Förslag till avgörande av generaladvokat Campos Sánchez-Bordona – Mål C‑712/25 PPU Rastoshev

1. Den 18 september 2025 översände den behöriga myndigheten i Republiken Frankrike en europeisk arresteringsorder till de bulgariska myndigheterna avseende en bulgarisk medborgare som misstänks ha begått ett antal brott i flera länder (däribland Bulgarien och Frankrike), inom en organisation som ska ha manipulerat idrottstävlingar.

2. Den bulgariska domstolen, som, i ett mål om överklagande, har att avgöra huruvida den eftersökta personen ska överlämnas till de franska myndigheterna för lagföring, hyser tvivel om tolkningen av artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584/RIF, i vilken det anges ett skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras.

I. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt: Rambeslut 2002/584

3. Artikel 1 (”Skyldighet att verkställa en europeisk arresteringsorder”) har följande lydelse:

”1 Den europeiska arresteringsordern är ett rättsligt avgörande, utfärdat av en medlemsstat med syftet att en annan medlemsstat skall gripa och överlämna en eftersökt person för lagföring eller för verkställighet av ett fängelsestraff eller en annan frihetsberövande åtgärd.

2 Medlemsstaterna skall verkställa varje europeisk arresteringsorder i enlighet med principen om ömsesidigt erkännande samt bestämmelserna i detta rambeslut.

…”

4. Artikel 4 (”Skäl till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras”) har följande lydelse:

”Den verkställande rättsliga myndigheten får vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder

…

7) om en europeisk arresteringsorder avser brott som

a) enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning anses ha begåtts helt eller delvis på dess territorium eller en plats som är likställd med den medlemsstatens territorium,

…”

B. Bulgarisk rätt: Lag om utlämning och europeisk arresteringsorder

5. I artikel 40.1 föreskrivs följande:

”Okrazhen sad (Provinsdomstolen) får vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder om

…

5. brottet helt eller delvis har begåtts inom Republiken Bulgariens territorium eller har begåtts utanför den utfärdande medlemsstatens territorium och bulgarisk lagstiftning inte medger lagföring för detta brott som begåtts utanför Republiken Bulgariens territorium.”

II. Bakgrund, det nationella målet och tolkningsfrågan

6. De faktiska omständigheter som redovisas i beslutet om hänskjutande är mycket kortfattade och omfattar följande: De franska myndigheterna har begärt att XM, som är bulgarisk medborgare bosatt i Bulgarien, ska överlämnas för lagföring i egenskap av misstänkt gärningsman för sex brott i samband med manipulation av idrottstävlingar, inom ramen för en kriminell organisation. Arresteringsordern utfärdades den 18 september 2025 av Tribunal judiciaire de Marseille (Förstainstansdomstolen i Marseille, Frankrike). Samma dag utfärdade en åklagare vid denna domstol den europeiska arresteringsordern för lagföring.

7. Av den europeiska arresteringsordern och särskilt av de uppgifter som lämnats av den franska regeringen framgår dessutom följande omständigheter: De brott som var föremål för utredning begicks på Republiken Frankrikes territorium och i andra länder, däribland Bulgarien. Brottsutredningen inleddes vid Tribunal judiciaire de Marseille (Förstainstansdomstolen i Marseille), och på grund av brottens gränsöverskridande karaktär samarbetade flera nationella myndigheter. Det förfarande som följdes i Frankrike, under vilket den europeiska arresteringsordern utfärdades, ledde till ett ”fördjupat internationellt rättsligt samarbete” på grund av arten av de gärningar som var föremål för utredning, vilket ledde till att flera europeiska utredningsorder utfärdades i mars 2025 till Belgien, Spanien, Ukraina, Rumänien och Bulgarien. På initiativ av de franska myndigheterna inleddes samtidigt ett ärende vid Europeiska unionens byrå för straffrättsligt samarbete (nedan kallad Eurojust). Under Eurojusts överinseende ägde två möten rum, i vilka de franska myndigheterna och myndigheterna i de andra länder som de europeiska utredningsordrarna riktade sig till, däribland Bulgarien, deltog. Den 14 oktober 2025 genomfördes en samordnad insats som ledde till identifiering och gripande av flera personer i Frankrike, Rumänien, Spanien och Bulgarien. Efter denna samordnade insats utfärdades flera europeiska arresteringsorder till de tre sistnämnda länderna. Under samordningsperioden hade de franska myndigheterna kontakt med sina bulgariska motsvarigheter för att underlätta verkställandet av europeiska utredningsorder och europeiska arresteringsorder. De bulgariska rättsliga myndigheterna har redan verkställt en av de europeiska arresteringsorder som utfärdats för samma gärning mot en annan person, en bulgarisk medborgare, som överlämnades till de franska myndigheterna.

8. Den 15 oktober 2025 ingav Sofiyska gradska prokuratura (Åklagarmyndigheten i Sofia, Bulgarien) en ansökan om verkställighet av den europeiska arresteringsordern mot XM vid Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia, Bulgarien).

9. Den 20 oktober 2025 konstaterade Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia), i egenskap av ”verkställande rättslig myndighet”, att det inte fanns några skäl för att vägra överlämnande och förordnade att den europeiska arresteringsordern skulle verkställas. Den beslutade samtidigt att den eftersökta personen skulle häktas som en säkerhetsåtgärd.

10. XM överklagade detta beslut till Apelativen sad – Sofia (Appellationsdomstolen i Sofia, Bulgarien), och gjorde då gällande att det fanns skäl att vägra överlämnande. XM har särskilt gjort gällande att gärningarna har begåtts i Republiken Bulgarien och att den bulgariska strafflagen, i enlighet med artiklarna 3.1 och 4.1 i denna lag, är tillämplig på alla brott som begåtts på Republiken Bulgariens territorium och på gärningar som begåtts utomlands av bulgariska medborgare.

11. Enligt Apelativen sad – Sofia (Appellationsdomstolen i Sofia) finns det i Bulgarien motstridig rättspraxis avseende den bestämmelse genom vilken artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 införlivas med nationell rätt. För att skingra sina tvivel beträffande tolkningen av denna bestämmelse har den hänskjutande domstolen ställt följande tolkningsfråga till domstolen:

”Är rättspraxis i en verkställande stat, enligt vilken den omständigheten att det brott, för vilket en europeisk arresteringsorder har utfärdats, helt eller delvis har begåtts i Republiken Bulgarien, som är den verkställande staten, utgör ett tillräckligt och självständigt skäl för att fatta ett beslut om att vägra verkställighet av den utfärdade europeiska arresteringsordern, med hänsyn till Republiken Bulgariens territoriella behörighet att lagföra samma brott, förenlig med bestämmelserna i artikel 4.7 a i rådets rambeslut [2002/584]?”

III. Förfarandet vid domstolen

12. Begäran om förhandsavgörande registrerades vid domstolen den 11 november 2025, tillsammans med en begäran om att målet ska handläggas enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande, vilken domstolen beviljade.

13. Skriftliga yttranden har inkommit från XM och Europeiska kommissionen. Domstolen anmodade den franska regeringen att skriftligen inkomma med nödvändiga preciseringar, vilket den gjorde den 11 december 2025.

14. Vid förhandlingen den 13 januari 2026 medverkade XM, den franska regeringen och kommissionen.

IV. Bedömning

A. Inledande anmärkningar

15. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida en nationell rättspraxis enligt vilken den omständigheten att brottet helt eller delvis har begåtts på den verkställande statens (i förevarande fall Bulgarien) territorium utgör ett ”tillräckligt och självständigt skäl” för att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder, när denna stat är ”territoriellt behörig” att lagföra samma brott, är förenlig med artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584.

16. Först och främst ska det klargöras vad som i detta sammanhang ska förstås med ”tillräckligt och självständigt skäl” för att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder. I beslutet om hänskjutande anges endast att tillämpningen av artikel 40.1 led 5 i den nationella lagen om utlämning och den europeiska arresteringsordern har gett upphov till ”motstridig rättspraxis” i Bulgarien. Den hänskjutande domstolen har särskilt påpekat att det finns två linjer i rättspraxis i detta avseende:

”Enligt vissa domar som meddelats av appellationsdomstolar, varav några anges i punkt 14.1[], utgör inte den omständigheten att hela eller en del av den olagliga verksamheten har bedrivits i Bulgarien i sig ett skäl till att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder, eftersom behovet av att genomföra det straffrättsliga förfarandet i den utfärdande staten måste väga tyngre.”

