Tribunalens dom (första avdelningen) den 9 september 2026

Preliminär utgåva

TRIBUNALENS DOM (första avdelningen)

den 9 september 2026( * )

” Gemensam utrikes- och säkerhetspolitik – Restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende – Frysning av penningmedel – Restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Förteckning över personer, enheter och organ vars penningmedel och ekonomiska resurser ska frysas eller som är föremål för restriktioner avseende inresa i medlemsstaterna – Bibehållande av sökandens namn i förteckningen – Begreppet ’ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland’ – Begreppet ’affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering’ – Artikel 2.1 g i beslut 2014/145/Gusp – Artikel 3.1 g i förordning (EU) nr 269/2014 – Invändning om rättsstridighet – Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter – Människans värdighet – Felaktig bedömning – Proportionalitet – Unionsmedborgarskap – Fri rörlighet – Utomobligatoriskt skadeståndsansvar ”

I mål T-358/25,

Roman Arkadyevich Abramovich , Nemchinovo (Ryssland), företrädd av advokaterna T. Bontinck, S. Bonifassi, J. Goffin, J. Bastien och C. André, samt C. Zatschler, SC,

sökande,

mot

Europeiska unionens råd , företrätt av M. Di Gaetano, M.-C. Cadilhac, L. Berger och J. Rurarz, samtliga i egenskap av ombud, biträdda av advokaten B. Maingain,

svarande,

meddelar

TRIBUNALEN (första avdelningen),

sammansatt av ordföranden E. Buttigieg samt domarna M. Kancheva och F. Bestagno (referent),

justitiesekreterare: handläggaren L. Ramette,

med beaktande av det skriftliga förfarandet, särskilt

– ansökan som inkom till tribunalens kansli den 26 maj 2025,

– inlagan om justering av talan, som inkom till tribunalens kansli den 25 november 2025,

efter förhandlingen den 6 maj 2026,

följande

Dom

1 Roman Arkadyevich Abramovich, som är sökande i detta mål, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara, för det första, rådets beslut (Gusp) 2025/528 av den 14 mars 2025 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L, 2025/528) och rådets genomförandeförordning (EU) 2025/527 av den 14 mars 2025 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L, 2025/527) (nedan tillsammans kallade rättsakterna från mars 2025), och, för det andra, rådets beslut (Gusp) 2025/1895 av den 12 september 2025 om ändring av beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L, 2025/1895) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/1894 av den 12 september 2025 om genomförande av förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L, 2025/1894) (nedan tillsammans kallade rättsakterna från september 2025), i den del dessa rättsakter (nedan tillsammans kallade de angripna rättsakterna) avser sökanden. Sökanden har också, med stöd av artikel 268 FEUF, yrkat ersättning för den ideella skada som han påstår sig ha lidit till följd av antagandet av dessa rättsakter.

Bakgrund till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts

2 Förevarande mål rör de restriktiva åtgärder som Europeiska unionen har vidtagit på grund av åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

3 Sökanden är en affärsman med ryskt, israeliskt och portugisiskt medborgarskap.

4 Den 17 mars 2014 antog Europeiska unionens råd, med stöd av artikel 29 FEU, beslut 2014/145/Gusp om restriktiva åtgärder mot åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 16). Samma dag antog rådet, med stöd av artikel 215.2 FEUF, förordning (EU) nr 269/2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (EUT L 78, 2014, s. 6).

5 Den 25 februari 2022 antog rådet, med hänsyn till den allvarliga situationen i Ukraina, dels beslut (Gusp) 2022/329 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 50, 2022, s. 1), dels förordning (EU) 2022/330 om ändring av förordning nr 269/2014 (EUT L 51, 2022, s. 1), bland annat för att ändra de kriterier på grundval av vilka fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ kan bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna.

6 I artikel 2.1 g i rådets beslut 2014/145/Gusp, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2022/329, angavs att alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av ”ledande affärsmän eller juridiska personer, enheter eller organ som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina” ska frysas (nedan kallat det ursprungliga upptagandekriteriet g).

7 De närmare villkoren för sådan frysning av tillgångar angavs i de följande punkterna i artikel 2 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329.

8 Artikel 1.1 b och e i beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse enligt beslut 2022/329 innehöll bestämmelser om inresa till eller transitering genom medlemsstaternas territorium för fysiska personer som uppfyller kriterier som i sak motsvarar de som anges i artikel 2.1 d och g i samma beslut.

9 I förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse enligt förordning 2022/330, föreskrevs att åtgärder för frysning av tillgångar skulle vidtas och där angavs de närmare villkoren för denna frysning i princip i samma ordalag som i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse. I artikel 3.1 a–g i den förordningen återgavs nämligen väsentligen lydelsen av artikel 2.1 a-g i nämnda beslut.

Första upptagandet och bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 september 2023

10 15 mars 2022 antog rådet beslut (Gusp) 2022/429 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 87 I, 2022, s. 44) och genomförandeförordning (EU) 2022/427 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L 87 I, 2022, s. 1).

11 Genom dessa rättsakter lades sökandens namn till under nummer 879 i den förteckning som finns i bilagan till beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, respektive under samma nummer i den förteckning som finns i bilaga I till förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse (nedan kallade de omtvistade förteckningarna).

12 Genom rådets beslut (Gusp) 2022/1530 av den 14 september 2022 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 239, 2022, s. 149) och rådets genomförandeförordning (EU) 2022/1529 av den 14 september 2022 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L 239, 2022, s. 1), samt genom rådets beslut (Gusp) 2023/572 av den 13 mars 2023 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 75 I, 2023, s. 134) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/571 av den 13 mars 2023 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L 75 I, 2023, s. 1) beslutade rådet att låta sökanden kvarstå i de omtvistade förteckningarna. Genom rådets beslut (Gusp) 2023/811 av den 13 april 2023 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 2023, 101, s. 67) och rådets genomförandeförordning (EU) 2023/806 av den 13 april 2023 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L 101, 2023, s. 1), gjorde rådet en ändring i vissa språkversioner av redogörelsen för skälen avseende sökanden och av uppgifterna om honom under rubriken ”Personuppgifter”.

13 Genom dom av den 20 december 2023, Abramovich/rådet (T-313/22, överklagad, EU:T:2023:830), ogillade tribunalen talan om dels ogiltigförklaring av de rättsakter som nämns i punkterna 10–12 ovan, dels ersättning för den skada som sökanden påstod sig ha lidit.

Ändring av kriterierna för upptagande i de omtvistade förteckningarna

14 Den 5 juni 2023 antog rådet beslut (Gusp) 2023/1094 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 146, 2023, s. 20) och förordning (EU) 2023/1089 om ändring av förordning nr 269/2014 (EUT L 146, 2023, s. 1).

15 I artikel 2.1 g i rådets beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse enligt beslut 2023/1094, angavs att alla penningmedel och ekonomiska resurser som tillhör, ägs, innehas eller kontrolleras av ”ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland och deras närmaste familjemedlemmar eller andra fysiska personer som gynnas av dem, eller affärsmän, juridiska personer, enheter eller organ som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina” (nedan kallat det ändrade upptagningskriteriet g).

16 Det ändrade upptagningskriteriet g infördes på liknande sätt genom förordning 2023/1089 i förordning nr 269/2014.

Bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 mars 2025

17 Den 13 september 2023 antog rådet beslut (Gusp) 2023/1767 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L 226, 2023, s. 104) och genomförandeförordning (EU) 2023/1765 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L 226, 2023, s. 3) och förlängde de restriktiva åtgärderna mot sökanden till och med den 15 mars 2024 med angivande av följande skäl:

”[Sökanden] är en rysk ledande affärsman som har långvariga och nära band till Ryska federationens president Vladimir Putin. Han har haft privilegierat tillträde till presidenten och har upprätthållit mycket goda förbindelser med honom. Denna koppling till den ryska ledaren har hjälpt honom att bibehålla sin betydande förmögenhet. Han är en större aktieägare i stålkoncernen Evraz, som är en av Rysslands största skattebetalare.

Han har därför gynnats av ryska beslutsfattare som bär ansvaret för annekteringen av Krim eller destabiliseringen av Ukraina. Han är även en ledande rysk affärsman som är verksam i Ryssland och en affärsman som är delaktig i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina.”

18 Den 12 mars 2024 antog rådet beslut (Gusp) 2024/847 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L, 2024/847) och genomförandeförordning (EU) 2024/849 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L, 2024/849) och förlängde de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden till och med den 15 september 2024, utan att ändra de skäl som återges i punkt 17 ovan.

19 Slutligen antog rådet den 12 september 2024 beslut (Gusp) 2024/2456 om ändring av beslut 2014/145 (EUT L, 2024/2456) och genomförandeförordning (EU) 2024/2455 om genomförande av förordning nr 269/2014 (EUT L, 2024/2455) och förlängde de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden till och med den 15 mars 2025, utan att ändra de skäl som återges i punkt 17 ovan.

20 Genom dom av den 10 september 2025, Abramovich/rådet (T-1105/23, överklagad, EU:T:2025:839), ogillade tribunalen talan om dels ogiltigförklaring av de rättsakter som nämns i punkterna 10–12 ovan, dels ersättning för den skada som sökanden påstod sig ha lidit.

Bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 september 2025

21 Den 1 november 2024 ingav sökanden en begäran till rådet om omprövning av upptagandet av hans namn i de omtvistade förteckningarna.

22 Genom skrivelse av den 27 januari 2025 meddelade rådet sökanden sin avsikt att behålla hans namn i de omtvistade förteckningarna och översände bevishandlingarna med referens WK 857/25 INIT (nedan kallad akt WK 857/25 INIT) till sökanden.

23 Genom skrivelse av den 9 februari 2025 inkom sökanden med sina synpunkter till rådet. I denna skrivelse gör sökanden gällande att endast fyra av de sju handlingar som rådet har åberopat rör honom och att dessa under alla omständigheter är extremt generiska, oprecisa och föråldrade varför de således inte kan ligga till grund för en förlängning av de restriktiva åtgärderna mot honom.

24 14 mars 2025 antog rådet rättsakterna från mars 2025, varigenom de restriktiva åtgärder som vidtagits gentemot sökanden förlängdes till och med den 15 mars 2025 med angivande av följande skäl:

”[Sökanden] är en rysk ledande affärsman som har långvariga och nära band till Ryska federationens president Vladimir Putin. Han har haft privilegierat tillträde till presidenten och har upprätthållit mycket goda förbindelser med honom. Denna koppling till den ryska ledaren har hjälpt honom att bibehålla sin betydande förmögenhet. Han är en större aktieägare i stålkoncernen Evraz, som är en av Rysslands största skattebetalare. [Sökanden] är också aktieägare i det ryska företaget Norilsk Nickel, en av världens största palladiumproducenter och ett av de främsta företagen när det gäller brytning av raffinerat nickel, som ger den ryska regeringen betydande inkomster. Han är därmed en ledande rysk affärsman verksam i Ryssland och en affärsman delaktig i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina. ”

25 Det ändrade upptagandekriteriet g avser såväl ”ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland” (nedan kallat den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g) som ”affärsmän ... som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, som är ansvarig för annekteringen av Krim och destabiliseringen av Ukraina” (nedan kallat den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g).

26 Genom skrivelse av den 17 mars 2025 besvarade rådet sökandens begäran om omprövning av den 1 november 2024 och sökandens skrivelse av den 9 februari 2025 varvid han underrättades om att de restriktiva åtgärderna mot honom hade bibehållits.

Bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 mars 2026

27 Den 12 september 2025 antog rådet rättsakterna från september 2025 om förlängning av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden till och med den 15 mars 2026, utan att ändra de skäl som återges i punkt 24 ovan.

28 Genom skrivelse av den 15 september 2025 underrättade rådet sökanden om att de restriktiva åtgärderna hade förlängts genom rättsakterna från september 2025.

29 Genom skrivelse av den 20 oktober 2025 begärde sökanden att rådet skulle lämna ut de handlingar som låg till grund för antagandet av rättsakterna från september 2025 avseende honom. Rådet svarade sökanden genom skrivelse av den 13 november 2025 att samtliga handlingar redan hade lämnats ut till honom.

30 Den 10 november 2025 ingav sökanden en begäran till rådet om omprövning av upptagandet av hans namn i de omtvistade förteckningarna.

Parternas yrkanden

31 Sökanden har yrkat att tribunalen ska

– ogiltigförklara de angripna rättsakterna,

– förplikta rådet att preliminärt betala 1 000 000 euro för den ideella skada som sökanden har lidit, och

– förplikta rådet att ersätta rättegångskostnaderna.

32 Rådet har yrkat att tribunalen ska

– ogilla talan,

– alternativt, för det fall de angripna rättsakterna ogiltigförklaras i den del de avser sökanden, låta rättsverkningarna av besluten 2025/528 och 2025/1895 bestå till dess att den delvisa ogiltigförklaringen av genomförandeförordningarna 2025/527 och 2025/1894 får verkan, och

– förplikta sökanden att ersätta rättegångskostnaderna.

Rättslig bedömning

33 Till stöd för sin talan har sökanden, i den del den avser ogiltigförklaring av de angripna rättsakterna, formellt åberopat sex grunder. Den första grunden avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, den andra grunden avser invändningar om rättsstridighet avseende den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g, den tredje grunden avser åsidosättande av människans värdighet, den fjärde grunden avser oriktig bedömning, den femte grunden avser åsidosättande av proportionalitetsprincipen och den sjätte grunden avser att artikel 1.1 i beslut 2014/145 är rättsstridig och att de grundläggande rättigheter som följer av hans ställning som unionsmedborgare har åsidosatts. Sökanden anser sig även ha lidit ideell skada med anledning av att hans anseende skadats till följd av antagandet av de angripna rättsakterna, för vilka han begär ersättning.

Prövning av yrkandet om ogiltigförklaring

Den första grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter

34 Sökanden har gjort gällande att rådet iakttog de interna handläggningsreglerna för antagandet av de angripna rättsakterna, i vilka rådet anges som det enda organ som har befogenhet att anta beslut, vilket innebär att rådet inte kan delegera sin beslutsbefogenhet till andra organ, såsom Ständiga representanternas kommitté (Coreper), eller till andra arbetsgrupper inom rådet, såsom arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien och arbetsgruppen med råd för yttre förbindelser (Relex-gruppen).

35 I detta avseende har sökanden i huvudsak gjort gällande att granskningen av de yttranden som lämnats in till rådet och analysen av bevishandlingarna inte sker på själva rådsnivå, vilket strider mot principen om institutionell jämvikt, artikel 240 FEUF samt artikel 14 i förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse. I de flesta fall antar rådet nämligen restriktiva åtgärder utan föregående diskussion genom att stödja sig på beslutsvillkoren i form av så kallade A-punkter, vilka antagits utan debatt. Det är således dess förberedande organ som de facto utövar rådets beslutsbefogenheter.

36 Enligt sökanden omfattas antagandet av rättsakter om restriktiva åtgärder uteslutande av rådets befogenhet, och rådet var skyldigt att självt pröva de faktiska omständigheter och den bevisning som låg till grund för beslutet att låta sökanden kvarstå i de omtvistade förteckningarna. Detsamma gäller skrivelserna som svar på de yttranden som ingetts av de personer vars namn är upptagna i dessa förteckningar, eftersom dessa skrivelser förbereds av arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien och Relex-gruppen och upprättas på ett övergripande sätt av Coreper. I praktiken gör rådet självt inte någon detaljerad prövning av enskilda fall, utan röstar snarare om det utkast till akt som Coreper förelägger det, efter en materiell prövning som endast görs av de förberedande organen.

37 Sökanden har i sin replik gjort gällande att det framgår av de bilagor som rådet har ingett att det inte har undersökt de bevishandlingar och yttranden som lämnats av de personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna. När det gäller Relex-gruppen framgår det särskilt av handlingarna att det inte gjordes någon bedömning av de enskilda situationerna, inbegripet sökandens, vid dess möte den 3 mars 2025. Detsamma gäller Coreper, eftersom det inte framgår av handlingarna att Coreper inom ramen för ett skriftligt förfarande har granskat nämnda handlingar. När det slutligen gäller rådets ledamöter hävdar sökanden att de ställdes inför valet att antingen i sin helhet godkänna att namnen på de personer och enheter som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna bibehölls, såsom hade beslutats av de förberedande instanserna, eller att i sin helhet avslå bibehållandet eller avstå från att rösta, utan att det förekom någon diskussion eller prövning av de berörda personernas och enheternas enskilda situation.

38 Slutligen innebär de angripna rättsakterna ett åsidosättande av väsentliga formföreskrifter, eftersom rådet inte har utövat sitt utrymme för skönsmässig bedömning och sin beslutsbefogenhet med avseende på beslutet att låta sökanden kvarstå i de omtvistade förteckningarna, med full kännedom om sakförhållandena och på ett sätt som är förenligt med kraven i fördragen och tillämpliga bestämmelser.

39 Rådet har bestridit sökandens argument.

40 Tribunalen erinrar inledningsvis om att det i artikel 14.3 i förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse, föreskrivs att ”[o]m synpunkter inges eller om väsentliga nya bevis framläggs, ska rådet se över sitt beslut och informera den fysiska eller juridiska personen, enheten eller organet om detta”.

41 Det framgår av artikel 16.7 FEU och artikel 240.1 FEUF att Coreper ”ansvarar för att förbereda rådets arbete”. I artikel 240.1 FEUF anges även att Coreper är ”ska ansvara för att förbereda rådets arbete och för att utföra de uppdrag som rådet ger den. Kommittén får anta beslut i procedurfrågor i de fall som anges i rådets arbetsordning”.

42 Artikel 240.1 FEUF återges i artikel 19.1 i rådets arbetsordning, som antogs genom rådets beslut av den 1 december 2009 (EUT L 325, 2009, s. 35) (nedan kallad rådets arbetsordning).

43 Artikel 19.2 och 19.3 i rådets arbetsordning har följande lydelse:

”2. Alla punkter på dagordningen för ett rådssammanträde ska först behandlas av Coreper, om inte Coreper beslutar något annat. Coreper ska sträva efter att på sin nivå nå enighet om en lösning som ska föreläggas rådet för antagande. Coreper ska se till att handlingarna i ett ärende presenteras för rådet i lämplig form och ska vid behov lägga fram riktlinjer, alternativ eller förslag till lösningar. I brådskande fall kan rådet enhälligt besluta om att behandla en fråga utan denna föregående behandling.

