Domstolens dom (fjärde avdelningen) den 15 oktober 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (fjärde avdelningen)

den 15 oktober 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Järnvägstransporter – Direktiv 2012/34/EU – Gemensamt järnvägsområde – Artikel 35 – Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande – Innebörd – Sanktioner vid brister hos järnvägsföretag – Allmän sanktionsordning som gäller vid försening på hela det nationella nätet – Sanktionsavgifter som, beroende på vilken enhet förseningen beror på, kan åläggas antingen infrastrukturförvaltaren eller järnvägsföretaget – Särskild sanktionsordning som gäller vid överskriden uppehållstid på stationer anslutna till utländska järnvägsnät – Sanktionsavgifter som endast åläggs järnvägsföretag – Huruvida det är tillåtet att kumulera flera sanktionsordningar – Villkor – Bilaga VI, punkt 2 – Iakttagande av grundprinciperna för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav – Artikel 56 – Regleringsorgan – Kontrollens omfattning – Proportionalitetsprincipen ”

I de förenade målen C‑161/25 och C‑162/25,

angående två begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställda av Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien) genom beslut av den 18 februari 2025, som inkom till domstolen den 24 februari 2025, i målen

Autorità di regolazione dei trasporti

mot

Captrain Italia (C‑161/25) ,

Rail Cargo Carrier Italy Srl,

Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl,

InRail SpA,

SBB Cargo Italia Srl,

Oceanogate Italia SpA,

GTS Rail SpA,

Adriafer Srl con socio unico,

DB Cargo Italia Srl,

Sangritana SpA ,

Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH (C‑162/25),

ytterligare deltagare i rättegången:

Rete Ferroviaria Italiana SpA,

meddelar

DOMSTOLEN (fjärde avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden I. Jarukaitis samt domarna R. Frendo, N. Jääskinen (referent), M. Condinanzi och A. Kornezov,

generaladvokat: A. Rantos,

justitiesekreterare: V. Di Bucci,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Captrain Italia, Rail Cargo Carrier Italy Srl, Fuorimuro Impresa Ferroviaria Srl, InRail SpA, SBB Cargo Italia Srl, Oceanogate Italia SpA, GTS Rail SpA, Adriafer Srl con socio unico, DB Cargo Italia Srl, Sangritana SpA, genom M. Giordano, avvocato,

– Lokomotion Gesellschaft für Schienentraktion mbH, genom M. Giordano, avvocato,

– Rete Ferroviaria Italiana SpA, genom A. Celotto, avvocato,

– Italiens regering, genom S. Fiorentino, i egenskap av ombud, biträdd av M. De Vergori och M. Stigliano Messuti, avvocati dello Stato,

– Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom G. Conte och K. Walkerová, båda i egenskap av ombud,

och efter att den 16 april 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Respektive begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EG av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde (EUT L 343, 2012, s. 32), i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016 (EUT L 352, 2016, s. 1) (nedan kallat direktiv 2012/34) och av artikel 97 FEUF.

2 Respektive begäran har framställts i två mål mellan å ena sidan Autorità di regolazione dei trasporti (Tillsynsmyndigheten för transportsektorn, Italien) (nedan kallad tillsynsmyndigheten), som är det nationella regleringsorganet för järnvägssektorn i Italien, och Rete Ferroviaria Italiana SpA, som är förvaltare av den italienska järnvägsinfrastrukturen (nedan kallad den italienska infrastrukturförvaltaren), och å andra sidan järnvägsföretag som bedriver internationell godstrafik. Målen rör ett beslut som tillsynsmyndigheten fattade år 2022 om att godkänna de ”anvisningar och föreskrifter rörande ’beskrivningen av järnvägsnätet för år 2024’” som den italienska infrastrukturförvaltaren hade utfärdat, i vilka det föreskrivs att järnvägsföretag som överskrider sina uppehållstider på stationer anslutna till utländska järnvägsnät ska åläggas sanktionsavgifter.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

EUF-fördraget

3 I artikel 97 FEUF föreskrivs följande:

”Pålagor eller avgifter vid gränspassage som transportföretag tar ut utöver fraktsatserna får inte överstiga vad som är skäligt, sedan de kostnader som gränspassagen faktiskt föranlett beaktats.

Medlemsstaterna ska sträva efter att gradvis sänka dessa kostnader.

…”

Direktiv 2012/34

4 I skälen 2 och 3 i direktiv 2012/34 anges följande:

”(2) En större integrering av unionens transportsektor är en viktig del av fullbordandet av den inre marknaden och järnvägar är en viktig del av [Europeiska] unionens transportsektor med sikte på att uppnå hållbar rörlighet.

(3) Effektiviteten i järnvägssystemet bör förbättras för att det ska kunna integreras i en konkurrenskraftig marknad samtidigt som järnvägarnas speciella karaktär beaktas.”

5 Bland bestämmelserna i avsnitt 2, med rubriken ”Infrastrukturavgifter och avgifter för tjänster”, i kapitel IV i direktivet, återfinns artikel 35, med rubriken ”Verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande”. I punkterna 1 och 2 i denna artikel föreskrivs följande:

”1. Avgiftssystem för infrastruktur ska motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsstörningarna till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda med hjälp av en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande. Denna verksamhetsstyrning får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamhet som går bättre än planerat.

2. Grundprinciperna för denna verksamhetsstyrning, vilka anges i punkt 2 i bilaga VI, ska tillämpas för hela järnvägsnätet.”

6 Artikel 55 i direktivet har rubriken ”Regleringsorgan”. I punkt 1 i den artikeln föreskrivs följande:

”Varje medlemsstat ska upprätta ett enda nationellt regleringsorgan för järnvägssektorn. Utan att det påverkar tillämpningen av punkt 2, ska detta organ vara en fristående myndighet som organisatoriskt, funktionellt, hierarkiskt och i fråga om beslutsfattande är rättsligt åtskild från och oberoende i förhållande till alla andra offentliga eller privata enheter. Det ska också i fråga om organisation, finansieringsavgöranden, rättslig struktur och beslutsfattande vara oberoende i förhållande till varje infrastrukturförvaltare, avgiftsorgan, tilldelningsorgan eller sökande. Organet ska dessutom vara funktionellt oberoende av varje behörig myndighet som deltar i tilldelning av ett avtal om allmän trafik.”

