Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet

Genom beslut den 1 juni 1995 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även verksamhet i andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag.

Kommittén har antagit namnet Banklagskommittén. I arbetet med detta delbetänkande har följande ledamöter, sakkunniga, experter och sekreterare deltagit.

Ledamöter: jur.kand. Sören Mannheimer (ordförande fr.o.m. 1996-06-23), f.d. landshövdingen Gösta Gunnarsson (ordförande t.o.m. 1996-06-22), koncernsjefen Tormod Hermansen, f.d. kammarrättspresidenten

Reidunn Laurén, f.d. ambassadören Kurt Malmgren, filosofie doktorn Irma Rosenberg, f.d. statsrådet Gertrud Sigurdsen (fr.o.m. 1996-09-23), advokaten Lars Söderqvist och direktören Annika Åhnberg (t.o.m. 1996-04-17).

Sakkunniga: f.d. bankdirektören Morgan Abrahamsson (fr.o.m. 1997-03-05 t.o.m. 1998-06-15), ekonomie doktorn Lars Hörngren, f.d. bankdirektören Gunnar Lundh (fr.o.m. 1998-09-22), docenten Lars Nyberg, chefsjuristen Hans Schedin och docenten Staffan Viotti (fr.o.m. 1996-06-07).

Experter: verkställande direktören Ulla Lundquist, ekonomie licentiaten och jur.kand. Rolf Skog (fr.o.m. 1995-09-11) samt kanslirådet

Mats Walberg.

Sekreterare: hovrättsassessorn Gustaf Sjöberg, filosofie doktorn

Sonja Daltung (fr.o.m. 1997-06-06), ekonomie doktorn Peter Ekegårdh (fr.o.m. 1995-09-20 t.o.m. 1997-06-30), numera rådmannen Agneta Frick och kammarrättsassessorn Margareta Palmstierna (fr.o.m. 1998-03-11).

Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena Rapporteringsskyldighet för revisorer i finansiella företag (SOU 1995:106) och Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag (SOU 1998:27).

Härmed överlämnas kommitténs delbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag SOU 1998:160.

Stockholm i december 1998

Sören Mannheimer

Tormod Hermansen /Gustaf Sjöberg

Reidunn Laurén Sonja Daltung

Kurt Malmgren Agneta Frick

Irma Rosenberg Margareta Palmstierna

Gertrud Sigurdsen

Lars Söderqvist

Innehåll

Innehåll

Förkortningslista................................................................................... 13

Kommittén förslag i sammanfattning.................................................... 15

Författningsförslag ............................................................................... 27

1 Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) ........................................... 27 2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet .................................................. 51 3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker ............................................................... 79 4 Förslag till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)...................................................................... 83 5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.................................................... 86 6 Förslag till Lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel ............................................ 90 7 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti............................................................ 92

Bakgrund – angreppssätt – och utgångspunkter .................................. 95

I Bakgrund ................................................................................... 103

Inledning ............................................................................................. 105

1 Det finansiella systemets funktioner och struktur...................... 107

1.1 Inledning....................................................................... 107 1.2 Det finansiella systemets huvuduppgifter ....................... 109 1.3 Det finansiella systemets uppbyggnad............................ 110 1.4 Finansiella tjänster ........................................................ 112 1.4.1 Rådgivningstjänster....................................................... 112 1.4.2 Mäklartjänster .............................................................. 113 1.4.3 Förmögenhetsförvaltning............................................... 113

Innehåll

1.4.4 Betalningstjänster ......................................................... 114 1.4.5 Clearingtjänster ............................................................ 115 1.4.6 Likviditetstjänster ......................................................... 116 1.4.7 Finansieringstjänster ..................................................... 117 1.5 Banker och kreditmarknadsföretag ................................ 118 1.5.1 Banker.......................................................................... 119 1.5.2 Kreditmarknadsföretag.................................................. 120 1.6 Andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster ..... 122 1.6.1 Värdepappersbolag ....................................................... 122 1.6.2 Försäkringsbolag och understödsföreningar ................... 122 1.6.3 Clearingorganisationer .................................................. 123 1.6.4 Fondbolag..................................................................... 125 1.6.5 Kortföretag................................................................... 125 1.7 Statens roll i det finansiella systemet ............................. 126 1.7.1 Finansinspektionen........................................................ 126 1.7.2 Riksbanken................................................................... 127 1.7.3 Riksgäldskontoret ......................................................... 129 1.7.4 Garantisystem............................................................... 129

2 Bankkrisen – bakgrund, förlopp och lärdomar ......................... 133

2.1 Inledning....................................................................... 133 2.2 Uppkomsten – överhettning och kreditexpansion............ 135 2.2.1 Den makroekonomiska bakgrunden ............................... 135 2.2.2 Utvecklingen på fastighetsmarknaden ............................ 136 2.2.3 Utvecklingen på kreditmarknaden.................................. 138 2.2.4 En jämförelse mellan den svenska krisen och bankproblem i andra länder ........................................... 140 2.2.5 Synpunkter ................................................................... 142 2.3 Förloppet – sammanbrottet och statliga ingrepp............ 144 2.3.1 Upptakten – kris bland finansbolagen och i enstaka banker .......................................................................... 144 2.3.2 Systemkris – bankgarantin och stödåtgärder .................. 146 2.3.3 Krishanteringen i andra länder....................................... 148 2.3.4 Synpunkter ................................................................... 149 2.4 Brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga ......................................................... 152 2.4.1 Kreditregleringen .......................................................... 152 2.4.2 Effekterna på kreditmarknadens struktur ....................... 154 2.4.3 Effekterna på bankernas funktionsförmåga .................... 155 2.4.4 Effekterna på tillsynen och rörelseregleringen ................ 158 2.5 Sammanfattande slutsatser ............................................ 161

Innehåll

3 Utvecklingstendenser ................................................................. 165

3.1 Inledning....................................................................... 165 3.2 Förändrade förutsättningar för bankernas kärnverksamhet............................................................. 166 3.2.1 Den traditionella bankverksamheten .............................. 166 3.2.2 Förändrade förutsättningar för utlåningsverksamheten .................................................. 167 3.2.3 Förändrade förutsättningar för inlåningsverksamheten .................................................. 168 3.2.4 Förändrade förutsättningar för betalningsförmedlingen ................................................. 171 3.3 Andra utvecklingstendenser i banksystemet.................... 173 3.3.1 Strukturella utvecklingstendenser .................................. 173 3.3.2 Tendenser inom produkt- och verksamhetsutveckling .................................................. 175 3.3.3 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering................................................................. 178 3.3.4 Tänkbara konsekvenser för bankerna av en gemensam valuta inom EMU......................................... 180 3.4 Implikationer för regleringen ......................................... 182 3.4.1 Institutionell eller funktionell reglering........................... 182 3.4.2 Bankernas breddade verksamhetsområde – implikationer för reglering och tillsyn ............................ 183 3.4.3 Produktutvecklingsprocessen – implikationer för reglering och tillsyn....................................................... 184 3.4.4 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering – implikationer för reglering och tillsyn ......................... 185 3.4.5 Banksystemets latenta instabilitet och smalbanksmodellen ....................................................... 187 3.4.6 Behovet av regler för hantering av finansiella institut i kris............................................................................... 188 3.5 Slutsatser...................................................................... 189

4 Risker och riskhantering i bankrörelse...................................... 191

4.1 Inledning....................................................................... 191 4.2 Riskhantering som en central funktion för bankerna....... 192 4.3 Beskrivning av riskerna................................................. 193 4.3.1 Finansiella risker........................................................... 194 4.3.2 Operativ risk................................................................. 198 4.3.3 Systemrisk.................................................................... 199 4.3.4 Övriga risker ................................................................ 201 4.4 Riskhantering................................................................ 202

Innehåll

4.4.1 Inledning....................................................................... 202 4.4.2 Hantering av marknadsrisker – metoder och instrument..................................................................... 203 4.4.3 Hantering av kreditrisker............................................... 206 4.4.4 Hantering av operativa risker och likviditetsrisker.......... 212 4.5 Den övergripande organisationen av riskhanteringen ...... 213 4.6 Synpunkter ................................................................... 215

II Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag – motiv och avgränsningar............................................................ 219

Inledning ............................................................................................. 221

5 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet........... 225

5.1 Inledning....................................................................... 225 5.2 Stabilitetsproblem i institut som ger kredit och tar emot inlåning ........................................................................ 230 5.3 Stabilitetsproblem i andra institut .................................. 233 5.3.1 Kreditgivande institut som inte tar emot inlåning............ 233 5.3.2 Institut med andra svårvärderade tillgångar ................... 235 5.4 Ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag.......... 235 5.5 Systemrisker i betalningsväsendet.................................. 237 5.6 Riksbankens systemskyddande roll ................................ 239 5.7 Motiv för reglering........................................................ 242 5.7.1 Spridningseffekter......................................................... 243 5.7.2 Externa effekter ............................................................ 244 5.7.3 Moral hazard ................................................................ 245 5.7.4 Slutsatser...................................................................... 246 5.8 Lämpliga styrmedel....................................................... 247 5.8.1 Avvägningar vid reglering ............................................. 249 5.8.2 Tillsyn .......................................................................... 252

6 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar .... 255

6.1 Inledning....................................................................... 255 6.2 Betalningsväsendets struktur ......................................... 258 6.3 Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt ............. 260 6.3.1 Olika betalsystems skyddsvärde .................................... 263 6.3.2 Faktorer som påverkar skyddsbehovet ........................... 264 6.3.2.1 Mottagande av medel .................................................... 265 6.3.2.2 Betalsystemets omfattning............................................. 266 6.3.2.3 Problem hos andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan.......................................... 270

Innehåll

6.3.2.4 Betalsystemets konstruktion .......................................... 270 6.3.3 Avvägningar vid reglering ............................................. 271 6.4 Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt ....... 272 6.5 Avgränsningar av regleringen........................................ 277 6.5.1 Ny definition av bankrörelse.......................................... 277 6.5.1.1 Generella betalsystem ................................................... 279 6.5.1.2 Mottagande av medel .................................................... 280 6.5.2 Konsekvenser av förslaget............................................. 283 6.6 Bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning ........................................................................ 285 6.6.1 EG-rätten...................................................................... 289

7 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar ............................................................................ 293

7.1 Inledning....................................................................... 293 7.2 De finansiella företagens roll i kapitalförsörjningssystemet ........................................... 296 7.3 Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt ............. 298 7.3.1 Skyddsvärdet i enskilda finansieringsverksamheter ........ 300 7.3.2 Faktorer som påverkar skyddsbehovet ........................... 303 7.3.2.1 Finansiering av rörelsen ................................................ 303 7.3.2.2 Sammansättning av tjänster........................................... 305 7.3.2.3 Rörelsens genomlysbarhet ............................................. 306 7.3.2.4 Slutsatser...................................................................... 306 7.3.3 Avvägningar vid reglering ............................................. 307 7.4 Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt ....... 308 7.4.1 Låntagarskydd .............................................................. 310 7.4.2 Insättarskydd ................................................................ 311 7.4.3 Placerarskydd ............................................................... 313 7.5 Avgränsningar av regleringen på finansieringsområdet ..................................................... 314 7.5.1 Huvudregeln för tillståndspliktig finansieringsrörelse ....................................................... 315 7.5.1.1 Kreditgivning................................................................ 317 7.5.1.2 Utställande av kreditgaranti........................................... 318 7.5.1.3 Finansiering genom förvärv av fordringar...................... 319 7.5.1.4 Finansiering genom upplåtande av lös egendom till nyttjande....................................................................... 320 7.5.2 Finansieringsverksamhet som bör falla utanför definitionen av tillståndspliktig finansieringsrörelse........ 322 7.5.2.1 Finansieringsverksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i begränsad omfattning i samband

Innehåll

med annan verksamhet .................................................. 322

7.5.2.2 Finansiering genom köp av finansiella instrument .......... 323 7.5.2.3 Emissionstjänster .......................................................... 324 7.5.2.4 Värdepapperisering....................................................... 325 7.5.2.5 Finansieringsverksamhet riktad till en begränsad krets ............................................................................. 328 7.5.3 Undantag från tillämpningsområdet ............................... 329 7.5.3.1 Finansiering i samband med försäljning av egendom eller tjänster.................................................................. 329 7.5.3.2 Finansieringsrörelse av liten omfattning......................... 332 7.5.3.3 Finansieringsrörelse som huvudsakligen är finansierad med eget kapital och liknande........................................ 334 7.5.3.4 Vissa verksamheter som är reglerade i annan lagstiftning.................................................................... 335 7.5.4 Allmänhetsbegreppet..................................................... 336 7.5.5 Företagsgrupper............................................................ 339 7.5.6 Konsekvenser av förslaget............................................. 340

8 Ett säkert placeringsalternativ................................................... 343

8.1 Inledning....................................................................... 343 8.2 Behovet av och principer för en garantilösning............... 343 8.3 Insättningsgarantin........................................................ 345 8.4 Insättningar i kreditmarknadsföretag ............................. 347 8.5 Skyldighet att ta emot garanterade insättningar .............. 348

III Reglering och tillsyn av banker.................................................. 351

9 Reglering av banker – utgångspunkter...................................... 353

9.1 Inledning....................................................................... 353 9.2 Solida banker................................................................ 355 9.3 Buffertkapital ............................................................... 358 9.3.1 Inledning....................................................................... 358 9.3.2 Några definitioner ......................................................... 360 9.3.3 Startkapital................................................................... 360 9.3.4 Kapitaltäckningsreglerna............................................... 361 9.3.5 Sambandet mellan likviditet och buffertkapital............... 363 9.4 Riskbegränsning ........................................................... 365 9.4.1 Inledning....................................................................... 365 9.4.2 Riskhantering................................................................ 366 9.4.3 Särskilt om marknadsrisker och kreditrisker .................. 369 9.4.4 Reglerna om stora exponeringar .................................... 370 9.4.5 Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet ................ 377

Innehåll

9.4.6 Något om sambandet mellan reglerna om stora exponeringar, kapitaltäckning och artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet ............................................ 378 9.5 Genomlysbarhet............................................................ 381 9.5.1 Inledning....................................................................... 381 9.5.2 Begränsning av rörelsen ................................................ 382 9.5.3 Olika typer av tillgångar ............................................... 385 9.5.4 Ytterligare om innehav av aktier.................................... 389 9.5.5 Komplicerade strukturer................................................ 392 9.5.6 Information om risker ................................................... 393 9.5.7 Slutsatser...................................................................... 395 9.6 Allmänhetens förtroende................................................ 395

10 Lagstiftningens syfte .................................................................. 397

11 Rörelseregler för banker............................................................ 401

11.1 Inledande bestämmelser................................................. 401 11.1.1 Soliditet och genomlysbarhet......................................... 401 11.1.2 Riskhantering................................................................ 404 11.1.3 God bankstandard......................................................... 405 11.2 Begränsningar för rörelsen ............................................ 412 11.2.1 Inledning....................................................................... 412 11.2.2 Gällande ordning........................................................... 413 11.2.3 Icke-finansiell verksamhet ............................................. 415 11.2.4 Innehav av annan egendom än aktier och andelar ........... 417 11.2.5 Innehav av aktier och andelar ........................................ 419 11.3 Innehav utöver angivna gränser ..................................... 422 11.3.1 Inledning....................................................................... 422 11.3.2 Skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion ....... 422 11.3.3 Innehav i värdepappersrörelse ....................................... 430 11.4 Tillstånd för större förvärv............................................ 435 11.5 Kredithantering............................................................. 440 11.5.1 Inledning....................................................................... 440 11.5.2 Kreditportföljen ............................................................ 441 11.5.3 Kreditprövning.............................................................. 443 11.5.4 Jävskrediter .................................................................. 446 11.6 Kapitaltäckningsreglerna............................................... 451 11.7 Betalningsberedskap ..................................................... 452 11.8 Stora exponeringar........................................................ 452 11.9 Koncernbestämmelser m.m............................................ 455 11.10 Bank genom ombud ...................................................... 458 11.11 Utländska banker .......................................................... 460

Innehåll

11.12 Övrigt........................................................................... 464 11.12.1 Interna instruktioner...................................................... 464 11.12.2 Föreskriftsrätt............................................................... 465 11.12.3 Särskilda bestämmelser................................................. 466

12 Tillsyn och auktorisation av banker........................................... 469

12.1 Inledning....................................................................... 469 12.2 Tillsynens inriktning ..................................................... 472 12.2.1 Finansinspektionens mål och inriktning i dag ................. 474 12.2.2 Kommitténs överväganden ............................................ 477 12.3 Auktorisation av banker ................................................ 480 12.3.1 Gällande ordning........................................................... 481 12.3.2 Överväganden............................................................... 482 12.4 Tillsyn av banker .......................................................... 483 12.5 Tillsyn över banksektorn ............................................... 485 12.6 Resurser och kompetens som den framtida tillsynen kräver........................................................................... 486

13 Finansinspektionens kontrollmöjligheter och ingripanden vid tillsynen av banker ..................................................................... 491

13.1 Inledning....................................................................... 491 13.2 Finansinspektionens kontrollmöjligheter ........................ 491 13.2.1 Gällande ordning........................................................... 491 13.2.2 Överväganden............................................................... 492 13.2.2.1 Bakgrund...................................................................... 493 13.2.2.2 Finansinspektionens möjlighet att förordna revisor......... 495 13.2.2.3 Finansinspektionens möjlighet att anlita utomstående ..... 496 13.3 Ingripanden mot banker................................................. 497 13.3.1 Gällande ordning........................................................... 497 13.3.2 Överväganden............................................................... 499 13.3.2.1 Inledning....................................................................... 499 13.3.2.2 Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot banker .......................................................................... 499 13.3.2.3 Ingripanden i särskilda fall ............................................ 502 13.3.2.4 Förseningsavgift ........................................................... 503 13.4 Ägarprövning m.m........................................................ 504 13.4.1 Gällande ordning........................................................... 504 13.4.2 Överväganden............................................................... 507 13.5 Överklagande................................................................ 508

Innehåll

IV Reglering och tillsyn av kreditmarknadsföretag........................ 509

14 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag.................................. 511

14.1 Inledning....................................................................... 511 14.2 Soliditet ........................................................................ 512 14.3 Riskhantering och genomlysbarhet ................................ 514 14.4 Sundhetsregeln.............................................................. 515 14.5 Icke-finansiell verksamhet ............................................. 517 14.6 Innehav av aktier och andelar ........................................ 518 14.7 Kredithantering............................................................. 520 14.7.1 Dokumentation m.m...................................................... 520 14.7.2 Jävskrediter .................................................................. 521

15 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag – Finansinspektionens kontroll- och ingripandemöjligheter ......... 525

15.1 Inledning....................................................................... 525 15.2 Auktorisation av kreditmarknadsföretag ........................ 527 15.3 Tillsyn av kreditmarknadsföretag .................................. 528 15.4 Tillsyn över finansieringssektorn ................................... 529 15.5 Finansinspektionens kontrollmöjligheter ........................ 529 15.6 Ingripanden mot kreditmarknadsföretag......................... 531 15.6.1 Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot kreditmarknadsföretag................................................... 531 15.6.2 Ingripanden i särskilda fall ............................................ 532 15.6.3 Förseningsavgift ........................................................... 532 15.7 Ägarprövning m.m........................................................ 533 15.8 Överklagande................................................................ 534

V Övrigt......................................................................................... 535

16 Information om icke garanterade medel .................................... 537

16.1 Inledning....................................................................... 537 16.2 Informationsplikt .......................................................... 539 16.2.1 Allmänt om informationsplikten .................................... 539 16.2.2 Återbetalningspliktiga medel ......................................... 539 16.2.3 Information om erbjudanden riktade till allmänheten ...... 542 16.3 Övervakning ................................................................. 543 16.4 Lagstiftningsåtgärder .................................................... 545 16.4.1 Inledning....................................................................... 545 16.4.2 Prospektkrav................................................................. 545 16.4.3 Nuvarande informationskrav ......................................... 548

Innehåll

16.4.4 En ny lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel .......................................... 549

17 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet ................ 551

17.1 Inledning....................................................................... 551 17.2 Bankaktiebolag ............................................................. 551 17.3 Medlemsbanker............................................................. 552 17.4 Sparbanker ................................................................... 553 17.5 Speciellt om medlemsbanker ......................................... 554 17.5.1 Medlems rätt till återbetalning av insatser och reservfondsavsättningar................................................. 554 17.5.2 Insatskapital i medlemsbanker....................................... 556 17.5.3 Reservfond i medlemsbanker ......................................... 559

18 Ikraftträdande, ekonomiska konsekvenser m.m. ....................... 561

19 Författningskommentar ............................................................. 563

19.1 Förslaget till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617).................................................................... 563 19.2 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet ................................................ 589 19.3 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker ............................................................. 613 19.4 Förslaget till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619) om sparbanker ............................................ 617 19.5 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.................................................. 620 19.6 Förslaget till Lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel .......................................... 623 19.7 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti.......................................................... 627

Bilagor:

1. Kommittédirektiv .......................................................... 629 2. Finansinspektionens ingripande och sanktioner .............. 641 3. Artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet .................. 671

Förkortningar

Andra banksamordningsdirektivet

Rådets andra direktiv av den 15 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv 77/80/EEG (89/646/EEG)

Bankrörelseförordningen, BRF Bankrörelseförordningen (1987:647)

FFFS Finansinspektionens författningssamling

Första banksamordningsdirektivet

Rådets första direktiv av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (77/80/EEG)

Insättningsgarantilagen Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Kapitaltäckningslagen, KTL Lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag

Lagen om ekonomiska föreningar, FL

Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar

Lagen om finansieringsverksamhet

Lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet

Lagen om medlemsbanker Lagen (1995:1570) om medlemsbanker

14 Förkortningar SOU 1998:160

Sparbankslagen Lagen (1987:619) om sparbanker

Lagen om värdepappersrörelse, VPL

Lagen (1991:981) om värdepappersrörelse

RÅ Regeringsrättens årsbok

Kommitténs förslag i sammanfattning

Inledning

Betänkandet handlar om reglering av och tillsyn över betalningsväsendet och kreditförsörjningssystemet. Till grund för förslagen ligger en förutsättningslös analys av betalningsförmedlingens och kapitalförsörjningens roll i samhällsekonomin och de skyddsintressen som finns på dessa områden. Kommitténs angreppssätt kan därigenom kallas funktionellt till skillnad från ett angreppssätt som är institutionellt, dvs. utgår från befintliga institutioner. Det funktionella angreppssättet har fordrat överväganden på en grundläggande nivå för att klarlägga motiven för regleringar och lämpliga avgränsningar av regleringarna.

