Beslut vid regeringssammanträde den 9 maj 1996

Sammanfattning av uppdraget

En särskild byggkostnadsdelegation tillsätts med uppgift att aktivt och i samarbete med byggsektorns aktörer arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltningskostnader för bostäder. Därmed kan boendekostnaderna sänkas och sysselsättningen i byggsektorn ökas.

Byggkostnadsdelegationen skall

• främja nytänkande inom byggbranschen och initiera forskning och utveckling kring ny byggteknik och nya byggprodukter,
• initiera nya planerings-, entreprenad- och upphandlingsformer som främjar konkurrens och kvalitet,
• skapa ett statistiskt baserat uppföljningssystem som syftar till att motverka vinstöverflyttningar mellanbyggsektorns delsektorer,
• verka för att ta bort tekniska och administrativa hinder som motverkar lägre byggkostnader,
• verka för långsiktigt ökad konkurrens på byggmarknaden.

Orsaker till ökade produktionskostnader

Kostnaden för att producera nya bostäder har sedan mitten av sjuttiotalet ökat snabbare än konsumentprisindex (KPI). Inte ens under lågkonjunkturen i början av nittiotalet sjönk produktionskostnaderna i nämnvärd utsträckning och under det senaste året har de åter ökat mer än KPI.

För att hyrorna i nya bostäder inte skall bli orimliga måste vi komma till rätta med de höga produktionskostnaderna. Lägre produktionskostnader är också en förutsättning för att bostadsbyggandet åter skall komma igång, vilket behövs såväl för sysselsättningen som för att undvika framtida överhettningar på byggmarknaden orsakade av bostadsbrist.

Byggsektorns aktörer har haft en tendens att utnyttja sänkta priser inom en delsektor eller ett delområde till att höja sina egna priser eller avgifter. Denna utveckling var särskilt tydlig när de äldre reglerna för räntebidrag gällde eftersom ökade kostnader i byggskedet, på grund av den låga garanterade räntan, endast marginellt ökade kostnaden i driftskedet. Incitamenten för den enskilde byggherren att invända mot höjda kostnader var små så länge bankerna ställde upp med nya lån.

Ökningen av de totala produktionskostnaderna beror till stor del på en omfördelning mellan kostnadsslagen där moms, tomt- och anslutningskostnader, kapitalkostnader m.m. tagit en allt större andel (se figur 1 och 2 nedan). I kombination med bristfällig produktutveckling har produktionskostnaderna totalt ökat mer än faktorerna i konsumentprisindex.

Ansvaret för ett byggnadsprojekts kvalitet och pris har varit oklart på grund av den sektorisering som karaktäriserar byggbranschen. På byggherrens uppdrag utformar arkitekter och konstruktörer de byggnader som sedan uppförs av bygg- och installationsentreprenörer. Erfarenhetsåterföringen mellan aktörerna är liten liksom möjligheten att påverka varandras arbete. Det har resulterat i en bristande produkt- och systemutveckling i byggbranschen.

En orsak till sektoriseringen är det entreprenad- och upphandlingssystem som dominerar byggmarknaden. Systemet är ett frivilligt utarbetat system mellan marknadens parter i syfte att skapa en marknad med lika villkor och en rättvis ansvarsfördelning mellan byggherre, projektör och entreprenör.Tyvärr har det också resulterat i en uppdelning av ansvaret.

Produktionskostnaderna är direkt beroende av graden av industrialisering och prefabricering. Forskning visar att det med en större prefabriceringsgrad och en ökad grad av industrialisering i byggandet går att sänka entreprenadkostnaden med mellan 25 och 50%, där prefabriceringsgrad och produktionsmängd avgör hur stor sänkningen blir. Dagens byggsystem med hög prefabriceringsgrad är av sådan karaktär att det krävs stora volymer för lönsamhet. Det har medfört att de sänkta produktionskostnaderna till följd av den ökade konkurrensen under senaste lågkonjunkturen till stora delar har ätits upp av högre kostnader orsakade av en sänkt prefabriceringsgrad.

Under 60-talets byggrusch kunde man med hjälp av en hög prefabriceringsgrad och rationell planering hålla byggkostnaderna under kontroll. Tyvärr drevs både rationalisering och prefabricering till en sådan grad och på ett sådant sätt att vi skapade stereotypa och oattraktiva områden. I dag har vi lärt oss att det går att kombinera ett rationellt och effektivt byggande med hög prefabriceringsgrad med variation och flexibilitet.

