Domstolens dom (nionde avdelningen) den 22 oktober 2026
Preliminär utgåva
DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen)
den 22 oktober 2026 ( * )
” Begäran om förhandsavgörande – Den inre marknaden för el – Förordning (EU) 2022/1854 – Krisintervention för att komma till rätta med höga energipriser – Artikel 6.1 – Tak för marknadsintäkter för elproducenter som använder vissa energikällor – Artikel 8 – Tidigare nationell åtgärd – Nationell avgift som beräknas på grundval av elproducenternas totala intäkter och som tas ut för att finansiera ett offentligt organ med ansvar för att säkerställa finansiell stabilitet och säkerhet på energimarknaden – Åtgärd som inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning 2022/1854 – Direktiv (EU) 2018/2001 – Främjande av användningen av energi från förnybara energikällor – Artikel 3.1, 3.3 och 3.4 – Förordning (EU) 2019/943 – Artikel 3 a, b, h och p samt artikel 10.1, 10.4 och 10.5 – Direktiv (EU) 2019/944 – Gemensamma regler för den inre marknaden för el – Artikel 5.1, 5.3 och 5.4 – Förordning (EU) 2021/1119 – Europeisk klimatlag – Artiklarna 2 och 4 – Icke-diskriminering – Proportionalitet – Artikel 63 FEUF – Tillräckliga uppgifter saknas – Fråga som inte kan upptas till sakprövning – Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna – Ej fråga om tillämpning av unionsrätten – Domstolen saknar behörighet ”
I mål C‑327/25,
angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien) genom beslut av den 13 maj 2025, som inkom till domstolen den 14 maj 2025, i målet
”VETS Svoge” EOOD
mot
Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond ”Sigurnost na elektroenergiynata sistema”
meddelar
DOMSTOLEN (nionde avdelningen)
sammansatt av avdelningsordföranden R. Frendo, ordföranden på fjärde avdelningen I. Jarukaitis (referent) samt domaren N. Jääskinen,
generaladvokat: A. Biondi,
justitiesekreterare: V. Di Bucci,
efter det skriftliga förfarandet,
med beaktande av de yttranden som avgetts av:
– ”VETS Svoge” EOOD, genom M. Raykov och L.G. Terzieva, advokati,
– Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond ”Sigurnost na elektroenergiynata sistema”, genom V. Marinova,
– Europeiska unionens råd, genom I. Gurov och L. Vétillard, båda i egenskap av ombud,
– Europeiska kommissionen, genom O. Beynet, T. Scharf och I. Zaloguin, samtliga i egenskap av ombud,
med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,
följande
Dom
1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 8 i rådets förordning (EU) 2022/1854 av den 6 oktober 2022 om en krisintervention för att komma till rätta med de höga energipriserna (EUT L 261 I, 2022, s. 1), tolkningen av artiklarna 2 och 4 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2021/1119 av den 30 juni 2021 om inrättande av en ram för att uppnå klimatneutralitet och om ändring av förordningarna (EG) nr 401/2009 och (EU) 2018/1999 (europeisk klimatlag) (EUT L 243, 2021, s. 1), jämförda med artikel 191.2 FEUF, tolkningen av artikel 3.1, 3.3 och 3.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2018/2001 av den 11 december 2018 om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor (EUT L 328, 2018, s. 82), tolkningen av artikel 3 a, b, h och p samt artikel 10.1, 10.4 och 10.5 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2019/943 av den 5 juni 2019 om den inre marknaden för el (EUT L 158, 2019, s. 54), jämförda med skälen 22 och 23 i nämnda förordning samt med artikel 5.1, 5.3 och 5.4 i Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2019/944 av den 5 juni 2019 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om ändring av direktiv 2012/27/EU (EUT L 158, 2019, s. 125) och med artikel 8 i förordning 2022/1854, tolkningen av artikel 63 FEUF och tolkningen av artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).
2 Begäran har framställts i ett mål mellan ”VETS Svoge” EOOD (nedan kallat VETS Svoge) och Predsedatel na Upravitelnia savet na Fond ”Sigurnost na elektroenergiynata sistema” (styrelseordföranden för fonden Elsystemets säkerhet, Bulgarien) (nedan kallad förvaltningsmyndigheten). Målet rör lagenligheten av en rättsakt i vilken det fastställs att staten har en offentlig fordran på detta bolag.
Tillämpliga bestämmelser
Unionsrätt
Stadgan
3 I artikel 17 i stadgan, med rubriken ”Rätt till egendom”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Var och en har rätt att besitta lagligen förvärvad egendom, att nyttja den, att förfoga över den och att testamentera bort den. Ingen får berövas sin egendom utom då samhällsnyttan kräver det, i de fall och under de förutsättningar som föreskrivs i lag och mot rättmätig ersättning för sin förlust i rätt tid. …”
4 I artikel 51 i stadgan, med rubriken ”Tillämpningsområde”, föreskrivs följande i punkt 1:
”Bestämmelserna i denna stadga riktar sig … till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten. …”
EUF-fördraget
5 Artikel 63.1 FEUF har följande lydelse:
”Inom ramen för bestämmelserna i detta kapitel ska alla restriktioner för kapitalrörelser mellan medlemsstater samt mellan medlemsstater och tredjeland vara förbjudna.”
6 Artikel 191.2 FEUF har följande lydelse:
”Unionens miljöpolitik ska syfta till en hög skyddsnivå med beaktande av de olikartade förhållandena inom unionens olika regioner. Den ska bygga på försiktighetsprincipen och på principerna att förebyggande åtgärder bör vidtas, att miljöförstöring företrädesvis bör hejdas vid källan och att förorenaren ska betala.
I detta sammanhang ska de harmoniseringsåtgärder som motsvarar miljöskyddskraven i förekommande fall innehålla en skyddsklausul som tillåter medlemsstaterna att av icke-ekonomiska miljömässiga skäl vidta provisoriska åtgärder, som ska vara föremål för ett kontrollförfarande på unionsnivå.”
Direktiv 2018/2001
7 I artikel 3 i förordning 2018/2001, med rubriken ”Bindande övergripande unionsmål för 2030”, föreskrevs följande i punkterna 1, 3 och 4:
”1 Medlemsstaterna ska gemensamt säkerställa att andelen energi från förnybara energikällor i unionens slutliga energianvändning (brutto) år 2030 är minst 32 %. [Europeiska kommissionen] ska utvärdera det målet i syfte att senast 2023 lägga fram ett lagstiftningsförslag för att öka det om kostnaderna för produktion av förnybar energi minskar ytterligare och väsentligt, om det krävs för att uppfylla unionens internationella åtaganden vad gäller minskning av koldioxidutsläpp eller om en betydande minskning av energianvändningen i unionen motiverar en sådan ökning.
…
3. Medlemsstaterna ska säkerställa att deras nationella politik … och deras stödsystem, är utformade med vederbörlig hänsyn till [avfallshierarkin] i syfte att undvika otillbörliga snedvridande effekter på råvarumarknaderna. Medlemsstaterna ska inte bevilja stöd för förnybar energi som produceras från förbränning av avfall om inte de krav om separat insamling som anges i det direktivet har uppfylls.
4. Från och med den 1 januari 2021 får andelen energi från förnybara energikällor av varje medlemsstats slutliga energianvändning (brutto) inte vara lägre än den referensandel som anges i den tredje kolumnen i tabellen i del A i bilaga I till detta direktiv. Medlemsstaterna ska vidta de åtgärder som krävs för att säkerställa överensstämmelse med den referensandelen. Om en medlemsstat inte upprätthåller sin referensandel mätt över en ettårsperiod ska artikel 32.4 i [Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2018/1999 av den 11 december 2018 om styrningen av energiunionen och av klimatåtgärder samt om ändring av Europaparlamentets och rådets förordningar (EG) nr 663/2009 och (EG) nr 715/2009, Europaparlamentets och rådets direktiv 94/22/EG, 98/70/EG, 2009/31/EG, 2009/73/EG, 2010/31/EU, 2012/27/EU och 2013/30/EU samt rådets direktiv 2009/119/EG och (EU) 2015/652 och om upphävande av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 525/2013 (EUT L 328, 2018, s. 1)] tillämpas.”