Utvecklingen på det finansiella området har tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis har blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar samtidigt som det riskerar att inte begränsa utvecklingen av potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att nya fenomen ofta kräver anpassning av lagstiftningen från fall till fall. Kommittén har sett det som en huvuduppgift att föreslå ett regelsystem som inte aktualiserar anpassning så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Den föreslagna lagstiftningen ger så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och produktutbud.

Även om kommitténs grundläggande analys är funktionell så är det de institutioner som fullgör funktionerna som slutligen måste regleras. Kommitténs förslag innebär emellertid en nedtoning av den nuvarande institutionella inriktningen på regleringarna. Det ger ökat utrymme för finansiella företag att välja olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur medför skärpt konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna, till gagn för konsumenterna, och ökad möjlighet för svenska institut att hävda sig i internationell konkurrens.

Kommittén har funnit att den i betänkandet aktuella lagstiftningen främst skall inriktas på frågor rörande systemstabilitet. Skyddsintressen av annan karaktär, såsom t.ex. konkurrensfrågor och konsumentskyddsfrågor, bör i möjligaste mån tas om hand genom den lagstiftning som verkar generellt på dessa områden. Ett av skälen för detta är att Finansinspektionens resurser därigenom kan koncentreras till områden som är

16 Sammanfattning SOU 1998:160

väsentliga för systemskyddet med tanke på dess stora samhällsekonomiska betydelse.

EG-rätten har en framträdande roll på de områden som behandlas i betänkandet och kommitténs förslag är i överensstämmelse med gällande EG-rätt. En utgångspunkt för kommitténs arbete har också varit att de förda principiella resonemangen skall kunna ligga till grund för svenska ståndpunkter i förhandlingar om nya EG-regler.

Kommittén använder termerna skyddsvärde och skyddsbehov. Skyddsvärde speglar den betydelse en viss funktion i det finansiella systemet har för samhällsekonomin. Skyddsbehov avser behovet av att skydda en funktion genom reglering. För att reglering skall vara moti-verad krävs att det föreligger både skyddsvärde och skyddsbehov. Kommittén använder ordet rörelse för att beskriva ett företags totala aktiviteter och ordet verksamhet för en viss avgränsad del av rörelsen.

Nedan följer en sammanfattning av kommitténs förslag. För en översikt över bakgrunden och motiven till förslagen hänvisas till avsnittet "Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter" samt inledningarna till avdelning 1 och 2 i betänkandet.

Ny definition av bankrörelse

Betalningsförmedling är en av det finansiella systemets huvuduppgifter. Betalningsväsendets bas är bankernas system för betalningsförmedling med tillhörande konton. I gällande rätt definieras bankrörelse som "verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel." Denna definition fångar inte det skyddsvärda i bankrörelse och är dessutom tekniskt snäv och kan lätt kringgås. Kommitténs förslag är att bankrörelse skall defineras som rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via generella betalsystem som mottagande av medel som är uppsägbara med kort varsel. Det är betalningsförmedling i system som är allmänt gångbara och anlitade av många som är skyddsvärda. I de fall denna skyddsvärda verksamhet finansieras med mottagande av medel som kan sägas upp med kort varsel uppstår även ett skyddsbehov. Kan medlen återkallas med kort varsel finns nämligen en risk för uttagsanstormningar; det har härvid ingen betydelse i vilken form eller under vilket namn medlen ställs till bankens förfogande. Den föreslagna definitionen fångar således upp såväl den skyddsvärda funktionen som den finansiering som ger upphov till ett skyddsbehov.

Nya rörelseregler för banker

Kommittén har funnit att risken för systemkriser bäst motverkas genom att enskilda banker är solida, dvs. motståndskraftiga mot olika former av

Sammanfattning 17

störningar. Ett mål för banklagstiftningen kan därmed sägas vara att säkerställa att banker är solida. Detta kräver regler såväl i syfte att minska risken för förluster som åtgärder för att öka motståndskraften för det fall förluster uppkommer. Soliditeten är således inte enbart beroende av att en bank har vissa ekonomiska reserver utan också av att den genom olika åtgärder begränsar sitt risktagande. För att nå det övergripande soliditetsmålet har kommittén föreslagit tre inledande bestämmelser som anger ramarna för rörelsen. Dessa bestämmelser ställer krav på soliditet, genomlysbarhet och riskhantering.

Nuvarande rörelseregler präglas av en detaljstyrning på många områden medan andra områden lämnas i stort sett oreglerade. Det är svårt att skönja de underliggande principerna i regelverket eftersom omfattande undantagsbestämmelser införts och många av de ursprungliga reglerna upphävts. Kommitténs förslag till rörelseregler innebär en övergång till ett regelverk som har karaktär av ramlagstiftning. Den tysta huvudregeln i gällande rätt är att allt som inte är uttryckligen tillåtet för en bank är förbjudet. Kommitténs förslag utgår från den motsatta principen.

En framträdande princip bakom förslaget är att banker skall åläggas att ha sådan kontroll på riskerna i rörelsen att överlevnadsförmågan inte äventyras. Det är av avgörande betydelse att de riskbegränsande reglerna tar sikte på att begränsa en banks totala risktagande. Det är alltså inte tillräckligt att reglera de skyddsvärda verksamheter som en bank bedriver utan det är riskerna i den samlade rörelsen som skall begränsas.

Soliditetsregeln ställer krav på att risknivån i hela rörelsen avpassas till bankens kapitalstyrka på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.

Riskhanteringsregeln innebär att en bank skall identifiera, mäta och kontrollera de risker som dess rörelse är förknippad med, vilket i sin tur innebär att den måste ha till sin rörelse avpassade informations-, styroch kontrollsystem. En bank skall alltså klara av att begränsa och kontrollera alla de risker som dess rörelse är förknippad med. Detta innebär hårdare generella krav än vad som följer av dagens lagstiftning. Utöver dessa krav föreslår kommittén, i riskbegränsande syfte, absoluta gränser för storleken på vissa av en banks aktieinnehav och för andra exponeringar en bank kan ha gentemot andra företag.

Genomlysbarhetsregeln ålägger en bank att bedriva och organisera rörelsen på ett sådant sätt att den är överblickbar, såväl internt som externt, i syfte att riskexponeringen och bankens ställning i övrigt skall kunna bedömas.

Bankerna har en särställning i samhällsekonomin och de flesta banker tillhandahåller ett brett utbud av finansiella tjänster. För att bankerna skall kunna fylla sin funktion i samhällsekonomin är det be-

18 Sammanfattning SOU 1998:160

tydelsefullt att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Kommittén föreslår i detta syfte en bestämmelse som ålägger en bank att hålla god bankstandard i sin rörelse. Denna bestämmelse utgör en viktig del av konsumentskyddet på bankområdet (se vidare nedan under konsumentskydd).

Huvudprinciperna för hur bankrörelse skall bedrivas kommer till uttryck genom de nämnda bestämmelserna om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Övriga rörelseregler behandlas nedan.

För att styra olika verksamheter i en bank behövs skriftliga instruktioner riktade till medarbetarna på olika nivåer. Även om det kan anses följa av de nyss behandlade generella bestämmelserna att skriftliga instruktioner skall utfärdas i den mån det är erforderligt för att styra olika verksamheter anser kommittén att det bör finnas en uttrycklig be-stämmelse med detta innehåll. Det har traditionellt inte varit tillåtet för banker att inom banken som juridisk person bedriva icke-finansiell verksamhet. Kommittén har, trots att icke-finansiell verksamhet generellt inte kan betecknas som mer riskfylld eller svårgenomlysbar än finansiell verksamhet, funnit att det finns samhällsekonomiska skäl att begränsa bankers möjlighet att bedriva icke-finansiell verksamhet. Banker föreslås endast i begränsad omfattning få bedriva icke-finansiell verksamhet. Vidare föreslås att banker endast skall få inneha egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet. Detta förslag gäller inte innehav av aktier och andelar.

Regleringen av innehav av aktier och andelar ansluter i stort sett till EG-rättens bestämmelser. Förslaget innebär absoluta gränser relaterade till bankens kapitalbas för s.k. kvalificerade innehav av aktier och andelar i vad som kan kallas företag med icke-finansiell verksamhet. Gränserna är 15 procent av kapitalbasen i ett enskilt företag och 60 procent av kapitalbasen för de samlade kvalificerade innehaven. Gränserna får överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks helt. Kommittén föreslår att den s.k. femprocentsregeln, vilken relaterar tillåtna innehav till röststyrkan i målbolaget, avskaffas.

De angivna gränserna gäller inte för innehav i vissa uppräknade finansiella företagstyper. För innehav i sådana företag föreslås i stället en bestämmelse om s.k. banksmitta i syfte att förhindra kringgående av banklagstiftningen genom att förlägga verksamhet i finansiella företag som inte är lika hårt reglerade som banker. Bestämmelsen innebär att om en bank har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag som är större än den ovan nämnda 15 procentsgränsen eller har en exponering som är större än 25 procent av kapitalbasen i företaget och företaget ingår i

Sammanfattning 19

samma koncern som banken, skall bestämmelserna i bankrörelselagen och kapitaltäckningslagen om en banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.

I gällande lagstiftning finns särskilda regler för förvärv i syfte att skydda en fordran. Reglerna är tekniskt komplicerade och administrativt betungande. Kommittén föreslår att dessa regler avskaffas. När det gäller innehav av annan egendom än aktier och andelar föreslås ingen särskild reglering. Panthanteringen antas kunna äga rum inom de ramar som normalt gäller för innehav av egendom samt de möjligheter som finns att skapa särskilda bolag för ändamålet. Panthanteringen ses därmed som en del av den normala kreditverksamheten. Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav och undantas därmed från de generella begränsningarna för sådana innehav. Bankerna ges två alternativa möjligheter, med något olika rättsliga förutsättningar, att inrätta bolag för att hantera övertagna panter och liknande.

Kommittén föreslår att en banks förvärv av egendom kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor. Tillstånd krävs för förvärv av alla typer av egendom.

Kommittén föreslår vissa särskilda regler för en banks kredithantering. Inledningsvis sägs att en banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Vidare föreslås att en banks kreditprövning skall vara organiserad så att den (enskild person eller kollektivt organ) som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Detta innebär ett krav på såväl informationsinhämtning om kunden som kunskap om bankens interna riktlinjer och andra engagemang gentemot kunden och till kunden kopplade personer. Kreditbesluten skall också dokumenteras så att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst framgår. Erfarenheterna från den senaste bankkrisen visar att dokumentationen i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Bristande dokumentation kan försvåra tillsynen och, i extrema fall, försvåra brottsutredningar och skadeståndsprocesser.

Den nuvarande s.k. jävskreditbestämmelsen innebär att personer i ledningen för en bank och stora ägare i en bank inte får låna på särskilt förmånliga villkor. Kommittén gör den bedömningen att en bestämmelse av detta slag tillgodoser såväl soliditetsintresset som aktieägares och övrigas intresse av att veta att jävskretsen inte särbehandlas på bankens

20 Sammanfattning SOU 1998:160

bekostnad. Kommittén föreslår att bestämmelsens tillämpningsområde skall utvidgas till att omfatta även andra avtal än kreditavtal. Förslaget innebär att bestämmelsen blir lättare att tillämpa genom att vissa särbestämmelser avskaffas.

De befintliga reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar har utgjort en viktig grund för kommitténs arbete och förslag. Det komplicerade och detaljerade regelverket är viktigt för såväl soliditeten som riskbegränsningen i banker. Kommittén gör den bedömningen att bestämmelserna om kapitaltäckning och stora exponeringar, med ett obetydligt undantag, inte skall ändras i det här sammanhanget, bla. med hänsyn till att utformningen är starkt bunden av EG-rätten och internationella överenskommelser.

Bestämmelserna om "bank genom ombud" i gällande rätt innebär att en bank genom särskilda undantagsbestämmelser får möjlighet att bedriva bankverksamhet med andra än bankanställda och i andra lokaler än bankens egna. Kommittén föreslår att den särskilda regleringen slopas. Den snabba tekniska utvecklingen på den finansiella marknaden gör det mindre lämpligt att låsa bankerna på det sätt som bestämmelsen om bank genom ombud gör. Behovet av konsumentskydd på området tillvaratas bättre genom den föreslagna bestämmelsen om god bankstandard än genom en precis specialregel.

De associationsrättsliga regler som bestämmer i vilken utsträckning en bank får disponera det kapital som utgör dess buffertkapital varierar med vilken associationsform som valts. Kommittén föreslår vissa justeringar i reglerna om insatskapital och reservfond i medlemsbanker i syfte att trygga buffertkapitalet.

Nytt namn på lagen om finansieringsverksamhet

Kommittén förslår att lagen om finansieringsverksamhet skall byta namn till lagen om finansieringsrörelse för att bättre fånga den i övrigt använda terminologin.

Ny definition av tillståndspliktig finansieringsrörelse

En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att allokera sparande. En väl fungerande kapitalförsörjning är viktigt för samhällsekonomin. Enligt gällande rätt är definitionen av den typ av kapitalförsörjningsverksamhet som faller under lagen om finansieringsverksamhet ganska vid och inskränks genom en lista med en rad mer eller mindre precisa undantag. Kommittén föreslår att finansieringsrörelse skall definieras på ungefär samma sätt men att undantagen görs mer generella och tydligare baseras på en bedömning av skyddsvärde och skyddsbehov. En

Sammanfattning 21

sådan ansats bör leda till att regleringen har större chans att stå sig när nya tekniska lösningar eller produkter lanseras.

Tillståndspliktig finansieringsrörelse är enligt förslaget rörelse i vilken ingår näringsverksamhet med ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller att i finansieringssyfte förvärva fordringar eller att upplåta lös egendom till nyttjande. Det tillståndspliktiga området snävas in genom att kommittén föreslår att begreppet allmänheten förs in i definitionen. Anledningen till förslaget är att kommittén gör den bedömningen att det endast är finansiering riktad till allmänheten som är skyddsvärd. Av definitionen följer att verksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller liknande oftast faller utanför det reglerade området. Vidare följer att finansiering genom köp av finansiella instrument och finansiering riktad till en begränsad krets faller utanför. Undantag från tillståndsplikt görs för finansiering i samband med försäljning av egendom eller tjänster. Undantaget gäller även för finansiering i senare led och för finansiering genom annat företag i samma koncern eller grupp av företag. Företag som bedriver finansieringsrörelse kallas kreditmarknadsföretag.

Kommittén föreslår vidare att finansieringsrörelse inte skall vara tillståndspliktig om finansieringverksamheten är av mindre omfattning. Om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning uppgår till mindre än 250 miljoner kronor skall rörelsen inte vara tillståndspliktig. Detsamma skall enligt förslaget gälla om företaget som bedriver finansieringsrörelse inte har skulder uppgående till mer än 250 miljoner kronor utöver vad som får räknas som kapitalbas. En förutsättning för att undantagen skall gälla är att företagen inte tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten.

Statliga och kommunala myndigheter är undantagna från tillståndsplikt liksom företag som står under annan finansiell lagstiftning i den mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lagstiftningen att bedriva finansieringsverksamhet.

Eftersom tillståndsplikten i vissa fall är beroende av storleksgränser föreslår kommittén en bestämmelse som omfattar konstruktioner skapade för att kringgå tillståndsplikt genom att dela upp den skyddsvärda verksamheten i flera olika juridiska personer.

Nya rörelseregler för kreditmarknadsföretag

Skyddsintressena på finansieringsområdet liknar i mångt och mycket dem på bankområdet. Den främsta skillnaden är att kommittén bedömer systemriskerna som mindre allvarliga på finansieringsområdet. En sådan bedömning föranleder en något mindre ingripande reglering dels på grund av att en viss typ av verksamhet inte skall regleras hårdare än vad

22 Sammanfattning SOU 1998:160

skyddsintressena föranleder, dels på grund av intresset att koncentrera tillsynens resurser till områden som är viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet.

Kommittén föreslår att ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka. Denna bestämmelse är en mindre långtgående motsvarighet till soliditetsregeln på banksidan. När det gäller riskhantering och genomlysbarhet föreslås likadana bestämmelser som på banksidan.

I gällande rätt finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund." De krav på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som ställs på kreditmarknadsföretag innebär en mer ändamålsenlig reglering än sundhetsregeln. Skyddet av konsumenternas fordringar tillgodoses bättre genom den föreslagna utformningen. Övriga konsumentskyddsaspekter tas bättre om hand av det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder (se nedan under konsumentskydd). Kommittén föreslår därför att den gällande sundhetsregeln avskaffas.

När det gäller möjligheten att bedriva icke-finansiell verksamhet och regleringen av aktieinnehav föreslår kommittén likadana regler som för banker.

I gällande rätt är bestämmelserna om kreditjäv i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet i huvudsak likadana. Kommittén föreslår att kreditjävsbestämmelserna avskaffas i lagen om finansieringsrörelse. För kreditmarknadsbolag (vilka är aktiebolag) föreslås i stället att bestämmelserna om penninglån i aktiebolagslagen skall gälla. Som undantag från dessa bestämmelser föreslår dock kommittén att kreditmarknadsbolag skall kunna ge lån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern samt till vissa närstående till nämnda personer om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. För kreditmarknadsföreningar (vilka är ekonomiska föreningar) föreslår kommittén att de allmänna principerna i lagen om ekonomiska föreningar skall tillämpas, vilket innebär att det inte finns något generellt låneförbud.

Tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag

Kommitténs förslag innebär att rörelsereglerna skall prägla inriktningen på och formerna för tillsynen, både av banker och kreditmarknadsföretag. Rörelsereglerna är grundade på bedömningar av vilka krav som måste ställas för att banker och kreditmarknadsföretag skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen skall inriktas på att

Sammanfattning 23

övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna och att det därvid är de inledande bestämmelserna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som framför allt bör prägla tillsynen.

Genom kopplingen till de inledande rörelsereglerna är reglerna om tillsynen uttryckta i generella termer. Följaktligen kommer viktiga delar av det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. Kommittén har, bl.a. genom rörelsereglernas utformning, anvisat målen för tillsynen. Kommittén anser det inte möjligt eller ens önskvärt att i lagstiftningen ange mer detaljerade anvisningar för tillsynsarbetet. Regeringen kan via instruktioner och regleringsbrev precisera kraven på tillsynen.

Kommittén gör bedömningen att stabiliteten i betalningsväsendet och på kreditmarknaden är av särskilt stor samhällsekonomisk betydelse. Finansinspektionen har utöver tillsynen av dessa områden också en rad andra tillsynsuppgifter. Samtidigt arbetar inspektionen med knappa resurser, såväl finansiellt som personellt och kompetensmäss-igt. Tillsynen av de prioriterade områdena måste tillföras mer resurser. Kommittén bedömer det som angeläget att det görs en total översyn av Finansinspektionens uppgifter.

Oktrojprövningen för banker och tillståndsprövningen för kreditmarknadsföretag anpassas till rörelsereglernas krav, liksom ägarprövningen.

Förutom uppdraget att ha tillsyn över att banker och kreditmarknadsföretag följer lagar och andra författningar samt stadgar och interna instruktioner föreslås att Finansinspektionen skall åläggas att verka för en sund utveckling av banksektorn och finansieringssektorn. Enligt kommitténs mening är det angeläget att inspektionen följer utvecklingen inom dessa sektorer och därvid bildar sig en uppfattning om utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom lagstiftningen.

Finansinspektionens skyldighet att förordna revisorer i alla banker föreslås ersatt med en rättighet att göra det.

De nuvarande sanktionssystemet ger inte Finansinspektionen tillräckliga möjligheter att ingripa på ändamålsenliga sätt. Kommitténs förslag innebär att inspektionen får fler ingripandemedel till sitt förfogande och ges större utrymme att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation. Varning föreslås få ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av oktroj respektive tillstånd. Inspektionen föreslås vid mindre allvarliga överträdelser få möjlighet att förutom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd och förbjuda verkställighet av beslut också få möjlighet att meddela anmärkning. Inspektionen föreslås även få en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om rättelse vidtas.

24 Sammanfattning SOU 1998:160

Banker och kreditmarknadsföretag har en omfattande rapporteringsskyldighet gentemot Finansinspektionen. Rapporterna avser olika former av ekonomiska uppgifter och är av stor betydelse för inspektionens tillsynsarbete. För sent inlämnande av rapporter är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som enligt kommitténs bedömning inte lämpar sig för ingripande med stöd av det vanliga sanktionssystemet. Kommittén föreslår därför att den bank eller det kreditmarknadsföretag som inte lämnar rapporterna i tid skall kunna åläggas att betala en förseningsavgift om 100 000 kr.

Ett säkert alternativ

Enligt gällande rätt har bankerna formellt ensamrätt att ta emot inlåning på konto enligt en särskild definition. Ensamrätten är dock i praktiken urholkad genom företeelser som faller utanför definitionen. Kommittén har gjort den bedömningen att ett avskaffande av ensamrätten främjar konkurrensen och produktutbudet på inlåningsmarknaden, vilket medför att konsumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre priser.

Konsumentskyddsskäl talar dock för viss reglering av det som kommittén benämner mottagande av medel, dvs. inlåning och liknande. Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och likvid placeringsform; ett säkert alternativ. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Den befintliga insättningsgarantin fyller väl de krav som kan ställas på ett säkert alternativ. Kommittén föreslår därför att insättningsgarantin skall fortsätta att gälla oförändrad men att den förutom insättningar i banker och värdepappersbolag även skall omfatta insättningar i kreditmarknadsföretag. Företag som tillhandahåller kontoformer som omfattas av garantin föreslås bli skyldiga att ta emot insättningar av envar om det inte finns sakliga skäl att neka.

