Domstolens dom (tredje avdelningen) den 1 oktober 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (tredje avdelningen)
den 1 oktober 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Område med frihet, säkerhet och rättvisa – Asylpolitik – Direktiv 2001/55/EG – Miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta – Artikel 17.2 – Direktiv 2013/32/EU – Gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd – Beviljande av internationellt skydd för en person som åtnjuter tillfälligt skydd enligt direktiv 2001/55 – Artikel 31 – Nationell förvaltningspraxis som innebär att tidsfristen för att fatta beslut om en ansökan om internationellt skydd avbryts under det tillfälliga skyddets varaktighet ”
I mål C‑249/25 [Jilin]( i ),
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna) genom beslut av den 2 april 2025, som inkom till domstolen den 2 april 2025, i målet
Minister van Asiel en Migratie
mot
UB,
meddelar
DOMSTOLEN (tredje avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden C. Lycourgos samt domarna O. Spineanu-Matei, S. Rodin (referent), N. Piçarra, och N. Fenger,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitiesekreterare: A. Calot Escobar,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– UB, genom F. Zeven, advocaat,
– Nederländernas regering, genom M.H.S. Gijzen och J. Langer, båda i egenskap av ombud,
– Belgiens regering, genom L. Jans och M. Van Regemorter, båda i egenskap av ombud,
– Tysklands regering, genom J. Möller och R. Kanitz, båda i egenskap av ombud,
– Polens regering, genom B. Majczyna och D. Lutostańska, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom F. Blanc, M. Debieuvre och L. Haasbeek, samtliga i egenskap av ombud,
och efter att den 16 april 2026 ha hört generaladvokatens förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 17.2 i rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta (EGT L 212, 2001, s. 12), och artikel 31 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd (EUT L 180, 2013, s. 60).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan Minister van Asiel en Migratie (ministern för asyl och migration, Nederländerna) (nedan kallad ministern) och UB. Målet rör ministerns möjlighet att avbryta prövningen av UB:s ansökan om internationellt skydd och inte återuppta den så länge UB åtnjuter tillfälligt skydd enligt direktiv 2001/55.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Direktiv 2001/55
3 I skäl 18 i direktiv 2001/55 anges följande:
”Regler bör fastställas om rätt till asylprövning i samband med tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer, i enlighet med medlemsstaternas internationella åtaganden och bestämmelserna i fördraget.”
4 I artikel 1 i direktivet anges följande:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland och att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta.”
5 I artikel 2 a, c och d i direktivet föreskrivs följande:
”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:
a) Tillfälligt skydd: förfarande av undantagskaraktär som, vid massiv tillströmning eller vid omedelbart förestående massiv tillströmning av fördrivna personer från tredje land vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland, ger ett omedelbart och tillfälligt skydd för dessa personer, särskilt om det även finns risk för att tillströmningen inte kan hanteras av asylsystemet utan negativa följder för detta systems funktion, i berörda personers och i övriga skyddssökandes intresse.
…
c) Fördrivna personer: medborgare i tredje land eller statslösa personer, vilka har måst lämna sitt ursprungsland eller sin ursprungsregion eller har blivit evakuerade, …, och inte kan återvända på trygga och varaktiga villkor på grund av de förhållanden som råder i det landet, och vilka eventuellt kan omfattas av artikel 1A i [konventionen angående flyktingars rättsliga ställning, som undertecknades i Genève den 28 juli 1951 (Förenta nationernas traktatsamling, volym 189, s. 150, nr 2545 (1954)), trädde i kraft den 22 april 1954 och kompletterades genom protokollet angående flyktingars rättsliga ställning, som antogs i New York den 31 januari 1967 och trädde i kraft den 4 oktober 1967 (nedan kallad Genèvekonventionen)] eller av andra internationella eller nationella instrument som ger internationellt skydd, särskilt
i) Personer som flytt från områden där det råder väpnad konflikt eller med ständigt återkommande utbrott av våld, eller
ii) Personer som är utsatta för en allvarlig risk för eller som har blivit offer för systematiska eller omfattande kränkningar av de mänskliga rättigheterna.
d) Massiv tillströmning: ankomst till Europeiska gemenskapen av ett betydande antal fördrivna personer, med ursprung i ett bestämt land eller ett bestämt geografiskt område, oberoende av om de kommit till gemenskapen spontant eller med hjälp, till exempel genom ett evakueringsprogram.”
6 Artikel 3.1 i samma direktiv har följande lydelse:
”Tillfälligt skydd hindrar inte erkännande av flyktingstatus enligt Genèvekonventionen.”
7 I artikel 17 i direktiv 2001/55 föreskrivs följande:
”1. Personer som åtnjuter tillfälligt skydd skall ha möjlighet att lämna in en asylansökan när som helst.