”Enligt andra avgöranden som meddelats av appellationsdomstolar, varav några anges i punkt 14.2[], utgör den omständigheten att den olagliga verksamheten har bedrivits i Republiken Bulgarien ett tillräckligt skäl till att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder, eftersom den aktuella brottsliga verksamheten omfattas av de bulgariska straffrättsliga myndigheternas behörighet.”

17. Jag anser därför att den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida konstaterandet att de två kumulativa villkor som den har angett i sin fråga är uppfyllda, det vill säga att a) att brottet helt eller delvis har begåtts på bulgariskt territorium, och b) de bulgariska domstolarna är behöriga att lagföra detta brott, utan vidare utgör ett ”tillräckligt och självständigt” skäl för att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder.

18. Formuleringen av tolkningsfrågan förefaller, med avseende på artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584, inte omfatta andra överväganden avseende effektiviteten i brottsutredningen i förevarande fall.

19. Det är tveksamt om de domar från bulgariska domstolar som nämns i beslutet om hänskjutande innehåller en verklig ”motstridighet” mellan två tydliga och oförenliga linjer i rättspraxis. En läsning av de återgivna besluten visar snarare på en rad positioner som ligger mellan två ytterligheter.

20. EU-domstolen bör inte ta ställning i en (förmodad eller verklig) oenighet mellan domstolarna i en medlemsstat, utan ska ge den hänskjutande domstolen en användbar tolkning av artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584.

21. I detta syfte kommer min bedömning utformas på följande sätt: För det första kommer jag att erinra om EU-domstolens praxis avseende tolkningen av artikel 4 i rambeslut 2002/584. Även om denna rättspraxis avser andra skäl till att verkställighet får vägras än det som avses i punkt 7 a, innehåller den ändamålsenlig vägledning för tolkningen av sistnämnda bestämmelse. För det andra kommer jag att förklara varför den logik som ligger till grund för artikel 4 i rambeslut 2002/584 utgör hinder för en tolkning av punkt 7 a i rambeslutet enligt vilken den omständigheten att brottet begåtts i den stat som verkställer den europeiska arresteringsordern utgör ett ”tillräckligt och självständigt skäl” för att vägra överlämnande av den eftersökta personen. Slutligen, och med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, kommer jag att föreslå vissa kriterier som skulle kunna vägleda den verkställande rättsliga myndigheten och bortse från andra kriterier som enligt min mening inte bör ingå i dess bedömning.

B. EU-domstolens rättspraxis avseende artikel 4 i rambeslut 2002/584

22. Om jag inte misstar mig har domstolen ännu inte haft tillfälle att tolka artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584. Den har emellertid gjort detta avseende andra fakultativa grunder för att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder.

23. I artikel 4 i rambeslut 2002/584 fastställs en uttömmande förteckning över skäl som, när de har införlivats i nationell rätt, ger (den verkställande statens rättsliga myndighet) rätt att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som utfärdats av en annan medlemsstat.

24. Det kan i allmänna ordalag konstateras att rambeslut 2002/584 ”genom inrättandet av ett förenklat och effektivare system för överlämnande av personer som har dömts eller misstänks för brott, syftar till att underlätta och påskynda det rättsliga samarbetet för att uppnå målet för unionen att bli ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, på grundval av den höga grad av förtroende som ska finnas mellan medlemsstaterna”.

25. I enlighet med detta prioriterade mål har EU-domstolen slagit fast att skälen för att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder ska tolkas med ömsesidigt förtroende mellan de rättsvårdande myndigheterna (favor executionis). Enligt domstolen gäller följande: ”Medan verkställigheten av den europeiska arresteringsordern utgör huvudprincipen, uppfattas … en vägran av verkställighet som ett undantag som ska tolkas … strikt”.

26. När en verkställande domstol överväger att godta ett av de skäl som anges i artikel 4 i rambeslut 2002/584, ska denna domstol ”ha ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om huruvida det finns anledning att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder”, på grundval av en individuell prövning av verkställighetsbegäran mot bakgrund av ”omständigheterna i det enskilda fallet”.

27. Vad gäller det konkreta tillvägagångssätt som den verkställande rättsliga myndigheten ska anta, illustrerar rättspraxis avseende artikel 4.6 i rambeslut 2002/584 ett resonemang som består av två steg: I det första steget ska den verkställande rättsliga myndigheten först kontrollera huruvida tillämpningsvillkoren för det skäl för att vägra verkställighet som den avser att tillämpa är uppfyllda. I det andra steget ska den verkställande rättsliga myndigheten, vid ett positivt resultat av den första kontrollen, ”även bedöma” huruvida det finns ett berättigat intresse av att vägra överlämnande med hänvisning till det aktuella skälet till att verkställighet får vägras.

28. För att fastställa att det föreligger ett ”berättigat intresse” av att vägra överlämnande ska den verkställande rättsliga myndigheten beakta dels ”syftet med det skäl för att vägra verkställighet [som är aktuellt]”, dels själva syftet med rambeslut 2002/584 som, enligt artikel 1.1 i beslutet, är att ”… gripa och överlämna en eftersökt person för att … den som begått brottet inte ska undkomma straff …”.

C. Är det faktum att brottet begåtts på den verkställande statens territorium ett ”tillräckligt och självständigt skäl” för att vägra överlämnande?

29. Det resonemang i två steg som jag nyss har redogjort för, som är tillämpligt på de fakultativa skäl att vägra verkställighet som avses i artikel 4 i rambeslut 2002/584, ska även antas för en korrekt tolkning av punkt 7 a i rambeslutet.

30. Domen om att brottet (helt eller delvis) har begåtts på den verkställande statens territorium (i detta fall Bulgarien) avser det första av dessa två steg. Det skäl för att vägra verkställighet som anges i artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 innebär att arresteringsordern ”… avser brott som … enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning anses ha begåtts helt eller delvis på [den statens] territorium eller en plats som är likställd med den medlemsstatens territorium”.

31. Det är således nödvändigt att detta första villkor är uppfyllt för att det skäl till att vägra verkställighet som föreskrivs i artikel 4.7 a ska vara uppfyllt.

32. Den hänskjutande domstolen vill få klarhet i huruvida detta villkor är tillräckligt. Om så var fallet, och eftersom det är ostridigt att bulgariska domstolar kan inleda straffrättsliga förfaranden (i enlighet med de bestämmelser i strafflagen som definierar deras tillämpningsområde i rummet) för gärningar som skett på deras territorium, skulle det räcka att brottet helt eller delvis begåtts i Bulgarien för att vägra överlämnande.

33. Av de skäl som jag kommer att redogöra för nedan anser jag att denna uppfattning inte är riktig i den form den framställs och att tolkningsfrågan därför ska besvaras nekande.

34. Innan jag går in på denna bedömning är det nödvändigt att undanröja vissa tvivel beträffande hänvisningen till nationell rätt i artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 och den betydelse som ska tillmätas den verkställande statens suveränitet.

1. Räckvidden av hänvisningen till nationell rätt

35. Artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 innehåller en uttrycklig hänvisning till den verkställande medlemsstatens nationella rätt. Den rättsliga myndigheten i denna stat får vägra att verkställa en arresteringsorder när denna ”… avser brott som … enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning anses ha begåtts på [den statens] territorium eller en plats som är likställd med den medlemsstatens territorium”.

36. Denna hänvisning ger enligt min mening inte stöd för en tolkning som skulle göra det möjligt för den bulgariska rättsliga myndigheten att vägra att överlämna den eftersökta personen enbart av det skälet att brottet (som begåtts på dess territorium) enligt nationell rätt omfattas av Bulgariens jurisdiktion. Det är i detta sammanhang irrelevant att en sådan regel enligt samma nationella rätt är tvingande.