7 I artikel 56 i samma direktiv, med rubriken ”Regleringsorganets uppgifter”, föreskrivs följande:

”1. Utan att det påverkar tillämpningen av artikel 46.6, ska en sökande som anser sig ha blivit orättvist behandlad, diskriminerad eller på något sätt kränkt kunna överklaga till regleringsorganet, särskilt när det gäller beslut som fattats av infrastrukturförvaltaren eller i tillämpliga fall järnvägsföretaget eller tjänsteleverantören om

a) beskrivningen av järnvägsnätet, i dess preliminära och slutgiltiga versioner,

b) de kriterier som fastställs i denna beskrivning,

c) tilldelningsförfarandet och dess resultat,

d) avgiftssystemet,

e) nivån eller strukturen i fråga om de infrastrukturavgifter som den sökande måste eller kan bli tvungen att betala,

…

2. Utan att det påverkar de nationella konkurrensmyndigheternas befogenheter att säkra konkurrensen på marknaderna för järnvägstjänster, ska regleringsorganet ha befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster, däribland i synnerhet marknaden för persontrafik med höghastighetståg, och infrastrukturförvaltarens verksamhet i samband med punkt 1 a–j. Regleringsorganet ska särskilt, på eget initiativ och i syfte att förhindra diskriminering av sökande, kontrollera att punkt 1 a–j efterlevs. I synnerhet ska det kontrollera huruvida beskrivningen av järnvägsnätet innehåller diskriminerande bestämmelser eller ger infrastrukturförvaltaren godtyckliga befogenheter som kan användas för diskriminering av sökande.

…

6. Regleringsorganet ska säkerställa att de avgifter som infrastrukturförvaltaren fastställer är förenliga med avsnitt 2 i kapitel IV och inte är diskriminerande.

…”

8 Bilaga VI till direktiv 2012/34 har rubriken ”Krav avseende kostnader och avgifter med anknytning till järnvägsinfrastruktur”. Punkt 2 a och b i denna bilaga har följande lydelse:

”2. Den verksamhetsstyrning som avses i artikel 35 ska vara baserad på följande grundprinciper:

a) För att uppnå en överenskommen prestandanivå för tjänsterna och för att inte äventyra en tjänsts ekonomiska livskraft, ska infrastrukturförvaltaren komma överens med sökande om de viktigaste parametrarna för verksamhetsstyrningen, i synnerhet värdet av förseningar, tröskelvärdena för betalningar som ska verkställas inom ramen för verksamhetsstyrningen avseende både enskilda tåg och alla tåg för ett järnvägsföretag under en viss tidsperiod.

b) Infrastrukturförvaltaren ska meddela järnvägsföretagen tågplanen, som ska användas som grund för beräkning av förseningar, minst fem dagar före tågets avgång. Infrastrukturförvaltaren får tillämpa en kortare tidsfrist i händelse av force majeure eller sena ändringar av tågplanen.

…”

Italiensk rätt

Lagdekret nr 201 av den 6 december 2011

9 I artikel 37 i decreto-legge n. 201 – Disposizioni urgenti per la crescita, l’equità e il consolidamento dei conti pubblici (lagdekret nr 201 om brådskande åtgärder för tillväxt, rättvisa och konsolidering av offentliga räkenskaper) av den 6 december 2011 (GURI nr 284 av den 6 december 2011, ordinarie tillägg nr 251), omvandlat till lag, med ändringar, genom legge n. 214 (lag nr 214) av den 22 december 2011 (GURI nr 300 av den 27 december 2011, ordinarie tillägg nr 276), föreskrivs följande:

”1. Inom ramen för regleringen av allmännyttiga tjänster … inrättas [tillsynsmyndigheten], vilken ska bedriva sin verksamhet helt självständigt och vara fullständigt oberoende i sina beslut och bedömningar. … Tillsynsmyndigheten är behörig inom sektorn för transporter och tillträde till relaterad infrastruktur och relaterade stödtjänster, i enlighet med unionsrätten och med iakttagande av den princip om subsidiaritet och om regioners och kommuners befogenheter som avses i avdelning V i grundlagens andra del. …

2. Tillsynsmyndigheten är behörig inom sektorn för transporter och tillträde till relaterad infrastruktur och har bland annat följande uppgifter:

a) Tillsynsmyndigheten ska, med hjälp av metoder som främjar konkurrens, effektiv förvaltning och rimliga kostnader för användare, företag och konsumenter, säkerställa rättvisa och icke-diskriminerande villkor för tillträde till järnvägs-, hamn- och flygplatsinfrastrukturer samt till motorvägsnätet, utan att det påverkar befogenheterna för Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali [Byrån för väg- och motorvägsinfrastruktur] … och när det gäller rörlighet för passagerare och gods på nationell, lokal och stadsnivå, även med avseende på stationer, flygplatser och hamnar, med undantag för sektorn för godstransporter på väg.

b) Tillsynsmyndigheten ska, om detta anses nödvändigt mot bakgrund av de rådande konkurrensvillkoren på de olika nationella och lokala marknaderna för transporttjänster, föreskriva de kriterier som ska ligga till grund för de behöriga enheternas fastställande av taxor, pålagor och väg- och spåravgifter, med hänsyn tagen till behovet av att säkerställa ekonomisk jämvikt för de reglerade företagen, effektiv förvaltning och begränsade kostnader för användare, företag och konsumenter.

…

i) Tillsynsmyndigheten ska, särskilt såvitt avser tillträde till järnvägsinfrastruktur, utföra samtliga uppgifter som ankommer på regleringsorganet … och i synnerhet ange de kriterier som infrastrukturförvaltaren ska använda vid fastställande av spåravgifter och de kriterier som ska gälla för tilldelning av tåglägen och kapacitet samt utöva tillsyn över att infrastrukturförvaltaren tillämpar dessa kriterier korrekt.

