Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare tillkallas med uppdrag att kartlägga och analysera Finansinspektionens nya roll och vilket resursbehov som väntas uppstå mot bakgrund av de förändringar i inspektionens ansvarsområde och uppgifter som beslutats eller som kan följa av initierade nationella och internationella regeländringar. Aktuella förändringar avser bl.a.

· krav på utvecklad tillsyn och reglering inom värdepappersmarknadsområdet,

· nya regler för kapitaltäckning och · nya bank- och finansieringsrörelseregler.

Utredaren skall särskilt granska utrymmet för självreglering på värdepappersmarknaden, analysera hur stor roll självregleringen bör få i framtiden och överväga på vilket sätt Finansinspektionen kan få större inflytande och ansvar över självregleringen i framtiden. Vidare skall utredaren lämna förslag till hur Sverige bör organisera tillsynen över efterlevnaden av deinternationella redovisningsstandarder som svenska börsbolag fr.o.m. år 2005 kommer att vara skyldiga att tillämpa. Utredaren skall även överväga om, och i vilken omfattning, Finansinspektionen bör få en roll vid tillsynen över revisorer, registrerade revisionsbolag och revisionsverksamhet i bolag som givit ut värdepapper som är noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats.

Utredaren skall utifrån dessa förändringar och den av Internationella valutafonden (IMF) genomförda granskningen analysera befogenheter och resursfrågor inom Finansinspektionen samt lämna förslag i dessa delar. Utredaren skall också överväga möjligheter till omprioritering av resurser inom Finansinspektionen. Analysen bör också grundas på jämförelser med tillsynsmyndigheter i andra länder, i första hand övriga medlemsstater inom EU. Exempel på effektiv resursanvändning i samband med tillsyn bör lyftas fram och beskrivas.

Uppdraget skall redovisas senast den 28 februari 2003.

Bakgrund

Tillsyn av finansmarknaden i Sverige

Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsyn över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet.

De övergripande målen för Finansinspektionens verksamhet är bl.a.

· att bidra till stabiliteten i det finansiella systemet genom tillsyn av finansiella företag, regelgivning och tillstånd, samt

· att bidra till konsumentskyddet inom det finansiella systemet, genom tillsyn av stabiliteten hos enskilda finansiella institut.

Utvecklingen på den svenska värdepappersmarknaden har medfört att konsumentskyddet fått en större betydelse för hur den finansiella tillsynen bedrivs. Från att ha varit en angelägenhet för en relativt begränsad krets aktörer är utvecklingen på värdepappersmarknaden nu något som berör en stor del av den svenska befolkningen. Detta sammanhänger inte minst med förändringarna i pensionssystemet. Vid halvårsskiftet 2001 var 41 procent av de svenska hushållens finansiella tillgångar placerade i aktier och fonder, mot 25 procent tio år tidigare. Vidare har andelen svenskar i yrkesverksam ålder som äger aktier, obligationer eller andra finansiella instrument under den senaste tjugoårsperioden ökat från 20 till närmare 80 procent.

Värdepappersmarknaden har även vuxit i betydelse inom det finansiella systemet. I takt med värdepappersmarknadens ökade globalisering ställs nya och annorlunda krav på tillsyn och reglering. Ny teknik har en central roll i denna utveckling som ur risksynpunkt innebär såväl fördelar som nackdelar.

De finansiella marknadernas allt ökande komplexitet och den fortsatta internationaliseringen - tillsammans med konsumenternas ökade intresse för värdepapperstjänster - talar för att Finansinspektionens roll behöver stärkas. Detta gäller såväl organisationen som de formella befogenheterna. Utvecklingen inom EU understryker också detta behov.

På den svenska värdepappersmarknaden finns en lång tradition av samspel mellan offentlig tillsyn och reglering samt självreglering. En relativt stor del av övervakningen och regleringen utförs av andra än Finansinspektionen. Bland annat utövas tillsynen över revisionsverksamhet samt över revisorer och registrerade revisionsbolag av Revisorsnämnden.

Samarbetet inom EU

För att bättre samordna den framtida regleringen av värdepappersmarknaderna inom EU och öka samverkan mellan tillsynsmyndigheterna i de olika medlemsstaterna lämnade en expertgrupp inom EU i början av år 2001 förslag till reformeringar av beslutsstrukturen inom området (den s.k. Lamfalussy-rapporten). Med ledning av förslagen träffades en överenskommelse i mars 2001 vid Stockholmstoppmötet. En viktig del av förslagen var bildandet av en reformerad kommittéstruktur med syfte att förenkla och effektivisera regelgivningen inom värdepappersmarknadsområdet. Som en följd av överenskommelsen har två nya kommittéer - Europeiska värdepapperstillsynskommittén och Europeiska värdepapperskommittén - inrättats. Kommittéerna skall bl.a. vara verksamma vid utarbetande respektive antagande av genomförandeåtgärder avseende lagstiftning på värdepappersmarknadsområdet.

