Förslag till avgörande av generaladvokat Norkus – Mål C-819/25 (PPU) Gonrieh

I. Inledning

1. Förevarande begäran om förhandsavgörande, som ingavs av Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) den 12 december 2025, avser tolkningen av artikel 13.1 i rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening och artiklarna 2, 4, 7, 24 och 51 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2. Bakgrunden till det nationella målet är den katastrofala humanitära situationen i Gazaremsan, till följd av Israels militära insats och blockaden av detta område efter Hamas terroristattacker den 7 oktober 2023. Med anledning av denna situation ingick belgiska staten en överenskommelse med Israel och Jordanien om att organisera ett förfarande för evakuering av tre kategorier av personer från Gazaremsan, nämligen belgiska medborgare, flyktingar som erkänts i Belgien samt deras kärnfamilj. I april 2025, och på grundval av denna överenskommelse, fanns cirka 500 personer uppförda på en evakueringslista. Den 3 december 2025 omfattade listan endast 62 personer, huvudsakligen flyktingar som erkänts i Belgien och/eller medlemmar av deras kärnfamilj. Belgiska staten har angett att den inte har för avsikt att låta andra kategorier av personer omfattas av evakueringslistan förrän alla personer som finns upptagna på listan har evakuerats.

3. Begäran om förhandsavgörande har framställts i ett mål mellan två personer med palestinsk nationalitet, X och Y, samt fyra av deras underåriga barn (nedan kallade sökandena i det nationella målet), å ena sidan, och État belge (belgiska staten) å andra sidan. Y är lagligen bosatt i Belgien och har arbetstillstånd, medan X och barnen bor i Gazaremsan. Den 6 oktober 2025 beviljade belgiska staten X och barnen inresa och vistelse i Belgien för familjeåterförening. De är emellertid i praktiken fast i Gazaremsan.

4. Sökandena i det nationella målet har vid den hänskjutande domstolen i första hand yrkat att belgiska staten ska föreläggas att föra upp X och de fyra barnen på listan för evakuering från Gazaremsan och vidta alla de åtgärder som krävs för att de ska kunna återförenas med Y. De har i andra hand yrkat att belgiska staten ska föreläggas att underrätta myndigheterna i samtliga tredjeländer som hindrar X och de fyra barnen från att resa till unionen om att de önskar vistas där och har de viseringar som krävs i detta avseende.

5. Förevarande mål väcker bland annat den viktiga frågan huruvida en medlemsstat måste inleda diplomatiska och konsulära kontakter med tredjeländer för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av rätten till familjeåterförening.

II. Tillämpliga bestämmelser

A. Unionsrätt

1. Direktiv 2003/86

6. Enligt artikel 1 i direktiv 2003/86 är syftet med direktivet ”att fastställa villkor för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier”.

7. I artikel 2 i direktivet föreskrivs följande:

”I detta direktiv avses med

…

c) referensperson: en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i en medlemsstat och som ansöker om familjeåterförening, eller vars familjemedlemmar ansöker om familjeåterförening för att förenas med honom/henne,

d) familjeåterförening: inresa och vistelse i en medlemsstat för familjemedlemmar till en tredjelandsmedborgare som vistas lagligen i den medlemsstaten, för att upprätthålla familjeenheten, oavsett om familjebanden knutits före eller efter referenspersonens inresa,

…”

8. I artikel 4.1 a och b i direktiv 2003/86 föreskrivs följande:

”1. Medlemsstaterna skall, enligt detta direktiv och med iakttagande av villkoren i kapitel IV och i artikel 16, tillåta inresa och vistelse för följande familjemedlemmar:

a) Referenspersonens make/maka,

b) Underåriga barn till referenspersonen och dennes make/maka …”

9. I kapitel III i direktivet, med rubriken ”Inlämnande och prövning av ansökan”, återfinns artikel 5, där följande föreskrivs:

”1. Medlemsstaterna skall avgöra om en ansökan till de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten om inresa och vistelse för familjeåterförening skall lämnas in av referenspersonen eller av dennes familjemedlemmar.

2. Ansökan skall åtföljas av skriftliga bevis för familjebanden och för att villkoren i artiklarna 4 och 6 och, i förekommande fall, artiklarna 7 och 8 är uppfyllda, samt bestyrkta kopior av familjemedlemmarnas resehandlingar.

Om det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlemsstaterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga.

Vid prövningen av en ansökan avseende referenspersonens ogifta partner skall medlemsstaterna vid bedömningen av om det finns ett varaktigt förhållande beakta omständigheter som att det finns ett gemensamt barn, ett tidigare samboende, ett registrerat partnerskap eller andra tillförlitliga bevis.

…”

10. I artikel 13 i direktiv 2003/86 föreskrivs följande:

”Så snart ansökan om inresa för familjeåterförening har godkänts, skall den berörda medlemsstaten ge familjemedlemmarna tillstånd till inresa. Den berörda medlemsstaten skall därvid på alla sätt underlätta för dessa personer att erhålla de viseringar som krävs.”

11. I punkt 5.1 i kommissionens meddelande till rådet och Europaparlamentet om riktlinjer för tillämpningen av direktiv 2003/86/EG om rätt till familjeåterförening, COM(2014) 210 final (nedan kallade kommissionens riktlinjer), föreskrivs följande:

”Enligt artikel 13.1 [i direktiv 2003/86] ska medlemsstaterna så snart ansökan om familjeåterförening har godkänts på alla sätt underlätta för familjemedlemmarna att erhålla de viseringar som krävs. Detta innebär att när en ansökan tas emot bör medlemsstaterna garantera en snabb handläggning av viseringsärendet, minska de administrativa bördorna så långt det går och undvika dubbelkontroller av om kraven för familjeåterförening är uppfyllda. …

Om det är särskilt svårt eller farligt att erhålla resehandlingar och viseringar och detta därmed kan utgöra en oproportionerlig risk eller ett praktiskt hinder för att faktiskt kunna utöva rätten till familjeåterförening, uppmanas medlemsstaterna att väga in de särskilda omständigheterna i ärendet och förhållandena i ursprungslandet. I undantagsfall, till exempel i sönderfallande stater eller länder med höga interna säkerhetsrisker, uppmanas medlemsstaterna att godta provisoriska resehandlingar som utfärdats av Internationella rödakorskommittén (ICRC), utfärda nationella laissez-passer för engångsresa eller erbjuda familjemedlemmar visering vid ankomsten till medlemsstaten.

…”

2. Direktiv (EU) 2015/637

12. Artikel 2.1 i direktiv (EU) 2015/637 har följande lydelse:

”Medlemsstaternas ambassader eller konsulat ska ge konsulärt skydd till icke-företrädda medborgare på samma villkor som till sina egna medborgare.”

13. Följande föreskrivs i artikel 5 i direktivet: ”Familjemedlemmar som själva inte är unionsmedborgare och som medföljer icke-företrädda medborgare i ett tredjeland ska, i enlighet med den bistående medlemsstatens nationella lagstiftning eller praxis, få konsulärt skydd i samma utsträckning och på samma villkor som familjemedlemmar till den bistående medlemsstatens medborgare som själva inte är unionsmedborgare.”

14. I artikel 9 i detta direktiv föreskrivs följande:

”Det konsulära skydd som avses i artikel 2 kan inbegripa bistånd bland annat i följande situationer:

…

e) Nödsituationer som kräver praktiskt stöd och hjälp med hemresa.

…”

III. Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

15. X och Y är gifta. De har fem barn födda mellan åren 2013 och 2021. Y erhöll ett postdoktorsstipendium vid ett belgiskt universitet, en visering för vistelse i Belgien och ett arbetstillstånd. Den 3 maj 2024 lämnade Y Gazaremsan med sin son E för att bege sig till Egypten via gränsövergången i Rafah. Till följd av stängningen av gränsövergången i Rafah den 5 maj 2024 och Egyptens vägran att öppna sin gräns för personer som lämnar Gazaremsan, är X och de fyra andra barnen förhindrade att lämna området.

16. I mars 2025 öppnades gränsövergången i Kerem Shalom på nytt. Belgiska staten inledde nya diplomatiska förhandlingar med Israel och Jordanien för att kunna fortsätta med de evakueringar som hade inletts i november 2023 och avbrutits i mars 2024. Efter dessa förhandlingar enades Israel, Jordanien och belgiska staten om ett evakueringsförfarande avseende de tre kategorier av personer som nämns i punkt 2 ovan och de upprättade en förteckning över cirka 500 personer som skulle evakueras.