Informationsskyldighet

För att insättningsgarantin helt skall fylla sin funktion som ett säkert alternativ bör det för konsumenterna stå klart vilka insättningar som är garanterade och vilka som inte är det. Kommittén föreslår därför en informationsskyldighet för dem som tar emot icke garanterade medel. Informationsskyldigheten skall omfatta företag som erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel och som inte omfattas av insättningsgarantin. Information om att garantin inte gäller skall lämnas vid marknadsföring av erbjudandet och innan ett avtalsförhållande inleds samt framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsför-

Sammanfattning 25

hållandet. Konsumentombudsmannen och Finansinspektionen skall övervaka att informationsplikten fullgörs.

Kommittén föreslår också att banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som tar emot medel som inte omfattas av garantin skall åläggas samma informationsplikt.

Konsumentskydd

För många finansiella tjänster utgörs det grundläggande konsumentskyddet av att konsumentens motpart är ekonomiskt stabil. Den särskilda betydelsen av en solid motpart kommer sig av att många relationer på det finansiella området är av långsiktig natur, t.ex. kreditrelationer, eller att konsumenterna riskerar kapitalförluster om motparten går omkull, t.ex. vid insättningar i bank. Kunder hos en bank blir ofta som en del av mellanhavandet finansiär av banken. Den soliditetsinriktade lagstiftning som kommittén föreslår stärker således det grundläggande skyddet för konsumenterna.

Den renodling av Finansinspektionens uppgifter som kommittén förordar innebär en förstärkning av konsumentskyddet. Risken för att hänsyn till institutens soliditet skall tillåtas gå ut över den enskilde konsumentens intresse blir mindre om det är en annan myndighet, vilken särskilt har till uppgift att se till konsumentintressen, som tar hand om tillsynen på konsumentområdet.

I syfte att förtroendet för bankmarknaden inte skall riskeras föreslår kommittén som nämnts en bestämmelse som ålägger bankerna att driva sin rörelse i enlighet med god bankstandard. Bestämmelsen tar sikte på företeelser som riskerar att skada förtroendet för bankmarknaden och är inte avsedd att tillämpas i enskilda konsumentärenden. Bestämmelsen innebär dock ett betydande skydd för konsumentkollektivet.

Ett av de områden som bestämmelsen om god bankstandard är avsedd att träffa är bankers eventuella missbruk av sin typiskt sett starkare ställning gentemot enskilda kunder. Vidare tar bestämmelsen sikte på det förhållandet att kunderna har ett informationsunderläge i förhåll-ande till bankerna både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Informationsunderläget medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. God bankstandard förutsätter en ändamålsenlig klagomålshantering.

Kommittén föreslår inga ändringar i de lagar som är till för att ta tillvara konsumentskyddet avseende sådana aspekter såsom t.ex. skälighet i avtalsvillkor och övrig hanteringen samt kvalitet på information, vilket ligger utanför kommitténs uppdrag. Kommittén konstaterar dock att det är lämpligt att i annat sammanhang överväga en utvidgning av en del av

26 Sammanfattning SOU 1998:160

dessa lagar till att även avse finansiella tjänster och skydd av småföretagare.

Avsikten är att kommitténs förslag skall leda till ökad konkurrens mellan olika finansiella företag. Ökad konkurrens, inom väl avvägda legala ramar, leder till förbättrade villkor och bredare produktutbud för konsumenterna. Det är kommitténs bedömning att förbättrad konkurrens är en betydelsefull faktor för att uppnå en förbättrad ställning för konsumenterna.

Författningsförslag

1 Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)

Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617)1

dels att 1 kap. 2 a-c §§ samt 2 kap. 1-2, 3 a §, 4-6, 6 a, 8, 10, 11, 13-15, 15 a, 18, 19 och 22 §§ samt 7 kap. 15 § skall upphävas,

dels att rubriken närmast före nuvarande 2 kap. 1, 11, 13 och 21 §§ skall upphävas,

dels att nuvarande 1 kap. 1 § skall betecknas 1 kap. 2 §, nuvarande 1 kap. 2 § skall betecknas 1 kap. 3 §, nuvarande 1 kap. 3 § skall betecknas 1 kap. 4 §, nuvarande 1 kap. 4 § skall betecknas 1 kap. 5 §, nuvar-ande 1 kap. 5 § skall betecknas 1 kap. 6 §, nuvarande 1 kap. 6 § skall betecknas 1 kap. 7 §, nuvarande 1 kap. 7 § skall betecknas 1 kap. 8 §, nuvarande 1 kap. 7 a § skall betecknas 1 kap. 9 §, nuvarande 1 kap. 7 b § skall betecknas 1 kap. 10 §, nuvarande 1 kap. 8 § skall betecknas 1 kap. 11 §, nuvarande 1 kap. 9 § skall betecknas 1 kap. 12 §, nuvarande 1 kap. 10 § skall betecknas 1 kap. 13 §, nuvarande 1 kap. 11 § skall betecknas 2 kap. 10 §, nuvarande 2 kap. 3 § skall betecknas 2 kap. 12 §, nuvarande 2 kap. 9 § skall betecknas 2 kap. 14 §, nuvarande 7 kap. 2 § skall betecknas 7 kap. 5 §, nuvarande 7 kap. 4 § skall betecknas 7 kap. 8 §, nuvarande 7 kap. 5 § skall betecknas 7 kap. 6 §, nuvarande 7 kap. 6 § skall betecknas 7 kap. 7 §, nuvarande 7 kap. 7 § skall betecknas 7 kap. 9 §, nuvarande 7 kap. 8 § skall betecknas 7 kap. 10 §, nuvarande 7 kap. 9 § skall betecknas 7 kap. 11 §, nuvarande 7 kap. 10 § skall betecknas 7 kap. 12 §, nuvarande 7 kap. 11 § skall betecknas 7 kap. 13 §, nuvarande 7 kap. 12 § skall betecknas 7 kap. 14 §, nuvarande 7 kap. 13 § skall betecknas 7 kap. 15 §, nuvarande 7 kap. 13 a § skall betecknas 7 kap. 16 §, nuvarande 7 kap. 14 § skall betecknas 7 kap. 17 §, nuvarande 7 kap. 14 a § skall betecknas 7 kap. 18 §, nuvarande 7 kap. 14 b § skall betecknas 7 kap. 19 §, nuvarande 7 kap. 16 § skall betecknas 7 kap. 22 §, nuvarande 7 kap. 17 § skall betecknas 7 kap. 24 §, nuvarande 7 kap. 18 § skall betecknas 7 kap. 26 §, nuvarande

1 Lagen omtryckt 1996:1001.

Författningsförslag 28

7 kap. 19 § skall betecknas 7 kap. 27 §, nuvarande 7 kap. 20 § skall betecknas 7 kap. 28 §, nuvarande 7 kap. 21 § skall betecknas 7 kap. 29 §, nuvarande 7 kap. 22 § skall betecknas 7 kap. 30 §, nuvarande 7 kap. 23 § skall betecknas 7 kap. 31 §, nuvarande 7 kap. 24 § skall betecknas 7 kap. 32 §, nuvarande 7 kap. 25 § skall betecknas 7 kap. 33 §, nuvarande 7 kap. 26 § skall betecknas 7 kap. 34 §, nuvarande 7 kap. 27 § skall betecknas 7 kap. 35 §, nuvarande 7 kap. 28 § skall betecknas 7 kap. 36 §,

dels att rubriken närmast före nya 2 kap. 14 § skall lyda ”Kapitaltäckning och stora exponeringar”, rubriken närmast före nya 7 kap. 8 § skall lyda ”Upprättande av särskild balansräkning m.m.”,

dels att nya 1 kap. 5 och 7 §§, 2 kap. 17 §, nya 2 kap. 10 och 12 §§, 7 kap. 1 och 3 §§, de nya 7 kap. 5-7, 13-15, 17-19, 22, 24, 26, 27, 29 och 32 §§, 9 kap. 3 § samt rubriken närmast före nya 7 kap. 20 § skall ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före nuvarande 1 kap. 5-7 och 8-9 §§ skall sättas närmast före de nya 1 kap. 6-8, 11 respektive 12 §§, rubrikerna närmast före nuvarande 7 kap. 8, 10 ,18, 21-23 och 26 §§ skall sättas närmast före de nya 7 kap. 10,12, 26, 29-31 respektive 34 §§,

dels att det i lagen skall införas 20 nya paragrafer, 1 kap. 1 §, 2 kap. 1-9, 11, 13, 15-16 §§, 7 kap. 2, 4, 20, 21, 23 och 25 §§ samt närmast före nya 2 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, nya 7 kap. 4-7, 21, 25 och 32 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

Syftet med denna lag är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas.

2 § 3 §

Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

Med bankrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutliga betalningsmottagare som mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel.

Författningsförslag 29

Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj) av regeringen. Tillstånd får ges endast till banker. Bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 4 och 5 §§.

Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj) av regeringen. Tillstånd får ges endast till banker. Bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 5 och 6 §§.

3 § 4 §

I denna lag avses med

1. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,

2. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,

3. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt bankföretag etablerar sig i Sverige enligt 4 § första stycket 1 eller 5 § 1, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,

4. kapitalbas: summan av primärt och supplementärt kapital beräknad enligt de närmare föreskrifter som ges i lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag,

5. finansiellt institut:

ett fö-

retag som avses i 1 kap. 1 § 6 lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.

Ett bankföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, om

1. det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterföretag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,

2. det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller

3. båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbind-else med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person.

Författningsförslag 30

Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett bankföretag, om den fysiska personen

1. äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i bankföretaget, eller

2. på annat sätt har sådant inflytande över bankföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns en annan likartad förbindelse mellan honom och bankföretaget.

4 § 5 §

Ett utländskt bankföretag får

1. efter tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen driva bankrörelse från filial eller

2. efter anmälan till Finansinspektionen driva verksamhet, som huvudsakligen avser representation och förmedling av banktjänster, från kontor eller annat fast driftställe (representationskontor).

Tillstånd till filialetablering enligt första stycket 1 skall lämnas om

1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet, och

1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, och

2. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 ecu innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.

2. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.

Tillstånd till filialetablering får inte lämnas om insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti med en ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen om insättningsgaranti. Ersättningen får inte heller avse fler slag av insättningar eller betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.

Tillstånd får inte vägras på

Författningsförslag 31

den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank.

6 § 7 §

Ett bankaktiebolag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i ett land utanför EES. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet.

Ett bankaktiebolag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i ett land utanför EES. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade verksamheten i filialen kan antas komma att bedrivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§.

Ansökan om tillstånd skall innehålla

1. en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om filialens organisation, och

2. uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.

2 kap.

Inledande bestämmelser

1 §

Bankrörelse skall bedrivas så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.

2 §

En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.

3 §

Bankrörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bankens ställning kan överblickas.

4 §

Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlighet med god bankstandard.

SOU 1998:160Författningsförslag 32

Allmänna bestämmelser

5 §

En banks rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.

6 §

En bank får, med undantag för innehav av aktier och andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet.

7 §

En bank får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller ett försäkringsföretag.

En banks sammanlagda kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av bankens kapitalbas.

8 §

Aktier eller andelar som en bank innehar tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som ett kvalificerat innehav. Inte heller innehav av aktier eller andelar som ingår i en banks

Författningsförslag 33

värdepappersrörelse skall räknas som kvalificerat.

9 §

En bank får överskrida de i 7 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av bankens kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Om båda de i 7 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av bankens kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

1 kap. 11 § 10 §

Ingår en bank i en koncern skall bestämmelserna i denna lag och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar för övriga företag i koncernen. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse företagen gemensamt.

Om en bank har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett företag, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas, eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen, och företaget är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet och företaget ingår i samma koncern som banken, skall bestämmelserna i denna lag och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och vär-

Författningsförslag 34

depappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.

Första stycket gäller inte försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen medge ytterligare undantag från bestämmelserna i första stycket.

Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen medge undantag från bestämmelserna i första stycket.

Koncernbidrag får ges av banken endast efter medgivande av Finansinspektionen.

Övriga företag i koncernen skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken.

11 §

En banks förvärv kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor.

Tillstånd skall beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till överträdelse av denna lag eller andra författningar.

Beslut i ärende enligt denna paragraf skall meddelas skyndsamt.

Författningsförslag 35

3 § 12 §

Ett utländskt bankföretag som driver verksamhet med stöd av 1 kap. 4 § 1 eller 1 kap. 5 § får driva sådan verksamhet som anges i 2 § endast i den mån verksamheten omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företaget har sitt säte.

Ett utländskt bankföretag som driver rörelse i Sverige med stöd av 1 kap. 5 § 1 eller 1 kap. 6 § får endast driva verksamhet här som omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företaget har sitt säte.

13 §

En bank skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen.

Kreditgivning Kredithantering

15 §

En banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.

16 §

En banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten.

Kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.

17 §

En bank får inte på andra villkor än sådana som banken normalt ställer upp lämna kredit till

En bank får inte avtala om tjänster på andra villkor än sådana som banken normalt tillllämpar eller ingå andra avtal på

Författningsförslag 36

villkor som inte är affärsmässigt betingade, med eller till förmån för

1. styrelseledamot,

2. delegat i ledande ställning som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsens ankommande kreditärenden,

3. anställd som innehar en ledande ställning inom banken,

4. annan aktie- eller andelsägare än staten med ett innehav som motsvarar minst tre procent av hela kapitalet,

5. sådan revisor i banken som avses i 3 kap. 5 § femte stycket,

6. make eller sambo till person som avses under 1-5 eller

7. juridisk person i vilken sådan person som avses under 1-6 har ett väsentligt ekonomiskt intresse i egenskap av delägare eller medlem.

Finansinspektionen prövar om delegat eller anställd har sådan ledande ställning som avses i första stycket 2 och 3.

Bankens styrelse skall i en förteckning föra in uppgifter om de krediter som har beviljats personer eller företag som avses i första stycket. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som skall antecknas i förteckningen.

Bankens styrelse skall i en förteckning föra in uppgifter om de avtal som har träffats med eller till förmån för personer eller företag som avses i första stycket.

Första–tredje styckena tillllämpas på motsvarande sätt beträffande krediter mot säkerhet av borgen eller fordringsbevis som utfärdats av någon som avses i första stycket. Detsamma gäller för en fordran som banken förvärvar och för vilken någon som avses i första stycket är betalningsskyldig.

7 kap.

Inledande bestämmelser

1 §

En bank står under tillsyn av

Finansinspektionen och skall

Finansinspektionen har tillsyn över bankerna och dessa skall

SOU 1998:160Författningsförslag 37

vara registrerad där. Banken skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.

vara registrerade där.

Inspektionen får genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt.

2 §

Finansinspektionen har tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen.

3 §

Finansinspektionen skall vid sin tillsyn över bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas.

Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av banksektorn.

Upplysningar och undersökning

4 §

En bank skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.

Ingår en bank i en koncern skall övriga företag i koncernen lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken.

Författningsförslag 38

Inspektionen får genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt.

Föreskriftsrätt

2 § 5 §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om

1. vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen.

2. förvaring och inventering av värdehandlingar samt

3. brottsförebyggande åtgärder hos en bank.

Förordnande av revisorer

5 § 6 §

Finansinspektionen skall förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank.

Finansinspektionen har rätt att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank.

Inspektionen får när som helst återkalla ett revisorsförordnande och utse en ny revisor.

Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av banken. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.

Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av banken. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.

Sammankallande av styrelse och bolagsstämma

6 § 7 §

Finansinspektionen får, när det anses nödvändigt, sammankalla styrelsen i en bank. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att

Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i en bank. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får

Författningsförslag 39

kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.

inspektionen utfärda en sådan kallelse.

Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde, som inspektionen har sammankallat, samt delta i överläggningarna.

11 § 13 §

Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 10 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka en sund utveckling av bankens verksamhet och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 12 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan banken och någon annan, skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.

Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken ett förvärv skall genomföras.

Finansinspektionen skall meddela beslut i ett ärende enligt denna paragraf inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.

12 § 14 §

Den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 10 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.

Den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 12 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.

Författningsförslag 40

13 § 15 §

När ett bankaktiebolag eller en medlemsbank får kännedom om att aktier eller andelar i banken blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 10 § eller för en sådan avyttring som avses i 12 §, skall banken snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.

När ett bankaktiebolag eller en medlemsbank får kännedom om att aktier eller andelar i banken blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 12 § eller för en sådan avyttring som avses i 14 §, skall banken snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.

När ett bankaktiebolag eller en medlemsbank i annat fall får kännedom om att den har nära förbindelser med någon annan, skall banken snarast anmäla det till Finansinspektionen.

Ett bankaktiebolag eller en medlemsbank skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i banken samt storleken på innehaven.

14 § 17 §

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får Finansinspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan innehavare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motverkar eller kan antas komma att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, får Finansinspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan innehavare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 10 §, får inspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda aktierna eller

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 12 §, får inspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda aktierna eller

Författningsförslag 41

andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.

Aktier som omfattas av förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna i bolaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas. Detta gäller dock inte om en förvaltare har förordnats enligt 14 a §.

Aktier som omfattas av förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna i bolaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas. Detta gäller dock inte om en förvaltare har förordnats enligt 18 §.

14 a § 18 §

Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som enligt 14 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvist i Sverige, av Stockholms tingsrätt.

Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som enligt 17 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvist i Sverige, av Stockholms tingsrätt.

En förvaltare har rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Ersättningen skall betalas av ägaren till aktierna eller andelarna och skall på begäran förskotteras av banken. Om den betalningsskyldige inte godtar förvaltarens anspråk, fastställs ersättningen av tingsrätten.

14 b § 19 §

Om en bank har nära förbindelser med någon annan och det hindrar en effektiv tillsyn av banken, får Finansinspektionen förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att

Författningsförslag 42

avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet.

Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 14 a §

tillämpas.

Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 18 § tillämpas.

Ingripanden mot banker Ingripanden

20 §

Om en bank inte driver sin rörelse enligt bankrörelselagen , andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar eller interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen skall Finansinspektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.

Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa genom att återkalla bankens oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse får inspektionen underlåta att ingripa.

Författningsförslag 43

Ingripanden i särskilda fall

21 §

Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning om någon som ingår i bankens styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller de krav som anges i 9 kap. 3 § tredje stycket 3 och fjärde stycket denna lag, 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 sparbankslagen (1987:619) eller 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 och femte stycket lagen ( 1995:1570 ) om medlemsbanker.

Om åsidosättandet av kraven är mindre allvarligt skall Finansinspektionen meddela anmärkning.

Lydelse enligt prop. 1997/98:186

Föreslagen lydelse

16 § 22 §

En svensk banks oktroj skall återkallas av Finansinspektionen om

Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj om

1. banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft,

2. banken inte inom ett år från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse, eller banken dessförinnan förklarat sig avstå från oktrojen,

2. banken inte inom ett år från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse,

3. banken har förklarat sig avstå från oktrojen,

3. banken har överlåtit hela sin rörelse,

4. banken har överlåtit hela sin rörelse, eller

4. banken under en sammanhängande tid av sex månader inte

5. banken under en sammanhängande tid av sex månader inte

Författningsförslag 44

drivit bankrörelse. drivit bankrörelse.

5. banken genom att överträda en bestämmelse som avses i 15 § eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser,

6. bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt 2 kap. 9 § andra stycket och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för banken,

7. banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti och inte vidtagit rättelse inom ett år från det att inspektionen har förelagt banken att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att bankens oktroj annars kan komma att återkallas, eller

8. någon som ingår i bankens styrelse eller är dess verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 9 kap. 3 § tredje stycket 3 och fjärde stycket denna, 2 kap. 3 § tredje stycket 2 sparbankslagen (1987:619) eller 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 och femte stycket lagen ( 1995:1570 ) om medlemsbanker.

Om det är tillräckligt får, i de fall som anges i första stycket 4 och 5, varning meddelas i stället för att oktrojen återkallas.

I fall som avses i första stycket 2 och 5 får inspektionen i stället för att återkalla oktrojen, om det är tillräckligt, meddela varning.

Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av prin-

Författningsförslag 45

cipiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

I fall som avses i första stycket 6 får inspektionen medge förlängd tid för täckande av bristen, om det finns särskilda skäl. I fall som avses i första stycet 8 får oktrojen återkallas bara om Finansinspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid om högst tre månader gått, fortfarande finns kvar i styrelsen.

Om oktrojen återkallas får den myndighet som beslutat om återkallelse bestämma hur avvecklingen av rörelsen skall ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

23 §

Om oktrojen återkallas får den myndighet som beslutat om återkallelse bestämma hur avvecklingen av rörelsen skall ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörelsen.

17 § 24 §

Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken, får de i 15 och 16 §§ angivna åtgärderna vidtas mot banken, om någon omständighet

Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken, får de i 20-23 §§ angivna åtgärderna vidtas mot banken, om någon omständighet

Författningsförslag 46

motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.

motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.

Förseningsavgift

25 §

En bank som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 5 § skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten.

Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.

Lydelse enligt prop. 1997/98:186

Föreslagen lydelse

18 § 26 §

Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver bankrörelse från filial här i landet och därvid överträder en bestämmelse som avses i 15 § eller på annat sätt visar sig olämpligt att utöva bankverksamhet, får filialtillståndet återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.

Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver bankrörelse från filial här i landet skall 20 § äga tillämpning för verksamheten här i landet.

Frågor om återkallelse av filialtillstånd och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.

Ett filialtillstånd skall också återkallas om

− insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, eller

Författningsförslag 47

− ersättningen avser flera slag av insättningar, eller

− betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.

Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om bankföretaget inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga bankföretaget att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall återkallas. Har bankföretaget inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får tillståndet återkallas. Vid en sådan prövning gäller andra stycket i tillämpliga delar.

Om filialtillståndet återkallas gäller 16 § femte och sjätte styckena i tillämpliga delar.

Om filialtillståndet återkallas gäller 23 § i tillämpliga delar.

Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där bankföretaget har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

19 § 27 §

Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett annat land inom EES, driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster och därvid överträder en bestämmelse som avses i 15 § eller på annat sätt har visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet, får Finansinspektionen förelägga bankföretaget att göra rättelse.

Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett annat land inom EES, driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster och därvid inte driver sin rörelse enligt de bestämmelser som avses i 20 §, får Finansinspektionen förelägga bankföretaget att göra rättelse.

Om bankföretaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.

Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda bankföretaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspektionen underrätta behörig myndighet i bankföretagets hemland. I brådskande fall får inspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.

21 § 29 §

Om någon driver bankrörelse Om någon driver bankrörelse

Författningsförslag 48

utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga honom att upphöra med verksamheten.

utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga denne att fortsättningsvis inte bedriva rörelsen.

Är det osäkert om verksamheten omfattar inlåning, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.

Är det osäkert om rörelsen utgör bankrörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.

I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.

Lydelse enligt prop. 1997/98:186

Föreslagen lydelse

Överklagande

24 § 32 §

Finansinspektionens beslut enligt 6 § och 21 § andra stycket får inte överklagas. Detsamma gäller inspektionens beslut att överlämna ett ärende till regeringen för prövning.

Finansinspektionens beslut enligt 7 § och 29 § andra stycket får inte överklagas. Detsamma gäller inspektionens beslut att överlämna ett ärende till regeringen för prövning.

Inspektionens beslut enligt 1 kap. 4 och 6 §§, 7 § fjärde stycket och 7 b § andra stycket, 2 kap. 5-6 a §§, 16-18 §§ detta kapitel i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd samt 9 kap. 3, 23 och 28 §§ får överklagas hos kammarrätten. Detsamma gäller inspektionens beslut enligt 2 kap. 3 §, 7 kap.5 och 8 §§, 8 kap. 6 §sparbankslagen (1987:619) samt 2 kap. 2 §, 10 kap.5 och 8 §§ lagen (1995:1570) om medlemsbanker.

Inspektionens beslut enligt 1 kap. 4 och 6 §§, 7 § fjärde stycket och 7 b § andra stycket, 2 kap. 5-6 a §§, 20-24 §§ och 26 § detta kapitel i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd samt 9 kap. 3, 23 och 28 §§ får överklagas hos kammarrätten. Detsamma gäller inspektionens beslut enligt 2 kap. 3 §, 7 kap.5 och 8 §§, 8 kap. 6 §sparbankslagen (1987:619) samt 2 kap. 2 §, 10 kap.5 och 8 §§ lagen (1995:1570) om medlemsbanker.

Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag, spar-

Författningsförslag 49

bankslagen och lagen om medlemsbanker får överklagas hos länsrätten. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande.

Inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse skall gälla omedelbart.

Lydelse enligt prop. 1997/98:186

Föreslagen lydelse

9 kap.

3 §

Ansökan om oktroj och stadfästelse av bolagsordning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.

Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av bolagsordning prövas att bolagsordningen överenstämmer med denna lag, aktiebolagslagen (1975:1385) och andra författningar samt om och i vilken utsträckning särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet.

Bolagsordningen skall stadfästas och okroj beviljas, om

1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet,

1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§,

2. det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget inte motverkar en sund utveckling av verksamheten i bolaget och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och

2. det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och

3. den som avses ingå i bolagets styrelse eller vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av en bank och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift.

Bolagsordningen får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter

Författningsförslag 50

eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken.

Om bolaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får bolagsordningen stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.

Om bolagsordningen ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller första-tredje styckena i tillämpliga delar.

Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank. _____________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

2. Om det i en lag eller annan författning hänvisas till en bestämmelse som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen.

3. Har en bank före lagens ikraftträdande förvärvat egendom under sådana förhållanden som anges i den äldre 2 kap. 8 § gäller alltjämt bestämmelserna i detta lagrums femte stycke om avyttring av sådan egendom för det fall att egendomen enligt den nya 2 kap. 6 § inte behövs för att bedriva tillåten verksamhet.

4. I fråga om avtal som nämns i 2 kap. 17 § i dess nya lydelse och som har ingåtts före lagens ikraftträdande gäller äldre bestämmelser.

5. En ansökan om tillstånd till förvärv som avses i den nya 7 kap. 12 § bedöms enligt äldre bestämmelser om ansökan har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande.

6. En fråga om ingripande med stöd av 7 kap. mot en bank eller ett utländskt bankföretag bedöms enligt äldre bestämmelser om de omständigheter som föranleder frågan om ingripande hänför sig till tiden före lagens ikraftträdande. Detta gäller inte om en tillämpning av de nya bestämmelserna i detta kapitel skulle leda till ett mindre strängt ingripande.

7. En ansökan om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser. Detsamma gäller dels ett svenskt bankaktiebolags ansökan om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels en ansökan av ett utländskt bankföretag hemmahörande i ett land utanför EES om tillstånd att driva bankrörelse från filial här i landet.

8. De oktrojer och stadfästelser av bolagsordningar som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.

Författningsförslag 51

2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet

dels att 1 kap. 3 och 4 §§ , 3 kap. 1, 5, 7, 8 och 10 §§ samt 5 kap. 16 § skall upphöra att gälla,

dels att rubrikerna närmast före nuvarande 1 kap. 1-2 och 4-5 §§ samt nuvarande 3 kap. 1 § och 5 kap. 1 § skall upphävas,

dels att nuvarande 1 kap. 1 § skall betecknas 1 kap. 8 §, nuvarande 1 kap. 5 § skall betecknas 1 kap. 7 §, nuvarande 2 kap. 5 § skall betecknas 2 kap. 7 §, nuvarande 2 kap. 6 § skall betecknas 2 kap. 8 §, nuvarande 2 kap. 7 § första stycket skall betecknas 2 kap. 5 §, nuvarande 2 kap. 7 § andra stycket skall betecknas 2 kap. 9 §, nuvarande 2 kap. 7 § tredje stycket skall betecknas 2 kap. 6 §, nuvarande 2 kap. 7a § skall betecknas 2 kap. 10 §, nuvarande 2 kap. 7 b § skall betecknas 2 kap. 11 §, nuvarande 2 kap. 8 § skall betecknas 2 kap. 12 §, nuvarande 2 kap. 9 § skall betecknas 2 kap. 13 §, nuvarande 2 kap. 10 § skall betecknas 2 kap. 14 §, nuvarande 2 kap. 11 § skall betecknas 2 kap. 15 §, nuvarande 2 kap. 12 § skall betecknas 2 kap. 16 §, nuvarande 2 kap. 12 a § skall betecknas 2 kap. 17 §, nuvarande 2 kap. 12 b § skall betecknas 2 kap. 18 §, nuvarande 2 kap. 13 § skall betecknas 2 kap. 19 §, nuvarande 3 kap. 2 § skall betecknas 3 kap. 6 §, nuvarande 3 kap. 3 § skall betecknas 3 kap. 7 §, nuvarande 3 kap. 4 § skall betecknas 3 kap. 8 §, nuvarande 3 kap. 6 § skall betecknas 3 kap. 9 §§ nuvarande 3 kap. 9 §, nuvarande 3 kap. 9 § skall betecknas 3 kap. 8 §, nuvarande 3 kap. 7 § skall betecknas 3 kap. 10 §, nuvarande 4 kap. 1 § skall betecknas 3 kap. 14 §, nuvarande 5 kap. 2 § skall betecknas 5 kap. 6 §, nuvarande 5 kap. 3 § skall betecknas 5 kap. 5 §, nuvarande 5 kap. 4 § skall betecknas 5 kap. 3 §, nuvarande 5 kap. 4 a § skall betecknas 5 kap. 9 §, nuvarande 5 kap. 5 § skall betecknas 5 kap. 7 §, nuvarande 5 kap. 6 § skall betecknas 5 kap. 8 §, nuvarande 5 kap. 7 § skall betecknas 5 kap. 10 §, nuvarande 5 kap. 8 § skall betecknas 5 kap. 33 §, nuvarande 5 kap. 9 § skall betecknas 5 kap. 11 §, nuvarande 5 kap. 10 § skall betecknas 5 kap. 12 §, nuvarande 5 kap. 11 § skall betecknas 13 §, nuvarande 5 kap. 12 § skall betecknas 5 kap. 14 §, nuvarande 5 kap. 13 § skall betecknas 5 kap. 15 §, nuvarande 5 kap. 14 § skall betecknas 5 kap. 16 §, nuvarande 5 kap. 14 a § skall betecknas 5 kap. 17 §, nuvarande 5 kap. 15 § skall betecknas 5 kap. 18 §, nuvarande 5 kap. 15 a § skall betecknas 5 kap. 19 §,

Författningsförslag 52

nuvarande 5 kap. 15 b § skall betecknas 5 kap. 20 §, nuvarande 5 kap. 17 § skall betecknas 5 kap. 23 §, nuvarande 5 kap. 18 § skall betecknas 5 kap. 25 §, nuvarande 5 kap. 19 § skall betecknas 5 kap. 27 §, nuvarande 5 kap. 20 § skall betecknas 5 kap. 28 §, nuvarande 5 kap. 21 § skall betecknas 5 kap. 29 §, nuvarande 5 kap. 22 § skall betecknas 5 kap. 30 §, nuvarande 5 kap. 23 § skall betecknas 5 kap. 31 § samt att nuvarande 5 kap. 24 § skall betecknas 5 kap. 32 §,

dels att i 2 kap 3 § ordet finansieringsverksamhet skall bytas ut mot ordet finansieringsrörelse,

dels att rubriken närmast före nya 2 kap. 8 § skall lyda ”Revisorer”, rubriken närmast före nya 5 kap. 9 § skall lyda ”Upprättande av särskild balansräkning” samt att rubriken närmast före nya 5 kap. 33 § skall lyda ”Särskilda bestämmelser”,

dels att 1 kap. 2 §, den nya 1 kap. 8 §, 2 kap. 1 och 4 §§, de nya 2 kap. 7, 12 och 15 §§, de nya 3 kap. 6-9 och 13 §§, 5 kap. 1 §, de nya 5 kap. 3, 5-8, 12, 14-16, 18-20, 23, 25-31 §§, 6 kap. 1-2 §§ samt att rubriken närmast före nya 5 kap. 21 § skall ha följande lydelse,

dels att rubriken till lagen och första kapitlet skall ha följande lydelse,

dels att rubrikerna närmast före nuvarande 2 kap. 8, 9, 11-13 §§ skall sättas närmast före de nya 2 kap. 12,13,15-16 respektive 19 §§, rubrikerna närmast före nuvarande 5 kap. 9, 11, 16, 19, 22-24 §§ skall sättas närmast före de nya 5 kap. 11, 13, 21, 27, 30-32 §§,

dels att det i lagen skall införas 20 nya paragrafer, 1 kap. 1 och 3-6 §§, 3 kap. 1-5 och 10-13 §§, 5 kap. 2, 4, 21-22, 24 och 26 §§ samt närmast före nya 3 kap. 1, 4 och 12 §§, nya 5 kap. 1, 4, 6, 8 och 26 §§ nya rubriker av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Lag om finansierings verksamhet Lag om finansierings rörelse

1 kap. Inledande bestämmelser 1 kap. Allmänna bestämmelser

1 §

Med finansieringsrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till

Författningsförslag 53

nyttjande.

2 §

Finansieringsverksamhet får, med de undantag som anges i 3 § samt 2 kap. 9 och 10 §§, drivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.

Finansieringsrörelse får, med de undantag som anges i 3-5 §§ samt 2 kap. 13 och 14 §§, drivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.

Tillstånd kan ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut.

För utländska kreditinstituts verksamhet genom filial i Sverige gäller bestämmelserna i denna lag i tillämpliga delar och i övrigt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.

3 §

Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för statlig eller kommunal myndighet. Inte heller svenska banker, försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypotekskassan eller pantbanker behöver tillstånd enligt denna lag för att bedriva finansieringsrörelse, i den mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lagstiftningen.

4 §

Tillstånd krävs inte för finansiering i form av anstånd med betalning av köpeskilling eller finansiering i samband med avsättning i något led av varor som framställs eller säljs av ett företag eller i samband med tjänster som säljs av företaget. Detsamma gäller om ett annat företag står för finansieringen och detta företag ingår i samma koncern eller i samma grupp av företag med nära ekonomisk gemenskap som det i första men-

Författningsförslag 54

ingen nämnda företaget.

5 §

Tillstånd krävs inte för finansieringsrörelse om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor.

Tillstånd krävs inte heller för finansieringsrörelse som drivs av företag vars skulder till allmänheten inte uppgår till mer än 250 miljoner kronor utöver vad som enligt lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag definieras som kapitalbas.

Första och andra styckena är inte tillämpliga om det i rörelsen ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten.

6 §

Om det finns ett nära samband mellan två eller flera företag, skall vid tillämpning av 1 och 5 §§ företagens samlade ställning beaktas.

Nära samband skall anses föreligga om företagen ingår i en koncern eller eljest har, genom ägande, avtal eller dylikt, sådan samhörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera av företagen är väsentligen beroende av utvecklingen i ett eller flera av de andra företagen.

Författningsförslag 55

1 § 8 §

I denna lag avses med

1. finansieringsverksamhet: näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande,

2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt denna lag att driva finansieringsverksamhet

1. kreditmarknadsföretag: ett svensk aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt denna lag att driva finansieringsrörelse,

2a. kreditmarknadsbolag: ett kreditmarknadsföretag som är aktiebolag,

2. kreditmarknadsbolag: ett kreditmarknadsföretag som är aktiebolag,

2b. kreditmarknadsförening: ett kreditmarknadsföretag som är ekonomisk förening,

3. kreditmarknadsförening: ett kreditmarknadsföretag som är ekonomisk förening,

3. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,

4. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,

4. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt företag etablerar sig i Sverige enligt 2 kap. 8-10 §§, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,

5. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt företag etablerar sig i Sverige enligt 2 kap. 12-14 §§, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,

5. kreditinstitut: ett institut i vars verksamhet ingår att från allmänheten låna medel och att bevilja krediter för egen räkning,

6. kreditinstitut: ett institut i vars verksamhet ingår att från allmänheten låna medel och att bevilja krediter för egen räkning,

6. finansiellt institut: ett företag som inte är kreditinstitut

7. finansiellt institut: ett företag som avses i 1 kap. 1 § 6

Författningsförslag 56

men vars huvudsakliga verksamhet består i att förvärva aktier eller andelar eller att driva valutahandel eller värdepappersrörelse eller att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 § andra stycket 2-11,

lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag,

7. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

8. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

Ett kreditmarknadsföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, om

1. det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterföretag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,

2. det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller

3. båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person.

Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett kreditmarknadsföretag, om den fysiska personen

1. äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i kreditmarknadsföretaget, eller

2. på annat sätt har sådant inflytande över kreditmarknadsföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns en annan likartad förbindelse mellan honom och kreditmarknadsföretaget.

2 kap.

1 §

Tillstånd att driva finansieringsverksamhet för ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening får meddelas endast om

Tillstånd att driva finansieringsrörelse för ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening får meddelas endast om

1. bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot denna lag eller någon annan författning,

2. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet,

2. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§,

Författningsförslag 57

3. det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i företaget och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsföretag,

3. det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka att företagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ samt även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsföretag,

4. de som avses ingå i företagets styrelse och vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett kreditmarknadsföretag och även i övrigt lämpliga för en sådan uppgift, och

5. företaget uppfyller de villkor som i övrigt anges i denna lag. Tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet får inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget.

Tillstånd att bedriva finansieringsrörelse får inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget.

Om företaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får tillstånd meddelas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.

Tillstånd får inte vägras på den grunden att det inte behövs något ytterligare finansieringsföretag.

4 §

Ett kreditmarknadsföretag skall när verksamheten påbörjas ha ett bundet eget kapital som vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 1 § motsvarar minst fem miljoner ecu. I 5 kap. 4 § 3 och 5 lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag finns bestämmelser

Ett kreditmarknadsföretag skall när verksamheten påbörjas ha ett bundet eget kapital som vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 1 § motsvarar minst fem miljoner euro. I 5 kap. 4 § 3 och 5 lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag finns bestämmelser

Författningsförslag 58

om vad som utgör bundet eget kapital.

om vad som utgör bundet eget kapital.

Om nettovärdet av tillgångarna i den planerade verksamheten uppgår till högst etthundra miljoner kronor, få Finansinspektionen medge att företaget har lägre bundet eget kapital än som anges i första stycket, dock lägst motsvarande en miljon ecu. I nettovärdet skall inte räknas in värdet av tillgångarna i sådan finansieringsverksamhet som anges i 1 kap. 3 § första stycket.

Insatserna i en kreditmarknadsförening skall alltid fullgöras i pengar.

5 § 7 §

Ett kreditmarknadsföretag skall ha en styrelse med minst fem ledamöter. Företaget skall ha en verkställande direktör.

Ett kreditmarknadsföretag skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. Företaget skall ha en verkställande direktör.

För varje kreditmarknadsföretag skall finnas ett huvudkontor i Sverige.

8 § 12 §

Tillstånd för ett utländskt kreditinstitut att driva finansieringsverksamhet från filial här i landet får meddelas endast om

Tillstånd för ett utländskt kreditinstitut att driva finansieringsrörelse från filial här i landet får meddelas endast om

1. institutet i det land där det har sitt säte (hemlandet) driver finansieringsverksamhet och där står under tillsyn av behörig myndighet, och

1. institutet i det land där det har sitt säte (hemlandet) driver finansieringsrörelse och där står under tillsyn av behörig myndighet,

2. verksamheten här i landet kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet.

2. rörelsen här i landet kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, och

3. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti eller av en ut-

Författningsförslag 59

ländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.

Tillstånd till filialetablering får inte vägras på den grunden att det inte behövs något ytterligare finansieringsföretag.

11 § 15 §

Ett kreditmarknadsföretag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i utlandet. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet.

Ett kreditmarknadsföretag får endast efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i utlandet. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade verksamheten i filialen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§.

Ansökan om tillstånd skall innehålla

1. en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om filialens organisation, och

2. uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.

3 kap.

Inledande bestämmelser

1 §

Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka.

Författningsförslag 60

2 §

Ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.

3 §

Ett kreditmarknadsföretags rörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas.

Allmänna bestämmelser

4 §

Ett kreditmarknadsföretags rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.

5 §

Ett kreditmarknadsföretag får, med undantag för innehav av aktier eller andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet.

2 § 6 §

Ett utländskt kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 8 eller 9 § får driva sådan verksamhet som anges i 1 § andra stycket i den mån verksamheten omfattas av institutets verksamhetstillstånd i hemlandet.

Ett utländskt kreditinstitut som driver rörelse med stöd av 2 kap. 12 eller 13 § får endast driva verksamhet här som omfattas av institutets verksamhetstillstånd i hemlandet.

Ett utländskt företag som avses i 2 kap. 10 § får driva verksamhet som anges i 1 § andra

Ett utländskt företag som avses i 2 kap. 14 § får endast driva verksamhet här som är tillåten

Författningsförslag 61

stycket endast om verksamheten är tillåten enligt företagets stadgar eller bolagsordning och endast i den mån det eller de utländska kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag skulle ha rätt enligt första stycket att driva sådan verksamhet.

enligt företagets stadgar eller bolagsordning och endast i den mån det eller de utländska kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag skulle ha rätt enligt första stycket att driva sådan verksamhet.

I 1 kap.3 d och 3 e §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns bestämmelser om att verksamhet som avses i 1 kap. 3 § samma lag under vissa förutsättningar får bedrivas av utländska kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 9 § och av finansiella institut och dotterföretag som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 10 §.

I 1 kap.3 d och 3 e §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns bestämmelser om att verksamhet som avses i 1 kap. 3 § samma lag under vissa förutsättningar får bedrivas av utländska kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 13 § och av finansiella institut och dotterföretag som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 14 §.

3 § 7 §

Ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall ange, förutom de uppgifter som föreskrivs i 2 kap. 4 § aktiebo-lagslagen (1975:1385) och i 2 kap. 2 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, under vilka villkor långivning, upplåning och förvärv av egendom skall ske.

Ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall ange, förutom de uppgifter som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, ramarna för rörelsen innefattande föreskrifter rörande villkoren för ingående av engagemang, skuldsättning och förvärv av egendom.

4 § 8 §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vilken verksamhet ett kreditmarknadsföretag får bedriva och vad dess bolagsordning eller stadgar skall innehålla.

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vad ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall innehålla.

Författningsförslag 62

6 § 9 §

Ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet eller försäkringsverksamhet får sammanlagt uppgå till högst 60 % av företagets kapitalbas.

Ett sådant innehav i ett enskilt företag får uppgå till högst 15 % av kapitalbasen.

Ett kreditmarknadsföretag får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av företagets kapitalbas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med kreditmaknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller ett försäkringsföretag.

Företagets sammanlagda kvalificerade innehav i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av kapitalbasen.

Begränsningarna i första stycket gäller inte sådana innehav som avses i 5 §.

Om någon av gränserna i denna paragraf efter ett förvärv kommer att överskridas, skall innehavet avvecklas i motsvarande mån så snart det är lämpligt.

10 §

Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav.

11 §

Ett kreditmarknadsföretag får överskrida de i 9 § angivna gränserna om hela det belopp

Författningsförslag 63

varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av företagets kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.

Om båda de i 9 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden

12 §

Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.

13 §

Ett kreditmarknadsbolag kan till skillnad från vad som föreskrivs om penninglån i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen (1975:1385) ge penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern samt till den som är gift eller sambo med en sådan person, om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar.

Kapitaltäckning

4 kap. 1 § 14 §

Bestämmelser om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kre-

Författningsförslag 64

ditinstitut och värdepappersbolag.

Ett kreditmarknadsföretags kapitalbas får inte understiga det belopp som enligt 2 kap. 4 § krävdes när verksamheten påbörjades.

Ett kreditmarknadsföretag som med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket fått Finansinspektionens medgivande att när verksamheten påbörjades ha ett lägre bundet eget kapital än motsvarande fem miljoner ecu, skall om nettovärdet av tillgångarna i företagets verksamhet därefter överstiger etthundra miljoner kronor ha en kapitalbas som motsvarar minst fem miljoner ecu, beräknat efter den kurs som gällde vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 2 kap. 1 §.