3. Kommittéer eller arbetsgrupper får inrättas av Coreper eller med Corepers medgivande för att utföra i förväg bestämda förberedande uppgifter eller undersökningar.

…”

44 Inom rådet har experter från varje medlemsstat i arbetsgrupper som arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien eller Relex-gruppen fått i uppdrag att utföra förberedande arbete inför rådets möten och ska vara rådets förberedande organ, såsom framgår av artikel 19.3 i rådets arbetsordning. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet, T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 187). Det ska i detta hänseende för övrigt påpekas dels att medlemmarna i nämnda arbetsgrupper har ett mandat från de medlemsstater som de företräder och att de, vid överläggningarna om ett visst förslag, uttrycker sin medlemsstats ståndpunkt i rådet, dels att arbetsgrupperna, även om de inte har rätt att fatta beslut om denna institutions slutliga ståndpunkt, ingår i det normala lagstiftnings- eller beslutsförfarandet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2023, De Capitani/rådet , T-163/21, EU:T:2023:15, punkt 95).

45 Inom ramen för det beslutsförfarande som kännetecknar förlängningen av de restriktiva åtgärderna analyserar medlemmarna i dessa arbetsgrupper de handlingar som rör bibehållandet av en persons namn i förteckningarna över personer som är föremål för restriktiva åtgärder, och särskilt de synpunkter och den bevisning som en sådan person har lagt fram, i syfte att kontrollera personens situation och förse rådet med de uppgifter som det behöver för att anta beslutet om bibehållande. Resultatet av denna analys ska översändas till Coreper och rådet ska på grundval av denna fatta beslut om sin slutliga ståndpunkt genom att anta de relevanta akterna antingen vid ett av sina möten eller genom skriftligt förfarande i enlighet med artikel 12 i rådets arbetsordning. Den omständigheten att arbetsgrupper bestående av experter från medlemsstaterna, med deltagande av företrädare för rådets rättstjänst och generalsekretariat, var inblandade i det beslutsförfarande som föregick antagandet av de angripna rättsakterna kan inte på något sätt anses utgöra en delegering av rådets beslutsbefogenheter till de förberedande organ som inrättats inom rådet eller till Coreper. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet, T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 187).

46 Såsom rådet preciserade vid förhandlingen som svar på en fråga från tribunalen samverkar medlemsstaternas delegationer i de ovannämnda arbetsgrupperna med de behöriga nationella ministerierna för att kunna uttrycka sina respektive regeringars ståndpunkt och ministerierna ger dem i allmänhet instruktioner som ska följas vid omröstningen. På så sätt kan medlemsstaternas regeringar steg för steg följa processen för att förbereda utkast till rättsakter som därefter ska antas av rådet. Rådet formaliserar endast medlemsstaternas gemensamma ståndpunkt, vilken är resultatet av ett beslutsförfarande som grundar sig på ett långt förberedande arbete i vilket medlemsstaternas regeringar deltar genom sina delegationer.

47 Mot bakgrund av det ovanstående kan artikel 14.3 i förordning nr 269/2014, i dess ändrade lydelse, endast hänvisa till rådet i dess egenskap av institution, vars verksamhet konkret säkerställs genom de förberedande organens deltagande i beslutsförfarandet, såsom arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien och Relex-gruppen samt Coreper, och den hänvisar inte till rådet i dess ministersammansättning, såsom sökanden har gjort gällande. Den omständigheten att dessa organ deltar i översynen av de aktuella restriktiva åtgärderna i syfte att underlätta rådets slutliga beslut, bland annat vad gäller de personer vars namn ska kvarstå i de omtvistade förteckningarna, innebär följaktligen inte att rådet avhänder sig sin beslutsbefogenhet eller delegerar den till ett av sina förberedande organ.

48 Någon annan lösning skulle inte bara strida mot rådets arbetsordning, utan även mot de primärrättsliga bestämmelser som föreskriver dels i artikel 29 FEU att ”[r]ådet ska anta beslut som anger unionens inställning till en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär” dels i artikel 215.2 FEUF, att ”[o]m så föreskrivs i ett beslut som har antagits i enlighet med avdelning V kapitel 2 i [FEU-fördraget], får rådet ... besluta om restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater” (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet, T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 187).

49 I förevarande fall framgår det av vissa bilagor som rådet har lagt fram att utkasten till rättsakter och delgivningsskrivelser, vilka bland annat innehåller utförliga svar på de synpunkter som framförts av de personer och enheter som berörs av de aktuella restriktiva åtgärderna, granskades av Coreper inom ramen för en diskussionspunkt vid dess sammanträden den 12 och 13 mars 2025, vad gäller rättsakterna från mars 2025, och vid dess sammanträden den 10 och 12 september 2025, vad gäller rättsakterna från september 2025. Det framgår även av dessa bilagor att de angripna rättsakterna formellt antogs och att delgivningsskrivelserna formellt godkändes av rådet genom skriftligt förfarande i enlighet med artikel 12.1 första stycket i rådets arbetsordning.

50 Det framgår av bilagorna B.9, B.10, F.20 och F.22, vilka rådet har ingett med avseende på rättsakterna från mars respektive september 2025, att dessa rättsakter antogs efter ett skriftligt förfarande. Den omständigheten att ett sådant förfarande användes, vilket sökanden för övrigt inte har bestritt, utgjorde inte hinder för att en eller flera av rådets medlemmar kunde motsätta sig antagandet av de rättsakter som är föremål för detta förfarande, vilket innebär att användningen av det skriftliga förfarandet inte kan anses utgöra en delegering av rådets befogenhet att anta de aktuella rättsakterna till dess förberedande organ. Såsom rådet har förklarat i sina inlagor och vid förhandlingen godtar rådet på liknande sätt, när det antar en rättsakt under punkt ”A”, de analyser och bedömningar som gjorts av dess förberedande organ, vilka har gjort det möjligt att ta upp alla diskussionspunkter mellan medlemsstaterna. I sådana fall kan Corepers avtal således alltid ifrågasättas av rådet, som har den slutliga beslutanderätten.

51 Den omständigheten att sökandens synpunkter och de handlingar som sökanden ingett översändes till arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien och Relex-gruppen visar följaktligen att rådet agerade i enlighet med de interna förfaranden som styr dess beslutsförfarande (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 188). Icke desto mindre var det rådet som antog de angripna rättsakterna och godkände delgivningsskrivelserna, varvid rådet, i motsats till vad sökanden har hävdat, inte på något sätt delegerade sin beslutsbefogenhet. Sökandens argument avseende åsidosättande av principen om institutionell jämvikt, av artikel 240 FEUF och av artikel 14 i förordning nr 269/2014, i ändrad lydelse, kan således inte godtas.

52 Denna slutsats påverkas inte av de andra argument som sökanden anfört.

53 Vad gäller, för det första, argumentet att rådet inte har visat att det beaktade bevishandlingarna rörande sökanden i något skede av de förfaranden som ledde till antagandet av rättsakterna från mars respektive rättsakterna från september 2025, bör det noteras, såsom rådet framhållit i sina inlagor och vid förhandlingen, utan att ha motbevisats av sökanden, att dessa handlingar delades med alla delegationer, såväl experter som ministrar, via en portal, vilket gjorde det möjligt för dem att ta del av handlingarna och fatta välgrundade beslut inom rådet.

54 Vad gäller, för det andra, argumenten rörande Relex-gruppens möte den 3 mars 2025, kan det, i likhet med vad rådet har påpekat, konstateras att de senaste bevishandlingarna rörande sökanden hade överlämnats till delegationerna den 22 januari 2025, vilket framgår av försättsbladet till bevishandlingarna med referens WK 857/25 INIT, varför det faktum att bevishandlingarna inte nämndes i dagordningen för nämnda möte inte bevisar att sökandens individuella situation inte var föremål för någon bedömning. Som rådet har påpekat, kan inte heller varaktigheten av nämnda möte bevisa en sådan omständighet, eftersom mötena i de förberedande organen och i själva rådet förbereds i förväg av varje delegation, som granskar alla relevanta handlingar, vilket innebär att den tid som ägnas åt en diskussion inom en arbetsgrupp inte kan anses vara representativ för den tid som varje delegation faktiskt har ägnat åt att förbereda mötet.

55 Vad för det tredje gäller de argument som avser Corepers möten den 12 och den 13 mars 2025, påpekar tribunalen, i likhet med rådet, att även om det är riktigt att endast de rättsakter för vilka Corepers godkännande begärdes fanns på dagordningen för dessa möten, kvarstår det faktum, såsom har angetts i punkt 53 ovan, att samtliga ständiga representanter hade tillgång till bevishandlingarna via den ovannämnda portalen, vilket innebar att de faktiskt kunde beakta dessa vid granskningen av utkasten till de angripna rättsakterna. Bevishandlingarna utgjorde för övrigt den underliggande faktiska grunden för de utkast till rättsakter som lades fram för Coreper och var inte handlingar som Coreper ombads godkänna.

56 Sådana överväganden gäller även för de liknande argument som sökanden har anfört med avseende på antagandet av de angripna rättsakterna. När det gäller argumentet att rådet inte skulle ha haft tillräckligt med tid för att granska den individuella situationen för varje berörd person och enhet, ska det dessutom påpekas att rådet kan stödja sig på den analys som utförts av dess förberedande organ, vilken i detta fall, såsom framgår av handlingarna i ärendet, vad gäller rättsakterna från mars 2025, ägde rum vid fem möten i arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien, ett möte i Relex-gruppen och tre möten i Coreper, och vad gäller rättsakterna från september 2025, vid sju möten i arbetsgruppen för Östeuropa och Centralasien, ett möte i Relex-gruppen och två möten i Coreper, med beaktande av att medlemmarna i dessa organ agerar på uppdrag av de medlemsstaters regeringar som de företräder.

57 Vad för det fjärde gäller argumentet att rådets medlemmar, under omständigheterna i förevarande fall, endast kunde anta åtgärderna som en enhet i stället för att göra en individuell prövning av situationen för varje berörd person eller enhet, trots att de restriktiva åtgärderna utgör individuella beslut, så kvarstår det faktum att de antas som en enda rättsakt som medför nödvändiga ändringar av antingen rådets beslut eller rådets förordning, eftersom dessa rättsakter liknar både rättsakter med allmän giltighet och en rad individuella beslut.

58 Såsom har angetts i punkt 45 ovan ankommer det för övrigt i första hand på de behöriga arbetsgrupperna att granska situationen för varje person eller enhet som är föremål för restriktiva åtgärder och att uttala sig om huruvida sådana åtgärder ska bibehållas gentemot dem, vilket innebär att rådet efter översynen av de aktuella restriktiva åtgärderna, genom att anta de rättsakter vars utkast förelagts rådet, ansluter sig till och bekräftar de analyser och bedömningar som gjorts av dess förberedande organ, inbegripet en analys av varje persons eller enhets individuella situation.

59 Slutligen påpekar tribunalen, i likhet med rådet, att i ett sådant sammanhang som det förevarande, där rådet regelbundet ska granska den individuella situationen för cirka 2 500 personer och enheter, måste det med nödvändighet stödja sig på arbetet i dess förberedande organ, samtidigt som rådet ensam har beslutsbefogenhet.

60 Mot bakgrund av det ovanstående kan talan inte vinna bifall såvitt avser den första grunden, som avser åsidosättande av väsentliga formföreskrifter.

Den andra grunden: Invändning om rättsstridighet avseende den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g

61 Sökanden har med stöd av artikel 277 FEUF framställt en invändning om rättsstridighet avseende den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g.

62 Vad för det första gäller den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, har sökanden gjort gällande att rådet har infört ett system med presumtion om ömsesidigt beroende mellan ”ledande affärsmän” och den ryska regeringen. Till skillnad från de restriktiva åtgärderna mot den syriska regimen avses i förevarande fall inte affärsmän på grund av deras konkreta handlingar eller deras personliga anknytning till den stridande situationen, utan som indirekta medel för att utöva påtryckningar på den ryska regeringen. En sådan presumtion strider mot unionsrätten, eftersom det inte görs någon bedömning från fall till fall av huruvida det föreligger ett ömsesidigt beroendeförhållande eller huruvida de berörda fysiska personerna faktiskt kan påverka nämnda regerings politik.

63 Sökanden har i detta avseende även ifrågasatt utvidgningen av tillämpningen av upptagandekriterium g i dess ändrade lydelse genom rådets beslut (Gusp) 2025/904 av den 13 maj 2025 om ändring av beslut 2014/145 (EGT L, 2025/904) och rådets förordning (EU) 2025/903 av den 13 maj 2025 om ändring av förordning nr 269/2014 (EGT L, 2025/903), i den del rådet har föreskrivit att överföringen av äganderätt, av kontroll eller ekonomiska fördelar som är knutna till affärsintressen som genomförs av ledande affärsmän som utsetts från och med den 24 februari 2022, i princip inte gör det möjligt att fastställa att dessa personer inte längre uppfyller det ändrade upptagandekriteriet g, såvida inte tillräckliga, aktuella och tillförlitliga uppgifter visar motsatsen. Enligt sökanden bekräftar en sådan utvidgning att den presumtion som följer av detta kriterium inte kan motbevisas och kastar på ett otillbörligt sätt om bevisbördan.

64 Sökanden har för det andra erinrat om att det enligt proportionalitetsprincipen krävs att de åtgärder som unionen vidtar är ägnade att uppnå legitima mål och att de inte går utöver vad som är nödvändigt, bland annat när de inkräktar på rättigheter och friheter som garanteras i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna (nedan kallad stadgan). Rådet är således inte bara skyldigt att ompröva de individuella skälen för upptagande i förteckningen, utan även att göra en helhetsbedömning av det tillvägagångssätt som valts och de kriterier som valts, för att, i enlighet med den skyldighet till fortlöpande övervakning som föreskrivs i beslut 2014/145, kontrollera huruvida de restriktiva åtgärderna verkligen gör det möjligt att uppnå de mål som eftersträvas. Avsaknaden av uppföljning eller konsekvensbedömning visar att det ändrade upptagandekriteriet g inte uppfyller dessa proportionalitetskrav.

65 Eftersom det ändrade upptagandekriteriet g inte längre syftar till att begränsa den ryska regeringens inkomster, såsom var fallet med det ursprungliga upptagandekriteriet g, utan snarare till att förmå ledande affärsmän att utöva påtryckningar på denna regering för att den ska ändra sin politik gentemot Ukraina, ska de restriktiva åtgärderna i fråga endast avse personer som har ett verkligt inflytande över nämnda regering och inte enbart personer som har en viktig roll inom en ekonomisk sektor. Ett passivt minoritetsinnehav i ett bolag är inte tillräckligt för att styrka ett sådant inflytande.

66 Sökanden har i detta avseende även hänvisat till generaladvokaten Medinas förslag till avgörande i målen Pumpyanskiy/rådet (C-696/23 P, EU:C:2025:409), Khudaverdyan/rådet (C-704/23 P, EU:C:2025:410), Rashnikov/rådet (C-711/23 P, EU:C:2025:411) och Mazepin/rådet (C-35/24 P, EU:C:2025:412), enligt vilka den berörda personen, för att kvalificeras som ledande affärsman, måste utöva ekonomisk verksamhet i ett bolag som han eller hon äger eller har en betydande roll i.

67 Detsamma gäller det mål som eftersträvas med den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g, vilket, till skillnad från den första delen av detta kriterium, fortfarande är inriktat på det allmänna målet att utöva största möjliga tryck på Ryska federationen genom att öka kostnaderna för dess åtgärder. Sökanden har i detta avseende på nytt hänvisat till generaladvokaten Medinas förslag till avgörande som nämns i punkt 66 ovan, av vilket sökanden anser att det framgår att rådet, för att tillämpa denna del av kriteriet, måste visa att den berörda personen åtminstone kan anses vara en mycket viktig affärsman inom sin verksamhetssektor och således kan utöva ett inflytande där. I praktiken, och särskilt vad gäller sökanden, har rådet emellertid inte försökt visa en sådan ekonomisk betydelse, utan har nöjt sig med att åberopa förekomsten av ett innehav, och inte ens ett minoritetsinnehav, i ett bolag som är verksamt inom en sektor som ger Ryska federationens regering betydande intäkter. I avsaknad av konkreta bevis för denna betydelse skulle tillämpningen av den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g inte vara ägnad att uppnå det eftersträvade målet, vilket innebär att den delen också är oproportionerlig och rättsstridig.

68 Rådet har inte heller visat att Evraz plc har en särskilt viktig ställning inom en sektor som ger Ryska federationens regering betydande inkomster. Under dessa omständigheter har rådet i praktiken fastställt att ett bolag tillhör en viss ekonomisk sektor utan att göra någon analys av de konkreta påverkansfaktorerna. Enligt sökanden leder ett sådant synsätt till att den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g blandas samman, genom att kriteriet ”ledande affärsman” inlemmas i kriteriet som rör den ekonomiska sektorn, vilket skulle strida mot de mål som angavs vid utvidgningen av räckvidden av det ursprungliga upptagandekriteriet g.

69 För det tredje har sökanden gjort gällande att även det ändrade upptagandekriteriet g är rättsstridigt med hänsyn till rättssäkerhetsprincipen, eftersom det varken är tillräckligt klart eller förutsebart, vare sig vad gäller dess tillämpningsområde eller villkoren för att avföra en person från de omtvistade förteckningarna. Sökanden har i detta avseende bland annat understrukit den betydande skillnaden mellan det stora antal personer som kan omfattas av detta kriterium och det begränsade antalet personer som faktiskt förekommer i de omtvistade förteckningarna, vilket gör tillämpningen av detta kriterium oförutsebar och godtycklig. I huvudsak skulle valet av de personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna enligt det ändrade upptagandekriteriet g i stor utsträckning baseras på deras synlighet i medierna och på information från öppna källor, utan att det görs en fullständig och objektiv analys av den berörda ekonomiska miljön.