2. Om en ansökan inte handlagts innan det tillfälliga skyddet upphör att gälla, skall handläggningen av ansökan avslutas efter denna tidpunkt.”
8 I artikel 19 i direktiv 2001/55 föreskrivs följande:
”1. Medlemsstaterna får föreskriva att en person inte får ges tillfälligt skydd samtidigt som personen har ställning som asylsökande medan ansökan prövas.
2. Om en person som kan komma i fråga för eller åtnjuter tillfälligt skydd nekas flyktingstatus eller, i förekommande fall, annat slags skydd efter det att asylansökan har prövats, skall medlemsstaterna, utan att det påverkar tillämpningen av artikel 28, se till att personen i fråga åtnjuter eller fortsätter att åtnjuta tillfälligt skydd under resten av skyddsperioden.”
Direktiv 2011/95/EU
9 Artikel 1 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (EUT L 337, 2011, s. 9), med rubriken ”Syfte”, lyder enligt följande:
”Syftet med detta direktiv är att införa normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar och person[er] som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet.”
10 I direktivets artikel 2 leden h och i föreskrivs följande:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
h) ansökan om internationellt skydd : en ansökan om skydd som ges in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och att denne inte uttryckligen ansöker om en annan typ av skydd som ligger utanför detta direktivs tillämpningsområde och som kan omfattas av en separat ansökan.
i) sökande : en tredjelandsmedborgare eller statslös person som har ansökt om internationellt skydd och vars ansökan ännu inte har lett till ett slutligt beslut.”
Direktiv 2013/32
11 I artikel 1 i direktiv 2013/32, med rubriken ”Syfte”, föreskrivs följande:
”Syftet med detta direktiv är att fastställa gemensamma förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd enligt direktiv [2011/95].”
12 I artikel 2 i direktiv 2013/32, med rubriken ”Definitioner”, föreskrivs följande i led b:
”I detta direktiv gäller följande definitioner:
…
b) ansökan om internationellt skydd eller ansökan : en ansökan om skydd som lämnas in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person och där det finns skäl att anta att personen söker flyktingstatus eller status som subsidiärt skyddsbehövande och att denne inte uttryckligen ansöker om en annan typ av skydd som ligger utanför tillämpningsområdet för direktiv [2011/95] och som kan omfattas av en separat ansökan.”
13 I artikel 3 i direktiv 2013/32, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Detta direktiv är tillämpligt på alla ansökningar om internationellt skydd som lämnas in på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen, i deras territorialvatten eller i deras transitzoner, samt på återkallande av internationellt skydd.”
14 I artikel 31 i direktivet, med rubriken ”Prövningsförfarande”, föreskrivs följande i punkterna 3–5:
”3. Medlemsstaterna ska säkerställa att prövningsförfarandet avslutas inom sex månader från det att ansökan lämnats in.
Om en ansökan är föremål för det förfarande som föreskrivs i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (EUT L 180, 2013, s. 31)] ska tidsfristen på sex månader inledas vid den tidpunkt då det i enlighet med den förordningen fastställs vilken medlemsstat som är ansvarig för prövningen samt sökanden befinner sig på den medlemsstatens territorium och har tagits om hand av den behöriga myndigheten.
Medlemsstaterna får förlänga den tidsfrist på sex månader som anges i denna punkt med en period på högst ytterligare nio månader om
a) ärendet involverar komplicerade faktiska och/eller rättsliga omständigheter,
b) ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer samtidigt ansöker om internationellt skydd, med följden att det i praktiken blir mycket svårt att avsluta förfarandet inom sexmånadersfristen,
c) förseningen uppenbart kan hänföras till sökandens underlåtenhet att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 13.
I vederbörligen motiverade undantagsfall får medlemsstaterna överskrida de tidsfrister som föreskrivs i denna punkt med högst tre månader om det krävs för att säkerställa tillräcklig och fullständig prövning av ansökan om internationellt skydd.
4. Utan att det påverkar tillämpningen av artiklarna 13 och 18 i direktiv [2011/95] får medlemsstaterna skjuta upp avslutandet av prövningsförfarandet om den beslutande myndigheten, på grund av osäkra förhållanden i ursprungslandet som förväntas vara av tillfällig natur, inte rimligen kan fatta beslut inom de tidsfrister som fastställs i punkt 3. I dessa fall ska medlemsstaterna
a) se över situationen i det berörda ursprungslandet minst var sjätte månad,
b) i rimlig tid informera de berörda sökandena om skälen till senareläggandet, och
c) i rimlig tid informera [Europeiska] kommissionen om uppskjutandet av förfarandena för det ursprungslandet.
5. Medlemsstaterna ska under alla omständigheter slutföra prövningsförfarandet inom högst 21 månader från det att ansökan inkommit.”