…”

Lagstiftningsdekret nr 112

10 Artikel 13, med rubriken ”Villkor för tillträde till tjänster”, i decreto legislativo n. 112 – Attuazione della direttiva 2012/34/EU del Parlamento europeo e del Consiglio, del 21 novembre 2012, che istituisce uno spazio ferroviario europeo unico (lagstiftningsdekret nr 112 om införlivande av Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde) av den 15 juli 2015 (GURI nr 170 av den 24 juli 2015, s. 1) (nedan kallat lagstiftningsdekret nr 112) har följande lydelse:

”1. Infrastrukturförvaltaren ska säkerställa att alla järnvägsföretag som har tilldelats tåglägen tillhandahålls följande minimipaket av tillträdestjänster på rättvisa och icke diskriminerande villkor, utan att det tas ut någon avgift utöver avgiften för tillträde till och användning av infrastrukturen:

a) Behandling av ansökningar om järnvägsinfrastrukturkapacitet, i syfte att ingå avtal om användning av infrastrukturen.

b) Rätt att utnyttja den kapacitet som beviljats.

c) Användning av järnvägsinfrastrukturen, inklusive växlar och växelspår.

d) Trafikledning och kontroll av tågtrafiken, signalsystem och tågklarering samt tillhandahållande av alla typer av information om tågrörelser.

e) Användning av elförsörjningsutrustning för drivmotorström till tåg där det finns tillgång till sådan.

f) All övrig information som behövs för att genomföra eller driva den järnvägstrafik för vilken kapacitet har tilldelats.

…”

11 Artikel 21 i lagstiftningsdekret nr 112 har rubriken ”System för uppföljning av prestanda vid järnvägstransport”. Den har följande lydelse:

”1. För att reducera eventuella driftsstörningar i tågtrafiken till ett minimum ska infrastrukturförvaltaren, utan att därigenom ytterligare belasta statsbudgeten, införa ett ändamålsenligt system för övervakning av järnvägstransporternas prestanda. Detta system får inbegripa sanktioner för nätanvändare som stör driften, ersättning till nätanvändare som lider skada av driftsstörningarna och vissa former av bonus till nätanvändare vilkas prestanda överträffar vad som anges i deras respektive avtal om tillträde till infrastrukturen.

2. De grundprinciper för verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som anges i punkt 2 i bilaga VI till [direktiv 2012/34] ska tillämpas för hela det järnvägsnät som förvaltas av infrastrukturförvaltaren.”

12 Artikel 37 i lagstiftningsdekret nr 112 har rubriken ”Regleringsorgan”. Punkt 1 i denna artikel har följande lydelse:

”Regleringsorganet är den tillsynsmyndighet för transportsektorn, som är behörig inom sektorn för järnvägstransport och tillträde till relaterad infrastruktur enligt artikel 37 i lagdekret nr 201 av den 6 december 2011, omvandlat till lag med ändringar genom lag nr 214 av den 22 december 2011, enligt artikel 37 i lagdekret nr 1 av den 24 januari 2012, omvandlat till lag med ändringar genom lag nr 27 av den 24 mars 2012, enligt [direktiv 2014/34] och enligt detta dekret. Detta organ ska bedriva sin verksamhet helt självständigt och vara fullständigt oberoende i sina beslut och bedömningar.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

13 Genom ett beslut som fattades under år 2022 godkände tillsynsmyndigheten de ”anvisningar och föreskrifter rörande ’beskrivningen av järnvägsnätet för 2024’” som den italienska infrastrukturförvaltaren hade lagt fram. Genom detta beslut föreskrev tillsynsmyndigheten att vissa av dessa anvisningar och föreskrifter skulle föras in i beskrivningen av järnvägsnätet för år 2024, medan de övriga skulle föras in i beskrivningen av järnvägsnätet för år 2023.

14 I dessa anvisningar och föreskrifter föreskrevs två typer av sanktionsavgifter. Det föreskrevs att sanktionsavgifter kunde åläggas enligt en allmän ordning som var tillämplig på hela järnvägsnätet och som avses i artikel 21 i lagstiftningsdekret nr 112, genom vilken artikel 35 i direktiv 2012/34 införlivades med italiensk rätt. Dessa sanktionsavgifter kunde, beroende på vilken enhet som var ansvarig för förseningen, åläggas antingen infrastrukturförvaltaren eller järnvägsföretaget. Det infördes vidare en särskild sanktionsordning enligt vilken sanktionsavgifter kunde åläggas när den föreskrivna uppehållstiden på stationer anslutna till utländska järnvägsnät överskreds. Dessa sanktionsavgifter kunde endast åläggas järnvägsföretag som bedrev internationell godstrafik.

15 De järnvägsföretag som är motparter i de nationella målen väckte talan vid Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionala förvaltningsdomstolen i Piemonte, Italien) och yrkade att tillsynsmyndighetens beslut, som det hänvisas till i punkt 13 ovan, och beskrivningen av järnvägsnätet för år 2023 skulle upphävas. De gjorde inför den domstolen bland annat gällande att detta beslut och denna beskrivning var rättsstridiga, dels i den mån det genom dessa rättsakter infördes en sanktionsordning som skiljer sig från den som föreskrivs i artikel 35 i och bilaga VI till direktiv 2012/34, dels i den mån det i dessa rättsakter föreskrevs att järnvägsföretag kunde åläggas flera sanktionsavgifter för en och samma händelse, det vill säga en försening vid en anslutningsstation.

16 Nämnda domstol biföll delvis talan i båda målen, med motiveringen att de angripna rättsakterna grundade sig på bristande utredning och var bristfälligt motiverade. Den domstolen upphävde därför dessa rättsakter och återförvisade de två ärendena till tillsynsmyndigheten för att denna myndighet, i förekommande fall skulle kunna fatta ett nytt beslut.

17 Tillsynsmyndigheten överklagade den domen till Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen, Italien), som är den hänskjutande domstolen. De järnvägsföretag som är motparter i de nationella målen ingav å sin sida ett anslutningsöverklagande i vilket de gjorde gällande att sanktionsavgifterna vid gränsen strider mot artikel 97 FEUF och är oproportionerliga.

18 För det första frågar sig den hänskjutande domstolen om en sanktionsordning kan införas utanför den ram som fastställs i artikel 35 i direktiv 2012/34 och följaktligen huruvida denna artikel ger medlemsstaterna möjlighet att föreskriva en särskild sanktionsordning som endast är tillämplig på järnvägsföretag som bedriver internationell godstrafik, såsom den ordning som är aktuell i de nationella målen (nedan kallad den särskilda sanktionsordning som gäller vid gränsen), vilken syftar till att beivra överskridande av uppehållstiden på stationer som är anslutna till utländska järnvägsnät och som gäller utöver de sanktionsavgifter som, enligt den allmänna ordning som är tillämplig på hela järnvägsnätet, kan åläggas antingen infrastrukturförvaltaren eller järnvägsföretaget, beroende på vem som är ansvarig för förseningen av ett tåg som trafikerar järnvägsinfrastrukturen.

