Domstolens dom (nionde avdelningen) den 10 september 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (nionde avdelningen)

den 10 september 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Miljö – Århuskonventionen – Direktiv 2003/4/EG – Rätten till tillgång till miljöinformation som innehas av offentliga myndigheter – Artikel 2 led 2 första stycket a – Begreppet offentlig myndighet – Juridisk person som ansvarar för en allmännyttig radiosändningstjänst ”

I mål C‑330/25,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) genom beslut av den 21 mars 2025, som inkom till domstolen den 14 maj 2025, i målet

Raidió Teilifís Éireann (RTÉ)

mot

Commissioner for Environmental Information

ytterligare deltagare i rättegången:

Right to Know CLG,

European Broadcasting Union,

Irland,

Attorney General,

Minister for the Environment, Climate and Communications,

Minister for Tourism, Culture, Arts, Gaeltacht, Sports and Media,

meddelar

DOMSTOLEN (nionde avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden M. Condinanzi (referent) samt domarna R. Frendo och A. Kornezov,

generaladvokat: J. Kokott,

justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Raidió Teilifís Éireann (RTÉ), genom A. McManus, i egenskap av ombud, biträdd av A. Carroll, SC, och F. Valentine, SC,

– Commissioner for Environmental Information, genom G. Fitzgerald, i egenskap av ombud, biträdd av B. Foley, SC, och C. Hogan, BL,

– Right to Know CLG, genom D. Browne, SC, och F. Logue, solicitor,

– European Broadcasting Union, genom D. Waelbroeck, D. Fosselard, avocats, och I. Antypas, avocate,

– Minister for the Environment, Climate and Communications, Minister for Tourism, Culture, Arts, Gaeltacht, Sports and Media, genom M. Browne, Chief State Solicitor, A. Joyce, C. Minogue och S. Finnegan, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av B. Kennedy, SC, och T. Donnelly, BL,

– Polens regering, genom B. Majczyna, i egenskap av ombud,

– Konungariket Norge, genom I. Thue och B. Stankovic, båda i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom I. Melo Sampaio och D. Milanowska, båda i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 2 leden 1 och 2 samt artikel 6.1 och 6.2 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/6/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG (EUT L 41, 2003, s. 26), artikel 9.1 och 9.4 i konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, som undertecknades i Århus den 25 juni 1998 och godkändes på Europeiska gemenskapens vägnar genom rådets beslut 2005/370/EG av den 17 februari 2005 (EUT L 124, 2005, s. 1) (nedan kallad Århuskonventionen) och artikel 47 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan).

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Raidió Teilifís Éireann (RTÉ) och Commissioner for Environmental Information (kommissionären för miljöinformation, Irland). Målet rör en begäran om tillgång till miljöinformation som Right to Know CLG (nedan kallat RTK) framställt till RTÉ.

Tillämpliga bestämmelser

Internationell rätt

3 Enligt artikel 2.2 i Århuskonventionen betecknar uttrycket

”myndighet:

a) statlig eller annan offentlig förvaltning,

b) fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell rätt, inbegripet särskilda uppgifter, verksamheter eller tjänster som rör miljön,

c) fysiska eller juridiska personer som har offentligt ansvar eller offentliga uppgifter eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett organ eller en person som avses i a eller b,

d) institutioner i sådana regionala organisationer för ekonomisk integration som avses i artikel 17 och som är parter i denna konvention.

Beteckningen myndighet omfattar inte organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet.”

4 I artikel 4.1 i denna konvention föreskrivs att varje part, med vissa förbehåll och på vissa villkor, ska se till att myndigheter på begäran ger allmänheten tillgång till miljöinformation inom ramen för den nationella lagstiftningen.

5 I artikel 9 i nämnda konvention, med rubriken ”Tillgång till rättslig prövning”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 4:

”1. Varje part skall inom ramen för sin nationella lagstiftning se till att den som anser att hans eller hennes begäran om information enligt artikel 4 har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits helt eller delvis, besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte har behandlats i enlighet med bestämmelserna i den artikeln, kan få detta prövat av domstol eller något annat oberoende och opartiskt organ som inrättats genom lag.

…

4. De förfaranden som avses i punkterna 1–3 skall, utan att det påverkar tillämpningen av punkt 1, erbjuda tillräckliga och effektiva rättsmedel, inbegripet förelägganden där så är lämpligt, och vara objektiva, rättvisa, snabba och inte oöverkomligt kostsamma. Beslut som fattas enligt denna artikel skall meddelas eller registreras skriftligen. Beslut av domstol och, när så är möjligt, av andra organ, skall vara tillgängliga för allmänheten.”

Unionsrätt

6 Skäl 5 i direktiv 2003/4 har följande lydelse:

” … Bestämmelser i gemenskapslagstiftningen måste stämma överens med [Århuskonventionen] för att Europeiska gemenskapen skall kunna ingå den.”

7 Artikel 1 i detta direktiv har följande lydelse:

”Syftena med detta direktiv är

a) att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter och att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken skall tillämpas för utövandet av denna rätt, och

b) att såsom en självklarhet se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för, eller sprids till, allmänheten för att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten. I detta syfte skall i synnerhet telematik och/eller elektronik, när så är möjligt, främjas.”