Förordning 2019/943
8 I skälen 22 och 23 i förordning 2019/943 anges följande:
”(22) Grundläggande marknadsprinciper bör fastställa att elpriser ska bestämmas på grundval av tillgång och efterfrågan. Dessa priser bör ange när det behövs el och därmed tillhandahålla marknadsbaserade incitament till investeringar i flexibilitet, t.ex. flexibel produktion, sammanlänkning, efterfrågeflexibilitet eller energilagring.
(23) Samtidigt som utfasning av fossila bränslen i elsektorn, med energi från förnybara energikällor som håller på att bli en stor del av marknaden, är ett av målen för energiunionen, är det mycket viktigt att marknaden undanröjer befintliga hinder för gränsöverskridande handel och uppmuntrar till investeringar i stödjande infrastruktur, t.ex. mer flexibel produktion, sammanlänkning, efterfrågeflexibilitet och energilagring. För att stödja denna övergång till intermittent och decentraliserad produktion, och säkerställa att energimarknadens principer ligger till grund för unionens framtida elmarknader, är ett förnyat fokus på kortfristiga marknader och bristprissättning av avgörande betydelse.”
9 I artikel 3 i nämnda förordning, med rubriken ”Principer för elmarknadernas funktion”, preciseras följande:
”Medlemsstaterna, tillsynsmyndigheter, systemansvariga för överföringssystem systemansvariga för distributionssystem, marknadsoperatörer och delegerade operatörer ska säkerställa att elmarknaderna fungerar i enlighet med följande principer:
a) Prisbildningen ska baseras på tillgång och efterfrågan.
b) Marknadsreglerna ska uppmuntra till fri prisbildning och undvika åtgärder som hindrar en prisbildning baserad på tillgång och efterfrågan.
…
h) Hinder för gränsöverskridande elflöden mellan elområden eller medlemsstater och gränsöverskridande transaktioner på elmarknaderna och berörda tjänstemarknader ska successivt avlägsnas.
…
p) Marknadsreglerna ska underlätta handeln med produkter i hela unionen och förändringar i regelverket ska beakta konsekvenser för såväl kortsiktiga som långsiktiga terminsmarknader och produkter.
…”
10 I artikel 10 i förordningen, med rubriken ”Tekniska budgivningsgränser”, anges följande:
”1 Det får inte finnas ett högsta eller lägsta gränsvärde för grossistpriset på el. Denna bestämmelse ska tillämpas på bland annat bud och clearingpris inom alla tidsramar och omfatta balansenergi och obalanspriser, utan att det påverkar de tekniska prisgränser som får tillämpas inom balanstidsramen och inom de tidsramar för dagen före- och intradagsmarknader i enlighet med punkt 2.
…
4. Tillsynsmyndigheter eller, när en medlemsstat har utsett en annan behörig myndighet för det ändamålet, denna utsedda behöriga myndighet, ska kartlägga de strategier och åtgärder som tillämpas inom deras territorium och som skulle kunna bidra till att indirekt begränsa grossistprisbildning, inklusive begränsning av bud som rör aktivering av balansenergi, kapacitetsmekanismer, åtgärder från de systemansvariga för överföringssystem, åtgärder avsedda att utmana marknadsresultat eller förhindra missbruk av dominerande ställning, eller ineffektivt definierade elområden.
5. Om en tillsynsmyndighet eller annan utsedd behörig myndighet har identifierat en strategi eller åtgärd som skulle kunna användas för att begränsa grossistprisbildning ska den vidta alla lämpliga åtgärder för att undanröja eller, om detta inte är möjligt, mildra verkningarna av den strategin eller åtgärden på budgivningen. Medlemsstaterna ska lämna en rapport till kommissionen senast den 5 januari 2020 och närmare beskriva de åtgärder de har vidtagit eller avser att vidta.”
Direktiv 2019/944
11 I artikel 5 i direktiv 2019/944, med rubriken ”Marknadsbaserade leveranspriser”, föreskrivs följande:
”1 Leverantörerna ska ha rätt att själva fastställa priset på den el som de levererar till kunderna. Medlemsstaterna ska vidta lämpliga åtgärder för att säkerställa effektiv konkurrens mellan leverantörerna.
…
3. Genom undantag från punkterna 1 och 2 får medlemsstaterna tillämpa offentliga ingripanden i prissättningen på el till energifattiga eller utsatta hushållskunder. Sådana offentliga ingripanden ska omfattas av de villkor som fastställs i punkterna 4 och 5.
4. Offentliga ingripanden i prissättningen på el ska
a) vara av allmänt ekonomiskt intresse och inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppfylla det allmänna ekonomiska intresset,
b) vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara,
c) garantera lika tillträde för unionens elföretag till kunderna,
d) vara begränsade i tid och proportionella i fråga om förmånstagarna,
e) inte på ett diskriminerande sätt medföra merkostnader för marknadsaktörer.
…”
Förordning 2021/1119
12 I artikel 2 i förordning 2021/1119, med rubriken ”Klimatneutralitetsmål”, föreskrivs följande:
”1 Växthusgasutsläpp och växthusgasupptag i hela unionen som regleras i unionsrätten ska vara i balans inom unionen senast 2050 så att utsläppen vid den tidpunkten minskar till netto noll, och unionen ska sträva efter att uppnå negativa utsläpp därefter.
2. Relevanta unionsinstitutioner och medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder på unionsnivå respektive nationell nivå för att möjliggöra ett gemensamt uppnående av det klimatneutralitetsmål som anges i punkt 1, med beaktande av vikten av att främja såväl rättvisa och solidaritet mellan medlemsstaterna som kostnadseffektivitet när det gäller att uppnå detta mål.”
13 I artikel 4 i förordningen, med rubriken ”Mellanliggande unionsklimatmål”, föreskrivs följande:
”1 För att uppnå det klimatneutralitetsmål som anges i artikel 2.1 ska det bindande klimatmålet för unionen för 2030 vara en inhemsk minskning av nettoutsläppen av växthusgaser (utsläpp efter avdrag för upptag) med minst 55 % jämfört med 1990 års nivåer senast 2030.
…
2. Senast den 30 juni 2021 ska kommissionen se över relevant unionslagstiftning för att göra det möjligt att uppnå målet i punkt 1 i den här artikeln och det klimatneutralitetsmål som anges i artikel 2.1, och överväga nödvändiga åtgärder, däribland antagande av lagstiftningsförslag, i enlighet med fördragen.
…
3. I syfte att uppnå det klimatneutralitetsmål som anges i artikel 2.1 i denna förordning ska ett unionsomfattande klimatmål för 2040 fastställas. …
…
5. När kommissionen föreslår unionens klimatmål för 2040 i enlighet med punkt 3 ska den beakta följande:
…
g) Energieffektivitet och principen om energieffektivitet först , överkomliga energipriser och försörjningstrygghet.
…
7. Bestämmelserna i denna artikel ska ses över mot bakgrund av internationell utveckling och internationella insatser …”
Förordning 2022/1854
14 I skälen 25, 40 och 41 i förordning 2022/1854 angavs följande:
”(25) I en situation där konsumenterna utsätts för extremt höga priser som också skadar unionens ekonomi är det nödvändigt att tillfälligt begränsa de extraordinära marknadsintäkterna för producenter med lägre marginalkostnader genom att tillämpa taket för marknadsintäkter som uppnås genom försäljning av el inom unionen.