Åtgärder som syftar till att långsiktigt sänka produktions-kostnader för nya bostäder måste ha en bred ansats med insatser på flera områden samtidigt. Insatser på enskilda områden ger endast marginell effekt. Att sänka t.ex. arbetskraftskostnaden med 25% sänker produktionskostnaden med endast ca 3% medan samma sänkning av hela entreprenadkostnaden sänker produktionskostnaden med hela 18%.

Dagens system för uppföljning av byggproduktionskostnaderna redovisar endast i mindre utsträckning kostnadsflödena mellan branschens delsektorer. Därför har kostnaderna relativt obemärkt kunnat utvecklas som framgår av figur 1 och 2.

Byggsektorns aktörer har i egna utredningar visat på att stora delar av de ökade produktionskostnaderna beror på faktorer utanför deras egen kontroll, t.ex. momshöjningar och höjda kommunala avgifter. Man har också påtalat behovet av nya åtgärder för att öka byggverksamheten. I arbetet tillsammans med Kretsloppsdelegationen visade branschen att man nu är beredd att ta ett ökat ansvar i samarbete med myndigheterna, särskilt om man därigenom kan undvika lagstiftning.

Den komplicerade ägarstrukturen, med korsägande både inom och mellan delmarknader, motverkar sänkta byggkostnader genom att göra det möjligt för aktörerna att kompensera sänkta marginaler i ett delområde med högre marginaler i ett annat. I utredningen "Sunda spelregler" som genomförs av NUTEK, Kommerskollegium och Konkurrensverket kartlägger man dagens ägarstruktur och konkurrenssituation. Utredningen har valt att special- studera byggmarknaden för att se hur konkurrensen i byggbranschen fungerar och om den kan förbättras.

Byggkostnadsdelegationens uppdrag

Byggkostnadsdelegationen skall i samarbete med byggsektorns aktörer aktivt arbeta för långsiktigt sänkta produktions- och förvaltningskostnader för bostäder och därmed lägre boendekostnader. Därigenom skapar man förutsättningar för en ökad efterfrågan på bostäder vilket i sin tur ger förutsättningar för en ökad sysselsättning i byggbranschen. Delegationen skall ha följande uppdrag:

1. Främja nytänkande inom byggbranschen och initiera forskning och utveckling kring ny byggteknik och nya byggprodukter.

2. Initiera nya planerings-, entreprenad- och upphandlingsformer som främjar konkurrens och kvalitet.

3. Skapa ett statistiskt baserat uppföljningssystem som syftar till att motverka vinstöverflyttningar mellanbyggsektorns delsektorer.

4. Verka för att ta bort tekniska och administrativa hinder som motverkar lägre byggkostnader.

5. Verka för långsiktigt ökad konkurrens på byggmarknaden.

Främja nytänkande inom byggbranschen och initiera forskning och utveckling kring ny byggteknik och nya byggprodukter

Delegationen skall arbeta för att kostnadsaspekten beaktas i nya och pågående byggforskningsprojekt. Man skall också verka för att nya projekt kring byggteknik och byggprodukter kommer till stånd.

Speciellt skall delegationen planera och kostnadsberäkna ett genomförande av en teknikupphandling med nya byggsystem som redan vid måttlig volym kan ge betydande produktions-kostnadssänkningar. Målsättningen skall vara att uppnå en sänkning av entreprenadkostnaden med 25%.Upphandlingen skall utformas så att miljö- och kvalitetsaspekterna vägs in.

I arbetet skall delegationen samarbeta med kommunala och privata byggherrar, Byggforskningsrådet, Sveriges Provnings- och forskningsinstitut AB, övriga parter i byggbranschen och med konsumentrepresentanter.

För upphandlingen skall delegationen söka samverkan med kommunala och privata intressenter samt med de forsknings-och utvecklingsorgan som verkar inom området. Delegationen skall redovisa hur och till vilken kostnad en teknikupphandling kan genomföras. Först därefter och efter regeringsbeslut får teknikupphandlingen igångsättas.

Initiera nya planerings-, entreprenad- och upphandlingsformer som främjar konkurrens och kvalitet

Delegationen skall i samverkan med branschens parter undersöka möjligheterna att skapa nya planerings-, entreprenad- och upphandlingssystem som ger förutsättningar för långsiktigt sänkta byggkostnader med bibehållen funktion och kvalitet. Målsättningen är att skapa ett system som premierar produktutveckling, god kvalitet, god miljö, låga kostnader, helhetssyn och funktionstänkande utgående från byggnaden som system.