37. När det i artikel 4 i rambeslut 2002/584, där villkoren för tillämpning av skälen för att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder anges, hänvisas till en medlemsstats behörighetsregler, är detta otvetydigt. Så är exempelvis fallet i punkt 4.

38. I artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 ges tvärtom en mer begränsad räckvidd åt hänvisningen till nationell rätt. Närmare bestämt överlåter den endast till nationell rätt att reglera två specifika frågor: för det första fastställande av den plats där brottet begicks, i syfte att bedöma om det kan anses ha begåtts helt eller delvis på den verkställande statens territorium, och för det andra identifiering av platser som kan likställas med det nationella territoriet.

39. Detta bekräftas av förarbetena till rambeslut 2002/584, i vilka artikel 7.1 i Europeiska utlämningskonventionen av 1957 anges som inspirationskälla för unionslagstiftaren på området.

40. Det framgår av den förklarande rapporten till denna konvention att hänvisningen i artikel 7.1 till nationell rätt är begränsad till identifieringen av locus commissi delicti (den plats där brottet begicks). En sådan hänvisning syftar inte till att omfatta andra typer av interna regler eller till att utesluta andra slags omständigheter som ska vägas mot varandra av myndigheten i den verkställande staten.

41. Hänvisningen till nationell rätt omfattar i synnerhet inte nationella bestämmelser enligt vilka den berörda statens strafflag automatiskt blir tillämplig när det konstateras att brottet har begåtts på det nationella territoriet och dess rättsliga myndigheter är skyldiga att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder som en följd av att de nationella bestämmelserna om brottmålsdomstolars behörighet utgör tvingande rätt.

42. Varken artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 eller den däri föreskrivna hänvisningen till nationell rätt medger enligt min mening en sådan uppfattning, som inte heller kan tjäna som stöd för argument om statens suveränitet på det straffrättsliga området, som jag kommer att hänvisa till härnäst.

2. Statens suveränitet och behörighet i straffrättsliga frågor

43. Statens straffrättsliga jurisdiktion och dess ius puniendi (straffrätt) har per definition en territoriell dimension. Även om en stats möjlighet att utvidga tillämpningen av sina lagar och domstolarnas behörighet till att omfatta personer, egendom och handlingar som befinner sig utanför dess territorium historiskt har ifrågasatts, har dess suveräna befogenhet att förebygga, utreda och lagföra alla brott som begåtts på dess territorium inte ifrågasatts.

44. Detta antagande gör locus commissi delicti (den plats där brottet begicks) till det grundläggande kriteriet för fördelning av behörighet i brottmål, vilket förekommer i alla samtida rättsordningar.

45. Det hänvisas till statens suveränitet på det straffrättsliga området såväl i den bulgariska rättspraxis som hänvisas till i begäran om förhandsavgörande som i kommissionens skriftliga yttrande. Båda är överens om att suveräniteten hos den stat som ska verkställa den europeiska arresteringsordern finns i basen för den grund som anges i artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584. De är dock oeniga om huruvida denna grund är ”tillräcklig och självständig”.

46. Vad gäller bulgarisk rättspraxis anses i vissa avgöranden från de nationella domstolarna, som jag redan har påpekat, att Republiken Bulgariens suveränitet medför att dess behörighet att pröva brott som begåtts på dess territorium ”inte kan bli föremål för några undantag”. Denna ”territoriella behörighet” utgör således ett ”tillräckligt och självständigt” skäl för att vägra verkställighet av den europeiska arresteringsordern.

47. Kommissionen utgår däremot från antagandet att ”artikel 4.7 a återspeglar medlemsstaternas suveräna rätt att pröva de straffrättsliga följderna av handlingar som begåtts på deras territorium” och har därav dragit slutsatsen att det föreligger ett mycket omfattande undantag från den allmänna principen om ömsesidigt förtroende mellan de rättsvårdande myndigheterna (favor executionis).

48. Enligt kommissionen kan den verkställande medlemsstaten enligt detta resonemang ”besluta att vägra att verkställa den europeiska arresteringsordern och själv ta på sig ansvaret för lagföring, även om den objektivt sett inte är bäst lämpad att göra det”, förutsatt att nödvändiga åtgärder vidtas för att utesluta risken för straffrihet.

49. Detta argument, som inte överensstämmer med andra argument som framförts av kommissionen, verkar ge företräde åt abstrakta överväganden (grundade på idén om suveränitet) framför andra som tar hänsyn till samarbetet mellan medlemsstaterna, inspirerat av det ömsesidiga förtroende som ligger till grund för området med frihet, säkerhet och rättvisa.

50. Det är inte bara rambeslut 2002/584 som bidrar till inrättandet av ett område med frihet, säkerhet och rättvisa, utan även andra regelinstrument, såsom rambeslut 2009/948/RIF. Det sistnämnda förefaller mig vara särskilt relevant i samband med begäran om förhandsavgörande, eftersom det rättsliga problem som ligger till grund för tillämpningen av skälet till att vägra verkställighet i artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584, såsom jag kommer att förklara nedan, skulle kunna uppfattas som en ”abstrakt” behörighetskonflikt mellan den verkställande och den utfärdande staten.

51. I avsaknad av en horisontell harmonisering på unionsnivå av de kriterier som reglerar medlemsstaternas (i förekommande fall konkurrerande) utövande av den straffrättsliga behörigheten, kan det straffrättsliga samarbetet visserligen inte bortse från den allmänna principen om respekt för statens suveränitet.

52. Den följsamma inställningen till statlig suveränitet måste dock balanseras mot behovet av att samordna de olika medlemsstaternas åtgärder, om man vill bevara en viss samstämmighet i straffrättskipningen inom unionen.

53. En nationell domstol som åberopar statens suveräna befogenheter på detta område kan således inte begränsa sig till att åberopa ett ”absolut suveränitetsförbehåll” när den ställs inför konkurrerande och likaledes legitima anspråk från andra medlemsstater som kanaliseras genom europeiska arresteringsorder.

54. Vad gäller rambeslut 2002/584 har domstolen erinrat om att ”skyldigheten till lojalt samarbete enligt artikel 4.3 första stycket FEU … förutsätter en dialog mellan de verkställande och de utfärdande rättsliga myndigheterna. Av denna princip följer bland annat att medlemsstaterna ska respektera och bistå varandra när de fullgör de uppgifter som följer av fördragen …”

55. Dialogen och det lojala samarbetet ska följaktligen vägleda tillämpningen av artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584. Statens suveränitet i straffrättsliga frågor är den normativa förutsättning som unionens lagstiftare utgår ifrån när den överväger det här omtvistade skälet för att vägra verkställa en europeisk arresteringsorder, men det är inte den enda eller slutgiltiga motiveringen för dess tillämpning i det konkreta fallet.

56. Med andra ord, och för att använda formuleringen i beslutet om hänskjutande, kan inte åberopandet av nationell suveränitet kvalificeras som ”ett tillräckligt och självständigt skäl för att vägra att verkställa den europeiska arresteringsordern”.

57. Tolkningen av artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 enligt denna abstrakta nyckel motsvarar som nämnts inte domstolens synsätt vad gäller skälen till att verkställighet av den europeiska arresteringsordern får vägras. Det är tvärtom nödvändigt att göra en detaljerad och individuell bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet.

58. De överväganden som hittills har framförts är tillräckliga för att besvara den hänskjutande domstolens fråga nekande: att brottet (helt eller delvis) har begåtts på den verkställande statens territorium, i kombination med att denna stat teoretiskt sett är behörig att lagföra brott, är enligt min mening, återigen, inte ett tillräckligt skäl för att vägra verkställighet av den europeiska arresteringsordern.

59. En motsatt tolkning skulle förvandla skälet i artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 till ett systematiskt och automatiskt undantag från ömsesidigt förtroende mellan de rättsvårdande myndigheterna (favor executionis) som anges i artikel 1.2 i samma rambeslut.

60. Vad gäller undantagets systematiska karaktär förbehåller de straffrättsliga rättsordningarna varje stat, med stöd av dess suveränitet, befogenheten att vid sina egna domstolar och med tillämpning av sin egen lag förebygga, utreda och lagföra brott som begåtts inom dess territorium. Att av denna premiss dra slutsatsen att den verkställande statens territoriella behörighet (jurisdiktion) under alla omständigheter nödvändigtvis har företräde, skulle innebära att det föreskrevs ett mycket omfattande undantag till förmån för denna stat, vars enda syfte är att bevara dess territoriella monopol för ius puniendi (straffrätt).