70 Sökanden anser vidare att det strider mot de krav som följer av rättsstatsprincipen att rikta sig mot fysiska personer enbart på grund av deras ekonomiska ställning, oberoende av det individuella beteendet, vilket leder till att de aktuella restriktiva åtgärdernas tillfälliga och reversibla karaktär kan ifrågasättas.

71 Sökanden anser slutligen att det ändrade upptagandekriteriet g, såvitt avser den första och den tredje delen, är rättsstridigt och inte kan tillämpas på honom.

72 Rådet har bestridit sökandens argument.

73 Enligt artikel 277 FEUF får parterna i en tvist om en akt med allmän giltighet som antagits av någon av unionens institutioner eller byråer eller något av dess organ, med stöd av artikel 263 andra stycket FEUF inför Europeiska unionens domstol göra gällande att akten inte ska tillämpas.

74 Artikel 277 FEUF ger uttryck för en allmän princip som innebär att alla parter har rätt att, i syfte att få en rättsakt mot vilken parterna har talerätt ogiltigförklarad, bestrida giltigheten av de rättsakter med allmän giltighet som utgör den rättsliga grunden för en sådan rättsakt, om denna part inte hade rätt att med stöd av artikel 263 FEUF väcka talan direkt mot dessa rättsakter, vars följder parten sålunda fått utstå utan att ha varit i stånd att begära att rättsakterna skulle ogiltigförklaras. Den rättsakt med allmän giltighet vars lagenlighet ifrågasätts ska vara direkt eller indirekt tillämplig på det fall som är föremål för talan och det ska finnas ett direkt rättsligt samband mellan den angripna rättsakten och den rättsakt med allmän giltighet vars lagenlighet ifrågasätts (se dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:T:2023:716, punkt 33 och där angiven rättspraxis).

75 Det följer av fast rättspraxis att unionsdomstolen, i enlighet med de befogenheter den har tilldelats genom EUF-fördraget, ska säkerställa en i princip fullständig kontroll av lagenligheten av samtliga unionsrättsakter med avseende på de grundläggande rättigheter som utgör en integrerad del av unionens rättsordning Detta krav uppställs uttryckligen i artikel 275 andra stycket FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 18 juli 2013, kommissionen m.fl./Kadi, C-584/10 P, C-593/10 P och C-595/10 P, EU:C:2013:518, punkt 97 och där angiven rättspraxis, och dom av den 28 november 2013, rådet/Manufacturing Support & Procurement Kala Naft , C-348/12 P, EU:C:2013:776, punkt 65 och där angiven rättspraxis).

76 Rådet har emellertid ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det gäller den allmänna och abstrakta definitionen av kriterierna för upptagande i förteckningarna över personer som är föremål för restriktiva åtgärder och villkoren för att anta dessa åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 april 2015, Anbouba/rådet , C-605/13 P, EU:C:2015:248, punkt 41 och där angiven rättspraxis). De regler med allmän giltighet i vilka dessa kriterier och villkor fastställs, såsom de bestämmelser i de angripna rättsakterna i vilka det kriterium som avses med invändningen om rättsstridighet föreskrivs, omfattas följaktligen av en inskränkt domstolsprövning som är begränsad till att avse en kontroll av att reglerna för handläggning och för motivering har följts, att uppgifterna om de faktiska omständigheterna är materiellt riktiga, att det inte har skett någon felaktig rättstillämpning, att bedömningen av de faktiska omständigheterna inte är uppenbart oriktig och att det inte förekommit maktmissbruk (se dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:T:2023:716, punkt 35 och där angiven rättspraxis).

77 Det är mot bakgrund av dessa överväganden som lagenligheten av det ändrade upptagandekriteriet g, såvitt avser den första och den tredje delen av kriteriet, kommer att bedömas.

78 Innan tribunalen prövar de tre delarna av förevarande grund, ska det påpekas att sökanden i sina argument vid flera tillfällen har blandat ihop de anmärkningar förande rättsstridigheten av den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g med anmärkningarna som avser tillämpningen av dessa delar på hans individuella situation. Inom ramen för denna grund kommer tribunalen således endast att pröva de argument som syftar till att visa att den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g är rättsstridiga mot bakgrund av artikel 277 FEUF. Övriga argument, som sammanfaller med dem som åberopats till stöd för den fjärde och den femte grunden, kommer att prövas i samband med bedömningen av dessa grunder.

– Den första delgrunden: Rådet har felaktigt infört en icke motbevisbar presumtion om ömsesidigt beroende mellan ”ledande affärsmän” och den ryska regeringen

79 Det ska inledningsvis erinras om att det ursprungliga upptagandekriteriet g, före antagandet av det ändrade upptagandekriteriet g, endast avsåg ”ledande affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering” (se ovan punkt 6). Ändringen av detta kriterium genom beslut 2023/1094 fick till följd att dess räckvidd utvidgades till att omfatta ”ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland” och ”affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering” (se ovan punkt 15).

80 Det ska i detta hänseende påpekas att den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g återger begreppet ”ledande affärsmän” som användes före ändringarna av det ursprungliga upptagandekriteriet g, vilket innebär att detta begrepp ska tolkas på samma sätt, det vill säga så att det avser den betydelse som nämnda affärsmän kan ha med hänsyn till deras yrkesmässiga ställning eller arbetsuppgifter, betydelsen av deras ekonomiska verksamhet, omfattningen av deras kapitalinnehav eller investeringar, deras funktioner i ett eller flera företag i vilka de bedriver denna verksamhet eller varje annat relevant ekonomiskt kriterium (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 178).

81 Med andra ord innebar ändringen av det ursprungliga upptagandekriteriet g inte att definitionen av begreppet ledande affärsmän som sådan ändrades, utan endast att tillämpningsområdet för de aktuella restriktiva åtgärderna utvidgades till att omfatta samtliga ledande affärsmän, inbegripet dem vars verksamhet inte ingår i en ekonomisk sektor som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering (dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet, T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 80).

82 Skälen till att utvidga det ursprungliga upptagandekriteriet g anges i skäl 4 i beslut 2023/1094. I detta skäl beskrivs nämligen hur den ryska ekonomin fungerar, vilken kännetecknas av att det finns ett ömsesidigt beroende mellan ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland och landets regering. Genom att rikta in sig på denna kategori av personer avser rådet således att utnyttja det inflytande som de kan utöva över denna regering genom att uppmana dem att utöva påtryckningar på denna regering för att få den att ändra sin politik gentemot Ukraina. Genom att hänvisa till det ömsesidiga beroendet mellan ledande affärsmän och den ryska regeringen syftar rådet således till att mobilisera det inflytande som dessa personer kan utöva över denna regering på grund av deras ekonomiska verksamhet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 54). Nämnda skäl infördes således i beslut 2023/1094 för att ange det resonemang som låg till grund för ändringen av kriterierna för upptagande i förteckningen och inte för att fastställa någon presumtion. Den påstådda parallellen som sökanden åberopar med avseende på den presumtion som fastställs genom ordningen med restriktiva åtgärder på grund av situationen i Syrien (se ovan punkt 62) är således inte relevant i förevarande fall.

83 Av detta följer att sökandens argument, enligt vilket rådet skulle ha infört en icke motbevisbar presumtion om ömsesidigt beroende mellan ledande affärsmän och Ryska federationens regering, ska underkännas (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 55).

84 Det ska även erinras om att antagandet av ett kriterium för upptagande av en person eller enhet i de omtvistade förteckningarna utgör en rättsakt med allmän giltighet som är avsedd att uppnå ett mål som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken (Gusp), vilket i förevarande fall och med hänsyn till situationens allvar består i att öka trycket på ryska myndigheter för att de ska upphöra med sina åtgärder och sin politik som destabiliserar Ukraina. Dessutom erinrar tribunalen om att rådet har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning vid antagandet av sådana kriterier (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 56).

85 I förevarande fall var rådet, för att anta kriteriet för upptagande i den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, inte skyldigt att visa att det förelåg ett ömsesidigt beroende mellan ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland och regeringen i detta land. Det ankommer nämligen på sökanden att till stöd för sin invändning om rättsstridighet anföra alla omständigheter som kan styrka att övervägandet avseende förekomsten av sådana band som motiverade utvidgningen av det ursprungliga upptagandekriteriet g (se punkt 82 ovan) innehöll ett uppenbart fel och därmed är av sådan art att det påverkar lagenligheten av den första delen av upptagandekriteriet (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 57).

86 Det ska dessutom påpekas att det, vid tillämpningen av den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g på den individuella situationen för varje fysisk person som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna, ankommer på rådet att visa dels att denna person kan kvalificeras som en ledande affärsman, i den mening som avses i punkt 80 ovan, dels att personen bedriver verksamhet i Ryssland. Under dessa omständigheter räcker det med att en person tillhör kategorin ”ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland” för att motivera att restriktiva åtgärder vidtas mot denne på grundval av den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, utan att det är nödvändigt att påvisa att det föreligger något samband mellan denna egenskap och den ryska regimen (se, analogt, dom av den 9 juli 2020, Haswani/rådet, C-241/19 P, EU:C:2020:545, punkt 66, och beslutet av den 6 september 2022, Haikal/rådet, C-113/21 P, opublicerat, EU:C:2022:640, punkt 41).

87 Eftersom den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g endast syftar till att införa ett objektivt, självständigt och tillräckligt kriterium för att motivera att de avsedda personer tas upp eller bibehålls i de omtvistade förteckningarna, vilket kräver att rådet visar att två kumulativa omständigheter föreligger, nämligen dels att den berörda personen är en ledande affärsman, dels att personen bedriver verksamhet i Ryssland, kan sökanden inte med framgång göra gällande att denna del innebär någon presumtion.

88 Denna slutsats påverkas inte av sökandens argument avseende de ändringar av beslut 2014/145 och förordning nr 269/2014 som gjordes genom beslut 2025/904 respektive förordning 2025/903. Dessa argument är nämligen verkningslösa med avseende på rättsakterna från mars 2025, eftersom beslut 2025/904 och förordning 2025/903 antogs efter dessa rättsakter och således inte är tillämpliga i tiden ( ratione temporis ) i förevarande fall (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2025, Melnichenko/rådet , T-1114/23, ej publicerad, EU:T:2025:1111, punkt 118). Argumenten är även verkningslösa med avseende på rättsakterna från september 2025, eftersom beslut 2025/904 och förordning 2025/903 varken var direkt eller indirekt tillämpliga på sökanden, vilket sökandens ombud medgav vid förhandlingen som svar på en fråga från tribunalen.

89 Tvärtemot vad sökanden har hävdat innebär det ändrade upptagandekriteriet g följaktligen inte någon icke motbevisbar presumtion om ömsesidigt beroende mellan ledande affärsmän och Ryska federationens regering, och dess tillämpning utesluter inte en individuell bedömning av situationen för den person som omfattas av åtgärderna. Det följer dessutom av ovanstående överväganden att sökanden inte har styrkt att rättsstatens värden har åsidosatts.

90 Mot bakgrund av det ovanstående kan den andra grundens första del inte godtas.

– Den andra delgrunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

91 Inom ramen för denna delgrund har sökanden i huvudsak gjort gällande att rådet vid ändringen av det ursprungliga upptagandekriteriet g inte gjorde en konkret bedömning av det faktiska inflytandet på de ryska politiska beslutsfattarna eller av de berörda personernas ekonomiska betydelse, vilket innebär att de restriktiva åtgärder som vidtagits med tillämpning av det ändrade upptagandekriteriet g inte är ändamålsenliga för att uppnå det eftersträvade målet.

92 Det ska i detta hänseende erinras om att det enligt proportionalitetsprincipen, som ingår bland unionsrättens allmänna principer, krävs att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att uppnå de legitima mål som eftersträvas med den berörda lagstiftningen och att de inte uppenbart går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se dom av den 11 september 2024, Timchenko et Timchenko/rådet , T-644/22, EU:T:2024:621, punkt 101 och där angiven rättspraxis).

93 Dessutom är rådet inte skyldigt att bevisa att de restriktiva åtgärder som det inför har de verkningar som eftersträvas med den berörda lagstiftningen, utan endast att dessa åtgärder är ägnade att uppnå de mål som eftersträvas med dessa bestämmelser (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 juni 2020, VTB Bank/rådet , C-729/18 P, ej publicerad, EU:T:2020:499, punkt 66).

94 I förevarande fall antog rådet, såsom redan har angetts i punkterna 81 och 82 ovan, den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g på grund av att rådet, med utövandet av sitt stora utrymme för skönsmässig bedömning och med hänsyn till den förvärrade situationen i Ukraina, ansåg att det var lämpligt att utvidga kretsen av berörda personer för att kunna uppta ledande affärsmän som var verksamma i Ryssland i de angripna förteckningarna i syfte att öka trycket på Ryska federationens regering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 63).

95 Det ska inledningsvis påpekas att rådets tillvägagångssätt, som består i att mot bakgrund av den förvärrade situationen i Ukraina utvidga den personkrets som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna för att uppnå de eftersträvade målen, grundar sig på en progressiv inskränkning av rättigheter i förhållande till åtgärdernas effektivitet (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 25 januari 2017, Almaz-Antey Air and Space Defence/rådet , T-255/15, ej publicerad, EU:T:2017:25, punkt 104 och där angiven rättspraxis).

96 Att rikta in sig på ”ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland”, med hänsyn till deras ekonomiska betydelse enligt den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, kan vidare öka trycket på den ryska regeringen och kostnaderna för dess åtgärder som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende. Den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g svarar således mot rådets vilja att utöva största möjliga tryck på de ryska myndigheterna, vilket innebär att den inte framstår som uppenbart olämplig för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 65).

97 Såsom framgår av bland annat skäl 4 i beslut 2023/1094 syftar den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g till att utnyttja det inflytande som ”ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland” kan utöva över landets regering genom att indirekt förmå dem att utöva påtryckningar på denna regering för att den ska ändra sin politik gentemot Ukraina. I motsats till vad sökanden har hävdat avser således den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g inte på ett odifferentierat sätt samtliga ekonomiska aktörer, utan riktar sig mot en viss kategori av personer, vilket innebär att den ska anses vara lämplig för att uppnå de mål som eftersträvas med de aktuella restriktiva åtgärderna.

98 Slutligen får antagandet av den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g anses ha blivit nödvändigt för att uppnå och förverkliga de mål som avses i artikel 21 FEU. Det framgår nämligen av skäl 4 i beslut 2023/1094 att rådet genom att utvidga kretsen av personer som omfattas av de restriktiva åtgärderna och inrikta sig på ”ledande affärsmän” som är verksamma i någon ekonomisk sektor i Ryssland kunde anse att nämnda åtgärder bidrog till att öka trycket på den ryska regering som bär ansvaret för invasionen av Ukraina utan att göra sig skyldigt till en uppenbart oriktig bedömning. I övrigt konstaterar tribunalen att sökanden har inte visat att ett annat kriterium med mer begränsad räckvidd skulle ha gjort det möjligt att nå de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna på ett lika effektivt sätt (se, för ett liknande resonemang, dom av den 3 september 2025, Usmanov/rådet , T-1117/23, ej publicerad, EU:T:2025:810, punkt 66).

99 I detta avseende kan sökanden inte vinna framgång med sina invändningar om rättsstridighet som består i att bestrida den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g med motiveringen att detta inte tar hänsyn till de berörda personernas beteende och att dessa personer inte utövar något inflytande över den ryska regeringen. Sökanden har nämligen inte anfört några omständigheter som kan styrka att rådets överväganden avseende förekomsten av ett ömsesidigt beroende mellan ledande affärsmän och Ryska federationens regering var behäftade med en uppenbart oriktig bedömning. Sökanden har inte heller visat att denna kategori av personer inte som sådana skulle kunna utöva påtryckningar på den ryska regeringen för att den ska ändra sin politik gentemot Ukraina. Av detta följer att det förhållandet att ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland inte bär ansvaret för invasionen av Ukraina, och inte heller stöder eller gynnas av denna invasion, inte utgör en omständighet som kan styrka att den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g är uppenbart oproportionerlig för att nå de mål som eftersträvas med de aktuella restriktiva åtgärderna och därför rättsstridig (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, De Capitani/rådet , T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 105). Sökandens argument att de åtgärder som vidtagits med tillämpning av den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g inte är ändamålsenliga för att uppnå det legitima mål som eftersträvas, eftersom det inte finns några bevis för att affärsmän i Ryssland kan påverka politiska beslutsfattare, kan följaktligen inte godtas.

100 Vad gäller frågan huruvida den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g är proportionerlig, ska det påpekas att även den omständigheten att bestämmelsen riktar sig mot ”affärsmän som är delaktiga i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering” är ägnad att öka kostnaderna för denna regerings åtgärder, eftersom dessa sektorer direkt eller indirekt bidrar till dess förmåga att genomföra sina åtgärder och sin politik som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende.

101 Den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g svarar således mot rådets vilja att utöva största möjliga tryck på de ryska myndigheterna, vilket innebär att den inte framstår som uppenbart olämplig för att uppnå de legitima mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna

102 För övrigt grundar sig utvidgningen av den personkrets som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna, för att uppnå de eftersträvade målen mot bakgrund av den förvärrade situationen i Ukraina, på en progressiv inskränkning av rättigheter i förhållande till åtgärdernas effektivitet, vilket bidrar till att göra dem proportionerliga (se ovan punkt 95).

103 Det ska dessutom påpekas att rådet, genom att utvidga tillämpningsområdet för de aktuella restriktiva åtgärderna till att omfatta de personer som avses i den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g, med fog kunde förvänta sig att dessa åtgärder skulle bidra till att öka trycket på den ryska regeringen. Sökanden har i övrigt med avseende på nämnda del inte åberopat förekomsten av alternativa och mindre ingripande åtgärder.

104 Slutligen framgår det inte av generaladvokaten Medinas förslag till avgörande som nämns i punkt 66 ovan, i motsats till vad sökanden har gjort gällande, att lagenligheten av det ursprungliga upptagandekriteriet g var beroende av att det visas att det förelåg ett specifikt individuellt inflytande på den ryska regeringen, att det förelåg ett majoritetsinnehav eller ett utövande av verkställande funktioner, utan snarare att det finns ett logiskt samband mellan det förhållandet att kriteriet riktar sig mot en kategori av ekonomiskt viktiga personer och de mål som eftersträvas med det aktuella systemet med restriktiva åtgärder (se, för ett liknande resonemang, förslag till avgörande av generaladvokaten Medina i målet Rashnikov/rådet , C-711/23 P, EU:C:2025:411, punkterna 51 och 52).