17. Det framgår av begäran om förhandsavgörande att så snart belgiska staten faktiskt har möjlighet att genomföra en evakuering, begär den att de behöriga israeliska och jordanska myndigheterna ska ange hur många personer som den faktiskt får evakuera. De israeliska och jordanska myndigheterna efterkommer emellertid inte systematiskt denna begäran. Enligt evakueringsförfarandet ska belgiska staten ombesörja transporten av personer som fått tillstånd att evakueras från Gazaremsan, via Israel och Jordanien, till Belgien. Detta innebär betydande logistiska och organisatoriska svårigheter, eftersom den belgiska förvaltningen måste förfoga över kvalificerad personal (åtminstone delvis arabiskspråkig) i tillräckligt antal, och även ordna bussar, övernattningsmöjligheter i Jordanien, ett eller flera flygplan, medicinsk utrustning, säkerhetsåtgärder och så vidare. Dessa svårigheter förvärras av bristen på kvalificerad personal på plats eller av att sådan personal är utmattad, av de mycket dåliga livsmedels- och sanitetsförhållandena i Gazaremsan samt av spänningarna i de områden som passeras under evakueringen.

18. X och parets fem barn lämnade in en ansökan om familjeåterförening med Y till den belgiska utlänningsmyndigheten (nedan kallad utlänningsmyndigheten). Ansökan lämnades in på distans. Den 6 oktober 2025 beviljade utlänningsmyndigheten viseringar till X och de fem barnen. Dessa viseringar beviljades under förutsättning att de berörda personernas identitet, liksom äktheten hos de handlingar som fogats till deras ansökan om viseringar som getts in på distans, skulle kontrolleras vid en senare personlig inställelse vid en belgisk ambassad eller ett belgiskt konsulat.

19. Den 13 oktober 2025 begärde sökandena i det nationella målet att kriscentrumet vid det belgiska utrikesministeriet ”[beträffande X och de fyra berörda barnen] skulle ansöka om de israeliska myndigheternas tillstånd för dem att lämna Gaza samt de egyptiska och jordanska myndigheternas tillstånd till inresa för transitering på deras territorium, för att hämta ut viseringar vid det belgiska konsulatet och därefter resa till Belgien … i syfte att ge verkan åt utlänningsmyndighetens beslut … att bevilja viseringar för familjeåterförening”.

20. I sitt svar av den 21 oktober 2025 hänvisade kriscentrumet till de många utmaningar som organiseringen av evakueringar från Gazaremsan innebär, särskilt i säkerhets- och logistikhänseende men även ur administrativ synvinkel. Kriscentrumet angav även att ”innan evakueringen [av dem] kan genomföras måste det kontrolleras om [de berörda personerna] har erhållit giltiga viseringar från utlänningsmyndigheten och om [de uppfyller] de kriterier som fastställts av den belgiska regeringen för att vara berättigade till evakuering. För närvarande rör det sig om en fast förteckning med cirka 500 personer … vilken har upprättats på grundval av tidigare fastställda kriterier. I denna förteckning finns huvudsakligen medlemmar i kärnfamiljen till personer som har erkänd flyktingstatus i Belgien upptagna. För närvarande koncentrerar vi oss enbart på att evakuera denna grupp med cirka 500 personer.”

21. Genom en ansökan om interimistiska åtgärder, som delgavs den 21 oktober 2025, väckte sökandena i det nationella målet talan mot belgiska staten vid den hänskjutande domstolen. Vid förhandlingen den 8 december 2025 vid den hänskjutande domstolen angav Y att hans hustru och barn, som fanns kvar i Gazaremsan, endast har ett tält som skydd mot väder och vind. De uppgavs vara hänvisade till att tillaga den lilla mängd mat de lyckas få tag i med hjälp av avfall som innehåller plast och riskerar därmed att bli förgiftade för att kunna få i sig föda. Y gjorde gällande att hans barn ständigt konfronteras med krigets fasor, utan någon annan sysselsättning än undervisning som ges i en provisorisk skola. Enligt honom är ett av hans yngsta barn nu övertygat om att han medvetet har övergett dem och vägrar att tala med honom vid de tillfällen då X och Y lyckas få kontakt via en applikation för direktmeddelanden.

22. Den advokat som företräder sökandena i det nationella målet uppgav vid förhandlingen att Y även hade lämnat in en ansökan om flyktingstatus. Den behöriga belgiska myndighetens prövning av ansökan pågår fortfarande.

23. Sökandena i det nationella målet yrkade att den hänskjutande domstolen skulle förelägga belgiska staten att, i första hand, föra upp X och hennes fyra barn på den evakueringslista som denna stat har upprättat och att konkret organisera deras evakuering så snart de nödvändiga formaliteterna har avklarats och att, i andra hand, underrätta de israeliska och jordanska myndigheterna om deras önskan att lämna Gazaremsan för att resa till Belgien. Belgiska staten yrkade att den hänskjutande domstolen i första hand skulle avvisa yrkandena och i vart fall ogilla dem.

24. Den hänskjutande domstolen anser att med hänsyn till de svårigheter som för närvarande är förenade med en insats för evakuering av personer från Gazaremsan skulle det högst sannolikt ha inneburit en orimlig börda för belgiska staten att evakuera X och de fyra barnen till Belgien om något förfarande för detta inte finns tillgängligt. Den hänskjutande domstolen har påpekat att ett sådant förfarande finns och redan har kommit mer än 400 personer till godo. Således utgör X och hennes fyra barn ”bara ett fåtal i sammanhanget”. Att förelägga belgiska staten att föra upp X och hennes barn, som fortfarande befinner sig i Gazaremsan, på evakueringslistan innebär emellertid, enligt den hänskjutande domstolen, att denna stats humanitära åtaganden ökar, trots att den på eget initiativ har valt att hjälpa till, medan andra stater möjligen redan från början har vägrat att göra detsamma. Den hänskjutande domstolen undrar följaktligen om ett sådant föreläggande inte riskerar att avhålla belgiska staten från att i framtiden visa samma vilja att bistå i andra kris- eller krigssituationer.

25. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att belgiska staten enligt nationell rätt har ett utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller att fastställa ordningen för evakuering av de olika personer som kan evakueras med stöd av den överenskommelse som har förhandlats fram med Israel och Jordanien. I sådant fall undgår belgiska statens agerande inte domstolarnas laglighetskontroll, men denna kontroll är marginell och är begränsad till att avse uppenbart oriktiga bedömningar. Enligt den hänskjutande domstolen har belgiska staten i förevarande fall – och med förbehåll för en annan slutsats till följd av den tolkning som lämnas av EU-domstolen – inte gjort sig skyldig till någon uppenbart oriktig bedömning.

26. Mot denna bakgrund beslutade Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) att vilandeförklara målet och ställa följande tolkningsfrågor till domstolen:

”1) När en medlemsstat, med tillämpning av direktiv 2003/86 och i enlighet med [domen i målet Afrin], beviljar en visering inom ramen för en familjeåterförening och kräver att den person som viseringen avser inställer sig personligen vid utfärdandet (det personliga överlämnandet) av den för att dennes identitet ska kontrolleras, sträcker sig tillämpningen av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51 i [stadgan] längre än till beviljandet av viseringen – till exempel fram till utfärdandet (det personliga överlämnandet) av den?

2) För det fall den första frågan besvaras jakande, ska artikel 13.1 i direktiv 2003/86, ensam eller jämförd med artiklarna 2, 4, 7 och 24 i [stadgan], tolkas så, att en medlemsstat som har beviljat en visering på det sätt som har angetts i den första frågan är skyldig att tillhandahålla den som viseringen avser (en tredjelandsmedborgare) bistånd för att denne ska kunna lämna det tredjeland i vilket vederbörande är bosatt och få viseringen utfärdad (personligen överlämnad), när vederbörande inte kan lämna det landet på egen hand och det finns en uppenbar fara för hans eller hennes liv där?

3) För det fall den andra frågan besvaras jakande, ska det bistånd som ska tillhandahållas enligt ovannämnda bestämmelse eller bestämmelser bestå i att

inkludera den som beviljats visering (tredjelandsmedborgaren) i ett evakueringsförfarande som den berörda medlemsstaten genomför för vissa kategorier av personer som den medlemsstaten har bestämt, på samma villkor som för de personerna och även om denne tredjelandsmedborgare inte ingår i någon av de kategorierna, eller åtminstone i att

underrätta myndigheterna i alla tredjeländer som hindrar den som beviljats visering från att resa in i unionen om att han eller hon vill vistas där och har den visering som krävs för det, även om en sådan underrättelse ligger utanför ramen för den ovannämnda evakueringsprocessen?”