8 Artikel 2 leden 1 och 2 i nämnda direktiv har följande lydelse:

”I detta direktiv används följande beteckningar med de betydelser som här anges:

miljöinformation: all information i skriftlig form, bild- eller ljudform, elektronisk eller annan materiell form om

…

2) offentlig myndighet:

a) statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå,

b) fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag, inklusive särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som rör miljön, och

c) fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i a eller b ovan.

Medlemsstaterna kan föreskriva att denna definition inte skall omfatta organ eller institutioner när de handlar i egenskap av dömande eller lagstiftande myndighet. Om en medlemsstats konstitutionella ordning, vid den tidpunkt då detta direktiv antas, inte innehåller några bestämmelser om ett prövningsförfarande i den mening som avses i artikel 6 får medlemsstaten föreskriva att dessa organ eller institutioner inte skall omfattas av denna definition”.

9 I artikel 3.1 samma direktiv föreskrivs följande:

”Medlemsstaterna skall säkerställa att offentliga myndigheter i enlighet med bestämmelserna i detta direktiv åläggs att tillhandahålla den sökande sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för dem utan att denne behöver ange skälen för sin begäran.”

10 I artikel 6 i direktiv 2003/4, med rubriken ”Tillgång till rättslig prövning”, föreskrivs följande i punkterna 1 och 2:

”1 Medlemsstaterna skall se till att sökande som anser att deras begäran om information har lämnats utan avseende, felaktigt avslagits (helt eller delvis), besvarats otillräckligt eller på annat sätt inte behandlats i enlighet med bestämmelserna i artiklarna 3, 4 eller 5, kan få detta prövat i ett förfarande genom vilket den berörda offentliga myndighetens handlande eller försummelse kan granskas av denna eller en annan offentlig myndighet eller prövas administrativt av ett genom lag fastställt oberoende och opartiskt organ. Sådana förfaranden skall genomföras snabbt och antingen avgiftsfritt eller mot en låg avgift.

2. Utöver det prövningsförfarande som avses i punkt 1 skall medlemsstaterna se till att den sökande kan få sin sak prövad vid domstol eller ett annat genom lag fastställt oberoende och opartiskt organ, där den berörda offentliga myndighetens handlande eller försummelse kan prövas och vars beslut kan bli slutgiltiga. Medlemsstaterna får dessutom föreskriva att tredje man som tar skada av att information lämnas ut också får tillgång till rättslig prövning.”

Irländsk rätt

De irländska nationella bestämmelserna från år 2007

11 Artikel 3.1 i European Communities (Access to Information on the Environment) Regulations 2007–2018 (Europeiska gemenskapens förordningar 2007–2018 (tillgång till miljöinformation)) (nedan kallade de irländska nationella bestämmelserna från år 2007), vilka införlivar direktiv 203/4 med irländsk rätt, har följande lydelse:

”…

I denna förordning …:

…

definieras offentlig myndighet som …

a) statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå,

b) fysiska eller juridiska personer som har offentliga förvaltningsuppgifter enligt nationell lag, inklusive särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som rör miljön, och

c) fysiska eller juridiska personer med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i a eller b ovan.

Här ingår:

…

vi) ett råd eller annat organ (med undantag av ett bolag enligt bolagsrätten) som har inrättats genom eller med stöd av lag,

vii) ett bolag, i den mening som avses i bolagsrätten, i vilket samtliga andelar innehas

(I) av eller för en regeringsministers räkning,

(II) av direktörer som utsetts av en regeringsminister,

(III) av ett råd eller annat organ i den mening som avses i punkt vi, eller

(IV) av ett bolag som omfattas av punkt I eller II och som har offentliga administrativa funktioner och ansvarsområden och innehar miljöinformation,

…”

12 I artikel 7 i de irländska nationella bestämmelserna från år 2007 föreskrivs följande:

”(1) Utan hinder av andra rättsliga bestämmelser och endast med förbehåll för denna förordning ska den offentliga myndigheten ge sökanden tillgång till all miljöinformation som begäran gäller och som innehas av den offentliga myndigheten eller för dennas räkning.

(2) (a) Den offentliga myndigheten ska fatta beslut om ansökan och i förekommande fall göra informationen tillgänglig för den sökande så snart som möjligt och senast, men med förbehåll för led b och punkt (10), inom en månad från den dag då begäran inkom till den berörda offentliga myndigheten.

…

(4) Om ett beslut fattas om att helt eller delvis avslå en begäran om miljöinformation ska den berörda myndigheten

(a) underrätta sökanden om beslutet senast en månad efter mottagandet av ansökan … ;

…

(c) ange skälen för avslaget,

(d) informera sökanden om rätten till intern omprövning och om rätten att överklaga i enlighet med denna förordning, inklusive om den tidsfrist inom vilken dessa rättigheter får utövas.

(5) Om en offentlig myndighet mottar en ansökan och den begärda informationen inte innehas av den berörda myndigheten eller för dess räkning, ska den myndigheten så snart som möjligt informera den sökande om att informationen inte innehas av den offentliga myndigheten eller för dess räkning.

…”

13 I artikel 11 i dessa bestämmelser föreskrivs följande:

”(1) Om begäran helt eller delvis har avslagits i enlighet med artikel 7 får sökanden, senast inom en månad från mottagandet av den berörda offentliga myndighetens beslut, begära att myndigheten omprövar beslutet, helt eller delvis.