Nederländsk rätt
Allmänna förvaltningsprocesslagen
15 Artikel 6:12 i Algemene wet bestuursrecht (allmänna förvaltningsprocesslagen) av den 4 juni 1992 (Stb. 1992, nr 315) har följande lydelse:
”1. När talan avser underlåtenhet att fatta ett beslut inom föreskriven tid …, gäller ingen tidsfrist [för väckandet av denna talan].
2. Talan kan väckas så snart
a. myndigheten är i dröjsmål med att fatta beslut […] och
b. två veckor har förflutit sedan dagen efter den dag då den berörde skriftligen påtalade för myndigheten att den är i dröjsmål med att fatta beslut.
…”
16 I artikel 8:55d i allmänna förvaltningsprocesslagen föreskrivs följande:
”1. Om talan är välgrundad och ett beslut ännu inte har meddelats, ska förvaltningsdomstolen förelägga myndigheten att meddela ett beslut inom två veckor räknat från dagen efter det att domen har översänts.
2. Förvaltningsdomstolen ska förena sitt avgörande med ett särskilt vite för varje dag som myndigheten dröjer med att följa domen. …
3. I särskilda fall eller om det är påkallat av andra föreskrifter får förvaltningsdomstolen föreskriva en annan tidsfrist eller besluta om en annan åtgärd.”
2000 års utlänningslag
17 I artikel 42 i Vreemdelingenwet 2000 (2000 års utlänningslag) av den 23 november 2000 (Stb. 2000, nr 495) föreskrivs följande:
”1. Beslut om en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd … ska fattas inom sex månader efter det att ansökan mottogs.
…
4. Den tidsfrist som anges i punkt 1 får förlängas med en period på högst ytterligare nio månader om
…
5. Om det är nödvändigt för att säkerställa en lämplig och fullständig prövning av ansökan, får tidsfristen, efter den förlängning som avses i punkt 4, återigen förlängas med högst tre månader. …”
18 I artikel 43.1 i denna lag föreskrivs följande:
”För vissa kategorier av utlänningar som har lämnat in en ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd får [ministern] genom beslut, förlänga den tidsfrist som anges i artikel 42.1 med högst 21 månader, om det med stor sannolikhet råder osäkerhet om situationen i ursprungslandet under en kortare tid och det därför inte rimligen går att avgöra om ansökan kan beviljas. …”
19 Artikel 43a i denna lag har följande lydelse:
”Med avvikelse från bestämmelserna i artikel 42.1 … ska beslutet om ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd enligt artikel 28 för utlänningar som åtnjuter tillfälligt skydd fattas inom en tidsperiod som sträcker sig från mottagandet av ansökan till sex månader efter det att det tillfälliga skyddet har upphört. …”
Kunglig förordning om genomförande av utlänningslagen
20 Artikel 3.1a i Besluit tot uitvoering van de Vreemdelingenwet (kunglig förordning om genomförande av utlänningslagen) av den 23 november 2000 (Stb. 2000, 497) har följande lydelse:
”1. En ansökan om tillfälligt uppehållstillstånd på grund av asyl medför att utvisning inte ska ske så länge ett sådant beslut som avses i artikel 5.3 i direktiv [2001/55] är i kraft om utlänningen
a. tillhör den särskilda grupp av utlänningar som definieras i ett sådant beslut av Europeiska unionens råd som avses i artikel 5.3 i direktiv 2001/55,
b. är make till den utlänning som avses i a, eller icke-gift sambo med vilken denna utlänning har ett fast förhållande, och bodde tillsammans med denne vid tidpunkten för de omständigheter som ledde till det beslut som avses i den inledande meningen,
c. är ett underårigt och ogift barn (adoptivbarn eller biologiskt barn) till den utlänning som avses i a eller b,
d. är en annan nära släkting till den utlänning som avses i a och som vid tidpunkten för de omständigheter som ledde till det beslut som avses i den inledande meningen helt eller i stor utsträckning var beroende av denna utlänning för sin försörjning och bodde tillsammans med familjen, när det skulle leda till ett ömmande fall om denne lämnades ensam, eller,
e. ingår i den genom ministerförordning angivna gruppen av utlänningar från samma land eller region som den utlänning som avses i a, vilka fördrivits av samma skäl och som inte redan åtnjuter skydd i ett annat land som är part i EUF-fördraget eller avtalet om Europeiska ekonomiska samarbetsområdet [av den 2 maj 1992 (EGT L 1, 1994, s. 3)].
…”
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
21 UB, en kinesisk medborgare av uiguriskt ursprung, reste den 7 mars 2022 in i Nederländerna tillsammans med sin maka och deras barn. UB:s maka är ukrainsk medborgare. Den 13 april 2022 lämnade han in en asylansökan vid registreringscentret för det centrala mottagandet av asylsökande i Ter Apel (Nederländerna).
