiska åklagarmyndigheten, ska nämnda domstol på nytt hänskjuta ärendet till de behöriga nationella myndigheterna, så att dessa trots allt kan informera Europeiska åklagarmyndigheten om utredningen och Europeiska åklagarmyndigheten i förekommande fall kan utöva sin rätt att överta förfarandet?”

III. Förfarandet vid EU-domstolen

22. Begäran om förhandsavgörande inkom till domstolens kansli den 19 juni 2025.

23. Skriftliga yttranden har getts in av den österrikiska, den belgiska, den italienska och den polska regeringen, samt av kommissionen.

24. I enlighet med artikel 23 andra stycket i domstolens stadga uppmanade domstolen Europeiska åklagarmyndigheten att inkomma med en inlaga med de relevanta uppgifter som den förfogar över i fråga om föremålet för begäran om förhandsavgörande.

25. Den 24 april 2026 inkom Europeiska åklagarmyndigheten med dessa uppgifter till domstolen, och de parter som deltog i förhandlingen den 19 maj 2026, nämligen den belgiska och den polska regeringen samt kommissionen, hördes om dessa uppgifter.

IV. Bedömning

26. Förordning 2017/1939 trädde, som jag tidigare har påpekat, i kraft den 20 november 2017, men Europeiska åklagarmyndigheten åtog sig inte sina utrednings- och lagföringsuppgifter förrän den 1 juni 2021. Det råder ingen tvekan om att de brott som är aktuella i förevarande mål omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens materiella behörighet.

27. Den hänskjutande domstolen anser det har styrkts att brottsutredningen inte hade avslutats den 1 juni 2021 och att den nationella myndigheten följaktligen borde ha informerat Europeiska åklagarmyndigheten så att denna kunde utöva sin rätt att överta förfarandet. Eftersom den nationella myndigheten inte informerade Europeiska åklagarmyndigheten, tillägger den hänskjutande domstolen, ”uppstår frågan vilka följder det får att utredningen inte inrapporterades till Europeiska åklagarmyndigheten”.( 8 ) För att avgöra detta ställer den hänskjutande domstolen två tolkningsfrågor till EU-domstolen, vars innehåll jag har återgett.

A. Den första tolkningsfrågan

28. Den hänskjutande domstolen vill veta om artiklarna 24.2, 25.1 och 27 i förordning 2017/1939 utgör hinder för att de nationella myndigheterna (den belgiska tull- och skattemyndigheten samt åklagarmyndigheten) behåller behörigheten att driva åtalet under de omständigheter som beskrivits ovan.

29. Enligt artikel 25.1 i förordning 2017/1939 kan Europeiska åklagarmyndigheten förfara på två olika sätt: a) Den kan antingen inleda en direkt utredning om de handlingar som misstänks utgöra brott och som omfattas av dess behörighet, eller b) utöva sin rätt att överta utredningar som redan har påbörjats av nationella myndigheter.

30. Europeiska åklagarmyndigheten inleder direkta utredningar i enlighet med artikel 26 i förordning 2017/1939( 9 ) när den mottar relevant information om ett brott som den kan ha behörighet att utreda och för vilket ingen rättslig eller brottsbekämpande myndighet i en medlemsstat har inlett en utredning.( 10 ) Jag kommer inte att gå närmare in på denna typ av förfarande från Europeiska åklagarmyndighetens sida, eftersom det inte är relevant för de omständigheter som är aktuella här.

31. Europeiska åklagarmyndigheten kan också utöva sin behörighet genom att utnyttja sin rätt att överta förfarandet, när en myndighet i en medlemsstat har inlett ”en utredning av ett brott för vilket Europeiska åklagarmyndigheten … skulle kunna utöva sin behörighet” och den myndigheten informerar Europeiska åklagarmyndigheten om sin utredning (artikel 24.2 i förordning 2017/1939).

32. För att besvara den första tolkningsfrågan måste man använda sig av de sedvanliga tolkningskriterier (bokstavstolkning, systematisk tolkning och teleologisk tolkning)( 11 ) som gör det möjligt att klargöra innebörden av artiklarna 24, 25 och 27 i förordning 2017/1939.

1. Bokstavstolkning

33. I artikel 24.2 i förordning 2017/1939( 12 ) behandlar fallen

– när en rättslig myndighet eller en brottsbekämpande myndighet i en medlemsstat inleder en utredning av ett brott för vilket Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utöva sin behörighet,

– eller när den myndigheten vid någon tidpunkt efter inledandet av en utredning finner att utredningen avser ett sådant brott.( 13 )

34. I båda fallen ska den nationella myndigheten underrätta Europeiska åklagarmyndigheten så att denna kan besluta om den ska utöva sin rätt att överta förfarandet eller inte.

35. I artikel 27.3 i förordning 2017/1939 föreskrivs att Europeiska åklagarmyndigheten kan utöva sin rätt att överta förfarandet efter att ha mottagit information om den pågående utredningen från andra källor. Denna bestämmelse innebär att förordning 2017/1939 underförstått beaktar möjligheten att dessa nationella myndigheter inte har informerat Europeiska åklagarmyndigheten.

36. De nationella myndigheterna ska ”utan onödigt dröjsmål” till Europeiska åklagarmyndigheten inrapportera alla brottsliga handlingar i fråga om vilka den skulle kunna utöva sin behörighet (artikel 24.1 i förordning 2017/1939). Jag tolkar detta så att de måste inrapportera informationen så snart de får kännedom om den brottsliga handlingen ( notitia criminis ), oavsett om de formellt har inlett en utredning eller inte. Det väsentliga är under alla förhållanden att de underrättar Europeiska åklagarmyndigheten så snart som möjligt efter att de har fått kännedom om (eller endast misstänker) att handlingarna avser brott som omfattas av dess behörighet.

37. När informationen väl har inrapporterats och innan Europeiska åklagarmyndigheten fattar beslut om övertagande av förfarandet ska den nationella myndigheten ”avhålla sig från att fatta några sådana beslut … som kan leda till att Europeiska åklagarmyndigheten hindras från att utöva sin rätt att överta förfaranden” (artikel 27.2 första stycket i förordning 2017/1939).( 14 )

38. Om Europeiska åklagarmyndigheten utövar sin rätt att överta en utredning som den nationella myndigheten redan har inlett, ska de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna överföra ärendeakten till Europeiska åklagarmyndigheten och avstå från att vidta ytterligare utredningsåtgärder i fråga om samma brott.( 15 ) Europeiska åklagarmyndigheten ska fortsätta förfarandet från och med den tidpunkt då den underrättar de nationella myndigheterna om att den övertar förfarandet.