(2) Efter att ha mottagit en begäran om omprövning enligt punkt 1 ska den berörda offentliga myndigheten utse en person som inte har någon anknytning till det ursprungliga beslutet och som har samma eller högre rang som den som fattade det ursprungliga beslutet för att ompröva beslutet. Det ankommer på den personen att

(a) bekräfta, ändra eller upphäva beslutet, och

(b) i tillämpliga fall, kräva att myndigheten gör miljöinformation tillgänglig för sökanden i enlighet med denna förordning.

(3) Ett beslut enligt punkt 2 ska meddelas sökanden inom en månad från mottagandet av begäran om intern omprövning.

…”

14 I artikel 12 i nämnda bestämmelser föreskrivs följande:

”(1) En kommissionär för miljöinformation ska tillsättas; innehavaren av denna tjänst ska benämnas ”kommissionär för miljöinformation” och är oberoende i utövandet av sina uppgifter.

…

(4) (a) Ett överklagande enligt denna artikel ska inges

(i) senast en månad efter mottagandet av det beslut som avses i artikel 11.3, eller

(ii) om inget beslut meddelas av en offentlig myndighet, senast en månad efter den dag då ett beslut skulle ha meddelats i enlighet med artikel 11.3.

…

(5) Efter att ha mottagit ett överklagande enligt denna artikel ska kommissionären:

(a) ompröva myndighetens beslut,

(b) bekräfta, ändra eller upphäva beslutet i fråga, med angivande av skälen till sitt beslut, och

(c) i tillämpliga fall kräva att myndigheten gör miljöinformation tillgänglig för sökanden i enlighet med denna förordning.

…

(7) En offentlig myndighet måste rätta sig efter ett beslut av kommissionären enligt punkt 5 inom tre veckor efter mottagandet.

…”

15 I artikel 13.1 i de irländska nationella bestämmelserna från år 2007 föreskrivs att en part i ett överklagande enligt artikel 12 eller någon annan person som berörs av kommissionärens beslut kan överklaga detta beslut till High Court (Förvaltningsöverdomstolen, Irland) med åberopande av en rättsfråga.

2009 års lag om radio och television

16 Enligt artikel 2.1 i Broadcasting Act 2009 (2009 års lag om radio och television) gäller följande:

”Med ’bolag’ avses RTÉ, TG4, eller båda, beroende på vad som är tillämpligt.

…

”Raidió Teilifís Éireann”: den myndighet som inrättats med stöd av artikel 3 i [Broadcasting Authority Act 1960 (1960 års lag om radio- och tv-myndigheten)] … ;

…

”RTÉ”: Raidió Teilifís Éireann;

…”

17 I artikel 81.1 i 2009 års lag om radio och television föreskrivs att antalet styrelseledamöter i ett bolag ska vara tolv. Dessa utses i regel av regeringen, i förekommande fall på förslag av ministern.

18 I artikel 114.1 i denna lag föreskrivs följande:

”RTÉ:s mål är att

(a) inrätta, upprätthålla och driva en nationell radio- och televisionstjänst som har karaktären av en allmännyttig och okrypterad tjänst och som, i den mån det är praktiskt möjligt, ska göras tillgänglig för hela befolkningen på ön Irland,

(b) inrätta och upprätthålla en webbplats med anknytning till RTÉ:s tjänster som avses i punkterna (a) (c) (d) (e) (f) (g) (h) och (i),

(c) inrätta och upprätthålla en konsertorkester och andra kulturella grupper med anknytning till RTÉ:s tjänster som avses i punkterna (a) (f) (g) och (h),

(d) bistå och samarbeta med offentliga organ vid förberedelse och genomförande av informationsspridning till allmänheten i händelse av större nödsituationer,

(e) inrätta och upprätthålla arkiv och bibliotek som innehåller handlingar som är relevanta för RTÉ:s mål som avses i denna punkt,

(f) inrätta, upprätthålla och driva en tv-sändningstjänst och en radiosändningstjänst som har karaktären av en allmännyttig tjänst, varvid dessa tjänster görs tillgängliga för grupper av irländare som befinner sig utanför ön Irland, i den mån RTÉ anser att detta rimligen kan ske,

(g) under förutsättning att ministern, efter samråd med radio- och televisionsmyndigheten, ger sitt samtycke, inrätta, upprätthålla och, i den utsträckning det rimligen kan ske, tillhandahålla radio- och televisionssändningar på gemenskapsnivå, lokal eller regional nivå som har karaktären av en allmännyttig och okrypterad tjänst.

(h) under förutsättning att ministern, efter samråd med radio- och tv-myndigheten, ger sitt samtycke, inrätta och upprätthålla, i den utsträckning det rimligen kan ske, audiovisuella medietjänster på begäran som har karaktären av en allmännyttig radio- och televisionstjänst (ett sådant avtal krävs inte för tjänster som är underordnade en radio- och televisionstjänst som tillhandahålls enligt leden a, d, f och g).

(i) inrätta, upprätthålla och driva en eller flera nationella multibiografer,

(j) i den mån det rimligen kan ske, utnyttja de kommersiella möjligheter som kan uppstå i samband med förverkligandet av de mål som avses i punkterna (a)–(i).”