…
(40) Med tanke på att kraftproduktionsanläggningarnas produktionsmix och kostnadsstruktur skiljer sig kraftigt åt mellan medlemsstaterna bör medlemsstaterna tillåtas att behålla eller införa nationella krisåtgärder på särskilda villkor.
(41) Medlemsstaterna bör i synnerhet behålla möjligheten att ytterligare begränsa intäkterna för de producenter som omfattas av taket för marknadsintäkter och att fastställa ett särskilt tak för marknadsintäkter från försäljning av el som produceras med hjälp av stenkol, vars pris kan vara betydligt lägre än priset på marginalteknik i vissa medlemsstater. För att säkerställa rättssäkerhet bör medlemsstaterna också tillåtas att behålla eller införa nationella krisåtgärder som begränsar marknadsintäkterna för andra producenter än dem som omfattas av taket för marknadsintäkter.”
15 I artikel 1 i förordningen, med rubriken ”Innehåll och tillämpningsområde”, föreskrevs följande:
”Genom denna förordning inrättas en krisintervention för att mildra effekterna av höga energipriser genom exceptionella, riktade och tidsbegränsade åtgärder. Dessa åtgärder syftar till att minska elförbrukningen, att införa ett tak för de marknadsintäkter som vissa producenter får från elproduktion och omfördela dem till elslutkunder på ett riktat sätt …”
16 I artikel 6 i förordningen, med rubriken ”Obligatoriskt tak för marknadsintäkter”, föreskrevs följande i punkt 1:
”Producenters marknadsintäkter från elproduktion från de källor som avses i artikel 7.1 ska begränsas till högst 180 [euro] per [megawattimme (MWh)] producerad el.”
17 Artikel 7 i förordningen har rubriken ”Tillämpning av taket för marknadsintäkter på elproducenter”. I punkt 1 i artikeln angavs att det tak för marknadsintäkter som föreskrivs i artikel 6 i förordningen ska tillämpas på marknadsintäkter från försäljning av el producerad från de källor som anges i förteckningen i denna punkt.
18 I artikel 8 i förordning 2022/1854, med rubriken ”Nationella krisåtgärder”, föreskrevs följande:
”1 Medlemsstaterna får
a) bibehålla eller införa åtgärder som ytterligare begränsar marknadsintäkterna för producenter som producerar el från de källor som förtecknas i artikel 7.1, inbegripet möjligheten att göra skillnad mellan olika tekniker, samt marknadsintäkterna för andra marknadsaktörer, inbegripet dem som bedriver elhandel,
b) fastställa ett högre tak för marknadsintäkter för producenter som producerar el från de källor som förtecknas i artikel 7.1, förutsatt att deras investeringar och driftskostnader överskrider det högsta tal som fastställs i artikel 6.1,
c) bibehålla eller införa nationella åtgärder för att begränsa marknadsintäkterna för producenter som producerar el från källor som inte avses i artikel 7.1,
d) fastställa ett särskilt tak för marknadsintäkter från försäljning av el som produceras med hjälp av stenkol,
e) se till att vattenkraftanläggningar som inte avses i artikel 7.1 d omfattas av ett tak för marknadsintäkter, eller bibehålla eller införa sådana åtgärder som ytterligare begränsar deras marknadsintäkter, inbegripet möjligheten att göra skillnad mellan olika tekniker.
2. De åtgärder som avses i punkt 1, i enlighet med denna förordning
a) ska vara proportionella och icke-diskriminerande,
b) får inte äventyra investeringssignalerna,
c) ska säkerställa att investeringarna och driftskostnaderna täcks,
d) får inte snedvrida elgrossistmarknadernas funktion och i synnerhet inte påverka prioritetsordningen och prisbildningen på grossistmarknaden,
e) ska vara förenliga med unionsrätten.”
19 Enligt artikel 22.2 c i denna förordning var artiklarna 6–8 tillämpliga från och med den 1 december 2022 till och med den 30 juni 2023.
Bulgarisk rätt
Energilagen
20 I artikel 36f i Zakon za energetikata (energilagen) (DV nr 107 av den 9 december 2003), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad energilagen), föreskrivs följande:
”(1) En månatlig avgift på 5 % ska betalas till [Fond ’Sigurnost na elektroenergiynata sistema’ (fonden Elsystemets säkerhet, Bulgarien) (nedan kallad fonden för elsystemets säkerhet)] av
1. elproducenterna, på intäkterna från elförsäljningen, exklusive mervärdesskatt, och de som erhåller ett bidrag … enligt Zakon za energiyata ot vazobnovyaemi iztochnitsi [lagen om energi från förnybara energikällor) (nedan kallad lagen om förnybar energi], även på intäkterna från detta bidrag, exklusive mervärdesskatt. …,
…
(2) De personer som avses i punkt 1, med undantag för de producenter som avses i artikel 30.2 i lagen om förnybar energi, ska fram till den 20:e i innevarande månad
…
2. till [fonden för elsystemets säkerhet] betala en avgift som motsvarar det belopp som följer av punkt 1 från föregående månad.
(3) De elproducenter som avses i artikel 30.2 i [lagen om förnybar energi] ska varje år före den 31 mars
…
2. till [fonden för elsystemets säkerhet] betala en avgift som motsvarar det belopp som följer av punkt 1 för det föregående kalenderåret.
…
(5) I beskattningshänseende ska de avgifter som betalas till [fonden för elsystemets säkerhet] betraktas som löpande driftskostnader.”
Förordningen om medel tillhörande fonden för elsystemets säkerhet
21 I artikel 5 i Naredba za reda i nachina za nabiraneto, razhodvaneto, otchitaneto i Kontrola na sredstvata na Fond ”Sigurnost na elektroenergiynata sistema” (förordning om föreskrifter och metoder för insamling, utgifter, bokföring och kontroll av medel tillhörande fonden för elsystemets säkerhet), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad förordningen om medel tillhörande fonden för elsystemets säkerhet), föreskrivs följande:
”[Fonden för elsystemets säkerhet] ska finansieras genom
1. en avgift motsvarande 5 % av elproducenternas intäkter från elförsäljning, exklusive mervärdesskatt.
…”
22 Artikel 8 i denna förordning har följande lydelse:
”(1) De intäkter som avses i artikel 5.1 är alla försäljningsintäkter som faktureras till fastställda eller fritt förhandlade priser på el som produceras av den avgiftsskyldige, inbegripet
1. intäkter från försäljning av aktiv elenergi,
2. intäkter från leverans av balansenergi enligt ett avtal …,
3. nettoresultatet av balansenergi enligt ett avtal …
(2) Vid beräkning av intäkter i den mening som avses i artikel 5 led 1 ska rapporterade kostnader för icke producerad balansenergi dras av genom reglering ’i senare led’.
(3) Om nettoresultatet av en reglering i den mening som avses i punkt 1 led 3 är negativt, ska nettobeloppet dras av från intäktsbeloppet vid beräkningen av intäkter i den mening som avses i artikel 5 led 1.
…”
Lag om genomförande av 2022 års budget
23 Zakon za prilagane na razporedbi na Zakona za darzhavnia byudzhet na Republika Bulgaria za 2022 g., Zakona za byudzheta na darzhavnoto obshtestnoto osiguryavane za 2022 g. i Zakona za byudzheta na Natsionalnata zdravnoosiguritelna kasa za 2022 g (lag om tillämpning av bestämmelserna i Republiken Bulgariens budgetlag för år 2022, lagen om budgeten för den statliga socialförsäkringen för år 2022 och lagen om budgeten för den nationella sjukförsäkringskassan för år 2022) (DV nr 104 av den 30 december 2022), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag om genomförande av 2022 års budget), föreskriver i punkt 8 i sina övergångs- och slutbestämmelser följande:
”(1) Elproducenter med elproduktionsanläggningar med en installerad effekt på mer än 1 [megawatt (MW)], vars marknadsintäkter härrör från försäljning av el producerad från de källor som avses i artikel 7.1 i [förordning 2022/1854], ska till [fonden för elsystemets säkerhet] betala en öronmärkt avgift som motsvarar den positiva skillnaden mellan marknadsintäkterna, exklusive mervärdesskatt, och det fastställda intäktstaket, beräknat genom tillämpning av värdena för den berörda producenttypen, med en leveransperiod från och med den 1 december 2022 till och med den 30 juni 2023, … Storleken på den öronmärkta avgiften beräknas för varje transaktion.