Inom EU pågår för närvarande ett intensivt arbete med olika EG-direktiv inom värdepappersmarknadsområdet, delvis som en följd av handlingsplanen för finansiella tjänster (KOM (1999) 232). De nya direktiven kommer bl.a. att leda till en reformerad marknadstillsyn och ett förstärkt samarbete inom EU i fråga om denna tillsyn. En central förändring är att det i varje medlemsland skall finnas en enda ansvarig myndighet för tillsyn av värdepappersmarknaden. Den svenska modellen med en relativt omfattande självreglering kommer därmed med stor sannolikhet att behöva förändras och Finansinspektionens roll som tillsynsmyndighet stärkas. Arbetet inom EU medför således att den svenska tillsynsmyndigheten för värdepappersmarknaden - Finansinspektionen - i framtiden ges en starkare och tydligare roll.

Direktivförslaget om insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk) (KOM (2001) 281 slutlig) innebär i huvudsak att regler införs som syftar till att motverka otillbörlig marknadspåverkan, samt att räckvidden för insiderbestämmelserna enligt rådets direktiv 89/592/EEG av den 13 november 1989 om samordning av föreskrifter om insiderhandel (EGT nr L 334, 18.11.1989, s. 30, Celex 31989L0592) utvidgas. Förbudet mot marknadsmissbruk riktar sig mot såväl fysiska som juridiska personer. Direktivförslaget innehåller även vissa bestämmelser av preventiv karaktär, såsom krav på ett snabbt offentliggörande av insiderinformation. Medlemsstaterna åläggs att införa vissa sanktioner mot överträdelser av direktivets bestämmelser. Vidare anges att varje medlemsstat skall utse en enda tillsynsmyndighet som skall tilldelas vissa angivna befogenheter och samarbeta med övriga medlemsstaters tillsynsmyndigheter enligt vissa principer. Sannolikt kommer det av direktivet att framgå att dess bestämmelser skall vara genomförda i medlemsstaterna senast under år 2004.

Inom EU pågår också ett arbete med att ta fram ett nytt direktiv om prospekt. Förslaget har benämningen direktiv om spridning av prospekt som skall offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad (KOM (2001) 280 slutlig). I dag finns svenska regler för prospekt såväl i lag som i föreskrifter från Finansinspektionen, och dessutom i rekommendationer från självreglerande organ. Ansvaret för granskning av prospekt ligger hos Finansinspektionen och Stockholmsbörsen. Viss granskning förekommer också hos de övriga marknadsplatserna. Avsikten är att det nya prospektdirektivet skall ersätta 1980 års direktiv om börsprospekt som numera är inarbetat i Europaparlamentets och rådets direktiv 2001/34/EG av den 28 maj 2001 om upptagande av värdepapper till officiell notering och om uppgifter som skall offentliggöras beträffande sådana värdepapper (EGT nr L 184, 6.7.2001, s. 1, Celex 32001L0034) och rådets direktiv 89/298/EEG av den 17 april 1989 om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras när överlåtbara värdepapper erbjuds till allmänheten (EGT nr L 124, 5.5 1989, s. 8, Celex 31989L0298). Direktivförslaget om prospekt innebär bl.a. att Finansinspektionen blir ansvarig för all granskning av prospekt. Finansinspektionen ges troligen också rätt att besluta om administrativa sanktioner vid överträdelser av prospektreglerna. Delegation av vissa befogenheter kan bli möjlig, men direktivet innebär sammantaget att Finansinspektionens roll stärks i förhållande till finansmarknadens aktörer och självreglerande organ. Direktivet förväntas bli antaget under år 2002. Direktivet skall i sådant fall vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstiftning under år 2004.

EG-kommissionen avser att under hösten 2002 lägga fram ett förslag om revidering av rådets direktiv 93/22/EEG av den 10 maj 1993 om investeringstjänster inom värdepappersområdet (EGT nr L 141, 11.6.1993, s. 27, Celex 31993L0022) och ett förslag till direktiv eller förordning om öppenhetskrav för emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad.