22 Den behöriga myndigheten konstaterade, efter att ha inlett prövningen av asylansökan, att UB hade rätt till tillfälligt skydd, eftersom han före den 24 februari 2022, i egenskap av familjemedlem till en ukrainsk medborgare, var bosatt i Ukraina tillsammans med sin hustru och deras barn. Med hänsyn till detta lät ministern meddela UB, samma dag som denne hördes angående asylansökan, att handläggningen av asylansökan inte skulle fortsätta, eftersom UB uppfyllde villkoren för att komma i åtnjutande av tillfälligt skydd. Enligt ministern kunde handläggningen av asylansökan återupptas efter det att det tillfälliga skyddet har upphört att gälla.
23 I en formell skrivelse av den 16 januari 2024 gjorde UB gällande att ministern hade underlåtit att fatta beslut om asylansökan inom den frist som föreskrivs i direktiv 2013/32. När det hade gått två veckor efter det att denna skrivelse skickats och inget beslut hade fattats, väckte UB talan vid Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Arnhem, Nederländerna) och gjorde gällande att ministern hade åsidosatt sin skyldighet att fatta beslut.
24 Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Arnhem) fann att den maximala fristen på 21 månader för att avsluta det förfarande för prövning av en asylansökan som avses i direktiv 2013/32 alltid börjar löpa vid den tidpunkten då asylansökan lämnas in. Eftersom UB:s asylansökan hade lämnats in den 13 april 2022, fann nämnda domstol följaktligen att ministern i det aktuella fallet borde ha meddelat beslut om asylansökan senast i januari 2024. Domstolen konstaterade att ministern inte hade fattat beslut i tid, och förelade följaktligen denne att meddela beslut om asylansökan inom åtta veckor efter domens avkunnande, vid äventyr av vite om 100 euro för varje dag av dröjsmål, upp till ett högsta belopp på 7 500 euro.
25 Ministern överklagade domen från Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Arnhem (Domstolen i Haag, sammanträdesplats Arnhem) till Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen, Nederländerna), som är den domstol som har hänskjutit tolkningsfrågorna till EU-domstolen.
26 Ministern har i sitt överklagande gjort gällande att det inte framgår vare sig av ordalydelsen i de bestämmelser i direktiv 2013/32 som reglerar tidsfristerna för att fatta beslut i asylärenden eller av ”tanken bakom detta direktiv” att dessa tidsfrister även skulle vara tillämpliga i de exceptionella situationer som regleras av direktiv 2001/55.
27 Den hänskjutande domstolen har uppgett att direktiv 2001/55 införlivades med nederländsk rätt den 16 december 2004. Enligt den hänskjutande domstolen gäller till följd av detta införlivande att en person måste ge in en asylansökan för att kunna komma i åtnjutande av tillfälligt skydd. Beslutsfristen i asylärendet avbryts under den tid som det tillfälliga skyddet varar, vilket innebär att beslut i asylärendet inte behöver meddelas förrän efter det att det tillfälliga skyddet har upphört att gälla.
28 Den hänskjutande domstolen anser att det, för att avgöra det mål som är anhängigt vid den, behöver klargöras hur den föreskrivna fristen för att fatta ett beslut om en ansökan om internationellt skydd ska fastställas när den person som har lämnat in en sådan ansökan även åtnjuter tillfälligt skydd.
29 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende påpekat att en bokstavstolkning av artikel 17.2 i direktiv 2001/55 ger vid handen att denna bestämmelse har getts en ”öppen formulering”. Även om det framgår att det ankommer på den berörda medlemsstaten att slutföra prövningen av en asylansökan, antingen innan det tillfälliga skyddet upphör att gälla eller efter det att det tillfälliga skyddet har löpt ut, anges det inte i denna bestämmelser när prövningen av asylansökan faktiskt ska inledas eller hur lång tid handläggningen får pågå.
30 Den hänskjutande domstolen anser, mer allmänt, att ordalydelsen i de relevanta bestämmelserna i direktiv 2001/55 och direktiv 2013/32 inte ger något avgörande svar på den nu aktuella rättsfrågan.
31 När det gäller det sammanhang i vilket direktiv 2001/55 ingår har den hänskjutande domstolen påpekat att unionslagstiftaren genom detta direktiv har erkänt behovet av att i medlemsstaterna kunna erbjuda fördrivna personer ”omedelbart och tillfälligt skydd”, särskilt när det även finns en risk för att medlemsstaternas asylsystem inte kan hantera tillströmningen av personer som ansöker om internationellt skydd på ett tillfredsställande sätt. Varken direktiv 2001/55, direktiv 2013/32 eller rådets direktiv 2005/85/EG av den 1 december 2005 om miniminormer för medlemsstaternas förfaranden för beviljande eller återkallande av flyktingstatus (EUT L 326, 2005, s. 13) innehåller emellertid några undantagsbestämmelser beträffande situationer som omfattas av direktiv 2001/55.
