Domstolens dom (åttonde avdelningen) den 10 september 2026

Preliminär utgåva

DOMSTOLENS DOM (åttonde avdelningen)

den 10 september 2026 ( * )

” Begäran om förhandsavgörande – Frihet att tillhandahålla tjänster – Artikel 56 FEUF – Inskränkningar – Bevaknings- och säkerhetsverksamhet – Nationell lagstiftningen enligt vilken tillstånd krävs för att bedriva sådan verksamhet – Beaktande av garantier som uppvisats i tjänsteleverantörens ursprungsmedlemsstat ”

I mål C‑602/25,

angående en begäran om förhandsavgörande enligt artikel 267 FEUF, framställd av Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien), genom beslut av den 11 augusti 2025, som inkom till domstolen den 11 september 2025, i målet

Ithaque Sécurité SAS

mot

État belge,

meddelar

DOMSTOLEN (åttonde avdelningen)

sammansatt av avdelningsordföranden O. Spineanu-Matei, samt domarna S. Rodin och N. Fenger (referent),

generaladvokat: A. Rantos,

justitiesekreterare: A. Calot Escobar,

efter det skriftliga förfarandet,

med beaktande av de yttranden som avgetts av:

– Ithaque Sécurité SAS, genom E. Bouillon, B. Lebrun och C. Lecharlier, avocats,

– Belgiens regering, genom F. Hayois, C. Jacob och C. Pochet, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av M. Chomé, S. Depré och R. Mirzabekiantz, avocats,

– Tjeckiens regering, genom A. Edelmannová, L. Halajová och J. Vláčil, samtliga i egenskap av ombud,

– Finlands regering, genom H. Leppo och K. Vanhanen, båda i egenskap av ombud,

– Europeiska kommissionen, genom M. Mataija, G. Meeßen och B. Stromsky, samtliga i egenskap av ombud,

med hänsyn till beslutet, efter att ha hört generaladvokaten, att avgöra målet utan förslag till avgörande,

följande

Dom

1 Begäran om förhandsavgörande avser tolkningen av artikel 56 första stycket FEUF.

2 Begäran har framställts i ett mål mellan Ithaque Sécurité SAS, ett bolag bildat enligt fransk rätt (nedan kallat Ithaque), och État belge (belgiska staten), angående ett beslut av rådgivaren vid generaldirektorat för säkerhetspolitik och förebyggande politik ”Service public fédéral Intérieur” att påföra detta bolag en administrativ sanktionsavgift. Ithaque har yrkat att detta beslut ska ogiltigförklaras.

Tillämpliga bestämmelser

Unionsrätt

3 Artikel 56 första stycket FEUF har följande lydelse:

”Inom ramen för nedanstående bestämmelser ska inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjudas beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten.”

Belgisk rätt

4 Enligt artikel 16 i loi réglementant la sécurité privée et particulière (lagen om privat och enskild säkerhet) av den 2 oktober 2017 ( Moniteur belge av den 31 oktober 2017, s. 96776) (nedan kallad lagen av den 2 oktober 2017) får endast företag som beviljats tillstånd av den belgiska inrikesministern tillhandahålla tjänster på det område som omfattas av denna lag.

5 I artikel 19 i denna lag föreskrivs följande:

”När den som ansöker om tillstånd inte har sitt säte i Belgien ska inrikesministern vid prövningen av ansökan beakta de garantier som inom ramen för ett lagligt och reglerat utövande av den verksamhet som ansökan avser har uppvisats i en annan medlemsstat i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.”

Målet vid den nationella domstolen och tolkningsfrågan

6 Ithaque är ett bolag med verksamhet inom säkerhet och bevakning, som regelbundet arbetar för Française des Jeux, ett bolag bildat enligt fransk rätt som anordnar olika hasardspel.

7 Française des Jeux anlitade, i samband med en lottdragning som skulle äga rum i Brygge (Belgien) i december 2021, Ithaque för att säkerställa att denna tillställning förlöpte utan problem. Ithaque tog kontakt med den behöriga belgiska myndigheten, som anmodade den att lämna in en ansökan om tillstånd på det formulär som var avsett för detta ändamål och att betala en avgift för detta på 1 000 euro.