19 För det andra undrar den hänskjutande domstolen, för det fall medlemsstaterna skulle kunna införa en sådan särskild sanktionsordning som ska gälla vid gränsen, om det enligt artikel 35 i direktiv 2012/34 tillåts att sanktionsavgifter kumuleras, så att ett järnvägsföretag, för en och samma händelse, det vill säga en försening som inträffar vid en anslutningsstation, kan åläggas både en sanktionsavgift enligt den allmänna ordning som är tillämplig på hela nätet och en sanktionsavgift vid gränsen.

20 För det tredje vill den hänskjutande domstolen, för det fall en sådan kumulering av sanktionsavgifter är förenlig med nämnda artikel 35, få klarhet i vilka krav som uppställs för en sådan kumulering. Den frågar sig särskilt om denna artikel innebär en skyldighet för den behöriga nationella myndigheten, i förevarande fall tillsynsmyndigheten, att dels iaktta principen om neutralitet i det regelverk som den inför, dels säkerställa samordningen mellan de olika tillämpliga sanktionsordningarna och kontrollera att kumuleringen inte medför en oproportionerlig börda för de berörda järnvägsföretagen.

21 För det fjärde och slutligen undrar den hänskjutande domstolen om artikel 97 FEUF utgör hinder för en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som inte tar hänsyn till de intäkter som järnvägsföretagen uppbär eller kan uppbära för att täcka de transiteringskostnader som faktiskt uppkommer vid gränspassagen.

22 Mot denna bakgrund beslutade Consiglio di Stato (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen, vilka i huvudsak är identiska i målen C‑161/25 och C‑162/25:

”1) Är det tillåtet att införa en sanktionsordning utöver den som uttryckligen fastställs i artikel 35 i direktiv [2012/34]?

2) Är det enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34] tillåtet att kumulera flera sanktionsordningar, det vill säga tillåter den att ett järnvägsföretag för samma faktiska händelse – försening vid en gränsstation – kan påföras både en sanktionsavgift enligt den allmänna ordning som är tillämplig på hela järnvägsnätet och en särskild sanktionsavgift relaterad till gränsstationen?

3) Om föregående fråga besvaras jakande, krävs det då enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34] att regleringsorganet – i samband med att det inför eller ’godkänner’ en sanktionsordning som ska gälla vid gränsstationer och innebär att järnvägsföretag som bedriver godstrafik kan åläggas sanktionsavgifter – alltid ska se till att denna bestämmelse efterlevs och därmed ska säkerställa åtgärdens neutralitet i den meningen att i) det ska betalas ut bonusar till järnvägsföretag [som går bättre än förväntat], ii) det ska betalas ut ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och iii) sanktionsavgifter även ska påföras förvaltaren, för det fall denne har orsakat förseningen, utifrån antagandet att neutralitet alltid innebär att de enskilda sanktionsavgifterna ska vara av bilateral karaktär?

4) Om den andra frågan besvaras jakande, krävs det då enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34], och i så fall i vilken utsträckning, att regleringsorganet ska samordna den sanktionsordning som är tillämplig inom ramen för ’verksamhetsstyrningen’ och den sanktionsordning som gäller vid gränsen på så sätt att de båda ordningarna på ett samordnat sätt eftersträvar målet om järnvägsnätets effektivitet, utan att det innebär för tunga bördor för de järnvägsföretag som påförs de gränsrelaterade sanktionsavgifterna?

5) Om den andra frågan besvaras jakande, krävs det då enligt artikel 35 [i direktiv 2012/34] en samordning av de maximibelopp som föreskrivs i de båda sanktionsordningarna och en bedömning av deras ekonomiska effekt på järnvägsföretag på så sätt att effektivitetsprincipen vägs mot principen om proportionalitet och skälighet, och att järnvägstjänsternas lönsamhet inte äventyras?

6) Om den andra frågan besvaras jakande, ska då artikel 97 FEUF tolkas så, att de pålagor och avgifter som transportföretag får ta ut är de pålagor och avgifter som järnvägsföretaget belastas med i samband med gränspassage, vilka ska motsvaras av faktiska kostnader som belastar förvaltaren av den järnvägsinfrastruktur som används för gränspassage, och detta ’utöver fraktsatserna’ (i den engelska versionen ’ in addition to the transport rates ’), det vill säga oberoende av de intäkter som transportföretaget har erhållit eller kan erhålla för att täcka dessa kostnader i samband med gränspassage?”

Förfarandet vid domstolen

23 Domstolens ordförande har genom beslut av den 1 april 2025 förenat målen C‑161/25 och C‑162/25 vad gäller det skriftliga och det muntliga förfarandet samt domen.

Prövning av tolkningsfrågorna

Den första frågan

Huruvida tolkningsfrågorna kan tas upp till prövning

24 Den italienska regeringen har bestritt att den första tolkningsfrågan kan tas upp till prövning, eftersom den hänskjutande domstolen varken har preciserat sina tvivel i förevarande fall vad gäller tolkningen av artikel 35 i direktiv 2012/34 eller angett på vilket sätt denna tolkning skulle strida mot en bestämmelse i nationell rätt.

25 Enligt fast rättspraxis presumeras nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat. En begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i de nationella målen eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (se, för ett liknande resonemang, dom av den 12 februari 2026, Valora Effekten Handel, C‑864/24, EU:C:2026:94, punkt 28 och där angiven rättspraxis).

26 I förevarande fall rör den första frågan tolkningen av en unionsbestämmelse vars relevans för utgången av de nationella målen framgår av beslutet om hänskjutande. Av uppgifterna i nämnda beslut framgår det nämligen att den tolkning av artikel 35 i direktiv 2012/34 som den hänskjutande domstolen har begärt är nödvändig för att den domstolen ska kunna bedöma huruvida nationell lagstiftning är förenlig med unionsrätten. I den relevanta nationella lagstiftningen föreskrivs en allmän sanktionsordning som är tillämplig vid försening inom hela det nationella nätet. Med stöd av denna ordning kan sanktionsavgifter, beroende på vem som är ansvarig för förseningen, åläggas såväl infrastrukturförvaltaren som järnvägsföretagen. I denna lagstiftning föreskrivs även en möjlighet att tillämpa en särskild sanktionsordning vid gränsen, enligt vilken sanktionsavgifter kan åläggas när uppehållstiden på stationer som är anslutna till utländska järnvägsnät överskrids. Dessa sanktionsavgifter kan endast åläggas järnvägsföretag som bedriver internationell godstrafik.