Därutöver har det inom EU antagits en förordning (rådets dok. 3626/1/2 REV1(fi,sv) ) som innebär att alla börsnoterade företag fr.o.m. år 2005 skall upprätta koncernredovisning enligt de internationella redovisningsstandarder (IAS/IFRS) som har antagits för tillämpning inom gemenskapen.

Övrig utveckling

I pågående utvecklingsarbete ligger ett ökat krav på att Finansinspektionen skall utveckla en mer riskfokuserad och stabilitetsinriktad tillsyn. Krav följer bl.a. av den revidering av internationella kapitaltäckningsregler som sedan flera år tillbaka pågår parallellt inom Baselkommittén - en global samarbetsorganisation för banktillsynsmyndigheter - och EU. De nya kapitaltäckningsreglerna är avsedda att träda i kraft under år 2006. Krav på en mer riskfokuserad och stabilitetsinriktad tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag ligger också i de förslag som finns i Ds 2002:5 Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler som i sin tur bygger på förslag i Banklagskommitténs huvudbetänkande (SOU 1998:160). Förslagen i den nämnda departementspromemorian innebär dessutom att Finansinspektionens ansvarsområde vidgas och att inspektionen utrustas med ytterligare befogenheter och sanktionsmöjligheter.

Under hösten 2001 genomförde IMF en granskning av den finansiella stabiliteten och tillsynen i Sverige. Granskningen genomfördes inom ramen för ett "Financial Sector Assessment Program". Den slutliga rapporten från granskningen kommer troligen att presenteras under sommaren 2002.

Uppdraget

En särskild utredare skall kartlägga och analysera Finansinspektionens förändrade roll och resursbehov mot bakgrund av de förändringar som kännetecknar värdepappersmarknaden och andra reformer som beslutats eller planeras inom Finansinspektionens ansvarsområde. Effekter av förändringar som utredaren skall beakta är

· krav på utvecklad tillsyn och reglering inom värdepappersmarknadsområdet,

· nya regler för kapitaltäckning, samt

· nya bank- och finansieringsrörelseregler.

Utredaren skall i sitt arbete ta hänsyn till de synpunkter som IMF kommer att föra fram i sin granskning av den finansiella stabiliteten och tillsynen i Sverige. Vidare skall utredaren granska hur självregleringen på värdepappersmarknaden fungerat och vilket utrymme den bör få i framtiden mot bakgrund av denna analys. Utredaren skall även överväga på vilket sätt Finansinspektionen kan få ett större inflytande och ansvar över självregleringen. Utredaren skall också överväga formen för och organisationen av tillsynen över svenska börsbolags efterlevnad av internationella redovisningsstandarder. Utredaren skall också i övrigt beakta de krav som EU kan komma att ställa inom området. Utredaren skall även överväga om, och i vilken omfattning, Finansinspektionen bör få en roll vid tillsynen över revisorer, registrerade revisionsbolag och revisionsverksamhet i bolag som givit ut värdepapper som är noterade vid en börs eller en auktoriserad marknadsplats.

Utredaren skall utifrån dessa förändringar och den av IMF genomförda granskningen analysera befogenheter och resursfrågor inom Finansinspektionen samt lämna förslag i dessa delar. Utredaren skall också överväga möjligheter till omprioritering av resurser inom Finansinspektionen. Analysen bör också grundas på jämförelser med tillsynsmyndigheter i andra länder, i första hand övriga medlemsstater inom EU. Exempel på effektiv resursanvändning i samband med tillsyn bör lyftas fram och beskrivas.

Utredningsarbetet

Utredaren skall i sitt arbete samråda med Finansinspektionen, andra berörda myndigheter och pågående utredningar som har relevans för detta utredningsuppdrag. Utredaren skall också inhämta synpunkter från Svenska Bankföreningen, Sveriges Försäkringsförbund, Svenska Fondhandlareföreningen, Finansbolagens förening, Svenskt Näringsliv, FAR och Svenska Revisorssamfundet. Utredaren skall beakta två av Finansinspektionens rapporter som beskriver resurssituationen, dels budgetunderlaget för Finansinspektionen budgetåren 2003- 2005 (Fi2002/1009), dels rapporten om Finansinspektionens resursbehov för införande av nya kapitaltäckningsregler (Fi2002/1432). Utredaren skall vidare ta hänsyn till vad som händer i den fortsatta beredningen inom Regeringskansliet av förslagen i Ds 2002:5 Reformerade bank- och finansieringsrörelseregler, samt regeringens förslag avseende Finansinspektionen i budgetpropositionen för år 2003.

Utredarens uppdrag skall redovisas senast den 28 februari 2003.

(Finansdepartementet)