Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att se över den ekonomiska styrningen av länsstyrelsernas verksamhet och därvid bedöma om nuvarande styrsystem och fördelning av ansvaret för styrningen ger tillräckliga förutsättningar för en effektiv verksamhet.

Utredaren skall lämna förslag till hur den ekonomiska styrningen av länsstyrelserna kan utvecklas. Konstruktionen med ett ramanslag för att finansiera länsstyrelsens förvaltningskostnader skall prövas. Utredaren skall även överväga om skilda verksamheter inom länsstyrelsen kan behöva styras på olika sätt både vad gäller verksamhet och finansiering. Utredaren skall särskilt uppmärksamma och pröva de styrningsmodeller som tillämpas för försöksverksamheten med vidgad samordnad länsförvaltning vid Länsstyrelsen i Gotlands län.

Uppdraget omfattar också en prövning av fördelningen av ramanslaget för länsstyrelsernas förvaltningskostnader mellan länsstyrelserna.

Utredaren skall dessutom se över möjligheter till en utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna.

Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2003.

Bakgrund

Länsstyrelsernas roll

Genom 1991 års länsförvaltningsreform tog statsmakterna ställning för en satsning på länsstyrelserna som statens företrädare på den regionala nivån. Den samordnade statliga länsförvaltningen skulle stärka den regionala överblicken och minska sektoriseringen. Med uppdraget att svara för både helhetssyn och sektorsperspektiv på den regionala nivån har också följt en mängd arbetsuppgifter inom många olika sektorsområden. I dag har länsstyrelserna uppgifter inom ett tjugotal av 47 politikområden, vilket medför att styrningen av länsstyrelserna, både vad gäller finansiering och verksamhet, är komplex.

Den förvaltningspolitiska idén om den samordnade statliga länsförvaltningen utvecklas ytterligare i propositionen (prop. 2001/02:7) Regional samverkan och statlig länsförvaltning.

Länsstyrelsernas roll att agera utifrån ett statligt helhetsperspektiv på den regionala nivån innebär att verksamheten berör många politikområden och därmed flertalet departements ansvarsområden. Finansdepartementet svarar administrativt för länsstyrelserna samt för utveckling och samordning vad gäller inriktning, styrning och uppföljning i Regeringskansliet av länsstyrelsernas verksamhet, medan andra departement har ansvar för de sakfrågor länsstyrelserna hanterar.

Vid sidan av Regeringskansliet har de centrala myndigheterna på nationell nivå med sitt sektorsansvar inflytande över länsstyrelsernas verksamhet. Det är inte ovanligt att dessa i sina regleringsbrev tilldelas medel för vidare fördelning till länsstyrelserna för olika ändamål. Länsstyrelserna får därutöver ofta uppdrag som skall redovisas till de centrala myndigheterna. En väl fungerande samordning med en tydlig roll- och ansvarsfördelning - inom Regeringskansliet, men också mellan Regeringskansliet och myndigheterna på central och regional nivå - är därför en förutsättning för att styrningen av länsstyrelserna skall vara ändamålsenlig.

Ett av regeringens viktigaste instrument för att operativt styra myndigheternas verksamhet är regleringsbrevet. I detta, gemensamt för samtliga länsstyrelser, beslutar regeringen om mål för verksamheten under det kommande budgetåret. Av regleringsbrevets finansiella del framgår de ekonomiska villkoren, bl.a. hur ramanslaget för länsstyrelsernas förvaltningskostnader, 32:1 Länsstyrelserna m.m., fördelas mellan länsstyrelserna. Ramanslaget finansierar dock, totalt sett, endast ca två tredjedelar av länsstyrelsernas verksamhet. Den övriga verksamheten finansieras av andra anslag - direkt från regeringen eller via andra myndigheter - men även av avgifter, bidrag samt finansiella intäkter.

Regionala olikheter och länsstyrelsernas ansvar att göra prioriteringar mellan de olika verksamheterna utifrån dessa olikheter gör att verksamhet och finansiering skiljer sig åt mellan länsstyrelserna runtom i landet. I vissa län finansierar ramanslaget 80 procent av verksamheten och i andra län knappt hälften. På samma sätt varierar verksamhetens omfattning mellan de olika sakområdena. Så t.ex. har lantbruksfrågorna olika tyngd och prioritet i Stockholms respektive Skåne län.