61. När det gäller undantagets automatiska karaktär skulle den verkställande rättsliga myndigheten, om den var skyldig att begränsa sin bedömning till ett konstaterande av att brottet ägt rum på den verkställande statens territorium och erkänna att dess domstolar hade territoriell behörighet att lagföra det, i själva verket inte ha något utrymme för skönsmässig bedömning i det aktuella fallet. Det fakultativa skälet till att vägra verkställighet av den europeiska arresteringsordern skulle således omvandlas till ett obligatoriskt skäl.

62. En tolkning av artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 som skulle leda till ”… en utebliven lagföring av den eftersökta personen skulle strida mot det ändamål som eftersträvas såväl genom rambeslutet … som genom artikel 3.2 FEU …”.

63. Enbart den omständigheten att den verkställande staten teoretiskt sett har territoriell behörighet (jurisdiktion) att inleda ett straffrättsligt förfarande är inte i sig tillräcklig för att utesluta risken för straffrihet för det brott som begåtts på dess territorium, när denna behörighet inte utövas konkret.

64. Den hänskjutande domstolen har anfört att en av de riktlinjer i rättspraxis som den har hänvisat till skulle kunna leda till detta resultat, eftersom det inte framgår att det finns ”några straffrättsliga förfaranden som inletts i Republiken Bulgarien efter det att beslut om att vägra verkställighet [med stöd av detta skäl] har fattats och utmynnat i ett åtal mot personer som varit föremål för en europeisk arresteringsorder”. Under dessa omständigheter ska tolkningsfrågan besvaras nekande, om underlåtenheten att verkställa den europeiska arresteringsordern medför straffrihet för de gärningar för vilka överlämnande begärs.

65. Jag har emellertid redan nämnt att de bulgariska domstolarnas rättspraxis uppvisar betydande variation. Problemet tycks snarare bestå i hur detaljerad bedömningen av det enskilda fallet är eller av bedömningen av risken att den eftersökta personen inte lagförs.

66. En läsning av beslutet om hänskjutande visar att det inte finns någon enhetlighet vad gäller valet av de kriterier som den verkställande rättsliga myndigheten ska använda för att godta eller avvisa detta fakultativa skäl för att vägra den europeiska arresteringsordern. Jag kommer att ta upp dessa nedan.

D. Kriterier för tillämpning av artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584

67. Samtliga parter i målet om förhandsavgörande, inbegripet den eftersökta personen, är eniga om att tillämpningen av artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 kräver en individuell bedömning av begäran om verkställighet av den europeiska arresteringsordern, mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i varje enskilt fall. De är dock oeniga om vilka kriterier som bör ges störst vikt i denna analys.

68. Vissa avgöranden från bulgariska domstolar som nämns i beslutet om hänskjutande kopplar det skäl till att vägra verkställighet som föreskrivs i artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 till de problem som uppstår till följd av att flera jurisdiktioner har konkurrerande behörighet.

69. Jag anser att detta synsätt är korrekt. Det är nämligen möjligt att den verkställande rättsliga myndigheten måste överväga att tillämpa denna bestämmelse i situationer där något straffrättsligt förfarande ännu inte har inletts i den verkställande medlemsstaten med avseende på det brott som är föremål för den europeiska arresteringsordern, och den verkställande rättsliga myndigheten överväger att vägra utlämning, så att den själv eller en annan rättslig myndighet i den medlemsstaten kan utöva sin straffrättsliga behörighet i fråga om brottet som begåtts på dess territorium.

70. Denna situation liknar i själva verket den som skulle avgöra en (abstrakt) behörighetskonflikt i brottmål mellan, å ena sidan, den verkställande staten, som är behörig enligt locus commissi delicti (den plats där brottet begicks) och, å andra sidan, den utfärdande staten, där ett förfarande pågår i vilket en europeisk arresteringsorder har utfärdats för lagföring.

71. Jag delar kommissionens uppfattning att denna tvist ska avgöras på grundval av kriterier som liknar dem som används i andra instrument i unionens sekundärrätt. I detta syfte nämner kommissionen både de kriterier som utarbetats av Eurojust, till vilka det hänvisas i rambeslut 2009/948, och förordning (EU) 2024/3011 om överföring av straffrättsliga förfaranden.

72. Även om förordning 2024/3011 tidsmässigt (ratione temporis) inte är tillämplig i förevarande fall, kommer den i regel att komma i fråga i ett senare skede än det som föreskrivs i rambeslut 2009/948, vilket bland annat förutsätter att man, efter samråd i enlighet med detta rambeslut eller ”på annat sätt”, redan nått enighet om att koncentrera förfarandena till den jurisdiktion som är ”bäst lämpad”.

73. Vad gäller dessa ”andra sätt” att nå samförstånd om koncentrationen av straffrättsliga förfaranden anges i skäl 28 i förordning 2024/3011 att ”[s]ådana överenskommelser kan nås vid samordningsmöten inom [Eurojust]”.

74. Såsom framgår av förfarandet vid den nationella domstolen finns det inget som hindrar att Eurojusts samordningsmöten äger rum i ett mycket tidigt skede av utredningen, när det ännu inte finns parallella förfaranden i olika medlemsstater. Sådana möten kan leda till en (underförstådd) informell konsensus om koncentrationen av straffrättsliga förfaranden, för att från början undvika en situation med litispendens och på så sätt bibehålla konflikten på en rent ”abstrakt” nivå.

75. I linje med detta skulle en förtida tillämpning av kriterierna i rambeslut 2009/948 eller förordning 2024/3011 på det fakultativa skälet för att vägra verkställa en europeisk utredningsorder förhindra att den verkställande stat som vill lagföra det brott som begåtts på dess territorium måste genomföra de direkta samråd som föreskrivs i rambeslut 2009/948, med det enda syftet att nå en formell överenskommelse, när en implicit överenskommelse redan hade nåtts i ett tidigare skede. även förhindra att den stat som utfärdade den europeiska arresteringsordern måste reagera på beslutet att vägra överlämnande genom att kräva överföring av hela det straffrättsliga förfarandet.

76. Eurojusts kriterier kan beaktas i den mån de har ”… för avsikt att vara ett flexibelt redskap som kan vägleda och påminna de behöriga myndigheterna om de faktorer som ska övervägas …”, varvid de ska tilldelas olika prioritet och vikt beroende på fallet, för att ”… fastställa vilken jurisdiktion som är den bästa att väcka åtal i …”. De svarar således mot kravet på god rättskipning i brottmål.

77. När Eurojusts kriterier anger de ”huvudfaktorer” som är tillämpliga i dessa fall, betonar de att ”[m]an ska preliminärt anta att ett åtal, om möjligt, ska väckas inom den jurisdiktion där den största – eller den viktigaste – delen av brottsligheten utförts eller där den största – eller den viktigaste – delen av en förlust uppstått. …”

78. Grunden för denna ”preliminära” presumtion är emellertid inte så mycket (eller inte bara) ”medlemsstaternas suveräna rätt att pröva de straffrättsliga följderna av handlingar som begåtts på deras territorium”, utan snarare viljan att främja en god rättskipning.

79. Locus commissi delicti (den plats där brottet begicks) är, när detta används som kriterium för rättslig prövning, ägnat att uppnå målen om närhet och tillgänglighet vad gäller bevisning, såväl på privaträttens som på straffrättens område.

80. Rambeslut 2002/584 delar denna ”preliminära presumtion” genom att det i artikel 4.7 a tillåter den verkställande rättsliga myndigheten att bedöma huruvida det finns skäl att avvika från den allmänna principen om verkställighet av en europeisk arresteringsorder. Denna myndighet kan besluta att genomföra det straffrättsliga förfarandet på plats, med beaktande av ovannämnda mål, om den eftersökta personen befinner sig på dess territorium och där (helt eller delvis) har begått den brottsliga handling som läggs honom eller henne till last.

