Förslag till avgörande av generaladvokat Maciej Szpunar föredraget den 17 september 2026
Preliminär utgåva
FÖRSLAG TILL AVGÖRANDE AV GENERALADVOKAT
MACIEJ SZPUNAR
föredraget den 17 september 2026( 1 )
Mål C ‑ 460/25 [Makran] ( i )
ST
mot
Minister for Justice
(begäran om förhandsavgörande från Supreme Court (Högsta domstolen, Irland))
” Begäran om förhandsavgörande – Rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaterna – Direktiv 2004/38/EG – Familjemedlemmar till en unionsmedborgare – Härledd uppehållsrätt – Artikel 35 – Bedrägeri – Beslut att återkalla ett permanent uppehållstillstånd – Proportionalitetsbedömning – Räckvidd ”
I. Inledning
1. Förevarande begäran om förhandsavgörande från Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) tar upp en enkel, men grundläggande, fråga. När en tredjelandsmedborgare genom bedrägeri försöker få (permanent) uppehållsrätt i en medlemsstat, ska den medlemsstaten vid återkallelsen av de rättigheter som följer av direktiv 2004/38/EG( 2 ) tillämpa ett proportionalitetskriterium som innebär att den tredjelandsmedborgaren likställs med en förmånstagare, i den mening som avses i det direktivet, vars rättigheter endast begränsas, eller räcker det att förfarandet för att fastställa att det har förekommit bedrägeri är förenligt med proportionalitetsprincipen.
2. Frågan är således inte huruvida bedrägeri kan bestraffas (svaret är ja, det kan det). Frågan är snarare huruvida kravet på proportionalitet i artikel 35 i direktiv 2004/38 endast rör sambandet mellan bedrägeriet och den vidtagna åtgärden eller om det även krävs en bedömning av vilka personliga följder återkallelsen får för den person som begick bedrägeriet.
3. I förevarande förslag till avgörande kommer jag att argumentera för att det proportionalitetskrav som avses i artikel 35 i direktiv 2004/38 endast avser sambandet mellan bedrägeriet och den vidtagna åtgärden. Att utöver det ta hänsyn till de personliga följderna för den berörda personen faller utanför tillämpningsområdet för artikel 35 och behandlas under andra omständigheter och i andra bestämmelser i unionsrätten.
II. Tillämpliga bestämmelser
A. Direktiv 2004/38
4. Artikel 2 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Definitioner” har följande lydelse:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
1. unionsmedborgare : varje person som är medborgare i en medlemsstat.
2 . familjemedlem :
a) make eller maka …”
5. Artikel 3 i direktivet har rubriken ”Förmånstagare”. I artikel 3.1 föreskrivs följande:
”Detta direktiv skall tillämpas på alla unionsmedborgare som reser till eller uppehåller sig i en annan medlemsstat än den de själva är medborgare i samt på de familjemedlemmar enligt definitionen i artikel 2.2 som följer med eller ansluter sig till unionsmedborgaren.”
6. Kapitel IV i samma direktiv har rubriken ”Permanent uppehållsrätt”. Kapitlet innehåller artikel 16,( 3 ) där följande föreskrivs:
”1. Unionsmedborgare som har uppehållit sig lagligt under en fortlöpande period av fem år i den mottagande medlemsstaten skall ha permanent uppehållsrätt där. Denna rätt skall inte vara underkastad villkoren i kapitel III.
2. Bestämmelserna i punkt 1 skall också tillämpas på familjemedlemmar som inte är medborgare i en medlemsstat, men som lagligt har uppehållit sig tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en period av fem på varandra följande år.
3. Stadigvarande uppehåll skall inte påverkas av tillfällig frånvaro som inte överstiger sammanlagt sex månader per år eller av längre frånvaro på grund av obligatorisk militärtjänst eller av en frånvaro på högst tolv på varandra följande månader av viktiga skäl, t.ex. graviditet och förlossning, allvarlig sjukdom, studier eller yrkesutbildning, eller utstationering på grund av arbete i en annan medlemsstat eller i tredjeland.
4. När uppehållsrätt väl har förvärvats skall den endast kunna gå förlorad genom bortovaro från den mottagande medlemsstaten i mer än två på varandra följande år.”
7. Kapitel VI i direktivet har rubriken ”Begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa” och innehåller artiklarna 27–33.
8. Artikel 27 i samma direktiv har rubriken ”Allmänna principer”. I artikel 27.1 och 27.2 föreskrivs följande:
”1. Med förbehåll för bestämmelserna i detta kapitel får medlemsstaterna begränsa den fria rörligheten för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa. Sådana hänsyn får inte åberopas för att tjäna ekonomiska syften.
2. Åtgärder som vidtas med hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall överensstämma med proportionalitetsprincipen och uteslutande vara grundade på vederbörandes personliga beteende. Tidigare straffdomar skall inte i sig utgöra skäl för sådana åtgärder.
Den berörda personens personliga beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Motiveringar som inte beaktar omständigheterna i det enskilda fallet eller som tar allmänpreventiva hänsyn skall inte accepteras.”
9. Artikel 28 i direktiv 2004/38 har rubriken ”Skydd mot utvisning”. I artikel 28.1 och 28.2 föreskrivs följande:
”1. Innan den fattar ett beslut om utvisning av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet skall den mottagande medlemsstaten beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.
2. Den mottagande medlemsstaten får inte fatta beslut om utvisning av unionsmedborgare eller deras familjemedlemmar, oavsett medborgarskap, som har permanent uppehållsrätt på dess territorium, utom i de fall det föreligger ett allvarligt hot mot allmän ordning eller säkerhet.”
10. I artikel 31 i detta direktiv, med rubriken ”Rättssäkerhetsgarantier”, föreskrivs följande:
”1. De berörda personerna skall ha tillgång till domstolsprövning och, i förekommande fall, till prövning av administrativ myndighet, i den mottagande medlemsstaten för att överklaga eller begära omprövning av beslut mot dem av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
…
3. Domstolsprövningen skall göra det möjligt att granska beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för den föreslagna åtgärden. Den skall även garantera att beslutet inte är oproportionerligt, särskilt med hänsyn till kraven i artikel 28.
…”
11. Artikel 35 i direktiv 2004/38 har följande lydelse:
”Medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt detta direktiv i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel skenäktenskap. En sådan åtgärd skall vara proportionerlig och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31.”
12. I artikel 36 i direktiv 2004/38, med rubriken ”Sanktioner”, föreskrivs följande:
”Medlemsstaterna skall fastställa bestämmelser om sanktioner för överträdelser av nationella bestämmelser som antas i enlighet med detta direktiv och vidta de åtgärder som krävs för att de skall tillämpas. Sanktionerna skall vara effektiva och proportionerliga. Medlemsstaterna skall anmäla dessa bestämmelser till kommissionen senast den 30 april 2006, och eventuella senare ändringar så snart som möjligt.”
B. Irländsk rätt
13. Direktiv 2004/38 införlivades med irländsk rätt genom European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 (2015 års förordning om Europeiska gemenskaperna (fri rörlighet för personer)) av den 1 december 2015 (S.I. nr 548/2015 av den 11 december 2015).