32 Mer allmänt anser den hänskjutande domstolen att en helhetsbedömning av direktiven 2001/55 och 2013/32 samt EU-domstolens praxis inte gör det möjligt för den att med säkerhet dra slutsatsen att det är tillåtet att så länge det tillfälliga skyddet gäller avstå från att fatta beslut om den asylansökan som lämnats in av en person som åtnjuter tillfälligt skydd.
33 Mot denna bakgrund beslutade Raad van State (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 17.2 i direktiv [2001/55] tolkas så, att denna bestämmelse innehåller en behörighet för medlemsstaterna att skjuta upp handläggningen av en ansökan om internationellt skydd, som ingetts av en person som åtnjuter tillfälligt skydd, så länge det tillfälliga skyddet består?
2) Ska beslutsfristerna i artikel 31 i direktiv [2013/32] tolkas så, att dessa tidsfrister, ifall en ansökan om internationellt skydd har ingetts av en person som åtnjuter tillfälligt skydd … innan det tillfälliga skyddet började gälla eller under dess varaktighet, först börjar löpa eller först löper vidare efter det att det tillfälliga skyddet har upphört att gälla?”
Prövning av tolkningsfrågorna
34 Den hänskjutande domstolen har ställt sina två frågor, som ska prövas gemensamt, för att få klarhet i huruvida artikel 17.2 i direktiv 2001/55 och artikel 31 i direktiv 2013/32 ska tolkas så, att de utgör hinder för att myndigheter i en medlemsstat som handlägger ansökningar om internationellt skydd, som ingetts av personer som åtnjuter tillfälligt skydd, automatiskt avbryter denna handläggning så länge det tillfälliga skyddet gäller, med följden att fristen för att fatta beslut om ansökningarna om internationellt skydd först börjar löpa eller först löper vidare efter det att det tillfälliga skyddet har upphört att gälla.
35 Såsom framgår av artikel 1 i direktiv 2001/55 är detta direktivs syfte att fastställa miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer från tredjeland vilka inte kan återvända till sitt ursprungsland och att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta. Såsom framgår av artikel 2 a i direktivet syftar genomförandet av detta skydd bland annat till att förhindra att systemet för beviljande av internationellt skydd blir överbelastat på grund av att det lämnas in ett stort antal ansökningar samtidigt från fördrivna personer som önskar erhålla flyktingstatus. Ett sådant förhindrande är av intresse för såväl dessa fördrivna personer som för övriga personer som ansöker om internationellt skydd.
36 Denna bestämmelse om tillfälligt och omedelbart skydd, som är ett uttryck för principen om solidaritet och rättvis ansvarsfördelning mellan medlemsstaterna vid genomförandet av asylpolitiken enligt artikel 80 FEUF, är emellertid, såsom understryks i skälen 2 och 13 samt artikel 2 a i direktivet, av undantagskaraktär och ska förbehållas fall av massiv tillströmning av fördrivna personer. Den ger för övrigt den som omfattas därav mer begränsade rättigheter än vad som följer av att beviljas internationellt skydd, i den mening som avses i direktiv 2011/95 (dom av den 19 december 2024, Kaduna, C‑244/24 och C‑290/24, EU:C:2024:1038, punkt 82 och där angiven rättspraxis).
37 Enligt fast rättspraxis ska inte bara lydelsen beaktas vid tolkningen av en unionsbestämmelse, utan vid behov också sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i. Även tillkomsthistorien för en unionsrättslig bestämmelse kan vara relevant för dess tolkning (se dom av den 17 november 1983, Merck, 292/82, EU:C:1983:335, punkt 12, dom av den 3 oktober 2013, Inuit Tapiriit Kanatami m.fl./parlamentet och rådet, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punkt 50, och dom av den 26 mars 2026, Gonrieh, C‑819/25 PPU, EU:C:2026:252, punkt 47 och där angiven rättspraxis).
38 För det första gör domstolen följande bedömning beträffande ordalydelsen i artikel 17.2 i direktiv 2001/55. Denna bestämmelse innehåller endast en regel om handläggningen av ansökningar om internationellt skydd efter det att det tillfälliga skyddet har upphört. Där finns ingen precisering om vad som gäller för handläggningen av dessa ansökningar under den tid då det tillfälliga skyddet fortfarande gäller, och – i synnerhet – om huruvida medlemsstaterna har rätt att avstå från att handlägga ansökningar under nämnda period.