105 Av det ovan angivna följer att det ändrade upptagandekriteriet g, såvitt avser den första och den tredje delen av kriteriet, visar att det finns ett logiskt samband mellan det förhållandet att kriteriet riktar sig mot de avsedda personerna och syftet att öka trycket på de ryska myndigheterna, varför rådet inte kan anses ha gjort sig skyldigt till uppenbart oriktiga bedömningar genom att utvidga räckvidden av det ursprungliga upptagandekriteriet g.

106 Följaktligen är varken den första eller den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g uppenbart oproportionerliga med hänsyn till de mål som eftersträvas med de aktuella bestämmelserna.

107 Mot bakgrund av det ovanstående kan den andra grundens andra del inte godtas.

– Den tredje delgrunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och rättsstatsprincipen

108 Enligt fast rättspraxis kräver rättssäkerhetsprincipen dels att rättsregler ska vara klara och precisa, dels att enskilda kan förutse hur dessa rättsregler kommer att tillämpas, i synnerhet om rättsreglerna kan få negativa konsekvenser. Enligt denna princip krävs bland annat att en lagstiftning gör det möjligt för dem som berörs därav att få kännedom om den exakta omfattningen av de skyldigheter som de därigenom åläggs och att de på ett otvetydigt sätt ska kunna få kännedom om sina rättigheter och skyldigheter och kunna vidta åtgärder i enlighet därmed. Dessa rättssäkerhetskrav kan emellertid inte förstås så, att de hindrar unionslagstiftaren från att i en bestämmelse använda sig av ett abstrakt juridiskt begrepp, eller att de innebär ett krav på att en sådan abstrakt bestämmelse ska ange de olika konkreta fall där den kan tillämpas. Det är nämligen inte möjligt för lagstiftaren att i förväg bestämma alla dessa fall och inte heller av unionsdomstolen vid tolkningen av denna bestämmelse (se dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 188 och där angiven rättspraxis).

109 Den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g ingår i en rättslig ram som tydligt avgränsas av de mål som eftersträvas med den lagstiftning som reglerar de aktuella restriktiva åtgärderna, det vill säga nödvändigheten, med hänsyn till den allvarliga situationen i Ukraina, av att utöva största möjliga tryck på Ryska federationen och öka kostnaderna för dess åtgärder som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (se ovan punkterna 95 och 100). Mot denna bakgrund är de aktuella restriktiva åtgärderna förenliga med de mål som anges i artikel 21.2 b och c FEU, nämligen dels att befästa och stödja demokratin, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten, dels att bevara freden, förebygga konflikter och stärka internationell säkerhet, i enlighet med syftena och principerna i Förenta nationernas stadga, undertecknad i San Francisco den 26 juni 1945 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 235 och där angiven rättspraxis).

110 Vad gäller den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g syftar begreppet ”ledande”, såsom har preciserats i punkt 80 ovan, på den betydelse som affärsmän har med avseende på deras yrkesmässiga ställning eller befattning, betydelsen av deras ekonomiska verksamhet, omfattningen av deras kapitalinnehav eller investeringar, deras uppgifter inom ett eller flera företag eller något annat relevant ekonomiskt kriterium.

111 Vad gäller villkoret att denna kategori av personer ska vara verksamma i Ryssland, konstaterar domstolen att det är tillräckligt avgränsat och definierat för att inte strida mot rättssäkerhetsprincipen.

112 Med andra ord rörde den ändring som gjordes i det ursprungliga upptagandekriteriet g genom den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g inte definitionen av ”ledande affärsmän”, eftersom rådet, genom att utvidga tillämpningsområdet för detta kriterium, ville utvidga den kategori av personer som kan bli föremål för de aktuella restriktiva åtgärderna till att omfatta alla ledande affärsmän som är verksamma i Ryssland, oberoende av vilken sektor de är inblandade i. Även om den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g genom sin vida formulering ger rådet ett utrymme för skönsmässig bedömning, är den icke desto mindre tillräckligt klar och förutsebar för att uppfylla kraven på rättssäkerhet (dom av den 4 juni 2025, Khan/rådet , T-289/23, ej publicerad, överklagad, EU:T:2025:560, punkt 90).

113 Vad gäller den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g ingår detta, såsom angetts i punkt 109 ovan, i en rättslig ram som klart avgränsas av de mål som eftersträvas med den lagstiftning som reglerar de aktuella restriktiva åtgärderna och är förenlig med det mål som avses i artikel 21.2 b och c FEU. (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2024, Uss/rådet , T-571/23, ej publicerad, EU:T:2024:839, punkt 76 och där angiven rättspraxis).

114 Med hänsyn till ordalydelsen i det ursprungliga upptagandekriteriet g, i vilket adjektivet ”ledande” användes, utvidgar visserligen den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g den personkrets som omfattas av de restriktiva åtgärderna i fråga genom att inte längre kräva att de berörda personerna ska vara ledande affärsmän. Att detta ord har strukits kan emellertid inte tolkas så, att nämnda del är abstrakt, oförutsebar och helt saknar samband med de mål som eftersträvas med de aktuella restriktiva åtgärderna.

115 Begreppet ”affärsmän” kan nämligen inte anses avse samtliga fysiska personer som bedriver ekonomisk verksamhet i Ryssland, utan endast de som i kvalitativt eller kvantitativt hänseende bedriver en icke försumbar ekonomisk verksamhet i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen och där upptagandet av dessa personer i de omtvistade förteckningarna således kan öka trycket på nämnda regering och öka kostnaderna för dess åtgärder som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2024, Zubitskiy/rådet , T-1074/23, ej publicerad, EU:T:2024:840, punkt 47).

116 En person som gör betydande investeringar i sådana ekonomiska sektorer kan emellertid anses vara en affärsman som är verksam inom dessa sektorer, vilket innebär att en sådan person, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, kan omfattas av den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g (se, för ett liknande resonemang, dom av den 29 januari 2025, Vinokurov/rådet , T-1106/23, ej publicerad, överklagad, EU:T:2025:106, punkt 54).

117 I detta avseende ska det framhållas att det visserligen är riktigt att begreppet ”betydande inkomstkälla” inte definieras i vare sig beslut 2014/145 i dess ändrade lydelse eller i förordning nr 269/2014 i dess ändrade lydelse, men det följer inte desto mindre av det kvalitativa adjektivet ”betydande”, som hänför sig till begreppet ”inkomstkälla”, att denna källa ska vara väsentlig och således inte försumbar (se dom av den 20 november 2024, Zubitskiy/rådet , T-1074/23, ej publicerad, EU:T:2024:840, punkt 48 och där angiven rättspraxis).

118 Sökanden kan således inte med framgång göra gällande att avgränsningen av de ekonomiska sektorer som berörs av den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g inte är ägnat att inskränka dess tillämpningsområde. Den omständigheten att bestämmelsen avser affärsmän som bland annat innehar andelar eller har befattningar i bolag som är verksamma ”i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering” kan nämligen öka kostnaderna för denna regerings agerande, eftersom sådana sektorer, genom att utgöra en betydande inkomstkälla, direkt eller indirekt bidrar till denna regerings förmåga att genomföra sina åtgärder och sin politik som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2024, Uss/rådet , T-571/23, ej publicerad, EU:T:2024:839, punkt 79).

119 Den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g återspeglar således rådets vilja att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna för att de ska upphöra med sina åtgärder och sin politik som destabiliserar Ukraina (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2024, Uss/rådet , T-571/23, ej publicerad, EU:T:2024:839, punkt 80 och där angiven rättspraxis). Det finns följaktligen fortfarande ett logiskt och därmed objektivt samband mellan den omständigheten att bestämmelsen riktar sig mot affärsmän som är verksamma inom ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, med hänsyn till dessa sektorers betydelse för den ryska ekonomin, och målet att öka trycket på detta tredjeland och att öka kostnaderna för dess åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet , C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 291).

120 Tvärtemot vad sökanden har gjort gällande innebär inte den omständigheten att rådet endast upptog ett begränsat antal personer i de omtvistade förteckningarna att tillämpningen av upptagandekriterium g blir oförutsebar eller godtycklig, utan det motsvarar snarare en konkret tillämpning av ett allmänt formulerat kriterium, vars lagenlighet inte kan bedömas enbart mot bakgrund av statistiken över det antal personer som faktiskt har upptagits i förteckningarna.

121 Sammanfattningsvis ska det påpekas att såväl den första som den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g uppfyller de krav på klarhet, precision och förutsebarhet som följer av rättssäkerhetsprincipen.

122 Av det ovanstående följer att tribunalen inte godtar den andra grundens andra del.

123 Vad slutligen gäller anmärkningen om åsidosättande av rättsstatens värden framgår det att denna i huvudsak sammanfaller med anmärkningarna om åsidosättande av proportionalitetsprincipen och rättssäkerhetsprincipen, vilka redan har behandlats ovan. Den omständigheten att det finns en klar rättslig grund, att rådets utrymme för skönsmässig bedömning avgränsas genom motiveringsskyldigheten och genom möjligheten till en effektiv domstolsprövning samt att de restriktiva åtgärderna är tillfälliga och kan omprövas innebär att det är uteslutet att det ändrade upptagandekriteriet g, såvitt avser den första och den tredje delen, som sådant undergräver rättsstatens värden.

124 Av det ovanstående följer att talan inte kan bifallas på någon del av den andra grunden.

3. Tredje grunden: Kränkning av människans värdighet

125 Sökanden har gjort gällande att de restriktiva åtgärderna kränker människans värdighet, vilken ska iakttas enligt artikel 1 i stadgan och artikel 2 FEU. Tillämpningen av särskilt stränga åtgärder, såsom de aktuella, på personer som valts ut på ett godtyckligt sätt och oberoende av deras personliga beteende utgör ett åsidosättande av rätten till människans värdighet, som är en absolut rättighet från vilken undantag inte får göras. Kränkningen av människans värdigheten är även en följd av att rådet använder sökanden som ett instrument för kommunikation med allmänheten, eftersom han har valts ut på grund av sin internationella kändisstatus inom media och idrott. Dessutom skulle denna instrumentalisering även utgöra ett åsidosättande av de rättigheter som garanteras sökanden enligt artiklarna 7 och 8 i stadgan samt enligt artikel 41 i denna, eftersom rådet har berövat honom rätten till en opartisk och rättvis prövning av hans ärenden.

126 Slutligen får rådet inte vidta restriktiva åtgärder för att förmå en person att offentligt ta ställning till en geopolitisk situation. Sökanden har i detta avseende bland annat åberopat beslut 2025/904, enligt vilket rådet, i förekommande fall, ska beakta huruvida en person otvetydigt har fördömt Rysslands anfallskrig mot Ukraina. Enligt sökanden strider ett sådant syfte mot människans värdighet och mot tanke- och yttrandefrihet som garanteras i stadgan.

127 Rådet har bestridit sökandens argument.

128 Vad inledningsvis gäller det påstådda åsidosättandet av de grundläggande rättigheter som garanteras i artiklarna 7, 8 och 41 i stadgan, erinrar tribunalen om att enligt de bestämmelser som nämns i artikel 21 i stadgan för Europeiska unionens domstol, jämförd med artikel 53 i samma stadga, och artikel 76 d i tribunalens rättegångsregler, ska en ansökan innehålla uppgifter om saken i målet, de grunder och argument som åberopas samt en kortfattad framställning av dessa grunder och sökandens yrkanden. Dessa uppgifter ska vara tillräckligt klara och precisa för att svaranden ska kunna förbereda sitt försvar och för att tribunalen ska kunna pröva talan, i förekommande fall utan att behöva inhämta andra uppgifter. I syfte att säkerställa rättssäkerheten och en god rättskipning kan en talan endast tas upp till prövning om de väsentliga, faktiska och rättsliga, omständigheter som talan grundas på, åtminstone kort men på ett konsekvent och begripligt sätt, framgår av innehållet i själva ansökan (se, för ett liknande resonemang, dom av den 4 december 2015, Sarafraz/rådet, T-273/13, ej publicerad, EU:T:2015:939, punkt 46 och där angiven rättspraxis, och dom av den 15 juni 2017, Kiselev/rådet, T-262/15, EU:T:2017:392, punkt 138 och där angiven rättspraxis).

129 I förevarande fall kan det konstateras att anmärkningarna om åsidosättande av artiklarna 7, 8 och 41 i stadgan inte är klara och precisa, varför de inte kan tas upp till sakprövning.

130 När det gäller det påstådda åsidosättandet av människans värdighet, vars iakttagande stadfästs i artikel 1 i stadgan, angav sökanden vid förhandlingen, som svar på en fråga från tribunalen, att han genom denna grund avsåg att bestrida såväl lagenligheten av det ändrade upptagandekriteriet g enligt artikel 277 FEUF, som den konkreta tillämpningen av detta kriterium på hans situation.

131 Vad för det första gäller invändningen om rättsstridighet räcker det att konstatera att sökanden inte har lämnat några ytterligare uppgifter om bedömningen utöver dem som redan har prövats och underkänts i samband med bedömningen av den andra grunden (se punkterna 79–122 ovan). Han har heller inte anfört några specifika frågor som skulle kunna påverka lagenligheten av nämnda kriterium med avseende på kränkningen av människans värdighet. Talan kan således inte vinna bifall såvitt avser den del av grunden som avser en invändning om rättsstridighet.

132 Vad för det andra gäller den kränkning av människans värdighet som enligt sökanden följer av den konkreta tillämpningen av det ändrade upptagandekriteriet g på sökanden, erinrar tribunalen dels om att det i artikel 1 i stadgan föreskrivs att människans värdighet är okränkbar och att den ska respekteras och skyddas, dels om att artikel 2 FEU inbegriper respekt för människans värdighet bland unionens värden.

133 Det framgår dessutom av förklaringarna avseende stadgan (EUT C 303, 2007, s. 17) att människans värdighet, i den mening som avses i artikel 1 i stadgan, ”inte bara en grundläggande rättighet i sig utan utgör själva grunden för de grundläggande rättigheterna”. I dessa förklaringar hänvisas bland annat till den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna, antagen av Förenta nationernas generalförsamling den 10 december 1948. Människans värdighet nämns i ingressen till sistnämnda förklaringen, där det anges att ”erkännandet av det inneboende värdet hos alla som tillhör människosläktet och av deras lika och obestridliga rättigheter är grundvalen för frihet, rättvisa och fred i världen”. Härav följer, enligt nämnda förklaringar, att ”ingen rättighet i denna stadga får användas för att kränka andra personers värdighet och att människans värdighet är en central aspekt av rättigheterna i denna stadga”, vilket innebär att den ”därför inte kränkas ens i fall av begränsning av en rättighet”.

134 Det ska påpekas att respekten för människans värdighet har beaktats i domstolens praxis endast när det gäller särskilt allvarliga kränkningar. Så är bland annat fallet med åsidosättandet av artikel 4 i stadgan, som rör förbudet mot tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling, vilket ”är ett absolut förbud, eftersom det är nära förknippat med respekten för människans värdighet, vilken avses i artikel 1 i stadgan” (se dom av den 5 april 2016, Aranyosi och Căldăraru , C-404/15 och C-659/15 PPU, EU:C:2016:198, punkt 85 och där angiven rättspraxis). På samma sätt har domstolen hänvisat till respekten för människans värdighet vad gäller personer som ansöker om internationellt skydd när dessa har berövats det skydd som följer av miniminormerna för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, på vilka det ankommer att se till att de materiella mottagningsvillkoren garanterar dessa sökande en värdig och adekvat levnadsstandard som säkerställer deras uppehälle och skyddar deras fysiska och psykiska hälsa (se dom av den 1 augusti 2025, Minister for Children, Equality, Disability, Integration and Youth m.fl. , C-97/24, EU:C:2025:594, punkt 37 och där angiven rättspraxis). Domstolen har slutligen slagit fast att det föreligger en direkt kränkning av människans värdighet, som stadfästs i artikel 1 i stadgan, vad gäller en nationell lagstiftningsakt som har stigmatiserande och marginaliserande verkan, och som kan ge upphov till hat, gentemot personer som tillhör minoriteter (dom av den 21 april 2026, kommissionen/Ungern (Unionens värden) , C-769/22, EU:C:2026:326, punkterna 485–492).

135 Det kan emellertid konstateras att dessa kränkningar skiljer sig mycket från dem som gjorts gällande i förevarande fall, såväl på grund av deras art som på grund av hur allvarliga de är.

136 I förevarande fall skulle den påstådda särskilt allvarliga kränkningen av sökandens rätt till människans värdighet dels bero på att rådet skulle ha utnyttjat honom såsom ett instrument och dels bero på att rådet inte skulle ha beaktat att det var omöjligt för sökanden att avyttra de tillgångar som motiverade att hans namn upptogs och bibehölls i de omtvistade förteckningarna.

137 I detta avseende bör det påpekas att det framgår av motiveringen som lämnats i de angripna rättsakterna att sökandens namn har behållits i de omtvistade förteckningarna på grund av en bedömning, inte av huruvida han är känd för allmänheten, utan av storleken av hans kapitalinnehav. Detta ledde till att rådet, med tillämpning av det ändrade upptagandekriteriet g, betraktade honom såsom såväl en ledande rysk affärsman som bedriver verksamhet i Ryssland som en affärsman som deltar inom ekonomiska sektorer som utgör en väsentlig inkomstkälla för Ryska federationens regering.

138 Tribunalen konstaterar även att sökanden inte har visat att de aktuella restriktiva åtgärderna har vidtagits mot honom huvudsakligen för instrumentella eller symboliska ändamål och, i synnerhet, att upptagandet och bibehållandet av hans namn i de omtvistade förteckningarna kan kränka rätten till respekt för människans värdighet eller någon annan rättighet eller princip som stadfästs i avdelning I i stadgan.