81. I sådana fall utgår artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 från antagandet att den verkställande staten a) som allmän regel är behörig att pröva gärningar som har begåtts inom dess territorium, och b) normalt sett är lämpad att utöva denna behörighet med hänsyn till en god rättskipning i brottmål, med hänsyn till närheten till tvisten och till att bevisupptagningen underlättas.

82. Det kan emellertid hända (vilket framgår av förevarande mål) att ett straffrättsligt förfarande avser brott med stor gränsöverskridande dimension som begås på elektronisk väg eller inom ramen för ett komplext internationellt straffrättsligt nätverk eller en komplex internationell kriminell organisation.

83. När det gäller brott med en komplex gränsöverskridande dimension gäller följande: Kriteriet locus commissi delicti (den plats där brottet begicks) har inneboende begränsningar. För att undvika en oordnad spridning av parallella förfaranden kan man vid lösningen av ”behörighetskonflikten” inte bortse från det lojala samarbetet mellan de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna och inte heller uteslutande grunda sig på detta kriterium som är gemensamt för flera stater. Den rättsliga myndighet som avser att åberopa artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 kan bedöma huruvida den verkställande staten befinner sig i en situation som, även om den inte nödvändigtvis är den bästa, åtminstone är tillräckligt lämplig för att lagföra det brott som är föremål för den europeiska arresteringsordern.

84. Information om den eftersökta personens situation och om de straffrättsliga utredningsåtgärder som redan fullgjorts (i den utfärdande och den verkställande medlemsstaten) kommer att göra det möjligt att bedöma både huruvida de faktorer som nämns i Eurojusts kriterier föreligger och vilken prioritet och vikt var och en av dem har.

85. I detta syfte kan den verkställande domstolen beakta följande: De kvantitativa (”största delen”) och kvalitativa (”viktigaste delen”) aspekterna av det beteende som utgjorde de brott den europeiska arresteringsordern avser. Vid förhandlingen var kommissionen och den franska regeringen eniga om att när den eftersökta personen tillskrivs ansvar för ett brott som begåtts inom ramen för en kriminell organisation, ska bedömningen göras mot bakgrund av brottet bedömt i dess helhet och inte mot bakgrund av den eftersökta personens individuella bidrag. Den eftersökta personens nationalitet eller bosättningsort och hans eller hennes personliga anknytning till andra medlemsstater, särskilt den utfärdande staten. Tillgången till och tillåtligheten av bevis, inbegripet insamling av vittnesmål från vittnen, experter och brottsoffer. Brottsoffrens intressen och lokalisering. Det straffrättsliga förfarandets förlopp i den utfärdande staten och de åtgärder som redan har vidtagits, i förekommande fall genom Eurojusts medverkan, i syfte att samordna utredningen, vilka kan ha lett till (även underförstått) samförstånd om koncentrationen av straffrättsliga förfaranden.

86. Jag anser däremot att de övriga faktorer som nämns i beslutet om hänskjutande eller i parternas yttranden inte är relevanta: Vid bedömningen av huruvida överlämnande bör ske ankommer det inte på den verkställande domstolen att bedöma i vilken utsträckning personen är inblandad i den brottsliga handling som läggs vederbörande till last eller huruvida det föreligger tillräckliga bevis eller indicier på skuld. Denna bedömning ankommer endast på den myndighet som utfärdat den europeiska arresteringsordern. De språkliga svårigheter som den eftersökta personen skulle kunna stöta på vid utövandet av sin rätt till försvar, som unionsrätten under alla omständigheter skyddar, saknar betydelse för beslutet om överlämnande. Om det inte föreligger systematiska eller allmänna brister i den utfärdande medlemsstatens rättsskydd, ankommer det på denna att skydda misstänkta eller tilltalade personers rätt till ett effektivt deltagande i det straffrättsliga förfarandet.

E. Straffrihet

87. Det beslut som ankommer på den verkställande myndigheten att fatta enligt artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 bör inte medföra någon risk för straffrihet för brottet.

88. Vid förhandlingen diskuterades frågan huruvida det enligt rambeslut 2002/584 krävs att en vägran att verkställa en europeisk arresteringsorder med stöd av artikel 4.7 a i rambeslutet ovillkorligen ska följas av lagföring vid den behöriga myndigheten i den verkställande staten, i enlighet med regeln aut dedere, aut iudicare (antingen utelämna eller lagföra).

89. Den franska regeringen gjorde gällande att ett sådant krav skulle strida mot principen om lämplighet för lagföring, en princip som erkänns i flera medlemsstaters rättsordningar. Utifrån detta perspektiv skulle den stat som beslutar att vägra verkställighet av en europeisk arresteringsorder enligt artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 endast vara skyldig att ”föra ärendet vidare till sina rättsliga myndigheter”: dessa skulle behålla befogenheten att från fall till fall bedöma om det är lämpligt att väcka åtal.

90. Denna tolkning, som skapar en viss spänning mot domstolens praxis, förefaller emellertid ha stöd i förarbetena till rambeslut 2002/584. Under den fas som föregick dess godkännande övervägdes en formulering enligt vilken tillämpningen av denna fakultativa vägransgrund villkorades av att den behöriga myndigheten i den verkställande staten åtog sig en formell utfästelse om att väcka åtal för gärningarna. Detta krav togs dock inte med i den slutliga versionen av bestämmelsen.

91. Om man godtar att unionslagstiftaren på detta sätt har stött upprätthållandet av principen om att åtal ska vara lämpligt (i de stater där den erkänns), måste det medges att lagstiftaren har tolererat en viss risk för straffrihet i praktiken. En sådan risk skulle kunna föreligga när åklagarmyndigheten i den verkställande staten, som har monopol på straffrättsliga förfaranden, åberopar lämplighetsprincipen för att inte lagföra den person som vägrats överlämnande till den utfärdande staten.

92. För att minimera denna risk tillhandahåller rambeslut 2002/584 den verkställande rättsliga myndigheten mekanismer som gör det möjligt för den att inleda en dialog med de behöriga myndigheterna i dess egen stat och den utfärdande statens behöriga myndigheter.

93. När det gäller myndigheterna i den egna staten (inbegripet åklagarmyndigheten) kan den rättsliga myndighet som ansvarar för att verkställa den europeiska arresteringsordern begära den information som krävs för att fatta ett beslut om bedömning av risken för straffrihet, vilket innebär följande: Att ta reda på om det finns en rimlig sannolikhet för att inleda en brottsutredning. Försäkra sig om att det eventuellt förekommer tidigare kontakter med myndigheterna i andra stater i syfte att nå en gemensam ståndpunkt om koncentrationen av straffrättsliga förfaranden antingen i den verkställande eller den utfärdande staten.

94. När det gäller myndigheterna i den stat som utfärdat den europeiska arresteringsordern får den verkställande myndigheten begära ytterligare uppgifter som den behöver innan den fattar beslut om överlämnande av den eftersökta personen (artikel 15.2 i rambeslut 2002/584).

95. Den domstol som har att avgöra frågan om överlämnande av den eftersökta personen ska, efter att ha tagit del av de uppgifter som jag har nämnt, överväga följande: I teorin är det inte oundgängligt att, i avsaknad av ett pågående straffrättsligt förfarande i den verkställande staten, ”behovet av att genomföra det straffrättsliga förfarandet i den utfärdande staten måste väga tyngre”. När myndigheterna i den verkställande staten avstår från att inleda ett straffrättsligt förfarande mot den eftersökta personen kan detta emellertid få avgörande betydelse för svaret på den europeiska arresteringsordern, eftersom rambeslut 2002/584 syftar till att minimera utrymmet för straffrihet i det straffrättsliga samarbetet.

96. De uppgifter som lämnats till domstolen i detta mål visar att de franska rättsliga myndigheterna, inom ramen för det rättsliga samarbete som redan inletts, var i kontakt med sina bulgariska motsvarigheter för att underlätta verkställigheten av europeiska utredningsorder och europeiska arresteringsorder.