IV. Förfarandet vid EU-domstolen

27. Den hänskjutande domstolen har ansökt om att begäran om förhandsavgörande ska handläggas enligt det förfarande för brådskande mål om förhandsavgörande som föreskrivs i artikel 107.1 i domstolens rättegångsregler.

28. Domstolen (femte avdelningen) beslutade den 12 januari 2026 att handlägga förevarande mål enligt förfarandet för brådskande mål om förhandsavgörande. Sökandena i det nationella målet, den belgiska regeringen och Europeiska kommissionen har inkommit med skriftliga yttranden. De yttrade sig även vid förhandlingen den 11 februari 2026, i likhet med den tjeckiska, den tyska, den grekiska, den franska, den italienska och den nederländska regeringen.

V. Bedömning

29. Genom sin första fråga vill den hänskjutande domstolen i huvudsak få klarhet i huruvida tillämpningen av unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51 i stadgan, sträcker sig längre än till en medlemsstats beviljande, i enlighet med artikel 13.1 i direktiv 2003/86, av en visering till en person som har rätt till familjeåterförening, när denna visering har beviljats under förutsättning att den berörda personens identitet senare kontrolleras, och närmare bestämt huruvida den sträcker sig fram till dess att viseringen utfärdas. För det fall domstolen besvarar denna fråga jakande vill den hänskjutande domstolen genom sin andra fråga få klarhet i huruvida denna medlemsstat är skyldig att bistå den person som beviljats nämnda visering att lämna det tredjeland där han eller hon är bosatt för att viseringen ska kunna utfärdas, när personen i fråga inte på egen hand kan lämna landet och hans eller hennes liv uppenbart är i fara där. För det fall denna fråga besvaras jakande vill den hänskjutande domstolen genom sin tredje fråga få klarhet i huruvida denna medlemsstat är skyldig att inkludera den person som beviljats viseringen i ett evakueringsförfarande från ett tredjeland, eller underrätta myndigheterna i alla berörda tredjeländer om att personen i fråga önskar resa till unionen för att vistas där och att vederbörande i detta avseende har de viseringar som krävs.

30. Jag kommer att behandla dessa frågor tillsammans. Inom ramen för denna bedömning kommer jag först att redogöra för de argument som anförts och därefter göra en tolkning av bestämmelserna i direktiv 2003/86 mot bakgrund av domstolens praxis. Slutligen kommer jag att analysera medlemsstaternas diplomatiska och konsulära funktioner i förhållande till unionsrätten, för att ge stöd åt min bedömning av innehållet i och räckvidden av de skyldigheter som följer av artikel 13.1 i direktiv 2003/86.

A. Anförda argument

31. Sökandena i det nationella målet anser att en medlemsstats genomförande av artikel 13.1 i direktiv 2003/86 sträcker sig längre än till beviljandet av visering och i vart fall fram till dess att viseringen faktiskt överlämnas. De anser att om det är nödvändigt att bistå de berörda personerna för att de ska kunna lämna Gazaremsan och undvika att det faktiska utfärdandet av viseringen och, följaktligen, utövandet av rätten till familjeåterförening omöjliggörs, eller för att skydda dessa personers liv, ska den berörda medlemsstaten tillhandahålla sådant bistånd i enlighet med artikel 13.1 i direktiv 2003/86 och artiklarna 2, 4, 7 och 24 i stadgan.

32. Vad gäller arten och omfattningen av det bistånd som medlemsstaten ska tillhandahålla framhåller sökandena att det i första hand består i att låta den som beviljats viseringen ingå i ett evakueringsförfarande som organiserats av medlemsstaten. De påpekar att denna skyldighet, som endast gäller under exceptionella omständigheter och inom ramen för ett befintligt evakueringsförfarande, inte utgör en alltför betungande eller orimlig börda. De anser, i andra hand, att för det fall evakuering tillfälligt är omöjlig ska den hjälp som ska ges ”bestå i att informera de tredjeländer som hindrar den person som beviljats [familjeåterförening] från att resa in till unionen om att vederbörande önskar bege sig till den berörda medlemsstaten och har fått tillstånd från denna medlemsstat”.

33. Den belgiska regeringen anser att det administrativa förfarandet för beviljande av visering som regleras i direktiv 2003/86 måste skiljas från tillhandahållandet av konsulärt bistånd till en person som är innehavare av en sådan visering, vilket är ett bistånd som inte alls regleras av unionsrätten. Enligt denna regering följer det av artiklarna 4, 5, 10 och 13.1 i direktiv 2003/86, jämförda med varandra, att tillämpningen av detta direktiv inte sträcker sig längre än till delgivningen av sådana beslut som de som antogs den 6 oktober 2025, vilka i ett och samma beslut godkänner ansökan om familjeåterförening och uttrycker medlemsstatens samtycke till att en visering utfärdas. Den anser att eftersom staten inte själv hindrar dessa personer från att faktiskt hämta ut sina viseringar, sträcker sig tillämpningen av direktiv 2003/86 inte längre än till delgivningen om att visering har beviljats.

34. Att medlemsstaterna, med tillämpning av artikel 13.1 i direktiv 2003/86, ”på alla sätt [ska] underlätta för dessa personer att erhålla de viseringar som krävs” innebär inte, enligt den belgiska regeringen, att de åtar sig att ge sådan hjälp som gör det möjligt för den som beviljats visering att lämna sitt bosättningsland. Dessutom finns det inga folkrättsliga, unionsrättsliga eller nationella bestämmelser som ger upphov till en rätt till sådant bistånd. Den belgiska regeringen har vidare angett att en sådan tolkning skulle kunna ge upphov till diskriminering. En belgisk medborgare eller en unionsmedborgare kan nämligen inte kräva av sin medborgarstat att bli inkluderad i en repatrieringsinsats för att kunna lämna Gazaremsan, eftersom någon rätt att kräva konsulärt bistånd inte finns. Denna regering anser att ett erkännande av en sådan rätt enbart till förmån för personer som har beviljats visering för familjeåterförening, även om denna rätt begränsades till de två former av konsulärt bistånd som nämns i den tredje tolkningsfrågan, därför framstår som diskriminerande.

35. Kommissionen anser att en analys av den allmänna systematiken i direktiv 2003/86 visar att lagstiftaren inte har avsett att ålägga medlemsstaterna ekonomiska skyldigheter eller krav på personalresurser som är oproportionerliga utöver de krav som uttryckligen föreskrivs i direktivet. Kommissionen har uppfattningen att de åtgärder genom vilka medlemsstaten enligt artikel 13.1 i direktiv 2003/86 ska underlätta för de berörda personerna att erhålla de viseringar som krävs, i princip är av administrativ natur. I det nu aktuella fallet skulle emellertid uteblivna åtgärder från medlemsstatens sida innebära att det blir omöjligt för X och hennes barn att hämta ut sina viseringar, vilket skulle få till följd att rätten till familjeåterförening förlorade sin verkan. I detta sammanhang, där X:s och hennes barns liv är i fara, anser kommissionen att artikel 13.1 i direktiv 2003/86 ska tolkas mot bakgrund av stadgan, särskilt artiklarna 2, 4, 7 och 24 i denna, så att bestämmelsen innefattar en skyldighet för medlemsstaten att vidta alla åtgärder som står till dess förfogande för att möjliggöra utfärdandet av viseringarna, utan att detta dock medför en orimlig eller rentav omöjlig belastning för medlemsstaten.

36. Enligt kommissionen kan kravet på att medlemsstaten ska visa flexibilitet för att möjliggöra ett faktiskt utfärdande av viseringarna svårligen tolkas så, att det innefattar en skyldighet att föra upp de berörda personerna på evakueringslistan och därefter evakuera dem till Belgien. Detta skulle utgöra en orimlig börda som direktiv 2003/86, tolkat mot bakgrund av de grundläggande rättigheterna, inte kan anses ålägga en medlemsstat i en situation som den nu aktuella. Kommissionen anser däremot att en enkel underrättelse till myndigheterna i de berörda tredjeländerna, eller till och med en begäran till dessa tredjeländer att låta personerna i fråga lämna Gazaremsan, skulle kunna omfattas av artikel 13.1 i direktiv 2003/86 och att en sådan åtgärd inte, vid första påseende, förefaller innebära någon orimlig börda eller någon särskild risk för medlemsstaten. Enligt kommissionen ankommer det på medlemsstaten att bedöma huruvida en sådan åtgärd är genomförbar eller om den tvärtom skulle kunna få negativa konsekvenser för dess förbindelser med dessa tredjeländer.