(2) De värden som ligger till grund för beräkningen av intäktstaket för den berörda producenttypen, i en mening som avses i led 1, ska fastställas genom beslut av Ministerski savet [ministerrådet (Bulgarien)].
(3) Producenter med anläggningar för elproduktion med en installerad effekt på mer än 1 MW som har ett kompensationsavtal med bidrag som var i kraft den 8 oktober 2022 och vars marknadsintäkter kommer från försäljning av el från de källor som avses i artikel 7.1 i [förordning (EU) 2022/1854], ska betala en öronmärkt avgift till [fonden för elsystemets säkerhet] från marknadsintäkterna exklusive mervärdesskatt för varje transaktion som genomförs till fritt avtalade priser under en leveransperiod från den 1 december 2022 till den 30 juni 2023, med undantag för transaktioner som avser balansenergi. Storleken på den öronmärkta avgiften för varje transaktion beräknas som
1. den positiva skillnaden mellan marknadsintäkterna till fritt avtalade priser (erhållet marknadspris) från den berörda transaktionen, exklusive mervärdesskatt, och det tak för marknadsintäkter som fastställts, beräknat på grundval av den uppskattning av marknadspriset som följer av beslut av Komisia za energiyno i vodno regulirane [(Nämnden för energi- och vattenreglering, Bulgarien)], varigenom det bidrag som ska tillämpas på den berörda producenten fastställts såvitt avser producenter för vilka storleken på detta bidrag skiljer sig med 0,00 BGN per MWh exklusive mervärdesskatt, och
2. 90 % av den positiva skillnaden mellan marknadsintäkterna till fritt förhandlade priser (erhållet marknadspris) från den berörda transaktionen, exklusive mervärdesskatt, och det fastställda intäktstaket, beräknat genom att tillämpa det förmånliga pris som fastställts genom beslutet av Nämnden för energi- och vattenreglering i enlighet med kompensationsavtalet om bidrag såvitt avser de producenter för vilka det gällande bidragsbeloppet är 0,00 BGN per MWh exklusive mervärdesskatt.
…
(11) Den öronmärkta avgift som avses i leden 1, 3, 4 och 5 ska räknas som löpande driftskostnader vid beskattningen av producenter, elhandlare och offentliga leverantörer.
…
(15) Den öronmärkta avgift som avses i leden 1, 3, 4 och 5 utgör statliga fordringar, avgifter som inte har betalats in inom tidsfristerna fastställs och drivs in i enlighet med Danachno-osiguritelnia protsesualen kodeks [lagen om förfarandet för skatter och sociala avgifter] …
…”
Lag om 2023 års budget
24 I punkt 3 i övergångs- och slutbestämmelserna i Zakon za darzhavnia byudzhet na Republika Bulgaria za 2023 (Republiken Bulgariens budgetlag för år 2023), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag om 2023 års budget), föreskrivs följande:
”(1) Elproducenter med anläggningar för elproduktion med en installerad effekt på mer än 1 MW, vars marknadsintäkter härrör från försäljning av el som produceras från vindenergi, solenergi (värme- och solcellsenergi), geotermisk energi, vattenkraft utan vattenmagasin, biomassabränsle (fasta eller gasformiga biomassabränslen), utom biometan, avfall, kärnenergi, brunkol, petroleumprodukter och torv samt el producerad från stenkol och vattenkraftverk ska till [fonden för elsystemets säkerhet] betala öronmärkta avgifter som motsvarar den positiva skillnaden mellan marknadsintäkterna, exklusive mervärdesskatt, och det fastställda intäktstaket, beräknat med tillämpning av värdena för den berörda producenttypen, med en leveransperiod från och med den 1 juli till och med den 31 december 2023, … Storleken på den öronmärkta avgiften beräknas för varje transaktion.
(2) De värden som ligger till grund för beräkningen av intäktstaket för den berörda producenttyp som avses i punkt 1 ska fastställas genom beslut av Ministerski savet (ministerrådet).
(3) Producenter med anläggningar för elproduktion med en installerad effekt på mer än 1 MW, som är innehavare av ett kompensationsavtal med bidrag som var i kraft den 8 oktober 2022 och vars marknadsintäkter härrör från försäljning av el som produceras från vindenergi, solenergi (värme- och solcellsenergi), geotermisk energi, vattenkraft utan vattenmagasin, biomassabränsle (fasta eller gasformiga biomassabränslen), utom biometan, avfall, kärnenergi, brunkol, petroleumprodukter och torv ska till [fonden för elsystemets säkerhet] betala öronmärkta avgifter på marknadsintäkterna för varje transaktion som ingås till fritt förhandlade priser, exklusive mervärdesskatt, med en leveransperiod från och med den 1 juli till och med den 31 december 2023, med undantag för transaktioner som avser balansenergi. Den öronmärkta avgiften för varje transaktion ska beräknas [enligt samma metod som anges i punkt 8 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om genomförande av 2022 års budget].
…”
25 I leden (11) och (15) i nämnda punkt 3 återges ordagrant bestämmelserna i leden (11) och (15) i punkt 8 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om genomförande av 2022 års budget.
Lag om 2024 års budget
26 I punkt 3 i övergångs- och slutbestämmelserna i Zakon za darzhavnia byudzhet na Republika Bulgaria za 2024 (Republiken Bulgariens budgetlag för år 2024), i den lydelse som är tillämplig i det nationella målet (nedan kallad lag om 2024 års budget), återges bestämmelserna i punkt 3 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om 2023 års budget beträffande el som levererats mellan den 1 januari och den 31 december 2024.
Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna
27 VETS Svoge är ett bolag bildat enligt bulgarisk rätt som äger fem vattenkraftverk. Bolaget är elproducent och är upptaget i den förteckning över avgiftsskyldiga rättssubjekt i artikel 7 i förordningen om medel tillhörande fonden för elsystemets säkerhet. Enligt artikel 36f.1 i energilagen är bolaget skyldigt att betala en månatlig avgift på 5 procent av intäkterna från dess försäljning av el (nedan kallad avgiften på 5 procent).
28 Genom beslut av förvaltningsmyndigheten av den 8 april 2024 inleddes ett administrativt förfarande för att anta en rättsakt om fastställande av en statlig offentlig fordran. Enligt beslutet om hänskjutande hade VETS Svoge vid denna tidpunkt förfallna och obetalda skulder på grund av avgifter enligt artikel 36f.1 i energilagen för januari och februari 2024 på 86 828,39 BGN (cirka 44 395 euro), vilket motsvarade 5 procent av de intäkter som beräknats i enlighet med artikel 8 i förordningen om medel tillhörande fonden för elsystemets säkerhet.
29 Genom skrivelse av den 14 april 2024 yttrade sig bolaget över beslutet att inleda förfarandet. Bolaget uppgav att det hade betalat dessa skulder inom fristerna och bifogade tillhörande betalningsbekräftelser.
30 Genom skrivelse av den 17 april 2024 underrättade förvaltningsmyndigheten bolaget om att det inte hade beräknat och korrekt betalat in sina avgifter enligt artikel 36f för december 2022 samt för januari, februari, mars, april, september och oktober 2023, eftersom bolaget utan rättslig grund från de intäkter på grundval av vilka avgiften på 5 procent beräknas hade gjort avdrag för de öronmärkta avgifter som bolaget hade betalat in enligt övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om genomförande av 2022 års budget samt enligt övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om 2023 års budget.