97. Det framgår av dessa uppgifter (bland annat de uppgifter som lämnats av den franska regeringen) att de bulgariska rättsliga myndigheterna inte hade visat att de hade för avsikt att lagföra de gärningar som begåtts på deras territorium. Det framgår inte heller att det för närvarande har inletts någon brottsutredning i Bulgarien, trots att de brott som avses i den europeiska arresteringsordern tidigare meddelats till de bulgariska myndigheterna.

98. Med förbehåll för de kontroller som den hänskjutande domstolen ska göra, skulle dessa omständigheter kunna påverka möjligheten till överlämnande av den eftersökta personen, vilket skulle förhindra straffrihet och underlätta att denna person kan lagföras i den medlemsstat som redan har inlett ett straffrättsligt förfarande mot honom eller henne.

V. Förslag till avgörande

99. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen ska besvara den fråga som ställts av Apelativen sad – Sofia (Appellationsdomstolen i Sofia, Bulgarien)) enligt följande:

Artikel 4.7 a i rådets rambeslut 2002/584/RIF av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna, i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009,

ska tolkas på följande sätt:

Den omständigheten att ett brott helt eller delvis har begåtts på territoriet i den stat som anmodas att verkställa en europeisk arresteringsorder utgör inte ett ”tillräckligt och självständigt skäl” för att vägra att verkställa denna order, även om de rättsliga organen i den verkställande staten enligt sina egna nationella regler är behöriga att inleda straffrättsliga förfaranden för samma brott.

Vid tillämpningen av det fakultativa skäl att vägra verkställighet av den europeiska arresteringsordern som föreskrivs i artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 ska den verkställande rättsliga myndigheten göra en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet för att pröva huruvida de rättsliga myndigheterna i den utfärdande staten är bättre lämpade att lagföra den eftersökta personen, med beaktande av intresset av en korrekt och effektiv rättskipning och av att förhindra straffrihet.

1 Originalspråk: spanska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 Rådets rambeslut av den 13 juni 2002 om en europeisk arresteringsorder och om överlämnande mellan medlemsstaterna (EGT L 190, 2002, s. 1), i dess lydelse enligt rådets rambeslut 2009/299/RIF av den 26 februari 2009 (EUT L 81, 2009, s. 24).

4 Zakon za ekstraditsiyata i Evropeyskata zapoved za arest, i den lydelse som är tillämplig på omständigheterna i målet.

5 Detta rör följande: 1) svindleri inom ramen för organiserad brottslighet, 2) aktiv korruption: erbjudande om en fördel till en aktiv deltagare i ett idrottsevenemang som ger upphov till vadslagning i syfte att påverka evenemangets normala och rättvisa genomförande, 3) organiserat häleri av egendom som härrör från brott, 4) grov penningtvätt: organiserad medhjälp till oriktigt intygande om ursprunget till gärningsmannens ägodelar eller inkomster, 5) grov penningtvätt: organiserad medhjälp till oriktigt intygande om ursprunget till gärningsmannens ägodelar eller inkomster, och 6) deltagande i en kriminell organisation som har som syfte att förbereda brott. Vart och ett av dessa brott är förenat med ett maximistraff på tio års fängelse, med undantag för aktiv korruption, för vilket gäller fängelse i högst fem år.

6 Punkterna 16–25 i de preciseringar som den franska regeringen har gjort på EU-domstolens begäran.

7 Utöver Bulgarien och Frankrike anges i den europeiska arresteringsordern Rumänien, Tyskland, Kanada, Egypten, Förenta staterna, Spanien, Italien, Mexiko, Portugal, Serbien och Turkiet som platser där brott begåtts.

8 Denna domstol konstaterade följande: ”Det finns inga skäl att vägra verkställighet av den europeiska arresteringsordern, eftersom det framgår av uppgifterna från det enhetliga informationssystemet vid åklagarmyndigheten i Republiken Bulgarien att det inte finns några pågående straffrättsliga förfaranden mot den eftersökta personen, varför det fastställs att [denne] inte har åtalats eller varit misstänkt i Republiken Bulgarien …”

9 Överklagandet fick suspensiv verkan på Sofiyski gradski sads (Stadsdomstolen i Sofia) beslut om verkställighet av den europeiska arresteringsordern, men inte på beslutet om häktning.

10 Jag kommer att hänvisa till de formuleringar som används i beslutet om hänskjutande, även om det kanske skulle vara mer exakt att påstå att statens domstolar är ”behöriga” att pröva brottet, oavsett vilken domstol i samma stat som är behörig på grund av territoriet.

11 Punkt 17 i beslutet om hänskjutande.

12 Av dessa domar framgår att den verkställande rättsliga myndigheten, när den bedömde huruvida verkställighet av den europeiska arresteringsordern skulle vägras i respektive fall, inte begränsade sig till att fastställa huruvida brotten helt eller delvis hade begåtts på bulgariskt territorium. Den övervägde även andra faktorer: för det första, att det inte pågår något straffrättsligt förfarande avseende samma gärningar i Bulgarien, för det andra, omständigheterna i varje enskilt fall, genom att göra en helhetsbedömning och jämförelse av utredningens effektivitet, vid bedömningen av huruvida den utfärdande myndigheten var lämpad, eller rentav bättre lämpad än den verkställande statens myndighet, att genomföra det straffrättsliga förfarandet.

13 Dessa beslut, tillsammans med de beslut som nämns i punkt 14.3 i beslutet om hänskjutande, som går ”i samma riktning”, är ganska heterogena, även om de överensstämmer i att de inte gör en så detaljerad bedömning av utredningens effektivitet i det konkreta fallet. De förespråkar allmänna och abstrakta argument som är inriktade på Bulgariens ”territoriella behörighet” för att bedöma gärningarna, vilken ofta framställs som tvingande och kopplad till statens suveränitet.

14 Dessa överväganden ingår dock, som jag redan har förklarat, i den första av de två linjer i rättspraxis som har angetts.

15 Det är inte lätt att hitta beslut som begränsar sig till att enbart konstatera att de två villkor som nämns i tolkningsfrågan är uppfyllda. I allmänhet åberopas ytterligare argument som antingen rör statens suveränitet i straffrättsliga frågor eller andra särdrag i det konkreta fallet.

16 Dom av den 4 september 2025, C.J (Verkställighet av en fällande dom till följd av en europeisk arresteringsorder) ( C‑305/22, EU:C:2025:665, punkt 39 och där angiven rättspraxis) (nedan kallad domen C.J).

17 Dom av den 29 april 2021, X (Europeisk arresteringsorder – Ne bis in idem) ( C‑665/20 PPU, EU:C:2021:339, punkt 39) (nedan kallad domen X). I punkt 38 anges följande: ”… kommer principen om ömsesidigt erkännande – som … utgör en ’hörnsten’ i det straffrättsliga samarbetet – till uttryck i artikel 1.2 i rambeslutet, varigenom det instiftas en regel om att medlemsstaterna är skyldiga att verkställa varje europeisk arresteringsorder utifrån principen om ömsesidigt erkännande …”

18 ”Det framgår således av ordalydelsen i artikel 4 i rambeslutet, i synnerhet av användningen av verbet ’få’, i förening med infinitivformen av verbet ’vägra’, vars subjekt är den verkställande rättsliga myndigheten, att den sistnämnda ska ha ett utrymme för skönsmässig bedömning i fråga om huruvida det finns anledning att vägra att verkställa en europeisk arresteringsorder av de skäl som anges i nämnda artikel 4”: domen X, punkt 43. Se även, beträffande förekomsten av ett ”visst utrymme för skönsmässig bedömning”, dom av den 6 oktober 2009, Wolzenburg ( C‑123/08, EU:C:2009:616, punkterna 60 och 61).

19 Domen X, punkt 59.

20 Dom C. J., punkt 43, och dom av den 17 juli 2008, Kozlowski ( C‑66/08, EU:C:2008:437, punkt 49). Denna prövning innebär ett mer eller mindre stort utrymme för skönsmässig bedömning beroende på hur grunden i fråga är avfattad: när begrepp används som ska tolkas enhetligt i alla medlemsstater, kan den verkställande rättsliga myndigheten behöva göra en helhetsbedömning av samtliga faktiska omständigheter (se, vad gäller uttrycken ”uppehåller sig” och ”är bosatt” som används i punkt 6, dom av den 17 juli 2008, Kozlowski ( C‑66/08, EU:C:2008:437, punkterna 43, 46, 48, 49 och 54).