Nya planerings-, entreprenad- och upphandlingssystem skall utformas så att de också premierar låga kostnader under bruksskedet och tar hänsyn till de ingående materialens och de använda metodernas miljöpåverkan.

Skapa ett statistiskt baserat uppföljningssystem som syftar till att motverka vinstöverflyttningar mellanbyggsektorns delsektorer Delegationen skall skapa ett statistiskt baserat system för kontinuerlig uppföljning av kostnadsutvecklingen inom och mellan byggsektorns delsektorer. Systemet skall utformas så att man enkelt kan följa kostnadsutvecklingen inom och mellan branschens delsektorer. Orsaker och verkan kan därmed snabbare analyseras. Målsättningen för delegationen skall vara att skapa system som sköts och bekostas av branschens aktörer.

Verka för att ta bort tekniska och administrativa hinder som motverkar lägre byggkostnader

Delegationen skall undersöka om det finns tekniska och administrativa hinder som motverkar en utveckling mot långsiktigt lägre byggproduktionskostnader. Det kan t.ex. vara hinder i tillståndsprocessen eller administrativa hinder för import av billigare byggprodukter.

I arbetet skall delegationen ta till vara resultatet från utredningen "Sunda spelregler" och se över möjligheterna att agera i de problemområden som utredningen identifierar. Speciellt skall delegationen studera hur konkurrens och prissättning fungerar för de byggmaterial som under senare år haft den mest ogynnsamma utvecklingen.

Metoder för att komma tillrätta med de problem delegationen och utredningen "Sunda spelregler" identifierar skall i första hand utarbetas i samarbetemed branschen. Först om man inte på frivillig väg kommer fram till acceptabla lösningar skall delegationen lägga fram förslag till andra åtgärder.

Verka för långsiktigt ökad konkurrens på byggmarknaden

I övrigt står det delegationen fritt att lägga fram förslag som syftar till en långsiktigt ökad konkurrens på byggmarknaden.

Underlag för delegationens arbete

Som underlag för delegationens inledande arbete skall man använda resultatet från tidigare utredningar, Näringsdepartementets interna utredning "Byggkostnadsutvecklingen mellan 1975 och 1994 - fördelning och orsaker" samt delrapport från utredningen "Sunda spelregler" som genomförs av NUTEK, Kommerskollegium och Konkurrensverket på uppdrag av Näringsdepartementet. Man skall också ta till vara de internationella erfarenheter som kan finnas på området, särskilt det arbete som genomförs i Tyskland i syfte att åstadkomma lägre byggkostnader.

Inom alla delområden skall resultat och förslag utformas så att de är anpassade till lagar och regler inom Europeiska unionen. Speciellt skall man se till att teknikupphandlingen resulterar i produkter som kan CE-märkas enligt byggproduktdirektivet (89/106/EEG) så att de kan konkurrera på den europeiska byggmarknaden när byggproduktdirektivet fullt ut har genomförts.

Tidplan, arbetsformer m.m.

För byggkostnadsdelegationen gäller regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare angående redovisning av regionalpolitiska konsekvenser (dir. 1992:50), om att pröva offentliga åtaganden (dir. 1994:23) samt att beakta jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Delegationen skall göra konsekvensanalyser på regelområdet i de fall man finner det påkallat. Därvid skall delegationen, i tillämpliga delar, beakta regeringens beslut den 1 september 1994 om en ordning för systematisk genomgång i regeringskansliet av företagsregler med de checklistor och analysinstrument som anges där.

Delegationen skall vara verksam t.o.m. år 1999. Arbetet skall slutredovisas senast den 1 mars 2000. Delredovisningar skall ske enligt följande:

Senast den 1 juli 1996 skall delegationen redovisa hur en teknikupphandling kan genomföras och kostnaderna härför. Om regeringen efter redovisningen beslutar att teknikupphandlingen skall genomföras, skall resultatet redovisas senast den 1 september 1998.

Övriga deluppdrag skall delegationen delredovisa den 1 juni och 1 december varje år som den är verksam.

Delegationen skall samverka med byggsektorns aktörer och myndigheter. I fråga om teknikupphandlingen skall man samråda med Byggforskningrådet, Boverket och Sveriges Provnings- och forskningsinstitut AB så att byggsy- stemen uppfyller kraven i byggproduktdirektivet. Man skall också samråda med utredningen "Sunda spelregler" och direkt med berörda verk och sektorsorgan när det behövs.