III. Bakgrund, målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
14. Klaganden i det nationella målet, ST, är pakistansk medborgare. Han kom till Irland på ett studentvisum som senast i april 2004. Han är inte känd av Garda Síochána (den irländska polisen) och har varit anställd under större delen av sin tid i Irland. Den 10 januari 2011 gifte han sig med WK, som är ungersk medborgare. Det är inte känt exakt när WK reste in i Irland men det verkar ha varit någon gång under år 2010. Den 6 juli 2011 fick ST ett uppehållskort på grund av att hans hustru utövade sina rättigheter enligt unionsfördragen.
15. Den 20 maj 2016 ingav ST en ansökan om ett permanent uppehållskort till den behöriga Minister for Justice (justitieministern, Irland) (nedan kallad justitieministern) med stöd av bestämmelserna i den nationella lag som införlivat artikel 16.2 i direktiv 2004/38. Enligt dessa bestämmelser ska en tredjelandsmedborgare som är gift med en unionsmedborgare som utövar sin rätt till fri rörlighet och som ”lagligt har uppehållit sig” tillsammans med unionsmedborgaren i den mottagande medlemsstaten under en sammanhängande period av fem år ha permanent uppehållsrätt där.
16. Som bevis på att WK hade uppehållit sig och arbetat i Irland under den femårsperioden överlämnade ST en fakturabok till ministern med 92 poster och några räkningar avseende allmännyttiga tjänster som påstods visa att WK hade arbetat som egenföretagare med vård av dagbarn fram till den dag ansökan lämnades in. Fakturorna var daterade från den 7 december 2015 till den 21 maj 2016 och påstods visa att WK hade haft en inkomst på cirka 3 000 euro under perioden 4 januari 2016–21 maj 2016. ST beviljades därför ett permanent uppehållskort den 14 juli 2016.
17. I maj 2018 underrättade ministern ST om att han ansåg att nämnda fakturor var falska och vilseledande och att äktenskapet med WK kunde ha varit ett skenäktenskap. Den slutsatsen bekräftades genom ett beslut i första instans som fattades av ministerns tjänstemän den 19 november 2018.
18. ST begärde omprövning av detta beslut. Av de inlagor som ST ingav under omprövningen framgick att WK i själva verket hade lämnat Irland någon gång i januari 2016.
19. Genom ett omprövningsbeslut av den 13 december 2021 fastställdes beslutet att återkalla det permanenta uppehållskortet, om än på något andra grunder än i beslutet i första instans. Ministern medgav att det inte hade fastställts att äktenskapet faktiskt var ett skenäktenskap. Han konstaterade emellertid att det inte hade visats att WK verkligen hade bedrivit verksamhet som egenföretagare med vård av dagbarn under år 2016 och att flertalet av de fakturor som ST hade ingett till stöd för sin ansökan var falska.
20. Ministern påpekade att det av de inlagor som ST hade ingett under omprövningen framgick att WK hade lämnat Irland i januari 2016. Under dessa omständigheter kunde de fakturor för vård av dagbarn som ingetts inte omfatta datum så långt fram som i maj 2016. Av uppgifter från Department of Social Protection (Ministeriet för social trygghet, Irland) framgick att WK hade mottagit betalning för en veckas arbete under år 2016 och att det detta belopp verkade motsvara betalning för ett arbete som utförts i december 2015. Ministern uppgav därför att han inte var övertygad om att WK verkligen hade bedrivit verksamhet som egenföretagare med vård av dagbarn under år 2016.
21. Ministern slog därför fast att ST hade lämnat uppgifter som han visste var falska och vilseledande. Bedrägeriet innebar således att kravet på att ha vistats i landet i fem år inte hade uppfyllts och att ST inte var berättigad till permanent uppehållsrätt i Irland. Med stöd av den lag som införlivat artikel 35 i direktiv 2004/38 med irländsk rätt åberopade ministern därför sin befogenhet att återkalla ett uppehållskort på grund av bedrägeri och missbruk av rättigheter.
22. ST överklagade därefter omprövningsbeslutet av den 13 december 2021 till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) och ifrågasatte bland annat proportionalitetsbedömningen. High Court (Förvaltningsöverdomstolen) fann att ministern enligt artikel 35 i direktiv 2004/38 var skyldig att göra en individuell proportionalitetsbedömning.
23. Denna dom överklagades till Court of Appeal (Appellationsdomstolen, Irland), som slog fast att High Court (Förvaltningsöverdomstolen) hade gjort en felaktig bedömning när den fann att det enligt artikel 35 i direktivet krävs en sådan proportionalitetsbedömning innan ett permanent uppehållskort återkallas.
24. Supreme Court (Högsta domstolen), som är den domstol som hänskjutit frågor till EU-domstolen, beviljade ST tillstånd att överklaga domen från Court of Appeal (Appellationsdomstolen), men endast avseende tolkningen av artikel 35 i direktiv 2004/38.
25. Den hänskjutande domstolen har påpekat att ST inte har bestritt att det hade förekommit bedrägeri i samband med ansökan om permanent uppehållskort. Den rättsfråga som den hänskjutande domstolen har att pröva är således huruvida ministern, efter att ha dragit slutsatsen att ST hade fått uppehållsrätt på ett bedrägligt sätt, ändå var skyldig att, innan beslutet att återkalla den permanenta uppehållsrätten, bedöma återkallelsens följder för ST, på grundval av en rad personliga omständigheter, såsom längden på hans vistelse i Irland.
26. I detta sammanhang anser den hänskjutande domstolen att artikel 35 i direktiv 2004/38 är öppen för flera olika tolkningar, som jag kommer att redogöra för nedan.
27. Den hänskjutande domstolen anser att proportionalitetsprincipen, för det fall ett uppehållstillstånd återkallas på grund av bedrägeri med stöd av artikel 35 i direktiv 2004/38, innebär att en sådan återkallelse enbart ska stå i proportion till hur allvarligt det aktuella bedrägeriet är. Den hänskjutande domstolen har emellertid medgett att det även finns utrymme för en annan tolkning, nämligen att iakttagandet av proportionalitetsprincipen kräver en individuell bedömning av vilka följder beslutet om återkallelse får för den berörda personen, bland annat med hänsyn till att det i artikel 35 i direktiv 2004/38 hänvisas till de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31 i det direktivet.
28. Den hänskjutande domstolen har dessutom angett att återkallelsen av ST:s permanenta uppehållsrätt, enligt nationell rätt, inte åtföljdes av ett utvisningsbeslut. Innan ett sådan beslut kan fattas ska ministern följa ett helt separat förfarande under vilket ST ska ha rätt att yttra sig om sin personliga situation och hans synpunkter ska beaktas vid ett eventuellt beslut om att anta ett sådant beslut. Återkallelsen av uppehållsrätten resulterar därför inte automatiskt i utvisning av den aktuella personen. Den gör emellertid ST:s ställning i Irland mer osäker, eftersom han riskerar att utvisas och även kan hindras från att söka arbete.