21 Domen C.J., punkt 44.

22 Dom av den 24 juni 2019, Popławski ( C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 99).

23 Dom av den 6 december 2018, IK (Verkställighet av kompletterande straff) ( C‑551/18 PPU, EU:C:2018:991, punkt 39. Se även domen X, punkt 57, med hänvisning till rättspraxis.

24 Den verkställande rättsliga myndigheten får vägra att verkställa överlämnandet ”om åtal för brottet eller verkställigheten av straffet preskriberats enligt den verkställande medlemsstatens lagstiftning och gärningarna omfattas av denna medlemsstats behörighet enligt dess egen strafflagstiftning” (min kursivering).

25 Med andra ord hänvisas det inte så mycket till de straffrättsliga regler (materiella eller processuella) som avgränsar statens straffrättsliga behörighet i rummet med hjälp av kriteriet locus commissi delicti, (den plats där brottet begicks) utan snarare till de regler som, antingen genom lagstiftning eller rättspraxis, fastställer locus commissi delicti (den plats där brottet begicks) i förhållande till olika typer av brott. I dessa regler anges på vilken geografisk plats en viss överträdelse ska anses ha begåtts, beroende på omständigheterna, med hänsyn till teorierna om handling, effekt eller ubikvitet.

26 Se dokument nr 2001/0215 (CNS) av den 4 december 2001, tillgängligt på https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14867–2001-INIT/en/pdf, s. 13, fotnot 2.

27 Europeiska utlämningskonventionen, undertecknad i Paris den 13 december 1957 (STE nr 24).

28 Tillgänglig på https://www.coe.int/en/web/conventions/full-list?module=treaty-detail&treatynum=024.

29 Med avseende på artikel 7.1 i konventionen anges i rapporten följande: ”[u]nder this paragraph it is for the requested Party to determine in accordance with its law whether the act was committed in whole or in part within its territory or in a place considered as its territory. Thus, for example, offences committed on a ship or aircraft of the nationality of the requested Party may be considered as offences committed on the territory of that Party”.

30 I de förklarande anmärkningarna till konventionen (tillgängliga på https://rm.coe.int/168048bd42) anges att artikel 7.1 ”should not however be invoked in the case where proceedings and judgment in the territory of the requesting State are warranted in order to arrive at the truth, or by the possibility of applying an appropriate sanction or of effecting the social rehabilitation of the person concerned …”.

31 Detta argument framförs i beslut nr 88 av den 29 januari 2025 från Sofiyski gradski sad (Sofias stadsdomstol), som det hänvisas till i punkt 14.3 i beslutet om hänskjutande: ”… Enligt territorialitetsprincipen är Republiken Bulgariens strafflag tillämplig på alla brott som begås på bulgariskt territorium, och det finns ingen bestämmelse som medger undantag från denna regel när det föreligger en internationell rättsakt eller ett fördrag som ratificerats av den bulgariska staten. Detta är en grundläggande princip för tillämpningen av straffrätten i Republiken Bulgarien, som inte kan bli föremål för några undantag och som är föremål för domstolsprövning ex officio i varje rättsligt förfarande, eftersom den berör den allmänna ordningen och utgör en integrerad del av Republiken Bulgariens suveränitet. …” (min kursivering).

32 Se beslut nr 88 av den 29 januari 2025 från Sofiyski gradski sad (Sofias stadsdomstol), återgivet i fotnot 30.

33 Punkt 8 i kommissionens skriftliga yttrande.

34 I samma punkt 8 och i punkt 16 i sitt skriftliga yttrande har kommissionen gjort gällande att artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584 innebär en skyldighet för den verkställande myndigheten att, på grundval av objektiva kriterier och med beaktande av intresset av en effektiv rättskipning och av att förhindra att lagföring undgås, bedöma ”vilken stat som är bäst lämpad att lagföra den eftersökta personen”. Vid förhandlingen bekräftade kommissionen denna ståndpunkt och gjorde gällande att det inte kan uteslutas, utan rentav är oundvikligt, att denna bedömning medför en viss grad av subjektivitet från den verkställande rättsliga myndighetens sida.

35 Rådets rambeslut av den 30 november 2009 om förebyggande och lösning av tvister om utövande av jurisdiktion i straffrättsliga förfaranden (EUT L 328, 2009, s. 42). Rambeslut 2009/948 avser konkreta jurisdiktionskonflikter som uppstår ”[o]m en behörig myndighet i en medlemsstat har rimliga skäl att anta att ett parallellt straffrättsligt förfarande pågår i en annan medlemsstat avseende samma sakförhållanden och samma person” (skäl 5). För att förebygga eller lösa sådana konflikter fastställer rambeslut 2009/948 inga strikta kriterier för tilldelning av jurisdiktion, utan begränsar sig till att införa en ”skyldighet till direkt samråd” mellan de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna (skäl 10) för att ”samförstånd eftersträvas om en effektiv lösning för att undvika de negativa följder som uppkommer när parallella förfaranden pågår i två eller flera medlemsstater” (skäl 9). I detta syfte hänvisas uttryckligen till de ”riktlinjer som offentliggjorts i Eurojusts årliga rapport 2003”, reviderade 2016, som det hänvisas till i fotnot 44 ovan.

36 Se, exempelvis, för ett uttryck för denna princip, skäl 11 i rambeslut 2009/948: ”[i]ngen medlemsstat bör vara förpliktad att mot sin vilja avstå från eller utöva … jurisdiktionen”.

37 Enligt skälen 2 och 12 i rambeslut 2009/948 är ”själva syftet” med detta rambeslut att ”förhindra onödiga parallella straffrättsliga förfaranden som skulle kunna leda till ett åsidosättande av principen ne bis in idem”, genom att bidra till att ”öka effektiviteten i lagföringen, för att komplettera det övergripande programmet om åtgärder för att genomföra principen om ömsesidigt erkännande av rättsliga avgöranden i brottmål”.

38 Dom CJ., punkt 68 och där angiven rättspraxis.

39 Se, när det gäller rambeslut 2009/948, artiklarna 5 och 6 i rambeslutet, som ålägger de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna en ”skyldighet att kontakta” och en ”skyldighet att svara”.

40 Dom av den 24 juni 2019, Popławski ( C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 82).

41 Beslutet om hänskjutande, punkt 17, sista meningen.

42 I dom nr 267 av den 29 juli 2024 meddelad av Apelativen sad – Sofia (Appellationsdomstolen i Sofia) intas uttryckligen detta synsätt.

43 Den nuvarande förekomsten av ett straffrättsligt förfarande (mot den eftersökta personen) i den verkställande medlemsstaten för samma gärning som den som ligger till grund för den europeiska arresteringsordern, oavsett om den begåtts på dess territorium eller inte, skulle också göra det möjligt att vägra att verkställa den europeiska arresteringsordern enligt artikel 4.2 i rambeslut 2002/584. Vid förhandlingen hävdade kommissionen att skillnaden mellan denna fakultativa vägransgrund och den som föreskrivs i punkt 7 a består i att den sistnämnda förutsätter att det inte pågår något straffrättsligt förfarande i den verkställande staten.

44 Punkt 9 i kommissionens skriftliga yttrande.

45 Eurojust, ”Riktlinjer för att besluta: Vilken jurisdiktion ska åtala?”, tillgängliga på alla officiella EU-språk på https://www.eurojust.europa.eu/publication/guidelines-deciding-which-jurisdiction-should-prosecute. Hädanefter kallade ”Eurojusts riktlinjer”.

46 Se fotnot 34 ovan.

47 Europaparlamentets och rådets förordning av den 27 november 2024 (EGT L, 2024/3011). Den ska tillämpas från och med den 1 februari 2027. Genom att i artikel 5.2 i förordningen ange ”Kriterier för en ansökan om överföring av ett straffrättsligt förfarande” avser den faktorer som till största delen är väsentligen likvärdiga med dem som anges i Eurojusts kriterier.

