Beslut vid regeringssammanträde 1994-11-10 Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall göra en översyn av lagstiftningen om utländska försäkringsgivares rätt att driva försäkringsrörelse i Sverige. Syftet med utredningsarbetet är att, med beaktande av Sveriges internationella åtaganden, i en gemensam lag samla de bestämmelser som nu återfinns i lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige och lagen (1993:1302) om EES- försäkringsgivares verksamhet i Sverige. Utredningen är angelägen med hänsyn till Sveriges förpliktelser gentemot OECD och dess medlemsländer samt åtaganden enligt det allmänna tjänstehandelsavtalet - General Agreement on Trade in Services (GATS). Utredningen är också viktig av det skälet att den nuvarande lagstiftningen är svåröverskådlig och delvis ålderdomlig till såväl uppbyggnad som språk.

Bakgrund

Lagstiftningen om försäkringsrörelse är sedan några år tillbaka föremål för en omfattande reformering. Huvudmotivet för reformerna är den svenska harmoniseringen till förhållandena inom EES/EU. Reformarbetet har bl.a. omfattat den lagstiftning som reglerar rätten för utländska försäkringsgivare att bedriva försäkringsverksamhet i Sverige. En harmonisering har här skett till vissa av EG:s försäkringsdirektiv. Detta gäller framför allt i förhållande till reglerna i första skadeförsäkringsdirektivet, första livförsäkringsdirektivet, andra skadeförsäkringsdirektivet och andra livförsäkringsdirektivet. Inom regeringskansliet pågår för närvarande ett arbete med att harmonisera det svenska regelsystemet enligt den s.k. tredje generationens skade- och livförsäkringsdirektiv.

Som en följd av harmoniseringen av lagstiftningen har den svenska försäkringsrörelselagstiftningen kommit att ställa olika krav på utländska försäkringsgivare beroende på om försäkringsgivaren har sitt säte inom EES eller inte. Sedan början av 1950-talet har de utländska försäkrings- företagarnas verksamhet i Sverige reglerats av lagen (1950:272) om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige (LUF). Av lagtekniska skäl begränsades lagens tillämpningsområde vid den nyss nämnda översynen år 1993 till att endast omfatta försäkringsföretag med säte utanför EES. Samtidigt stiftades en ny lag - lagen (1993:1302) om EES-försäkringsgivares verksamhet i Sverige (EESL) - som tar sikte på utländska försäkringsgivare med säte inom EES. Gemensamt för de båda lagarna är att de endast reglerar direkt försäkringsrörelse och att de uppställer krav på koncession för de utländska försäkringsföretag som vill driva försäkringsrörelse här i landet genom fast driftsställe. Återförsäkringsrörelse kan utländska försäkringsgivare fritt bedriva här i landet. Direkt försäkringsrörelse som en utländsk försäkringsgivare driver i ett dotterbolag med säte i Sverige omfattas dock inte av lagarnas tillämpningsområden. För verksamhet i sådan dotterbolagsform gäller bestämmelserna i försäkringsrörelselagen (1982:713).

Som redan antytts är verksamhetsförutsättningarna delvis olika för försäkringsgivare som omfattas av LUF respektive EESL. Detta gäller främst formerna för anskaffning av försäkringar på den svenska marknaden samt de krav som ställs på den utländska försäkringsgivarens organisationsform.

Försäkringsrörelse skall enligt LUF bedrivas genom generalagent. En generalagent är en fysisk person som på grund av avtal självständigt verkar för ett utländskt försäkringsbolags räkning. Generalagentur kan även innehas av aktiebolag, ömsesidigt försäkringsbolag eller handelsbolag. Någon annan form för etablering av försäkringsverksamhet på den svenska marknaden medger inte lagen. År 1990 öppnades dock vissa möjligheter för utländska försäkringsföretag att utan etablering här i landet tillhandahålla försäkringar avseende risker i Sverige genom förmedling av ett svenskt försäkringsföretag. Dessa möjligheter begränsas dock till två särskilda fall. Det ena fallet avser ett utländskt försäkringsbolag som är dotterbolag till eller på annat sätt ingår i samma koncern som det svenska bolaget. Det andra fallet bygger på att ett samarbetsavtal ingåtts mellan ett svenskt och ett utländskt försäkringsföretag utan att något koncernförhållande föreligger. Under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar medges förmedling av försäkringar i dessa båda fall.