39. Europeiska åklagarmyndighetens övertagande av förfarandet medför att de nationella myndigheternas behörighet upphör. Omvänt har de nationella myndigheterna behörighet att utreda ett brott som omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens behörighet fram till dess att denna övertar förfarandet.

40. En bokstavstolkning av artiklarna 25.1 och 27.5 i förordning 2017/1939 leder således till slutsatsen att de nationella myndigheterna kan fortsätta sina åtgärder, vilket innefattar att driva åtalet, till dess att Europeiska åklagarmyndigheten fattar (och meddelar) beslutet om att överta förfarandet.

41. I artikel 24.2 i förordning 2017/1939 föreskrivs ingenting om de särskilda följderna av att de nationella myndigheterna underlåter att uppfylla sin informationsskyldighet. Närmare bestämt hindrar denna bestämmelse inte de nationella myndigheterna från att fortsätta sina utredningar och att driva åtalet fram till den tidpunkt då Europeiska åklagarmyndigheten övertar förfarandet.

42. Därför hindrar ordalydelsen av artiklarna 24.2, 25.1 och 27 i förordning 2017/1939 inte att de nationella myndigheter som har inlett en utredning om brott som kan lagföras av Europeiska åklagarmyndigheten fortsätter att vara behöriga att fortsätta sina utredningar och, i förekommande fall, driva åtalet fram till dess att Europeiska åklagarmyndigheten beslutar att utöva sin rätt att överta förfarandet.

2. Systematisk tolkning

43. En systematisk tolkning av artiklarna 24.2, 25 och 27 i förordning 2017/1939 leder till samma resultat.

44. I förordning 2017/1939 föreskrivs ett komplext system med delad behörighet mellan Europeiska åklagarmyndigheten och nationella myndigheter när det gäller att bekämpa brott som skadar unionens ekonomiska intressen.

45. Inom ramen för detta system har Europeiska åklagarmyndigheten rätt att överta förfaranden, det vill säga prioritet att lagföra brott som skadar unionens ekonomiska intressen.( 16 ) Syftet med denna prioritet är att Europeiska åklagarmyndigheten bättre ska kunna styra och säkerställa samstämmigheten i utredningarna och åtalet på unionsnivå när det gäller brottsformer som ofta har en gränsöverskridande dimension.

46. Kombinationen av den delade behörigheten och Europeiska åklagarmyndighetens prioritet genom utövandet av rätten att överta förfaranden innebär dock inte att de nationella myndigheterna saknar behörighet att lagföra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Förordning 2017/1939 föreskriver inte att Europeiska åklagarmyndigheten har exklusiv behörighet på detta område.( 17 )

47. Även om förordning 2017/1939 som huvudregel tilldelar Europeiska åklagarmyndigheten prioriterad behörighet, behåller de nationella myndigheterna en subsidiär behörighet att lagföra denna typ av brott.

48. De nationella myndigheterna ska under alla förhållanden ha subsidiär behörighet att lagföra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen när Europeiska åklagarmyndigheten (avseende ett brott som redan är föremål för utredning) beslutar att inte utnyttja den möjlighet till övertagande som den har enligt artikel 27 i förordning 2017/1939.

49. Generellt sett omfattas Europeiska åklagarmyndighetens verksamhet av ett dubbelt kriterium:

– När den själv genomför en direkt utredning gäller legalitetsprincipen och Europeiska åklagarmyndigheten är skyldig att utreda överträdelserna och, i förekommande fall, väcka åtal.

– När det däremot pågår utredningar hos de nationella myndigheterna (oavsett om dessa inrapporteras till Europeiska åklagarmyndigheten eller om den får kännedom om dem på annat sätt) är den inte skyldig att utöva sin rätt att överta förfarandet, även om den har möjlighet att göra det.

50. Av ovanstående och ur ett helhetsperspektiv på systemet framgår det att de nationella myndigheterna behåller sin behörighet att lagföra överträdelserna om Europeiska åklagarmyndigheten inte utnyttjar sin möjlighet att överta förfarandet.

51. Artikel 24.2 i förordning 2017/1939 gör det således möjligt för de nationella myndigheterna att lagföra ett brott som omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens behörighet, även när de genomför pågående utredningar som inte har inrapporterats till denna, fram till den tidpunkt då Europeiska åklagarmyndigheten övertar förfarandet.

52. I artikel 40.2 i Europeiska åklagarmyndighetens interna arbetsordning( 18 ) fastställs att Europeiska åklagarmyndigheten, utöver de omständigheter som är relevanta i varje utredning,( 19 ) ska beakta ytterligare faktorer för att bedöma om det är lämpligt att överta förfarandet.( 20 )

53. På grundval av artikel 9.2 i förordning 2017/1939( 21 ) antog Europeiska åklagarmyndighetens kollegium operativa riktlinjer för utredningar, övertagandepolicy och hänskjutande av ärenden.( 22 ) I bilaga 2 hänvisas det närmare bestämt till övertagande av ärenden som utreddes av de nationella myndigheterna under övergångsperioden mellan ikraftträdandet av förordning 2017/1939 (20 november 2017) och den dag då Europeiska åklagarmyndigheten åtog sig sina utrednings- och lagföringsuppgifter (1 juni 2021). Detta är fallet i förevarande mål.

54. När det gäller sådana ärenden anges i bilaga 2 till de operativa riktlinjerna att ”i enlighet med proportionalitets- och nödvändighetsprinciperna bör Europeiska åklagarmyndigheten endast [utöva sin rätt att överta förfaranden] när utövandet av dess behörighet kan tillföra ett mervärde för den fortsatta utredningen”.

55. Vid bedömningen av huruvida ett förfarande ska övertas ska det beaktas att artikel 25.2 och 25.3 i förordning 2017/1939 tilldelar de nationella myndigheterna behörighet att lagföra vissa brott som skadar unionens ekonomiska intressen.

56. Enligt artikel 25.2 i förordning 2017/1939 ska Europeiska åklagarmyndigheten således endast ingripa under vissa omständigheter när det gäller brott som omfattas av tillämpningsområdet för artikel 22 och som åsamkar eller kan åsamka unionens ekonomiska intressen skador för mindre än 10 000 euro.( 23 ) Överträdelser mot unionens ekonomiska intressen av mindre omfattning faller därför under de nationella myndigheternas behörighet, såvida inte Europeiska åklagarmyndigheten övertar förfarandet, vilket den endast kan göra om något av villkoren i artikel 25.2 i den förordningen är uppfyllt.