8 Ithaque vägrade att ansöka om tillstånd från denna myndighet och att betala avgiften. Bolaget ansåg nämligen att det inte borde omfattas av ett sådant förfarande, eftersom det redan hade ett tillstånd som utfärdats av franska myndigheter och som borde erkännas i Belgien.

9 Ithaque fullgjorde således det uppdrag som det hade anlitats för, i strid med artikel 16 i lagen av den 2 oktober 2017.

10 Till följd av detta åsidosättande ålade rådgivaren vid generaldirektorat för säkerhetspolitik och förebyggande politik ”Service public fédéral Intérieur” genom beslut av den 14 februari 2024 Ithaque en administrativ sanktionsavgift på 15 000 euro.

11 Genom talan väckt den 4 april 2024 yrkade bolaget att Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel, Belgien), som är den hänskjutande domstolen, skulle ogiltigförklara detta beslut.

12 Den hänskjutande domstolen har angett att Ithaque anser att det borde ha omfattats av ett förenklat tillståndsförfarande, inom ramen för vilket de krav som de franska myndigheterna uppställer skulle ha jämförts med de krav som uppställs i lagen av den 2 oktober 2017 för att bedriva verksamhet på Konungariket Belgiens territorium. Detta förfarande skulle utmynna i att tillståndet enligt fransk rätt skulle godkännas och att Ithaque följaktligen skulle få rätt att i Belgien tillhandahålla privata bevakningstjänster.

13 Eftersom ett sådant förenklat förfarande inte har inrättats i Belgien, ska ett bolag bildat enligt utländsk rätt som önskar bedriva sin verksamhet i denna medlemsstat omfattas av det fullständiga tillståndsförfarandet, under förutsättning att myndigheten beaktar de garantier som har uppvisats i en annan medlemsstat, utan ytterligare preciseringar.

14 Enligt den hänskjutande domstolen är det kanske inte ett krav på att medlemsstaterna ska beakta odefinierade, eller till och med vaga omständigheter, som uppställs i artikel 56 första stycket FEUF, utan snarare en positiv skyldighet för dem att i princip godkänna den verksamhet som bedrivs av bevakningsföretag som är etablerade i andra medlemsstater, dock med möjlighet att utföra vissa kontroller, såsom i fråga om likvärdighet av examensbevis.

15 Mot denna bakgrund beslutade Tribunal de première instance francophone de Bruxelles (Franskspråkiga förstainstansdomstolen i Bryssel) att vilandeförklara målet och ställa följande fråga till EU-domstolen:

”Ska artikel 56 första stycket [FEUF] tolkas så, att medlemsstaterna åläggs att på sitt territorium i princip tillåta verksamhet som utövas av bevakningsföretag som har sitt säte i en annan medlemsstat, med det enda förbehållet att de kan vidta vissa kontroller?”

Prövning av tolkningsfrågan

16 Den hänskjutande domstolen har ställt sin fråga för att få klarhet i huruvida artikel 56 första stycket FEUF ska tolkas så, att den utgör hinder för lagstiftning i en medlemsstat enligt vilken det krävs ett administrativt tillstånd för att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat ska kunna tillhandahålla bevakningstjänster i landet, vid äventyr av påföljd för varje företag som bryter mot dessa regler.

17 Det ska inledningsvis påpekas att privata säkerhetstjänster ännu inte är harmoniserade på unionsnivå. Även om medlemsstaterna visserligen i princip är behöriga att fastställa villkoren för att utöva denna verksamhet är de emellertid likväl skyldiga att iaktta de grundläggande friheter som föreskrivs i EUF-fördraget, bland annat den frihet att tillhandahålla tjänster som föreskrivs i artikel 56 i detta fördrag, när de utövar sin behörighet inom detta område (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2006, kommissionen/Spanien, C‑514/03, EU:C:2006:63, punkt 23 och där angiven rättspraxis).

18 Enligt fast rättspraxis innebär artikel 56 FEUF inte bara att det är nödvändigt att avskaffa all form av diskriminering på grund av nationalitet av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, utan även att det är nödvändigt att avskaffa varje inskränkning – även om den är tillämplig på inhemska tjänsteleverantörer och tjänsteleverantörer från andra medlemsstater utan åtskillnad – som innebär att tjänster som tillhandahålls av en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat, där denne lagligen utför liknande tjänster, förbjuds, hindras eller blir mindre attraktiva (dom av den 7 oktober 2010, dos Santos Palhota m.fl., C‑515/08, EU:C:2010:589, punkt 29, och dom av den 22 januari 2026, Vlaams Gewest, C‑413/24, EU:C:2026:30, punkt 22).