37. Vid förhandlingen har den tjeckiska, den tyska, den grekiska, den franska, den italienska och den nederländska regeringen enhälligt gjort gällande att de åtgärder som sökandena i det nationella målet kräver är av diplomatisk natur, medan de åtgärder som föreskrivs i artikel 13.1 i direktiv 2003/86 är av rent administrativ karaktär. Det har dessutom påpekats att även om en underrättelse till myndigheterna i ett tredjeland i syfte att informera dem om de berörda personernas önskan att lämna Gazaremsan kan framstå som en ”mindre ingripande” åtgärd, utgör den under alla omständigheter ett diplomatiskt initiativ som inte omfattas av de administrativa skyldigheter som följer av direktivets bestämmelser. Den mycket formella karaktären hos diplomatiska kontakter mellan stater har också framhållits.

B. Direktiv 2003/86 och domen i målet Afrin

1. Inledande anmärkningar

38. Enligt artikel 1 i direktiv 2003/86 är syftet med direktivet att fastställa villkoren för utövandet av rätten till familjeåterförening för tredjelandsmedborgare som vistas lagligen på medlemsstaternas territorier. Domstolen har vid upprepade tillfällen slagit fast att detta direktiv syftar till att främja familjeåterförening och ge skydd till tredjelandsmedborgare, särskilt underåriga. Det följer av fast rättspraxis att bestämmelserna i direktiv 2003/86 ska tolkas och tillämpas mot bakgrund av artikel 7 samt artikel 24.2 och 24.3 i stadgan, såsom även anges i skäl 2 och artikel 5.5 i direktivet. Medlemsstaterna är således, när de prövar ansökningar om familjeåterförening, skyldiga att beakta de berörda barnens bästa och målet att främja familjelivet.

39. Det ska emellertid påpekas att den hänskjutande domstolen i sin begäran om förhandsavgörande har hänvisat till artikel 2 (rätt till liv) och artikel 4 (förbud mot tortyr och omänsklig eller förnedrande bestraffning och behandling) i stadgan. Jag anser i detta avseende att när en medlemsstat tillämpar direktiv 2003/86 kan även dessa bestämmelser i stadgan vara relevanta, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet.

40. För att främja familjeåterförening ålägger artikel 4.1 i direktiv 2003/86 medlemsstaterna ett antal exakt angivna positiva skyldigheter, vilka motsvaras av ett antal tydligt definierade subjektiva rättigheter. Närmare bestämt ska medlemsstaterna enligt artikel 4.1 a och b i detta direktiv tillåta inresa och vistelse, i enlighet med direktivet, för den person som är gift med referenspersonen samt för referenspersonens och dennes makes eller makas underåriga barn. Medlemsstaterna ska således tillåta familjeåterförening för dessa familjemedlemmar till referenspersonen, utan att kunna utöva sitt utrymme för skönsmässig bedömning, förutsatt att de villkor som anges i kapitel IV i samma direktiv är uppfyllda. Eftersom tillstånd till familjeåterförening utgör huvudregeln ska de villkor som anges i kapitel IV i direktiv 2003/86 tolkas restriktivt, för att inte äventyra syftet med direktivet eller dess ändamålsenliga verkan.

41. I artikel 5 i direktiv 2003/86 föreskrivs förfaranderegler för inlämnande och prövning av en ansökan om familjeåterförening. Av artikel 5.1 framgår att det ankommer på medlemsstaterna att avgöra dels vem som har rätt att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för att utöva rätten till familjeåterförening, dels vilka myndigheter som är behöriga att registrera en sådan ansökan. Enligt artikel 5.2 första stycket ska ansökan om familjeåterförening även åtföljas av ”skriftliga bevis för familjebanden”. Vidare anges i artikel 5.2 andra stycket att ”[o]m det är lämpligt för att styrka familjebanden, får medlemsstaterna hålla samtal med referenspersonen och dennes familjemedlemmar och göra de utredningar som bedöms nödvändiga.” Slutligen ska den berörda medlemsstaten, när ansökan om familjeåterförening godkänns, tillåta inresa för referenspersonens familjemedlem och utfärda ett första uppehållstillstånd till denne, i enlighet med artikel 13.1 och 13.2 i direktiv 2003/86. De behöriga nationella myndigheterna är således skyldiga att, innan de beviljar familjeåterförening enligt direktiv 2003/86, fastställa att det föreligger familjeband mellan referenspersonen och den tredjelandsmedborgare som ansökan om familjeåterförening avser.

42. Det ska i detta hänseende påpekas att domstolen i domen i målet Afrin slog fast att artikel 5.1 i direktiv 2003/86, jämförd med artikel 7 och artikel 24.2 och 24.3 i stadgan, utgör hinder för nationell lagstiftning som innebär att det för att lämna in en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening krävs att referenspersonens familjemedlemmar infinner sig personligen på den diplomatiska eller konsulära beskickningen med ansvar för den plats i utlandet där utlänningen har hemvist eller vistas, inbegripet i en situation där det är omöjligt eller orimligt svårt för dem att bege sig till denna beskickning. I domslutet i den domen anges uttryckligen att denna tolkning av unionsrätten inte påverkar medlemsstatens möjlighet att kräva att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede av förfarandet för ansökan om familjeåterförening. I punkt 59 i samma dom fann domstolen således att medlemsstaten ska underlätta en sådan inställelse, bland annat genom att utfärda konsulära handlingar eller passerkort.

43. Det framgår emellertid av den domen att den aktuella nationella bestämmelsen, genom vilken artikel 5.1 i direktiv 2003/86 har införlivats, krävde att referenspersonens familjemedlemmar personligen infann sig vid tidpunkten för ingivandet av en ansökan om inresa och vistelse för familjeåterförening, och att det i nationell rätt inte föreskrevs några undantag för situationer där en sådan personlig inställelse var omöjligt eller orimligt svår. Referenspersonens familj bodde dock i ett konfliktområde, nämligen staden Afrin i nordvästra Syrien, och riskerade, om de förflyttade sig, att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling eller till och med sätta sina liv i fara. Enligt nationell rätt kunde de berörda personerna således inte lämna in en ansökan om familjeåterförening i medlemsstaten i fråga. Under dessa omständigheter fann domstolen att belgiska staten inte hade visat prov på den flexibilitet som krävdes för att göra det möjligt för de berörda personerna att faktiskt inge sin ansökan om familjeåterförening i rätt tid. Den hade nämligen inte underlättat ingivandet av ansökan eller, i synnerhet, tillåtit användning av distanskommunikation, vilket i praktiken gjorde utövandet av rätten till familjeåterförening omöjligt och berövade direktiv 2003/86 dess ändamålsenliga verkan.

2. Bedömning i förevarande fall

44. I det nu aktuella målet tillät belgiska staten, till skillnad från i målet Afrin, att X och parets fem barn ingav en ansökan på distans om familjeåterförening med Y. Vidare bifölls denna ansökan den 6 oktober 2025, och utlänningsmyndigheten beviljade viseringar för X och hennes fem barn, med förbehåll för att en kontroll skulle ske av deras identitet, och av äktheten hos de handlingar som bifogats deras på distans ingivna ansökan om visering, under en senare personlig inställelse vid en belgisk ambassad eller ett belgiskt konsulat.

45. Mot denna bakgrund förefaller det mig som att utlänningsmyndigheten följde de riktlinjer som följer av domen i målet Afrin och, med hänsyn till den synnerligen svåra humanitära situationen i Gazaremsan, visade prov på den flexibilitet som krävdes för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av förfarandet enligt artikel 5 i direktiv 2003/86 för ingivande och prövning av ansökningar om familjeåterförening under de omständigheter som var för handen. De anpassningar av förfarandet som utlänningsmyndigheten infört tycks i förevarande fall ha gjort det möjligt att tillåta familjeåterförening, samtidigt som det säkerställdes att kontrollen, särskilt av de berörda personernas identitet, skulle kunna ske i ett senare skede i enlighet med domstolens praxis.

46. Förevarande mål rör inte det skede i förfarandet som avser beviljandet av familjeåterförening, utan det senare skedet som avser (beviljande av) inresa för referenspersonens familjemedlem eller familjemedlemmar. Enligt artikel 13.1 i direktiv 2003/86 ska den berörda medlemsstaten, så snart ansökan om inresa för familjeåterförening har godkänts, ge familjemedlemmarna tillstånd till inresa och därvid ”på alla sätt underlätta för dessa personer att erhålla de viseringar som krävs”.