57. På samma sätt föreskrivs i artikel 25.3 i förordning 2017/1939 att Europeiska åklagarmyndigheten ska avstå från att utöva sin behörighet i fråga om brott som omfattas av artikel 22 om vissa faktorer föreligger.( 24 ) Om dessa faktorer föreligger ska Europeiska åklagarmyndigheten efter att ha rådgjort med de behöriga nationella myndigheterna, utan onödigt dröjsmål hänskjuta ärendet till de senare.

58. De nationella myndigheternas behörighet när det gäller brott där de omständigheter som anges i artikel 25.2 och 25.3 i förordning 2017/1939 föreligger är ett kompletterande argument av systematisk karaktär som talar för att dessa myndigheter ska behålla sin behörighet (åtminstone tillfälligt) så länge inte Europeiska åklagarmyndigheten beslutar att överta förfarandet.

59. Enligt de bestämmelser i förordning 2017/1939 som reglerar de nationella myndigheternas och Europeiska åklagarmyndighetens behörighet (och som inte utmärker sig genom sin tydlighet) är, i utredningar som redan inletts av de nationella myndigheterna, vändpunkten ur ett systematiskt perspektiv den tidpunkt då Europeiska åklagarmyndigheten fattar sitt beslut om huruvida den ska utöva sin rätt att överta förfarandet eller inte.

60. Jag anser att det i detta sammanhang inte är avgörande att Europeiska åklagarmyndigheten inte har kunnat fatta beslut om att överta förfarandet på grund av att de nationella myndigheterna inte har uppfyllt den skyldighet som åläggs dem enligt artikel 24.2 i förordning 2017/1939.

61. Den information som de nationella myndigheterna ska lämna är utan tvekan avgörande för att Europeiska åklagarmyndigheten ska kunna utöva sin rätt att överta förfaranden,( 25 ) om den inte har tillgång till andra källor för att få kännedom om brotten. Skyldigheten att överlämna denna information är ett uttryck för den princip om lojalt samarbete( 26 ) som avses i artikel 5.6 i förordning 2017/1939.

62. Informationsskyldigheten enligt artikel 24.2 hänger dessutom samman med andra liknande skyldigheter för de nationella myndigheterna (punkterna 3 och 5 i samma artikel), som också bygger på principen om lojalt samarbete.( 27 ) Det rör sig om informationsskyldigheter som kompletterar den i artikel 24.2 i förordning 2017/1939, men som gäller i fall där de nationella myndigheterna har prioriterad behörighet att lagföra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.

63. Under alla förhållanden är, som tidigare nämnts, det avgörande för att beröva de nationella myndigheterna deras behörighet att Europeiska åklagarmyndigheten har utövat sin rätt att överta förfarandet. Fram till dess behåller de nationella myndigheterna sin behörighet enligt artiklarna 24, 25 och 27 i förordning 2017/1939.

3. Teleologisk tolkning

64. Av skälen 12 och 14 i förordning 2017/1939 framgår det att syftet med inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten är att effektivare bekämpa överträdelser som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.( 28 )

65. Europeiska åklagarmyndigheten utgör en enda myndighet och, trots dess decentraliserade organisation, ett odelbart organ i Europeiska unionen,( 29 ) som getts utrednings- och lagföringsbefogenheter i fråga om brott som skadar Europeiska unionens ekonomiska intressen.( 30 ) Den agerar dock utan att det på europeisk nivå finns någon verklig gemensam straffrätt, vare sig materiell eller processuell. Förordning 2017/1939 innehåller ett begränsat antal bestämmelser och hänvisar i övrigt till nationell lagstiftning.( 31 )

66. Enligt min mening bör målet att mer effektivt bekämpa överträdelser som skadar unionens ekonomiska intressen leda till en tolkning av artikel 24.2 i förordning 2017/1939 som talar för att de nationella myndigheterna kan fortsätta ett pågående straffrättsligt förfarande där de har underlåtit att fullgöra sin skyldighet att informera Europeiska åklagarmyndigheten (med förbehåll för vad jag kommer att redogöra för vid bedömningen av den andra tolkningsfrågan).

67. Den motsatta lösningen (att hävda att underlåtenhet att fullgöra denna skyldighet utan vidare medför att de nationella myndigheterna saknar behörighet att lagföra överträdelser som skadar unionens ekonomiska intressen) förefaller mig oproportionerlig och oförenlig med syftet med förordning 2017/1939.

68. Detta skulle i ännu högre grad vara fallet om konsekvenserna av en överträdelse av artikel 24.2 i förordning 2017/1939 skulle leda till att de nationella utredningar som dittills genomförts skulle ogiltigförklaras och att det skulle bli omöjligt att godta de bevis som begärts av de nationella myndigheterna.

69. Om de nationella myndigheterna i en medlemsstat upprepade gånger underlåter att fullgöra sin skyldighet att informera Europeiska åklagarmyndigheten, i enlighet med artikel 24.2 i förordning 2017/1939, kan kommissionen under alla förhållanden inleda ett förfarande om fördragsbrott mot den medlemsstaten. På detta sätt säkerställs att Europeiska åklagarmyndigheten utövar sina uppgifter på ett korrekt sätt när det gäller brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen som de nationella myndigheterna har inlett utredningar om.

70. Sammanfattningsvis anser jag att artiklarna 24.2, 25.1 och 27 i förordning 2017/1939 inte utgör hinder för att de nationella myndigheterna driver åtalet vid domstolarna i en medlemsstat, trots att Europeiska åklagarmyndigheten inte har informerats om att de har inlett och fortsatt utredningen av ett brott för vilket Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utöva sin behörighet.

B. Den andra tolkningsfrågan

71. Om ”brottmålsdomstolen konstaterar att ärendet inte har inrapporterats till Europeiska åklagarmyndigheten”, vill den hänskjutande domstolen veta om brottmålsdomstolen på nytt ska hänskjuta ärendet till de behöriga nationella myndigheterna, så att dessa kan informera Europeiska åklagarmyndigheten om utredningen och Europeiska åklagarmyndigheten i förekommande fall kan utöva sin rätt att överta förfarandet.

72. Det mål som ligger till grund för begäran om förhandsavgörande befinner sig i överklagandeskedet, efter att domen i första instans redan har meddelats. Kan Europeiska åklagarmyndigheten, i just detta skede av förfarandet, fortfarande utöva sin rätt att ta över förfarandet?

73. Frågan utgår, enligt min mening, från att underlåtenheten att uppfylla informationsskyldigheten enligt artikel 24.2 i förordning 2017/1939 utgör ett förfarandefel som kan avhjälpas innan målet avgörs i sak. Avhjälpandet skulle just bestå i att låta Europeiska åklagarmyndigheten utöva sin rätt att överta förfarandet.