19 Nationell lagstiftning enligt vilken det krävs att ett administrativt tillstånd har beviljats för att ett företag med säte i en annan medlemsstat ska kunna tillhandahålla vissa tjänster, däribland bevakningstjänster, på det nationella territoriet vid äventyr av påföljd för varje företag som överträder dessa bestämmelser, utgör en inskränkning av friheten att tillhandahålla tjänster i den mening som avses i artikel 56 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, punkt 58, dom av den 30 april 2014, Pfleger m.fl., C‑390/12, EU:C:2014:281, punkt 39, dom av den 22 juni 2017, Unibet International, C‑49/16, EU:C:2017:491, punkt 33, och dom av den 12 september 2019, Maksimovic m.fl., C‑64/18, C‑140/18, C‑146/18 och C‑148/18, EU:C:2019:723, punkt 32). Så är även fallet om tjänsteleverantörer som är etablerade i andra medlemsstater också är skyldiga att ansöka om tillstånd för att tillhandahålla liknande tjänster i dessa medlemsstater.

20 Av detta följer att sådan nationell lagstiftning som den ifrågavarande i förevarande mål i princip strider mot artikel 56 FEUF och följaktligen är förbjuden enligt denna artikel, såvida den inte är motiverad av tvingande hänsyn till allmänintresset och proportionerlig i förhållande till det eftersträvade syftet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑514/05, EU:C:2007:781, punkt 60 och där angiven rättspraxis).

21 Kravet på att ett administrativt tillstånd ska ha beviljats innan den privata bevakningsverksamheten påbörjas kan emellertid i sig, med hänsyn till denna verksamhets särskilda karaktär, vara motiverat av behovet av att skydda den allmänna ordningen (dom av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, punkt 61).

22 Ett hinder kan emellertid endast motiveras i den mån det allmänintresse som åberopas inte redan har tillgodosetts genom de bestämmelser vilka tjänsteleverantören är underkastad i den medlemsstat där denne är etablerad (dom av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, punkt 62 och där angiven rättspraxis)

23 En bestämmelse som antagits av en medlemsstat genom vilken de kontroller som redan har utförts i den medlemsstat där företaget är etablerat upprepas kan således inte anses vara motiverad för att uppnå det eftersträvade syftet (dom av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, punkt 63).

24 Domstolen har redan slagit fast att ett krav på att anställda i ett privat bevakningsföretag måste erhålla ett nytt tillstånd i värdmedlemsstaten utgör ett hinder för detta företags frihet att tillhandahålla tjänster enligt artikel 56 FEUF, i den mån ingen hänsyn tas till de kontroller eller inspektioner som redan har gjorts i ursprungsmedlemsstaten (dom av den 26 januari 2006, kommissionen/Italien, C‑465/03, EU:C:2006:63, punkt 55). Domstolen har även slagit fast att nationell lagstiftning enligt vilken ett bevakningsföretag måste erhålla tillstånd med regional giltighet stred mot denna artikel i avsaknad av uttryckliga bestämmelser i den nationella lagstiftningen om att de krav som uppställs i den medlemsstat där företaget är etablerat ska beaktas (dom av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, punkt 67).

25 I förevarande fall föreskrivs i artikel 19 i lagen av den 2 oktober 2017 att ”[n]är den som ansöker om tillstånd inte har sitt säte i Belgien ska inrikesministern vid prövningen av ansökan beakta de garantier som inom ramen för ett lagligt och reglerat utövande av den verksamhet som ansökan avser har uppvisats i en annan medlemsstat i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet”.

26 När det gäller den belgiska lagstiftning som föregick denna bestämmelse, det vill säga loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage (lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetsföretag och interna säkerhetstjänster) ( Moniteur belge av den 29 maj 1990, s. 10963), har domstolen slagit fast att genom att kräva att samtliga bevakningsföretag ska uppfylla samma villkor för att erhålla tillstånd – utan att någon hänsyn tas till de skyldigheter som det företag som tillhandahåller tjänsterna redan är underkastat i den medlemsstaten där det är etablerad – hade Konungariket Belgien underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 56 FEUF (dom av den 9 mars 2000, kommissionen/Belgien, C‑355/98, EU:C:2000:113, punkt 38 och domslutet).