39 För det andra gör domstolen följande bedömning vad gäller det sammanhang i vilket artikel 17.2 i direktiv 2001/55 ingår och denna bestämmelses tillkomsthistoria. Det ska erinras om att det i artikel 3.1 i direktiv 2001/55 preciseras att tillfälligt skydd inte ska hindra erkännande av flyktingstatus enligt Genèvekonventionen, och att det i artikel 17.1 i direktivet föreskrivs att personer som åtnjuter tillfälligt skydd ska kunna lämna in en asylansökan ”när som helst”.
40 Det följer för övrigt av artikel 19.2 i nämnda direktiv att om en person som kan komma i fråga för eller åtnjuter tillfälligt skydd nekas flyktingstatus eller, i förekommande fall, något annat slags skydd efter det att asylansökan har prövats, ska personen i fråga åtnjuta eller fortsätta att åtnjuta tillfälligt skydd under resten av skyddsperioden.
41 Det framgår således av de ovannämnda bestämmelserna i direktiv 2001/55 att unionslagstiftaren inte har haft för avsikt att inrätta ett system där tillämpningen av förfaranden för internationellt skydd automatiskt omöjliggörs eller avbryts, utan tvärtom har tänkt sig att sådana förfaranden ska kunna genomföras under den period då det tillfälliga skyddet gäller.
42 Därefter ska det framhållas att det av förarbetena till direktiv 2001/55, såsom generaladvokaten har påpekat i punkterna 42–45 i sitt förslag till avgörande, framgår att medlemsstaterna inte lyckades nå en överenskommelse beträffande möjligheten att avbryta handläggningen av ansökningar om internationellt skydd under det tillfälliga skyddets varaktighet, och då beslutade att inte införa någon sådan möjlighet i direktivet, trots att den möjligheten fanns med i kommissionens ursprungliga förslag.
43 Det kan således inte anses att unionslagstiftaren har underförstått att artikel 17.2 i direktiv 2001/55 ska innehålla en sådan möjlighet.
44 Följaktligen framgår det av de ovannämnda bestämmelserna i direktiv 2001/55, liksom av tillkomsthistorien för direktivets artikel 17.2, att unionslagstiftaren inte har haft för avsikt att inrätta ett system där tillämpningen av förfarandena för internationellt skydd automatiskt omöjliggörs eller avbryts, eller skulle kunna omöjliggöras eller avbrytas, utan tvärtom har tänkt sig att dessa förfaranden ska kunna genomföras under den tid då det tillfälliga skyddet gäller.
45 Slutligen ska även de allmänna bestämmelserna om förfarandena för internationellt skydd i direktiven 2011/95 och 2013/32 beaktas. Vad gäller det första av direktiven bör det påpekas att artikel 1 i direktiv 2011/95 anger att syftet med detta direktiv är att införa normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar och personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet. Det följer dessutom av artikel 1 jämförd med artikel 2 leden h och i i direktivet att detta direktiv reglerar alla ansökningar om skydd vilka kan förstås så, att de syftar till erhållande av flyktingstatus och vilka lämnas in till en medlemsstat av en tredjelandsmedborgare eller statslös person.
46 Vad gäller det andra av direktiven följer det av artiklarna 1 och 3.1 i direktiv 2013/32 att detta direktiv, som syftar till att fastställa gemensamma förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd enligt direktiv 2011/95, är tillämpligt på alla ansökningar om internationellt skydd som görs på medlemsstaternas territorium, inbegripet vid gränsen, i territorialvattnen eller i transitzonerna.
47 Det följer av dessa bestämmelser att unionslagstiftaren inte har undantagit personer som ansöker om internationellt skydd vid en tidpunkt då de redan åtnjuter tillfälligt skydd från tillämpningsområdet för direktiven 2011/95 och 2013/32.
48 Eftersom inget annat anges i direktiven 2011/95 och 2013/32 ska de allmänna bestämmelserna i dessa direktiv normalt sett tillämpas på sådana personer som ansöker om internationellt skydd. I synnerhet ska de tidsfrister som avses i artikel 31 i direktiv 2013/32 i princip gälla vid handläggningen av en ansökan om internationellt skydd oberoende av huruvida den som ansöker om skyddet redan åtnjuter tillfälligt skydd.
49 Denna slutsats stöds av det faktum att unionslagstiftaren har gett medlemsstaterna ett visst handlingsutrymme när det gäller att förlänga tidsfristen för handläggningen av ansökningar om internationellt skydd när det föreligger sakliga skäl som motiverar en sådan förlängning.
50 Bland annat föreskrivs i artikel 31.3 tredje stycket b i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna får förlänga sexmånadersfristen för prövning av en ansökan om internationellt skydd med en period på högst ytterligare nio månader om ett stort antal tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ansöker om internationellt skydd samtidigt, med följden att det i praktiken blir mycket svårt att avsluta förfarandet inom sexmånadersfristen.
