Beslut vid regeringssammanträde den 23 januari 1997

Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att utreda konsekvenserna för Sverige, unionen som helhet och kandidatländerna av EU:s utvidgning vad avser jordbrukspolitikens samhällsekonomiska effekter såsom jordbrukets produktionsinriktning, konkurrenskraft, sysselsättning och struktur. Även miljömässiga och regionala aspekter i anslutning därtill skall uppmärksammas. En viktig del av analysen är att belysa effekterna för konsumentprisutvecklingen i Sverige, i övriga EU och i kandidatländerna.

Utredaren skall i första hand ta som utgångspunkt en utvidgning med de elva aktuella kandidatländerna, men även andra sannolika alternativ bör redovisas. Resultaten bör företrädesvis presenteras som kvalitativa resonemang, eftersom kvantitativa beräkningar inte alltid kan göras.

Bakgrund

Europeiska unionen står inför sin femte utvidgning, Tysklands enande oräknat. Sverige ser utvidgningen som ett viktigt steg mot ett enat Europa. Flertalet av de elva stater som har ansökt om medlemskap skiljer sig radikalt från nuvarande medlemmar vad gäller ekonomisk utvecklingsnivå samt institutionell uppbyggnad och traditioner. Samtidigt fördjupas löpande EU:s politiska och ekonomiska integration, vilket innebär att kandidatländerna har ett mer omfattande regelverk att anpassa sig till än vad som tidigare har varit fallet för nytillkommande länder. EU:s kommande utvidgning är samtidigt en av drivkrafterna bakom den reformprocess, som de f.d. centralplanerade ekonomierna genomgår.

Vid Europeiska rådets möte i Köpenhamn år 1993 fastslogs förutsättningarna för ett medlemskap i EU, de s.k. köpenhamnskriterierna. Dessa innebär bl.a. att länderna skall ha rättsstatens karakteristiska kännetecken, dvs. demokrati, respekt för lagar och mänskliga rättigheter samt skydd och respekt för minoriteters rättigheter, fungerande marknadsekonomier och förmåga att hantera konkurrensen och marknadskrafterna inom unionen. Medlemskap förutsätter att kandidatlandet har möjlighet att uppfylla medlemskapets förpliktelser inklusive anslutning till målen om en politisk, ekonomisk och monetär union.

Vid Europeiska rådets möten i Essen, Madrid, Florens och Dublin bekräftades riktlinjerna för nästa utvidgning. Europeiska rådet har vid flera tillfällen deklarerat att medlemskapsförhandlingar med Malta och Cypern skall påbörjas sex månader efter regeringskonferensens slut. Samtidigt uttryckte Europeiska rådet i Madrid att strävan är att den inledande fasen av förhandlingarna med kandidatländerna i Central- och Östeuropa skall sammanfalla med förhandlingsstarten för Malta och Cypern. Vad gäller Maltas medlemskapskandidatur har ansökan dragits tillbaka efter regeringsskiftet hösten 1996.

I Europeiska kommissionen pågår arbetet med att färdigställa så kallade länderyttranden (avier) för de elva kvarvarande kandidatländerna. Därtill kommer utredningar om utvidgningens effekter på olika sakområden, inklusive institutionella konsekvenser. Slutligen pågår arbete med att utreda de finansiella konsekvenserna av utvidgningen. Sannolikt kommer utredningarna att läggas fram i ett sammanhang under hösten 1997.

Den gemensamma jordbrukspolitiken

EU:s jordbrukspolitik består av ett komplicerat system av prisstöd, produktionsbegränsningar och andra åtgärder för att stödja producenterna. Drygt hälften av medlemsländernas avgifter till unionen finansierar olika former av stöd till gemenskapens jordbruk. Nästan hälften av unionens lagstiftning avser jordbrukssektorn. I EU-arbetet väger följaktligen jordbrukspolitiken tungt.

Jordbrukets betydelse för ekonomi och sysselsättning inom unionen är däremot begränsat. Knappt sex procent av medlemsländernas sysselsättning återfinns inom jordbruksproduktion. Sektorns bidrag till ländernas samlade BNP är endast 2,5 procent. Jordbrukets betydelse varierar emellertid mellan medlemsländerna. I vissa medlemsländer är jordbrukets andel av sysselsättningen väsentligt högre liksom dess bidrag till den nationella bruttoproduktionen. I flertalet medlemsländer har jordbruket regionalt stor betydelse.