27 Av detta följer att den första frågan kan tas upp till prövning.

Prövning i sak

28 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan i vart och ett av de förenade målen för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det, parallellt med den allmänna sanktionsordning som gäller inom ramen för en sådan verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i artikel 35, vilken införts genom den nationella lagstiftningen, är tillåtet att tillämpa en särskild sanktionsordning vid gränsen för det fall uppehållstiden på stationer som är anslutna till utländska järnvägsnät överskrids, vilken inte formellt syftar till att genomföra nämnda artikel 35.

29 Enligt artikel 35.1 i direktiv 2012/34 ska medlemsstaterna, i sina avgiftssystem för järnvägsinfrastruktur, införa ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande” för att motivera såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltaren att reducera driftsstörningarna till ett minimum och att förbättra järnvägsnätets prestanda. Denna verksamhetsstyrning får inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av driftsstörningarna och bonus till verksamheter som går bättre än förväntat.

30 Enligt artikel 35.2 i direktivet ska den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som medlemsstaterna inrättar följa de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till direktivet.

31 Det ska för övrigt påpekas att artikel 35 i direktiv 2012/34 inte innehåller någon uttrycklig definition av begreppet ”verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande”. Denna bestämmelse innehåller endast ett krav på att avgiftssystemen för infrastrukturen ska innehålla en sådan verksamhetsstyrning, utan att det närmare anges hur styrningen ska genomföras, med undantag för uppgiften att verksamhetsstyrningen får inbegripa sanktioner, ersättningar och bonusar. Såsom generaladvokaten påpekade i punkt 40 i sitt förslag till avgörande framgår det emellertid av denna artikel jämförd med de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till direktivet att en sådan verksamhetsstyrning omfattar all lagstiftning och alla åtgärder som rör avgiftssystem för järnvägsinfrastruktur, vilka syftar till att optimera användningen av järnvägsinfrastrukturen och att motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsstörningarna till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda, oberoende av hur en sådan åtgärd klassificeras eller betecknas i nationell rätt.

32 En särskild sanktionsordning som gäller vid gränsen, såsom den som är aktuell i de nationella målen, omfattas således av tillämpningsområdet för artikel 35 i direktiv 2012/34, även om den inte formellt syftar till att genomföra denna bestämmelse, under förutsättning att en sådan ordning eftersträvar målen att främja en optimal användning av järnvägsnätet samt att motivera järnvägsföretagen att reducera driftsstörningarna till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda, vilket det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera.

33 Detta gäller oberoende av omständigheterna att denna ordning införts med stöd av en annan rättsakt än den som ligger till grund för den allmänna sanktionsordning som är tillämplig på hela järnvägsnätet, att den endast avser ett specifikt nätsegment, såsom gränsstationerna, och att den infördes för att komplettera åtgärder som tidigare vidtagits inom ramen för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande, i syfte att avhjälpa ett funktionsfel som påverkar detta segment, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 45 i sitt förslag till avgörande.

34 En sådan särskild sanktionsordning som gäller vid gränsen, såsom den som är aktuell i de nationella målen, ska således uppfylla kraven i artikel 35 i direktiv 2012/34 och de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till detta direktiv.

35 Såsom domstolen redan har påpekat i samband med tolkningen av artikel 11 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/14/EG av den 26 februari 2001 om tilldelning av infrastrukturkapacitet, uttag av avgifter för utnyttjande av järnvägsinfrastruktur och utfärdande av säkerhetsintyg (EGT L 75, 2001, s. 29), som har ersatts av artikel 35 i direktiv 2012/34, har medlemsstaterna möjlighet att välja vilka konkreta åtgärder som ingå i verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 februari 2013, kommissionen/Spanien, C‑483/10, EU:C:2013:114, punkt 64, och dom av den 11 juli 2013, kommissionen/Republiken Tjeckien, C‑545/10, EU:C:2013:509, punkt 80).

36 Även om medlemsstaterna har ett stort handlingsutrymme när de vidtar konkreta åtgärder inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i artikel 35 i direktiv 2012/34, går det emellertid inte att därav dra slutsatsen att de har rätt att bortse från kraven i artikel 35 och de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till direktivet. Eftersom det i artikel 35 föreskrivs att en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande ska införas samtidigt som målen för verksamhetsstyrningen och de grundprinciper som ska gälla för den fastställs får medlemsstaterna inte införa en sådan verksamhetsstyrning utan att iaktta de krav som fastställts i direktiv 2012/34.

37 En annan tolkning av artikel 35 i direktiv 2012/34 skulle medföra att det blev lättare att kringgå bestämmelserna i detta direktiv och skulle således riskera att frånta denna artikel dess ändamålsenliga verkan och äventyra det mål som eftersträvas med den, såsom detta framgår av punkt 1 i denna artikel, nämligen att motivera järnvägsföretagen och infrastrukturförvaltaren att reducera driftsstörningarna till ett minimum och förbättra järnvägsnätets prestanda.

38 En sådan tolkning skulle även strida mot målet att liberalisera järnvägsmarknaden, vilket ligger till grund för direktiv 2012/34 och vilket framgår av skälen 2 och 3 i direktivet. I dessa skäl anges nämligen att direktivet syftar till att säkerställa en större integrering av unionens transportsektor, vilken integrering utgör en viktig del av fullbordandet av den inre marknaden, och till att förbättra järnvägssystemets effektivitet så att det kan integreras i en konkurrenskraftig marknad.

39 Mot bakgrund av dessa överväganden ska den första frågan i vart och ett av de förenade målen besvaras enligt följande. Artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att den omfattar en särskild sanktionsordning som gäller vid gränsen och som inte formellt syftar till att genomföra artikel 35 i direktivet, vilken är tillämplig vid överskridande av uppehållstiden på stationer anslutna till utländska järnvägsnät, i den mån den eftersträvar målen att främja en optimal användning av järnvägsnätet, att motivera järnvägsföretagen att reducera driftsstörningarna till ett minimum och att förbättra järnvägsnätets prestanda. I ett sådant fall utgör artikel 35 i direktiv 2012/34 inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det är tillåtet att införa en sådan ordning, parallellt med den allmänna sanktionsordning som gäller inom ramen för en sådan verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i artikel 35, vilken införts genom den nationella lagstiftningen, under förutsättning att denna förstnämnda ordning uppfyller kraven i artikel 35 och de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till direktivet.