19 I artikel 123 i nämnda lag föreskrivs följande:

”(1) Ministern får, med godkännande av ministern för offentliga utgifter och reformer, till RTÉ utbetala …, av medel som härrör från [Oireachtas (det irländska parlamentet)], för varje räkenskapsår … ett belopp som motsvarar de sammanlagda intäkterna för det aktuella året i form av tv-licensavgifter …

…

(2) Det belopp som betalats till RTÉ under varje räkenskapsår enligt punkt 1 i denna artikel ska av RTÉ endast användas för

(a) arbete i syfte att tillhandahålla allmännyttiga tjänster …

…

(3) Ministern kan, med finansministerns samtycke, regelbundet betala ut ett belopp till RTÉ som anses vara rimligt för att täcka de kostnader som RTÉ har i samband med fullgörandet av sitt allmännyttiga uppdrag.

…”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågorna

20 RTÉ är ett offentligt radio- och televisionsbolag i Irland. Bolaget är en offentligrättslig juridisk person som inrättades genom 1960 års lag om radio- och tv-myndigheten. RTÉ:s huvudsakliga mål och befogenheter, enligt artikel 114 i 2009 års lag om radio och television, är att inrätta, upprätthålla och driva en nationell radio- och tv-tjänst som har karaktären av en allmännyttig tjänst och som är tillgänglig för hela befolkningen på ön Irland.

21 Samtliga styrelseledamöter i RTÉ utses av regeringen och är enligt beslutet om hänskjutande skyldiga att rapportera om utövandet av sina uppdrag till Minister for the Environment, Climate and Communications (Ministern för miljö, klimat och kommunikation, Irland), det irländska parlamentet och allmänheten.

22 Enligt artikel 123.1 i 2009 års radio- och tv-lag får den behöriga ministern för varje räkenskapsår efter antagandet av denna lag betala ut ett belopp, av medel som härrör från det irländska parlamentet, till RTÉ som motsvarar de sammanlagda intäkterna för det aktuella året i form av tv-licensavgifter, efter avdrag för utgifter och inbetalningar till Broadcasting Fund (radio- och tv-fonden). RTÉ är också skyldigt att uppbära kommersiella intäkter. Enligt artikel 114.1 j i denna lag är RTÉ bland annat skyldigt att utnyttja de kommersiella möjligheter som kan uppstå inom ramen för dess allmännyttiga uppdrag.

23 Den 19 juli 2021 lämnade RTK, en ideell organisation bildad enligt irländsk rätt, in en ansökan till RTÉ om tillgång till tre kategorier av miljöinformation. Det gällde för det första kopior av handlingar som avsåg utbildning av samt riktlinjer eller annan rådgivning till RTÉ:s journalister om hur de skulle rapportera klimatförändringar till allmänheten, varvid denna del av ansökan omfattade perioden 1 januari 2020–19 juli 2021. För det andra gällde det en sammanställning av antalet synpunkter som RTÉ hade mottagit angående sin rapportering om klimatförändringar under samma period. För det tredje gällde det en kopia av synpunkter eller korrespondens som RTÉ hade mottagit angående sin rapportering om klimatförändringar under år 2021, varvid det preciserades att ett representativt urval på cirka 25 typexempel var godtagbart för det fall det rörde sig om ett stort antal uppgifter. Ansökan motiverades med att RTÉ, i sina rapporter om klimatförändringar, hade använt sig av den så kallade falska balansen, som består i att även framföra synpunkter från dem som ifrågasätter klimatförändringarna, trots att det finns ett brett samförstånd om att detta fenomen verkligen föreligger och om de skador det orsakar.

24 Det framgår av beslutet om hänskjutande att mot bakgrund av att RTÉ har flera hundra anställda journalister och sänder ett stort antal program där varje program har sina egna kontaktuppgifter, så begränsade RTÉ sina efterforskningar till bolagets huvudsakliga kommunikationskanaler. Bolaget gjorde sålunda sökningar i två inkorgar vilka var knutna till bolagets två huvudsakliga e‑postadresser, samt i sitt telefonregister, med hjälp av ordet klimatförändring.

25 Genom beslut av den 17 augusti 2021 meddelade RTÉ att det inte innehade några handlingar som ingick i de två första kategorierna av miljöinformation som nämns i punkt 23 ovan. På frivillig grund och utan att erkänna att det förelåg en rättslig skyldighet i detta avseende överlämnade RTÉ vissa handlingar som omfattades av den tredje kategorin av miljöinformation som nämns i samma punkt, med preciseringen att dessa handlingar inte utgjorde ett ”representativt” urval, eftersom samtliga handlingar som omfattades av RTK:s ansökan inte hade granskats.

26 Efter en intern omprövning inom RTÉ fastställdes detta beslut genom beslut av den 14 september 2021. I sistnämnda beslut bedömde RTÉ dessutom att den information som ingick i den tredje kategorin inte utgjorde ”miljöinformation” i den mening som avses i den nationella lagstiftning som införlivar direktiv 2003/4.

27 Den 29 september 2021 överklagade RTK detta beslut till kommissionären för miljöinformation. Inom ramen för detta förfarande gjorde RTÉ bland annat gällande att bolaget inte utgjorde en ”offentlig myndighet” i den mening som avses i artikel 3 i de irländska nationella bestämmelserna från år 2007.

28 Genom beslut av den 30 november 2023 fann kommissionären för miljöinformation i huvudsak att RTÉ skulle kvalificeras som en ”offentlig myndighet” och att den begärda informationen utgjorde ”miljöinformation” i den mening som avses i de irländska nationella bestämmelserna från år 2007.