Att jordbruket tilldelas en central roll inför östutvidgningen beror främst på den gemensamma jordbrukspolitkens utformning. Jordbrukspolitikens samhällsekonomiska kostnader och negativa miljöeffekter samt komplexa och svåradministrerade regelverk gör jordbrukspolitiken till en ytterligt komplicerad faktor i utvidgningsstrategin. Det finns i de nuvarande medlemsländerna olika uppfattningar om hur denna fråga skall hanteras. En del anser att inga eller ett minimum av förändringar av den gemensamma jordbrukspolitiken behöver genomföras, medan andra lutar åt uppfattningen att marknadsordningarna måste avvecklas helt. Kommissionen förespråkar en mellanlinje som innebär en fortsatt förändring av politiken enligt de principer som 1992 års reformbeslut bygger på.

Jordbruket i Central- och Östeuropa

Bilden kompliceras av att jordbruket i de tio central- och östeuropeiska länderna har stor betydelse för sysselsättningen och den totala produktionen. I dessa länder svarar jordbruket för närmare 27 procent av sysselsättningen och knappt åtta procent av BNP. Variationerna är dock stora mellan länderna. De flesta av kandidatländerna i Central- och Östeuropa genomgår för närvarande en omvälvande strukturell förändring av jordbruket från storskaliga, i princip helt kollektivt ägda företag, till marknadsstyrda, privat ägda jordbruk. Även sedan privatiseringen av jordbruket inletts finns merparten av produktionskapaciteten vad gäller åkerareal och djurbesättningar i stora jordbruksföretag baserade på anställd arbetskraft.

Effekterna av att EU:s jordbrukspolitik tillämpas i sin nuvarande utformning också i dessa länder bör utredas. Prisnivån på livsmedel är väsentligt högre i EU-länderna än i de central- och östeuropeiska länderna. För hushållen i dessa kandidatländer, som lägger en väsentlig del av inkomsterna på livsmedel, kan snabbt stigande livsmedelspriser bli mycket påfrestande.

Generellt gäller att jordbruket liksom livsmedelsindustrin och insatsvaruindustrin i de central- och östeuropeiska kandidatländerna präglas av en föråldrad och sliten kapitalstock samt av ineffektiva och omoderna distributionskanaler. Den veterinära och sanitära standarden når ofta inte upp till de krav som ställs inom unionen. Avkastningen i jordbruket är låg i förhållande till avkastningen i EU-ländernas jordbruk samtidigt som de undermåliga distributionskanalerna leder till att det som produceras har svårt att nå konsumenterna.

Däremot torde i flera av länderna i Central- och Östeuropa de naturliga förutsättningarna för produktion av olika jordbruksvaror vara jämförbara och i vissa fall bättre än förhållandena i medlemsländerna. Det gäller inte minst miljömässiga fördelar som kan finnas inom vissa delar av produktionssystemen och odlingslandskapen. Inför utvidgningen kommer de långsiktiga konkurrensförhållandena inom jordbruksproduktionen mellan de nuvarande och de nya medlemsländerna att behöva övervägas.

Ur jordbrukspolitisk synvinkel innebär östutvidgningen således en integrering till en gemensam marknad av ett lågavkastande jordbruk, som i huvudsak är lite eller inte alls reglerat med det högeffektiva, men hårt reglerade, jordbruket i EU. Ett alternativ till en integrering skulle kunna vara att hålla de två jordbruken åtskilda från varandra med gränsskydd och bibehållna gränskontroller. Detta skulle emellertid strida mot idén om den inre marknaden och också ta bort ett viktigt motiv för de central- och östeuropeiska kandidatländernas medlemskap i EU. Vidare skulle detta bidra till att försvåra utnyttjandet av utvidgningens samhällsekonomiska vinster i såväl nuvarande EU som i de nya medlemsländerna. En sådan lösning kan därför komma ifråga endast övergångsvis.

Viktigt i sammanhanget är skillnaderna mellan EU:s och kandidatländernas WTO/Gatt-avtal. EU-ländernas möjligheter att avsätta överskottsproduktionen på världsmarknaden börjar redan nu hämmas av WTO:s regelverk. Kandidatländernas anslutning till WTO-avtalet begränsar dessa länders möjligheter att stödja jordbruket genom interna stöd, gränsskydd eller att med subventioner lyfta ut överskott på världsmarknaden.