139 Även om den omständigheten att sökandens bild visades på rådets webbplats rörande de aktuella restriktiva åtgärderna tillsammans med andra ryska politiker och oligarker kan vittna om att han är allmänt känd, är det inte en omständighet som kan visa att det syfte som rådet eftersträvade genom att anta restriktiva åtgärder mot sökanden var att använda sökanden för instrumentella och symboliska ändamål. Det ska dessutom påpekas att rådets användning av sökandens bild i kommunikationen med allmänheten inte följer av antagandet av de angripna rättsakterna gentemot sökanden och kan således inte påverka deras lagenlighet.

140 Vad slutligen gäller argumentet att det mål som rådet påstås ha eftersträvat, vilket i huvudsak består i att förmå de personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna att offentligt ta ställning ifråga om den situation som ska bekämpas, vilket bland annat framgår av skäl 6 i beslut 2025/904, konstaterar tribunalen att detta argument saknar stöd i de faktiska omständigheterna och är följaktligen ogrundat. Sökanden har nämligen grundat sig dels på påståenden som rådets företrädare gjorde vid förhandlingen den 12 juli 2023 i det mål som avgjordes genom domen av den 20 december 2023, Abramovich/rådet (T-313/22, överklagad, EU:T:2023:830), dels på ordalydelsen i ett skäl i beslut 2025/904. Det ska i detta hänseende för det första påpekas att de uttalanden som rådets företrädare gjorde vid förhandlingen, även om de var styrkta, inte kan visa det verkliga syftet med de omtvistade restriktiva åtgärderna, vilket, såsom tribunalen har fastställt ovan i punkt 109, var något helt annat och de kan heller inte vederlägga det logiska sambandet mellan den omständigheten att bestämmelsen riktar sig mot en ekonomiskt viktig kategori av personer och nämnda syfte. Vad för det andra gäller beslut 2025/904 räcker det att erinra om att det inte var tillämpligt på sökandens situation (se ovan punkt 88).

141 Härav följer att sökanden inte har visat på vilket sätt det ändrade upptagandekriteriet g som sådant och dess tillämpning som sådan inom ramen för de angripna rättsakterna kränker människans värdighet.

142 Talan kan således inte vinna bifall på någon del av den tredje grunden.

Den fjärde grunden: Flera fall av oriktig bedömning

143 Den fjärde grunden består av tre delar. För det första har sökanden gjort gällande att rådet gjorde en oriktig bedömning när det i den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g betecknade honom som ”ledande” affärsman. För det andra har sökanden gjort gällande att hans situation inte uppfyller villkoren när det gäller dels utövande av verksamhet i Ryssland i den mening som avses i den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, dels utövande av en verksamhet som affärsman i den mening som avses i den tredje delen av nämnda kriterium. För det tredje har sökanden bestritt relevansen, tillförlitligheten och bevisvärdet av de omständigheter som rådet har åberopat för att motivera tillämpningen av det ändrade upptagandekriteriet g i förhållande till sökanden.

144 Inom ramen för den första delgrunden har sökanden närmare bestämt bestritt att han kan anses vara en ledande affärsman i den mening som avses i den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g. Enligt honom måste begreppet ledande förstås som en faktisk förmåga att utöva påtryckningar på den ryska regeringen för att den ska avsluta kriget, vilket förutsätter en form av faktisk ömsesidig beroendeställning mellan den berörda personen och de ryska myndigheterna, vilket i hans fall inte föreligger, eftersom han sedan mer än 20 år har bedrivit sin verksamhet huvudsakligen utanför Ryssland.

145 Sökanden har även bestritt de överväganden enligt vilka hans betydelse som affärsman stöds av hans påstådda investeringar i bolaget Greenleas International Holding, som äger bolaget Crispian Investments Ltd. Han har hittills ingen anknytning till dessa bolag, i vilka han inte är aktieägare och i vilka han inte har någon roll.

146 Inom ramen för den andra delgrunden har sökanden gjort gällande att han inte ska anses vara en affärsman ”som är verksam i Ryssland” eller delaktig i ”ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för [den ryska] regeringen”, eftersom han inte kan anses vara ”aktiv” i den mening som avses i det ändrade upptagandekriteriet g.

147 Hans innehav i Evraz är nämligen en minoritetsandel och endast passivt, vilket innebär att han inte på något sätt är inblandad i Evraz ledning eller operativa verksamhet. Dessutom är Evraz vara ett brittiskt bolag noterat i London (Förenade kungariket) och omfattas av ett regelverk som begränsar aktieägarnas inflytande över bolagets styrning. En investering av huvudsakligen finansiell karaktär kan därför inte likställas med en ”verksamhet” i Ryssland.

148 Även om sökanden har rätt att utse upp till tre ledamöter i Evraz styrelse – en rättighet som han emellertid inte har utnyttjat sedan år 2006 – ger en sådan befogenhet inte sökanden en ställning som gör det möjligt för honom att utöva ett avgörande inflytande över bolaget.

149 När det gäller sökandens aktieinnehav i bolaget Norilsk Nickel (nedan kallat NN), som uppgår till cirka 2,5 procent och inte ens förekommer i företagets offentliga kommunikation, har sökanden gjort gällande att innehavet utesluter all beslutsbefogenhet och kan således vare sig kvalificeras som ekonomisk verksamhet eller ledande ställning i den mening som avses i det ändrade upptagandekriteriet g. Sökanden har för övrigt aldrig haft någon ledande befattning i nämnda bolag.

150 Slutligen har sökanden, inom ramen för den tredje delgrunden, ifrågasatt relevansen, trovärdigheten och bevisvärdet av den bevisning som rådet har grundat sig på. Vad särskilt gäller bevishandlingarna WK 5142/2023 INIT, WK 5142/2023 ADD1 och WK 5142/2023 ADD1 REV1, har sökanden hävdat att flera arbetsdokument som ingetts huvudsakligen har ett allmänt och kontextuellt innehåll utan att innehålla några uppgifter om hans individuella situation och att de inte gör det möjligt att fastställa det system med ömsesidigt beroende som åberopats. När det gäller bevishandlingarna med referens WK 7948/2023 INIT har sökanden påpekat att vissa handlingar saknar trovärdighet, precision eller relevans. När det gäller bevishandlingarna med referens WK 857/25 INIT har sökanden hävdat att endast de fyra första handlingarna direkt berör honom och att dessa saknar relevans och tillförlitlighet.

151 Rådet har bestridit sökandens argument.

152 Tribunalen erinrar inledningsvis om att vid prövningen av lagenligheten av de skäl som ligger till grund för beslutet att uppta eller behålla en persons namn i förteckningen över personer som är föremål för restriktiva åtgärder, krävs det, för att den domstolsprövning som garanteras i artikel 47 i stadgan ska vara effektiv, att unionsdomstolen, säkerställer att beslutet, som är individuellt för den berörda personen, vilar på tillräckligt underbyggda faktiska omständigheter. Detta förutsätter en undersökning av de faktiska omständigheter som har åberopats i redogörelsen för skälen och som ligger till grund för nämnda beslut, vilket betyder att domstolskontrollen inte är begränsad till en abstrakt bedömning av huruvida de angivna skälen sannolikt är korrekta, utan avser huruvida det finns stöd för dessa skäl, eller åtminstone för ett av dem som i sig anses utgöra tillräcklig grund för beslutet (se dom av den 1 augusti 2025, Timchenko/rådet , C-702/23 P, EU:C:2025:605, punkt 38 och där angiven rättspraxis).

153 Bedömningen av huruvida det finns ett tillräckligt underlag för de faktiska omständigheter som rådet grundar sig på ska inte göras genom att bevisningen prövas var för sig utan i det sammanhang i vilket den ingår. Rådet har uppfyllt sin bevisbörda om det vid unionsdomstolen lägger fram en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som gör det möjligt att fastställa att det finns en tillräcklig anknytning mellan den person som är föremål för en åtgärd om frysning av penningmedel och den regim som ska bekämpas. Det är vidare den behöriga unionsmyndigheten som, vid ett eventuellt bestridande, ska visa att det finns grund för de skäl som har åberopats mot den berörda personen, och inte den berörda personen som ska bevisa motsatsen, det vill säga att det saknas grund för skälen. Det krävs visserligen inte att nämnda myndighet vid unionsdomstolen förebringar samtliga av de uppgifter och bevis som hänför sig till de skäl som anförs. Däremot måste de uppgifter och den bevisning som inges utgöra stöd för de skäl som har åberopats mot den berörda personen (se dom av den 1 augusti 2025, Timchenko/rådet , C-702/23 P, EU:C:2025:605, punkt 39 och där angiven rättspraxis).

154 Det följer av fast rättspraxis att fri bevisvärdering gäller för unionsdomstolens verksamhet, och vid bedömningen av en handlings bevisvärde är det endast frågan huruvida uppgifterna i handlingen är sannolika som är relevant. Vid bedömningen av en skriftlig handlings bevisvärde ska det i detta hänseende prövas om uppgifterna i handlingen är tillförlitliga, varvid hänsyn ska tas särskilt till handlingens ursprung, till omständigheterna kring dess upprättande och till vem den är ställd samt till frågan huruvida handlingen till sitt innehåll verkar rimlig och tillförlitlig (se dom av den 31 maj 2018, Kaddour/rådet, T-461/16, EU:T:2018:316, punkt 107 och där angiven rättspraxis, och dom av den 12 februari 2020, Amisi Kumba/rådet, T-163/18, EU:T:2020:57, punkt 95 (ej publicerad) och där angiven rättspraxis).

155 Det ska i detta hänseende även påpekas att enligt domstolens praxis har tribunalen, inom ramen för sitt utrymme för bevisvärdering, rätt att väga bevisningen och tillskriva en kategori av bevis en avgörande betydelse, men även att tillskriva andra bevis ett begränsat bevisvärde eller att inte tillskriva dem något bevisvärde alls, med iakttagande av tillämpliga regler om bevisföring och bevisbörda (se dom av den 15 januari 2026, Anbouba/rådet , C-494/24 P, ej publicerad, EU:T:2026:9, punkt 55 och där angiven rättspraxis).

156 Eftersom unionsmyndigheterna inte har befogenhet att bedriva utredningar i tredjeländer måste deras bedömning i praktiken grunda sig på informationskällor som är tillgängliga för allmänheten, rapporter, nyhetsartiklar eller andra liknande informationskällor (se dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:T:2023:716, punkt 115 och där angiven rättspraxis).

157 De aktuella restriktiva åtgärderna har dessutom säkerhetskaraktär och är, per definition, provisoriska, där giltigheten alltid är beroende av att vissa faktiska och rättsliga omständigheter som var för handen när åtgärden beslutades består samt att det är nödvändigt att bibehålla åtgärderna för att uppnå det eftersträvade målet med åtgärderna. Det ankommer således på rådet att, vid den regelbundna översynen av nämnda åtgärder, göra en förnyad bedömning av situationen och att analysera effekterna av dessa åtgärder för att fastställa huruvida de har gjort det möjligt att uppnå målen med det ursprungliga beslutet att uppföra de berörda personerna och enheterna i förteckningen eller om det fortfarande är möjligt att dra samma slutsatser avseende dessa personer och enheter (se dom av den 26 oktober 2022, Ovsyannikov/rådet, T-714/20, ej publicerad, EU:T:2022:674, punkt 67 och där angiven rättspraxis).

158 För att motivera ett beslut att låta en person kvarstå i en förteckning över personer och enheter som omfattas av restriktiva åtgärder är det således inte otillåtet för rådet att grunda sig på samma bevisning som låg till grund för det ursprungliga beslutet, beslutet att återuppföra personen ifråga i nämnda förteckning eller ett tidigare beslut att låta vederbörande kvarstå i denna förteckning, förutsatt dels att skälen för upptagande är oförändrade, dels att de bakomliggande förhållandena inte har utvecklats på ett sådant sätt att denna bevisning blivit inaktuell. De bakomliggande förhållandena omfattar inte bara situationen i det land med avseende på vilket systemet med restriktiva åtgärder har inrättats, utan även den berörda personens individuella situation. På samma sätt ska bibehållandet av denna persons namn i nämnda förteckning vara motiverat med hänsyn till samtliga relevanta omständigheter och, i synnerhet, mot bakgrund av att de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna inte har uppnåtts (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:C:2023:716, punkt 169 och där angiven rättspraxis).

159 Rådet får följaktligen besluta att låta de berörda personerna kvarstå i de omtvistade förteckningarna med bibehållande av de skäl avseende tidigare omständigheter som angetts i tidigare beslut som rör dem, under förutsättning att detta fortfarande är motiverat med hänsyn till samtliga relevanta omständigheter och, i synnerhet, med hänsyn till att de mål som eftersträvas med de restriktiva åtgärderna inte har uppnåtts (se , analogt, dom av den 8 mars 2023, Mutondo/rådet, T-94/22, ej publicerad, EU:T:2023:120, punkt 50 och där angiven rättspraxis).

160 Det är mot bakgrund av dessa principer i rättspraxis som sökandens argument avseende de angripna rättsakterna kommer att prövas, i syfte att kontrollera huruvida rådet gjorde en oriktig bedömning när det beslutade att låta sökanden kvarstå i de omtvistade förteckningarna.

161 I redogörelsen för skälen i de angripna rättsakterna (se punkterna 24 och 27 ovan) angavs att sökanden är en ledande affärsman som är verksam i Ryssland, vilket motsvarar den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, samt att sökanden är en affärsman som är delaktig i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, vilket motsvarar den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g.

162 Eftersom skälen för att uppta och låta sökanden kvarstå i de aktuella förteckningarna inte har ändrats, behöver det inte göras någon åtskillnad mellan rättsakterna från mars 2025 och rättsakterna från september 2025, eftersom prövningen av de uppgifter som framförts i redogörelsen för skälen och i den bevisning som framgår av bevishandlingarna i de olika akterna i huvudsak avser samma faktiska omständigheter.

163 Tribunalen ska pröva vart och ett av de argument som sökanden har anfört till stöd för att den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g tillämpades felaktigt gentemot honom.

– Tillämpningen av den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g på sökanden

164 Sökanden har i huvudsak gjort gällande att rådet har gjort en oriktig bedömning genom att anse att han är en ”ledande” affärsman och att han ”är verksam i Ryssland” i den mening som avses i den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g. Sökanden har i detta avseende understrukit att han inte befinner sig i ett ömsesidigt beroendeförhållande till den ryska regeringen och att han inte har något inflytande över denna. Rådet har för övrigt inte anfört någon omständighet som gör det möjligt att dra slutsatsen att kriteriet om ledande ställning är uppfyllt vad gäller sökanden.

165 I förevarande fall påpekar tribunalen att det skäl som anfördes med avseende på sökanden och som hänför sig till den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g avser den omständigheten att sökanden, eftersom han är en stor aktieägare i Evraz, ett bolag som är en av de största skattebetalarna i Ryssland, anses vara en ledande affärsman som är verksam i Ryssland.

166 Såsom det har erinrats om ovan i punkt 80 syftar begreppet ”ledande affärsmän”, i den mening som avses i den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, på dessa affärsmäns betydelse med avseende på deras yrkesmässiga ställning eller befattning, betydelsen av deras ekonomiska verksamhet, omfattningen av deras kapitalinnehav eller investeringar, deras uppgifter inom ett eller flera företag där de utövar dessa uppgifter eller varje annat relevant ekonomiskt kriterium.

167 Såsom har angetts ovan i punkt 81 kan dessutom en ledande affärsman tas upp eller kvarstå i de omtvistade förteckningarna på grund av att han eller hon utövar verksamhet i Ryssland, och detta oavsett inom vilken sektor denna verksamhet bedrivs.

168 Oberoende av hur precis och relevant viss bevisning som sökanden har bestritt är framgår det av handlingarna i målet, och dessutom ostridigt mellan parterna, att den berörda personen innehar 28,64 procent av kapitalet i Evraz. Även om sökanden har gjort gällande att ett sådant innehav inte medför någon befogenhet att fastställa Evraz verksamhet eller utöva kontroll över bolaget, ska det framhållas att sökanden inte bara är en av Evraz största aktieägare, eftersom det endast finns tre andra aktieägare med en andel som överstiger 5 procent, utan att sökanden, med hänsyn till sitt innehav, även är den största aktieägaren i bolaget. Detta innehav ger nämligen sökanden den största andelen rösträtter bland de fyra största aktieägarna, inklusive sökanden själv, som tillsammans innehar 61,54 procent av dessa rättigheter, medan det återstående aktiekapitalet är flytande.

169 Det framgår även av handlingarna i målet att sökanden, i likhet med de tre andra ovannämnda aktieägarna, har rätt att utöva kontroll över valet av styrelseledamöter, betalning av utdelningar, utnämningen av ledande befattningshavare och andra strategiska beslut i bolaget. Evraz styrelse består av elva ledamöter, varav sex oberoende icke verkställande styrelseledamöter, och sökanden har rätt att ensam utse upp till tre styrelseledamöter. Den omständigheten att denna rättighet, såsom sökanden har påstått, inte har utövats sedan år 2006 – vilket sökanden för övrigt inte har styrkt – påverkar inte den omständigheten att sökanden har sådana befogenheter i egenskap av huvudaktieägare i Evraz.

170 Även om sökandens minoritetsinnehav i egenskap av ren investerare i Evraz, såsom sökanden har gjort gällande, inte gjorde det möjligt för honom att utöva någon verklig kontroll över Evraz, är innehavet ändå betydande när det gäller kvalificeringen av sökanden som ledande affärsman enligt det ändrade upptagandekriteriet g, bland annat med hänsyn till omfattningen av detta innehav, som sökanden har haft i många år, och den omständigheten att det rör moderbolaget i en av de största ryska koncernerna inom stål- och gruvsektorn (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:T:2023:716, punkt 151, och dom av den 20 november 2024, Uss/rådet, T-571/23, ej publicerad, EU:T:2024:839, punkterna 117 och 118). Det framgår dessutom av handlingarna i målet att sökanden även är aktieägare i det ryska bolaget NN, som är en av de största producenterna i världen av palladium och en viktig aktör inom gruvsektorn för raffinerat nickel, vilket, oberoende av den exakta omfattningen av den kontroll som sökanden kan utöva med stöd av sitt aktieinnehav, bekräftar sökandens ställning som affärsman.