31 Även om VETS Svoge hade gjort vissa betalningar för att betala in kapitalbeloppet avseende de avgifter som skulle betalas enligt artikel 36f i energilagen för år 2023 och en del av den avgift som skulle betalas för januari 2024, ansåg förvaltningsmyndigheten att VETS Svoge inte till fullo hade fullgjort sina skyldigheter att betala avgifterna på 5 procent jämte dröjsmålsränta. Myndigheten antog då, den 22 april 2024, en rättsakt i vilken det fastställdes att staten hade en offentlig fordran, i vilken VETS Svoges sammanlagda skulder fastställdes till 55 671,89 BGN (cirka 28 465 euro), det vill säga 41 971,86 BGN (cirka 21 460 euro) utgörande kapitalbeloppet, vilket motsvarade avgifterna på 5 procent av intäkterna från försäljning av el exklusive mervärdesskatt för januari och februari 2024, och 13 700,03 BGN (cirka 7 005 euro) utgörande dröjsmålsränta på de avgifter på 5 procent som inte hade betalats i tid för perioden från den 1 augusti 2021 till den 22 april 2024.
32 VETS Svoge väckte talan vid Administrativen sad Sofia-grad (Förvaltningsdomstolen i Sofia stad, Bulgarien) och bestred lagenligheten av denna rättsakt.
33 Nämnda domstol ogillade talan genom dom av den 9 oktober 2024. Den konstaterade bland annat att bolaget, för månaderna mars 2022 samt januari, februari, mars, april, september och oktober 2023, för vart och ett av bolagets fem kraftverk hade gjort avdrag från sina intäkter från försäljning av el som angavs på de fakturor som bolaget självt hade utfärdat, vilket innebar att bolaget hade betalat en avgift enligt artikel 36f i energilagen som var lägre än den avgift som skulle betalas enligt denna artikel.
34 Nämnda domstol fann i detta avseende att de avgifter som skulle erläggas enligt nämnda artikel 36f och de öronmärkta avgifter som skulle erläggas enligt punkt 8 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om genomförande av 2022 års budget, en bestämmelse som antagits med stöd av förordning 2022/1854, samt de avgifter som skulle betalas enligt punkt 3 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om 2023 års budget och punkt 3 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om 2024 års budget, för det första, avser olika associationsrättsliga förhållanden och regleras av olika rättsakter, mellan vilka det inte finns något samband, för det andra, har olika beräknings-, utbetalnings- och fastställandemekanismer och att de, för det tredje, har antagits för att kompensera utgifter av olika slag och olika belopp. Denna domstol tillade att den bulgariska lagstiftaren, genom att införa dessa båda avgifter, hade eftersträvat olika mål. Nämnda domstol noterade också att övergångsbestämmelserna inte i något fall innebar en ändring av artikel 36f i energilagen eller metoden för att beräkna avgiften på 5 procent som föreskrivs i den artikeln.
35 Denna domstol fann följaktligen att förvaltningsmyndigheten hade fog för att anse att VETS Svoge inte hade beräknat och betalat in de avgifter som skulle betalas enligt nämnda artikel 36f på ett korrekt sätt när bolaget hade dragit av de öronmärkta avgifterna från de intäkter på grundval av vilka förstnämnda avgifter beräknades.
36 VETS Svoge överklagade detta avgörande till Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen, Bulgarien), som är hänskjutande domstol. Till stöd för sitt överklagande har bolaget gjort gällande att förstainstansdomstolens konstateranden strider dels mot energilagen, lagen om genomförande av budgeten för år 2022, budgetlagarna för år 2023 och år 2024, förordningen om medel tillhörande fonden för elsystemets säkerhet samt mot de grundläggande principerna och friheterna i Konstitutsia na Republika Bulgaria (Republiken Bulgariens konstitution), eftersom konstaterandena innebär att elproducenterna åläggs en omotiverad och oproportionerlig ekonomisk börda, dels mot unionsrätten.
37 Den hänskjutande domstolen har i detta sammanhang för det första angett att det bland annat framgår av förordning 2022/1854 att elproducenternas intäkter som överskrider det intäktstak som fastställs i denna förordning inte betraktas som intäkter för de berörda producenterna, utan utgör intäkter till förmån för medlemsstaterna, vilka omfördelas till slutkonsumenterna för att begränsa de negativa effekterna av prishöjningarna. Den hänskjutande domstolen har även påpekat att det enligt nämnda förordning endast är möjligt för medlemsstaterna att införa eller bibehålla åtgärder som ytterligare begränsar marknadsintäkterna om de uppfyller de villkor som anges i denna förordning. Härav följer att en ytterligare åtgärd endast kan anses vara proportionerlig om den inte skadar producenterna och inte hotar konkurrensen.
38 För det andra har den hänskjutande domstolen påpekat att intäkterna från försäljningen av el, vid beräkningen av avgiften på 5 procent som föreskrivs i artikel 36f i energilagen, utgörs av samtliga försäljningsintäkter som faktureras till fastställda priser eller fritt förhandlade priser, varvid de enda kostnader som kan dras av är kostnaderna för kapacitetsbrist. Den åtgärd som avses i artikel 36f uppfyller således inte villkoren i förordning 2022/1854, eftersom den är oproportionerlig, inte tar hänsyn till elproducenternas driftkostnader, produktionskostnader och investeringar och begränsar deras verksamhet. Denna förordning, som är en unionsrättslig rättsakt, har företräde framför den nationella lagstiftningen och innebär således den avgift som avses i artikel 36f i energilagen, som också kan anses utgöra ett intäktstak, inte kan samexistera med det obligatoriska intäktstak som införs genom förordningen.
39 Även om det antas att det sistnämnda intäktstaket och den avgift som föreskrivs i nämnda artikel 36f kan samexistera, kan det konstateras att det belopp som tas ut som öronmärkta avgifter inte utgör en inkomst ur den berörda producentens synvinkel. Det skulle därför vara rättsstridigt att vid tillämpningen av artikel 36f i energilagen även beräkna avgiften på 5 procent som ska betalas enligt denna bestämmelse på beloppet av de öronmärkta avgifterna. Detta leder dessutom till dubbelbeskattning av samma värde. Det är även oproportionerligt och strider mot syftena med förordning 2022/1854, som är att begränsa de intäkter som faktiskt realiseras och inte de fiktiva intäkterna.
40 Den hänskjutande domstolen har i detta avseende tillagt att enligt punkt 8 led 11 i övergångs- och slutbestämmelserna i lagen om genomförande av 2022 års budget ska de öronmärkta avgifterna betraktas som elproducenternas löpande driftskostnader. Att behandla dem som intäkter enbart i beskattningssyfte enligt nämnda artikel 36f utgör en godtycklig åtgärd från statens sida som inte är förenlig med principerna om solidaritet och proportionalitet i unionsrätten. Även om det antas att en sådan åtgärd är lagenlig enligt nationell rätt, måste man för övrigt i enlighet med principen lex posterior derogat legi priori ta hänsyn till det underförstådda upphävandet av nämnda artikel 36f, eftersom begreppet intäkter ska förstås i den mening som avses i punkt 8 i övergångs- och slutbestämmelserna.
41 För det tredje anser den hänskjutande domstolen att en skyldighet att betala en avgift på 5 procent av de öronmärkta avgifterna kan avskräcka från produktion av el från förnybara energikällor samt leda till att investeringar stoppas och till en påtvingad begränsning av produktionen av denna typ av el, med beaktande av de förluster som genereras. Denna avgift är dessutom oförenlig med unionens politik om miljöskydd och främjandet av klimatneutralitet som eftersträvas med förordning 2021/1119.