74. Den underförstådda frågan i denna andra tolkningsfråga är om artiklarna 24.2 och 27 i förordning 2017/1939 utgör hinder för att den nationella domstolen meddelar en dom i sak så länge Europeiska åklagarmyndigheten inte har haft möjlighet att fatta ett beslut om utövandet av sin rätt att överta förfarandet.

75. Det svar som jag föreslår kommer återigen att grundas på en tolkning av förordning 2017/1939 enligt sedvanliga kriterier.

1. Bokstavstolkning

76. Sett till ordalydelsen i artikel 24.2 i förordning 2017/1939 fastställs ingen exakt tidsgräns för de nationella myndigheternas skyldighet att informera Europeiska åklagarmyndigheten.

77. Det finns två olika sätt att tolka denna skyldighet: antingen kan den endast fullgöras under utredningsskedet, eller så kan den, i undantagsfall, fullgöras även efter utredningsskedet, när de nationella myndigheterna har väckt åtal (och eventuellt när domstolarna behandlar målet).

78. I artikel 24.2 i förordning 2017/1939 används formuleringen ”vid någon tidpunkt efter inledandet av en utredning” för att ange när den nationella myndigheten ska underrätta Europeiska åklagarmyndigheten. Som kommissionen påpekar begränsar denna bestämmelse inte möjligheten att inrapportera nationella förfaranden till enbart utredningsskedet. Det skulle alltså kunna anses att det, sett till ordalydelsen, inte finns något som hindrar att information lämnas efter det att åtal har väckts.

79. Visserligen bör huvudregeln vara att de nationella myndigheterna ska informera Europeiska åklagarmyndigheten just under utredningsskedet. I artikel 24.2 anges att informationen ska lämnas ”utan onödigt dröjsmål”, och ett ingripande av Europeiska åklagarmyndighetens i detta inledande skede kan öka effektiviteten i utredningar av brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.

80. Jag finner dock inget i bestämmelsens lydelse som tyder på att informationen inte undantagsvis får lämnas efter det att åtal har väckts, när målet är anhängigt vid nationella domstolar.

81. Om det dessutom rör sig om utredningar som genomförts av de nationella myndigheterna under ”övergångsperioden” (då Europeiska åklagarmyndigheten ännu inte hade åtagit sig sina uppgifter), finns det ännu större skäl att medge ett undantag från huvudregeln.

82. Artikel 27.1 i förordning 2017/1939 fastställer inte heller någon exakt tidsgräns för Europeiska åklagarmyndighetens övertagande av förfarandet. Europeiska åklagarmyndigheten ska fatta sitt beslut ”snarast möjligt” efter att ha mottagit relevant information.( 32 )

83. Den tidsmässiga flexibiliteten framhävs genom att Europeiska åklagarmyndigheten även kan utöva sin behörighet när den inledningsvis har avstått från att överta förfarandet, men det under processens gång har framkommit nya omständigheter som kan ge den skäl att ompröva sitt beslut. De nationella myndigheterna ska underrätta Europeiska åklagarmyndigheten om detta, och den kan överta förfarandet, ”förutsatt att den nationella utredningen ännu inte har avslutats och att ett åtalsbeslut inte har lämnats till en domstol” (artikel 27.7 andra stycket i förordning 2017/1939).

84. Denna sistnämnda tidsbegränsning för utövandet av rätten till övertagande av förfarandet är begränsad till fall där nya omständigheter framkommit efter det att Europeiska åklagarmyndigheten tidigare avstått från att överta förfarandet. I ett sådant fall krävs det att den nationella utredningen inte har avslutats. Till skillnad från den ståndpunkt som den belgiska regeringen har framfört i sitt skriftliga yttrande och vid förhandlingen ser jag inga skäl att genom analogi utvidga denna regel till att omfatta någon annan situation när det gäller utövandet av övertaganderätten. Denna tidsbegränsning är endast tillämplig i det fall då Europeiska åklagarmyndigheten redan har informerats och inte har övertagit förfarandet. Under dessa omständigheter kan Europeiska åklagarmyndigheten, om nya omständigheter framkommer, ändra sitt beslut och överta förfarandet så länge utredningsskedet inte har avslutats.

85. Tidsbegränsningen i artikel 27.7 andra stycket i förordning 2017/1939 kan, som nämnts, inte tillämpas annat än på just den situation som den avser. Jag anser inte att det är logiskt att tillämpa den på fall där information har lämnats för sent (då ärendet redan befinner sig i rättegångsskedet och utredningen har avslutats) där Europeiska åklagarmyndigheten inte tidigare haft möjlighet att yttra sig om möjligheten att överta förfarandet.

2. Systematisk tolkning

86. En systematisk analys av bestämmelserna i förordning 2017/1939 bekräftar, enligt min mening, det ovan nämnda. Det finns flera skäl som, ur detta perspektiv, talar för en sådan lösning.

87. För det första framgår det av artikel 4 i förordning 2017/1939 att Europeiska åklagarmyndighetens ingripande inte begränsas till det skede då brotten utreds, utan även omfattar lagföringen av dem vid nationella domstolar.( 33 )

88. Informationen om pågående utredningar som genomförs av nationella myndigheter och Europeiska åklagarmyndighetens rätt att överta förfaranden är centrala verktyg för att denna ska kunna utföra sina uppgifter. Därför kan båda dessa (informationen och rätten att överta förfaranden) komma att spela en roll inte bara under utredningsskedet, utan även under förfarandet inför domstolarna, fram till dess att målet slutgiltigt avgörs.

89. Självklart kommer Europeiska åklagarmyndigheten, när den övertar ett förfaranden i rättegångsskedet, att beakta de processuella följderna av sitt ingripande och huruvida detta är lämpligt för en bättre brottsbekämpning.

90. Europeiska åklagarmyndighetens ingripande, i stället för de nationella myndigheterna, i rättegångsskedet innebär mer än att enbart byta ut processparter. Det kan ha betydelse om åtal väcks av Europeiska åklagarmyndigheten eller av de nationella myndigheterna. Om Europeiska åklagarmyndigheten tar över förfarandet finns det inget som hindrar den från att koppla det till gränsöverskridande handlingar( 34 ) och lägga fram bevisning, i den ena eller andra riktningen, som enligt nationell rätt har betydelse för målet.

91. För det andra föreskrivs i artikel 13.1 andra stycket i förordning 2017/1939 att ”[d]e europeiska delegerade åklagarna ska ansvara för de utredningar och lagföringar som de har inlett, tilldelats eller övertagit genom sin rätt att överta förfaranden ”.( 35 ) Av denna bestämmelse framgår att de kan utöva sin rätt att överta ärenden som de nationella myndigheterna har hanterat under utredningsskedet och efter att åtal har väckts, medan dessa ärenden är anhängiga vid nationella domstolar.