171 Domstolen har i detta avseende preciserat att en affärsmans ledande ställning bland annat kan fastställas med hjälp av olika ekonomiska kriterier beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Den ekonomiska betydelsen av det bolag i vilket en affärsman är verksam utgör således en relevant omständighet för att, tillsammans med andra omständigheter, avgöra huruvida denna affärsman är ”ledande” i den mening som avses i det ursprungliga upptagandekriteriet g, det vill säga, såsom angetts i punkt 80 ovan, huruvida han eller hon har en väsentlig betydelse inom den berörda ekonomiska sektorn (se dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet , C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 195).

172 Vad närmare bestämt frågan om sökanden ska anses vara ”ledande”, ska det preciseras att det ändrade upptagandekriteriet g inte innebär någon skyldighet för rådet att visa att det föreligger kopplingar eller ett ömsesidigt beroendeförhållande mellan sökanden och den ryska regeringen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 17 december 2025, Melnichenko/rådet , T-1114/23, ej publicerad, EU:T:2025:1111, punkt 117).

173 När det gäller sökandens argument som syftar till att bestrida att han ”är verksam i Ryssland” i den mening som avses i den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g, eftersom han är aktieägare i ett bolag bildat enligt Förenade kungarikets rätt som har två tredjedelar av sin omsättning utanför Ryssland, räcker det att, i likhet med rådet, påpeka att det framgår av Evraz prospekt som lagts till handlingarna i målet att detta bolags huvudsakliga verksamhet avser tillverkning av produkter av stål och kokskol. Enligt detta prospekt är ståldelen av Evraz huvudsakligen inriktad på stålproduktionen i Ryssland, vilken bland annat är avsedd för den nationella infrastrukturen och byggnadssektorn, varvid den ryska marknaden år 2018 stod för 46 procent av Evraz försäljning. Koldelen av verksamheten levererar, utöver tillhandahållandet av nödvändiga råvaror till stålverken, även kokskol, bland annat till alla de största ryska producenterna av kokskol och stål. Det framgår för övrigt av prospektet att Evraz år 2018 var den volymmässigt fjärde största producenten av råstål i Ryssland och den största tillverkaren sett till volym av långa produkter för järnvägskonstruktion och järnvägsindustri i detta land och i Oberoende staters samvälde (OSS). Slutligen framgår det av handling nr 3 i bevishandlingarna med referens WK 7948/2023 INIT som nämns ovan i punkt 150, daterad den 5 maj 2022, att Evraz tillverkade 28 procent av alla ryska järnvägshjul och 97 procent av järnvägsrälsen i Ryssland.

174 Sökanden kan inte heller med framgång göra gällande att hans andel i Evraz inte utgör en verksamhet som bedrivs i Ryssland, eftersom han själv har medgett att en tredjedel av detta bolags verksamhet bedrivs i detta land. Med hänsyn till Evraz verksamhet inom sektorerna för stål och kokskol i Ryssland gjorde rådet en riktig bedömning när det ansåg att sökanden var en affärsman som är verksam i detta land genom detta bolag. Att medge att ett bolag som bedriver betydande verksamhet i Ryssland inte omfattas av denna kvalificering enbart på grund av att det är etablerat eller verksamt även i utlandet innebär dessutom att de restriktiva åtgärderna i fråga lätt skulle kunna kringgås.

175 Vad gäller påståendet att sökanden inte kan utöva de rättigheter som följer av sitt aktieinnehav i Evraz och följaktligen, i förekommande fall, göra sig av med detta innehav, eftersom han inte kan erhålla ett intyg om sin egenskap av aktieägare i Evraz, ska det påpekas att sökanden inte har kunnat visa att han direkt har vidtagit åtgärder gentemot de enheter som han anser vara kvalificerade för att utfärda sådana intyg, nämligen Euroclear Holding SA (nedan kallat Euroclear) och Computershare Investor Services Plc (nedan kallat Computershare) eller gentemot Office of Financial Sanctions Implementation (OFSI, den myndighet som ansvarar för verkställandet av ekonomiska sanktioner) vid Förenade kungarikets finansministerium. Sökanden har heller inte visat att Evraz – som enligt sökanden är ensam behörig att erhålla sådana intyg – har fått ett formellt avslag från dessa organ. Vidare har sökanden, som svar på en fråga från tribunalen, inte kunnat precisera huruvida beslut som fattats av ett av de ovannämnda organen och som innebär att han inte kan styrka sin ställning som aktieägare i Evraz – en omständighet som innebär att det är omöjligt för honom att förfoga över sina aktier – kan angripas vid en domstol i Förenade kungariket.

176 Under dessa omständigheter gjorde rådet inte någon oriktig bedömning när det fann att sökanden, vid tidpunkten för antagandet av de angripna rättsakterna, fortfarande var en ledande affärsman som är verksam i Ryssland, bland annat på grund av hans yrkesmässiga ställning, omfattningen av hans ekonomiska verksamhet, omfattningen av hans kapitalinnehav i Evraz och, i synnerhet, hans egenskap av huvudaktieägare, om än med en minoritetspost, i detta bolag samt den ekonomiska betydelsen av detta bolag och NN, genom vilka han bedriver sin verksamhet i Ryssland.

– Tillämpningen av den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g på sökanden

177 Enligt sökanden kan hans aktieinnehav i Evraz och NN inte visa att han är verksam inom en ekonomisk sektor som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering.

178 Det ska i detta hänseende konstateras att enligt själva ordalydelsen i den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g används begreppet ”affärsmän” i förening med ”[delaktighet] i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering”, utan att det uppställs något ytterligare krav på att det ska finnas någon direkt eller indirekt koppling till denna regering. Syftet med denna del av kriteriet är nämligen att utöva största möjliga tryck på de ryska myndigheterna för att dessa ska upphöra med sitt agerande och den politik som destabiliserar Ukraina samt att Ryssland ska upphöra med sin militära aggression (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:C:2023:716, punkt 46 och där angiven rättspraxis).

179 Såsom har påpekats i punkt 119 ovan finns det ett logiskt samband mellan den omständigheten att bestämmelsen riktar sig mot affärsmän som är verksamma inom ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för ryska regeringen och syftet med de restriktiva åtgärderna i förevarande fall, som är att öka trycket på Ryska federationen och öka kostnaderna för dess åtgärder som syftar till att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, å andra sidan.

180 Vad gäller begreppet ”ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering”, ska det påpekas att varken beslut 2014/145, i ändrad lydelse, eller förordning nr 269/2014, i ändrad lydelse, innehåller någon definition av begreppet ”betydande inkomstkälla”. Såsom det har erinrats om i punkt 117 ovan innebär emellertid användningen av adjektivet ”väsentlig” att denna inkomstkälla ska vara betydande och således inte försumbar.

181 I förevarande fall framgår det av motiveringen till de angripna rättsakterna (se punkt 24 ovan) att bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna, med stöd av den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g, grundar sig på de förhållandena att sökanden är en av de största aktieägarna i Evraz, som är en av de största skattebetalarna i Ryssland, samt är aktieägare i det ryska bolaget NN, som är en av de största tillverkarna av palladium i världen och en stor producent av raffinerat nickel inom gruvsektorn. Detta innebär således att sökanden är delaktig i ekonomiska sektorer som utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

182 Såsom har angetts i punkterna 166–176 ovan gjorde rådet inte någon oriktig bedömning när det fann att sökanden var en ledande affärsman som är verksam i Ryssland, eftersom han, mot bakgrund av Evraz aktieägarstruktur, var en av de största aktieägarna. Detsamma gäller med nödvändighet kvalificeringen av sökanden som ”affärsman” i den mening som avses i den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g. Den omständigheten att sökanden varken är majoritetsaktieägare i Evraz, styrelseledamot i detta bolag eller en person som är behörig att agera för Evraz räkning och att han endast har en obetydlig roll i NN har nämligen ingen inverkan i detta avseende.

183 Särskilt vad gäller sökandens aktieinnehav i NN bör det, i likhet med vad rådet har påpekat, framhållas att, även om det faktiska innehavet antas uppgå till 2,5 procent, kan detta inte påverka tillämpningen av det modifierade upptagandekriteriet g på hans situation, med hänsyn särskilt till detta bolags ställning på världsmarknaden, vilket stöds av den rättspraxis som nämns i punkt 171 ovan. Den uttryckliga hänvisning till detta innehav, som rådet gjorde i skälen till att behålla sökandens namn i de omtvistade förteckningarna genom rättsakterna från mars 2025 (se punkt 24 ovan), syftade för övrigt endast till att bekräfta kvalificeringen av sökanden som affärsman, vilken huvudsakligen grundar sig på hans ställning som aktieägare i Evraz.

184 Sökandens argument att hans tillgångar till stor del investerades utanför Ryssland är verkningslöst, eftersom det inte påverkar kvalificeringen av sökanden som affärsman i den mening som avses i den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g mot bakgrund av att han bland annat är den största aktieägaren i Evraz.

185 När det gäller frågan huruvida gruvsektorn, och närmare bestämt kol- och stålsektorn, inom vilken sökanden är verksam, bland annat genom Evraz, utgör en ”betydande inkomstkälla för den [ryska regeringen]”, erinrar tribunalen om att detta bolag, såsom har angetts i punkt 173 ovan, är en av de största producenterna av råstål i Ryssland.

186 Det framgår bland annat av handling nr 8 i bevishandlingarna med referens WK 5142/2023 ADD1 REV1 som nämns i punkt 150 ovan, vilken är ett utdrag ur en artikel som publicerats på tidningen Moscow Times webbplats, daterad den 22 maj 2023, att den ryska kolexporten via sjötransporter ökade med mer än 20 procent i början av år 2023 jämfört med samma period år 2022 och att den ryska kolexporten enligt det ryska energiministeriet år 2022 uppgick till mer än 221 miljoner ton. Sökanden har inte bestritt dessa uppgifter.

187 Det har för övrigt slagits fast att stål- och gruvsektorn utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen och att kolsektorn, på grund av det sätt på vilket denna bergart utvinns, hör till gruvsektorn (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 november 2024, Uss/rådet, T-571/23, ej publicerad, EU:T:2024:839, punkterna 120 och 121 och där angiven rättspraxis).

188 Att det är fråga om betydande belopp bekräftas även av Evraz årsrapport för år 2021, i vilken det anges att stålverksamheten uppgick till 12,5 miljarder US-dollar (USD) (cirka 10,8 miljarder euro), även med beaktande av intäkterna från denna sektor i Nordamerika (motsvarande 2,3 miljarder USD, det vill säga cirka 2 miljarder euro). Även om Evraz är verksamt inom flera sektorer av den ryska ekonomin utgör inkomsterna från enbart stålindustrin, som i Ryssland ökade med 48,3 procent mellan åren 2020 och 2021, 66,3 procent av dess totala inkomster.

189 Rådet har således i tillräcklig utsträckning visat att stål- och gruvsektorn, där bland annat sökanden, genom Evraz, är delaktig, utgör en betydande inkomstkälla för den ryska regeringen.

190 Av detta följer, vad gäller sökandens verksamhet med anknytning till Evraz och även till NN, att rådet har lagt fram en rad tillräckligt konkreta, precisa och samstämmiga indicier som kan visa att sökanden var en affärsman som var delaktig inom en ekonomisk sektor som utgjorde en betydande inkomstkälla för Ryska federationens regering, i den mening som avses i den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g.

191 Mot bakgrund av det ovanstående finner tribunalen att rådet inte gjorde någon oriktig bedömning när det fann att sökanden uppfyllde villkoren för tillämpning av den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g vid tidpunkten för antagandet av de angripna rättsakterna.

Den femte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

192 Sökanden har gjort gällande att de angripna rättsakterna inte är av sådan tillfällig karaktär som är nödvändig för att de ska anses vara proportionerliga. Eftersom rådet vid antagandet av de angripna rättsakterna inte beaktade den olösbara och helt nya situation som sökanden befann sig i på grund av att det i praktiken var materiellt sett omöjligt för honom att förfoga över och, i förekommande fall, avyttra sina värdepapper i Evraz, åsidosatte rådet proportionalitetsprincipen och de restriktiva åtgärdernas provisoriska karaktär.

193 Enligt sökanden har de aktuella restriktiva åtgärderna införts för att förmå den berörda personen att ändra sitt beteende för att denne inte längre ska uppfylla kriterierna för upptagande i förteckningen, vilket är objektivt omöjligt i sökandens situation. Följaktligen skulle en förlängning av de aktuella restriktiva åtgärderna mot honom inte kunna uppnå det angivna målet, eftersom åtgärderna syftar till en förändring som den berörde är strukturellt oförmögen att kunna genomföra. Detta får till följd att åtgärderna ska anses vara olämpliga och därmed oproportionerliga, med tanke på att de dessutom skulle medföra en slags permanent låst situation.

194 Även om det antas att sökandens aktieinnehav i Evraz är tillräckligt för att motivera att hans namn behålls i de omtvistade förteckningarna, har sökanden gjort gällande att kombinationen av de aktuella restriktiva åtgärderna och de restriktiva åtgärder som Förenade kungariket har vidtagit gentemot Evraz, samt det förhållandet att Computershare och Euroclear inte vill intervenera, hindrar honom från att vara inskriven i aktieägarregistret, bevisa äganderätten till sina värdepapper och följaktligen, i förekommande fall, avyttra dem.

195 Enligt sökanden är det en kumulativ tillämpning av Förenade kungarikets lagstiftning och unionsrätten som gör det omöjligt för honom att sälja sina andelar, och även om denna omöjlighet endast följer av Förenade kungarikets lagstiftning, är rådet ändå skyldigt att beakta detta vid tillämpningen och översynen av de aktuella restriktiva åtgärderna.

196 Även om sökanden skulle kunna vidta alla nödvändiga förberedande åtgärder för att själv sälja sina aktier, måste han under alla omständigheter därefter erhålla tillstånd från de behöriga myndigheterna att sälja aktierna. I detta sammanhang har sökanden gjort gällande dels att OFSI:s uteblivna svar till Evraz visar på OFSI:s ovilja att godkänna försäljningen och dels att han, för att erhålla tillstånd att avyttra sitt innehav i Evraz, inte skulle kunna utnyttja den möjlighet som erbjuds i artikel 6b.3 i förordning nr 269/2014, av såväl tidsmässiga som geografiska skäl.

197 Rådet har bestridit sökandens argument.

198 Tribunalen framhåller inledningsvis att det, mot bakgrund av sökandens argument i det aktuella fallet, inte åligger unionsdomstolen att kontrollera rådets utövande av ett stort utrymme för skönsmässig bedömning när det fastställer en ordning med restriktiva åtgärder, såsom de aktuella åtgärderna, det vill säga ett utövande som innebär att rådet måste göra val av bland annat politisk karaktär och inom ramen för vilket rådet måste göra komplexa bedömningar och utvärderingar. Det åligger istället unionsdomstolen att kontrollera den konkreta tillämpningen av ett kriterium för upptagande på sökandens individuella situation. Under sådana omständigheter utgör tribunalens prövning således en fullständig prövning.

199 Proportionalitetsprincipen, som ingår bland de allmänna unionsrättsliga principerna och som stadgas i artikel 5.4 FEU, innebär att de medel som föreskrivs i en unionsbestämmelse ska vara ägnade att säkerställa att de legitima mål som eftersträvas genom den berörda lagstiftningen uppnås och inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa mål (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 229 och där angiven rättspraxis). När det finns flera ändamålsenliga åtgärder att välja mellan ska således den åtgärd väljas som är minst ingripande och de vållade olägenheterna får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen.

200 Tribunalen har redan vid flera tillfällen slagit fast att nämnda åtgärder, som vidtagits mot fysiska och juridiska personer, enheter och organ som upptagits i de omtvistade förteckningarna, dels i sig var ändamålsenliga och nödvändiga med hänsyn till att de mål som eftersträvas med dem är av största vikt, dels inte orsakade oproportionerliga negativa konsekvenser för dessa personer, enheter och organ, varför de ska anses förenliga med proportionalitetsprincipen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:C:2023:716, punkterna 198–200 och 202).

201 Mot bakgrund av de specifika argument som sökanden har anfört kan denna grund delas upp i två delar. Den första delgrunden avser att de aktuella restriktiva åtgärderna inte är ändamålsenliga i förhållande till sökanden, eftersom de inte är ägnade att uppnå det eftersträvade målet. Den andra delgrunden avser den omständigheten att rådet inte gjorde någon faktisk regelbunden översyn av dessa åtgärder.

– Den första delgrunden: De aktuella restriktiva åtgärderna är inte ändamålsenliga i förhållande till sökanden

202 Den första delgrunden består av två grupper av argument. Sökanden har hävdat att de aktieinnehav som motiverade antagandet av de angripna rättsakterna inte gav honom något verkligt inflytande som kunde göra det möjligt för honom att utöva påtryckningar på den ryska regeringen. Sökanden har vidare gjort gällande att det under alla omständigheter är omöjligt för honom att avyttra sina aktier i Evraz, eftersom han inte kan erhålla de erforderliga aktieboksutdragen, vilket i slutändan hindrar honom från att ändra sin situation.

203 Till att börja med godtar tribunalen inte påståendet att sökandens aktieinnehav i NN och Evraz till sin art är sådana att de helt saknar relevans. Det framgår nämligen av den bedömning som gjorts inom ramen för den fjärde grunden (se punkterna 164–191 ovan) att nämnda andelsinnehav inte kan anses vara försumbara eller sakna intresse med avseende på beslutet att låta sökandens namn kvarstå i de omtvistade förteckningarna.

204 Vad gäller frågan huruvida sökandens situation är olöslig, har sökanden i huvudsak gjort gällande att de angripna rättsakterna inte är ändamålsenliga och att de är oproportionerliga, eftersom det i praktiken var materiellt sett omöjligt för honom att förvalta sitt aktieinnehav i Evraz eller att sälja sina aktier, vilket i slutändan gör det omöjligt att avföra honom från de omtvistade förteckningarna. Denna omöjlighet att avyttra sitt innehav i Evraz följer inte enbart av lagstiftningen i Förenade kungariket, utan av en kumulativ tillämpning av denna lagstiftning och unionsrätten. Sökanden har närmare bestämt anfört att det förfarande som normalt krävs för registrering av värdepapper i hans namn redan från början hade avbrutits på grund av att Computershare, som hade till uppgift att föra aktieägarregistret fram till augusti 2022, vägrade att utfärda aktieboksutdragen till Euroclear, som var depåhållare av sökandens aktier på ett förvaltarkonto (nominee account), samt att det i den aktuella situationen saknades tillstånd från OFSI som gjorde det möjligt för Computershare att genomföra en sådan överföring.