Den andra, den fjärde och den femte frågan

40 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra, den fjärde och den femte frågan i vart och ett av de förenade målen, vilka ska prövas tillsammans, för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att medlemsstaterna, inom ramen för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande, får föreskriva både en allmän sanktionsordning som är tillämplig vid förseningar på hela det nationella nätet och en särskild sanktionsordning vid gränsen, som är tillämplig vid överskridande av uppehållstiden på de stationer som är anslutna till utländska järnvägsnät, vilket innebär att ett järnvägsföretag kan åläggas flera sanktionsavgifter för samma händelse och, om så är fallet, huruvida regleringsorganet är skyldigt att säkerställa en samordning mellan dessa sanktionsordningar och kontrollera att kumuleringen av dem är förenlig med proportionalitetsprincipen.

41 Såsom har påpekats i punkt 36 ovan har medlemsstaterna ett stort handlingsutrymme när de vidtar konkreta åtgärder inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i artikel 35 i direktiv 2012/34 och som syftar till att motivera såväl järnvägsföretag som infrastrukturförvaltaren att förbättra järnvägsnätets prestanda. Samtidigt ska denna verksamhetsstyrning, enligt artikel 35.2 i direktivet, iaktta de grundprinciper som anges i punkt 2 a i bilaga VI till direktivet.

42 Med hänsyn till detta handlingsutrymme och till det förhållandet att det i artikel 35 i direktiv 2012/34 endast föreskrivs att verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande får omfatta sanktioner, utan att för den skull precisera deras art eller omfattning, står det i princip medlemsstaterna fritt att införa en verksamhetsstyrning som innehåller olika sanktioner, och att därvid införa en särskild sanktionsordning avsedd att reducera de driftsstörningar som orsakas av förseningar på ett visst segment av nätet, parallellt med den allmänna sanktionsordningen som är tillämplig vid förseningar på hela det nationella nätet.

43 Även om medlemsstaterna har möjlighet att välja vilka konkreta åtgärder som ska ingå i verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande, så ska dessa åtgärder emellertid, såsom framgår av den rättspraxis som det hänvisas till i punkt 35 ovan, utgöra en sammanhängande och transparent helhet som kan kvalificeras som verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande, i den mening som avses i artikel 35 i direktiv 2012/34.

44 Detta krav förutsätter, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 52 i sitt förslag till avgörande, att de olika åtgärder som ingår i denna verksamhetsstyrning samordnas av det regleringsorgan som medlemsstaterna är skyldiga att utse enligt artikel 55.1 i direktivet.

45 Såsom domstolen har påpekat har detta organ enligt artikel 56 i direktiv 2012/34, som ger det befogenhet att kontrollera systemet för uttag av avgifter för utnyttjande av infrastrukturen, befogenhet att underrätta det företag som utför infrastrukturförvaltarens väsentliga uppgifter om de ändringar som ska göras i detta system för att avhjälpa det förhållandet att systemet är oförenligt med de krav som föreskrivs i direktivet. Såsom framgår av bland annat artikel 56.6 i direktivet får regleringsorganets beslut endast avse överträdelser av bestämmelserna i avsnitt 2 i kapitel IV i direktivet, däribland artikel 35, eller av icke-diskrimineringsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 9 september 2021, LatRailNet och Latvijas dzelzceļš, C‑144/20, EU:C:2021:717, punkterna 38, 45 och 46).

46 I artikel 56.2 i direktiv 2012/34 föreskrivs att regleringsorganet ska se till att infrastrukturförvaltarna följer bestämmelserna i detta direktiv, bland annat vad gäller innehållet i den beskrivning av järnvägsnätet som avses i punkt 1 a i artikel 56. Vidare framgår det av punkt 2 a i bilaga VI till direktivet, till vilken det hänvisas i artikel 35.2 i direktivet, att de åtgärder som föreskrivs inom ramen för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande ska göra det möjligt att uppnå en överenskommen prestandanivå, utan att tjänsternas ekonomiska bärkraft äventyras.

47 För det första ska regleringsorganet således, vid utövandet av sina befogenheter, kontrollera dels att samtliga åtgärder som ingår i den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som infrastrukturförvaltaren har utformat i beskrivningen av järnvägsnätet på ett sammanhängande och transparent sätt eftersträvar målet att förbättra järnvägsnätets prestanda, dels att dessa åtgärder är förenliga med proportionalitetsprincipen.

48 Proportionalitetsprincipen, vilken utgör en allmän unionsrättslig princip, kräver nämligen att de vidtagna åtgärderna inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna. När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 mars 2017, Euro-Team och Spirál-Gép, C‑497/15 och C‑498/15, EU:C:2017:229, punkterna 39 och 40, och dom av den 24 februari 2022, Agenzia delle dogane e dei monopoli och Ministero dell’Economia e delle Finanze, C‑452/20, EU:C:2022:111, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

49 Av detta följer att det, när en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande innehåller flera sanktionsordningar som kan tillämpas på en och samma händelse, ankommer på regleringsorganet att kontrollera att dessa ordningar är förenliga med varandra och att de uppfyller kraven i artikel 35 i direktiv 2012/34 och grundprinciperna i punkt 2 i bilaga VI till direktivet. Detta organ ska även kontrollera att de sanktionsavgifter som kan åläggas med tillämpning av dessa ordningar, betraktade som en helhet, är lämpliga, nödvändiga och proportionerliga med hänsyn till det mål som eftersträvas med artikel 35 i direktiv 2012/34, nämligen att reducera driftsstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda, och följaktligen att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål.

50 För det andra, vad gäller bedömningen av de ekonomiska konsekvenserna av de olika åtgärder som järnvägsföretagen blir föremål för, är regleringsorganet, enligt punkt 2 a i bilaga VI till direktiv 2012/34, skyldigt att kontrollera att verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande inte äventyrar en tjänsts ekonomiska bärkraft och att de åtgärder som ingår i denna verksamhetsstyrning, bland annat de olika sanktionsordningar som införts för att reducera driftsstörningarna och förbättra prestandan, inte kan skada de berörda järnvägsföretagens ekonomiska bärkraft och lönsamhet.