47. Såsom kommissionen har påpekat definieras inte uttrycket ”på alla sätt underlätta [erhållandet av] de viseringar som krävs” i direktiv 2003/86. Såvitt jag känner till har domstolen dessutom hittills inte tolkat detta uttryck. Det framgår emellertid av själva lydelsen i artikel 13.1 i direktivet att bestämmelsen syftar till att underlätta erhållandet av viseringar från och med den tidpunkt då familjeåterförening har beviljats. I detta avseende krävs enligt bestämmelsen att systemet för utfärdande av viseringar fungerar effektivt och snabbt.

48. Enligt min mening föreskrivs i denna bestämmelse tydligt att medlemsstaterna inte bara är skyldiga att undanröja alla omotiverade administrativa hinder, utan också att inrätta och tillämpa effektiva administrativa förfaranden för utfärdande av viseringar för att säkerställa den ändamålsenliga verkan av rätten till familjeåterförening. En sådan tolkning vinner stöd av skäl 13 i direktiv 2003/86, i vilket det anges att förfarandereglerna för prövning av ansökan om familjeåterförening och för familjemedlemmars inresa och vistelse bör vara ”effektiva och genomförbara i förhållande till den normala arbetsbelastningen vid medlemsstaternas myndigheter”, och av punkt 5.1 i kommissionens riktlinjer, där det bland annat anges att de administrativa bördorna ska minskas så långt det går.

49. Det ska understrykas att även om det enligt direktiv 2003/83, särskilt artikel 13.1, krävs ett konstruktivt, eller till och med aktivt, samarbete från myndigheterna i den berörda medlemsstaten, är detta samarbete likväl av administrativ natur. Denna tolkning stöds av domen i målet Afrin. I punkt 59 i den domen slog domstolen nämligen fast följande: ”För att inte undergräva det syfte med direktiv 2003/86 som består i att främja familjeåterförening eller åsidosätta de grundläggande rättigheter som direktivet är avsett att skydda, måste en medlemsstat som kräver att referenspersonens familjemedlemmar ska inställa sig personligen i ett senare skede av förfarandet … underlätta en sådan inställelse. Detta kan ske bland annat genom att konsulära handlingar eller passerkort utfärdas …” Det måste konstateras att ”[utfärdande av] konsulära handlingar eller passerkort” utgör åtgärder av rent administrativ natur. Det rör sig om åtgärder som vidtas under den berörda medlemsstatens eget ansvar.

50. Härav följer att artikel 13.1 i direktiv 2003/86 förutsätter ett fullständigt och fortlöpande samarbete från de ansvariga nationella myndigheternas sida med dem som ansöker om familjeåterförening, fram till dess att viseringen faktiskt utfärdas. Denna skyldighet återspeglar principen om lojalt samarbete i artikel 4.3 andra stycket FEU samt rätten till god förvaltning som slås fast i artikel 41 i stadgan. Den kräver emellertid inte att de nationella myndigheterna vidtar extraordinära åtgärder eller åtgärder som inte omfattas av detta direktivs tillämpningsområde.

51. En skyldighet att evakuera sökandena i det nationella målet från Gazaremsan eller att ge dem konsulärt bistånd genom att underrätta myndigheterna i tredjeländerna om deras vilja att lämna detta område skulle emellertid innebära att extraordinära åtgärder måste vidtas som ligger helt utanför de administrativa krav som följer av artikel 13.1 i direktiv 2003/86. Sådana skyldigheter förutsätter nämligen diplomatiska eller konsulära åtgärder mellan en medlemsstat och ett eller flera tredjeländer som varken föreskrivs i detta direktiv eller omfattas av dess tillämpningsområde. Jag vill vidare påpeka att även om det föreläggande som sökandena i det nationella målet har yrkat i andra hand vid första anblick kan framstå som mindre ingripande än det som yrkats i första hand, förändrar detta inte det faktum att en sådan åtgärd är av diplomatisk eller konsulär karaktär och därför faller utanför tillämpningsområdet för direktiv 2003/86. En otillbörlig utvidgning av de skyldigheter som föreskrivs i detta direktiv kan för övrigt inte komma i fråga även om medlemsstaterna ”enkelt” skulle kunna genomföra dem (vilket inte är fallet).

52. Det ska i detta avseende påpekas att direktiv 2003/86 antogs med stöd av artikel 63 första stycket led 3 a i EG‑fördraget, sedermera artikel 79 FEUF. Denna rättsakt omfattas således av avdelning V i EUF-fördraget som reglerar området med frihet, säkerhet och rättvisa och inte, till exempel, av avdelning V i EU-fördraget, som innehåller allmänna bestämmelser om Europeiska unionens yttre åtgärder samt särskilda bestämmelser om dess gemensamma utrikes- och säkerhetspolitik (Gusp). Trots att det i vissa fall kan förekomma ett överlapp mellan de mål som eftersträvas genom dessa politiska områden är det huvudsakliga syftet med och föremålet för direktiv 2003/86 att säkerställa en rättvis behandling av tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på medlemsstaternas territorium. Genom att främja familjelivet bidrar detta direktiv till att skapa en social och kulturell stabilitet som underlättar tredjelandsmedborgarnas integrering i medlemsstaterna. Även om åtgärder som antas med stöd av artikel 79 FEUF kan ha en ”yttre” dimension eller komponent, syftar direktiv 2003/86 till att stärka unionens ”inre” politik på området laglig invandring.

53. Jag anser följaktligen att de skyldigheter som gjorts gällande inte bara skulle gå utöver ordalydelsen i och syftet med direktiv 2003/86, utan även inkräkta på medlemsstaternas diplomatiska eller konsulära verksamhet och därigenom i grunden förändra balansen i fråga om befogenheter mellan medlemsstaterna och unionen. Det finns inget i direktiv 2003/86 som tyder på att detta var unionslagstiftarens avsikt.

54. Det ska för övrigt påpekas att en tolkning av stadgan inte kan påverka denna slutsats. När en åtgärd från medlemsstaternas sida inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde är nämligen stadgans bestämmelser inte tillämpliga. Jag erinrar härvid om att artikel 51.1 i stadgan föreskriver att dess bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. I artikel 51.2 i stadgan preciseras att bestämmelserna i stadgan inte på något sätt ska utöka europeiska unionens befogenheter såsom de fastställs i fördragen. Dessa bestämmelser bekräftar domstolens praxis enligt vilken de grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall.

55. Stadgans bestämmelser riktar sig till medlemsstaterna när de tillämpar bestämmelserna i direktiv 2003/86, däribland artikel 13.1 i detta direktiv. Härav följer att när en medlemsstat beviljar en visering inom ramen för familjeåterförening och kräver att den berörda personen inställer sig personligen när viseringen överlämnas för att hans eller hennes identitet ska kunna kontrolleras, sträcker sig tillämpningen av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan längre än till beviljandet av viseringen, och närmare bestämt fram till dess att viseringen faktiskt utfärdas. Utan denna personliga inställelse och överlämnandet av viseringen skulle nämligen syftet med artikel 13.1 i direktiv 2003/86, som är att tillåta inresa för referenspersonens familjemedlem eller familjemedlemmar, inte uppnås. Det skulle därför strida mot syftet med direktiv 2003/86 att begränsa medlemsstaternas skyldighet att ”på alla sätt underlätta [erhållandet av] de viseringar som krävs” till enbart beviljandet av dessa viseringar på suspensiva villkor, utan att samtidigt underlätta slutförandet av de administrativa åtgärder som krävs för att dessa villkor ska kunna uppfyllas.

56. Jag anser följaktligen att den första frågan ska besvaras jakande.

57. Eftersom en evakuering av sökandena i det nationella målet från Gazaremsan eller tillhandahållandet av konsulärt bistånd till dem genom en underrättelse till myndigheterna i tredjeländer om deras avsikt att lämna Gazaremsan inte utgör åtgärder eller ”uppgifter” som regleras av direktiv 2003/86, utgör sådana åtgärder inte en tillämpning av unionsrätten i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan. Varken bestämmelserna i direktiv 2003/86 eller bestämmelserna i stadgan kan tolkas så, att de på ett konstlat sätt ändrar räckvidden av de skyldigheter som åläggs medlemsstaterna enligt artikel 13.1 i detta direktiv eller den fördelning av befogenheter och uppgifter mellan unionen och medlemsstaterna som föreskrivs i fördragen.

58. Skyldigheten att säkerställa ett konkret och effektivt genomförande av de rättigheter som följer av direktiv 2003/86 och, mer specifikt, skyldigheten att på alla sätt underlätta för dem som beviljats familjeåterförening att erhålla de viseringar som krävs, innebär inte att den medlemsstat som har beviljat viseringarna är skyldig att inkludera de personer som viseringarna avser i ett av medlemsstaten organiserat förfarande för evakuering från Gazaremsan, eller att underrätta myndigheterna i varje tredjeland som hindrar dessa personer från att resa till unionen om att de önskar vistas där och att de för detta ändamål har de viseringar som krävs. Varken ordalydelsen eller systematiken i direktiv 2003/86 eller artikel 51 i stadgan ger stöd för en sådan tolkning.