För försäkringsgivare som omfattas av EESL gäller inte motsvarande begränsningar i möjligheterna att etablera försäkringsverksamhet i Sverige eller att anskaffa försäkringar utan etablering här i landet. EESL medger etablering genom såväl generalagent som filial. Med filial avses ett avdelningskontor med självständig förvaltning. Dessutom får försäkringsgivare marknadsföra försäkringar i Sverige utan att vara etablerade här (gränsöverskridande verksamhet). Den gränsöverskridande verksamheten får i många fall ske efter ett enkelt anmälningsförfarande. Något tillstånd behövs alltså inte i dessa fall.

När det gäller organisationsformen förutsätter LUF att den utländska försäkringsgivaren är ett försäkringsföretag. Detta innebär att en försäkringsgivare som driver rörelse i en annan organisationsform inte kan beviljas koncession enligt lagen och därmed inte heller etablera försäkringsrörelse i Sverige. De vanligaste associationsformerna utomlands för bedrivande av försäkringsrörelse är aktiebolagsformen och den ömsesidiga företagsformen. Dessutom finns organiserade sammanslutningar i form av försäkringsbörser. Försäkring meddelas i dessa sammanslutningar av enskilda individer; sammanslutna i syndikat eller av juridiska personer som utgör syndikat. Syndikaten står inte i direkt kontakt med kunderna, utan alla försäkringsaffärer förmedlas i huvudsak genom särskilt godkända försäkringsmäklare. Sådana försäkringssammanslutningar saknar enligt LUF möjlighet att etablera verksamhet här i landet, eftersom de inte kan anses vara sammanslutningar som kan jämställas med försäkringsföretag.

EESL uppställer inte motsvarande krav på organisationsform, utan medger såväl försäkringsföretag som försäkringssammanslutningar att med eller utan etablering i Sverige marknadsföra försäkringar här i landet. Förutom de här nämnda skillnaderna i verksamhetsbetingelserna för försäkringsgivare som omfattas av LUF respektive EESL finns det även vissa andra olikheter i regleringen av de utländska försäkringsgivarnas verksamhet i Sverige.

Det pågående reformarbetet kommer för försäkringsföretag med huvudkontor inom EES att medföra att principen om en enda auktorisation och hemlandskontroll införs. Därmed kommer det nuvarande kravet på koncession för filial- och agenturetableringar att avskaffas och ersättas med ett enkelt underrättelseförfarande. Även kvarvarande tillståndskrav för gränsöverskridande verksamhet kommer att avskaffas. Motsvarande reformer genomförs inte i fråga om försäkringsföretag med huvudkontor utanför EES, dvs. för sådana företag som omfattas av LUF.

Till följd av Sveriges förpliktelser gentemot OECD och dess medlemsländer föreligger en skyldighet att i stor utsträckning likabehandla inhemska företag och företag från andra OECD-länder. Detta kommer bl.a. till uttryck i OECD:s stadgor för liberalisering av kapitalrörelser och om liberalisering av transaktioner och betalningar rörande tjänster. Kapitalliberaliseringsstadgan behandlar bl.a. rätten till etablering. Enligt stadgan får en medlemsstat - som inte har någon reservation häremot - inte hindra företag från en annan medlemsstat att etablera sig i landet, exempelvis genom att starta en filial. Sverige har inte någon reservation i detta avseende. Tjänsteliberaliseringsstadgan föreskriver bl.a. frihet för gränsöverskridande verksamhet för försäkringar. Även i denna stadga finns bestämmelser om etablering och verksamhet för filialer och agenturer. Inte heller beträffande tjänsteliberaliseringsstadgan har Sverige några reservationer i de avseenden som det nu är fråga om.

Sverige har också vissa åtaganden enligt det allmänna tjänstehandels- avtalet (GATS). Enligt det avtalet skall principen om mest gynnad nation gälla. Det innebär att Sverige - som inte har anmält något undantag från avtalet i nu aktuellt avseende - inte får behandla försäkringsgivare från ett land som är medlem i Världshandelsorganisationen (WTO) mer restriktivt än en försäkringsgivare från något annat land. Regeln modifieras på två sätt. Dels står det Sverige fritt att lämna en försäkringsgivare från ett land som ingår i EES en gynnsammare behandling, dels finns det en möjlighet att avvika från principen om mest gynnad nation på grundval av försiktighetsskäl. Det rör sig i det senare fallet om överväganden som grundas på skydds- och sundhetsaspekter. Vid reformer av de regler som behandlar försäkringsgivare hemmahörande i ett OECD-land utanför EES måste således Sveriges åtaganden enligt det allmänna tjänstehandelsavtalet beaktas. Utgångspunkten bör vara, såsom framhållits i propositionen (prop. 1992/93:257) om ändrad lagstiftning för försäkringsverksamhet med anledning av EES-avtalet, att uppnå - så långt EES-reglerna så medger - likartade verksamhetsbetingelser för utländska försäkringsgivares verksamhet i Sverige oavsett om försäkringsgivaren har sitt säte inom EES eller inte.