29 Den 30 januari 2024 väckte RTÉ talan vid High Court (Förvaltningsöverdomstolen), som är hänskjutande domstol, och yrkade att detta beslut skulle ogiltigförklaras.

30 I detta sammanhang vill den hänskjutande domstolen, för att bedöma huruvida nämnda beslut är välgrundat, för det första få klarhet i huruvida RTÉ ska kvalificeras som en ”offentlig myndighet”, i den mening som avses i artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4, med avseende på alla sina funktioner eller endast med avseende på funktioner som inte ingår i den egentliga journalistiska verksamheten, redaktionella processer, redaktionellt beslutsfattande och upprätthållandet av rätten till yttrandefrihet.

31 Den hänskjutande domstolen har i detta hänseende angett att kommissionären för miljöinformation i sitt beslut hade kvalificerat RTÉ som en ”offentlig myndighet”, i den mening som avses i artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4, med avseende på bolagets samtliga funktioner, med tillämpning av det kriterium som följer av domen av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley (C‑279/12, EU:C:2013:853).

32 Den hänskjutande domstolen anser emellertid att RTÉ har blandade egenskaper, eftersom det utövar konfidentiell journalistisk verksamhet, som bland annat omfattar möjligheten att interagera med källor och att skicka interna redaktionella meddelanden rörande källor, samtidigt som bolaget parallellt utför uppgifter av allmänt intresse enligt offentlig rätt. Den hänskjutande domstolen anser därför att RTÉ kan utgöra en ”offentlig myndighet”, i den mening som avses i artikel 2 led 2 första stycket a, med undantag för funktioner som avser konfidentiell journalistisk verksamhet.

33 För det andra är den hänskjutande domstolen osäker på definitionen av begreppet miljöinformation i artikel 2 led 1 i direktiv 2003/4, särskilt på räckvidden av uttrycket ”annan materiell form” i denna definition. Den hänskjutande domstolen vill därför få klarhet i huruvida nämnda definition ska förstås så, att den innebär en skyldighet för det berörda offentliga organet att upprätta en förteckning, i materiell form, över den information som begärts inom ramen för en begäran om information enligt detta direktiv, om informationen inte annars föreligger i sådan form, Den hänskjutande domstolen anser att denna fråga måste besvaras nekande, eftersom skyldigheter som inte föreskrivs i direktiv 2003/4 annars skulle skapas.

34 För det tredje har den hänskjutande domstolen påpekat att om den skulle anse att RTÉ är en offentlig myndighet i den mening som avses i artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4, kan den inte slutligt avgöra det nationella målet, eftersom den i förevarande fall enligt nationell processrätt, såsom den tolkats av Supreme Court (Högsta domstolen, Irland), är skyldig att hänskjuta det nationella målet till kommissionären för miljöinformation för ytterligare fastställande av de faktiska omständigheterna eller ytterligare materiella bedömningar. En sådan hänvisning skulle kunna leda till en försening som är oförenlig med det krav på snabb och avgiftsfri eller billig prövning som följer av artikel 6 i direktiv 2003/4, artikel 9 i Århuskonventionen och artikel 47 i stadgan. Enligt den hänskjutande domstolen bör följaktligen en nationell domstol, varje gång som den bedömer att en återförvisning för ytterligare fastställande av de faktiska omständigheterna eller ytterligare materiella bedömningar skulle medföra en fördröjning som strider mot dessa bestämmelser, efter att ha gjort en fullständig prövning av samtliga relevanta faktiska och rättsliga omständigheter som parterna har lagt fram, ha rätt att själv fastställa de faktiska omständigheterna och/eller göra dessa bedömningar, även om en nationell processrättslig regel står i vägen för detta.

35 Mot denna bakgrund beslutade High Court (Förvaltningsöverdomstolen) att vilandeförklara målet och ställa följande frågor till EU-domstolen:

”1) Innebär definitionen av offentlig myndighet i artikel 2 [led] 2 [första stycket] a i direktiv 2003/4 att en offentligrättslig juridisk person vars verksamhet kan bli föremål för rättsprövning och som har inrättats av staten genom lag, och som endast staten kan upplösa, men vars primära syfte är sändning, journalistik, redaktionella processer och redaktionellt beslutsfattande och/eller upprätthållandet av rätten till yttrandefrihet, och som utsetts offentligt och är offentligt ansvarig men är oberoende i sin verksamhet och finansieras genom både kommersiella intäkter och offentliga medel

a) ska betraktas som en offentlig myndighet med avseende på alla sina funktioner,

b) ska betraktas som en offentlig myndighet med avseende på sina funktioner, med undantag för konfidentiell journalistisk verksamhet, såsom kontakter med källor, och funktioner som kan påverka sekretessen i samband med sådan verksamhet, såsom interna redaktionella meddelanden rörande källor,

c) ska betraktas som en offentlig myndighet med avseende på sina funktioner, med undantag för funktioner som rör sändning, journalistik, redaktionella processer och redaktionellt beslutsfattande och/eller upprätthållandet av rätten till yttrandefrihet, eller

d) inte ska betraktas som en offentlig myndighet?