51 Det ska dessutom preciseras att det inte finns några uppgifter i målet som tyder på att de sanktionsavgifter som kan åläggas för en och samma händelse, inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som är aktuell i de nationella målen, är av straffrättslig karaktär, om man beaktar bland annat överträdelsens art eller hur sträng påföljd den berörde kan påföras (se, för ett liknande resonemang, dom av den 30 januari 2025, Engie România, C‑205/23, EU:C:2025:43, punkt 49), vilket innebär att principen ne bis in idem inte förefaller vara tillämplig i förevarande fall. Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om så är fallet.

52 Mot bakgrund av samtliga dessa överväganden ska den andra, den fjärde och den femte frågan i vart och ett av de förenade målen besvaras enligt följande. Artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att medlemsstaterna, inom ramen för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande, får föreskriva både en allmän sanktionsordning som är tillämplig vid förseningar på hela det nationella nätet och en särskild sanktionsordning vid gränsen, som är tillämplig vid överskridande av uppehållstiden på de stationer som är anslutna till utländska järnvägsnät, vilket innebär att ett järnvägsföretag kan åläggas flera sanktionsavgifter för samma händelse. Om denna verksamhetsstyrning innehåller flera sanktionsordningar är regleringsorganet skyldigt att kontrollera dels att de åtgärder som ingår i verksamhetsstyrningen på ett sammanhängande och transparent sätt eftersträvar målet att förbättra järnvägsnätets prestanda, dels att dessa åtgärder är förenliga med proportionalitetsprincipen och inte skadar de berörda järnvägsföretagens ekonomiska bärkraft och lönsamhet.

Den tredje frågan

53 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan i vart och ett av de förenade målen för att få klarhet i huruvida artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att regleringsorganet ska kontrollera dels att det inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i den artikeln, utöver sanktionsavgifter, även måste föreskrivas att det ska utgå bonusar till järnvägsföretag som går bättre än förväntat och ersättning till företag som lider skada av trafikstörningarna, dels att sanktionsavgifter vid försening tas ut även av infrastrukturförvaltaren när det är denne som har orsakat förseningen.

54 Enligt artikel 35.1 i direktiv 2012/34 och såsom det har erinrats om i punkt 29 ovan får den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som medlemsstaterna ska införa inbegripa sanktioner för verksamhet som stör driften av järnvägsnätet, ersättning till de företag som lider skada av trafikstörningarna och bonus till verksamheter som går bättre än förväntat. Det framgår emellertid inte av ordalydelsen i denna bestämmelse att en sådan verksamhetsstyrning nödvändigtvis måste innehålla var och en av de tre beståndsdelar som anges i bestämmelsen, det vill säga sanktioner, ersättningar och bonusar, för att kunna anses vara förenlig med nämnda bestämmelse.

55 Tvärtom har medlemsstaterna, såsom har påpekats i punkterna 35 och 36 ovan, ett stort handlingsutrymme dels för att avgöra vilka av de åtgärder som anges i artikel 35.1 i direktiv 2012/34 som är ägnade att uppnå de mål som eftersträvas med denna bestämmelse, nämligen att främja en optimal användning av järnvägsnätet samt att reducera driftsstörningarna och förbättra prestandan vid användningen av järnvägsnätet, dels att fastställa hur de konkret ska tillämpas utifrån de identifierade behoven av optimering och förbättring samt utifrån bristerna i järnvägsnätet.

56 En verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande kan följaktligen, såsom även anges i punkt 2 i bilaga VI till direktiv 2012/34, bestå av olika åtgärder som är inriktade mot olika aspekter av avgiftssystemet för järnvägsinfrastrukturen, under förutsättning att dessa åtgärder, såsom har påpekats i punkterna 43 och 49 ovan, utgör en sammanhängande, transparent och proportionerlig helhet som är ägnad att uppnå de mål som anges i föregående punkt.

57 Sett ur detta perspektiv kan det, såsom generaladvokaten påpekade i punkt 62 i sitt förslag till avgörande, när den berörda medlemsstaten vill förbättra en specifik aspekt av järnvägsnätet, vara tillåtet för denna medlemsstat att föreskriva åtgärder som är tillämpliga endast med avseende på infrastrukturförvaltaren eller endast med avseende på de berörda järnvägsföretagen. Eftersom infrastrukturförvaltaren och järnvägsföretagen bedriver verksamhet av olika beskaffenhet och därmed också omfattas av olika skyldigheter, kan det nämligen inte nödvändigtvis krävas att de ska omfattas av samma sanktionsordning såvitt avser driftsstörningar som påverkar järnvägstrafiken.

58 En sådan ordning får emellertid inte leda till en diskriminerande behandling av vissa järnvägsföretag. Enligt artikel 56.2 i direktiv 2012/34 har regleringsorganet nämligen befogenhet att övervaka konkurrenssituationen på marknaderna för järnvägstjänster. Regleringsorganet ska särskilt, på eget initiativ, kontrollera att beskrivningen av järnvägsnätet inte innehåller klausuler som diskriminerar de sökande.

59 Av detta följer att den tredje frågan i vart och ett av de förenade målen ska besvaras enligt följande. Artikel 35 i direktiv 2012/34 ska tolkas så, att den inte ålägger regleringsorganet någon skyldighet att kontrollera vare sig att det inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i den artikeln, utöver sanktionsavgifter, även måste föreskrivas bonusar till järnvägsföretag som går bättre än förväntat och ersättning till företag som lider skada av trafikstörningarna, eller att sanktionsavgifter vid försening tas ut även av infrastrukturförvaltaren när det är denne som har orsakat förseningen. Nämnda artikel 35 ålägger däremot regleringsorganet att kontrollera att nämnda verksamhetsstyrning, betraktat i sin helhet, utgör en sammanhängande, transparent och proportionerlig helhet av åtgärder för att uppnå de mål som anges i artikel 35.