48 Enligt kommissionens förslag av den 5 april 2023, COM(2023) 185 final, skulle den nya förordningen utgöra ett komplement till rambeslut 2009/948 och andra liknande instrument som endast underlättar en överenskommelse om att koncentrera straffrättsliga förfaranden till en enda medlemsstat, utan att reglera ”förfarandet för överföring av straffrättsliga förfaranden, vilket kan vara en nödvändig lösning i sådana fall”. Komplementförhållandet framgår nu av skäl 8 i förordning 2024/3011.

49 Se artikel 5.2 k.

50 I samma skäl anges att ”[e]n överföring av ett straffrättsligt förfarande kan också vara motiverad … till exempel vid lagföring av gränsöverskridande kriminella organisationer, där olika medtilltalade personer kan lagföras i olika medlemsstater. …”.

51 Se punkterna 96 och 97 ovan.

52 I skäl 4 i förordning 2024/3011 anges att ”sådana gemensamma regler [när det gäller straffrättsliga förfaranden] syftar också till att säkerställa att en överföring av ett straffrättsligt förfarande är möjlig om överlämnandet av en person för åtal enligt en europeisk arresteringsorder enligt rådets rambeslut [2002/584] försenas eller vägras, till exempel på grund av att parallella straffrättsliga förfaranden för samma brott pågår i en annan medlemsstat, för att undvika straffrihet för den person som ska lagföras.” (min kursivering).

53 Detta bekräftas av domstolens fasta praxis avseende användningen av locus commissi delicti (den plats där brottet begicks) som anknytningsfaktor i artikel 7.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1215/2012 av den 12 december 2012 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar på privaträttens område (EUT L 351, 2012, s. 1): se, bland annat, dom av den 10 mars 2022, BMA Nederland ( C‑498/20, EU:C:2022:173, punkterna 29 och 30 och där angiven rättspraxis).

54 Kommissionen har (punkt 8 i sitt skriftliga yttrande) hävdat att den verkställande staten, på grund av sin suveränitet på det straffrättsliga området, kan besluta att vägra att verkställa den europeiska arresteringsordern och själv ta över åtalet, ”även om den objektivt sett inte är bäst lämpad att göra det”. Jag delar inte helt denna ståndpunkt. Enligt min mening kan överlämnande inte vägras om kopplingen mellan den verkställande staten och brottet är mycket svag. Så skulle vara fallet om endast en obetydlig del av den brottsliga gärningen hade begåtts på dess territorium och om de andra faktorerna tydligt flyttade tyngdpunkten för brottet till en annan stat.

55 Enligt XM (punkt 5 i hans skriftliga yttrande) består det brottsliga handlande som läggs honom till last i fem penningöverföringar till olika personer i Republiken Frankrike. Såsom den franska regeringen preciserade vid förhandlingen ingår den brottsliga handling som XM anklagas för emellertid i ett större nätverk av organiserad brottslighet och är inte begränsad till de fem överföringar som XM har nämnt till sitt försvar.

56 Enligt XM (punkt 15 i hans skriftliga yttrande) ”har de franska rättsliga myndigheterna försäkrat att XM, när förfarandet väl har avslutats, kommer att återlämnas till Republiken Bulgarien”. Den franska regeringen hävdade emellertid vid förhandlingen att den inte kände till att dess myndigheter hade beviljat den garanti som avses i artikel 5.3 i rambeslut 2002/584. Om en sådan garanti beviljades skulle den minska den vikt som ska tillmätas faktorn ”medborgarskap” vid den bedömning som krävs enligt artikel 4.7 a i rambeslut 2002/584.

57 Såsom den franska regeringen har påpekat (se punkt 7 ovan) är det förfarande som följts i Frankrike, och som de bulgariska myndigheterna som deltagit i Eurojusts samordningsmöten är väl förtrogna med, långt framskridet. Det är således inte förvånande att den bulgariska åklagarmyndigheten begärde verkställighet av den europeiska arresteringsordern vid Sofiyski gradski sad (Stadsdomstolen i Sofia).

58 Enligt XM (punkterna 12 och 14 i hans skriftliga yttrande) inleddes ett förfarande i Bulgarien för att kontrollera vem som var upphovsman till de fem överföringar som nämns i fotnot 54 och att innehavarens underskrift var äkta. I detta skede har det konstaterats att endast en av dem kan tillskrivas den eftersökta personen.

59 Enligt XM (punkt 16 i hans skriftliga yttrande) talar den omständigheten att den eftersökta personen inte behärskar den utfärdande statens språk för att överlämnande ska vägras.

60 I Europaparlamentets och rådets direktiv 2010/64/EU av den 20 oktober 2010 om rätt till tolkning och översättning vid straffrättsliga förfaranden (EUT L 280, 2010, s. 1) fastställs gemensamma minimiregler för översättning och tolkning vid straffrättsliga förfaranden i syfte att ”säkerställa att kostnadsfritt och lämpligt språkligt stöd tillhandahålls, som möjliggör för misstänkta eller tilltalade personer som inte talar eller förstår förfarandespråket att fullt ut utöva sin rätt till försvar, och garanterar att förfarandena går rättvist till” (skäl 17).

61 ”Den höga graden av förtroende mellan medlemsstaterna som utgör grundvalen för systemet med den europeiska arresteringsordern bygger … på premissen att övriga medlemsstaters brottmålsdomstolar – vilka efter verkställigheten av en europeisk arresteringsorder har att handlägga förundersökningsförfaranden … eller förfaranden för den straffrättsliga prövningen i sak – uppfyller de krav som ett effektivt domstolsskydd innebär”: dom av den 25 juli 2018, Minister for Justice and Equality (Brister i domstolssystemet) ( C‑216/18 PPU, EU:C:2018:586, punkt 58).

62 Dom av den 24 juni 2019, Popławski ( C‑573/17, EU:C:2019:530, punkt 82). Å andra sidan får detta beslut inte heller leda till dubbel straffrättslig påföljd (ne bis in idem), såsom påpekas i skäl 4 i förordning 2024/3011.

63 För att utesluta risken för straffrihet räcker det enligt den franska regeringen att den verkställande staten åtar sig att bedöma huruvida det är lämpligt att inleda ett förfarande. Kommissionen har å sin sida gjort gällande att den verkställande staten i ett första skede kan göra det möjligt för sina rättsliga myndigheter att bedöma huruvida det är lämpligt att inleda ett straffrättsligt förfarande på plats. När dessa myndigheter väljer att inte lagföra den eftersökta personen kan den utfärdande rättsliga myndigheten emellertid, enligt kommissionen, upprepa sin begäran om verkställighet av den europeiska arresteringsordern och begäran om verkställighet kan inte längre avslås. Som den franska regeringen påpekade vid förhandlingen kan denna (i sig tveksamma) tolkning emellertid inte heller i sig undanröja risken för straffrihet, eftersom den verkställande staten fortfarande skulle ha möjlighet att på nytt vägra verkställighet av den europeiska arresteringsordern med stöd av artikel 4.3 i rambeslut 2002/584.

64 Dom av den 6 december 2018, IK (Verkställighet av kompletterande straff) ( C‑551/18 PPU, EU:C:2018:991, punkt 39: ”Enligt artikel 1.1 i [rambeslut 2002/584] är syftet att en annan medlemsstat ska gripa och överlämna en eftersökt person för att, med hänsyn till målet med rambeslutet, den som begått brottet inte ska undkomma straff och att denne åtalas (min kursivering).

65 Se hänvisning till den handling som anges i fotnot 25.

66 Detta är de termer som den hänskjutande domstolen använder för att beskriva den första linjen i rättspraxis, som nämns i punkt 17 i beslutet om hänskjutande.

67 Den franska regeringens skriftliga yttrande, punkterna 22–25. XM har gjort gällande att ett förfarande pågår i Bulgarien. Vid förhandlingen preciserades emellertid att föremålet för detta förfarande skiljer sig från föremålet för förfarandet i Frankrike, eftersom det avser ett brott bestående i dokumentförfalskning, som eventuellt kan tillskrivas tredje man och som XM är offer för och inte gärningsman. I det straffrättsliga förfarandet i Frankrike prövas XM:s eventuella straffrättsliga ansvar för alla de brott som omfattas av den europeiska arresteringsordern och för vilka överlämnande begärs.