42 För det fjärde anser den hänskjutande domstolen att nämnda avgift är oförenlig med den fria rörligheten för kapital, eftersom den innebär att producenter som vill träda in på den bulgariska elmarknaden eller fortsätta sin verksamhet där blir föremål för en alltför hård beskattning, vilket dessutom begränsar etableringsfriheten och strider mot artikel 17 i stadgan.
43 Mot denna bakgrund beslutade Varhoven administrativen sad (Högsta förvaltningsdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:
”1) Ska artikel 8 i [förordning 2022/1854] tolkas så, att en nationell åtgärd såsom den avgift på 5 procent av intäkterna från försäljning av el som föreskrivs i artikel 36f i energilagen får bibehållas, och att den får föreligga samtidigt med ett obligatoriskt tak för elproducenternas marknadsintäkter?
2) Om fråga 1 besvaras jakande: Ska artikel 8 i [förordning 2022/1854] tolkas så, att en avgift på 5 procent av intäkterna från försäljningen av el ska beräknas och betalas på belopp som överskrider det obligatoriska intäktstaket, vilken elproducenterna ska betala till [fonden för elsystemets säkerhet] och som inte utgör intäkter för producenterna? Kan man vid tolkningen av nämnda bestämmelser utgå från att avgiften på 5 procent av intäkterna från försäljningen av el är icke-diskriminerande, trots att det, för vissa elproducenter, leder till att dubbla avgifter uttas på samma [intäkter]?
3) Med hänsyn till tolkningen av
– artikel 2.1 och 2.2 samt artikel 4 i förordning 2021/1119, jämförda med artikel 191.2 FEUF, enligt vilka medlemsstaternas övergång till ett energisystem som bygger på förnybara energikällor är av väsentlig betydelse,
– artikel 3.1, 3.3 och 3.4 i direktiv 2018/2001, som fastställer unionens bindande mål att senast år 2030 uppnå en viss andel energi från förnybara energikällor och en skyldighet för medlemsstaterna att säkerställa att denna andel uppnås,
– artiklarna 3 a, b, h och p, 10.1, 10.4 och 10.5 i förordning 2019/943, jämförda med skälen 22 och 23 i förordningen, artikel 5.1, 5.3 och 5.4 i direktiv 2019/944 samt artikel 8 i förordning 2022/1854, som reglerar principerna för prisbildning på grossistmarknaden för energi,
utgör unionsrätten hinder för att den bulgariska staten påför och uppbär avgifter från producenter av el från förnybara energikällor, såsom den avgift som avses i artikel 36f i energilagen, på belopp som överskrider det obligatoriska intäktstaket, vilka elproducenterna ska betala till [fonden för elsystemets säkerhet] och som inte utgör intäkter för producenterna? Kan en sådan behandling, mot bakgrund av tolkningen av nämnda bestämmelser, anses vara proportionerlig, trots att elproducenternas faktiska driftskostnader inte beaktas?
4) Ska artikel 63 FEUF och artikel 17 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna tolkas så, att de utgör hinder för en nationell lagstiftning och praxis såsom de i förevarande mål, enligt vilka det uppkommer en ytterligare offentligrättslig fordran (som motsvarar 5 procent enligt artikel 36f i energilagen) på belopp som betalas av en elproducent till staten (belopp som överskrider det obligatoriska intäktstaket för elproducenter)?”
Prövning av tolkningsfrågorna
Den första frågan
44 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida artikel 8 i förordning 2022/1854 ska tolkas så, att den utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken elproducenterna är skyldiga att betala en månatlig avgift på 5 procent av sina intäkter från elförsäljning, vilken används för att finansiera ett offentligt organ som har till syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten i energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät, och vilken samexisterar med den åtgärd för intäktstak för elproducenter som föreskrivs i denna förordning.
45 Det ska inledningsvis påpekas att det framgår av uppgifterna i beslutet om hänskjutande, vilka det ankommer på den hänskjutande domstolen att kontrollera, att det nationella målet avser den månatliga avgift som föreskrivs i artikel 36f.1 i energilagen och som ska betalas för VETS Svoges elförsäljning under perioden 1 augusti 2021–22 april 2024.
46 Det ska således för det första erinras om att artiklarna 6–8 i förordning 2022/1854 enligt artikel 22.2 c i förordningen var tillämpliga från och med den 1 december 2022 till och med den 30 juni 2023. Härav följer att artikel 8 i denna förordning under alla omständigheter inte kan tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning som den som beskrivs i punkt 44 ovan under en period då denna artikel inte var tillämplig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2026, Secab, C‑423/23, EU:C:2026:32, punkt 38), det vill säga för perioden före den 1 december 2022 och för perioden efter den 30 juni 2023.
47 För det andra, när det gäller den period under vilken artiklarna 6–8 var tillämpliga, ska det erinras om att det i artikel 6.1 i förordning 2022/1854 föreskrivs att de marknadsintäkter som elproducenter erhåller från de källor som avses i artikel 7.1 i förordningen ska begränsas till högst 180 euro per MWh producerad el. Enligt sistnämnda bestämmelse utgörs dessa källor av vindenergi, solenergi, geotermisk energi, vattenkraft utan vattenmagasin, biomassabränsle (fasta eller gasformiga biomassabränslen) utom biometan, avfall, kärnenergi, brunkol, råpetroleumprodukter och torv.
48 När det gäller artikel 8 i denna förordning, anges i dess punkt 1 olika andra åtgärder som medlemsstaterna får vidta. Det rör sig i huvudsak om att bibehålla eller införa åtgärder som ytterligare begränsar marknadsintäkterna för producenter som producerar el från de källor som förtecknas i artikel 7.1 i förordningen. Härvid avses ett högre tak för marknadsintäkterna för dessa producenter, förutsatt att deras investerings- och driftskostnader överstiger det högsta belopp som anges i artikel 6.1 i den förordningen, bibehållande eller införande av nationella åtgärder för att begränsa marknadsintäkterna för producenter som producerar el från källor som inte anges i artikel 7.1 d, fastställande av ett särskilt tak för marknadsintäkter från försäljning av stenkolsproducerad el och fastställande av ett tak för marknadsintäkter för vattenkraftverk som inte omfattas av artikel 7.1, eller bibehållandet eller införandet av åtgärder som ytterligare begränsar deras marknadsintäkter. I artikel 8.2 i samma förordning räknas de villkor upp som de åtgärder som avses i artikel 8.1 måste uppfylla.
49 Enligt artikel 1 i förordning 2022/1854 inrättas dessutom genom denna förordning en krisintervention för att mildra effekterna av höga energipriser genom exceptionella, riktade och tidsbegränsade åtgärder, vilka bland annat syftar till att införa ett tak för de marknadsintäkter som vissa producenter får från elproduktion och omfördela dem till elslutkunder på ett riktat sätt.
50 I skäl 25 i denna förordning anges i detta avseende att i en situation där konsumenterna utsätts för extremt höga priser som också skadar unionens ekonomi är det nödvändigt att tillfälligt begränsa de extraordinära marknadsintäkterna för producenter med lägre marginalkostnader genom att tillämpa taket för marknadsintäkter som uppnås genom försäljning av el inom unionen. I skäl 41 i förordningen anges även i detta sammanhang att medlemsstaterna bör behålla möjligheten att ytterligare begränsa intäkterna för de producenter som omfattas av taket för marknadsintäkter, och detta enligt skäl 40 i samma förordning, med tanke på att kraftproduktionsanläggningarnas produktionsmix och kostnadsstruktur skiljer sig kraftigt åt mellan medlemsstaterna.