5 kap.

Inledande bestämmelser

1 §

Ett kreditmarknadsföretag står under tillsyn av Finansinspektionen. Kreditmarknadsföretag skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.

Finansinspektionen har tillsyn över kreditmarknadsföretag.

Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt.

Inspektionen skall föra en förteckning över kreditmarknadsföretag-en.

2 §

Finansinspektionen har tillsyn över att finansieringsrörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt

Författningsförslag 65

reglerar kreditmarknadsföretag samt företagets bolagsordning eller stadgar.

4 § 3 §

Finansinspektionen skall vid sin tillsyn över kreditmarknadsföretagen se till att en sund utveckling av verksamheten främjas.

Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av finansieringssektorn.

Upplysningar och undersökning m.m.

4 §

Ett kreditmarknadsföretag skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.

Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt.

3 § 5 §

Om ett kreditmarknadsföretag ingår i en koncern skall andra företag i koncernen, även om de inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn, lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över kreditmarknadsföretaget.

Ett kreditmarknadsföretag får ge koncernbidrag endast efter medgivande av Finansinspektionen.

Föreskriftsrätt

2 § 6 §

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om

Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar

Författningsförslag 66

1. vilka upplysningar som ett kreditmarknadsföretag skall lämna till inspektionen,

som ett kreditmarknadsföretag skall lämna till inspektionen.

2. brottsförebyggande åtgärder hos ett kreditmarknadsföretag, och om

3. förvaring och inventering av värdehandlingar hos ett kreditmarknadsföretag.

Förordnande av revisor

5 § 7 §

Finansinspektionen får förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av ett kreditmarknadsföretag. Inspektionen får när som helst återkalla ett sådnat förordnande och utse en ny revisor.

Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av kreditmarknadsföretaget. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.

Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av kreditmarknadsföretaget. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.

Finansinspektionen skall utfärda en instruktion för revisor som förordnats av inspektionen.

Sammankallande av styrelse och bolagsstämma

6 § 8 §

Finansinspektionen får, när det anses nödvändigt, sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.

Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna.

Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.

Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna.

Författningsförslag 67

10 § 12 §

Finansinspektionen skall, med avseende på ett utländskt kreditinstitut och utländskt finansiellt institut och dotterföretag som med stöd av 2 kap. 9 eller 10 § driver finansieringsrörelse från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster i Sverige, lämna de uppgifter till behörig myndighet i företagets hemland som denna myndighet behöver för sin tillsyn över företaget.

Finansinspektionen skall, med avseende på ett utländskt kreditinstitut och utländskt finansiellt institut och dotterföretag som med stöd av 2 kap. 13 eller 14 § driver finansieringsrörelse från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster i Sverige, lämna de uppgifter till behörig myndighet i företagets hemland som denna myndighet behöver för sin tillsyn över företaget.

12 § 14 §

Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 11 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka en sund utveckling av kreditmarknadsföretagets verksamhet och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett sådant företag. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 13 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett sådant företag. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan företaget och någon annan skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.

Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken förvärvet skall genomföras.

Finansinspektionen skall meddela beslut i ärendet inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.

13 § 15 §

Den som avser att avyttra ett Den som avser att avyttra ett

Författningsförslag 68

kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 11 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.

kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 13 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.

14 § 16 §

När ett kreditmarknadsföretag får kännedom om att aktier eller andelar i företaget blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 11 § eller för en sådan avyttring som avses i 13 §, skall företaget snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.

När ett kreditmarknadsföretag i annat fall får kännedom om att det har nära förbindelser med någon annan, skall företaget snarast anmäla det till Finansinspektionen.

Ett kreditmarknadsföretag skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i företaget samt storleken på innehaven.

När ett kreditmarknadsföretag får kännedom om att aktier eller andelar i företaget blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 13 § eller för en sådan avyttring som avses i 15 §, skall företaget snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.

När ett kreditmarknadsföretag i annat fall får kännedom om att det har nära förbindelser med någon annan, skall företaget snarast anmäla det till Finansinspektionen.

Ett kreditmarknadsföretag skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i företaget samt storleken på innehaven.

15 § 18 §

Om ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i kreditmarknadsföretaget, får Finansinspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motverkar eller kan antas komma att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, får Finansinspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som mot-

Författningsförslag 69

än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

svarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.

Om ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 11 §, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 13 §, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.

Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.

Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.

Aktier eller andelar som omfattas av ett förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna eller andelarna i företaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas, såvida inte förvaltare har förordnats enligt 15 §.

Aktier eller andelar som omfattas av ett förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna eller andelarna i företaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas, såvida inte förvaltare har förordnats enligt 19 §.

15 a § 19 §

Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare före-

Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare före-

Författningsförslag 70

träda sådana aktier eller andelar som enligt 15 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvistet i Sverige, av Stockholms tingsrätt.

träda sådana aktier eller andelar som enligt 18 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvistet i Sverige, av Stockholms tingsrätt.

En förvaltare har rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Ersättningen skall betalas av ägaren till aktierna eller andelarna och skall på begäran förskotteras av kreditmarknadsföretaget. Om den betalningsskyldige inte godtar förvaltarens anspråk, fastställs ersättningen av tingsrätten.

15 b § 20 §

Om ett kreditmarknadsföretag har nära förbindelser med någon annan och det hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget, får Finansinspektionen förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet.

Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 15 a § tillämpas.

Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 19 § tillämpas.

Ingripanden mot kreditmarknadsföretag

Ingripanden

21 §

Om ett kreditmarknadsföretag inte driver sin rörelse enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag, företagets bolagsordning eller stadgar skall Finansinspektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.

Författningsförslag 71

Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa genom att återkalla företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning.

Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om företaget vidtar rättelse, får inspektionen underlåta att ingripa.

Ingripanden i särskilda fall, m.m.

22 §

Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning om någon som ingår i företagets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4.

Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall Finansinspektionen meddela anmärkning.

17 § 23 §

Ett tillstånd att driva finansieringsverksamhet som har lämnats ett kreditmarknadsföretag skall återkallas om

Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva finansieringsrörelse om

1. företaget inte inom ett år efter beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser, eller om företaget dessförinnan förklarat sig avstå från tillståndet,

1. företaget inte inom ett år efter beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser,

Författningsförslag 72

2. företaget har förklarat sig avstå från tillståndet, eller

2. företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse som tillståndet avser,

3. företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse som tillståndet avser.

3. företaget genom att överträda en bestämmelse som avses i 16 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan rörelse som tillståndet avser,

4. företagets kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt 4 kap. 1 § andra eller tredje stycket och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för företaget, eller

5. någon som ingår i företagets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4.

Om det är tillräckligt får inspektionen i de fall som anges i första stycket 2 och 3 i stället för att återkalla tillståndet meddela varning. I fall som avses i första stycket 4 får inspektionen medge förlängd tid för täckande av bristen, om det finns särskilda skäl. I fall som avses i första stycket 5 får tillstånd återkallas bara om Finansinspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid av högst tre månader gått, fortfarande finns kvar i styrelsen eller är verk-

I fall som avses i första stycket 1 och 3 får inspektionen i stället för att återkalla tillståndet, om det är tillräckligt, meddela varning.

Författningsförslag 73

ställande direktör eller dennes ställföreträdare.

Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.

24 §

Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske.

Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörelsen.

18 § 25 §

Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att ett kreditmarknadsföretag överträtt föreskrifter som i det landet gäller för företaget, får inspektionen vidta de i 16-17 §§ angivna åtgärderna mot företaget, om någon omständighet motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.

Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att ett kreditmarknadsföretag överträtt föreskrifter som i det landet gäller för företaget, får inspektionen vidta de i 21-24 §§ angivna åtgärderna mot företaget, om någon omständighet motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.

Förseningsavgift

26 §

Ett kreditmarknadsföretag som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 6 § skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig

Författningsförslag 74

eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten.

Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.

19 § 27 §

Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver verksamhet från filial i Sverige och därvid överträder en bestämmelse som avses i 16 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva finansieringsverksamhet, får Finansinspektionen, återkalla filialtillståndet eller, om det är tillräckligt, meddela varning.

Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver verksamhet från filial i Sverige skall 21 § äga tillämpning för verksamheten här i landet.

Ett filialtillstånd skall också återkallas om

− insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti, eller

− ersättningen avser fler slag av insättningar, eller

betalas till andra insättare än som anges i den lagen.

Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om kreditinstitutet inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga institutet att vidta rättelse med förklaring att

Författningsförslag 75

filialtillståndet annars skall återkallas. Har institutet inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får inspektionen återkalla tillståndet.

Om filialtillståndet återkallas gäller 17 § tredje och fjärde styckena i tillämpliga delar.

Om filialtillståndet återkallas gäller 24 § i tillämpliga delar.

Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där kreditinstitutet har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.

20 § 28 §

Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, eller om ett sådant finansiellt institut eller dotterföretag som avses i 2 kap. 10 § överträder en bestämmelse som avses i 16 § eller på annat sätt har visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet, får Finansinspektionen förelägga företaget att göra rättelse.

Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, eller om ett sådant finansiellt institut eller dotterföretag som avses i 2 kap. 14 § inte driver sin rörelse enligt de bestämmelser som avses i 21 §, får Finansinspektionen förelägga företaget att göra rättelse.

Om företaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.

Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda företaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland. I brådskande fall får Finansinspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.

21 § 29 §

Om ett kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat i hemlandet, skall Finansinspektionen genast förbjuda institutet att göra nya åtaganden i Sverige.

Författningsförslag 76

Finansinspektionen skall även förbjuda ett sådant företag som avses i 2 kap. 10 § att göra nya åtaganden här i landet om utländskt kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat.

Finansinspektionen skall även förbjuda ett sådant företag som avses i 2 kap. 14 § att göra nya åtaganden här i landet om utländskt kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat.

22 § 30 §

Om någon driver sådan verksamhet som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga honom att upphöra med verksamheten. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.

Om någon driver sådan rörelse som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga denne att fortsättningsvis inte bedriva rörelsen. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske.

Är det osäkert om lagen är tillämplig på viss verksamhet, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.

Är det osäkert om lagen är tillämplig på viss rörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.

I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.

23 § 31 §

Kreditmarknadsföretag och utländskt kreditinstitut med filial här i landet skall med årliga avgifter bekosta Finansinspektionens verksamhet enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Vad som nu sagts gäller också sådana företag som avses i 2 kap. 10 § och som har filial här i landet.

Kreditmarknadsföretag och utländskt kreditinstitut med filial här i landet skall med årliga avgifter bekosta Finansinspektionens verksamhet enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Vad som nu sagts gäller också sådana företag som avses i 2 kap. 14 § och som har filial här i landet.

Författningsförslag 77

6 kap.

1 §

Finansinspektionens beslut enligt 5 kap. 6 § och 22 § andra stycket får inte överklagas.

Finansinspektionens beslut enligt 8 § och 30 § andra stycket får inte överklagas.

Beslut som inspektionen meddelar med stöd av 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 och 8 § samt 5 kap. 11, 15, 17 och 19 §§ får överklagas hos kammarrätten.

Beslut som inspektionen meddelar med stöd av 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 och 12 § samt 21-25 §§ och 27 § detta kapitel i fråga om återkallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och filialtillstånd får överklagas hos kammarrätten.

Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag får överklagas hos länsrätten. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande.

Inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse skall gälla omedelbart.

2 §

Om Finansinspektionen i ett ärende om tillstånd enligt 1 kap. 2 § inte meddelar beslut inom sex månader från det att ansökan gavs in till inspektionen, skall inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt upprätthålls. Om Finansinspektionen inte har meddelat beslut inom sex månader från det att en sådan förklaring avgetts, skall det anses som att ansökan har avslagits.

Om Finansinspektionen inte vidarebefordrar en underrättelse som avses i 2 kap. 12 § första stycket till behörig myndighet i utlandet inom tre månader från det att underrättelsen mottogs och inte heller inom samma tid meddelar beslut enligt fjärde stycket samma paragraf, skall inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt upprätthålls. Om underrättelse inte har vidarebefordrats inom tre

Om Finansinspektionen inte vidarebefordrar en underrättelse som avses i 2 kap. 16 § första stycket till behörig myndighet i utlandet inom tre månader från det att underrättelsen mottogs och inte heller inom samma tid meddelar beslut enligt fjärde stycket samma paragraf, skall inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt upprätthålls. Om underrättelse inte har vidarebefordrats inom tre

Författningsförslag 78

månader från det att en sådan förklaring avgetts, skall det anses som om beslut enligt 2 kap. 12 § fjärde stycket meddelats.

månader från det att en sådan förklaring avgetts, skall det anses som om beslut enligt 2 kap. 16 § fjärde stycket meddelats.

____________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

2. Om det i en lag eller annan författning hänvisas till en bestämmelse som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen. 3.En ansökan om tillstånd att driva finansieringsrörelse som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande enligt äldre bestämmelser. Detsamma gäller dels ett kreditmarknadsföretags ansökan om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels en ansökan av ett utländskt kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES om tillstånd att driva finansieringsrörelse från filial här i landet.

4. Tillstånd att driva finansieringsverksamhet som gäller vid ikraftträdandet skall därefter gälla som tillstånd att driva finansieringsrörelse. Detta gäller dock inte sådant tillstånd som avser näringsverksamhet som utgör icke tillståndspliktig finansieringsrörelse.

5. Om en bolagsordning efter lagens ikraftträdande strider mot de nya bestämmelserna i 3 kap. 7 § skall styrelsen till den första ordinarie bolagsstämman lägga fram förslag om sådan ändring av bolagsordningen att den stämmer överens med bestämmelsen.

6. En ansökan om tillstånd till förvärv som avses i den nya 5 kap. 13 § bedöms enligt äldre bestämmelser om ansökan har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande.

7. En fråga om ingripande med stöd av 5 kap. mot ett kreditmarknadsföretag eller ett utländskt kreditinstitut bedöms enligt äldre bestämmelser om de omständigheter som föranleder frågan om ingripande hänför sig till tiden före lagens ikraftträdande. Detta gäller inte om en tillämpning av de nya bestämmelserna i detta kapitel skulle leda till ett mindre strängt ingripande.

8. Beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande överklagas enligt äldre bestämmelser.

Författningsförslag 79

3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 §, 4 kap. 1 § samt 8 kap. 6 § lagen (1995:1570) om medlemsbanker skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

2 §

Medlemsbankens stadgar skall stadfästas. Till ansökan om stadfästelse skall en plan för verksamheten fogas.

Ansökan om oktroj och stadfästelse av stadgar prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.

Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av stadgar prövas dels att stadgarna överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt dels om och i vad mån det behövs särskilda bestämmelser med hänsyn till omfattningen och arten av medlemsbankens verksamhet.

Stadgarna skall stadfästas och oktroj beviljas, om

1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet,

1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§bankrörelselagen,

2. det kan antas att de som kommer att äga ett sådant kvalificerat innehav i banken som avses i 1 kap. 3 § första stycket 2 bankrörelselagen inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i banken och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och

2. det kan antas att de som kommer att äga ett sådant kvalificerat innehav i banken som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§bankrörelselagen och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och

3. de som avses ingå i bankens styrelse har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank

Författningsförslag 80

och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.

Stadgarna får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett sådant innehav i bolaget som avses i 1 kap. 3 § första stycket 2 bankrörelselagen.

Stadgarna får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett sådant innehav i bolaget som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen.

Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser som avses i 1 kap. 3 § andra och tredje styckena bankrörelselagen med någon annan, får stadgarna stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.

Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser som avses i 1 kap. 4 § andra och tredje styckena bankrörelselagen med någon annan, får stadgarna stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.

Om stadgarna ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra-fjärde styckena i tillämpliga delar.

Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank.

4 kap.

1 §

En medlem som har avgått ur en medlemsbank har rätt att sex månader efter avgången få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga hans andel i förhållande till övriga medlemmar av bankens egna kapital enligt den balansräkning som hänför sig till tiden för avgången.

En medlem som har avgått ur en medlemsbank har rätt att få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga hans andel i förhållande till övriga medlemmar av bankens egna kapital enligt den balansräkning som hänför sig till tiden för avgången. Vid beräkningen av bankens egna

Författningsförslag 81

Vid beräkningen av bankens egna kapital skall man bortse från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatserna. Ett insatsbelopp får betalas ut endast när det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expon-eringar för kreditinstitut och värdepappersföretag.

kapital skall man bortse från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatserna.

Banken får betala ut en medlems inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser tidigast sex månader efter dennes avgång. Utbetalning får ske endast en gång per kvartal och efter tillstånd från Finansinspektionen. Inspektionen skall ge tillstånd om inte bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras genom utbetalningen.

Den avgångne har vidare rätt att på samma sätt som övriga medlemmar få ut sin andel av beslutad vinstutdelning.

Träder medlemsbanken i likvidation inom sex månader från avgången eller meddelas inom samma tid beslut om att försätta banken i konkurs, skall den avgångnes rätt att få ut medlemsinsatser bedömas enligt grunderna för reglerna om skifte av bankens tillgångar.

En medlems rätt enligt första – tredje styckena kan begränsas i stadgarna. Detta gäller dock inte i sådana fall som avses i 7 kap. 15 § tredje stycket eller 10 kap. 3 § andra stycket.

8 kap.

6 §

Till reservfonden skall avsättas minst tjugofem procent av den del av medlemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden skall till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst tio procent av bankens utlåning behöver sådan avsättning till reservfond som avses i detta stycke inte ske.

Till reservfonden skall avsättas minst tio procent av den del av medlemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden skall till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst trettio procent av bankens insatskapital behöver sådan avsättning till reservfond som avses i detta stycke inte ske.

Författningsförslag 82

Till reservfonden skall vidare avsättas det belopp som

1. medlem vid avgång ur medlemsbanken inte får tillbaka av sina insatser,

2. förlagsandelsinnehavare inte får ut vid inlösen av en förlagsinsats,

3. enligt stadgarna skall avsättas till reservfonden,

4. enligt beslut av föreningsstämman i övrigt skall föras över från det i balansräkningen redovisade fria egna kapitalet till reservfonden.

Reservfonden får enligt beslut av föreningsstämman sättas ned endast för att täcka sådan förlust enligt den fastställda balansräkningen som inte kan täckas av fritt eget kapital. ______________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

2. En ansökan om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser.

3. De oktrojer och stadfästelser av reglementen som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.

Författningsförslag 83

4 Förslag till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 §, 5 kap1, 3 och 4 §§sparbankslagen (1987:619) skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

3 §

Stiftarna skall upprätta ett reglemente som skall underställas regeringen för stadfästelse. Till ansökan om oktroj skall fogas en plan för den tilltänkta verksamheten.

Stiftarna skall upprätta ett reglemente som skall stadfästas. Till ansökan om oktroj skall fogas en plan för den tilltänkta verksamheten.

Ansökan om oktroj och stadfästelse av reglemente prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.

Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av reglemente prövas att reglementet överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt om och i vad mån särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av sparbankens verksamhet.

Reglementet skall stadfästas och oktroj beviljas,

1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet,

1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§bankrörelselagen,

2. de som avses ingå i sparbankens styrelse har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en sparbank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.

Om reglementet ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra–fjärde styckena i tillämpliga delar.

Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank

Författningsförslag 84

5 kap.

1 §

Om det är påkallat för att upprätthålla en sparbanks verksamhet, får sparbanksstämman besluta att bilda en garantifond genom bidrag av huvudmän eller andra.

För att vara bindande skall teckning av bidrag till garantifonden ske på en teckningslista. På denna skall anges om ränta skall utgå och i så fall hur den skall beräknas. Vidare skall avskrifter av sparbankens senaste balansräkning och revisorernas yttrande över denna fogas till teckningslistan.

Garantifonden får återbetalas endast om det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om kapitaltäcking och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. I övrigt skall beträffande återbetalning-en gälla vad som bestämts vid garantifondens bildande.

Garantifonden får återbetalas endast om utbetalningen inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. I övrigt skall beträffande återbetalningen gälla vad som bestämts vid garantifondens bildande.

3 §

Finns det i reglementet ett förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav, får sådan återbäring inte ske om inte reservfonden uppgår till belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Inte heller får återbäring ske, så länge garantifond, där sådan bildats, inte återbetalats eller om sparbanken till följd av återbäringen inte skulle kunna uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.

Finns det i reglementet ett förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav, får sådan återbäring inte ske om inte reservfonden uppgår till belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Inte heller får återbäring ske, så länge garantifond, där sådan bildats, inte återbetalats eller om återbäringen skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.

4 §

Utfäst ränta på grundfonden eller garantifonden skall inte

Utfäst ränta på grundfonden eller garantifonden skall inte

Författningsförslag 85

betalas ut, om till följd av detta vinsten på rörelsen inte skulle räcka till att få upp grundfonden eller garantifonden till det i 2 § första stycket angivna beloppet. Räntan på garantifonden skall inte heller betalas ut, om genom utbetalningen en sådan förlust skulle uppkomma på rörelsen, att sparbanken inte skulle uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Grundfondsräntan skall inte i något fall betalas ut om till följd av detta förlust skulle uppkomma.

betalas ut, om till följd av detta vinsten på rörelsen inte skulle räcka till att få upp grundfonden eller garantifonden till det i 2 § första stycket angivna beloppet. Räntan på garantifonden skall inte heller betalas ut, om genom utbetalningen en sådan förlust skulle uppkomma på rörelsen, att den skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Grundfondsräntan skall inte i något fall betalas ut om till följd av detta förlust skulle uppkomma.