92. För det tredje föreskrivs i artikel 27.5 i förordning 2017/1939 att ”[i]de fall Europeiska åklagarmyndigheten utövar sin rätt att överta förfaranden ska de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna överföra ärendeakten till Europeiska åklagarmyndigheten ( 36 ) och avstå från att vidta ytterligare utredningsåtgärder i fråga om samma brott”. I detta sammanhang kan ärendeakten omfatta utredningsåtgärder och efterföljande processuella beslut. Överförandet av ärendeakten innebär att Europeiska åklagarmyndigheten, efter att ha övertagit förfarandet, kan använda de bevis som de nationella myndigheterna har samlat in i ärendet.

93. För det fjärde fastställs i artikel 25.6 i förordning 2017/1939 reglerna för att lösa behörighetskonflikter mellan Europeiska åklagarmyndigheten och de nationella myndigheterna. Positiva eller negativa behörighetskonflikter ska lösas av en nationell domstol,( 37 ) och detta system innehåller inte några tidsbegränsningar i detta avseende.

94. Slutligen innebär de befogenheter som artikel 35.1 i förordning 2017/1939 tilldelar de delegerade europeiska åklagarna( 38 ) inte, i motsats till vad den hänskjutande domstolen tycks antyda, att Europeiska åklagarmyndigheten endast kan lagföra ett brott om den själv tidigare har genomfört utredningarna.

95. Enligt min mening reglerar artikel 35.1 i förordning 2017/1939 avslutandet av utredningsskedet när Europeiska åklagarmyndigheten har genomfört utredningen, vilket alltid kommer att ske vid direkt utredning och när informationen och övertagandet av förfarandet har skett före lagföringen. Denna bestämmelse påverkar emellertid inte tidsfristen för att informera Europeiska åklagarmyndigheten eller för att denna ska utöva sin rätt att överta förfarandet i de (undantags-) fall där ärendet redan har hänskjutits till den nationella domstol som är behörig att pröva det.

3. Teleologisk tolkning

96. Som jag tidigare har påpekat är syftet med inrättandet av Europeiska åklagarmyndigheten att effektivare bekämpa överträdelser som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.

97. Detta syfte tjänas bäst av en tolkning av de tillämpliga bestämmelserna i förordning 2017/1939 som innebär att Europeiska åklagarmyndigheten i undantagsfall får ingripa (och att de nationella myndigheterna får rapportera dessförinnan) även efter utredningsskedet, när ärendet är anhängigt vid de nationella domstolarna.

98. Det är visserligen tillrådligt att Europeiska åklagarmyndigheten ingriper så tidigt som möjligt i utredningsskedet när det gäller brott som omfattas av dess behörighet, så snart de nationella myndigheterna inser att handlingarna kan utgöra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.

99. När lagföring väl har skett kan dock överlämnandet av information till Europeiska åklagarmyndigheten också bidra till att målet med förordning 2017/1939 uppnås.( 39 )

100. Efter att ha mottagit informationen under rättegångsskedet ska Europeiska åklagarmyndigheten nämligen snabbt (inom fem dagar) besluta om den ska överta förfarandet, i enlighet med artikel 27.1 i förordning 2017/1939, med möjlighet till förlängning med ytterligare fem dagar. Denna möjlighet bromsar inte upp domstolsprocessen, utan skulle tvärtom kunna leda till en bättre rättskipning om Europeiska åklagarmyndigheten tillför ytterligare information under rättegångsskedet, med hänsyn till dess sakkunskap om gränsöverskridande organiserad brottslighet som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.

101. Jag är medveten om att avsaknaden av harmonisering av medlemsstaternas straffprocessrätt kan leda till skillnader mellan dem. Jag underskattar inte heller de svårigheter som det skulle medföra att ersätta de nationella myndigheterna med Europeiska åklagarmyndigheten under rättegångsskedet, särskilt i överklagandeinstanser. Dessa svårigheter kan vara betydande när det gäller bevisupptagning eller fortsättningen av det straffrättsliga förfarande som inletts av den nationella myndighet som dittills varit behörig.

102. Europeiska åklagarmyndigheten bör beakta dessa svårigheter när den avgör om den ska utöva sin rätt att överta förfarandet och åta sig åtalet endast när det inte finns några processuella hinder som kan innebära att den inte når framgång med sina yrkanden. Om ett ersättande av de nationella myndigheterna med Europeiska åklagarmyndigheten, enligt nationell processrätt, skulle medföra olösliga problem av intern karaktär eller allvarligt skada själva lagföringen,( 40 ) kan Europeiska åklagarmyndigheten behöva överväga om det är lämpligt att ta över förfarandet.

4. Historisk tolkning

103. Under lagstiftningsförfarandet inför antagandet av förordning 2017/1939 lade rådet till följande mening i kommissionens förslag:( 41 ) ”Europeiska åklagarmyndigheten får utöva sin rätt att överta förfarandet när som helst under utredningsskedet.”

104. Efter intensiva diskussioner ströks denna tidsbegränsning.( 42 ) Jag är benägen att anse att borttagningen av denna begränsning understryker lagstiftarens vilja att låta Europeiska åklagarmyndigheten utöva rätten att överta förfaranden utan tidsbegränsningar, det vill säga även efter utredningsskedet. Det är denna tolkning som kommissionen, enligt vad den angav vid förhandlingen, sluter sig till av de förhandlingar som ledde fram till antagandet av förordning 2017/1939.

105. Jag anser inte att det är logiskt att anse att borttagandet av tidsgränsen kan tolkas som ett försök att inte avsluta diskussionen om detta eller att det skulle bygga på antagandet att just denna tidsgräns lätt skulle kunna härledas från andra bestämmelser i förordning 2017/1939.

5. Utformningen av Europeiska åklagarmyndighetens ingripande efter lagföringen och påföljden för underlåtenhet att fullgöra den informationsskyldighet som åligger de nationella myndigheterna

106. Om den lösning jag föreslår godtas (det vill säga att den nationella myndigheten i undantagsfall kan överlämna sina uppgifter till Europeiska åklagarmyndigheten och att denna kan utöva sin rätt att överta förfarandet även när den nationella utredningen redan har avslutats), är nästa steg att avgöra hur detta ska genomföras i praktiken.

107. Förordning 2017/1939 preciserar inte de processuella medlen för att informera Europeiska åklagarmyndigheten och för att denna ska kunna besluta om den ska utöva sin rätt att överta förfarandet eller inte efter det att utredningsskedet har avslutats och rättegångsskedet har inletts. Den reglerar inte heller följderna av att de nationella myndigheterna bryter mot (underlåter att uppfylla) sin skyldighet att informera Europeiska åklagarmyndigheten.