205 Tribunalen konstaterar att de svårigheter som sökanden har åberopat vad gäller möjligheten att avyttra sina aktier inte följer av antagandet av de angripna rättsakterna, utan snarare av tillämpningen av bolagsrätten i Förenade kungariket och de restriktiva åtgärder som vidtagits av myndigheterna i Förenade kungariket mot Evraz. Den situation som sökanden har betecknat som ”olöslig” följer således av faktorer som inte hänför sig till antagandet av de angripna rättsakterna. Denna situation beror nämligen dels på Computershares vägran att utfärda aktieboksutdrag till Euroclear avseende sökandens innehav i Evraz – en nödvändig förhandsformalitet för att Euroclear i förekommande fall ska kunna registrera värdepapperen i sökandens namn i det aktieägarregister som numera förs av Evraz – och dels på OFSI:s uteblivna svar på begäran om undantag för att kunna tillåta utfärdandet av aktieboksutdragen.

206 Det framgår visserligen av handlingarna i målet att Evraz vidtog åtgärder för att ansöka om ett sådant tillstånd, men sådana omständigheter gör det emellertid inte möjligt att fastställa att den blockerande situation som sökanden påstås befinna sig i har samband med de aktuella restriktiva åtgärderna. Såsom rådet har understrukit har sökanden inte heller visat att han själv vidtagit åtgärder gentemot de behöriga myndigheterna i Förenade kungariket eller att han erhållit en bekräftelse på att han inte uppfyllde villkoren för något av de undantag som föreskrivs i denna stats lagstiftning.

207 Det ska i detta hänseende framhållas att det system med restriktiva åtgärder som unionen har infört mot Ryska federationen på grund av de åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende, är ett självständigt system i förhållande till tredjestaters system (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2024, Ezubov/rådet , T-741/22, ej publicerad, EU:T:2024:605, punkt 196). Rådet kan således inte, mot bakgrund av bland annat den rättspraxis som nämns i punkt 199 ovan, klandras för att vid antagandet av de angripna rättsakterna inte ha beaktat den inverkan som Förenade kungarikets lagstiftning och de sanktioner som avser såväl sökanden som Evraz i denna stats lagstiftning skulle kunnat ha på sökandens ställning som aktieägare i Evraz.

208 I förevarande fall har sökanden inte heller kunnat visa vilka mindre ingripande åtgärder, men som är lika ändamålsenliga som de aktuella åtgärderna, rådet hade kunnat anta, med beaktande av att inskränkningarna av sökandens möjlighet att förfoga över sina aktier följde av lagstiftningen i Förenade kungariket och inte av unionsrätten.

209 Vad i övrigt gäller argumentet att unionen från och med den 23 oktober 2025 antog restriktiva åtgärder mot Evraz, ska det påpekas att detta argument är verkningslöst, eftersom de angripna rättsakterna antogs före antagandet av nämnda åtgärder.

210 Vad vidare gäller sökanden i egenskap av fysisk person framgår det av hans egna argument att den enda direkta effekten av de aktuella restriktiva åtgärderna är att – även för det fall att Euroclear hypotetiskt erhöll aktieboksutdragen från Computershare – det inte skulle vara möjligt att överföra dessa värdepapper till Evraz aktieägarregister, eftersom detta skulle strida mot artikel 2.1 och 2.2 i beslut 2014/145 samt artikel 2 i förordning nr 269/2014. Tribunalen påpekar emellertid, i likhet med vad rådet har framhållit, att de bestämmelser som sökanden åberopar avser förbudet mot att ställa tillgångar eller ekonomiska resurser till förfogande för eller till förmån för personer som omfattas av restriktiva åtgärder i form av frysning av tillgångar eller ekonomiska resurser, medan de inte förbjuder europeiska företag, såsom Euroclear, att endast tillhandahålla ett intyg om aktieinnehav.

211 Även om det antas att den situation som sökanden har betecknat som ”olöslig” följer av en konflikt mellan de restriktiva åtgärder som vidtagits av Förenade kungariket och de restriktiva åtgärder som införts av unionen, konstaterar tribunalen att sökanden inte har lagt fram tillräckliga uppgifter för att styrka att det var omöjligt för honom att avyttra sitt innehav i Evraz, bland annat på grund av att nödvändiga handlingar eller formella avslag från de ovannämnda enheterna saknas.

212 Sökanden grundar nämligen huvudsakligen sin argumentation på ett rättsutlåtande av advokaterna Ian Forrester och Usman Tariq, daterat den 31 oktober 2024 (nedan kallat ”rättsutlåtandet”) samt på en e-postkorrespondens mellan honom själv och Evraz samt mellan Evraz och OFSI. Ingen av dessa uppgifter kan som sådan visa att Computershare, Euroclear eller OFSI uttryckligen och slutgiltigt har avslagit begäran.

213 När det gäller rättsutlåtandet måste dessutom noteras att, mot bakgrund av den rättspraxis som nämns i punkt 154 ovan och såsom rådet med rätta påpekar, vid bedömningen av dess bevisvärde är det nödvändigt att kontrollera trovärdigheten av de uppgifter som den innehåller och särskilt beakta dess ursprung, omständigheterna kring dess utarbetande och dess mottagare. I förevarande fall ska det påpekas att detta utlåtande upprättades på begäran av sökanden för användning för dennes försvar och att det därför har ett begränsat bevisvärde (se, för ett liknande resonemang, dom av den 21 februari 2018, Klyuyev/rådet, T-731/15, EU:T:2018:90, punkt 124).

214 Vidare konstaterar tribunalen, i likhet med rådet, att det i rättsutlåtandet hänvisas till flera handlingar som inte bifogats utlåtandet. Mer allmänt innehåller yttrandet en rad överväganden utan att dessa systematiskt stöds av kontrollerbara externa handlingar. Till exempel hänvisas i punkterna 21 ii och 53 i detta utlåtande till en skrivelse från Evraz ledning rörande bolagets och dess aktieägares ställning, av vilken endast ett utdrag återges. I punkt 47 i utlåtandet hänvisas till ett meddelande från Computershare om en påstådd överlåtelse av aktier den 1 mars 2022, utan att hela handlingen återges och i punkt 51 hänvisas till en vägran från Euroclear och Computershare att godta en mekanism för omregistrering av aktier, utan att dessa meddelanden bifogas. Att dessa handlingar utelämnas försvagar bevisvärdet av rättsutlåtandet. I synnerhet när det görs gällande att Euroclear inte godtar några röstningsinstruktioner, inte ens från en behörig person eller dennes klient, inom Evraz (punkt 67 i rättsutlåtandet) eller att sökandens situation skulle följa av de restriktiva åtgärder som Förenade kungariket infört tillsammans med de aktuella restriktiva åtgärderna (punkt 72 i rättsutlåtandet). Det är nämligen inte möjligt att exakt kontrollera vilka konkreta omständigheter som ligger till grund för dessa påståenden.

215 Även om e-postkorrespondensen mellan sökanden och Evraz samt mellan Evraz och OFSI på sin höjd visar att åtgärder vidtagits och att begäran om upplysningar inte formellt besvarats, kan den emellertid inte styrka att det förelåg ett uttryckligt och slutgiltigt avslag som rådet borde ha beaktat med hänsyn till proportionalitetsprincipen och den visar inte heller att det inte fanns någon alternativ rättslig lösning.

216 Mot bakgrund av det ovanstående kan den femte grundens första del inte godtas.

– Den andra delgrunden: Rådet har inte gjort någon faktisk regelbunden översyn av de aktuella restriktiva åtgärderna

217 Vad gäller den andra delgrunden ska det inledningsvis erinras om att de aktuella restriktiva åtgärderna, såsom framgår av punkterna 157 och 158 ovan, har karaktär av säkerhetsåtgärd och är, per definition, provisoriska, vars giltighet alltid är beroende av att de faktiska och rättsliga omständigheter som låg till grund för antagandet av dem består och att det är nödvändigt att bibehålla dem för att uppnå det eftersträvade målet. Således ankommer det på rådet att vid den regelbundna översynen av de restriktiva åtgärderna göra en förnyad bedömning av situationen och att analysera effekterna av dessa åtgärder, för att fastställa huruvida de har gjort det möjligt att uppnå målen med det ursprungliga beslutet att uppföra de berörda personerna och enheterna i de omtvistade förteckningarna eller om det fortfarande är möjligt att dra samma slutsatser avseende dessa personer och enheter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:T:2023:716, punkt 168 och där angiven rättspraxis, och dom av den 11 september 2024, Tokareva/rådet, T-744/22, EU:T:2024:608, punkt 36 och där angiven rättspraxis).

218 I förevarande fall framgår det av handlingarna i målet att rådet gjorde den erforderliga omprövningen och ansåg, utan att göra någon oriktig bedömning, att de relevanta omständigheterna inte hade ändrats på ett sådant sätt att det påverkade grunden för att låta sökanden kvarstå i de omtvistade förteckningarna. I synnerhet har varken det allmänna sammanhang som motiverade antagandet av de aktuella restriktiva åtgärderna eller sökandens särskilda situation förändrats på ett sådant sätt att den bevisning som ursprungligen åberopades inte lägre kan anses aktuell.

219 Dessutom, tvärtemot vad sökanden har hävdat, måste det påpekas att syftet med de aktuella restriktiva åtgärderna inte är att uppmuntra de personer som omfattas av dem att ändra sitt beteende, utan, såsom angetts ovan i punkt 109, att öka trycket på den ryska regeringen samt kostnaderna för dess åtgärder som syftar till att äventyra Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och självständighet, så att nämnda regering upphör med sina åtgärder och sin politik som destabiliserar Ukraina samt upphör med den militära aggressionen mot detta land.

220 Under dessa omständigheter kan den av sökanden åberopade omständigheten att det är svårt, eller rent av praktiskt omöjligt, för honom att ändra sin individuella situation, om denna antas vara styrkt, inte som sådan påverka de aktuella restriktiva åtgärdernas tillfälliga karaktär och det förhållandet att de kan bli föremål för översyn eller visa att rådet i förevarande fall inte har gjort någon faktisk omprövning.

221 Slutligen har sökanden inte angett vilka andra åtgärder än de aktuella, som är mindre ingripande men lika ändamålsenliga och som skulle ha gjort det möjligt att uppnå de eftersträvade målen. Under alla omständigheter kan andra mindre ingripande åtgärder, såsom ett system med förhandstillstånd eller en skyldighet att i efterhand styrka hur medlen använts, inte lika effektivt uppnå de eftersträvade målen, nämligen att utöva påtryckningar på de ryska beslutsfattare som är ansvariga för situationen i Ukraina, särskilt med tanke på möjligheten att kringgå de införda restriktionerna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 6 september 2023, Khudaverdyan/rådet , T-335/22, ej publicerad, EU:T:2023:500, punkt 146, och dom av den 11 september 2024, Ezubov/rådet , T-741/22, ej publicerad, EU:T:2024:605, punkt 236).

222 Härav följer att det inte har visats att de angripna rättsakterna är oproportionerliga, varför talan inte kan vinna bifall såvitt avser någon del av den femte grunden.

Sjätte grunden: Artikel 1.1 i beslut 2014/145 är rättsstridig och de grundläggande rättigheter som sökanden åtnjuter i kraft av hans ställning som unionsmedborgare har kränkts

223 För det första har sökanden, som bland annat är portugisisk medborgare, gjort gällande att artikel 1.1 i beslut 2014/145 är rättsstridig, eftersom den föreskriver ett förbud mot inresa till och transitering genom medlemsstaternas territorium för unionsmedborgare, med undantag för den stat i vilken de är medborgare, oberoende av deras personliga beteende.

224 De begränsningar av den fria rörligheten som föreskrivs i primärrätten och i artikel 27 i Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG (EUT L 158, 2004, s. 77) ska tolkas restriktivt, vilket innebär att begränsningar endast kan motiveras av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa och uteslutande grundas på unionsmedborgarens personliga beteende.

225 Sökanden anser att även om unionsdomstolen inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken har godtagit begränsningar av den fria rörligheten för unionsmedborgare i situationer som grundar sig på ett personligt beteende eller ett nära samband med den ordning som omfattas av de restriktiva åtgärderna, är sökandens situation annorlunda, eftersom beslutet att låta honom kvarstå i de omtvistade förteckningarna endast grundar sig på det ändrade upptagandekriteriet g. Sökanden kan således inte hållas ansvarig för något personligt beteende och det kan inte fastställas något individuellt samband med den situation som bekämpas. Under sådana omständigheter skulle en begränsning som grundar sig på en allmänpreventiv logik omvandla unionsmedborgaren till ett rent politiskt påtryckningsinstrument.

226 Artikel 1 i beslut 2014/145 strider dessutom mot proportionalitetsprincipen, eftersom denna bestämmelse systematiskt begränsar rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium för de angivna unionsmedborgarna, utan att det föreskrivs något undantag med hänsyn till deras särskilda ställning, deras faktiska bosättningsort eller deras anknytning till andra medlemsstater. Avsaknaden av särskilda undantag för unionsmedborgare leder således till en särskilt omfattande begränsning som omfattar 26 av 27 medlemsstater, och detta på en potentiellt obestämd tid. Under alla omständigheter skulle de befintliga undantagen inte fungera i praktiken, vilket framgår av de luxemburgska myndigheternas vägran att bevilja sökanden inresa till deras territorium i samband med förhandlingen vid tribunalen i det mål som ledde till domen av den 10 september 2025, Abramovich/rådet (T-1105/23, ej publicerad, överklagad, EU:T:2025:839).

227 För det andra har sökanden i andra hand gjort gällande att om tribunalen skulle finna att artikel 1 i beslut 2014/145, i ändrad lydelse, inte är rättsstridig, ska tribunalen slå fast att den konkreta tillämpningen av denna bestämmelse på hans situation strider mot artikel 52.1 i stadgan och proportionalitetsprincipen. Enligt sökanden har det inte visats på vilket sätt förbudet mot att resa i andra medlemsstater än den där han är medborgare skulle bidra till att utöva påtryckningar på den ryska regeringen. Han framhåller även att kränkningen av hans rätt till fri rörlighet och att uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium är särskilt allvarlig och inte av tillfällig karaktär, med hänsyn till den sammanlagda tiden som hans namn har bibehållits i de omtvistade förteckningarna och det förhållandet att det är omöjligt för honom att ändra sin situation för att få de restriktiva åtgärderna mot honom upphävda.

228 Rådet har bestridit sökandens argument.

229 Tribunalen ska pröva sökandens invändning om rättsstridighet mot bakgrund av övervägandena i punkterna 73–76 ovan.

230 Rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, vilken fastställs i artikel 45.1 i stadgan, ska i enlighet med artikel 52.2 i stadgan utövas på de villkor och inom de gränser som fastställs i fördragen. Såsom framgår av förklaringarna avseende stadgan är den rättighet som garanteras i artikel 45.1 i stadgan den rättighet som garanteras i artikel 20.2 a FEUF. Omfattningen av denna rättighet framgår av artikel 21 FEUF.

231 Enligt artikel 21.1 FEUF ska rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier utövas med förbehåll för de begränsningar och villkor som föreskrivs i fördragen och i bestämmelserna om genomförande av fördragen. Nämnda förbehåll, vilket anges i andra ledet av meningen i artikel 21.1 FEUF och hänför sig till fördragen i pluralis, inbegriper även EU-fördraget och bestämmelser som antagits för tillämpning av detta fördrag. Härav följer att begränsningar av unionsmedborgarnas utövande av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier enligt artikel 45.1 i stadgan kan göras genom beslut inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken som antas med stöd av artikel 29 FEU (se dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 180 och där angiven rättspraxis).

232 Det ska i detta hänseende påpekas att rådet, på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, med stöd av artikel 29 FEU, som är avfattad i vida ordalag, kan anta beslut som fastställer unionens ståndpunkt i en särskild fråga av geografisk eller tematisk karaktär. En sådan ståndpunkt kan omfatta restriktiva åtgärder mot fysiska eller juridiska personer, grupper eller enheter som inte är stater.

233 Rådet har i detta sammanhang till uppgift att definiera, eller precisera, föremålet för de restriktiva åtgärder som unionen antar på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I detta syfte beslutar rådet enhälligt och har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning, vilket förklaras av den stora räckvidden hos de mål och syften som unionen eftersträvar på detta område, såsom de anges i artikel 3.5 och artikel 21 FEU, samt av de särskilda bestämmelser som reglerar den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, särskilt artiklarna 23 och 24 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkterna 269 och 270 samt där angiven rättspraxis).

234 Av detta följer att rådet, med iakttagande av de principer och mål som avses i artikel 21 FEU, i princip är behörigt, med stöd av artikel 29 FEU, att vidta restriktiva åtgärder som medför en begränsning, i den mening som avses i artikel 21.1 FEUF, av rätten för fysiska personer att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorium, även om de är medborgare i en medlemsstat i unionen och följaktligen unionsmedborgare, och att ålägga medlemsstaterna att se till att sådana begränsningar iakttas, av andra skäl än de som anges i direktiv 2004/38 (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 181), när dessa personer uppfyller kriterier som visar att det finns ett objektivt samband mellan den kategori de tillhör och det tredjeland som unionen avser att utöva påtryckningar på (se, för ett liknande resonemang, dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet , C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 273).

235 De aktuella restriktiva åtgärderna syftar till att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna för att förmå dem att upphöra med sina handlingar och sin politik som destabiliserar Ukraina. Såsom det har erinrats om i punkt 109 ovan rör det sig nämligen om ett mål av allmänt samhällsintresse som omfattas av de mål som eftersträvas inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och som avses i artikel 21.2 b och c FEU. Det vill säga bland annat att konsolidera och stödja demokrati, rättsstaten, de mänskliga rättigheterna och folkrätten samt att bevara freden, förebygga konflikter, stärka internationell säkerhet och skydda civilbefolkningen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:C:2025:352, punkt 182 och där angiven rättspraxis).