Den sjätte frågan

60 Den hänskjutande domstolen har ställt den sjätte frågan i vart och ett av de förenade målen för att få klarhet i huruvida artikel 97 FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning som, inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i artikel 35 i direktiv 2012/34, tillåter en särskild sanktionsordning som gäller vid gränsen vilken som innebär att järnvägsföretag kan åläggas sanktionsavgifter när de överskrider uppehållstiden på stationer med anslutning till utländska järnvägsnät, utan att de intäkter som dessa företag uppbär eller kan uppbära för att täcka transiteringskostnaderna beaktas.

61 Enligt artikel 97 första stycket FEUF får pålagor eller avgifter vid gränspassage som transportföretag tar ut utöver fraktsatserna inte överstiga vad som är skäligt, sedan de kostnader som gränspassagen faktiskt föranlett beaktats. Denna bestämmelse bidrar således till att minska de kostnader som är direkt förknippade med gränspassager inom unionen i syfte att främja fullbordandet av den inre marknaden.

62 I förevarande fall rör de nationella målen lagenligheten av den särskilda sanktionsordning som gäller vid gränsen, det vill säga en särskild sanktionsordning som är tillämplig på järnvägsföretag när de överskrider uppehållstiden på stationer med anslutning till utländska järnvägsnät, och som gäller utöver den allmänna sanktionsordning som är tillämplig vid förseningar på hela det nationella järnvägsnätet. Dessa sanktionsavgifter, som infrastrukturförvaltaren ålägger järnvägsföretagen, utgör – såsom framgår av besluten om hänskjutande – ett verktyg som syftar till att motivera järnvägsföretagen att reducera driftsstörningarna och förbättra järnvägsnätets prestanda.

63 Införandet av en sådan ordning kan emellertid inte likställas med de pålagor eller avgifter som avses i artikel 97 FEUF. Dessa avser nämligen belopp som tas ut av transportören. Så är inte fallet med de sanktionsavgifter som är aktuella i de nationella målen, vilka åläggs järnvägsföretagen av infrastrukturförvaltaren inom ramen för en verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande.

64 Under dessa omständigheter omfattas den nationella lagstiftning som är aktuell i de nationella målen inte av tillämpningsområdet för artikel 97 FEUF.

65 Mot denna bakgrund ska den sjätte frågan i vart och ett av de förenade målen besvaras enligt följande. Artikel 97 FEUF ska tolkas så, att den inte är tillämplig på en nationell lagstiftning som, inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i artikel 35 i direktiv 2012/34, tillåter en särskild sanktionsordning som gäller vid gränsen, vilken innebär att järnvägsföretag kan åläggas sanktionsavgifter när de överskrider uppehållstiden på stationer anslutna till utländska järnvägsnät, utan att de intäkter som dessa företag uppbär eller kan uppbära för att täcka transiteringskostnaderna beaktas.

Rättegångskostnader

66 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i de nationella målen utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (fjärde avdelningen) följande:

1) Artikel 35 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2012/34/EU av den 21 november 2012 om inrättande av ett gemensamt europeiskt järnvägsområde, i dess lydelse enligt Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/2370 av den 14 december 2016,

ska tolkas så,

att den omfattar en särskild sanktionsordning som gäller vid gränsen och som inte formellt syftar till att genomföra artikel 35 i direktivet, vilken är tillämplig vid överskridande av uppehållstiden på stationer anslutna till utländska järnvägsnät, i den mån den eftersträvar målen att främja en optimal användning av järnvägsnätet, att motivera järnvägsföretagen att reducera driftsstörningarna till ett minimum och att förbättra järnvägsnätets prestanda. I ett sådant fall utgör artikel 35 i direktiv 2012/34, i dess ändrade lydelse, inte hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det är tillåtet att införa en sådan ordning, parallellt med den allmänna sanktionsordning som gäller inom ramen för en sådan verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i artikel 35, vilken införts genom den nationella lagstiftningen, under förutsättning att denna förstnämnda ordning uppfyller kraven i artikel 35 och de grundprinciper som anges i punkt 2 i bilaga VI till direktivet, i dess ändrade lydelse.

2) Artikel 35 i direktiv 2012/34, i dess lydelse enligt direktiv 2016/2370,

ska tolkas så,

att medlemsstaterna, inom ramen för verksamhetsstyrningen genom kvalitetskrav på utförande, får föreskriva både en allmän sanktionsordning som är tillämplig vid förseningar på hela det nationella nätet och en särskild sanktionsordning vid gränsen, som är tillämplig vid överskridande av uppehållstiden på de stationer som är anslutna till utländska järnvägsnät, vilket innebär att ett järnvägsföretag kan åläggas flera sanktionsavgifter för samma händelse. Om denna verksamhetsstyrning innehåller flera sanktionsordningar är regleringsorganet skyldigt att kontrollera dels att de åtgärder som ingår i verksamhetsstyrningen på ett sammanhängande och transparent sätt eftersträvar målet att förbättra järnvägsnätets prestanda, dels att dessa åtgärder är förenliga med proportionalitetsprincipen och inte skadar de berörda järnvägsföretagens ekonomiska bärkraft och lönsamhet.

3) Artikel 35 i direktiv 2012/34, i dess lydelse enligt direktiv 2016/2370,

ska tolkas så,

att den inte ålägger regleringsorganet någon skyldighet att kontrollera vare sig att det inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som föreskrivs i den artikeln, utöver sanktionsavgifter, även måste föreskrivas bonusar till järnvägsföretag som går bättre än förväntat och ersättning till företag som lider skada av trafikstörningarna, eller att sanktionsavgifter vid försening tas ut även av infrastrukturförvaltaren när det är denne som har orsakat förseningen. Nämnda artikel 35 ålägger däremot regleringsorganet att kontrollera att nämnda verksamhetsstyrning, betraktat i sin helhet, utgör en sammanhängande, transparent och proportionerlig helhet av åtgärder för att uppnå de mål som anges i artikel 35.

4) Artikel 97 FEUF

ska tolkas så,

att den inte är tillämplig på en nationell lagstiftning som, inom ramen för den verksamhetsstyrning genom kvalitetskrav på utförande som avses i artikel 35 i direktiv 2012/34, i dess lydelse enligt direktiv 2016/2370, tillåter en särskild sanktionsordning som gäller vid gränsen, vilken innebär att järnvägsföretag kan åläggas sanktionsavgifter när de överskrider uppehållstiden på stationer anslutna till utländska järnvägsnät, utan att de intäkter som dessa företag uppbär eller kan uppbära för att täcka transiteringskostnaderna beaktas.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: italienska.