27 Den belgiska regeringen har i detta avseende i sitt yttrande gjort gällande att Konungariket Belgien hade för avsikt att avhjälpa detta fördragsbrott genom antagandet av loi du 10 juin 2001 modifiant la loi du 10 avril 1990 sur les entreprises de gardiennage, sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage (lagen av den 10 juni 2001 om ändring av lagen av den 10 april 1990 om bevakningsföretag, säkerhetsföretag och interna säkerhetstjänster), vars innehåll i artikel 4 därefter återges i artikel 19 i lagen av den 2 oktober 2017. Den belgiska regeringen har anfört att det framgår av förarbetena till sistnämnda lag att de belgiska myndigheterna inte längre kommer att genomföra någon utredning av de villkor för tillstånd för vilka det företag som är etablerat i utlandet redan har lämnat garantier i den medlemsstat där företaget är etablerat, om de är likvärdiga med dem som ska uppfyllas enligt den belgiska lagstiftningen. Enligt ett sådant förfarande skulle beviljandet av tillstånd till detta företag följaktligen vara mycket förenklat, eller till och med automatiskt.

28 Ithaque har emellertid i sitt skriftliga yttrande gjort gällande att behöriga belgiska myndigheter fortfarande kräver att privata bevakningsföretag som är etablerade i en annan medlemsstat lämnar in en fullständig ansökan om tillstånd, inger samma handlingar som krävs av ett belgiskt företag som ännu inte har tillstånd och betalar de administrativa avgifterna för detta förfarande i deras helhet.

29 Det följer av fast rättspraxis att en medlemsstat inte får göra tillhandahållandet av tjänster inom dess territorium avhängigt av att alla de villkor som krävs för etablering har uppfyllts, eftersom de bestämmelser i fördraget som just är avsedda att säkerställa friheten att tillhandahålla tjänster då skulle förlora sin ändamålsenliga verkan (dom av den 24 januari 2002, Portugaia Construções, C‑164/99, EU:C:2002:40, punkt 17 och där angiven rättspraxis).

30 Det ankommer således på den hänskjutande domstolen att kontrollera huruvida de behöriga myndigheterna i värdmedlemsstaten i förevarande fall inte har ålagt en tjänsteleverantör som är etablerad i en annan medlemsstat villkor och kontroller som motsvarar dem som krävs för etablering.

31 Den hänskjutande domstolen ska i synnerhet kontrollera att de begärda uppgifterna inte går utöver vad som är nödvändigt för att bedöma utförandet av en enstaka tjänst och inte motsvarar de som krävs för etablering.

32 Om så är fallet ska den hänskjutande domstolen även pröva huruvida dessa myndigheter i förevarande fall har uppställt villkor och kontroller som innebär att de som tjänsteleverantören är underkastad i den medlemsstat där den är etablerad upprepas.

33 Vad gäller de administrativa avgifter som tas ut när en tillståndsansökan lämnas in ska det prövas huruvida dessa avgifter, i enlighet med proportionalitetsprincipen, inte är orimliga eller oskäligt höga. I detta avseende ska frågan huruvida avgifterna är orimliga eller oskäligt höga, och följaktligen oproportionerliga, bedömas mot bakgrund av den kostnad som handläggningen av denna ansökan är förenad med och som den berörda medlemsstaten således måste bära (se, analogt, dom av den 20 juni 2024, Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Utstationering av arbetstagare från tredjeland), C‑540/22, EU:C:2024:530, punkterna 119 och 120).

34 Om det antogs att en bankgaranti för betalning av eventuella administrativa avgifter eller sanktionsavgifter krävdes enligt belgisk lagstiftning, vilket är en situation som Europeiska kommissionen har åberopat, ska den hänskjutande domstolen fastställa huruvida en sådan garanti verkligen är nödvändig och proportionerlig vad avser tillhandahållandet av tillfälliga gränsöverskridande tjänster.

35 Kravet på att ställa en sådan garanti hos ett belgiskt organ kan nämligen hindra eller göra det mindre attraktivt att utöva friheten att tillhandahålla tjänster, i den mening som avses i artikel 56 FEUF, eftersom det medför att tillhandahållandet av tjänster blir dyrare för privata bevakningsföretag som är etablerade i andra medlemsstater än för företag som är etablerade i Belgien (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2006, kommissionen/Spanien, C‑514/03, EU:C:2006:63, punkt 41, och av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, punkt 109).