2) Om den första frågan ska besvaras i enlighet med led a eller b i den frågan, innebär definitionen av miljöinformation i artikel 2 [led] 1 i direktiv 2003/4 och särskilt begreppet materiell form att det berörda offentliga organet, när en begäran görs om upplysningar om vilket antal av en viss typ av registreringar som finns, måste räkna detta antal och av detta skapa ett specifikt register som innehåller den begärda informationen i materiell form, om informationen inte annars föreligger i materiell form, utom i den mån den kan extrapoleras genom att räkna de berörda registreringarna?

3) Innebär artikel 6.1 och/eller 6.2 i direktiv 2003/4 och/eller artikel 9.1 och/eller 9.4 i Århuskonventionen och/eller artikel 47 i [stadgan], i den mån som de avser kravet att rättsmedel ska erbjudas snabbt och/eller effektivt, att en domstol som prövar en sak enligt artikel 6.2 i direktiv 2003/4 och/eller artikel 9.1 och/eller 9.4 i Århuskonventionen och/eller artikel 47 i stadgan har rätt eller skyldighet att i möjligaste mån tolka nationell rätt (och/eller underlåta att tillämpa en nationell processuell bestämmelse som utgör hinder för en sådan åtgärd) så, att den får fatta ett slutligt beslut om den begäran som prövningsförfarandet eller domstolsförfarandet avser, inbegripet fastställa de faktiska omständigheterna och göra materiella bedömningar efter att ha gjort en fullständig prövning med verkan för framtiden ( ex nunc ) av alla de relevanta faktiska omständigheter och lagbestämmelser som har åberopats av parterna, under omständigheter där den anser att en återförvisning av ärendet till det offentliga organet eller ett underordnat överprövningsorgan för ytterligare fastställande av de faktiska omständigheterna eller ytterligare materiella bedömningar eller ett helt nytt beslut sannolikt skulle orsaka en ytterligare fördröjning som skulle kunna äventyra ett snabbt svar på begäran om information?”

Prövning av tolkningsfrågorna

Inledande synpunkter

36 Det ska erinras om att Europeiska unionen, genom att bli part i Århuskonventionen, har förbundit sig att inom unionsrättens tillämpningsområde säkerställa principiell tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter (dom av den 19 december 2013, Fish Legal et Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

37 Såsom bekräftas i skäl 5 i direktiv 2003/4 var unionslagstiftarens syfte med direktivet att se till att unionsrätten blev förenlig med Århuskonventionen. Därför införde unionslagstiftaren en allmängiltig ordning som skulle säkerställa att varje fysisk och juridisk person i en medlemsstat gavs rätt att få tillgång till miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter, utan att behöva ange skälen för sin begäran (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

38 Av detta följer att Århuskonventionens lydelse och syfte ska beaktas vid tolkningen av direktiv 2003/4, vilket är avsett att införliva konventionen med unionsrätten (dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 37 och där angiven rättspraxis).

39 Domstolen har dessutom redan tidigare slagit fast att även om det dokument som publicerats av Förenta nationernas ekonomiska kommission för Europa, med titeln ”The Aarhus Convention: An Implementation Guide” (nedan kallat vägledningen för genomförandet av Århuskonventionen) kan anses utgöra ett förklarande dokument som i förekommande fall kan beaktas tillsammans med andra relevanta omständigheter vid tolkningen av konventionen så har de bedömningar som finns i denna vägledning ingen bindande verkan och har inte den normativa räckvidd som bestämmelserna i konventionen har (dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 38 samt där angiven rättspraxis).

40 Det ska slutligen även framhållas att den rätt till tillgång till information som införts genom direktiv 2003/4 endast kan göras gällande om den information som begärs omfattas av de föreskrifter om allmänhetens tillgång till information som finns i detta direktiv. Detta innebär bland annat att det måste röra sig om miljöinformation i den mening som avses i artikel 2.1 i direktivet, vilket det ankommer på den nationella domstolen att pröva i det nationella målet (dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 39 samt där angiven rättspraxis).

Den första frågan

41 Den hänskjutande domstolen har ställt den första frågan för att få klarhet i huruvida enbart artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en offentligrättslig juridisk person som har inrättats av staten genom lag, och som endast staten kan upplösa, vars styrelseledamöter utses av regeringen och som finansieras genom både offentliga medel och kommersiella intäkter, vars huvudsakliga verksamhet är radiosändning och journalistik, samtidigt som den är oberoende vid utförandet av sina uppgifter och åtnjuter det skydd som är knutet till yttrandefriheten, ska kvalificeras som ”offentlig myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse och, om så är fallet, med avseende på samtliga eller endast vissa av sina funktioner, det vill säga med undantag för funktioner som har ett direkt samband med journalistisk verksamhet, redaktionella processer, källskydd och upprätthållandet av rätten till yttrandefrihet.

42 Enligt fast rättspraxis följer det såväl av kravet på en enhetlig tillämpning av unionsrätten som av likhetsprincipen, att en unionsbestämmelse som inte innehåller någon uttrycklig hänvisning till medlemsstaternas rättsordningar för fastställandet av bestämmelsens innebörd och tillämpningsområde, såsom artikel 2 led 2 första stycket i direktiv 2003/4, i regel ska ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen, med beaktande av inte bara bestämmelsens lydelse, utan även sammanhanget och de mål som eftersträvas med de föreskrifter som bestämmelsen ingår i (dom av den 21 maj 2026, FZ AR och SX (Frysning av tillgångar som har överförts till en trust), C‑428/24 och C‑476/24, EU:C:2026:409, punkt 85).