108. En underlåtenhet att fullgöra denna skyldighet inkräktar på Europeiska åklagarmyndighetens behörighet att ingripa i förfaranden som rör brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Detta påverkar givetvis Europeiska åklagarmyndighetens behörighet, men kan även inverka på rättigheterna för de personer som är anklagade för dessa brott.

109. I detta sammanhang delar jag den uppfattning som Europeiska åklagarmyndigheten själv har framfört i sin inlaga av den 24 april 2026, som översändes till EU-domstolen som svar på dess uppmaning.

110. I denna inlaga hävdar Europeiska åklagarmyndigheten, i korthet, att i avsaknad av uttryckliga bestämmelser i unionsrätten om konsekvenserna av en överträdelse av artikel 24 i förordning 2017/1939, och med beaktande av det system med delad behörighet som lagstiftaren har inrättat i syfte att skydda unionens ekonomiska intressen,

– bör underlåtenhet att lämna information om ett ärende till Europeiska åklagarmyndigheten inte i sig medföra att de nationella myndigheternas lagföring blir rättsstridig,

– den processuella påföljden för underlåtenhet att informera Europeiska åklagarmyndigheten om ett ärende som omfattas av dess behörighet ska sökas i tillämplig nationell rätt, i enlighet med principen om medlemsstaternas processuella autonomi( 43 ) och artikel 5.3 i förordning 2017/1939,( 44 )

– information, även om den är försenad, till Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utgöra en effektiv åtgärd mot överträdelsen av artikel 24.2 i förordning 2017/1939. Det åligger kommissionen att vidta alla lämpliga åtgärder, i förekommande fall, när den nationella lagstiftningen inte innehåller tillräckliga mekanismer för att säkerställa att Europeiska åklagarmyndigheten får information i rätt tid.

111. Man måste nämligen se till den nationella lagstiftningen för att avgöra vilken mekanism som skulle göra det möjligt att informera Europeiska åklagarmyndigheten,( 45 ) när det straffrättsliga förfarandet har nått rättegångsskedet efter att de nationella myndigheterna har väckt åtal. I enlighet med samma nationella lagstiftning (tolkad på det sätt som bäst överensstämmer med förordning 2017/1939) måste det klargöras på vilket sätt Europeiska åklagarmyndigheten, i förekommande fall, ska kunna utöva sin rätt att överta förfarandet och fortsätta rättegången i stället för de nationella myndigheterna.

112. Om Europeiska åklagarmyndigheten informeras och beslutar att inte utöva sin rätt att överta förfarandet, ska det straffrättsliga förfarandet fortsätta hos den nationella myndighet som har drivit åtalet. Om Europeiska åklagarmyndigheten däremot övertar förfarandet, bör utbytet av den nationella myndigheten ske enligt de förfaranden som föreskrivs i den nationella lagstiftningen.

113. På denna punkt kräver principen om effektiv tillämpning av förordning 2017/1939 att utbytet inte hindrar eller fördröjer lagföringen av brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen. Syftet med förordning 2017/1939 är just att öka effektiviteten i bekämpningen av dessa brott.

114. Om Europeiska åklagarmyndigheten utövar sin rätt att överta förfarandet måste den dessutom göra detta utan att inskränka rättigheterna för de parter som deltar i det pågående förfarandet.( 46 ) Den måste därför överväga i vilken utsträckning dess ingripande i detta skede av förfarandet påverkar de tilltalades rätt till försvar, vilken Europeiska åklagarmyndigheten måste respektera i enlighet med nationella processrättsliga bestämmelser: dess beslut om bevisning, bedömning av gärningarna, straffmätning och övriga aspekter av lagföringen, när övertagandet sker i rättegångsskedet, får inte vara till nackdel för de rättigheter som de åtalade har enligt nationell rätt.

115. Om det är effektivare att låta den nationella myndigheten fortsätta att driva åtalet än att låta Europeiska åklagarmyndigheten överta förfarandet, bör Europeiska åklagarmyndigheten överväga om det är lämpligt att avstå från att överta förfarandet. Jag anser att när ett åtal väl har väckts och målet är anhängigt vid de nationella domstolarna, bör förfarandet endast övertas i undantagsfall.

116. Sammanfattningsvis ska artiklarna 24.2 och 27 i förordning 2017/1939 tolkas så, att de nationella myndigheterna är skyldiga att informera Europeiska åklagarmyndigheten om pågående rättsliga förfaranden avseende brott för vilka Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utöva sin behörighet, om dessa nationella myndigheter inte tidigare har informerat Europeiska åklagarmyndigheten om sina utredningar. Under sådana omständigheter kan Europeiska åklagarmyndigheten fortfarande utöva sin rätt att överta förfarandet.

V. Förslag till avgörande

117. Mot bakgrund av vad som ovan anförts föreslår jag att domstolen besvarar tolkningsfrågan från Hof van beroep te Brussel (Appellationsdomstolen i Bryssel, Belgien) på följande vis:

Artiklarna 24.2, 25.1 och 27 i rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten

ska tolkas så,

– att de inte utgör hinder för att de nationella myndigheterna väcker åtal vid domstolarna i en medlemsstat, trots att Europeiska åklagarmyndigheten inte har informerats om att de har inlett och fortsatt utredningen av ett brott för vilket Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utöva sin behörighet, och

– att de nationella myndigheterna är skyldiga att informera Europeiska åklagarmyndigheten om pågående rättsliga förfaranden avseende brott för vilka Europeiska åklagarmyndigheten skulle kunna utöva sin behörighet, om dessa nationella myndigheter inte tidigare har informerat Europeiska åklagarmyndigheten om sina utredningar. Under sådana omständigheter kan Europeiska åklagarmyndigheten fortfarande utöva sin rätt att överta förfarandet.

1 Originalspråk: spanska.

i Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

2 Rådets förordning (EU) 2017/1939 av den 12 oktober 2017 om genomförande av fördjupat samarbete om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten (EUT L 283, 2017, s. 1).

3 Förordning nr 2017/1939 trädde i kraft den 20 november 2017.

4 Enligt artikel 1 i kommissionens genomförandebeslut (EU) 2021/856 av den 26 maj 2021 om fastställande av det datum då Europeiska åklagarmyndigheten åtar sig sina utrednings- och lagföringsuppgifter (EUT L 188, 2021, s. 100; rättelse i EUT L 190, 2021, s. 101).