C. Medlemsstaternas diplomatiska och konsulära funktioner i förhållande till unionsrätten

59. Oaktat min bedömning av bestämmelserna i direktiv 2003/86 och begreppet ”tillämpning av stadgan” när det gäller de frågor som ställts av den hänskjutande domstolen, anser jag att det, för att kunna ge den hänskjutande domstolen ett användbart svar, är nödvändigt att pröva huruvida, och i så fall i vilken utsträckning, unionsrätten reglerar medlemsstaternas diplomatiska och konsulära funktioner.

60. I detta avseende känner jag endast till ett fall där unionsrätten reglerar dessa funktioner. Unionsmedborgarskapet ger nämligen varje medborgare i en medlemsstat, som befinner sig i ett tredjeland där denna medlemsstat inte är representerad, rätt till skydd av de andra medlemsstaternas diplomatiska och konsulära myndigheter på samma villkor som dessa staters egna medborgare. Denna rätt föreskrivs i artikel 20.2 c FEUF och artikel 46 i stadgan samt konkretiseras i artikel 23 FEUF. Vidare fastställs i direktiv (EU) 2015/637, som antogs med stöd av artikel 23 FEUF, de samarbets- och samordningsåtgärder som är nödvändiga för att främja det konsulära skyddet för icke-företrädda unionsmedborgare. Dessa åtgärder syftar till att stärka rättssäkerheten och till att främja ett väl fungerande samarbete och solidaritet mellan de konsulära myndigheterna. Enligt artikel 9 e i direktivet kan det konsulära skydd som avses inbegripa bistånd i ”nödsituationer som kräver praktiskt stöd och hjälp med hemresa”.

61. Det måste emellertid konstateras att de aktuella bestämmelserna endast avser unionsmedborgare som befinner sig på en tredjestats territorium där den medlemsstat i vilken de är medborgare inte är representerad och, under vissa omständigheter, deras familjemedlemmar som följer med dem och som inte är unionsmedborgare. Däremot är de inte tillämpliga på tredjelandsmedborgare som omfattas av familjeåterförening enligt direktiv 2003/86. Under alla omständigheter gäller att eftersom de förelägganden som sökandena i det nationella målet har begärt inte innebär en tillämpning av unionens politik och verksamhet, är artikel 10 FEUF om icke-diskriminering inte tillämplig.

62. Jag vill dessutom påpeka att även om artikel 20.2 c FEUF, artikel 23 FEUF, artikel 46 i stadgan och direktiv 2015/637, under vissa förutsättningar, föreskriver ett system för likabehandling mellan en medlemsstats medborgare och en annan medlemsstats medborgare, i ett tredjeland där denna sistnämnda medlemsstat inte är representerad, reglerar dessa bestämmelser inte som sådana de konsulära förbindelserna mellan medlemsstaterna och tredjeländer. Såsom framgår av skäl 5 i direktiv 2015/637 påverkar nämligen ”[d]etta direktiv … inte medlemsstaternas befogenhet att fastställa omfattningen av det skydd som ska tillhandahållas de egna medborgarna”. Följaktligen kan de aktuella bestämmelserna inte tolkas så, att de ålägger medlemsstaterna en skyldighet att repatriera sina egna medborgare i en nödsituation. Samma slutsats gäller med desto större skäl när det rör sig om medborgare i ett tredjeland.

63. På samma sätt konstaterade den stora avdelningen vid Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna (nedan kallad Europadomstolen) i sin dom i målet H.F. m.fl. mot Frankrike att ”ingen förpliktelse enligt internationell traktaträtt eller sedvanerätt medför någon skyldighet för staterna att repatriera sina medborgare”. Den bekräftade dessutom att det enligt folkrätten inte finns någon ”individuell rätt till diplomatiskt skydd” för en stats medborgare. Enligt Europadomstolen skulle en sådan rätt ”strida mot folkrätten och mot staternas utrymme för skönsmässig bedömning”.

64. I den domen hade Europadomstolen att ta ställning till räckvidden av artikel 3.2 i protokoll nr 4 till konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, genom vilket vissa andra rättigheter och friheter erkänns än dem som redan anges i konventionen och i dess första tilläggsprotokoll. I denna artikel anges att ingen får ”berövas rätten att resa in på den stats territorium i vilken han är medborgare”. Det målet rörde den franska republikens vägran att repatriera franska medborgare som, tillsammans med sina barn, hölls i förvar i läger i Syrien efter det att den ”Islamiska staten” hade fallit.

65. Europadomstolen har emellertid preciserat att även om artikel 3.2 i protokoll nr 4 inte tillförsäkrar en stats medborgare som befinner sig utanför dess territorium någon allmän rätt till repatriering, kan denna bestämmelse, när det föreligger exceptionella omständigheter, ge upphov till en positiv skyldighet om statens vägran att vidta någon åtgärd skulle få till följd att den berörda medborgaren i praktiken hamnar i en situation som är jämförbar med en landsförvisads. När sådana exceptionella omständigheter föreligger kräver en sådan skyldighet att beslutsprocessen avseende en begäran om repatriering omges av lämpliga garantier mot godtycke. Detta innebär att det ska finnas en kontrollmekanism som gör det möjligt att pröva att de skäl som de verkställande myndigheterna legitimt kan åberopa – såsom tvingande hänsyn till allmänintresset eller svårigheter av rättslig, diplomatisk eller materiell art – inte åberopas på ett godtyckligt sätt.

66. Förutom att artikel 3.2 i protokoll nr 4 endast är tillämplig på medborgare i de avtalsslutande staterna, vill jag för fullständighetens skull påpeka att det inte finns något som tyder på att beslutsförfarandet avseende begäran om evakuering av sökandena i det nationella målet inte var omgärdat av lämpliga garantier mot godtycke.

67. Såsom den hänskjutande domstolen har uppgett är nämligen det utrymme för skönsmässig bedömning som belgiska staten har enligt nationell rätt underkastat domstolarnas laglighetsprövning, även om denna prövning enligt nationell rätt är begränsad. Denna domstol har även angett att det framgår av praxis från Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien) att även om det enligt nationell rätt inte föreligger någon subjektiv rätt till konsulärt bistånd, är ”konsulatets beslut att bevilja eller inte bevilja konsulärt bistånd ett individuellt förvaltningsbeslut som därför ska vara uttryckligen och vederbörligen motiverat. Den berörda personen kan bestrida denna motivering vid avdelningen för förvaltningsrättsliga mål vid Conseil d’État (Högsta förvaltningsdomstolen), genom en talan om upphävande av beslutet eller vid allmän domstol, särskilt inom ramen för en skadeståndstalan [det vill säga i samband med en laglighetsprövning som utförs av någon av dessa domstolar].”

68. Mot bakgrund av det ovan anförda anser jag att den ståndpunkt som sökandena i det nationella målet har intagit inte vinner stöd av domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, och denna dom kan inte heller medföra att unionsrättens tillämpningsområde utvidgas till att omfatta de diplomatiska och konsulära åtgärder som de begärt. Huruvida de belgiska myndigheternas beslutsprocess kan bli föremål för domstolsprövning ankommer enligt nationell rätt på den hänskjutande domstolen att bedöma.

VI. Förslag till avgörande

69. Mot bakgrund av det ovan anförda föreslår jag att domstolen besvarar de tolkningsfrågor som ställts av Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien) på följande sätt: Artiklarna 4, 5 och 13.1 i rådets direktiv 2003/86 av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening, jämförda med artiklarna 2, 4, 7, 24.2 och 24.3 samt artikel 51 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, ska tolkas på följande sätt: När en medlemsstat beviljar en visering inom ramen för en familjeåterförening och kräver att den som beviljats viseringen ska inställa sig personligen när viseringen överlämnas för att hans eller hennes identitet ska kunna kontrolleras, sträcker sig tillämpningen av unionsrätten längre än till beviljandet av viseringen, närmare bestämt fram till dess att viseringen utfärdas. Dessa bestämmelser innebär inte att en medlemsstat som inom ramen för en familjeåterförening har beviljat viseringar till tredjelandsmedborgare är skyldig att inkludera dem i ett av medlemsstaten organiserat evakueringsförfarande, eller underrätta myndigheterna i varje tredjeland som hindrar dessa personer från att resa till unionen om att de har viseringar för att vistas i den medlemsstaten.