Myndigheternas verksamhet styrs främst av lagar samt förordningar och andra regeringsbeslut. Uppskattningsvis 500 författningar reglerar länsstyrelsernas verksamhet. Rollen som förvaltningsmyndighet rymmer bl.a. ärendehantering, såsom tillstånds- och överklagandeärenden samt beslut om fördelning av EU-bidrag och andra medel. Uppföljning, utvärdering och tillsyn inom olika sakområden är ytterligare exempel på länsstyrelsernas myndighetsuppgifter.

Bredden i länsstyrelsernas uppgifter och det delade ansvaret i Regeringskansliet för dessa frågor gör styrningen komplex. Nuvarande modell för styrningen av länsstyrelserna bidrar till spänningar mellan sektors- och sektorsövergripande intressen. Länsstyrelserna har till uppgift att - inom ramen för tilldelad budget - bidra till att nationellt uppsatta mål nås samtidigt som de skall samordna och prioritera mellan verksamhetsområden ur ett regionalt perspektiv. De avvägningar mellan olika verksamhetsområden och sektorsintressen som länsstyrelsen gör i sin bedömning av de regionala förutsättningarna kan leda till att sektorsföreträdare bedömer att deras intressen inte tillgodoses fullt ut.

Den splittrade finansieringsbilden ger ett komplext styrsystem för kopplingen mellan uppgifter och finansiering av verksamheten, vilket leder till att sambandet mellan resurser och verksamhet inte är tydligt. Brister i resultatuppföljningen innebär ett sämre beslutsunderlag och försvårar regeringens styrning av verksamheten.

De senaste årens arbete i Regeringskansliet med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten har skett med utgångspunkt i budgetlagens krav på hög effektivitet och god hushållning i statens verksamhet samt regeringens ansvar för redovisning till riksdagen.

Målen för utvecklingsarbetet är att statsbudgeten på ett bättre sätt skall ge en samlad bild av den statliga ekonomin dvs. ökad transparens, att sambandet mellan mål, resurser och resultat skall bli tydligare och därmed ge ett förbättrat underlag för att bedöma effektiviteten samt att effektivisera budgetprocessen genom ett förbättrat IT-stöd. Särskilt målet att skapa förutsättningar för en tydligare koppling mellan mål, resurser och resultat är relevant även för länsstyrelsernas verksamhet.

Introduktionen av politikområden i budgetpropositionen 2001 var ett första steg mot en mer renodlad verksamhetsstruktur i budgetpropositionen. Verksamhetsstrukturen syftar till att synliggöra vilka verksamheter - snarare än vilka myndigheter - som bidrar till att uppnå olika politikområdens mål. Det skapar i sin tur förutsättningar för en tydligare styrning av myndigheter som, i likhet med länsstyrelserna, är verksamma inom flera politikområden.

Den fördelning som i dag ligger till grund för länsstyrelsernas ramanslag bygger på en modell framtagen av Statskontoret. På regeringens uppdrag föreslog Statskontoret i rapporten Modeller för fördelning av ramanslaget till länsstyrelserna (1996:8) hur anslaget för länsstyrelserna kan beräknas. I den aktuella modellen ligger folkmängd, landyta och antal kommuner till grund för fördelningen. Modellen ska ge likvärdiga förutsättningar för länen utan att kompensera för skillnader i servicenivå, kvalitet, avgifter och effektivitet. I samband med budgetpropositionen för 1998 (prop. 1997/98:1) gjordes också en omfördelning av resurser mellan länen med Statskontorets modell som utgångspunkt.

Sedan modellen infördes har länsstyrelserna tillförts vissa nya arbetsuppgifter, medan andra har upphört. För resursberäkningen av dessa uppgiftsförändringar har mer verksamhetsanpassade och aktuella beräkningsgrunder använts, vilka i stor utsträckning bygger på underlag från länsstyrelserna och berörda sektorsmyndigheter.

I och med att förutsättningarna för länsstyrelsernas verksamhet förändras är det angeläget att ånyo pröva ramanslagets fördelning mellan länsstyrelserna.

De 21 länsstyrelserna är självständiga myndigheter direkt underställda regeringen, men med i huvudsak gemensamma verksamhetsmål. Möjligheterna att genom samordning och samverkan effektivisera verksamheten begränsas bl.a. av den geografiska spridningen, men måste trots det bedömas vara förhållandevis stora. Det finns redan ett utvecklat samarbete mellan länsstyrelser, såsom mellan sydlänen, Mälardalslänen och nordlänen.