______________

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

2. En ansökan om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser.

3. De oktrojer och stadfästelser av reglementen som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.

Författningsförslag 86

5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag

Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 6 kap. 4 § skall ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

1 §

1 § I denna lag betyder

1. bank: bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank,

2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finansieringsverksamhet enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet (kreditmarknadsbolag respektive kreditmarknadsförening),

2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finansieringsrörelse enligt lagen (1992:1610) om finansieringsrörelse (kreditmarknadsbolag respektive kreditmarknadsförening),

3. värdepappersbolag: ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse,

4. kreditinstitut: bank, kreditmarknadsföretag och Svenska skeppshypotekskassan,

5. institut: kreditinstitut och värdepappersbolag,

6. finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars huvudsakliga verksamhet är att

− förvärva aktier eller andelar,

− driva valutahandel,

− driva värdepappersrörelse, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 3 § lagen om

6. finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars huvudsakliga verksamhet är att

− förvärva aktier eller andelar,

− driva valutahandel,

− driva värdepappersrörelse, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 3 § lagen om

Författningsförslag 87

värdepappersrörelse, eller

− driva en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 § andra stycket 2-11 lagen om finansieringsverk-samhet, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 2 § samma lag,

värdepappersrörelse, eller

driva en eller flera av följande verksamheter a. lämna och förmedla kredit, bland annat i form av konsumentkredit, kredit mot panträtt i fast egendom, och i fordringar, b. medverka vid finansiering, bland annat genom att förvärva fordringar och upplåta lös egendom till nyttjande (leasing), c. förmedla betalningar, d. tillhandahålla betalningsmedel, e. ikläda sig garantiförbindelser och göra liknande åtaganden, f. lämna ekonomisk rådgivning, g. förvara värdepapper, h. vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder, i. medverka vid försäljning av försäkringstjänster, samt j. tillhandahålla inkassotjänster.

7. holdingföretag med finansiell verksamhet: ett finansiellt institut som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars dotterföretag även i övrigt uteslutande eller huvudsakligen utgörs av sådana företag eller finansiella institut,

8. holdingföretag med blandad verksamhet: ett svenskt eller utländskt moderföretag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag, motsvarande utländskt företag eller holdingföretag med finansiell verksamhet, men som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag,

9. anknutet företag: ett svenskt eller utländskt företag vars huvudsakliga verksamhet består i att äga eller förvalta fast egendom, tillhandahålla datatjänster eller bedriva annan liknande verksamhet som har samband med ett eller flera kreditinstituts, värdepappersbolags eller motsvarande utländska företags huvudsakliga verksamhet,

10. ägarintresse: ett direkt eller indirekt innehav av 20 % eller mer av rösterna eller kapitalet i ett företag.

Författningsförslag 88

5 kap.

1 §

Värdet av ett instituts exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning får inte överstiga 25 % av institutets kapitalbas.

Om en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning är moderföretag eller dotterföretag till institut eller dotterföretag till moderföretaget, får värdet av exponeringen inte överstiga 20 % av institutets kapitalbas.

Om institutet i ett fall som avses i andra stycket är en bank och moderföretaget inte är ett institut, ett försäkringsföretag eller motsvarande utländskt företag, får värdet av exponeringen inte överstiga 10 % av bankens kapitalbas.

6 kap.

4 §

Vad som föreskrivs i 2 kap. 15 a §bankrörelselagen (1986:617) om en banks innehav och åtaganden i företag skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade innehav och åtaganden, om en bank ingår i företagsgruppen.

Vad som föreskrivs i bankrörelselagen (1986:617) om en banks innehav av aktier och andelar skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade innehav, om en bank ingår i företagsgruppen.

Vad som föreskrivs i 3 kap. 6 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet om ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett kreditins-titut som inte är en bank ingår i företagsgruppen.

Vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (1992:1610) om finansieringsrörelse om ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett kreditins-titut som inte är en bank ingår i företagsgruppen.

Vad som föreskrivs i 3 kap. 1 a § lagen (1991:981) om värdepap-

Författningsförslag 89

persrörelse om ett värdepappersbolags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag med annan verksamhet än finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett värdepappersbolag som har tillstånd att bedriva verksamhet som avses i 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 samma lag ingår i företagsgruppen. __________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

Författningsförslag 90

6 Förslag till Lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel

Härigenom föreskrivs följande.

Erbjuder sig ett annat företag än ett institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel, skall företaget informera om att fordran inte omfattas av insättningsgarantin.

Informationen skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.

Informationsplikten enligt denna lag gäller inte sådant erbjudande för vilket skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.

Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett erbjudande riktat till konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.

4 §

Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett erbjudande riktat enbart till andra än konsumenter, får Finansinspektionen förelägga företaget att fullgöra informationsplikten. Föreläggandet får förenas med vite.

Författningsförslag 91

5 §

Finansinspektionens beslut om föreläggande enligt 4 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.

Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Inspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande skall gälla omedelbart. ______________________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

Författningsförslag 92

7 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1571) om insättningsgaranti

dels att 1, 2 och 11 §§ skall ha följande lydelse,

dels att det i lagen skall införas 2 nya paragrafer 11 a-b §§ och en ny rubrik närmast före 11 b §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §2

Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker och vissa värdepapersföretag.

Frågor om garantin handläggs av Insättningsgarantinämnden.

Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag.

Frågor om garantin handläggs av Insättningsgarantinämnden.

2 §

I denna lag betyder

1. institut: en svensk bank eller ett utländskt bankföretag eller ett svenskt värdepappersbolag eller utländskt värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto,

2. insättare: den som har en insättning i ett institut,

3. insättning: nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel,

4. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

I denna lag betyder

1. institut: en svensk bank, ett utländskt bankföretag, ett svenskt kreditmarknadsföretag, ett svenskt värdepappersbolag eller ett utländskt värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto,

2. insättare: den som har en insättning i ett institut,

3. insättning: nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel,

4. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.

2 Senaste lydelse 1996:593.

Författningsförslag 93

11 §

Svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet skall informera dem som har gjort eller avser att göra en insättning om

1. den garantin som gäller för insättningar hos institutet,

2. den ersättningsnivå som gäller för garantin, och

3. formerna för utbetalning av ersättning från garantin.

Svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet skall informera den som har gjort eller avser att göra en insättning om

1. fordran omfattas av insättningsgarantin eller inte,

2. den ersättningsnivå som gäller för garantin, och

3. formerna för utbetalning av ersättning från garantin.

Information enligt första stycket 1 skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.

I fråga om underlåtelse att lämna information som anges i första stycket eller som annars är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt gäller marknadsföringslagen (1995:450) .

11 a §

Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.

Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter, skall Insättningsgarantinämnden underrätta Finansinspektionen enligt 20 § denna lag.

Skyldighet att ta emot garante-

Författningsförslag 94

rade insättningar.

11 b §

Ett institut som tar emot garanterade insättningar är skyldigt att ta emot sådana insättningar av envar, om det inte finns särskilda skäl mot det.

___________

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.

Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter

Banklagskommittén har ett omfattande uppdrag. Enligt direktiven, som återges i sin helhet i bilaga 1, skall kommittén utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditin-stituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i regelverket som styr tillsynen av dessa institut.

I detta betänkande presenterar kommittén bl.a. förslag till genomgripande ändringar i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet. Som grund för förslagen redovisar kommittén sin uppfattning om skyddsintressena på bank- och finansieringsområdet.

Bakgrund

Kommittén tillsattes med anledning av finanskrisen. Finansiella företag i allmänhet och banker i synnerhet omges av en föreställning att de är "speciella". Denna föreställning tenderar att leda till att de blir föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades Sverige (och många andra länder) av finansiella kriser. En allvarlig kris tyder på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. Detta motiverar i sig en översyn av regelsystemet.

Även om det var finanskrisen som föranledde en översyn av regelverket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Det har skett en snabb utveckling av såväl data- och informationsteknologi som tekniker och metoder för riskhantering. Nya finansiella instrument och marknader har utvecklats och internationaliseringen har ökat. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar samtidigt som det riskerar att inte begränsa utvecklingen av potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att nya företeelser ofta aktualiserar anpassning av lagstiftningen.

Den snabba utvecklingen av produkter och institutens användning av ny teknik förändrar förutsättningarna för tillsynsverksamheten. Nya krav ställs på tillsynens utövande och inriktning. Trots detta har Finansinspektionens resurser varit i det närmast oförändrade under lång tid. Samtidigt har flera nya uppgifter förts till Finansinspektionen under de

96 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160

senaste två decennierna. Inspektionen har närmast fått karaktären av sektormyndighet dit alla uppdrag rörande finansmarknaderna har förts. Resultatet är att de traditionella och grundläggande tillsynsverksamheterna inte fått den ökning av resurser som påkallas av utvecklingen, utan snarare har fått minskat utrymme. Under senare år har ett förändrings- och utvecklingsarbete pågått inom Finansinspektionen. Arbetet med att inrikta och prioritera verksamheten försvåras dock av det stora antalet, ofta disparata, uppgifter.

Ett funktionellt angreppssätt

Kommittén har tolkat sitt uppdrag som att det inte endast gäller att motverka ett upprepande av den senaste krisen utan att även skapa ett system som i möjligaste mån förhindrar uppkomsten av kriser som har andra orsaker eller i varje fall i god tid ger tydliga varningssignaler. Det är också önskvärt med ett regelsystem som inte kräver anpassning så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Lagstiftningen bör ge så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och produktutbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna.

I syfte att skapa ett regelverk som i möjligaste mån förhindrar uppkomsten av kriser i det finansiella systemet och som kan möta de krav som den snabba utvecklingen på det finansiella området medför har kommittén valt ett funktionellt angreppssätt. Det innebär att analysen av skyddsintressena inte utgår från existerande institutioner, utan från de funktioner eller tjänster som tillhandahålls på de finansiella marknaderna eller eljest efterfrågas. Det är tillgången till dessa tjänster som är väsentlig för medborgarna, och därmed samhället.

Särskilda regler för och särskild tillsyn av banker och andra finansiella företag har lång tradition. Samtidigt är handlingsfriheten på detta område kringskuren genom att EU har omfattande och detaljerade regler som Sverige har åtagit sig att följa. Trots detta anser kommittén att det krävs en förutsättningslös analys av skyddsintressena på bank- och finansieringsområdet för att precisera grunden för och syftet med regelverket. Genom att motiven för reglering klarläggs kan regelverket få en mer ändamålsenlig och nyanserad utformning. Förändringarna på de finansiella marknaderna torde också påverka EU:s regler i framtiden och då är det angeläget att det från svensk sida finns välgrundade uppfattningar om hur det gemensamma regelverket bör utformas. Självfallet har kommittén i sina förslag till lagstiftning att ta hänsyn till gällande EG-rätt.

Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 97

Även om analysen är funktionell så är det institutioner som slutligen måste regleras. Det är institutens soliditet som avgör systemets stabilitet. Nedtoningen av den hittillsvarande institutionella inriktningen på regleringarna ökar emellertid utrymmet för olika finansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet. Det torde i sin tur medföra skärpt konkurrens till förmån för konsumenterna. Skärpt konkurrens innebär också ökad möjlighet för svenska institut att hävda sig mot utländsk konkurrens.

Kommittén har valt att i sin analys använda termerna skyddsvärde och skyddsbehov. Termen skyddsvärde är avsedd att spegla den betydelse en viss funktion har för samhällsekonomin. Exempel på skyddsvärda funktioner är betalningsförmedlingen och kapitalförsörjningen. Även ett enskilt institut eller annan organisatorisk enhet kan vara skyddsvärd i fall verksamheten är väsentlig för en skyddsvärd funktion i det finansiella systemet. Exempelvis är bankerna väsentliga för betalningsväsendet och därmed skyddsvärda. Termen skyddsbehov avser behovet att skydda vissa centrala funktioner i det finansiella systemet genom reglering. Olika typer av s.k. systemrisker ger upphov till oro för att systemet skall kollapsa och viktiga funktioner därmed slås ut. Det finns en slags hierarki mellan begreppen i så måtto att det inte är meningsfullt att tala om en funktions skyddsbehov om det inte dessförinnan konstaterats att den är skyddsvärd. Såväl skyddsvärdet som skyddsbehovet bör vara vägledande för överväganden rörande vilka områden som skall vara föremål för lagstiftningsåtgärder samt även vägleda lagstiftningens utformning. Det kan också finnas ett behov att genom lagstiftning skydda enskilda konsumenter av finansiella tjänster. I detta fall är det frågan om ett konsumentskyddsbehov.

Utgångspunkter för arbetet

Kommittén anser att det är angeläget att motiven bakom den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet renodlas. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att finansiella företag inte skall särregleras om det inte finns särskilda skäl för det. I gällande rätt finns en tendens att särreglera all finansiell verksamhet, oberoende av om det finns särskilda behov av reglering; verksamheter regleras enbart på grund av att de är finansiella. Eftersom regleringar riskerar att hämma konkurrensen och minska effektiviteten i det finansiella systemet, anser kommittén att det är angeläget att avgränsa regleringen till de områden där det utifrån skyddsvärde och skyddsbehov är motiverat.

Regleringen bör inte heller vara mer ingripande än vad som är nödvändigt. Ett system med snäva restriktioner kan vara stabilt och inte ge

98 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160

upphov till några synliga, samhällsekonomiska kostnader. I ett reglerings- och tillsynsperspektiv kan detta framstå som en god ordning. Å andra sidan kan ett sådant system komma att präglas av bristande effektivitet och förnyelseförmåga. I extrema fall kan det hindra de finansiella företagen att erbjuda samhällsekonomiskt värdefulla tjänster. Detta är kostnader som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen, men som inte är lätta att mäta och därför riskerar att underskattas. Inte minst efter en period då systemet varit instabilt och systemskyddet kostnadskrävande är det väsentligt att de inte glöms bort.

Det är också viktigt att nödvändiga offentliga ingrepp i det finansiella systemet i görligaste mån utformas på ett sådant sätt att inte ekonomin snedvrids. Nackdelarna med och oönskade bieffekter av de åtgärder som vidtas måste således beaktas; goda avsikter är inte tillräckligt för att resultatet skall bli gynnsamt. Diskussionen om utformningen av regelverk och tillsyn av finansiella tjänster handlar i grund och botten om dessa avvägningar. Målet är att uppnå ett stabilt system med så små effektivitetsförluster som möjligt.

Det finansiella systemets samhällsekonomiska betydelse gör att en utgångspunkt för diskussionen om regelverkets utformning måste vara att staten inte kan frånsäga sig ansvar för väsentliga delar av systemet. Försök från staten att helt avstå från att reglera eller på andra sätt förebygga kriser skulle inte vara trovärdiga. Alla aktörer skulle ändå agera utifrån antagandet att staten till sist kommer att ingripa. Detta torde vara den sämsta av alla lösningar, eftersom staten (skattebetalarna) de facto blir garant utan att kunna påverka de garanterades beteende. En lösning helt utan regleringar och tillsyn är således inte möjlig.

Övergripande mål på det finansiella området

Målen med statens politik på det finansiella området är att främja ett stabilt och effektivt finansiellt system med gott konsumentskydd. Effektivitet och konsumentskydd är dock inte unika mål för det finansiella området, utan generella mål som kan sägas gälla för hela ekonomin. Speciellt för den finansiella sektorn är behovet av statliga åtgärder som stabiliserar systemet. Detta systemskyddsintresse bottnar i att det finns s.k. systemrisker, dvs. risker för att det finansiella systemet utsätts för vittomfattande störningar som allvarligt skulle skada dess funktionsförmåga.

Oron för en systemkris är störst när det gäller betalningsväsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion skulle ekonomin störas allvarligt om betalningar inte kunde göras genom överföringar mellan konton i skilda banker med hjälp av gireringar, checkar, betalkort etc. Vidare skulle en systemkris kunna innebära att

Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 99

stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och företag skulle få svårt att klara av sina betalningar, vilket i sin tur drabbar deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således kunna uppstå genom att hushåll inte kan upprätthålla konsumtionen och företag inte kan fortsätta rörelsen.

Stabiliteten i betalningsväsendet är beroende av stabiliteten i banksystemet. Även om det inte i lag har varit förbehållet bankerna att bedriva betalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol på inlåning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning inom betalningsväsendet. Allt eftersom koncentrationen har ökat i banksektorn, har betalningsväsendets funktionsförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera banker fallerar samtidigt, skulle således betalningsväsendets funktionsförmåga kunna skadas allvarligt, dvs. en systemkris skulle kunna uppstå.

Risken att finansiella problem i en bank skall sprida sig och ge upphov till finansiella problem i andra banker är betydande på grund av de ekonomiska kopplingar som uppstår mellan bankerna genom betalningsförmedling och handel på valuta- och värdepappersmarknaderna. Även det faktum att bankernas tillgångar till stor del består av svårvärderade krediter samtidigt som en stor del av skulderna är omedelbart uppsägningsbara ökar risken för spridning. Om en bank får finansiella problem kan finansiärer till andra banker bli oroliga för att ”deras” banker har lika dåliga tillgångar och en s.k. bankpanik kan uppstå där insättare och andra finansiärer drar tillbaka sin finansiering av bankerna. På grund av att krediterna är svårvärderade kan en bank behöva avyttra tillgångar till priser under de bokförda värdena för att möta en uttagsanstormning. Detta innebär att även en solvent bank kan bringas på fall. Eftersom finansiärerna känner till detta kan rykten om obestånd, även ogrundade sådana, lätt bli självuppfyllande.

Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella företagens och då inte minst bankerna spelar en avgörande roll för framför allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Om ett stort antal finansieringsföretag (eller ett litet antal stora) samtidigt slås ut, riskerar många låntagare att få sin finansiering avbruten, samtidigt som tillgången till krediter och annan finansiering för nya låntagare försämras. Mindre och medelstora företag riskerar att drabbas i särskilt hög grad av en sådan situation eftersom det kan antas att deras tillgång till finansiering är beroende av en etablerad relation med en kreditgivare. En situation som den beskrivna riskerar att leda till kumulativa förlopp i hela samhällsekonomin. Under dessa omständigheter skulle staten tvingas gripa in och stödja finansieringsföretag, oberoende av om de har koppling till betalningsväsendet eller ej. Detta underförstådda åtagande föranleder både regleringar och tillsyn av de företag som ägnar sig åt

100 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160

kreditgivning och annan finansiering i sådan omfattning och med sådan inriktning att finansieringsverksamheten kan betraktas som skyddsvärd.

Målet med den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet

Kommitténs utgångspunkt är att det främsta målet med den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet är att främja stabiliteten i betalningsväsendet och kapitalförsöjningen. Ett stabilt finansiellt system utgör också ett grundläggande skydd för konsumenterna av finansiella tjänster. Finansiella företag tillhandahåller tjänster som kan vara av stor ekonomisk betydelse för den enskilde som följaktligen har intresse av att institutet kan fullfölja gjorda åtaganden.

En bank kan tillhandahålla effektiv betalningsförmedling genom att ta emot och förvalta medel som är avsedda för framtida transaktioner. Den som sätter in pengar på banken vill naturligtvis gärna veta att banken kan fullgöra sina åtaganden. Insättaren vänder sig till banken som kund, i syfte att köpa betalnings- och likviditetstjänster. Tjänsternas karaktär gör att kunden samtidigt blir finansiär av bankens verksamhet, men insättaren har normalt inget intresse av att ta finansiella risker med inlåningsmedlen. Denna blandning av rollerna som kund respektive finansiär skiljer betalnings- och likviditetstjänsterna från flertalet andra varu- och tjänsteområden.

En låntagare, som har byggt upp en långsiktig relation med ett finansieringsföretag i syfte att säkra sin finansiering, kan drabbas hårt om institutet upphör med verksamheten. Det inslag av löpande och förtrolig information som ofta finns i en lånerelation gör att det kan vara svårt för kunden att snabbt hitta en ny långivare om den gamla försvinner. Detta gäller speciellt små och medelstora företag och i viss mån hushåll. Andra institut, som inte känner till låntagaren, kan av flera skäl vara ovilliga att bidra med finansiering. Detta gäller inte minst om låntagarens finansieringsföretag har fått finansiella problem, eftersom andra institut då har anledning att misstänka att det hade dåliga kunder.

Avgränsningen av regleringen

När det gäller institutens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden sammanfaller konsumentskyddsintresset med systemskyddsinstresset. En viktig fråga är dock hur långtgående regleringen skall vara. Kommittén anser att den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet bör avgränsas till att gälla institut som är väsentliga för systemstabiliteten, dvs. banker och vissa finansieringsföretag. Genom denna lagstiftning och Finansinspektionens tillsyn över att reglerna efterlevs garanteras konsumenterna tillgång till solida institut.

Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 101

En annan fråga är om staten skall nöja sig med att reglera skyddsvärd verksamhet, eller om det finns skäl att gå längre och skydda insättare mot kapitalförluster i samband med konkurs. Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och likvid placeringsform. Sedan får medborgaren avgöra om hon väljer detta placeringsalternativ framför andra. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Genom att det lagstiftningsvägen skapas ett sådant alternativ uppstår även samhällsekonomiska vinster, bl.a. i form av minskade informationskostnader och bättre systemstabilitet.

När det gäller andra aspekter av konsumentskyddet som t.ex. avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet, kvaliteten på informationen osv, är kommitténs utgångspunkt att dessa bör så långt som möjligt beaktas i den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. Sådana konsumentpolitiska mål är inte unika för det finansiella området. Utan att ta ställning till om finansiella tjänster i dessa avseenden är påtagligt mer komplicerade än andra konsumenttjänster kan det konstateras att frågor rörande avtalsvillkor, prissättning m.m. saknar egentliga kopplingar till de systemskyddsintressen som diskuterats tidigare. Dessutom bör i dessa hänseenden samma krav ställas på alla institut som tillhandahåller en viss finansiell produkt, oavsett om institutet är väsentligt för systemstabiliteten eller inte. Det är möjligt att det bör övervägas om vissa av de delar av den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen som i dag inte omfattar finansiella tjänster bör ändras till att göra det. Det kan vidare finnas skäl att överväga om inte delar av den konsumenträttsliga lagstiftningen bör vidgas till att gälla även småföretag. Småföretag kan inte alltid förutsättas ha de resurser som krävs för att driva sin egen talan gentemot banker eller andra finansiella företag i t.ex. marknadsdomstolen.