1 Originalspråk: franska.

2 Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.

3 EUT L 251, 2003, s. 12.

4 Nämligen A, född år 2013, B, född år 2016, C, född år 2018 och D, född år 2021.

5 Rådets direktiv av den 20 april 2015 om samordnings- och samarbetsåtgärder för underlättande av konsulärt skydd till icke-företrädda unionsmedborgare i tredjeländer och om upphävande av beslut 95/553/EG (EUT L 106, 2015, s. 1).

6 Ett av deras barn (nedan kallat E), som är född år 2014, är inte part i det nationella målet.

7 Vissa av de evakuerade personernas hälsotillstånd kräver nämligen närvaro av medicinsk personal, eller till och med akut sjuktransport, och således användning av ambulanser. Dessa ytterst svåra förhållanden utsätter även den berörda personalen för en hälsorisk.

8 Dessa spänningar innebär en reell risk för såväl de evakuerade personerna som belgiska statens personal, med avseende på deras fysiska integritet eller liv.

9 Det framgår av punkt 37 i begäran om förhandsavgörande att parterna i det nationella målet är överens om att de viseringar som belgiska staten beviljade X och hennes barn beviljades med stöd av direktiv 2003/86.

10 Se, för ett liknande resonemang, Europadomstolen, 14 september 2022, H.F. m.fl. mot Frankrike, CE:ECHR:2022:0914JUD002438419, nedan kallad domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 252.

11 Dom av den 18 april 2023, C-1/23 PPU, EU:C:2023:296) (nedan kallad domen i målet Afrin).

12 Det vill säga när det är omöjligt för den berörda personen att på egen hand lämna det territorium där vederbörande är bosatt och hans eller hennes liv uppenbart är i fara.

13 I enlighet med domen i målet Afrin.

14 Rätten till respekt för privatlivet och familjelivet fastställs i artikel 7 i stadgan. Denna artikel ska dessutom jämföras med skyldigheten att ta hänsyn till barnets bästa enligt artikel 24.2 i stadgan. Slutligen ska, i enlighet med artikel 24.3 i stadgan, hänsyn tas till ett barns behov av att regelbundet upprätthålla ett personligt förhållande till båda sina föräldrar. Se dom av den 17 november 2022, Belgische Staat (Gift underårig flykting) ( C-230/21, EU:C:2022:887, punkterna 47 och 48 och där angiven rättspraxis).

15 I detta skäl anges att ”[å]tgärderna avseende familjeåterförening bör antas i överensstämmelse med den skyldighet att skydda familjen och att respektera familjelivet som har stadfästs i en rad folkrättsliga instrument.”

16 Domen i målet Afrin, punkt 42 och där angiven rättspraxis.

17 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 mars 2010, Chakroun ( C-578/08, EU:C:2010:117, punkt 43).

18 Domen i målet Afrin, punkterna 39 och 40.

19 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2019, X (Bestämmelser om tyst bifallsbeslut) ( C-706/18, EU:C:2019:993, punkterna 30, 32 och 34).

20 För medlemsstaten i fråga.

21 I det målet gjorde den berörda medlemsstaten gällande att det var nödvändigt att referenspersonens familjemedlemmar infann sig vid en diplomatisk beskickning för att deras identitet skulle kunna kontrolleras genom att deras biometriska uppgifter registrerades.

22 I punkt 58 i domen i målet Afrin fann domstolen att ”[m]edlemsstaterna kan … begära att referenspersonens familjemedlemmar inställer sig personligen i ett senare skede i förfarandet, bland annat för att kontrollera de berörda personernas släktband och identitet.”

23 Vid förhandlingen uppgav vissa medlemsstater att de handlägger de två steg som föreskrivs i direktiv 2003/86 parallellt.

24 Det bör noteras att artikel 13 i direktiv 2003/86 inte nämns i domen i målet Afrin, vilket tveklöst förklaras av att denna bestämmelse endast är tillämplig när familjeåterförening redan har beviljats. I det målet hade familjeförening (ännu) inte beviljats.

25 Se i detta hänseende uttrycket ”[s]å snart [som]” i denna bestämmelse.

26 Det rör sig enligt min mening om att undanröja ”onödiga byråkratiska bördor”. Se, analogt, Europadomstolens dom av den 10 juli 2014, Mugenzi mot Frankrike, CE:ECHR:2014:0710JUD005270109, § 52, där Europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna fann att efter det att rätten till familjeåterförening i princip har erkänts för en flykting, ”är det av avgörande betydelse att viseringsansökningarna prövas snarast, noggrant och med särskild skyndsamhet”.

27 Såsom är fallet i förevarande mål. Se belgiska statens suspensiva villkor.

28 Denna tolkning stöds av förarbetena till direktiv 2003/86. Se motiveringen till artikel 11.1 i förslaget till rådets direktiv om rätt till familjeåterförening (KOM(1999) 638 slutlig), som har följande lydelse: ”… När medlemsstatens behöriga myndigheter väl har fattat ett positivt beslut om sökandens ansökan får familjemedlemmarna resa in i landet. Om en tredjelandsmedborgare som tillhör sökandens familj behöver visering för att resa in i den medlemsstat där sökanden är bosatt, skall denna medlemsstat underlätta utfärdandet, bland annat genom att utfärda viseringen så fort som möjligt. …” Artikel 11.1 i detta förslag motsvarar artikel 13.1 i direktiv 2003/86.

29 Även om artikel 41 i stadgan om rätten till god förvaltning inte riktar sig till medlemsstaterna, utan endast till unionens institutioner, organ och byråer, återspeglar denna bestämmelse en allmän princip i unionsrätten, som är tillämplig på medlemsstaterna när de tillämpar denna rätt. Se dom av den 24 november 2020, Minister van Buitenlandse Zaken ( C-225/19 och C-226/19, EU:C:2020:951, punkt 34).

30 Vid förhandlingen upplyste flera regeringar domstolen om att en ”enkel underrättelse” avseende en referensperson och dennes familj till myndigheterna i tredjeländer, även med deras samtycke, i vissa fall skulle kunna utgöra ett åsidosättande av artikel 30 a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60). I denna bestämmelse föreskrivs att medlemsstaterna ”[inte får] röja uppgifter om enskilda ansökningar om internationellt skydd, eller det faktum att en ansökan har lämnats in, till den eller de påstådda aktörer som bedriver förföljelse eller orsakar allvarlig skada”.

31 Kommissionen har, genom att använda uttrycket ”en enkel underrättelse”, framställt det föreläggande som sökandena i det nationella målet har yrkat i andra hand som en åtgärd som är (betydligt) mindre ingripande än det föreläggande som yrkats i första hand. Jag anser emellertid att konsekvenserna av en skyldighet att underrätta myndigheterna i vissa tredjeländer om situationen för X och hennes barn inte bör bagatelliseras eller underskattas. Kommissionen tycks för övrigt medge att en sådan skyldighet skulle kunna få negativa följder och äventyra det evakueringsförfarande som den belgiska staten har organiserat. Se punkt 36 ovan.

32 Det ska erinras om att det vid förhandlingen starkt ifrågasattes att en sådan åtgärd var ”mindre ingripande”. Se punkt 37 ovan.

33 Det framgår av begäran om förhandsavgörande att belgiska staten vid den hänskjutande domstolen gjorde gällande att ett sådant föreläggande skulle utgöra en orimlig börda eller ett otillbörligt ingrepp i dess utrymme för skönsmässig bedömning. Enligt belgiska staten skulle ett sådant föreläggande ”innebära att den tvingades utöva indirekta påtryckningar på Israel och Jordanien – och därigenom riskera att äventyra de diplomatiska förbindelser som den upprätthåller med dessa två stater. [Belgiska staten] anser att risken för en diplomatisk incident i förevarande fall är desto större eftersom ett evakueringsförfarande har förhandlats fram med dessa två stater och eftersom den begärda informationsöverföringen inte ingår i detta förfarande.”

34 En sådan utvidgning skulle utgöra ett slags ”befogenhetsglidning” (”competence creep”) och strida mot principen om tilldelade befogenheter som kommer till uttryck i artikel 4.1 och artikel 5.1 och 5.2 FEU.

35 I förklaring nr 14, som fogats till slutakten från den regeringskonferens som antog Lissabonfördraget (EUT C 115, 2008, s. 343), anges i första stycket att Lissabonfördragets bestämmelser om den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken ”inte kommer att påverka varje enskild medlemsstats befogenheter i fråga om att utforma och genomföra sin utrikespolitik, sin nationella diplomattjänst, sina förbindelser med tredjeländer och sitt deltagande i internationella organisationer …”.