29. Det är mot denna bakgrund som Supreme Court (Högsta domstolen), genom beslut av den 27 juni 2025, som inkom till domstolens kansli den 8 juli 2025, beslutade att vilandeförklara målet och begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen avseende följande fråga:
”Kan den mottagande medlemsstaten, när det inom ramen för en omprövning, i vilken sökanden har deltagit, har fastställts att denne sökande, i samband med att han ansökte om och beviljades permanent uppehållsrätt i den mottagande medlemsstaten i enlighet med artikel 16 i direktiv [2004/38], lämnade grovt vilseledande och bedrägliga uppgifter till stöd för sin ansökan, vilka hade en avgörande inverkan på beslutet att bevilja denna permanenta uppehållsrätt, återkalla beslutet att bevilja permanent uppehållsrätt enbart på denna grund? Eller krävs det enligt artikel 35 i direktiv [2004/38] att den mottagande medlemsstaten gör en individuell proportionalitetsbedömning av de potentiella följderna för den berörda sökanden av ett eventuellt beslut att återkalla den permanenta uppehållsrätten?”
IV. Förfarandet vid domstolen
30. Genom sitt beslut av den 27 juni 2025 begärde den hänskjutande domstolen även att EU-domstolen skulle handlägga begäran om förhandsavgörande enligt förfarandet för skyndsam handläggning i artikel 105 i domstolens rättegångsregler.
31. Genom beslut av den 8 september 2025 beslutade domstolens ordförande, efter att ha hört referenten och generaladvokaten, att inte bifalla begäran om skyndsam handläggning.
32. ST, den tjeckiska och den tyska regeringen, Irland och den grekiska och den polska regeringen samt kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden.
33. ST, den tyska regeringen, Irland och den grekiska regeringen samt kommissionen närvarade vid den förhandling som hölls den 3 juni 2026.
V. Bedömning
34. Genom sin fråga vill den hänskjutande domstolen få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2004/38 ska tolkas så, att en medlemsstat som önskar vidta en åtgärd för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet som följer av detta direktiv på grund av bedrägeri är skyldig att säkerställa att en sådan åtgärd står i proportion till bedrägeriets art och allvar, eller om hänsyn dessutom ska tas till ett sådant besluts potentiella följder för den berörda personens situation.
A. Inledande anmärkningar
1. Huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning
35. I sitt skriftliga yttrande förefaller den tyska regeringen vara tveksam till att frågan kan tas upp till sakprövning, med motiveringen att den verkar vara alltför vitt formulerad i det att den verkliga frågan inte är huruvida det alltid krävs en allmän proportionalitetsbedömning, utan huruvida det i fall av bedrägeri finns en atypisk omständighet som kan medföra att återkallelsen blir oproportionerlig och att de omständigheter som den hänskjutande domstolen har beskrivit inte tyder på att återkallelsen av det permanenta uppehållskortet skulle kunna vara oproportionerlig. Enligt den tyska regeringen ska den hänskjutande domstolen på sin höjd pröva huruvida det föreligger ovanliga omständigheter.
36. De aspekter som den tyska regeringen har tagit upp rör själva saken i förevarande mål, eftersom de redan föregriper tolkningen av artikel 35 i direktiv 2004/38. De påverkar inte frågan huruvida tolkningsfrågan kan tas upp till sakprövning.
2. Proportionalitetsprincipen
37. Proportionalitetsprincipen spelar en framträdande roll i alla statsskick som grundar sig på rättsstatsprincipen. Dess syfte är att begränsa den verkställande maktens utrymme för skönsmässig bedömning och att skydda den personliga friheten mot godtyckliga statliga ingripanden.
38. Unionens rättsordning är inget undantag. Domstolen tog tidigt upp denna princip i sin rättspraxis och( 4 ) har gradvis förvandlat den till en allmän unionsrättslig princip.( 5 ) Den kodifierades och infördes därefter i fördragen och återfinns nu i artikel 5.4 FEU, protokoll (nr 2) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna och artikel 52.1 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). I artikel 5.4 FEU definieras proportionalitetsprincipen på följande sätt: ”[U]nionens åtgärder [ska] till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.” En proportionalitetsbedömning ska därför göras för att fastställa huruvida en restriktiv åtgärd är ägnad att säkerställa att dess syfte uppnås och att den inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta syfte.( 6 ) Denna princip är tillämplig på både unionens och medlemsstaternas rättsakter när de agerar inom unionsrättens tillämpningsområde. I samband med detta spelar den en avgörande roll för det skydd av de grundläggande rättigheterna som slås fast i stadgan. I doktrinen har proportionalitetsprincipen passande beskrivits som ”den mest åberopade och, vad gäller dess roll vid konstitutionell prövning, den mest inflytelserika unionsrättsliga principen”.( 7 )
39. Jag kommer att återkomma till principen nedan. I detta skede räcker det att konstatera att det rör sig om en horisontell princip som minskar och påverkar alla aspekter av offentliga åtgärder som omfattas av unionsrättens tillämpningsområde. När ett offentligt organ agerar inom detta tillämpningsområde går det inte att undvika att proportionalitetsprincipen tillämpas.
3. Principen om förbud mot missbruk av rättigheter och bedrägeri
40. Den omständigheten att rättssökande inte får utnyttja unionsrätten genom bedrägeri eller missbruk( 8 ) utgör en gamman sanning (eller i juridiska termer en allmän unionsrättslig princip).( 9 ) Missbruk av rättigheter som en begränsning av de rättigheter som följer av en grundläggande frihet infördes närmare bestämt för första gången i samband med friheten att tillhandahålla tjänster( 10 ) och har gradvis utvidgats till att omfatta andra friheter.( 11 ) Domstolen preciserade senare att denna allmänna princip även omfattade förbud mot bedrägeri.( 12 )
41. Trots vad det rent intuitivt först kan verka avser förbudet mot missbruk av rättigheter och bedrägeri två mycket olika företeelser. Inledningsvis är begreppet missbruk av rättigheter per definition känsligt, eftersom det rör sig om en verklig rättighet som (helt enkelt) gjorts gällande på ett otillbörligt sätt. För att det ska anses styrkt att det är fråga om ett sådant missbruk krävs enligt domstolens praxis för det första att vissa objektiva förhållanden föreligger, av vilka det framgår att målet för unionslagstiftningen inte har uppnåtts trots att de villkor som uppställs i unionsbestämmelserna formellt sett har uppfyllts. För det andra krävs en subjektiv faktor, nämligen en avsikt att erhålla en förmån som följer av unionsbestämmelserna genom att konstruera de omständigheter som krävs för att erhålla den.( 13 ) I kommissionens vägledning om direktivet,( 14 ) som inte är bindande men ändå upplysande, definieras på ett liknande sätt missbruk som ett konstruerat uppträdande som uteslutande försiggår i syfte att erhålla rätten till fri rörlighet och uppehållsrätt enligt unionsrätten och som, trots att det formellt uppfyller villkoren i unionens regelverk, inte är förenligt med detta regelverks ändamål.( 15 ) Förekomsten av bedrägeri är däremot tydligare, eftersom det där aldrig har funnits någon rättighet till att börja, utan snarare vanligtvis en lögn, en manipulering eller en förfalskning.( 16 ) I samma vägledning från kommissionen definieras bedrägeri som beteendet hos en person som försöker att bryta mot lagen genom att lämna in förfalskade handlingar som visar att formella villkor har uppfyllts eller som har utfärdats på grundval av oriktig framställning av ett sakförhållande avseende villkoren för uppehållsrätt.( 17 ) När det väl har fastställts att det förekommit bedrägeri anser jag att frågan är avgjord. Det behöver inte göras någon ytterligare prövning som är jämförbar med den prövning för att styrka missbruk som beskrivs i föregående mening.