Finansinspektionen har i dag ansvar för delar av den konsumenträttsliga tillsynen beträffande finansiella företag. Kommittén ser inte några uppenbara fördelar med detta. Tvärtom är det så att målet att bevara institutens soliditet ofta kommer i konflikt med den enskilde konsumentens intressen. När det gäller den konsumenträttsliga tillsynen har myndigheten att hävda konsumenternas intressen även om detta skulle gå ut över institutens lönsamhet. På liknande sätt kan det tänkas uppstå målkonflikter mellan soliditets- och konkurrenstillsyn genom att låg konkurrens vanligen bidrar till ökad stabilitet. Samling av uppgifter till en myndighet innebär i det ideala fallet att de kan avvägas mot varandra på ett från samhällsekonomisk synpunkt ändamålsenligt sätt. Den allmänna observationen är dock att ett entydigt mål underlättar styrningen av en organisation.

102 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160

Trots att kommittén har ett funktionellt angreppssätt anser den att det inte går att bortse från det faktum att bankerna alltjämt har en unik ställning i det finansiella systemet. Banker tillhandahåller ett brett spektrum av tjänster och många hushåll och företag är för sin ekonomi beroende av en bank. Detta gör att kommittén anser att särskilda krav fortfarande måste ställas på bankers beteende gentemot kunderna.

Betänkandets disposition

Betänkandet är i stora drag disponerat på följande vis. Avdelning I ger en bakgrund till kommitténs arbete och de förslag som presenteras. I denna avdelning redogörs för det finansiella systemets struktur och funktioner, för bankkrisen och erfarenheterna från denna, för utvecklingstendenser på de finansiella marknaderna och för de risker och sätt att hantera dessa risker som finns i bankrörelse. Avdelning II analyserar motiven till reglering på bank- och finansieringsområdet. Där beskrivs de systemrisker som finns i det finansiella systemet och vilka systemskyddsintressen dessa ger upphov till. I denna avdelning redogörs också för kommitténs förslag till avgränsningar av regleringarna på de aktuella områdena. Förslag på ny bankrörelsedefinition och ny definition av finansieringsrörelse presenteras. Här redogörs också för kommitténs syn på ett säkert placeringsalternativ. I Avdelning III redogörs för kommitténs förslag till ändringar i bankrörelselagen och i avdelning IV för kommitténs förslag till ändringar i lagen om finansieringsverksamhet. I avdelning V behandlas några återstående frågor. För det första behandlas vilka krav som skall ställas på företag som tar emot återbetalningspliktiga medel med kort uppsägningstid från allmänheten. Vidare behandlas associationsrättsliga regler rörande buffertkapital. Slutligen redovisas kostnadskonsekvenser av förslaget.

I Bakgrund

Inledning

Syftet med denna avdelning är att ge en bakgrund till kommitténs arbete och de förslag som presenteras. Kommitténs förslag till reglering påverkas av ett flertal faktorer; erfarenheterna från bankkrisen, utvecklingen av de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen samt de förbättrade metoderna för bankerna att hantera risker i sin rörelse.

Kommitténs arbete går i hög grad ut på att identifiera de samhällsekonomiskt vitala funktioner som fullgörs av det finansiella systemet och koncentrera reglerings- och tillsynsinsatserna till dessa områden. Kommittén har valt ett funktionellt angreppssätt som inte är bundet till institutioner. Den funktionella ansatsen ökar utrymmet för olika fi-nansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur torde medföra skärpt konkurrens och ökad möjlighet för svenska institut att motstå utländsk konkurrens. Genom att motiven för reglering klarläggs kan regelverket få en mer ändamålsenlig och nyanserad utformning.

Även med en funktionell utgångspunkt är det till sist institutioner som skall följa regelverket. Kommitténs arbete resulterar i ändringar i de regelverk som styr bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. Dessa ändringar kan komma att beröra även andra företag som till-handahåller finansiella tjänster.

I kapitel 1, redogörs för det finansiella systemets funktioner och struktur. Syftet därmed är att ge läsaren av detta betänkande en uppfattning om vilka finansiella tjänster som tillhandahålls på marknaden samt vilka företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag.

Kommittén tillsattes med anledning av finanskrisen. En allvarlig kris tyder på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. Fi-nansiella företag i allmänhet och banker i synnerhet betraktas som ”speciella” och är därför föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades Sverige och många andra länder av kris i det finansiella systemet. Detta motiverar i sig en översyn av regelsystemet. Kommittén har tolkat sitt uppdrag som att det inte endast gäller att förhindra ett upprepande av den senaste krisen utan att skapa ett system som i möjligaste mån även förhindrar uppkomsten av kriser som har andra orsaker eller i varje fall i god tid ger tydliga varningssignaler. Kommittén har funnit det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer som bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning som reglerar bankernas och andra instituts verksamhet liksom i den offentliga tillsynen av verksam-

106 Inledning SOU 1998:160

heten. I detta sammanhang är det också naturligt att analysera de åtgärder som vidtogs för att hantera krisförloppet. I kapitel 2 görs en övergripande analys av bakgrunden till krisen i syfte att bedöma på vilket sätt erfarenheterna från bankkrisen bör få konsekvenser på den framtida regleringen.1

Även om det var finanskrisen som föranledde en översyn av regelverket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Det är främst tre faktorer som påverkar reformbehovet, nämligen utvecklingen av de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen. När det gäller den tekniska utvecklingen är det inte endast data- och informationsteknologi som är aktuell utan även tekniker och metoder för riskhantering, bl.a. med hjälp av nya finansiella instrument och annan styrning av verksamheten. Den snabba utvecklingen på nämnda områden har lett till att regelstrukturen delvis blivit överspelad. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att det krävs en anpassning av regelverket så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Lagstiftningen bör ge så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och produkt-utbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna. Utvecklingstendenserna och vilken inverkan dessa kan ha på det framtida regelverket behandlas i kapitel 3.

Analysen i kapitel 2 visar bl.a. att fatala missbedömningar av riskerna med alltför hög koncentration i kreditportföljerna till vissa branscher ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna. Sådana missbedömningar har lett till ett ökat intresse för riskhantering i bankerna. Det allt bredare utbudet av likvida finansiella instrument samt den snabba utvecklingen av metoder för riskhantering har ökat bankernas möjligheter att hantera risker i sin rörelse. Det är viktigt att dessa möjligheter beaktas i en framtida reglering. I detta syfte diskuteras risker och riskhantering i bankrörelse i kapitel 4.

1 Kapitel 2 som skrevs under 1996 speglar således främst förhållandena under den svenska bankkrisen. De kriser som uppstått under senare tid, bl.a. bankkrisen i Japan, behandlas inte av kommittén. Det kan dock finnas anledning att uppmärksamma erfarenheterna från dessa kriser i det fortsatta lagstiftningsarbetet.

1 Det finansiella systemets funktioner och struktur

1.1 Inledning

Banklagskommittén har bl.a. i uppdrag att utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet. Som tidigare sagts anser kommittén att en sådan översyn inte bör utgå från existerande institutioner, eftersom det skulle innebära att lagstiftaren konserverar en gammal struktur som inte nödvändigtvis kommer att vara den effektivaste i framtiden. Vidare riskerar lagstiftningen att snabbt bli överspelad, eftersom de finansiella marknaderna är stadda i snabb förvandling. Kommittén utgår i stället från de funktioner som instituten tillhandahåller. Detta innebär att kommitténs förslag även kan få konsekvenser för avgränsningarna av regleringarna, dvs. vilka institut som skall vara reglerade på ett visst sätt.

De finansiella instituten har traditionellt varit särreglerade av två skäl, dels för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, det s.k. systemskyddsintresset, dels för att skydda enskilda individer, det s.k. konsumentskyddsintresset. Konsumentskyddsintresset kommer även till uttryck i annan reglering än den näringsrättsliga regleringen som kommittén har till uppgift att se över. Som redovisas i inledningskapitlet, anser kommittén att det är önskvärt att renodla motiven bakom den lagstiftningen. Konsumentskyddsintresset skiljer sig inte nämnvärt på det finansiella området från andra områden. Därför anser kommittén att konsumentskyddsintresset så långt som möjligt bör tillgodoses genom annan lagstiftning och att huvudsyftet med den näringsrättsliga lagstiftningen bör vara ett gott systemskydd.

Ett funktionellt angreppssätt utgår från det finansiella systemets uppgifter i samhällsekonomin och de finansiella institutens roll i det finansiella systemet. Det gäller att identifiera det finansiella systemets viktigaste funktioner i ekonomin. Dessa funktioner kan sägas vara skyddsvärda. I avsnitt 1.2 beskrivs det finansiella systemets viktigaste uppgifter på ett övergripande plan.

En bedömning av behovet att reglera i syfte att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, systemskyddsbehovet, måste bygga på en kunskap om hur systemet fungerar. Det finansiella systemets uppbyggnad beskrivs kortfattat i avsnitt 1.3. Där redogörs också för vissa

108 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

begrepp som används i betänkandet. Därefter redogörs för de finansiella tjänster som tillhandahålls av de finansiella instituten i avsnitt 1.4. I detta avsnitt görs också en bedömning av hur viktig en enskild verksamhet är för systemets funktionsförmåga. Om en enskild verksamhet är väsentlig för en skyddsvärd funktion i det finansiella systemet, är även den enskilda verksamheten skyddsvärd.

Att ett enskilt institut är skyddsvärt innebär att det är samhällsekonomiska kostnader förknippade med att dess verksamhet läggs ned exempelvis på grund av konkurs. Att ett institut går i konkurs innebär också privatekonomiska kostnader för dem som har lånat ut pengar till institutet (dess finansiärer) och ibland även för dess kunder, t.ex. kan låntagare få höjda lånekostnader när de tvingas byta långivare. De privatekonomiska kostnaderna kan utgöra skäl för reglering från konsumentskyddssynpunkt. Som redan sagts anser kommittén att motivet för här aktuell lagstiftning så långt som möjligt bör renodlas till ett systemskyddstänkande. I det följande fokuseras därför på de privatekonomiska kostnader som också utgör samhällsekonomiska kostnader.

Även med en funktionell utgångspunkt, är det slutligen institutioner som skall följa regelverket. I detta betänkande föreslår kommittén ändringar i de regelverk som styr bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. I avsnitt 1.5 redogörs för verksamheten i bankerna och kreditmarknadsföretagen. Som beskrivs i avsnitt 1.6 finns det institut som tillhandahåller snarlika tjänster eller tjänster som är nära substitut till de tjänster som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag. För att fullfölja det funktionella synsättet kan det vara nödvändigt att se över regelverket för dessa institut i framtiden. Det finns också andra företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag, eftersom kommittén föreslår vissa förändringar i avgränsningen av regleringarna.

Avslutningsvis redogörs i avsnitt 1.7 för statliga institutioner och garantisystem som griper in i det finansiella systemet. Hur de statliga institutionerna agerar påverkar verksamhetsförutsättningarna för de finansiella instituten och därmed förutsättningarna för regleringen av deras verksamhet.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 109

1.2 Det finansiella systemets huvuduppgifter

Till det finansiella systemets huvuduppgifter räknas vanligen:

− att omfördela sparande från de hushåll och företag som i en viss period har ett likviditetsöverskott till dem som behöver ökade kapitalresurser för konsumtion eller investeringar,

− att omfördela och minska risker, och

− att förmedla betalningar.

Genom att knyta samman dem som av olika skäl vill spara, dvs. inte konsumera hela sin aktuella inkomst, med dem som behöver resurser för investeringar av olika slag eller för konsumtion kan stora effektivitetsvinster uppnås. En omfördelning av sparandet skapar möjligheter för hushåll och företag att omfördela sin konsumtion över tiden så att resurser som disponeras i dag kan återbetalas med hjälp av framtida inkomster. I en marknadsekonomi sker denna omfördelning av sparandet decentraliserat via finansiella marknader med fri prisbildning, där priset på konsumtion i dag i utbyte mot konsumtion i framtiden, dvs. räntan, anpassas så att det tillgängliga sparandet fördelas till investeringar som lovar högst avkastning.

Det finansiella systemets andra huvuduppgift är att omfördela och minska risker. Individuella risker kan hanteras genom att de samlas i en större pott, s.k. riskpoolning. Som exempel kan nämnas en bank, som lånar ut till ett stort antal oberoende projekt och därmed kan erbjuda sina långivare en mycket mer stabil avkastning än om de själva satsade sina resurser direkt i ett enskilt projekt. Det finansiella systemet kan också erbjuda riskomfördelning. Riskomfördelning innebär att risker kan omfördelas från individer som har ett särskilt riskfyllt projekt eller som känner motvilja mot risktagande till personer vars projekt är mindre riskfyllda eller som är mer benägna att ta risker. Den totala risken är dock oförändrad. En särskild form för omfördelning av risk är riskspridning. Ju fler personer som går samman och bidrar till att finansiera projektet, desto mer sprids den totala risken och desto mindre risk behöver var och en av finansiärerna bära. Aktiebolaget är en vanlig form av riskspridning som möjliggör för en person att genomföra en affärsidé med en begränsad egen insats.

Den tredje stora uppgiften för det finansiella systemet är att tillhandahålla effektiva betalningsmedel och en fungerande betalningsförmedling. Det är en förutsättning för en decentraliserad marknadsekonomi att ett väl fungerande betalningsväsende kan upprätthållas. Vinsterna av att det finns allmänt accepterade betalningsmedel kan knappast överskattas.

110 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

I en bytesekonomi blir kostnaderna för att genomföra de enklaste transaktioner mycket höga, eftersom man antingen måste byta varor i flera steg eller söka till dess man finner någon som vill byta just det man själv erbjuder mot den vara man vill ha. Den första förutsättningen för att betalningsväsendet skall fungera är att det finns en allmänt accepterad räkneenhet i vilken alla priser kan uttryckas. Den andra förutsättningen är att det skapas en eller flera tillgångar som direkt kan fungera som betalningsmedel i samband med alla typer av transaktioner. Sedlar och mynt är i princip de enda allmänt giltiga betalningsmedlen. Det finns dock tillgångar som anses vara i det närmaste likvärdiga som betalningsmedel, t.ex. tillgodohavanden på checkräkning i bank och tillgodohavanden eller kreditutrymme på konto knutet till ett kontokort. Den elektroniska utvecklingen har också skapat nya typer av betalningsmedel, s.k. elektroniska pengar av olika slag. Utmärkande för dessa pengar är att värdet finns lagrat och har betalats i förväg. Elektroniska pengar kan lagras på ett kort, s.k. kontantkort eller smart kort, eller på en persondator. Utvecklingen med nya betalningstjänster har ställt ökade krav på att en tredje part medverkar vid betalningstransaktionens genomförande och förmedlar betalningen från betalaren till betalningsmottagaren. Ökade krav ställs därmed på en väl fungerande betalningsförmedling.

Det finansiella systemets betydelse för samhällsekonomin kan inte överskattas. Det finansiella systemets funktionsförmåga spelar en avgörande roll för ekonomins utveckling.

1.3 Det finansiella systemets uppbyggnad

Det finansiella systemet inbegriper såväl finansiella marknader som privata och statliga finansiella institutioner. Dels finns finansiella marknader för handel med standardiserade finansiella instrument såsom exempelvis aktier och obligationer, dels skapar de finansiella institutionerna egna finansiella instrument och marknader såsom exempelvis bankerna gör med inlåningen. Dessutom finns finansiella institutioner vilkas uppgift är att underlätta handeln, bl.a. genom att effektivisera betalningar.

En rad olika namn brukar användas vid beskrivning av det finansiella systemet. Med kapitalmarknaden brukar avses alla de delar av det finansiella systemet som är inblandade i omallokeringen av kapital mellan olika hushåll och företag. Den svenska kapitalmarknaden brukar traditionellt delas in i en kreditmarknad för främmande kapital, vilken inkluderar såväl obligations- och penningmarknaden som de finansiella institutens finansieringsverksamhet såsom exempelvis bankernas utlåning, och en aktiemarknad för eget kapital. Kapitalmarknaden sköter således

Det finansiella systemets funktioner och struktur 111

ekonomins kapitalförsörjning i vid bemärkelse, dvs. både försörjningen av riskkapital till företag och lånefinansiering till hushåll och företag.

Under de senaste årtiondena har det skett en snabb utveckling av nya finansiella instrument och de finansiella marknaderna för standardiserade instrument har fått en ökad betydelse i det finansiella systemet. Värdepappersmarknaden utgör ett samlingsbegrepp för marknaderna för handel med räntebärande värdepapper och aktier. På värdepappersmarknaden sker omfördelning av såväl sparande som risker samtidigt som risker minskas. Som komplement till handeln på värdepappersmarknaden förekommer också handel i olika derivat. Ett derivat är en produkt vars värde beror på prisutvecklingen på ett annat underliggande instrument. Exempel på derivat är terminer, optioner och swappar. Valutamarknaden, som avser handel i valutor, kan delas in i en spotmarknad för avistahandel i olika valutor och en derivatmarknad för handel i valutaterminer och swappar.

I det finansiella systemet förekommer många olika typer av finansiella institutioner som har till uppgift att agera mellanhänder vid olika finansiella transaktioner. Att det kan vara effektivare att låta transaktionen gå via en finansiell institution beror på att en sådan erbjuder finansiella tjänster. Det finns två huvudtyper av finansiella institutioner; dels sådana som agerar på marknaderna för standardiserade instrument, dels de som skapar egna instrument (finansiella produkter) och marknader. Den sistnämnda typen av institution brukar benämnas finansiell intermediär. På den förstnämnda typen finns inget riktigt bra samlingsnamn. Kommittén har valt att använda sig av mäklare, men är medveten om att mäklare också används som beteckning på en speciell form av institution, nämligen en aktör som för samman köpare och säljare utan att ta egna positioner. För denna typ av institution använder kommittén den engelska termen broker.2

Vissa institut är specialiserade på bokföring och avveckling av betalningar och andra förpliktelser, s.k. clearingorganisationer. De spelar en viktig roll för effektiviteten i det finansiella systemet.

I nästa avsnitt redogörs för vilka tjänster som finansiella intermediärer och mäklare allmänt tillhandahåller. Denna analys är inriktad på funktioner och ej relaterad till existerande finansiella institut. Motivet till ett funktionellt angreppssätt är att medan det finansiella systemet hela tiden utvecklas genom att nya finansiella instrument och institutioner uppstår, är funktionerna mera bestående.

Staten spelar en viktig roll i det finansiella systemet dels genom att reglera och kontrollera de privata institutionerna, dels genom att aktivt

2 Detta är samma terminologi som används i Hörngren m. fl., Kreditmarknadens spelregler, 1987.

112 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

agera i systemet t.ex. genom att tillhandahålla betalningsmedel. De statliga finansiella institutionerna och garantisystem beskrivs i avsnitt 1.7.

1.4 Finansiella tjänster

I detta avsnitt redogörs för de tjänster som mäklare och finansiella intermediärer allmänt tillhandahåller. Analysen är funktionellt inriktad och bortser från vilken typ av institut som i dag tillhandahåller en viss tjänst, såsom t.ex. att betalningstjänster tillhandahålls av banker, även om det ges en del exempel på hur det ser ut i dag.

Ett försök görs också att analysera hur marknaderna för de finansiella tjänsterna fungerar. Hur lätt det är att etablera en viss verksamhet samt hur utsatt verksamheten är för internationell konkurrens har betydelse för hur beroende en viss marknad är av verksamheten i de etablerade svenska instituten. Detta har i sin tur betydelse för den enskilda verksamhetens skyddsvärde. Vidare görs en bedömning av kostnaderna förbundna med att ett institut upphör att tillhandahålla tjänsten, vilket också är av betydelse för verksamheternas skyddsvärde.

1.4.1 Rådgivningstjänster

De finansiella marknaderna utvecklas hela tiden. Allt fler produkter uppstår, varav några är relativt komplicerade. Samtidigt ändras skatteregler och andra regler som påverkar den privata ekonomin. Detta medför att det är informationskrävande att sköta ekonomin på bästa sätt, varför småföretag och hushåll som har begränsade resurser att satsa på information kan vara beroende av att få goda råd från någon som är väl insatt i systemet, dvs. det finns en efterfrågan på rådgivningstjänster. Det är emellertid inte tillräckligt att rådgivaren är väl insatt i systemet. Rådgivaren måste också vara informerad om kundens situation för att kunna ge goda råd. Rådgivarna medverkar till att uppnå en effektiv resursallokering.

Den som skall ge råd måste ha kundens förtroende, eftersom kunden måste lita på att rådgivaren är intresserad av att ge så goda råd som möjligt. Ett sätt att skapa detta förtroende är att såsom banker ha en långsiktig relation med kunden. Ett annat sätt är att skapa sig ett rykte om att vara en bra rådgivare. Då både långsiktiga relationer och rykte tar tid att bygga upp är tillgången på rådgivningstjänster beroende av verksamheten i de etablerade instituten. Att bli av med sin ekonomiska rådgivare kan åsamka hushåll och företag kostnader till följd av felaktiga beslut.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 113

1.4.2 Mäklartjänster

Mäklare agerar som mellanhänder på marknaderna för standardiserade instrument och valutamarknaderna. De kan delas in efter de tjänster de tillhandahåller i

brokers, som bara sammanför köpare och säljare,

dealers (handlare), som tar egna positioner, dvs. handlar på marknaden för egen räkning,

market makers, som ställer en marknad, dvs. erbjuder sig att hela tiden köpa och sälja till vissa bestämda kurser, och

emissionsinstitut, som hjälper till med emissioner av värdepapper.

De tjänster som tillhandahålls av brokers, dealers, market makers och emissionsinstitut betecknas mäklartjänster.

Marknaden för mäklartjänster är relativt konkurrensutsatt med små etableringskostnader och därför inte speciellt beroende av de etablerade instituten. Om en enskild mäklare går i konkurs torde det också ha obetydliga konsekvenser för de kunder som köpt mäklartjänster av institutet i fråga.3 Emissionstjänster kan dock utgöra ett undantag. Dessa kan vara baserade på information som inte är allmänt känd, varför det kan vara förbundet med kostnader för företaget att byta emissionsin-stitut (se diskussionen av kredittjänster i avsnitt 1.4.7).