36 Se skälen 3 och 4 i direktiv 2003/86.

37 Se särskilt artikel 79.2 c FEUF angående avvisning, utvisning och återvändande av personer som vistas olagligt.

38 Vad gäller skillnaden mellan ”inre” politik och ”yttre” politik och valet av rättslig grund, se dom av den 19 juli 2012, parlamentet/rådet ( C-130/10, EU:C:2012:472, punkterna 67–78).

39 Se, analogt, dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson ( C-617/10, EU:C:2013:105, punkt 19).

40 Dom av den 20 mars 2025, Arce ( C-365/23, EU:C:2025:192, punkt 98).

41 Dom av den 28 november 2024, PT (Uppgörelse mellan åklagaren och gärningsmannen) ( C-432/22, EU:C:2024:987, punkterna 33 och 34).

42 Det framgår av artiklarna 14 och 15 i direktiv 2003/86 att direktivets tillämpningsområde faktiskt sträcker sig utöver inresetillståndet för referenspersonens familjemedlem eller familjemedlemmar. Enligt artikel 14.1 i direktiv 2003/86 åtnjuter referenspersonens familjemedlemmar, efter det att tillstånd till inresa och vistelse har beviljats, vissa rättigheter, nämligen rätt att få tillträde till utbildning, anställning eller egen företagsverksamhet samt till yrkesvägledning, yrkesutbildning, fortbildning och omskolning. I artikel 15.1 i direktivet föreskrivs dessutom att senast efter fem års vistelse, och under förutsättning att familjemedlemmen inte har beviljats uppehållstillstånd av andra skäl än familjeåterförening, har make/maka eller ogift partner samt barn som har uppnått myndig ålder rätt till att efter ansökan, om så krävs, få eget uppehållstillstånd som är oberoende av referenspersonens uppehållstillstånd.

43 Se artikel 51.2 i stadgan. Enligt min mening utgör dessa åtgärder ”nya uppgifter” i den mening som avses i denna bestämmelse.

44 Det finns nämligen inget samband mellan de administrativa åtgärder som föreskrivs i artikel 13.1 i direktiv 2003/86 och de diplomatiska eller konsulära åtgärder som sökandena i det nationella målet efterfrågar.

45 Se i detta avseende artikel 4.1 och artikel 5.1 och 5.2 FEU om principen om tilldelade befogenheter som styr vilka befogenheter unionen har.

46 Artikel 20.1 FEUF ger varje person som är medborgare i en medlemsstat ställning som unionsmedborgare. Domstolen har vid flera tillfällen understrukit att ställningen som unionsmedborgare är avsedd att vara den grundläggande ställningen för medlemsstaternas medborgare. Se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar) ( C-181/23, EU:C:2025:283, punkt 92 och där angiven rättspraxis).

47 Dom av den 29 april 2025, kommissionen/Malta (Medborgarskap genom investeringar) ( C-181/23, EU:C:2025:283, punkt 90). Se även artikel 46 i stadgan. Se även artikel 35 FEU och artikel 221.2 FEUF som föreskriver samarbete mellan medlemsstaternas diplomatiska och konsulära beskickningar och unionens delegationer i tredjeländer.

48 Se även rådets direktiv (EU) 2019/997 av den 18 juni 2019 om införande av en provisorisk EU-resehandling och om upphävande av beslut 96/409/Gusp (EUT L 163, 2019, s. 1). I artikel 1 i det direktivet anges att det däri ”fastställs bestämmelser om villkoren och förfarandet för att icke-företrädda medborgare i tredjeländer ska erhålla en provisorisk EU-resehandling och inrättas en enhetlig utformning av sådana handlingar”.

49 Se skäl 4 i direktiv 2015/637. Se även artikel 8 i Wienkonventionen om konsulära förbindelser, som antogs i Wien den 24 april 1963 och trädde i kraft den 19 mars 1967, Förenta nationernas fördragssamling, vol. 596, s. 261, med rubriken ”Fullgörandet av konsulära uppgifter för tredje stats räkning”, i vilken följande föreskrivs: ”Efter vederbörlig anmälan till den mottagande staten kan ett av den sändande statens konsulat, såvida den mottagande staten ej motsätter sig det, fullgöra konsulära uppgifter i den mottagande staten för en tredje stats räkning.” Se även artikel 46 i Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser, som antogs i Wien den 18 april 1961 och trädde i kraft den 24 april 1964, Förenta Nationernas fördragssamling, vol. 500, s. 95, där det föreskrivs följande: ”Med den mottagande statens dessförinnan inhämtade medgivande må den sändande staten på begäran av tredje stat, som ej är företrädd i den mottagande staten, åtaga sig att tills vidare tillvarataga den tredje statens intressen och skyddet av dess medborgare.”

50 Se artikel 5 i direktiv 2015/637.

51 Samma bedömning gäller för artikel 21 i stadgan.

52 Se i detta avseende artikel 1.2 i direktiv 2015/637.

53 Se även skäl 6 i direktiv 2015/637, där det anges att ”[d] etta direktiv bör inte påverka de konsulära förbindelserna mellan medlemsstater och tredjeländer, i synnerhet deras rättigheter och förpliktelser som följer av internationella sedvänjor och avtal, …”.

54 Eftersom de förelägganden som sökandena i det nationella målet har begärt inte består i åtgärder eller ”uppgifter” som regleras av unionsrätten, saknas det anledning att pröva huruvida de utgör en ”orimlig börda”. En sådan prövning skulle innebära att man gör en bedömning av huruvida proportionalitetsprincipen, som styr utövandet av unionens befogenheter, har iakttagits och således huruvida ”unionens åtgärder till innehåll och form [går] utöver vad som är nödvändigt för att nå målen i fördragen.” Se artikel 5.1 och 5.4 FEU.

55 Se domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 259. Se även Barcelona Traction, Light and Power Company, Limited (Ny ansökan: 1962), domen Belgien mot Spanien, I.C.J Reports, 1970, s. 3. I punkterna 78 och 79 i den domen slog Internationella domstolen fast att ”Inom de gränser som folkrätten uppställer kan en stat utöva sitt diplomatiska skydd genom de medel och i den omfattning som den finner lämpliga, eftersom det är sin egen rätt som den gör gällande. Om de fysiska eller juridiska personer för vilkas räkning staten agerar anser att deras rättigheter inte skyddas i tillräcklig utsträckning, saknar de alltjämt rättsmedel enligt folkrätten. … Staten ska anses ha rätt att ensam avgöra om den ska utöva sitt skydd, i vilken omfattning den ska göra det och när den ska upphöra med detta. Den har i detta avseende ett utrymme för skönsmässig bedömning vars utövande kan vara beroende av bland annat politiska överväganden som saknar samband med det aktuella fallet.”

56 Strasbourg, 16.IX.1963. Nedan kallat protokoll nr 4.

57 Det ska även understrykas att Europadomstolen har slagit fast att ”endast medborgare i den berörda staten kan åberopa den rätt till inresa som garanteras i artikel 3.2 i protokoll nr 4”. Se dom H.F m.fl. mot Frankrike, § 245 och där angiven rättspraxis.

58 Till exempel när omständigheter utanför statens territorium direkt hotar ett barns liv eller fysiska integritet och barnet befinner sig i en mycket utsatt situation.

59 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 260.

60 Se, för ett liknande resonemang, domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, § 276. Efter att ha konstaterat att sådana exceptionella omständigheter förelåg fann Europadomstolen att artikel 3.2 i protokoll nr 4 hade åsidosatts, eftersom sökandena inte hade fått någon förklaring till de överväganden som låg bakom den verkställande maktens beslut i deras fall, bortsett från den underförstådda förklaring som kunde utläsas av den linje som Frankrike följde i frågan, samtidigt som Frankrike i flera fall hade säkerställt återförandet av underåriga till nationellt territorium. De hade inte heller fått någon information från de franska myndigheterna som kunde ha bidragit till insyn i beslutsprocessen. Denna situation kunde dessutom inte avhjälpas genom de förfaranden som hade inletts vid de nationella domstolarna, eftersom dessa hade förklarat sig obehöriga med motiveringen att de ansökningar som hade ingetts till dem avsåg åtgärder som inte kan särskiljas från Frankrikes handhavande av sina internationella förbindelser. Domen i målet H.F. m.fl. mot Frankrike, §§ 277, 280 och 281.

61 Cour constitutionnelle (Författningsdomstolen, Belgien), nr 117/2020 av den 24 september 2020, punkt B.8.3 sista stycket.