5 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2017/1371 av den 5 juli 2017 om bekämpande genom straffrättsliga bestämmelser av bedrägeri som riktar sig mot unionens finansiella intressen (EUT L 198, 2017, s. 29).

6 Lag innehållande olika bestämmelser på justitieområdet ( Belgisch Staatsblad , 24 februari 2021, s. 16822), av den 17 februari 2021.

7 Allmänna tull- och punktskattelagen ( Belgisch Staatsblad , 21 september 1977, s. 11476), av den 18 juli 1977 (nedan kallad AWDA).

8 Begäran om förhandsavgörande, punkt 4.5.3.

9 I artikel 26.1 i förordning 2017/1939 anges att Europeiska åklagarmyndigheten ska inleda en utredning om det ”finns rimliga skäl att anta att ett brott som omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens behörighet håller på att begås eller har begåtts”.

10 I artikel 24.1 i förordning 2017/1939 föreskrivs att unionens institutioner, organ och byråer och de av medlemsstaternas myndigheter som enligt tillämplig nationell lagstiftning är behöriga ska utan onödigt dröjsmål till Europeiska åklagarmyndigheten inrapportera alla brottsliga handlingar i fråga om vilka den skulle kunna utöva sin behörighet i enlighet med artiklarna 22, 25.2 och 25.3.

11 Enligt fast rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att ordalydelsen i en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela Europeiska unionen, med beaktande inte bara av bestämmelsens ordalydelse utan också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (se dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, dom av den 30 april 2024, M.N (EncroChat), C‑670/22, EU:C:2024:372, punkt 109, och dom av den 8 april 2025, Europeiska åklagarmyndigheten (Rättslig prövning av processuella beslut), C‑292/23, EU:C:2025:255, punkt 51).

12 Skälen 51 och 52 i förordning 2017/1939 bidrar till att klargöra tillämpningsområdet för denna bestämmelse.

13 I artikel 26.2 i förordning 2017/1939 fastställs Europeiska åklagarmyndighetens ömsesidiga skyldighet att underrätta den hänskjutande myndigheten om sitt beslut att ta över utredningen.

14 Skyldigheten att avhålla sig hindrar inte den nationella myndigheten från att vidta eventuella brådskande åtgärder som krävs för att garantera en effektiv utredning och lagföring” (artikel 27.2 andra stycket i förordning 2017/1939).

15 Artikel 27.5 i förordning 2017/1939.

16 Enligt skäl 58 i förordning 2017/1939 bör ”Europeiska åklagarmyndighetens behörighet i fråga om brott som skadar unionens ekonomiska intressen … som regel ha prioritet framför nationella krav på behörighet”.

17 Kommissionens förslag om att ge Europeiska åklagarmyndigheten exklusiv behörighet att lagföra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen togs inte med i den slutliga versionen av förordning 2017/1939. Se förslag till rådets förordning om inrättande av Europeiska åklagarmyndigheten [COM(2013) 534 final] av den 17 juli 2023, där följande angavs i artikel 11.4: ”Europeiska åklagarmyndigheten ska ha exklusiv befogenhet att utreda och lagföra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen.”

18 Arbetsordning antagen genom beslut 3/2020 av den 12 oktober 2020 av Europeiska åklagarmyndighetens (Eppo) kollegium och ändrad och kompletterad genom beslut 85/2021 av den 11 augusti 2021 och beslut 26/2022 av den 29 juni 2022 av Europeiska åklagarmyndighetens kollegium (EUT C 181, 2023, s. 1).

19 I artikel 40.1 i Europeiska åklagarmyndighetens interna arbetsordning föreskrivs att: ”[k]ontroll i syftet att inleda en utredning ska bedöma huruvida a) den rapporterade handlingen utgör en brottslig handling som omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens materiella, territoriella, personliga och temporala behörighet, b) det finns skälig grund enligt tillämplig nationell lagstiftning att tro att ett brott begås eller har begåtts, c) det finns uppenbara rättsliga hinder mot åtal, d) i tillämpliga fall, att de förutsättningar som fastställs i artikel 25.2–25.4 i förordningen uppfylls”.

20 I artikel 40.2 i Europeiska åklagarmyndighetens interna arbetsordning föreskrivs att kontroll i övertagandesyfte dessutom ska bedöma utredningens förlopp, utredningens relevans avseende säkerställande av efterlevnad av Europeiska åklagarmyndighetens utrednings- och lagföringspolicy, utredningens gränsöverskridande aspekter, förekomsten av andra särskilda orsaker som ger för handen att Europeiska åklagarmyndigheten är bättre lämpad att fortsätta utredningen.

21 Europeiska åklagarmyndighetens kollegium ska fatta ”… beslut i strategiska frågor [och i allmänna frågor som uppstått vid behandlingen av enskilda ärenden], särskilt i syfte att säkerställa samstämmighet, effektivitet och konsekvens i Europeiska åklagarmyndighetens lagföringspolicy i samtliga medlemsstater …”.

22 Decision of the College of the European Public Prosecutor’s Office of 21 April 2021 adopting operational guidelines on investigation, evocation policy and referral of cases, amended by Decision 007/2022 of 7 February 2022 and Decision 026/2022 of 29 June 2022. Tillgänglig på: https://www.eppo.europa.eu/document/download/e4d8fbeb-254f-491d-aba2–286990f313c9_sv?filename=2021.029–2022.026_Amended_Op_Guidelines_on_Investigation_Evocation_Referral_SV.pdf.

23 När a) ärendet har konsekvenser på unionsnivå som gör att Europeiska åklagarmyndigheten måste göra en utredning, eller b) brottet skulle kunna misstänkas ha begåtts av tjänstemän eller övriga anställda vid unionen eller av ledamöter av unionens institutioner.

24 Denna bestämmelse ska tillämpas om ”… a) den maximala påföljden enligt nationell lagstiftning för ett brott som omfattas av artikel 22.1 är likvärdig med eller mindre sträng än den maximala påföljden för det oupplösligt sammankopplade brott som avses i artikel 22.3, utom om det senare brottet har varit bidragande till att begå det brott som omfattas av artikel 22.1, eller b) det finns anledning att anta att de skador som unionens ekonomiska intressen åsamkats eller sannolikt kommer att åsamkas genom ett brott som avses i artikel 22 inte är större än de skador som något annat brottsoffer åsamkats eller sannolikt kommer att åsamkas …”. I artikel 25.4 föreskrivs dock att Europeiska åklagarmyndigheten, med de berörda nationella myndigheternas samtycke, får utöva sin behörighet om det förefaller som om Europeiska åklagarmyndigheten är bättre skickad att utreda eller lagföra brottet.