51 Dessutom framgår det av artikel 31.3 fjärde stycket i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna i vederbörligen motiverade undantagsfall får överskrida de tidsfrister på sex och nio månader som avses i artikel 31.3 första stycket och artikel 31.3 tredje stycket b i detta direktiv med högst tre månader om det krävs för att säkerställa tillräcklig och fullständig prövning av ansökan om internationellt skydd.
52 Vidare framgår det av artikel 31.4 och 31.5 i direktiv 2013/32 att medlemsstaterna får skjuta upp avslutandet av förfarandet för prövning av en ansökan om internationellt skydd om den beslutande myndigheten, på grund av osäkra förhållanden i ursprungslandet som förväntas vara av tillfällig natur, inte rimligen kan fatta beslut inom de tidsfrister som fastställs i artikel 31.3, förutsatt att en slutlig tidsfrist på 21 månader inte överskrids.
53 Av detta följer att nämnda artikel 31 bland annat tillåter medlemsstaterna att överskrida den ordinära sexmånadersfristen för prövning av ansökningar om internationellt skydd i situationer som kännetecknas av ett ökat tryck på deras system för internationellt skydd, såsom de situationer som kan motivera tillämpningen av det tillfälliga skydd som föreskrivs i direktiv 2001/55. Detta innebär att artikel 31 visar att unionslagstiftaren vederbörligen har beaktat de administrativa svårigheter som kan uppstå till följd av ökningen av det antal ansökningar om internationellt skydd som lämnas in samtidigt.
54 För det tredje gör domstolen följande bedömning vad gäller direktivets syften. Ett generaliserat och automatiskt avbrytande av handläggningen av ansökningar om internationellt skydd, eller av tidsfristerna för denna handläggning, under det tillfälliga skyddets varaktighet, kan inte vara nödvändigt för att säkerställa att direktivets syften uppnås.
55 Såsom det har erinrats om ovan i punkt 35 syftar genomförandet av det tillfälliga skyddet visserligen till att förhindra att systemet för beviljande av internationellt skydd blir överbelastat på grund av att det lämnas in ett stort antal ansökningar samtidigt från fördrivna personer som önskar erhålla flyktingstatus. Ett sådant förhindrande är av intresse för såväl dessa fördrivna personer som för övriga personer som ansöker om internationellt skydd.
56 Nämnda direktiv syftar emellertid även till att bevara den faktiska möjligheten för tredjelandsmedborgare och statslösa personer som beviljats tillfälligt skydd att erhålla internationellt skydd efter en lämplig prövning av deras individuella situation, samtidigt som de omedelbart garanteras ett mindre omfattande skydd (dom av den 20 november 2025, Framholm, C‑195/25, EU:C:2025:904, punkt 48 och där angiven rättspraxis).
57 Nämnda syfte talar emot att medlemsstaternas myndigheter ska ha rätt att på ett generaliserat och automatiskt sätt avbryta handläggningen av ansökningar om internationellt skydd så länge det tillfälliga skyddet gäller.
58 Dessutom innebär genomförandet för hela Europeiska unionen av den mekanism för tillfälligt skydd som inrättats genom direktiv 2001/55 inte nödvändigtvis att en medlemsstat har att hantera ett större antal ansökningar om internationellt skydd än vad dess skyddssystem har kapacitet för. Således kan handläggningen av en ansökan om internationellt skydd som lämnats in av en person som beviljats tillfälligt skydd inte skjutas upp enbart av det skälet att en sådan handläggning skulle kunna strida mot det mål som det erinrats om i punkt 55 ovan.
59 Dessutom skulle ett eventuellt generaliserat och automatiskt avbrytande av handläggningen av ansökningar om internationellt skydd som getts in av personer som åtnjuter tillfälligt skydd kunna leda till att de behöriga myndigheterna, när det tillfälliga skyddet löper ut, tvingas att handlägga ett stort antal ansökningar om internationellt skydd samtidigt. Denna åtgärd förefaller således inte vara riktigt anpassad för att uppnå målet att skydda de nationella systemen mot överbelastning på grund av att det lämnas in ett stort antal ansökningar om internationellt skydd samtidigt.
60 Det kan dock inte helt och hållet uteslutas att det i undantagsfall, om ett betydande antal ansökningar om internationellt skydd under en kort tidsperiod lämnas in av personer som åtnjuter tillfälligt skydd, i praktiken blir objektivt omöjligt för en medlemsstat, med hänsyn till kapaciteten i dess system för tillfälligt skydd och trots de åtgärder som rimligen kan tänkas vidtas för att hantera en sådan tillströmning, att handlägga samtliga dessa ansökningar i strikt överensstämmelse med de tidsfrister som avses i artikel 31 i direktiv 2013/32.