Uppdraget

Mot den nu presenterade bakgrunden skall utredaren analysera konsekvenserna av EU:s utvidgning vad avser jordbruket och livsmedelsproduktion för Sverige men även unionen som helhet och kandidatländerna. Analysen skall avse jordbrukets produktionsinriktning, konkurrenskraft, sysselsättning och struktur. Även regionala konsekvenser bör uppmärksammas liksom miljöeffekter på odlingslandskapet och miljön i stort. En viktig del av analysen är att belysa utvidgningens effekter för konsumentprisutvecklingen och varutillgången i Sverige och i övriga EU-länder samt i kandidatländerna.

Analysen skall utgå från ett scenario där samtliga elva aktuella kandidatländer upptas som fullvärdiga medlemmar i EU. Utredaren skall dock, om det med hänsyn till utvidgningsfrågans utveckling förefaller relevant, även analysera konsekvenserna av andra sannolika scenarier.

Bedömningen av produktionsutvecklingen skall grunda sig på ett resonemang bl.a. om olika regioners komparativa fördelar för jordbruksproduktion. Där så är möjligt bör analysen underbyggas med kvantitativa beräkningar och uppskattningar. Utredaren skall vidare uppmärksamma effekterna av WTO-reglernas tillämpning i den utvidgade unionen.

Analysen bör omfatta olika scenarier för den gemensamma jordbrukspolitiken.

Ett av dessa scenarier bör utgå från att EU:s jordbrukspolitik förändras endast marginellt inför utvidgningen och att den tillämpas i de nya medlemsländerna redan från anslutningens första dag. Därvid bör analysen uppmärksamma möjligheterna att övergångsregler kan komma att tillämpas.

Ett annat scenario bör vara att den gemensamma jordbrukspolitiken successivt reformeras så att, vid reformperiodens slut, jordbruksproduktionen inom den utvidgade unionen sker till den prisnivå som gäller på världsmarknaden för jordbruksprodukter. Utredaren bör därvid pröva olika övergångsperioder som kan säkerställa att jordbruket i olika delar av den utvidgade unionen skall ha likvärdiga konkurrensvillkor efter övergångsperiodens slut. Det bör även klarläggas vilka medel som kan behöva tillföras den gemensamma jordbrukspolitiken.

I ett tredje scenario bör utredaren utgå från att den gemensamma jordbrukspolitiken har liberaliserats fullständigt innan utvidgningen äger rum. Det betyder att marknadsordningarna, exportstöd och andra interna prisstödsåtgärder har avvecklats, dvs. att jordbrukarna inom EU är underkastade normala marknadsmässsiga villkor. Gränsskyddet förutsätts anpassas till utvecklingen i andra jämförbara länder.

Utifrån denna analys skall utredaren söka dra slutsatser om utvidgningens effekter för den gemensamma jordbrukspolitikens budget samt för dess totala kostnad. Där så är möjligt bör kvantitativa beräkningar och uppskattningar göras.

Utöver att ge ytterligare underlag för regeringens fortsatta beredning och ställningstaganden, bör utredningen bidra till att informera och väcka debatt hos allmänheten samt inom näringsliv och organisationer, vilkas ställningstaganden kommer att utgöra en del av underlaget när svenska ståndpunkter skall fastställas.

Genomförandet av utredningsuppdraget

Utredaren skall vid genomförandet av sitt uppdrag beakta internationella och svenska studier och konsekvensutredningar på ovan nämnda områden. Europeiska kommissionens eget utredningsarbete skall även beaktas i studien. Utredaren bör särskilt ta del av det material som utarbetats inom ramen för den parlamentariska kommittén (Jo 1995:06) om reformering av EU:s gemensamma jordbrukspolitik (KomiCAP).

Utredaren skall i sitt arbete beakta den pågående regeringskonferensen som avses bli slutförd under utredningens gång.

Utredaren bör i sitt arbete samråda med en referensgrupp bl.a. bestående av de övriga särskilda utredare som utreder frågor om EU:s utvidgning samt företrädare för berörda departement.

Utredaren skall i sitt arbete även beakta regeringens direktiv till samtliga kommittéer och särskilda utredare om redovisning av regionalpolitiska konsekvenser av lagda förslag (dir. 1992:50) och om att redovisa jämställdhetspolitiska konsekvenser (dir. 1994:124). Eftersom utredningen inte skall utmynna i några förslag, behöver utredaren inte pröva offentliga åtaganden enligt direktiv 1994:23.

Redovisning av uppdraget

Utredningsarbetet skall redovisas senast den 31 oktober 1997.

Flera svenska utredningar om utvidgningens konsekvenser genomförs under år 1997. Resultatet av de olika utredningarna avses också presenteras i en sammanfattande form.