51 Domstolen konstaterar emellertid att en sådan nationell avgift som den som är aktuell i det nationella målet, som tas ut av samtliga elproducenter som säljer el i denna medlemsstat och som har till syfte att finansiera ett offentligt organ som har till uppgift att säkerställa den finansiella stabiliteten inom energisektorn och säkerheten i nämnda medlemsstats elnät, inte utgör den åtgärd för intäktstak som föreskrivs i artikel 6.1 i förordning 2022/1854. Dessutom kan denna avgift inte heller omfattas av de åtgärder som medlemsstaterna får vidta med stöd av artikel 8.1 i denna förordning. Syftet med en sådan avgift är nämligen uppenbart främmande för det mål som eftersträvas med förordningen och den personkrets som omfattas av förordningens tillämpningsområde motsvarar för övrigt inte på något sätt den personkrets som omfattas av tillämpningsområdet för de åtgärder som avses i artikel 8.
52 Härav följer att en nationell lagstiftning som föreskriver en sådan avgift som den som är aktuell i det nationella målet inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning 2022/1854, och i synnerhet inte av artiklarna 6–8 i förordningen.
53 Domstolen har dessutom redan slagit fast att det inte framgår av någon bestämmelse i denna förordning att den skulle vara tillämplig på ett intäktstak som införts genom nationell lagstiftning för en period som föregår förordningens ikraftträdandet, och att medlemsstaterna, i avsaknad av unionsbestämmelser på området som är tillämpliga i tiden ( ratione temporis ), följaktligen inte kan anses ha fråntagits möjligheten att utöva sina befogenheter i detta avseende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 december 2025, Electrabel m.fl., C‑633/23, EU:C:2025:991, punkt 58).
54 Det sistnämnda konstaterandet måste i än högre grad gälla en nationell lagstiftning som föreskriver en sådan avgift som den som är aktuell i det nationella målet, vilken till sin art inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning 2022/1854. I synnerhet framgår det inte av någon bestämmelse i denna förordning att medlemsstaterna, under den period då förordningen är tillämplig i tiden ( ratione temporis ), skulle fråntas sin befogenhet att införa obligatoriska avgifter i syfte att finansiera offentliga organ som anförtrotts uppgifter av allmänt intresse, såsom i förevarande fall säkerställandet av den finansiella stabiliteten inom energisektorn och säkerheten i det nationella elnätet.
55 Enligt fast rättspraxis ska medlemsstaterna utöva sina befogenheter med iakttagande av unionsrätten och följaktligen på ett sådant sätt att den ändamålsenliga verkan av bestämmelserna i nämnda förordning bibehålls (dom av den 18 december 2025, Electrabel m.fl., C‑633/23, EU:C:2025:991, punkt 40 och där angiven rättspraxis). Med hänsyn till särdragen hos en sådan avgift som den som är aktuell i det nationella målet, särskilt dess syfte och tillämpningsområde, kan den emellertid inte på något sätt anses undergräva denna ändamålsenliga verkan och det finns i övrigt inte något som tyder på att den på något annat sätt skulle strida mot unionsrätten.
56 Mot bakgrund av det ovanstående ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 8 i förordning 2022/1854 ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken elproducenterna är skyldiga att betala en månatlig avgift på 5 procent av sina intäkter från elförsäljning, vilken används för att finansiera ett offentligt organ som har till syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten i energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät, och vilken samexisterar med den åtgärd för intäktstak för elproducenter som föreskrivs i denna förordning.
Den andra frågan
57 Den hänskjutande domstolen har ställt den andra frågan för att få klarhet i huruvida artikel 8 i förordning 2022/1854, bland annat villkoret om icke-diskriminering i denna artikel 8.2 a, ska tolkas så, att den utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den månatliga avgift som elproducenterna är skyldiga att betala enligt denna lagstiftning, vilken används för att finansiera ett offentligt organ som har till syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten inom energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät, beräknas och uppbärs på grundval av samtliga intäkter från elförsäljning som dessa producenter har erhållit i nämnda medlemsstat.
58 I detta avseende räcker det att erinra om att artikel 8, såsom har påpekats i punkt 46 ovan, inte kan tolkas så, att den utgör hinder för en sådan nationell lagstiftning beträffande en period under vilken nämnda artikel 8 inte var tillämplig. Såsom har konstaterats i punkt 52 ovan omfattas en sådan nationell lagstiftning inte av förordningens tillämpningsområde. Av detta följer att nämnda artikel 8 inte utgör hinder för att en sådan avgift som den som beskrivs i föregående punkt beräknas och uppbärs på grundval av samtliga intäkter från dessa producenters försäljning av el i nämnda medlemsstat.
59 Den andra tolkningsfrågan ska följaktligen besvaras enligt följande. Artikel 8 i förordning 2022/1854, bland annat villkoret om icke-diskriminering i denna artikel 8.2 a, ska tolkas så, att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den månatliga avgift som elproducenterna är skyldiga att betala enligt denna lagstiftning – som är avsedd att finansiera ett offentligt organ som har till syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten inom energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät – beräknas och uppbärs på grundval av samtliga intäkter från elförsäljning som dessa producenter har erhållit i nämnda medlemsstat.
Den tredje frågan
60 Den hänskjutande domstolen har ställt den tredje frågan för att få klarhet i tolkningen, för det första, av artikel 2.1 och 2.2 samt artikel 4 i förordning 2021/1119, jämförda med artikel 191.2 FEUF, för det andra, av artikel 3.1, 3.3 och 3.4 i direktiv 2018/2001 och, för det tredje, av artikel 3 a, b, h och p samt artikel 10.1, 10.4 och 10.5 i förordning 2019/943, jämförda med skälen 22 och 23 i samma förordning, artikel 5.1, 5.3 och 5.4 i direktiv 2019/944 samt med artikel 8 i förordning 2022/1854.
61 Domstolen erinrar i detta avseende om att det följer av fast praxis att det, inom ramen för det samarbete mellan EU-domstolen och de nationella domstolarna som införts genom artikel 267 FEUF, uteslutande ankommer på den nationella domstolen, vid vilken målet anhängiggjorts och vilken har ansvaret för det rättsliga avgörandet, att mot bakgrund av de särskilda omständigheterna i målet bedöma såväl om ett förhandsavgörande är nödvändigt för att döma i saken som relevansen av de frågor som ställs till EU-domstolen. EU-domstolen är följaktligen i princip skyldig att meddela ett förhandsavgörande när de frågor som ställts avser tolkningen eller giltigheten av en bestämmelse i unionsrätten (se dom av den 21 april 1988, Pardini, 338/85, EU:C:1988:194, punkt 8, dom av den 24 juli 2023, Lin, C‑107/23 PPU, EU:C:2023:606, punkt 61, och dom av den 11 juni 2026, OTP banka, C‑81/24, EU:C:2026:470, punkt 26 och där angiven rättspraxis).
62 Nationella domstolars frågor om tolkningen av unionsrätten presumeras nämligen vara relevanta. Dessa frågor ställs mot bakgrund av den beskrivning av omständigheterna i målet och tillämplig lagstiftning som den nationella domstolen på eget ansvar har lämnat och vars riktighet det inte ankommer på EU-domstolen att pröva. En begäran om förhandsavgörande från en nationell domstol kan bara avvisas då det är uppenbart att den begärda tolkningen av unionsrätten inte har något samband med de verkliga omständigheterna eller saken i det nationella målet eller då frågeställningen är hypotetisk eller EU-domstolen inte har tillgång till sådana uppgifter om de faktiska eller rättsliga omständigheterna som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på de frågor som ställts till den (dom av den 16 december 2008, Cartesio, C‑210/06, EU:C:2008:723, punkt 67 och där angiven rättspraxis) och dom av den 11 juni 2026, OTP banka, C‑81/24, EU:C:2026:470, punkt 27 och där angiven rättspraxis).