236 För att vara förenliga med unionsrätten måste emellertid begränsningar i utövandet av de rättigheter som stadfästs i artikel 45.1 i stadgan uppfylla de villkor som anges i artikel 52.1 i stadgan, vilket innebär att de ska vara föreskrivna i lag, vara förenliga med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter, eftersträva ett mål av allmänt samhällsintresse som erkänns som sådant av unionen och inte vara oproportionerliga. Detsamma gäller de rättigheter som erkänns i stadgan som är föremål för bestämmelser i fördragen. Härav följer att de begränsningar i utövandet av den rättighet som stadfästs i artikel 45.1 i stadgan som görs inom ramen för genomförandet av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken måste uppfylla dessa villkor (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 183).

237 Mot bakgrund av det ovanstående konstaterar tribunalen att sökandens argument rörande avsaknaden av personligt beteende vilar på en felaktig förutsättning, eftersom det överför villkoren i artikel 27 i direktiv 2004/38 på de restriktiva åtgärder som antagits inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. Tvärtemot vad sökanden har gjort gällande framgår det av domen av den 5 november 2014, Mayaleh/rådet (T-307/12 och T-408/13, EU:T:2014:926, punkterna 195–199), att unionsmedborgarnas rätt till fri rörlighet inte är ovillkorlig och att det ska göras en klar åtskillnad mellan begränsningarna och villkoren som rör rätten till fri rörlighet inom unionen för dess medborgare som kan följa av rättsakter som omfattas av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och de begränsningar och villkor som får tillämpas av medlemsstaterna av hänsyn till allmän ordning, säkerhet eller hälsa, med iakttagande av nämnda artikel 27 i direktiv 2004/38. Enligt artikel 40 FEU har nämligen unionens befogenheter inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken och de befogenheter som utövas med stöd av andra bestämmelser i EUF-fördraget sina egna respektive tillämpningsområden och har olika syften, vilket innebär att de begränsningar eller villkor som föreskrivs i direktiv 2004/38, som riktar sig till medlemsstaterna, inte på något sätt kan vara bindande för rådet inom ramen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.

238 Under dessa omständigheter ankommer det på tribunalen att pröva huruvida de begränsningar av sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier som följer av besluten 2025/528 och 2025/1895 uppfyller villkoren i artikel 52.1 i stadgan.

239 Tribunalen konstaterar att dessa villkor är uppfyllda i förevarande fall.

240 För det första, när det gäller villkoret att varje begränsning i utövandet av en grundläggande rättighet ska vara ”föreskriven i lag”, så innebär det att den rättsliga grund som medger ett ingrepp i nämnda rättighet på ett klart och precist sätt ska definiera omfattningen av begränsningen av utövandet av denna rättighet (se dom av den 26 mars 2026, Pumpyanskiy m.fl./rådet, C-696/23 P, C-704/23 P, C-711/23 P, C-35/24 P och C-111/24 P, EU:C:2026:245, punkt 211 och där angiven rättspraxis). Tribunalen framhåller i detta avseende att dessa begränsningar av sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorium anges i en rättsakt med allmän giltighet, nämligen beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329, och har en tydlig rättslig grund i unionsrätten, nämligen artikel 29 FEU (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 184).

241 De begränsningar i utövandet av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier som garanteras i artikel 45.1 i stadgan, vilka sökanden påstår har åsidosatts, definieras på ett klart och precist sätt i själva beslut 2014/145. Sådana restriktiva åtgärder kan nämligen endast vidtas med avseende på kategorier av personer som uppfyller kriterierna i artiklarna 1 och 2 i beslut 2014/145, i vilka bestämmelser det ändrade upptagandekriteriet g ingår. I artikel 1.2–1.4, 1.6 och 1.6a i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329, preciseras dessutom i vilka fall en person kan beviljas undantag från det förbud mot inresa till och transitering genom unionens territorium som personen är föremål för.

242 Under dessa omständigheter finner tribunalen att de restriktiva åtgärder som de angripna rättsakterna medför för sökanden är föreskrivna i lag, i den mening som avses i artikel 52.1 första meningen i stadgan.

243 För det andra, när det gäller frågan huruvida de begränsningar som avses i punkt 240 ovan är förenliga med det ”väsentliga innehållet” i sökandens rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier, ska hänsyn tas till arten och omfattningen av de aktuella restriktiva åtgärderna (se, för ett liknande resonemang och analogt, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet , T-125/22, EU:T:2022:483, punkt 153).

244 Först och främst är nämligen begränsningarna i enlighet med artikel 1.2 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329, förenliga med den folkrättsliga principen att en stat inte får neka sina egna medborgare rätt att resa in till och uppehålla sig på dess territorium. Vidare ska de omtvistade förteckningarna enligt artikel 6 i beslut 2014/145, i dess lydelse enligt beslut 2022/329, ses över regelbundet så att personer som inte längre uppfyller kriterierna för att tas upp i förteckningarna ska kunna strykas från dessa. Enligt artikel 1.6 i nämnda beslut får medlemsstaternas behöriga myndigheter dessutom tillåta de berörda personerna att resa in på deras territorium, bland annat av allvarliga humanitära skäl. Slutligen påverkar dessa begränsningar inte den rättighet som garanteras i artikel 45.1 i stadgan som sådan, eftersom de innebär att de berörda personernas rätt till fri rörlighet inom medlemsstaternas territorium tillfälligt upphävs på särskilda villkor och på grund av deras individuella situation, förutsatt att dessa villkor fortsätter att vara uppfyllda (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 186). Det framgår särskilt av kravet på regelbunden översyn av de restriktiva åtgärder som vidtagits mot sökanden att de angripna rättsakterna, tvärtemot vad sökanden har hävdat, varken har till syfte eller verkan att frånta honom de rättigheter som är knutna till hans unionsmedborgarskap eller att permanent påverka dess räckvidd.

245 För det tredje, vad gäller frågan huruvida begränsningarna är proportionerliga, erinrar tribunalen om att proportionalitetsprincipen, såsom har angetts i punkt 199 ovan, i egenskap av allmän unionsrättslig princip, innebär att unionsinstitutionerna i sitt handlande inte får gå utöver vad som är ändamålsenligt och nödvändigt för att uppnå de mål som eftersträvas med den aktuella lagstiftningen. När det finns möjlighet att välja mellan flera ändamålsenliga åtgärder ska således den åtgärd som är minst ingripande väljas, och de olägenheter som orsakas får inte vara orimliga i förhållande till de eftersträvade målen (se för ett liknande resonemang, dom av den 27 juli 2022, RT France/rådet , T-125/22, EU:T:2022:483, punkt 168 och där angiven rättspraxis).

246 Tribunalen hänvisar i detta avseende till övervägandena i punkterna 91–105 ovan, avseende rättsenligheten av det ändrade upptagandekriteriet g, såvitt avser den första och den tredje delen av kriteriet, samt till övervägandena i punkterna 198–222 ovan, inom ramen för prövningen av den femte grunden, avseende ett åsidosättande av proportionalitetsprincipen. I den mån förevarande grund avser denna aspekt sammanfaller den nämligen i huvudsak med de anmärkningar som framförts inom ramen för den femte grunden och har således prövats inom ramen för dessa.

247 Vad gäller frågan huruvida begränsningarna av rätten att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier är ändamålsenliga, ska det påpekas att de är ägnade att uppnå det mål av allmänt samhällsintresse som syftar till att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna för att dessa ska upphöra med sina åtgärder och sin politik som destabiliserar Ukraina, eftersom de bidrar till att uppnå detta mål.

248 Vad gäller frågan huruvida dessa begränsningar är nödvändiga kan det konstateras att sökanden inte har visat att rådet kunde ha övervägt att vidta mindre ingripande, men lika ändamålsenliga, åtgärder som de som rådet antog. Tillämpningen av de aktuella restriktiva åtgärderna omgärdas dessutom av undantagsbestämmelser i artikel 1.6 i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, enligt vilka medlemsstaterna får göra undantag från de åtgärder som föreskrivs i punkt 1 i samma artikel, bland annat när en persons resa är motiverad av allvarliga humanitära skäl (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:T:2025:352, punkt 187).

249 Vad gäller invändningen att undantagsbestämmelserna är olämpliga, eftersom det i artikel 1 i beslut 2014/145, i dess ändrade lydelse, inte föreskrivs några undantag som tar hänsyn till unionsmedborgarnas särskilda ställning, ska det påpekas att det i detta beslut uttryckligen föreskrivs flera undantag från begränsningarna av inresa och transitering, däribland ett undantag som innebär att en medlemsstat inte är skyldig att neka sina egna medborgare inresa till dess territorium. Vidare framgår det av rättspraxis att rådet, på området för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, har ett stort utrymme för skönsmässig bedömning såväl när det gäller att fastställa räckvidden av de restriktiva åtgärderna som vid fastställandet av de undantag som åtföljer dem, under förutsättning att de krav som följer av artikel 52 i stadgan iakttas. Tribunalen har ovan i punkterna 239–248 redan konstaterat att så är fallet.

250 För det fjärde eftersträvar de aktuella restriktiva åtgärderna, som avser att utöva påtryckningar på de ryska myndigheterna för att de ska upphöra med sina handlingar och sin politik som destabiliserar Ukraina, att uppnå ett mål av allmänt samhällsintresse, vilket ingår bland de mål som avses i artikel 21.2 b och c FEU och vilket är lika grundläggande för det internationella samfundet som målet att öka kostnaderna för Ryska federationens åtgärder för att undergräva Ukrainas territoriella integritet, suveränitet och oberoende och främja en fredlig lösning på krisen (se, för ett liknande resonemang, dom av den 28 mars 2017, Rosneft, C-72/15, EU:C:2017:236, punkt 147, och dom av den 15 november 2023, OT/rådet, T-193/22, EU:T:2023:716, punkt 198 och där angiven rättspraxis).

251 Mot bakgrund av det ovanstående finner tribunalen att begränsningarna av rätten att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier uppfyller de villkor som föreskrivs i fördragen. Sökandens invändning om rättsstridighet kan således inte godtas.

252 Vad gäller de argument som sökanden har anfört i andra hand, avseende proportionaliteten av de begränsningar som införts i hans rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier, finner tribunalen att dessa begränsningar inte är orimliga, trots de negativa konsekvenser som tillämpningen av de aktuella restriktiva åtgärderna får för sökanden och med beaktande av vikten av de mål som eftersträvas med dessa åtgärder (se, för ett liknande resonemang, dom av den 2 april 2025, Timchenko/rådet , T-297/23, EU:C:2025:352, punkt 190 och där angiven rättspraxis).

253 Till att börja med kan sökanden inte vinna framgång med sitt argument att begränsningarna av hans rätt att fritt röra sig inom medlemsstaternas territorier inte är tillfälliga. Såsom det har erinrats om i punkt 244 ovan ska det nämligen regelbundet ske en översyn av de omtvistade förteckningarna. Dessa begränsningar kan inte heller påverka sökandens rätt som sådan, eftersom de endast medför att denna rätt tillfälligt inte får utövas, under särskilda omständigheter och med hänsyn till hans individuella situation, under förutsättning att de villkor som motiverar att begränsningarna bibehålls fortfarande är uppfyllda. Den omständigheten att åtgärderna har förlängts flera gånger för sökanden visar endast att vid antagandet av var och en av de på varandra följande rättsakterna om bibehållande i förteckningen gjordes bedömningen att sökanden fortsatte att uppfylla villkoren i det ändrade upptagandekriteriet g.

254 Vad gäller de luxemburgska myndigheternas vägran att bevilja sökanden inresa till deras territorium i samband med en förhandling som rörde honom inför tribunalen (se punkt 226 ovan), ska det erinras om att det ankommer på medlemsstaterna att besluta om inresa till deras territorium för fysiska personer som omfattas av de aktuella restriktiva åtgärderna och ett sådant beslut kan inte som sådant påverka de angripna rättsakternas lagenlighet. Dessutom ankommer det endast på de behöriga nationella domstolarna att pröva giltigheten av nationella åtgärder för genomförande av unionsrättsakter (se, för ett liknande resonemang, dom av den 11 september 2024, NSD/rådet , T-494/22, EU:C:2024:607, punkt 131 och där angiven rättspraxis). Om de nationella domstolarna stöter på svårigheter vid tolkningen av dessa undantag, kan de således begära ett förhandsavgörande från EU-domstolen med stöd av artikel 267 FEUF (se, för ett liknande resonemang, dom av den 23 juli 2025, OT/rådet , T-1095/23, överklagad, EU:T:2025:744, punkt 215).

255 Slutligen kan tribunalen inte godta sökandens argument avseende de undantag som beviljats Ryska federationens president och utrikesminister vad gäller deras möjlighet att röra sig inom vissa medlemsstater, eftersom dessa undantag avser särskilda funktioner för internationell representation som nämnda politiker har, vilka befinner sig i en situation som inte alls är jämförbar med situationen för sökanden och de andra fysiska personer som omfattas av det aktuella förbudet.

256 Med hänsyn till det ovanstående kan talan inte bifallas på den sjätte grunden.

257 Yrkandet om ogiltigförklaring ska således ogillas i sin helhet.

Skadeståndsyrkandet

258 Sökanden har yrkat ersättning för den ideella skada som han påstår sig ha lidit till följd av de kränkningar av hans grundläggande rättigheter som orsakats av det rättsstridiga bibehållandet av hans namn i de omtvistade förteckningarna genom de angripna rättsakterna. Enligt sökanden har upptagandet och därefter bibehållandet av hans namn i de omtvistade förteckningarna under mer än tre år orsakat honom en ideell skada som han preliminärt uppskattar till 1 000 000 euro.

259 Rådet har bestridit sökandens argument.

260 Det framgår av rättspraxis att unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar, i den mening som avses i artikel 340 andra stycket FEUF, för rättsstridigt handlande av dess institutioner eller organ förutsätter att flera villkor är uppfyllda, närmare bestämt att det föreligger en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter, att det verkligen föreligger en skada och att det finns ett orsakssamband mellan åsidosättandet av den skyldighet som åligger den som är ansvarig för handlandet och den skada som den drabbade personen har lidit (se dom av den 10 september 2019, HTTS/rådet, C-123/18 P, EU:C:2019:694, punkt 32 och där angiven rättspraxis).

261 Dessa villkor för unionens utomobligatoriska skadeståndsansvar är kumulativa, vilket innebär att det är tillräckligt att ett av villkoren inte är uppfyllt för att ett yrkande om skadestånd ska ogillas i sin helhet (se dom av den 7 juli 2021, HTTS/rådet , T-692/15 RENV, EU:T:2021:410, punkt 52 och där angiven rättspraxis).

262 Av det ovanstående följer att tribunalen inte godtar de argument som sökanden har anfört för att visa att de angripna rättsakter genom vilka hans namn upptogs i de omtvistade förteckningarna är rättsstridiga. Villkoret att det ska visas att det skett en tillräckligt klar överträdelse av en rättsregel som har till syfte att ge enskilda rättigheter är nämligen inte uppfyllt i förevarande fall. Eftersom ett av de villkor som anges i punkt 260 ovan inte är uppfyllt, kan unionens skadeståndsansvar inte aktualiseras.

263 Sökandens yrkande om skadestånd ska således ogillas, utan att det är nödvändigt att pröva huruvida det verkligen föreligger en skada och huruvida det finns ett orsakssamband mellan skadan och åsidosättandet av den aktuella skyldigheten.

264 Mot bakgrund av det ovanstående ska talan ogillas i sin helhet, utan att det är nödvändigt att pröva rådets alternativa yrkande om att verkningarna av besluten 2025/528 och 2025/1895 ska bestå gentemot sökanden fram till den dag då en eventuell delvis ogiltigförklaring av genomförandeförordning 2025/527 respektive genomförandeförordning 2025/1894 får verkan.

Rättegångskostnader

265 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska tappande part förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Rådet har yrkat att sökanden ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom sökanden har tappat målet, ska rådets yrkande bifallas.

Mot denna bakgrund beslutar

TRIBUNALEN (första avdelningen)

följande:

1) Talan ogillas.

2) Roman Arkadjevitj Abramovitj ska bära sina rättegångskostnader och ersätta de rättegångskostnader som uppkommit för Europeiska unionens råd.

Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 9 september 2026.

Underskrifter

Innehållsförteckning

Bakgrund till tvisten och omständigheter som inträffat efter det att talan väckts

Första upptagandet och bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 september 2023

Ändring av kriterierna för upptagande i de omtvistade förteckningarna

Bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 mars 2025

Bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 september 2025

Bibehållandet av sökandens namn i de omtvistade förteckningarna till och med den 15 mars 2026

Parternas yrkanden

Rättslig bedömning

Prövning av yrkandet om ogiltigförklaring

Den första grunden: Åsidosättande av väsentliga formföreskrifter

Den andra grunden: Invändning om rättsstridighet avseende den första och den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g

– Den första delgrunden: Rådet har felaktigt infört en icke motbevisbar presumtion om ömsesidigt beroende mellan ”ledande affärsmän” och den ryska regeringen

– Den andra delgrunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

– Den tredje delgrunden: Åsidosättande av rättssäkerhetsprincipen och rättsstatsprincipen

3. Tredje grunden: Kränkning av människans värdighet

Den fjärde grunden: Flera fall av oriktig bedömning

– Tillämpningen av den första delen av det ändrade upptagandekriteriet g på sökanden

– Tillämpningen av den tredje delen av det ändrade upptagandekriteriet g på sökanden

Den femte grunden: Åsidosättande av proportionalitetsprincipen

– Den första delgrunden: De aktuella restriktiva åtgärderna är inte ändamålsenliga i förhållande till sökanden

– Den andra delgrunden: Rådet har inte gjort någon faktisk regelbunden översyn av de aktuella restriktiva åtgärderna

Sjätte grunden: Artikel 1.1 i beslut 2014/145 är rättsstridig och de grundläggande rättigheter som sökanden åtnjuter i kraft av hans ställning som unionsmedborgare har kränkts

Skadeståndsyrkandet

Rättegångskostnader

* Rättegångsspråk: franska.