I olika sakfrågor kan det finnas behov av att kraftsamla och effektivisera verksamheten, men också när det gäller utvecklingsfrågor, administrativ samordning, information och rutiner för ärendehantering kan det finnas rationaliseringsmöjligheter i form av exempelvis kostnadseffektivitet och enhetlig rättstillämpning. I synnerhet på IT-området bör gemensamma lösningar kunna bidra till att öka effektiviteten och kvaliteten i länsstyrelsernas verksamhet och därmed förbättra servicen till medborgare och företag. I budgetpropositionen för 2002 (prop. 2001/02:1) pekar regeringen på behovet av en vidareutvecklad samverkan inom länsstyrelseorganisationen och ett gemensamt resursutnyttjande mellan länsstyrelserna, för att inom ramen för tilldelade medel kunna fullgöra sina uppgifter.

För jordbruksadministrationen har länsstyrelserna fått ett regeringsuppdrag (Fi2001/4523) att effektivisera samordningen. Sju länsstyrelser har fått uppdraget att vara samordningsansvariga med syfte att höja kvaliteten och effektiviteten i hanteringen av jordbruksadministrationen. Det kan nu finnas anledning att göra en samlad översyn över länsstyrelsernas verksamhet för att identifiera områden där ytterligare effektivitets- och samordningsvinster är möjliga. Därvid bör även eventuella författningsmässiga hinder identifieras.

Utgångspunkten för uppdraget skall vara att principen om den samordnade statliga länsförvaltningen ligger fast.

Utredaren skall med utgångspunkt i nuvarande styrsystem lämna förslag till hur den ekonomiska styrningen (resultatstyrningen och den finansiella styrningen) av länsstyrelserna kan utvecklas. Konstruktionen med ett ramanslag för att finansiera länsstyrelsernas förvaltningskostnader skall prövas. Alternativa finansieringsmodeller, såsom avgifts- och uppdragsfinansiering, för lämpliga verksamhetsområden skall övervägas och i samband härmed skall konsekvenserna ur ett styrningsperspektiv bedömas. Utredaren skall även överväga om skilda verksamheter inom länsstyrelsen kan behöva styras på olika sätt både vad gäller verksamhet och finansiering. Vid Länsstyrelsen i Gotlands län pågår försöksverksamhet med vidgad samordnad länsförvaltning, som innebär att länsarbetsnämnden och skogsvårdsstyrelsen har inordnats i länsstyrelsen. Utredaren skall särskilt uppmärksamma och pröva dessa styrningsmodeller.

De centrala myndigheternas roll i styrningen av länsstyrelserna i förhållande till regeringens styrning skall identifieras och prövas. Om det enligt utredarens bedömning finns behov skall förslag till åtgärder lämnas som tydliggör ansvarsfördelningen.

Utredaren skall pröva fördelningen av ramanslaget mellan länsstyrelserna med Statskontorets förslag till fördelningsmodell som utgångspunkt. Modellens tillämplighet med avseende på länsstyrelsernas nuvarande verksamhet skall bedömas. Utredaren skall, om behov föreligger, lämna förslag till alternativa eller kompletterande beräkningsgrunder.

Utredaren skall se över möjligheter till och eventuella hinder för en mer utvecklad samordning och samverkan mellan länsstyrelserna och lämna förslag till hur en sådan samordning/ samverkan kan utformas och organiseras samt vilka områden som bedöms lämpliga. Förslagen kan avse såväl sakverksamhet som administrativa stödfunktioner. Utredaren skall ta del av länsstyrelsernas erfarenheter och beakta det pågående utvecklingsarbete som länsstyrelserna gemensamt bedriver.

Inom Norden har man valt olika modeller för styrningen av den statliga regionala förvaltningen. Erfarenheterna från de nordiska länderna bör, där så är lämpligt, tillvaratas.

Det pågående utvecklingsarbetet i Regeringskansliet vad gäller ekonomisk styrning skall beaktas i utredningsarbetet.

Utredaren skall följa kommittéförordningen (1998:1474).

Uppdraget skall redovisas senast den 1 november 2003.

(Finansdepartementet)