43 I artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4 hänvisas inte till nationell rätt vad gäller innebörden av de uttryck som används i artikeln. Härav följer således att dessa vid tillämpningen av direktivet ska anses utgöra självständiga unionsrättsliga begrepp som ska tolkas enhetligt i samtliga medlemsstater.

44 Vad gäller ordalydelsen i artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4 avser denna bestämmelse ”statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå”.

45 Vad gäller det sammanhang i vilket denna bestämmelse ingår definieras begreppet myndighet i artikel 2.2 första stycket a i Århuskonventionen, vilken, såsom det erinras om i punkt 38 ovan, ska beaktas vid tolkningen av direktivets lydelse, som ”statlig eller annan offentlig förvaltning”. Lydelsen är således inte identisk men väl analog med lydelsen i artikel 2 led 2 första stycket i direktiv 2003/4.

46 I vägledningen för tillämpning av Århuskonventionen preciseras att uttrycket ”myndighet” i artikel 2.2 första stycket a i konventionen omfattar byråer, institutioner, avdelningar, organ etcetera som har offentliga befogenheter på alla geografiska eller administrativa nivåer. I allmänhet omfattar dessa begrepp även nationella ministerier och organ samt deras regionala och lokala kontor, ministerier och federala, regionala eller provinsiella organ samt deras regionala och lokala kontor och lokala eller kommunala myndigheter, till exempel i stora städer, i medelstora städer eller i byar. I vägledningen för tillämpning av Århuskonventionen förklaras dessutom att enligt denna konvention avses med myndigheter inte endast ”myndigheter med miljöansvar” inom förvaltningen. Alla statliga myndigheter, oavsett på vilken nivå, avses i artikel 2.2 a första stycket i nämnda konvention.

47 Vad gäller syftena med direktiv 2003/4 preciseras i artikel 1 a och b i direktivet att direktivet syftar till att garantera rätt till tillgång till sådan miljöinformation som innehas av eller förvaras för offentliga myndigheter, att ange de grundläggande förutsättningarna och villkoren samt förfaranden som i praktiken skall tillämpas för utövandet av denna rätt, samt att se till att miljöinformation successivt görs tillgänglig för, eller sprids till, allmänheten för att säkerställa största möjliga systematiska tillgång till och spridning av miljöinformation till allmänheten (dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 66).

48 Förverkligandet av detta syfte innebär således att förvaltningsmyndigheterna ska ge allmänheten tillgång till den miljöinformation som de innehar, så att allmänheten kan ta del av de beslut som förvaltningsmyndigheterna fattar på detta område och så att medborgarna blir delaktiga i antagandet av dem (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2021, Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, punkt 37).

49 Det framgår således såväl av Århuskonventionen som av direktiv 2003/4 att man vid utarbetandet av dessa rättsakter med ”offentlig myndighet” har avsett förvaltningsmyndigheter, eftersom det är dessa myndigheter som, inom varje medlemsstat, vanligtvis innehar miljöinformation som en del av sin verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 februari 2012, Flachglas Torgau (C‑204/09, EU:C:2012:71, punkt 40).

50 I och med att tre kategorier av offentliga myndigheter definieras i artikel 2 led 2 i nämnda direktiv är bestämmelsen således avsedd att omfatta en grupp av enheter som, oavsett deras rättsliga form, ska anses utgöra offentliga organ, oberoende av om det är staten själv, en enhet som bemyndigats av staten att handla för statens räkning eller en enhet som är underställd statens kontroll (dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 67).

51 Närmare bestämt är enligt definitionen i artikel 2 led 2 första stycket a och b i direktiv 2003/4 organ och institutioner som utgör ”statlig eller annan offentlig förvaltning, inbegripet offentliga rådgivande organ på nationell, regional eller lokal nivå” och fysiska eller juridiska personer som enligt nationell lag har ”offentliga förvaltningsuppgifter … inklusive särskilda uppdrag, verksamheter eller tjänster som rör miljön”, ”offentliga myndigheter”, vilka som sådana är skyldiga att ge allmänheten tillgång till miljöinformation. Enligt artikel 2 led 2 första stycket c i direktivet avses med detta begrepp även fysiska eller juridiska personer ”med offentligt ansvar eller offentliga uppgifter, eller som tillhandahåller offentliga tjänster som har samband med miljön under överinseende av ett sådant organ eller en sådan person som anges i a eller b ovan” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 april 2021, Friends of the Irish Environment, C‑470/19, EU:C:2021:271, punkt 30).

52 I samband med tolkningen av artikel 2 led 2 första stycket i direktiv 2003/4 har domstolen redan slagit fast att endast de enheter som från organisatorisk synpunkt är förvaltningsmyndigheter, det vill säga enheter som ingår i den offentliga förvaltningen eller den verkställande makten i en stat på alla nivåer, är offentliga myndigheter i den mening som avses i artikel 2 led 2 a i detta direktiv. Denna kategori av myndigheter omfattar alla offentligrättsliga juridiska personer som har inrättats av staten och som endast kan upplösas genom beslut av staten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 19 december 2013, Fish Legal och Shirley, C‑279/12, EU:C:2013:853, punkt 51).