25 I skäl 53 i förordning 2017/1939 anges att ”[o]m Europeiska åklagarmyndigheten ska kunna fungera väl är det nödvändigt att fullgöra denna rapporteringsskyldighet, som bör ges en bred tolkning, så att det säkerställs att nationella myndigheter rapporterar ärenden där det inte omedelbart är möjligt att bedöma vissa kriterier (till exempel skadans omfattning eller den tillämpliga påföljden) …”.

26 I skäl 14 i förordning 2017/1939 anges även att såväl Europeiska åklagarmyndigheten som de behöriga nationella myndigheterna bör stödja och informera varandra i syfte att effektivt bekämpa de brott som omfattas av Europeiska åklagarmyndighetens behörighet.

27 Artikel 24.5 i förordning 2017/1939: ”Europeiska åklagarmyndigheten ska också få information i enlighet med punkterna 1 och 2 i denna artikel om fall där det inte är möjligt att bedöma huruvida kriterierna i artikel 25.2 är uppfyllda.” Den sistnämnda bestämmelsen avser brott för mindre än 10 000 euro. Enligt artikel 24.3 är de nationella myndigheterna skyldiga att informera Europeiska åklagarmyndigheten när de har inlett en utredning som om ett sådant brott som avses i artikel 22 anser att Europeiska åklagarmyndigheten i enlighet med artikel 25.3 inte skulle kunna utöva sin behörighet (när den maximala påföljden enligt nationell lagstiftning är likvärdig med eller mindre sträng än den maximala påföljden för ett oupplösligt sammankopplat brott eller när de skador som unionens ekonomiska intressen åsamkats inte är större än de skador som något annat brottsoffer åsamkats).

28 Dom av den 21 september 2023, G.K. m.fl. (Europeiska åklagarmyndigheten) (C‑281/22, EU:C:2023:1018, punkt 65).

29 Artikel 8.1 i förordning 2017/1939.

30 Artikel 86.2 FEUF och artikel 4 i förordning 2017/1939.

31 Artikel 5.3 i förordning 2017/1939.

32 ”…dock senast fem dagar efter att ha mottagit informationen från de nationella myndigheterna, samt underrätta de nationella myndigheterna om detta beslut”. Samma tidsfrister gäller när Europeiska åklagarmyndigheten får kännedom om pågående nationella utredningar på annat sätt, det vill säga utan föregående anmälan från de nationella myndigheterna, enligt artikel 27.3 i förordning 2017/1939.

33 Skäl 31 i förordning nr 2017/1939: ”Verksamheten som åklagare i behöriga domstolar bör utövas fram till dess att förfarandena har avslutats, med vilket ska förstås det slutgiltiga avgörandet i frågan om huruvida den misstänkte eller tilltalade har begått brottet samt även i tillämpliga fall åläggande av påföljd och avgörande i fråga om eventuella rättsliga åtgärder eller rättsmedel som är tillgängliga fram till dess att domen har vunnit laga kraft.”

34 I förekommande fall kan den till och med föreslå att målet överförs till domstolarna i en annan medlemsstat, beroende på var den brottsliga verksamheten huvudsakligen utövas eller, om flera sammanhängande brott har begåtts, var merparten av brotten har begåtts, i den mening som avses i artikel 26.4 i förordning 2017/1939.

35 Min kursivering.

36 Min kursivering.

37 Det åligger medlemsstaten att utse den nationella domstol som ska avgöra konflikten om behörighetsfördelningen.

38 ”När den handläggande europeiska delegerade åklagaren anser att utredningen är slutförd ska han eller hon till den övervakande europeiska åklagaren lämna in en rapport med en redogörelse för ärendet och ett utkast till beslut om huruvida lagföring ska ske vid en nationell domstol eller huruvida hänskjutande av ärendet, avskrivande eller förenklat åtalsförfarande i enlighet med artikel 34, 39 eller 40 bör övervägas.”

39 Även om Europeiska åklagarmyndigheten beslutar att inte utöva sin rätt att överta förfarandet kan en rapportering från de nationella myndigheterna få positiva effekter på utredningen av andra brott som riktar sig mot unionens ekonomiska intressen som Europeiska åklagarmyndigheten utreder.

40 Beroende på omständigheterna kan det uppstå problem med preskription eller tillämpningen av principen ne bis in idem .

41 Artikel 19.3 in fine i förslaget till förordning som ingår i rådets dokument av den 14 maj 2014 (9478/1/14 REV 1); som även återfinns i artikel 21a.4 första meningen i det ändrade förslaget till förordning, som ingår i rådets dokument av den 28 november 2014 (15862/1/14 REV 1).

42 Rådets dokument av den 26 maj 2015 (8316/3/15 REV 3).

43 Det följer av fast rättspraxis att enligt denna princip ankommer det på varje medlemsstat att i sin nationella rättsordning fastställa de processuella regler som gäller för de rättsmedel som är nödvändiga för att säkerställa att enskildas rätt till ett effektivt domstolsskydd iakttas inom de områden som omfattas av unionsrätten. Dessa regler får emellertid varken, i situationer som omfattas av unionsrätten, vara mindre förmånliga än i liknande situationer som regleras av nationell rätt (likvärdighetsprincipen) eller medföra att det i praktiken blir omöjligt eller orimligt svårt att utöva rättigheter som följer av unionsrätten (effektivitetsprincipen). Dom av den 21 december 2021, Randstad Italia (C‑497/20, EU:C:2021:1037, punkterna 56 och 58), och dom av den 8 april 2025, Europeiska åklagarmyndigheten (Rättslig prövning av processuella beslut) (C‑292/23, EU:C:2021:255, punkt 82).

44 Enligt artikel 5.3 i förordning 2017/1939 ska ”[n]ationell lagstiftning … gälla i den utsträckning ett ärende inte regleras av denna förordning”.

45 Enligt belgisk rätt verkar skyldigheten att informera Europeiska åklagarmyndigheten i enlighet med artikel 24.2 i förordning 2017/1939 åligga procureur du Roi, procureur général eller procureur fédéral , vilka avses i artikel 156/1.3 i rättegångsbalken, vilka nämns i yttrandena från den belgiska regeringen och kommissionen, eller den tjänsteman vid den allmänna tull- och punktskatteförvaltningen som avses i artikel 285/2.1 i den allmänna tull- och punktskattelagen, vilken åberopas av den hänskjutande domstolen.

46 Enligt artikel 5.1 i förordning 2017/1939 ska ”Europeiska åklagarmyndigheten säkerställa att dess verksamhet är förenlig med de rättigheter som erkänns i stadgan.[om Europeiska unionens grundläggande rättigheter]”.