36 Ett sådant hinder kan endast motiveras i den mån det allmänintresse som åberopas, nämligen att belopp ställs till förfogande för belgiska myndigheter till säkerhet för fullgörandet av samtliga offentligrättsliga skyldigheter enligt gällande nationell lagstiftning, inte redan har tillgodosetts genom de bestämmelser vilka tjänsteleverantören är underkastad i den medlemsstat där den är etablerad (se, för ett liknande resonemang, dom av den 13 december 2007, kommissionen/Italien, C‑465/05, EU:C:2007:781, punkt 111).

37 I den mån det enligt belgiska lagstiftning krävs att denna bankgaranti ställs, utan att någon hänsyn tas till att en bankgaranti eventuellt har ställts i ursprungsmedlemsstaten och är ägnad att säkerställa ett adekvat skydd för dessa offentligrättsliga fordringar, medför denna lagstiftning en skyldighet som går utöver vad som är nödvändigt för detta ändamål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 januari 2006, kommissionen/Spanien, C‑514/03, EU:C:2006:63, punkt 43).

38 För fullständighetens skull ska det erinras om att den omständigheten att den hänskjutande domstolen anser att vissa begrepp i artikel 19 i lagen av den 2 oktober 2017 är synnerligen allmänt hållna inte utgör hinder för att denna bestämmelse kan anses föreskriva klara och precisa regler som gör det möjligt för den enskilde att förutse dess verkningar, under förutsättning att dessa begrepps eventuella tvetydighet eller vaghet kan undanröjas med hjälp av sedvanliga tolkningsmetoder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 22 januari 2026, AK Dlhopolec m.fl., C‑590/24, EU:C:2026:41, punkt 96 och där angiven rättspraxis). Det ankommer på den hänskjutande domstolen att pröva om så är fallet.

39 Mot bakgrund av ovanstående överväganden ska tolkningsfrågan besvaras enligt följande. Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som den ifrågavarande i det nationella målet, enligt vilken det krävs ett administrativt tillstånd för att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat ska kunna tillhandahålla bevakningstjänster på det nationella territoriet och en sanktionsavgift föreskrivs för varje företag som bryter mot dessa regler, under förutsättning

– att tjänsteleverantören inte åläggs villkor och kontroller, enligt denna lagstiftning, som motsvarar dem som krävs för etablering,

– att det föreskrivs att vederbörlig hänsyn ska tas till alla villkor som tjänsteleverantören redan uppfyller i den medlemsstat där den är etablerad, i den mån de motsvarar de villkor som värdmedlemsstaten har uppställt för att skydda den allmänna ordningen, och

– att inga oproportionerliga administrativa avgifter påförs och inga onödiga eller oproportionerliga säkerheter krävs.

Rättegångskostnader

40 Eftersom förfarandet i förhållande till parterna i det nationella målet utgör ett led i beredningen av samma mål, ankommer det på den hänskjutande domstolen att besluta om rättegångskostnaderna. De kostnader för att avge yttrande till domstolen som andra än nämnda parter har haft är inte ersättningsgilla.

Mot denna bakgrund beslutar domstolen (åttonde avdelningen) följande:

Artikel 56 FEUF ska tolkas så, att den inte utgör hinder för sådan nationell lagstiftning som den ifrågavarande i det nationella målet, enligt vilken det krävs ett administrativt tillstånd för att ett företag som är etablerat i en annan medlemsstat ska kunna tillhandahålla bevakningstjänster på det nationella territoriet och en sanktionsavgift föreskrivs för varje företag som bryter mot dessa regler, under förutsättning

– att tjänsteleverantören inte åläggs villkor och kontroller, enligt denna lagstiftning, som motsvarar dem som krävs för etablering,

– att det föreskrivs att vederbörlig hänsyn ska tas till alla villkor som tjänsteleverantören redan uppfyller i den medlemsstat där den är etablerad, i den mån de motsvarar de villkor som värdmedlemsstaten har uppställt för att skydda den allmänna ordningen, och

– att inga oproportionerliga administrativa avgifter påförs och inga onödiga eller oproportionerliga säkerheter krävs.

Underskrifter

* Rättegångsspråk: franska.