B. Proportionalitet och bedrägeri med avseende på rättigheter som följer av direktiv 2004/38
42. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i räckvidden för proportionalitetsprincipen, som det hänvisas till i artikel 35 i direktiv 2004/38.
43. Innan jag går in på denna bestämmelse anser jag att det är lämpligt att sätta in den i det sammanhang som direktiv 2004/38 ingår i och understryka den grundläggande skillnaden, som återspeglas i direktivet, mellan att begränsa och neka( 18 ) en rättighet.
1. Begränsa en rättighet som följer av direktiv 2004/38 – Artikel 27 och följande artiklar
44. Direktiv 2004/38, som syftar till att kodifiera den tidigare sekundärrätten,( 19 ) och domstolens praxis på det område som omfattas av direktivet, reglerar hela livscykeln för en unionsmedborgares och dennes familjemedlemmars utövande av den fria rörligheten från det att de inreser i en annan medlemsstat än den där personen i fråga är medborgare till deras avresa från den medlemsstaten.( 20 ) En enkel läsning av de olika kapitlen och bestämmelserna däri räcker för att bedöma det system som införts genom direktivet. Efter de allmänna bestämmelserna i kapitel I, där föremålet, definitionerna och förmånstagarna anges, behandlas ”Rätt till ut- och inresa” i kapitel II. I kapitlen III–V anges olika former av uppehållsrätt,( 21 ) medan syftet med kapitel VI är begränsningar i rätten till inresa och uppehåll av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.
45. Det är värt att titta lite närmare på bestämmelserna i kapitel VI i direktiv 2004/38.
46. Mot bakgrund av de grundläggande principerna om unionsmedborgarskap( 22 ) och fri rörlighet för personer i EUF-fördraget( 23 ) på en inre marknad ”utan inre gränser”( 24 ) och inom ett område med frihet, säkerhet och rättvisa ”utan inre gränser”,( 25 ) är fri rörlighet, inbegripet rätten till inresa och uppehåll, i princip normen, medan begränsningar av rätten till inresa och uppehåll i princip betraktas som undantag.( 26 ) Enligt artikel 27 i direktiv 2004/38 får medlemsstaterna därför endast begränsa rätten att fritt röra sig och uppehålla sig i landet av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa.( 27 ) Dessutom ska hänsynen till allmän ordning och säkerhet underkastas en strikt proportionalitetsprövning. Åtgärder som vidtas av medlemsstater ska uteslutande vara grundade på den berörda personens personliga beteende.( 28 ) Ett sådant beteende måste utgöra ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse. Allmänpreventiva hänsyn ska däremot inte accepteras.( 29 )
47. Vad gäller den specifika frågan om utvisning ska (mottagande) medlemsstater enligt artikel 28 i direktiv 2004/38 beakta sådana faktorer som längden av personens uppehåll inom dess territorium, personens ålder, hälsotillstånd, familjesituation, ekonomiska situation, sociala och kulturella integrering i den mottagande medlemsstaten och banden till ursprungslandet.( 30 )
48. Jag anser att artiklarna 27 och 28 i direktiv 2004/38, som i förbigående kodifierar domstolens tidigare praxis,( 31 ) åtminstone delvis utgör ett konkret uttryck för proportionalitetsprincipen, eftersom unionslagstiftaren försöker ge medlemsstaterna tydliga anvisningar om hur de ska begränsa den fria rörligheten. De bestämmelserna fungerar som handledning för medlemsstaterna. Bestämmelserna har följaktligen ett förklarande värde i så mening att deras resultat redan utgör en del av proportionalitetsprincipen som en allmän unionsrättslig princip.
2. Neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet som följer av direktiv 2004/38 – Artikel 35
49. Att begränsa en rättighet är något helt annat än att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet. Medan rättigheten i det förstnämnda fallet fortsatt existerar, om än i begränsad form, har rättigheten i det sistnämnda fallet antingen aldrig existerat eller upphör helt att existera. Artikel 35 i direktiv 2004/38 inriktas på det sistnämnda fallet genom att införa en mekanism för att i efterhand vidta sanktionsåtgärder till följd av ett bedrägeri, det vill säga när det väl har ägt rum.( 32 )
50. Den artikeln har rubriken ”Missbruk av rättigheter”. Däri föreskrivs att medlemsstaterna får vidta nödvändiga åtgärder för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt direktivet i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri, till exempel skenäktenskap. En sådan åtgärd ska vara proportionerlig och i enlighet med de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31 i samma direktiv.
51. En rad omständigheter kan utläsas av lydelsen av artikel 35 i direktiv 2004/38, det sammanhang den ingår i och dess syfte
52. För det första syftar denna bestämmelse till att bekämpa missbruk av rättigheter eller bedrägeri när det gäller att erhålla en rättighet som följer av direktivet.( 33 ) Det är ett uttryck för den allmänna principen om förbud mot missbruk av rättigheter.( 34 ) Dessutom anser jag att detta är ett konkret uttryck för principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 FEU. Att tolerera eller tillåta missbruk av rättigheter eller bedrägeri skulle nämligen, enligt tredje stycket i denna bestämmelse, kunna ”äventyra fullgörandet av unionens mål”, i förevarande fall målen för direktiv 2004/38, det vill säga ett system där endast förmånstagare enligt definitionen i artikel 3 däri har rätt att fritt röra sig och uppehålla sig i medlemsstaterna.