61 Även om förekomsten av en sådan objektiv omöjlighet, av de skäl som anges i punkterna 35–59 ovan, inte kan motivera ett generaliserat och automatiskt avbrytande av handläggningen av ansökningar om internationellt skydd som getts in av personer som åtnjuter tillfälligt skydd, så kan den däremot föranleda den berörda medlemsstaten att, för att säkerställa att målen med direktiv 2001/55 uppnås och för att värna om rättigheterna för samtliga personer som ansöker om internationellt skydd, vidta åtgärder som till exempel kan innebära en uppdelad handläggning av ansökningarna om internationellt skydd, vid behov efter fastställande av vissa prioriteringar.
62 Sådana åtgärder skulle således, vid behov, kunna innebära att de behöriga myndigheterna i en medlemsstat föranleds att tillfälligt skjuta upp handläggningen av vissa av de ansökningar om internationellt skydd som lämnats in av personer som åtnjuter tillfälligt skydd, och att det är omöjligt att systematiskt säkerställa att handläggningen av var och en av dessa ansökningar kan avslutas i strikt överensstämmelse med de tidsfrister som anges i artikel 31 i direktiv 2013/32.
63 I en situation där sådana åtgärder har vidtagits av de behöriga myndigheterna, ankommer det på de behöriga domstolar som har att pröva ett sådant överklagande som det som är aktuellt i det nationella målet att försäkra sig om att ett eventuellt överskridande av dessa tidsfrister för det första inte är en följd av ett beslut om att på ett generaliserat och automatiskt sätt avbryta handläggningen av de ansökningar om internationellt skydd som lämnats in av personer som åtnjuter tillfälligt skydd, och för det andra endast beror på åtgärder som är nödvändiga för att hantera en situation där det är objektivt omöjligt att strikt iaktta dessa beslutsfrister och samtidigt undvika att överbelasta den berörda medlemsstatens system för internationellt skydd.
64 Av det ovan anförda följer att artikel 17.2 i direktiv 2001/55 och artikel 31 i direktiv 2013/32 ska tolkas så,
– att de utgör hinder för att myndigheter i en medlemsstat som handlägger ansökningar om internationellt skydd som ingetts av personer som åtnjuter tillfälligt skydd automatiskt avbryter denna handläggning under det tillfälliga skyddets varaktighet, med följden att fristen för att fatta beslut om ansökningarna om internationellt skydd först börjar löpa eller först löper vidare efter det att det tillfälliga skyddet har upphört att gälla, och
– att det är tillåtet för de behöriga myndigheterna att i undantagsfall tillfälligt skjuta upp handläggningen av vissa av nämnda ansökningar om internationellt skydd, även med överskridande av denna beslutsfrist, under förutsättning att fristen har överskridits på grund av åtgärder vilka vidtagits för att hantera en situation där det är objektivt omöjligt att strikt iaktta dessa beslutsfrister och samtidigt undvika att överbelasta den berörda medlemsstatens system för internationellt skydd, och vilka är nödvändiga för detta ändamål.
Rättegångskostnader
65 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (tredje avdelningen) följande:
Artikel 17.2 i rådets direktiv 2001/55/EG av den 20 juli 2001 om miniminormer för att ge tillfälligt skydd vid massiv tillströmning av fördrivna personer och om åtgärder för att främja en balans mellan medlemsstaternas insatser för att ta emot dessa personer och bära följderna av detta, och artikel 31 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/32/EU av den 26 juni 2013 om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd
ska tolkas så,
– att de utgör hinder för att myndigheter i en medlemsstat som handlägger ansökningar om internationellt skydd från personer som åtnjuter tillfälligt skydd automatiska avbryter denna handläggning under det tillfälliga skyddets varaktighet, med följden att fristen för att fatta beslut om ansökningarna om internationellt skydd först börjar löpa eller först löper vidare efter att det tillfälliga skyddet har upphört att gälla, och
– att det är tillåtet för de behöriga myndigheterna att i undantagsfall tillfälligt skjuta upp handläggningen av vissa av nämnda ansökningar om internationellt skydd, även med överskridande av denna beslutsfrist, under förutsättning att fristen har överskridits på grund av åtgärder vilka vidtagits för att hantera en situation där det föreligger en objektiv omöjlighet att strikt iaktta dessa beslutsfrister och samtidigt undvika att överbelasta den berörda medlemsstatens system för internationellt skydd, och vilka är nödvändiga för detta ändamål.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: nederländska.
i Förevarande mål har getts ett fiktivt namn. Detta namn är inte någon av rättegångsdeltagarnas verkliga namn.