63 Det framgår emellertid av artikel 94 i domstolens rättegångsregler och av fast rättspraxis att en begäran om förhandsavgörande – för att EU-domstolen ska kunna tillhandahålla en tolkning av unionsrätten som är användbar för den nationella domstolen – för det första ska innehålla uppgift om saken och en sammanfattning av de relevanta omständigheterna, såsom dessa har utretts av den hänskjutande domstolen eller, i vart fall, en redogörelse för de faktauppgifter som ligger till grund för frågorna. För det andra ska begäran innehålla lydelsen av de nationella bestämmelser som kan vara tillämpliga i det nationella målet och, i förekommande fall, relevant nationell rättspraxis. För det tredje ska den hänskjutande domstolen redogöra för de skäl som fått den hänskjutande domstolen att undra över tolkningen eller giltigheten av de aktuella unionsrättsliga bestämmelserna, och för det samband som den hänskjutande domstolen har funnit föreligga mellan de unionsrättsliga bestämmelserna och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet (se beslut av domstolens ordförande av den 12 juni 2014, Municipiul Piatra Neam, C‑13/14, EU:C:2014:2000, punkt 10 och där angiven rättspraxis, och dom av den 4 juni 2026, Darashev, C‑312/24, EU:C:2026:449, punkt 56).
64 I förevarande fall har den hänskjutande domstolen visserligen redogjort för innehållet i de nationella bestämmelser som är tillämpliga i det nationella målet och föremålet för tvisten. När det gäller den tredje frågan angav den hänskjutande domstolen dessutom att avgiften på 5 procent avskräcker från produktion av el från förnybara energikällor, leder till att investeringar upphör och en påtvingad begränsning av produktionen av denna typ av el samt att den är oförenligt med unionens politik för miljöskydd och främjande av klimatneutralitet.
65 Förutom dessa allmänna påståenden, och såsom även förvaltningsmyndigheten har gjort gällande, har den hänskjutande domstolen emellertid inte på något sätt redogjort för skälen till att den vill få klarhet i tolkningen av de unionsrättsliga bestämmelser som avses i denna fråga eller för det samband som den har funnit föreligga mellan dessa bestämmelser och den nationella lagstiftning som är tillämplig i det nationella målet.
66 I detta hänseende framgår det av beslutet om hänskjutande att det aktuella målet avser sättet att beräkna en avgift som den bulgariska lagstiftaren har infört i syfte att finansiera ett offentligt organ som syftar till att säkerställa den finansiella stabiliteten inom energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät. Den hänskjutande domstolen har emellertid inte på något sätt förklarat det samband som den har funnit mellan, å ena sidan, den nationella lagstiftningen om denna avgift och sättet för dess beräkning och, å andra sidan, de bestämmelser som den genom sin tredje fråga har begärt tolkning av. Även om den hänskjutande domstolen i övrigt på ett allmänt sätt nämner förordning 2021/1119, nämns ingen av de andra rättsakterna eller någon av de bestämmelser som avses i den tredje frågan i beslutet om hänskjutande.
67 Under dessa omständigheter har domstolen inte tillgång till de uppgifter som är nödvändiga för att kunna ge ett användbart svar på den tredje frågan. Denna fråga kan följaktligen inte tas upp till sakprövning med tillämpning av den rättspraxis som det erinrats om ovan i punkterna 62 och 63.
Den fjärde frågan
68 Den hänskjutande domstolen har ställt den fjärde frågan för att få klarhet i huruvida artikel 63 FEUF och artikel 17 i stadgan ska tolkas så, att de utgör hinder för en medlemsstats lagstiftning enligt vilken elproducenter som säljer el i denna medlemsstat är skyldiga att betala en månatlig avgift på 5 procent avsedd att finansiera ett offentligt organ som har till syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten inom energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät, vilken beräknas på elproducenternas samtliga intäkter från denna försäljning.
69 Det ska i detta hänseende påpekas att den hänskjutande domstolen, förutom ett allmänt uttalande om att en sådan avgift begränsar den fria rörligheten för kapital, inte på något sätt har förklarat varför den vill få utrett hur artikel 63 FEUF ska tolkas eller vilket samband som den har funnit föreligga mellan denna bestämmelse och det nationella målet. I den del den fjärde frågan avser denna bestämmelse kan den således inte tas upp till sakprövning, i enlighet med den rättspraxis som det redogjorts för i punkterna 62 och 63 ovan.
70 Vad vidare gäller den hänskjutande domstolens begäran om tolkning av artikel 17 i stadgan, ska det erinras om att stadgans tillämpningsområde definieras i artikel 51.1 i stadgan. Däri anges att bestämmelserna i stadgan, när det gäller åtgärder som vidtas av medlemsstaterna, riktar sig till medlemsstaterna endast när dessa tillämpar unionsrätten.
71 De grundläggande rättigheter som garanteras i unionens rättsordning är således tillämpliga i samtliga fall som regleras av unionsrätten, men inte i andra fall (dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 19, och dom av den 29 juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 41).
72 Om ett rättsförhållande inte omfattas av unionsrättens tillämpningsområde är EU-domstolen däremot inte behörig att pröva detta rättsförhållande, och de bestämmelser i stadgan som eventuellt åberopats kan inte i sig grunda någon sådan behörighet (se dom av den 26 februari 2013, Åkerberg Fransson, C‑617/10, EU:C:2013:105, punkt 22, och dom av den 21 maj 2026, 24.hu, C‑843/24, EU:C:2026:426, punkt 28).
73 Begreppet ”tillämpning av unionsrätten”, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, innebär att det måste finnas en anknytning mellan en unionsrättsakt och den aktuella nationella åtgärden, varvid det krävs mer än att de berörda ämnesområdena ligger nära varandra eller att ett ämnesområde indirekt påverkar ett annat (dom av den 29 juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 42 och där angiven rättspraxis).
74 För att det ska kunna fastställas om en nationell åtgärd innebär en ”tillämpning av unionsrätten”, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan, måste det bland andra omständigheter således prövas huruvida den aktuella nationella lagstiftningen har till syfte att tillämpa en unionsbestämmelse, vilken slags lagstiftning det rör sig om och huruvida den eftersträvar andra mål än dem som omfattas av unionsrätten, även om den kan påverka unionsrätten indirekt, samt huruvida det finns unionslagstiftning som är specifik för området eller som kan påverka detta område (dom av den 29 juli 2024, protectus, C‑185/23, EU:C:2024:657, punkt 43 och där angiven rättspraxis).
75 I förevarande fall framgår det av bedömningen av den första frågan att den nationella lagstiftning som är aktuell i det nationella målet inte omfattas av tillämpningsområdet för förordning 2022/1854. Dessutom framgår det inte av beslutet om hänskjutande att det finns ett samband mellan denna lagstiftning och någon annan unionsrättsakt. Nämnda lagstiftning kan följaktligen inte anses ha till syfte att tillämpa unionsrätten, i den mening som avses i artikel 51.1 i stadgan.
76 Domstolen är följaktligen inte behörig att besvara den fjärde frågan i den del den avser tolkningen av artikel 17 i stadgan.
Rättegångskostnader
77 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.
Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:
1) Artikel 8 i rådets förordning (EU) 2022/1854 av den 6 oktober 2022 om en krisintervention för att komma till rätta med de höga energipriserna
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken elproducenterna är skyldiga att betala en månatlig avgift på 5 procent av sina intäkter från elförsäljning, vilken används för att finansiera ett offentligt organ som har till syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten i energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät, och vilken samexisterar med den åtgärd för intäktstak för elproducenter som föreskrivs i denna förordning.
2) Artikel 8 i förordning 2022/1854, bland annat villkoret om icke-diskriminering i denna artikel 8.2 a,
ska tolkas så,
att den inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken den månatliga avgift som elproducenterna är skyldiga att betala enligt denna lagstiftning – som är avsedd att finansiera ett offentligt organ som har till syfte att säkerställa den finansiella stabiliteten inom energisektorn och säkerheten i denna medlemsstats elnät – beräknas och uppbärs på grundval av samtliga intäkter från elförsäljning som dessa producenter har erhållit i nämnda medlemsstat.
Underskrifter
* Rättegångsspråk: bulgariska.