53. Syftet med artikel 35 i direktiv 2004/38 är med andra ord att säkerställa att rättigheter som aldrig borde ha existerat kan nekas, avbrytas eller dras tillbaka. Till skillnad från andra bestämmelser i direktivet är detta inte en bestämmelse som begränsar en rättighet, eftersom rättigheten helt avskaffas.( 35 ) I samband därmed har domstolen nyligen slagit fast att det förhållandet att olika verb har använts (”neka”, ”avbryta”, ”dra tillbaka”) visar unionslagstiftarens avsikt att såväl nationella åtgärder som gör det möjligt att upphäva en rätt med verkan för framtiden ( ex nunc ) som åtgärder som består i att dra tillbaka en rättighet med retroaktiv verkan ( ex tunc ) ska omfattas.( 36 ) Denna bestämmelse gör det således möjligt att vidta åtgärder beträffande en rättighet som det ansöks om, en rättighet som för närvarande utövas och en rättighet som tidigare har utövats.( 37 )
54. Enligt lydelsen av artikel 35 i direktiv 2004/38 har medlemsstaterna för det andra möjlighet, men är i princip inte skyldiga, att vidta nödvändiga åtgärder.( 38 ) Utgångspunkten är således att medlemsstaterna har ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om huruvida de ska vidta åtgärder, och i förekommande fall vilka åtgärder. Utrymmet för skönsmässig bedömning är dock inte obegränsat. I en situation där åtgärder eventuellt kan vidtas, det vill säga när medlemsstaterna ställs inför missbruk av rättigheter eller bedrägeri, är deras utrymme för skönsmässig bedömning i allmänhet inte obegränsat. I en sådan situation måste medlemsstaterna snarare beakta syftet med artikel 35 i direktiv 2004/38. Detta kan leda till situationer där att deras utrymme för skönsmässig bedömning kraftigt begränsas, eller helt försvinner.( 39 )
55. För det tredje är medlemsstaterna skyldiga att vidta proportionerliga åtgärder. Eftersom proportionalitetsprincipen, som stadfästs i artikel 5.4 FEU, är en övergripande princip som är tillämplig på alla unionens och medlemsstaternas åtgärder när de agerar inom unionsrättens tillämpningsområde utgör hänvisningen till den grundläggande principen en tydlig påminnelse till medlemsstaterna om att de ska iaktta den när de fattar beslut med stöd av artikel 35 i direktiv 2004/38.
56. För det fjärde utgör artikel 35 i direktiv 2004/38 en del av kapitel VII i direktivet, med rubriken ”Slutbestämmelser”. Detta är fullt logiskt. I artikeln klargörs nämligen att en rättighet som aldrig borde ha existerat har upphört att existera.
57. För det femte framgår det av förarbetena till den artikeln att ett av syftena med direktiv 2004/38 är att beakta domstolens praxis på området.( 40 ) Det där därför inte förvånande att kommissionen i sitt ursprungliga förslag grundade kapitel VI i (utkastet till) direktivet på nödvändigheten av att ”beakta [EU]-domstolens praxis” på området.( 41 ) Artikel 35 i direktiv 2004/38 har däremot införts på begäran av rådet.( 42 ) Kommissionens förslag( 43 ) innehåller faktiskt inte någon bestämmelse som hänvisar till bedrägeri eller missbruk av rättigheter. Det fanns – och finns fortfarande – endast lite rättspraxis angående föremålet för den bestämmelsen.( 44 )
3. Den proportionalitetsbedömning som avses i artikel 35 i direktiv 2004/38
58. Detta leder mig till den centrala frågan i förevarande mål. Vad är de rättsliga följderna av hänvisningen till proportionalitet i artikel 35 i direktiv 2004/38? Vad innebär detta för förevarande mål?
59. I detta skede anser jag att det är lämpligt att erinra om att det på nationell nivå har fastställts att ST hade gjort sig skyldig till bedrägeri i samband med sin ansökan om permanent uppehållskort och att ST inte har bestritt detta. Det finns inget som tyder på att konstaterandet att det förekommit bedrägeri inte gjordes efter ett korrekt förfarande där samtliga berörda personers, i synnerhet ST:s, rättigheter iakttogs. Den enda rättsfråga som återstår att besvara är således huruvida ministern, efter att ha dragit slutsatsen att ST hade beviljats uppehållsrätt på ett bedrägligt sätt, ändå var skyldig att, innan antagandet av beslutet att återkalla den permanenta uppehållsrätten, bedöma vilka följder detta skulle få för ST, grundat på en rad personliga omständigheter, såsom längden på hans vistelse i Irland.
a) Parternas argument
60. ST har gjort gällande att artikel 35 inte kan reduceras till en rent abstrakt bedrägeribekämpningsregel, eftersom det i direktivet talas om proportionalitet och det enligt artikel 31 däri även krävs en domstolsprövning av beslutets laglighet samt de fakta och omständigheter som ligger till grund för beslutet. För att ett beslut om återkallelse av permanent uppehållsrätt ska vara lagligt räcker det enligt ST således inte att det slås fast att det har förekommit bedrägeri, utan det ska även anges varför återkallelsen står i proportion till den berörda personens faktiska situation, inbegripet vistelsens längd, familjeband, integration, hälsa och andra relevanta omständigheter. ST har vidare anfört att förekomsten av alternativa sanktionsåtgärder i nationell rätt visar att återkallelse inte är den enda tänkbara åtgärden och att en verklig proportionalitetsbedömning är nödvändig för att välja den minst ingripande åtgärden.
61. Irland har däremot gjort gällande att artikel 35 i direktiv 2004/38 syftar till att skydda integriteten i rätten till fri rörlighet genom att göra det möjligt för medlemsstaterna att vidta effektiva åtgärder mot bedrägeri och missbruk. Irland anser att om en person beviljades permanent uppehållsrätt genom att inge oriktiga handlingar var de lagstadgade villkoren för att beviljas denna rättighet egentligen aldrig uppfyllda, vilket innebär att återkallelsen endast är en följd av detta bedrägeri snarare än en ny straffrättslig åtgärd som kräver en ny avvägning. Irland fäster även vikt vid att artikel 35 måste jämföras med rättssäkerhetsgarantierna i artiklarna 30 och 31, enligt vilka delgivning, motivering och domstolsprövning av beslut garanteras. Enligt Irland är dessa garantier tillräckliga för att säkerställa rättvisa, utan att de hårdare utvisningskriterierna i artikel 28 i det direktivet behöver tillämpas.
62. I kommissionens yttrande görs i stort sett samma åtskillnad. Artikel 35 behandlas som en särskild bestämmelse mot missbruk som skiljer sig från det system för utvisning av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa som föreskrivs i artiklarna 27 och 28. Enligt denna tolkning innebär inte proportionalitetskravet i artikel 35 att den mottagande medlemsstaten är skyldig att fråga sig huruvida återkallelsen är en hård åtgärd sett till personens integration, familjeliv eller tid i landet. Frågan är snarare om åtgärden är ett lämpligt svar på det bedrägeri som bevisligen har ägt rum och om rättssäkerhetsgarantierna har respekterats.
63. De intervenerande medlemsstaterna delar i stort sett denna uppfattning. Den grekiska, den polska, den tjeckiska och den tyska regeringen har samtliga framhållit att bedrägeri rör själva kärnan i en rättighet och hindrar en sökande från att åberopa ställningen som varaktigt bosatt som om denna hade förvärvats på ett giltigt sätt. De är dessutom eniga om att en person som egentligen aldrig uppfyllde villkoren för att vara varaktigt bosatt inte bör omfattas av det mer omfattande skydd som utformats för lagligt bosatta unionsmedborgare och deras familjemedlemmar. Den polska regeringen har tillagt att den detaljerade beskrivningen i artikel 28 av vilka faktorer som vägas in vid en utvisning avser utvisning vid laglig vistelse, och inte fall där själva ställningen har erhållits på ett bedrägligt sätt. Den tjeckiska regeringen har understrukit att när ett bedrägeri väl har fastställts innebär detta i sig att det är proportionerligt att återkalla en permanent uppehållsrätt, eftersom detta är ett logiskt och lämpligt sätt att upphäva en ställning som aldrig borde ha beviljats.
b) Bedömning
64. Som jag redan har påpekat ska enligt artikel 35 andra meningen i direktivet varje åtgärd som vidtas med stöd av artikel 35 vara proportionerlig och omfattas av de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31 däri. Mot bakgrund av ovanstående bedömning erinrar jag om att hänvisningen till proportionalitet är, och endast kan vara, av deklarativ karaktär i så mening att en åtgärd under alla omständigheter ska vara proportionerlig, oavsett om detta uttryckligen nämns i artikel 35 i direktivet eller inte.