Enligt EESL får en försäkringsgivare under vissa i lagen närmare angivna förutsättningar marknadsföra försäkringar i Sverige från ett fast driftställe i ett annat EES-land. Möjligheten till sådan marknadsföring har införts i lagstiftningen i enlighet med det andra skadeförsäkrings- direktivet och det andra livförsäkringsdirektivet. Som beteckning på marknadsföringen används i EESL begreppet gränsöverskridande verksamhet (2 kap. 2 § första stycket). I direktiven används uttrycket att tillhandahålla tjänster för att beteckna försäkringsverksamhet som bedrivs i ett land utan att ett fast driftställe har etablerats där.

Någon definition av begreppet gränsöverskridande verksamhet ges inte i EESL. Av förarbetena framgår dock att det skall vara fråga om ett aktivt handlande från försäkringsgivarens sida. Ett passivt mottagande av order från en kund omfattas därför inte av bestämmelserna om gränsöverskridande verksamhet (se prop.1992/93:257 s. 166). Detta innebär att gränsöverskridande verksamhet har en snävare innebörd än uttrycket att tillhandahålla tjänster som i detta sammanhang i princip omfattar alla aktiviteter som syftar till ingående av försäkringsavtal oavsett om det är på den försäkringssökandes eller försäkringsgivarens initiativ som försäkringsavtal ingås. Förutom det nyss nämnda motivuttalandet behandlas inte närmare i förarbetena vad som skall innefattas i begreppet gränsöverskridande verksamhet.

Bristen på legaldefinition och den begränsade vägledning som förarbetena ger har medfört viss oklarhet i rättstillämpningen om vilka aktiviteter som omfattas av gränsöverskridande verksamhet. Med hänsyn till att inledande av gränsöverskridande verksamhet förutsätter anmälan till Finansinspektionen enligt EESL och då avvikelser från lagens bestämmelser om gränsöverskridande verksamhet kan medföra sanktioner är det givetvis angeläget med en någorlunda entydig definition eller ett klargörande av de grundläggande kriterierna för sådan verksamhet. En översyn av lagstiftningen från denna utgångspunkt är därför motiverad.

En omarbetning av lagstiftningen är också angelägen av ett annat skäl. LUF har sitt ursprung i förhållandena i 1950-talets Sverige, då villkoren för försäkringsrörelse i många avseenden avvek från dagens situation. LUF har ändrats flera gånger. Någon samlad översyn av lagen har dock aldrig gjorts. Lagen är därför i sin nuvarande utformning svåröverskådlig och ålderdomlig till såväl uppbyggnad som språk. Genom tillkomsten av EESL har lagstiftningen om de utländska försäkringsgivarnas verksamhet i Sverige blivit ännu svårare att överblicka.

Utredningsuppdraget

En särskild utredare skall tillkallas för att se över lagen om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige och lagen om EES-försäkringsgivares verksamhet i Sverige.

Det primära syftet med utredningsarbetet är att skapa en modern lagstiftning som beaktar Sveriges åtaganden enligt EES-avtalet och gentemot OECD och dess medlemsländer. Även Sveriges åtaganden enligt det allmänna tjänstehandelsavtalet (GATS) skall beaktas i sammanhanget.

Utredaren bör göra en fullständig genomgång av lagbestämmelserna i lagen om rätt för utländska försäkringsföretag att driva försäkringsrörelse i Sverige och i lagen om EES-försäkringsgivares verksamhet i Sverige i syfte att samla bestämmelserna i en gemensam lag för utländsk försäkringsverksamhet i Sverige oavsett om verksamheten bedrivs av en försäkringsgivare med säte inom EES eller inte.

Lagförslaget bör utformas på ett sådant sätt att försäkringsgivare utanför EES får verka i Sverige under likartade förutsättningar som EES-försäkringsgivare, i den utsträckning som EG:s regler så medger och om grundläggande skyddsintressen och tillsynskrav är tillgodosedda.

Utredaren bör vara oförhindrad att även ta upp andra frågor inom området än de som särskilt har angetts här.

Utredaren skall beakta direktiven till samtliga kommittéer och särskilda utredare om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) och om beaktande av EG-aspekter i utredningsverksamheten (dir. 1988:43).

Samråd bör i erforderlig omfattning äga rum med Finansinspektionen och Utländska Försäkringsbolags Förening.

Utredarens uppdrag bör vara slutfört senast den 1 september 1995.