53 Det följer således av denna rättspraxis att för att en offentligrättslig juridisk person som har inrättats av staten och som endast denna kan upplösa, ska kunna omfattas av begreppet offentlig myndighet, i den mening som avses i artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4, krävs det även att denna juridiska person är en förvaltningsmyndighet som, från organisatorisk synpunkt, ingår i den offentliga förvaltningen eller i den verkställande makten i staten.

54 I förevarande fall framgår det av beslutet om hänskjutande att det nationella målet avser en begäran om tillgång, framställd av RTK, som är en icke-statlig organisation, till miljöinformation som ska ha lämnats dels inom ramen för utbildning av samt riktlinjer eller annan rådgivning till RTÉ:s journalister om hur de ska rapportera klimatförändringar till allmänheten, dels i synpunkter eller korrespondens som RTÉ har mottagit angående sin rapportering i media om detta fenomen.

55 Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att, mot bakgrund av de villkor som anges i punkterna 48 och 49 ovan, pröva huruvida RTÉ ska anses vara en ”offentlig myndighet”, i den mening som avses i artikel 2 led 2 första stycket a i direktiv 2003/4, i vilket fall RTÉ omfattas av direktivets tillämpningsområde, bland annat vad gäller tillgång till miljöinformation i de handlingar som den innehar, eller om RTÉ, eftersom det inte är organisatoriskt knutet till regeringen eller någon annan offentlig myndighet, inte kan kvalificeras som sådan och följaktligen inte kan omfattas av tillämpningsområdet för denna artikel.

56 EU-domstolen är emellertid, inom ramen för en begäran om förhandsavgörande, likväl behörig att, mot bakgrund av handlingarna i målet vid den nationella domstolen och de skriftliga och muntliga yttranden som avgetts till den, lämna användbara upplysningar, som gör det möjligt för nationella domstolen att avgöra det mål som den har att pröva (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 april 2026, AXA Bank Belgium m.fl., C‑761/24, EU:C:2026:339, punkt 43 och där angiven rättspraxis).

57 I detta hänseende framgår det för det första av de uppgifter som EU-domstolen har tillgång till, med förbehåll för den hänskjutande domstolens prövning, att RTÉ, från organisatorisk synpunkt, inte är en förvaltningsmyndighet och inte ingår i den offentliga förvaltningen eller den verkställande makten i staten. Bolaget tillhör varken de statliga organen på nationell nivå eller de offentliga myndigheterna på regional eller lokal nivå, och det finns inga uppgifter i beslutet om hänskjutande som gör det möjligt att betrakta den som ett offentligt rådgivande organ.

58 För det andra förefaller RTÉ, enligt uppgifterna i beslutet om hänskjutande, varken delta i beslutsprocessen på politisk nivå eller på förvaltningsnivå eller ens i egenskap av rådgivare. Dess verksamhet är av sådan art att den inte består i att anta förvaltningsbeslut. Trots att RTÉ:s verksamhet kvalificeras som en allmännyttig tjänst i den mening som avses i artikel 114.1 a i 2009 års radio- och tv-lag, förefaller den vara begränsad till sändning av radio och tv, journalistik samt kompletterande verksamheter inom dessa områden.

59 För det tredje, även om RTÉ har inrättats av staten och regeringen utser styrelseledamöterna, framgår det av beslutet om hänskjutande att RTÉ förblir oberoende i strävan efter sina mål, i enlighet med artikel 98 i 2009 års radio- och tv-lag. Enligt artikel 87 d i denna lag ska nämligen varje styrelseledamot vid fullgörandet av sina uppgifter säkerställa att RTÉ är oberoende i förhållande till statligt, politiskt och kommersiellt inflytande.

60 Mot bakgrund av det ovan anförda ska den första frågan besvaras enligt följande. Artikel 2.2 första stycket a i direktiv 2003/4 ska tolkas så, att en offentligrättslig juridisk person som har inrättats av staten genom lag, och som endast staten kan upplösa, vars styrelseledamöter utses av regeringen och som finansieras genom både offentliga medel och kommersiella intäkter, vars huvudsakliga verksamhet är radiosändning och journalistik, samtidigt som den är oberoende vid utförandet av sina uppgifter och åtnjuter det skydd som är knutet till yttrandefriheten, men som, från organisatorisk synpunkt, inte ingår i ingår i den offentliga förvaltningen eller i den verkställande makten i staten, inte kan kvalificeras som ”offentlig myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse.

Den andra och den tredje frågan

61 Mot bakgrund av svaret på den första frågan saknas det anledning att besvara den andra och den tredje frågan.

Rättegångskostnader

62 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (nionde avdelningen) följande:

Artikel 2 led 2 första stycket a i Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/4/EG av den 28 januari 2003 om allmänhetens tillgång till miljöinformation och om upphävande av rådets direktiv 90/313/EEG

ska tolkas så på följande sätt:

En offentligrättslig juridisk person som har inrättats av staten genom lag, och som endast staten kan upplösa, vars styrelseledamöter utses av regeringen och som finansieras genom både offentliga medel och kommersiella intäkter, vars huvudsakliga verksamhet är radiosändning och journalistik, samtidigt som den är oberoende vid utförandet av sina uppgifter och åtnjuter det skydd som är knutet till yttrandefriheten, men som, från organisatorisk synpunkt, inte ingår i den offentliga förvaltningen eller i den verkställande makten i staten, kan inte kvalificeras som ”offentlig myndighet” i den mening som avses i denna bestämmelse.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: engelska.