65. Vad gäller räckvidden för proportionalitetsprincipen i samband med artikel 35 i direktiv 2004/38 konstaterar jag följande.
66. I domen i målet McCarthy m.fl. slog domstolen fast att med hänsyn till att de rättigheter som ges i direktiv 2004/38 är individuella, är prövningsförfarandena avsedda att göra det möjligt för en berörd person att göra gällande omständigheter och överväganden avseende sina enskilda förhållanden, för att personen ska kunna få den rättighet som vederbörande kan göra anspråk på erkänd av den behöriga nationella myndigheten eller domstolen. Till följd av detta ska åtgärder som de nationella myndigheterna vidtar, på grundval av artikel 35 i direktiv 2004/38, för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet som följer av det direktivet grunda sig på en individuell prövning i det enskilda fallet.( 45 )
67. Detta innebär att en individuell bedömning avser huruvida villkoren i artikel 35 faktiskt har uppfyllts i det enskilda fallet. I förevarande fall har det slagits fast att ST hade lämnat in förfalskade handlingar. Återkallelsen av hans uppehållstillstånd grundades på den omständigheten. Det gjordes således en individuell bedömning och kravet på en individuell bedömning i den mening som avses i domen i målet McCarthy m.fl.( 46 ) är följaktligen uppfyllt.
68. I artikel 35 i direktiv 2004/38 hänvisas dessutom till artiklarna 30 och 31 i samma direktiv – och endast till de artiklarna. Syftet med detta är att säkerställa att de processuella rättigheterna för personer som berörs av en medlemsstats beslut iakttas. Att tolka det som en förtäckt hänvisning till även artiklarna 27 och 28 i direktivet skulle innebära att artikel 35 däri förlorade all självständig betydelse, för att inte säga all ändamålsenlig verkan. Även om det är riktigt att det i artikel 31.3 i direktiv 2004/38 hänvisas till ”kraven i artikel 28”, avser det endast de situationer som omfattas av kapitel VI.
69. Jag upprepar att de situationer som omfattas av kapitel VI (begränsningar av en befintlig rättighet) och artikel 35 i direktivet (bedrägeribekämpning och nekande/avbrytande/indragning av en rättighet) kraftigt skiljer sig åt. Artikel 27 och följande artiklar innehåller garantier för personer som vistas lagligt i landet och som i princip åtnjuter fri rörlighet. Personer som omfattas av artikel 35 i direktivet har däremot inte rätt att vistas lagligt i landet på grund av det bedrägeri som de har gjort sig skyldiga till. Eftersom de inte vistas lagligt i landet har de inte rätt att fritt resa in i en annan medlemsstat. Därför kan garantierna i artikel 27 och följande artiklar i direktivet per definition och rent logiskt inte tillämpas. Den tyska regeringen gjorde därför en riktig bedömning när den fann att hänvisningen till rättssäkerhetsgarantierna i artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38 endast syftar till att precisera att sådana åtgärder som vidtas av medlemsstaterna även ska delges den berörde skriftligen, vara motiverade och bli föremål för domstolsprövning. Denna hänvisning kan emellertid inte leda till att hela bedömningssystemet i kapitel VI måste beaktas vid åtgärder som vidtas med stöd av artikel 35 i direktiv 2004/38.
70. Jag anser dessutom att mitt resonemang bekräftas av domen i målet Chenchooliah, i vilken domstolen slog fast att då det i artikel 15.1 i direktiv 2004/38 endast anges att artiklarna 30 och 31 i direktivet ska tillämpas på motsvarande sätt, är andra bestämmelser i kapitel VI i direktivet, däribland artiklarna 27 och 28, inte tillämpliga när ett beslut antas enligt artikel 15 i samma direktiv.( 47 ) Att försöka göra en rättslig skillnad mellan en formulering som endast är marginellt annorlunda (”på motsvarande sätt” i artikel 15 i direktiv 2004/38 och ”i enlighet med” i artikel 35 i samma direktiv) går allt för långt enligt min mening. Jag ser ingen skillnad mellan uttrycken ”på motsvarande sätt” och ”i enlighet med” i det avseendet.
71. Följaktligen – och här delar jag helt den tyska regeringen uppfattning vid förhandlingen – ska proportionalitetskravet i artikel 35 i direktiv 2004/38 tolkas så, att det i det konkreta fallet ska prövas huruvida det föreligger särskilda omständigheter som skulle göra en viss åtgärd oproportionerlig, även när det har förekommit bedrägeri. Hänsyn ska tas till att en person som har agerat på ett otillbörligt sätt därför inte kan ha några berättigade förväntningar på skydd. Detta gäller även om en viss rättslig situation faktiskt föreligger, när denna situation förefaller ha skapats genom att förfalskade handlingar har lämnats in. I annat fall skulle syftet med denna bestämmelse, som är att göra det möjligt för medlemsstaterna att bekämpa bedrägerier, i praktiken undergrävas.
72. Jag övergår nu till att förklara varför jag anser att domen i det ovannämnda målet Rottmann( 48 ) inte har någon betydelse för förevarande mål.
73. Jag erinrar om att det målet rörde en man som är född i Österrike som förlorat sitt österrikiska medborgarskap efter att ha naturaliserats i Tyskland, och Förbundsrepubliken Tyskland försökte därefter återkalla naturaliseringen på grund av att denna hade erhållits på ett bedrägligt sätt, vilket skulle ha gjort honom statslös och han skulle därför inte längre ha varit unionsmedborgare. Det var på grund av dessa särskilda omständigheter som domstolen slog fast att det, med beaktande av den betydelse som ställningen som unionsmedborgare tillmäts i primärrätten, vid prövningen av ett beslut om att återkalla ett naturaliseringsbeslut ska tas hänsyn till de eventuella följder som en återkallelse av beslutet skulle få för den berörde och, i förekommande fall, för medlemmarna i dennes familj, med avseende på förlusten av de rättigheter som varje unionsmedborgare åtnjuter. Det ska i detta avseende bland annat kontrolleras huruvida förlusten av de rättigheter som varje unionsmedborgare åtnjuter framstår som berättigad i förhållande till hur allvarlig den överträdelsen är som vederbörande har begått, den tid som har förflutit mellan beslutet om naturalisation och beslutet om återkallelse samt den berördes möjligheter att få tillbaka sitt ursprungliga medborgarskap.( 49 )
74. Det målet rörde således en unionsmedborgares skydd mot förlust av sitt unionsmedborgarskap . Janke Rottmann hade lagligen förvärvat sitt ursprungliga österrikiska medborgarskap och därmed unionsmedborgarskap, medan ST i förevarande fall hade förvärvat ett (rent deklarativt) uppehållstillstånd som det var nödvändigt att återkalla på grund av att han hade lämnat in förfalskade handlingar. I det förstnämnda målet erkände domstolen således behovet av en proportionalitetsbedömning – en fråga av särskild betydelse i primärrätten – med avseende på unionsmedborgarskapet. I förevarande mål är sökanden emellertid en tredjelandsmedborgare som gör gällande en rättighet som följer av sekundärrätten. I en sådan situation kan värdet av en sådan rättighet, som enligt sekundärrätten enbart utgörs av ett uppehållstillstånd, inte jämföras med ställningen som unionsmedborgare enligt primärrätten. Det är därför inte möjligt att tillämpa samma resonemang på förevarande mål.
75. Jag erinrar slutligen om att en motsatt tolkning skulle innebära en viss inkonsekvens. En person som har erhållit uppehållsrätt genom bedrägeri kan åberopa de personliga följderna av återkallelsen för att bevara just den fördel som erhållits genom ett vilseledande. Detta skulle undergräva integriteten i systemet för fri rörlighet och försvaga den ändamålsenliga verkan av artikel 35 i direktiv 2004/38. Poängen är inte att följderna för den berörda personen är irrelevanta i alla avseenden, utan snarare att de inte är den avgörande faktorn enligt artikel 35 i direktivet. Den avgörande faktorn är huruvida rättigheten har erhållits genom bedrägeri och huruvida den vidtagna åtgärden utgör ett nödvändigt och proportionerligt svar på detta missbruk eller bedrägeri. Ett eventuellt framtida utvisningsbeslut ger upphov till olika rättsfrågor och omgärdas av sina egna processuella och materiella garantier. Förevarande mål rör emellertid endast återkallelse av permanent uppehållsrätt som erhållits genom bedrägeri.
c) Slutsats
76. I förevarande mål uppkommer frågan om proportionalitet när bedrägeriets allvar bedöms mot bakgrund av den vidtagna åtgärdens hårdhet. Det måste råda proportionalitet mellan dessa två aspekter, men det utgör en del av den individuella bedömning som ska göras av bedrägeriet. Syftet med denna bedömning är att fastställa huruvida det verkligen har begåtts ett bedrägeri, och om så är fallet hur allvarligt bedrägeriet var, samt att se till att den vidtagna sanktionsåtgärden står i proportion till hur allvarligt bedrägeriet var. När en sådan bedömning väl har gjorts har kravet i artikel 35 i direktiv 2004/38 på iakttagande av proportionalitetsprincipen uppfyllts.
VI. Förslag till avgörande
77. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar den fråga som ställts av Supreme Court (Högsta domstolen, Irland) på följande sätt:
1) Artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG
ska tolkas så, att en medlemsstat som önskar vidta en åtgärd för att neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet som följer av detta direktiv på grund av bedrägeri är skyldig att säkerställa att en sådan åtgärd står i proportion till vilken typ av bedrägeri det rör sig om och hur allvarligt bedrägeriet är.
2) Frågan huruvida hänsyn ska tas till ett sådant besluts potentiella följder för den berörda personens situation omfattas inte av tillämpningsområdet för artikel 35 i direktiv 2004/38.
1 Originalspråk: engelska.
i Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.
2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77).
3 ”Allmän regel för unionsmedborgare och deras familjemedlemmar”.
4 Se dom av den 29 november 1956, Fédération charbonnière de Belgique/Höga myndigheten (8/55, EU:C:1956:11, s. 299).
5 Se dom av den 17 december 1970, Internationale Handelsgesellschaft (11/70, EU:C:1970:114, s. 1128 och 1129).
6 Se dom av den 17 november 2011, Gaydarov (C‑430/10, EU:C:2011:749, punkt 40 och där angiven rättspraxis).
7 Se Tridimas, T., ”The principle of proportionality”, i Schütze, R., Tridimas, T., Oxford principles of European Union law. Volume I: The European Union legal order, Oxford University Press, Oxford, 2018, s. 243–264, på sidan 243).
8 Se dom av den 5 juli 2007, Kofoed (C‑321/05, EU:C:2007:408, punkt 38 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 21 februari 2006, Halifax m.fl. (C‑255/02, EU:C:2006:121, punkt 70). För en detaljerad analys av begreppet missbruk i unionsrätten, se förslag till avgörande av generaladvokaten Poiares Maduro i målet Halifax m.fl. (C‑255/02, EU:C:2005:200, punkt 62 och följande punkter).
9 Se även Hartley, T., Tridimas, T., The Foundations of European Union Law, nionde upplagan, Oxford University Press, Oxford, 2026, s. 205.
10 Se dom av den 3 december 1974, van Binsbergen (33/74, EU:C:1974:131, punkt 12).
11 Se, exempelvis, dom av den 21 juni 1988, Lair (39/86, EU:C:1988:322, punkt 43), vad gäller fri rörlighet för arbetstagare, och dom av den 9 mars 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 24 och där angiven rättspraxis), vad gäller etableringsfriheten. Se även Ziegler, K.S., ”’Abuse of Law’ in the context of the free movement of workers”, i de la Feira, R., Vogenauer, S. (eds), Prohibition of abuse of law: a new general principle of EU law? , Hart Publishing, Oxford och Oregon, 2011, s. 295–314.
12 Se dom av den 18 december 2014, Schoenimport ”Italmoda” Mariano Previti m.fl. (C‑131/13, C‑163/13 och C‑164/13, EU:C:2014:2455, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
13 Se, för en aktuell bekräftelse av detta, dom av den 4 juni 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, punkt 49 och där angiven rättspraxis). Se även dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450, punkt 54).
14 Se Kommissionens tillkännagivande – Vägledning om rätten till fri rörlighet för unionsmedborgare och deras familjer, (EUT C, C/2023/1392) (nedan kallat kommissionens tillkännagivande).
15 Se avsnitt 16.3 i kommissionens vägledning. Däri hänvisas uttryckligen till domstolens domar av den 14 december 2000, Emsland-Stärke (C‑110/99, EU:C:2000:695, punkt 52 och följande punkter) och den 9 mars 1999, Centros (C‑212/97, EU:C:1999:126, punkt 25).
16 Se även, i detta hänseende, resonemang, även, Bouveresse, A., ”La fraude dans l’abus de droit’, in Berlin, D., Martucci, F. och Picod, F., La fraude et le droit de l’Union européenne , Bruylant, Bryssel, 2017, s. 17–36, på sidan 18.
17 Se avsnitt 16.2 i kommissionens vägledning.
18 Eller avbryta och dra tillbaka.
19 Se skälen 3 och 4 i direktiv 2004/38. Se även dom av den 19 juni 2014, Saint Prix (C‑507/12, EU:C:2014:2007, punkt 32) och förslag till avgörande av generaladvokaten Bot i målet Alarape och Tijani (C‑529/11, EU:C:2013:9, punkt 3).
20 Se mitt förslag till avgörande i målet Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:433, punkt 70). Se även förlag till avgörande från generaladvokaten Norkus i målet Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:11, fotnot 29).
21 Det vill säga (tillfällig) uppehållsrätt (i högst tre månader och för längre tid än tre månader) i kapitel III, permanent uppehållsrätt i kapital IV och gemensamma bestämmelser om (tillfällig) uppehållsrätt och permanent uppehållsrätt i kapitel V.
22 Se artikel 20 och följande artiklar FEUF. För domstolen är ställningen som unionsmedborgare ”avsedd att vara” (se dom av den 20 september 2001, Grzelczyk, C‑184/99, EU:C:2001:458, punkt 31), ”avsedd att vara” (se dom av den 5 juni 2018, Coman m.fl., C‑673/16, EU:C:2018:385, punkt 30) eller ”är” (se dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar), C‑181/23, EU:C:2025:283, punkt 92) ”den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare” (se respektive punkt i de tre domar som anges i denna fotnot).
23 Se särskilt artikel 45 FEUF.
24 Se artikel 26.2 TFEUF.
25 Se artikel 3.2 FEU.
26 Sådana undantag ska dessutom tolkas restriktivt, så att deras räckvidd inte kan bestämmas ensidigt av varje medlemsstat utan kontroll av Europeiska unionens institutioner. Se, exempelvis, dom av den 10 juli 2008, Jipa (C‑33/07, EU:C:2008:396, punkt 23 och där angiven rättspraxis) och dom av den 17 november 2011, Aladzhov (C‑434/10, EU:C:2011:750, punkt 34).
27 Se artikel 27.1 i direktiv 2004/38. Detsamma gäller fri rörlighet för arbetstagare i artikel 45.3 FEUF.
28 Se artikel 27.2 i direktiv 2004/38.
29 Ibidem.
30 Se artikel 28.1 i direktiv 2004/38.
31 Se även, för ett liknande resonemang, Martucci, F., ”Article 27. Principes généraux”, i Iliopoulou-Penot, A. (ed.), Directive 2004/38 relative au droit de séjour des citoyens de l’Union européenne et des membres de leur famille. Commentaire article par article, Bruylant, Bryssel, 2020, s. 421.
32 Se Hebert, E., ”La fraude et le droit au séjour des étrangers en France: rôles et enjeux du droit de l’Union européenne”, i Quaderns IEE: Revista de l’Institut d’Estudis Europeus, Vol. 4(3), 2025, s. 93–126, på sidan 123.
33 I samband med det anges uttryckligen ”skenäktenskap” som exempel.
34 Se dom av den 4 juni 2026, Minister for Justice (C‑560/24, EU:C:2026:446, punkt 49).
35 Det är av denna anledning som jag – ur ett rent semantiskt perspektiv – inte fullt ut kan ställa mig bakom domstolens konstaterande att en tredjelandsmedborgares uppehållsrätt ”endast [kan] inskränkas med iakttagande av bland annat artiklarna 27 och 35 i [direktiv 2004/38]” (se dom av den 10 september 2019, Chenchooliah (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 65)) (min kursivering). Domstolen använder en nästan identisk formulering i domen av den 25 juli 2008, Metock m.fl. , (C‑127/08, EU:C:2008:449, punkt 95).
36 Se dom av den 4 juni 2026, Minister for Justice, (C‑560/24, EU:C:2026:446, punkt 42). Se även förslag till avgörande av generaladvokaten Norkus i målet Minister for Justice, (C‑560/24, EU:C:2026:11, punkt 42).
37 Se dom av dem 4 juni 2026, Minister for Justice, (C‑560/24, EU:C:2026:446, punkt 42).
38 Vilket framgår av användning av ordet ”får”.
39 Vilket innebär att endast en åtgärd kan vidtas.
40 I motiveringen till det ursprungliga kommissionsförslaget hänvisas det faktiskt till domstolens praxis inte mindre än 31 gånger, se Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier (KOM(2001) 257 slutlig, Motivering (EGT C 270 E, 2001, s. 150).
41 Ibidem., kapitel VI.
42 Se Gemensam ståndpunkt (EG) nr 6/2004 antagen av rådet den 5 december 2003 inför antagandet av Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/.../EG av den ... om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT C 54 E, 2004, s. 12–32), särskilt s. 32: ”Denna nya artikel har införts för att klargöra att medlemsstaterna får neka, avbryta eller dra tillbaka en rättighet enligt detta direktiv i händelse av missbruk av rättigheter eller bedrägeri.”
43 Se fotnot 41 ovan.
44 Med lite god vilja skulle man kunna hänvisa till domstolens dom av den 7 juli 1992, Singh, (C‑370/90, EU:C:1992:296, punkt 24). Se Guild, E., Peers, St., Tomkin, J., The EU Citizenship Directive: A Commentary, 3:e uppl., Oxford University Press, 2026, Art. 35, s. 3–17.
45 Se dom av den 18 december 2014, McCarthy m.fl. (C‑202/13, EU:C:2014:2450; punkterna 51 och 52). I det målet nekades en colombiansk medborgare som var bosatt i Spanien tillsammans med sin brittisk-irländska make inresa i Förenade kungariket såvitt hon inte först erhöll ett brittiskt så kallat EES-tillstånd för familjemedlemmar, trots att hon hade ett giltigt spanskt uppehållskort som utfärdats i enlighet med direktiv 2004/38. Domstolen fann att varken artikel 35 i direktivet eller protokoll nr 20 om tillämpning av vissa inslag i artikel 26 FEUF på Förenade kungariket och Irland (EUT C 326, 2012, s. 293) gav Förenade kungariket rätt att införa ett krav på ett sådant ytterligare inresetillstånd som en allmänpreventiv åtgärd för att motverka missbruk. Innehavare av ett giltigt uppehållskort som utfärdats med stöd av artikel 10 ska tillåtas att resa in i en medlemsstat utan viseringsliknande krav, såvitt inte missbruk eller bedrägeri har konstaterats i det enskilda fallet.
46 Dom av den 18 december 2014 (C-202/13, EU:C:2014:2450).
47 Se dom av den 10 september 2019, Chenchooliah, (C‑94/18, EU:C:2019:693, punkt 86). I det målet ifrågasatte en mauritisk medborgare som hade bott i Irland i egenskap av maka till en portugisisk medborgare ett irländskt försök att utvisa henne efter det att hennes make hade återvänt till Portugal. Frågan var huruvida unionsbestämmelserna om fri rörlighet fortfarande reglerade hennes avlägsnande eller om endast irländsk nationell rätt var tillämplig. Domstolen slog fast att artikel 15 i direktiv 2004/38 var tillämplig, och att avlägsnandet därför måste ske med iakttagande av de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artiklarna 30 och 31 i direktiv 2004/38, men att artiklarna 27 och 28 däri inte var tillämpliga och att inget inreseförbud kunde utfärdas.
48 Dom av den 2 mars 2010 (C-135/08, EU:C:2010:104).
49 Se dom av den 2 mars 2010, Rottmann, (C‑135/08, EU:C:2010:104, punkt 56).