1.4.3 Förmögenhetsförvaltning

Att få ett kapital att ge bra avkastning kräver både tid och kunskap. Dessutom kan det vara lättare att få en bra avkastning till rimlig risk på ett stort kapital än på ett litet. Genom att förvalta många kunders kapital kan därför ett institut öka avkastningen på kapitalet samtidigt som risknivån hålls nere. Förmögenhetsförvaltning kan antingen ske direkt genom att institutet placerar kundens medel för kundens räkning, såsom vid placering i värdepappersfonder, eller indirekt genom att institutet lånar medlen från kunden och placerar dem för egen räkning, såsom banker och kreditmarknadsföretag gör.

Förmögenhetsförvaltning kan ske på så många olika sätt att denna tjänst inte kan sägas vara beroende av enskilda instituts verksamhet. När förmögenhetsförvaltningen sker genom att institutet lånar medel från kunden medför dock institutets konkurs att kunden drabbas av en förmö-

3 Detta gäller om värdepappershanteringen sköts på ett korrekt sätt. Givetvis kan oegentligheter i hanteringen som medför att kunden inte får tillgång till sina värdepapper åsamka kunden kostnader. Detta har motiverat EG:s direktiv om system för ersättning till investerare (97/9/EG).

114 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

genhetsminskning, eftersom denne samtidigt är finansiär av in-stitutet.4Om det är många förmögenhetsförvaltare som går i konkurs samtidigt, skulle förmögenhetseffekterna kunna leda till en konsumtionsminskning som får effekter på ekonomin i stort.

1.4.4 Betalningstjänster

En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla betalningar så effektivt som möjligt. Riksbanken tillhandahåller sedlar och mynt som betalningsmedel. Med de finansiella institutens betalningstjänster ökar effektiviteten i betalningsförmedlingen betydligt. Genom att ta emot medel på konto avsedda för framtida transaktioner kan ett institut tillhandahålla effektiva betalningstjänster med hjälp av kontokort, checkar och gireringar. Ett annat sätt att tillhandahålla effektiva betalningstjänster är att bevilja kredit eller medge betalningsanstånd vid utförande av betalningstransaktioner. En mängd transaktioner kan därmed effektueras utan att betalningsmedel i form av kontanter kommer till användning. Institutens kontosystem utgör därför en viktig del av betalningsväsendet. En förutsättning för ett effektivt betalningsväsende är att det finns väl fungerande rutiner för clearing av betalningsförpliktelser, s.k. clearingtjänster (se avsnitt 1.4.5).

När det gäller betalningstjänster råder relativt höga etableringskostnader, även om dessa håller på att minskas genom den tekniska utvecklingen. De etablerade instituten är fortfarande väsentliga för betalningsförmedlingen. En enskild konkurs torde inte utgöra något stort problem, då betalningsförmedlingen kan skötas av de kvarvarande instituten. Om däremot så många institut går i konkurs att det tar lång tid att utföra betalningar, uppstår såväl samhällsekonomiska som privatekonomiska kostnader.

4 Det främsta syftet med insättningsgarantin är att skydda insättarna från denna typ av kostnader.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 115

1.4.5 Clearingtjänster

I Sverige och i andra länder handlas dagligen finansiella instrument och valuta för mycket betydande belopp. Enbart i Sverige uppgår den dagliga omsättningen till 100-300 miljarder kronor. Kopplingarna mellan värdepappersmarknaden och valutamarknaden är starka. Dessa marknader har också starka kopplingar till betalningsväsendet, eftersom de stora betalningsflödena som genereras av handeln i olika finansiella instrument och i valuta, svarar för en betydande del av det samlade flödet i det kommunikationsnät och i de fordringsrättsliga kedjor mellan banker, clearingorganisationer och centralbanker som betalningsväsendet utgör.

Sedan ett avslut kommit till stånd på de finansiella marknaderna skall leverans och betalning ske. Mellan avslutet och avvecklingen går vanligtvis viss tid. Vid avistaaffärer sker avvecklingen i de flesta fall två till fem dagar efter avslut medan det kan gå betydligt längre tid, ibland flera år, mellan avslutet och den tidpunkt vid vilken en derivat-transaktion slutligt avvecklas. Den fortsatta hanteringen av en affär efter avslutet kan variera men den efterföljande processen innehåller vanligen något eller några av följande moment; att på clearingmedlemmarnas vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser att leverera finansiella instrument5 eller att betala i svensk eller utländsk valuta, eller att genom inträdande som part eller som garant ta över ansvaret för förpliktelsernas fullgörande, eller på annat sätt sörja för att förpliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument. Dessa moment benämndes tidigare clearing, nettning respektive avveckling. Sedan den 1 april 1996 används begreppet clearing som gemensam benämning på samtliga dessa moment.6 Parterna kan själva vidta vissa eller samtliga av dessa moment men det är vanligt att några av momenten eller samtliga på parternas vägnar vidtas av en bank eller ett värdepappersbolag eller av ett särskilt institut. Ett sådant institut kallas clearingorganisation.

5 Med finansiellt instrument förstås ett fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Med fondpapper förstås aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i värdepappersfond och aktieägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag (depåbevis). Definitionerna finns i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.6 Se 1 kap. 4 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och prop. 1995/96:50 s. 64 f.

116 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

1.4.6 Likviditetstjänster

Ordet likviditet används i olika sammanhang och kan ha lite olika betydelse. Det finns likvida medel, likvida tillgångar och likvida marknader. Likvida medel brukar användas i diskussionen om medel på konto och utgörs då av medel som lätt och till låga transaktionskostnader, kan omvandlas till kontanter. Medlen skall vara tillgängliga för att vara likvida. Likvida tillgångar omfattar kontanter och medel på konto, men brukar också användas i diskussionen om finansiella instrument och utgörs då av instrument som det finns många potentiella köpare av så att de går att sälja till ett givet marknadspris. Med likvida marknader brukar avses sådana marknader för finansiella instrument på vilka det går att sälja och köpa stora volymer utan att priset påverkas nämnvärt.

För att pengar skall ge avkastning måste de investeras. Sedlar och mynt är fullständigt likvida tillgångar som inte ger någon ränta. Finansiella institutioner och marknader skapar mer eller mindre likvida tillgångar som ger mer eller mindre avkastning, där likviditeten beror på till vilken kostnad (i vid bemärkelse) som tillgången kan omvandlas till sedlar och mynt.

Genom att ta emot medel på konto från många insättare kan ett institut skapa i det närmaste fullständigt likvida medel som är räntebärande. Bortsett från i huvudsak förutsebara säsongsmässiga variationer uppvägs en kunds uttag normalt av andra kunders insättningar. Följaktligen kan uttag från inlåningskonton uppfattas som s.k. oberoende händelser. Detta innebär att statistiska metoder kan användas för att beräkna de genomsnittliga nettouttagen och institutet kan anpassa sina likvida reserver därefter. Återstoden av medlen kan institutet placera i mindre likvida tillgångar som ger avkastning. Av denna anledning kan institutet betala ränta på de mottagna medlen. Genom att vidare placera medlen i många olika tillgångar vars avkastning i regel är oberoende av varandra, blir den totala avkastningen på tillgångarna relativt stabil. Följaktligen kan institutet erbjuda insättarna en likvid och relativt säker placering som ger avkastning. Detta innebär att institutet tillhandahåller en speciell form av förmögenhetsförvaltning som inkluderar likviditetstjänster. Insättarna kan sägas köpa en försäkring som ger dem rätt att ta ut medel från sina konton om de behöver likvida medel. Kostnaden för försäkringen består i skillnaden mellan räntan på mindre likvida placeringar och räntan på kontot. Institutet utnyttjar för sin likviditetsförsäkring samma princip som t.ex. ett brandförsäkringsbolag, som kan garantera att betala ersättning för nedbrunna hus för en premie som motsvarar en bråkdel av värdet av varje försäkringsobjekt genom att försäkra ett stort antal hus, s.k. riskpoolning.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 117

Genom att tillhandahålla likviditetstjänster kan institutet öka effektiviteten i betalningsförmedlingen. För att de mottagna medlen skall kunna fungera som en depå av betalningsmedel måste de vara likvida, dvs. de måste kunna tas ut smidigt utan nämnvärda uppsägningskostnader. Likviditetstjänsten innebär att institutet kan erbjuda förmögenhetsförvaltning av transaktionsmedel. Således är marknaden för likviditetstjänster nära förbunden med marknaden för betalningstjänster. Den förstnämnda är emellertid mer konkurrensutsatt då det går att erbjuda likviditetstjänster på flera sätt och utan att erbjuda betalningstjänster. Exempelvis kan ett institut, i stället för att ta emot medel på konto, ge ut obligationer, vilka kan köpas och säljas på en andrahandsmarknad. I detta fall skapar institutet och marknaden tillsammans en likvid tillgång.

Etableringshindren har varit relativt höga då det gäller likviditetstjänster på grund av att det har varit förbehållet bankerna att ta emot inlåning på konto. Dessa hinder har emellertid sänkts, dels genom att det har blivit lättare att få oktroj, dels genom utvecklingen av finansiella marknader och instrument. I dag är tillgången på likviditetstjänster knappast beroende av de etablerade institutens verksamhet.

1.4.7 Finansieringstjänster

Det är inte alla som kan erhålla finansiering på värdepappersmarknaden, eftersom en förutsättning är att det finns allmänt tillgänglig information om utställare av värdepapper. En del, om vilka det finns viss information men inte tillräcklig, kan erhålla finansiering. Dessa kan behöva betala ett överpris då finansiärerna kräver en riskpremie på grund av att informationen inte är tillräcklig. Dessutom är det betydande transaktionskostnader förknippade med att ge ut värdepapper, vilket inte är ekonomiskt försvarbart när det gäller små kapitalbehov.

Genom att skaffa information om kunden kan ett institut ordna finansiering till bättre villkor än vad kunden kan få på värdepappersmarknaden. Dessutom kan institutet fylla en funktion som kontrollorgan, dvs. att institutet övervakar och ibland även påverkar styrningen av kundens verksamhet. Med den införskaffade informationen som underlag kan institutet erbjuda olika tjänster. För det första kan institutet hjälpa till att ge ut värdepapper genom att stå som garant för en emission, s.k. emissionstjänster som diskuterades i avsnitt 1.4.2. För det andra kan institutet köpa dessa värdepapper själv. Detta är vad investmentföretag gör, varför kommittén har valt att benämna denna typ av tjänst investmenttjänst. Den finansieringsverksamhet som investmentföretag ägnar sig åt, dvs. köp av värdepapper, anser kommittén inte skall utgöra tillståndspliktig finansieringsverksamhet. Investmenttjänster behandlas där-

118 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

för inte i det följande. Absolut vanligast är dock att institutet beviljar kredit eller tillhandahåller någon närbesläktad finansieringsform som t.ex. factoring och leasing. Detta gäller speciellt hushåll och de små och medelstora företagen som inte kan ge ut värdepapper på marknaden.

Kredittjänster består av utvärdering av låntagaren och dennes eventuella säkerhet för lånet, finansiering av krediten samt övervakning av låntagarens verksamhet. Kredittjänster innebär således att institutet skaffar sig privat information om låntagaren, dvs. information som andra aktörer i ekonomin inte har.

Genom att ha långvariga relationer med sina kunder kan ett institut minska kostnaderna för att skaffa information om sina kunder. Eftersom långsiktiga relationer tar tid att bygga upp, är tillgången till finansieringstjänster beroende av de etablerade institutens verksamhet. Om ett institut går i konkurs medför det såväl privatekonomiska som samhällsekonomiska kostnader. Privatekonomiskt kan kunden ha svårt att finna en ny finansiär, i vart fall till samma finansieringskostnad. Samhällsekonomiskt kan värdefull information gå till spillo med en sämre resursallokering som resultat. Om det dessutom är många institut som går omkull samtidigt, kan resultatet bli att så många får problem med sin finansiering att det får effekter på ekonomin i stort.

Som redogörs för i avsnitt 1.4.2 kan ett institut genom att ta emot medel på konto tillhandahålla betalningstjänster knutna till kontot. Som redogörs för i avsnitt 1.4.5 kan institutet öka effektiviteten i betalningstjänsterna genom att samtidigt erbjuda likviditetstjänster. Genom att bevilja kunden en kreditlimit knuten till kontot kan institutet minska kostnaderna för kundens likviditetshantering ytterligare. Kreditlimiten innebär att kunden kan få en kredit lika snabbt och smidigt som denne kan ta ut medel från kontot. Att sköta likviditetshanteringen på värdepappersmarknaden är i praktiken omöjligt för hushåll och små och medelstora företag.

1.5 Banker och kreditmarknadsföretag

I detta avsnitt redogörs för vilka finansiella tjänster som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 119

1.5.1 Banker

Det finns tre olika typer av banker; bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker. Av det 20-tal svenska bankaktiebolag som finns på marknaden svarar de fyra största bankerna – FöreningsSparbanken AB, Nordbanken AB, Skandinaviska Enskilda Banken AB och Svenska Handelsbanken AB – för ca 90 procent av bankernas sammanlagda balansomslutning. Som exempel på andra bankaktiebolag kan nämnas HSB Bank AB, GE Capital Bank AB, Dexia Kommunbank AB och Postgirot Bank AB. Sparbankerna (s.k. fristående) är åttio till antalet. Som exempel på sparbanker kan nämnas Bergslagens Sparbank och Falkenbergs Sparbank. Medlemsbankerna som drivs i associationsformen ekonomisk förening är endast två till antalet, nämligen JAK Medlemsbank och Ekobanken – Din Medlemsbank.

Bankrörelselagen innehåller bestämmelser om den rörelse som bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker får bedriva. Kompletterande rörelseregler rörande kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Bestämmelser om hur en bank bildas och om dess organisation m.m. finns för bankaktiebolag i bankaktiebolagslagen (1987:618), för sparbanker i sparbankslagen (1987:619) och för medlemsbanker i lagen (1995:1570) om medlemsbanker. Fr.o.m. den 1 januari 1999 regleras frågor som rör bankaktiebolags bildande m.m. av bankrörelselagen och aktiebolagslagen.

I det följande används begreppet bank som gemensam benämning för bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker om annat inte särskilt anges.

Bankrörelse, dvs. verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel, får endast bedrivas efter tillstånd. Tillstånd får endast ges till banker. Det som är särskiljande för bank i förhållande till andra finansiella institut är alltså rätten att ta emot inlåning på konto. Särskiljande är även skyldigheten för en bank att ta emot inlåning från allmänheten. Inlåningen har möjliggjort för bankerna att tillhandahålla effektiva betalningstjänster till inlåningskunderna på det sätt som beskrivs i 1.4.2. och därmed gett bankerna en dominerande roll i betalningsväsendet.

Flera banker spelar också en viktig roll i kreditförmedlingen och då framför allt vid förmedling av krediter till små och medelstora företag och av mycket korta krediter. Bankernas kontosystem möjliggör för bankerna att tillhandahålla krediter mycket snabbt och smidigt. Bankernas checkkrediter minskar kostnaderna för företagens likviditetshantering.

120 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

Många svenska banker är s.k. fullsortimentsbanker vilket innebär att de tillhandahåller alla de tjänster som redovisas i avsnitt 1.4, dvs. rådgivnings-, mäklar-, betalnings-, clearing-, likviditets- och finansieringstjänster samt förmögenhetsförvaltning. Den enda av tjänsterna i avsnitt 1.4 som banker inte tillhandahåller är investmenttjänster. Här kan tilläggas att banker såsom ägare till vissa kreditmarknadsföretag och andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster, såsom värdepappersbolag, försäkringsbolag, clearingorganisationer och fondbolag även indirekt tillhandahåller sådana tjänster. Detta visar att banker är väsentliga för det finansiella systemet i flera avseenden. Om en bank skulle gå i konkurs skulle det medföra kostnader. Ju större bank som försätts i konkurs, desto högre kostnader och effekter på samhällsekonomin.

1.5.2 Kreditmarknadsföretag

Kreditmarknadsföretag är svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar som har tillstånd enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet att driva finansieringsverksamhet. Sedan januari 1994 lyder de tidigare kreditaktiebolagen och finansbolagen under lagen om finansieringsverksamhet och har som gemensam beteckning kreditmarknadsföretag. Sedan januari 1997 inordnas vissa ekonomiska föreningar under samma regelverk. Lagen om finansieringsverksamhet innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, rörelseregler och tillsynsregler. Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag är också tillämplig på kreditmarknadsföretag.

Kreditmarknadsföretagen kan delas in i olika grupper där varje grupp har sitt begränsade område för kreditgivning, vilket framgår av bolagsordningen. I det följande görs skillnad mellan bostadsinstitut och övriga kreditmarknadsföretag.

Bostadsinstitut

Bostadsinstitut, eller hypoteksbolag, är de största bland kreditmarknadsföretagen. Det finns ett tiotal bostadsinstitut. Som exempel på bostadsinstitut kan nämnas Nordbanken Hypotek AB, Skandiabanken Bolån AB och Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB).

Den primära uppgiften för bostadsinstituten är att finansiera bostäder. Därtill sker i viss omfattning finansiering av kommersiella fastigheter. Utlåningen sker mot säkerheter i huvudsak i form av panträtter i fast egendom eller kommunal borgen. En viktig del av verksamheten är således att värdera säkerheter. Denna typ av krediter tillhandahålls också

Det finansiella systemets funktioner och struktur 121

av banker och försäkringsbolag, men bostadsinstituten står för den övervägande delen av bostadsfinansieringen. Bostadsinstitutens sammanlagda utlåning är betydligt större än bankernas och uppgick vid årsskiftet 1997/98 till över 1 217 miljarder kronor.

Bostadsinstituten finansierar sin kreditgivning huvudsakligen genom att emittera obligationer och certifikat på värdepappersmarknaden. Genom att kreditgivningen sker mot säkerhet och att instituten lånar ut till många låntagare vars betalningsförmåga är oberoende av varandra, kan instituten normalt erbjuda en säker avkastning på sina upplåningsinstrument. Eftersom dessa är standardiserade och omsätts på värdepappersmarknaden är de även likvida, dvs. innehavaren kan alltid sälja dem, dock med risk för att priset har fallit. Detta innebär att bostadsinstituten tillhandahåller likviditetstjänster även om medel placerade i en bostadsobligation inte är lika likvida som bankernas inlåning.

Övriga kreditmarknadsföretag

Övriga kreditmarknadsföretag utgörs av de tidigare ej bostadsfinansierande kreditaktiebolagen och finansbolagen.

I kreditaktiebolagen, som ibland kallas näringslivsinstitut, är verksamheten inriktad på kreditgivning till näringslivet eller vissa sektorer av näringslivet. Som exempel på sådana institut kan nämnas Lant-brukskredit AB, NB Industrikredit AB och Landshypotek AB. Finansieringen sker numera genom obligationslån, certifikatprogram eller reverser på marknadsmässiga villkor; vissa institut hade tidigare statliga garantier för sin upplåning.

Finansbolagen bedriver finansieringsverksamhet riktad till hushåll och företag, t.ex. i form av reverslån, avbetalningskrediter, kontokrediter samt leasing och factoring. Som exempel på finansbolag med avbetalningskrediter kan nämnas Josefssons Finans AB och Volvofinans Konto AB. Som exempel på leasingbolag kan nämnas GE Capital Bilfinans AB och WASA Försäkring Kreditmarknad AB. Preem Finans AB och Svea Ekonomi kan nämnas som exempel på factoringbolag. Finansbolagen finansierar verksamheten huvudsakligen med lån från andra finansiella institut och då främst banker. Några stora bolag ger emellertid ut marknadsbevis och certifikat på värdepappersmarknaden. Säkerheten eller likviditeten i dessa är inte lika god som när det gäller bankernas upplåningsinstrument.

122 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

1.6 Andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster

I detta avsnitt redogörs för vissa företag och institut som tillhandahåller finansiella tjänster. Några bedriver en ren finansiell verksamhet, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. I andra företag utgör den finansiella verksamheten närmast en bisyssla, t.ex. i bensinbolag.

1.6.1 Värdepappersbolag

Ett värdepappersbolag är ett svensk aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse. Som exempel på värdepappersbolag kan nämnas Carnegie Kapitalförvaltning AB och Hagströmer & Qviberg Fondkommission AB. Ett åttiotal värdepappersbolag finns på marknaden i dag.

Värdepappersrörelse är verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla vissa i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse angivna tjänster, t.ex. handel med finansiella instument för annans räkning i eget namn och handel med finansiella instument för egen räkning. Värdepappersrörelselagen innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, rörelseregler, rätt för värdepappersbolag att förvärva finansiella instrument och tillsyn av Finansinspektionen. Regler om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.

Värdepappersbolagens huvudsakliga funktion är att bedriva handel med värdepapper för kunders räkning i eget namn, s.k. kommissionshandel. Värdepappersbolag tillhandahåller också mäklartjänster som beskrivits ovan under avsnitt 1.4.2. Vidare tillhandahåller vissa värdepappersbolag likviditetstjänster genom att ta emot kunders medel på konto (inlåning) samt finansieringstjänster genom att ge krediter, dvs. sådana tjänster som beskrivs i avsnitt 1.4.6 och 1.4.7. Förutsättningen för att ett värdepappersbolag skall få ta emot inlåning enligt nuvarande reglering är att bolaget också har tillstånd att ge krediter och att såväl inlåningen som kreditgivningen underlättar värdepappersrörelsen.

1.6.2 Försäkringsbolag och understödsföreningar

Försäkringsbolag är endera aktiebolag eller ömsesidiga bolag som har tillstånd enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) att bedriva försäkringsrörelse. Ömsesidiga försäkringsbolag ägs av sina försäkringstagare.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 123

Försäkringsbolagens rörelse regleras i försäkringsrörelselagen. De näringsrättsliga reglerna i lagen delar upp försäkringsbolagens verksamhet i skadeförsäkringsrörelse och i livförsäkringsrörelse. Dessa verksamheter skall i princip drivas i olika bolag. Vissa försäkringar kan dock förekomma i såväl skade- som livförsäkringsbolag. Till skadeförsäkringsrörelse hör bl.a. sakförsäkringar. Till livförsäkringsrörelse hör dödsfallsoch livsfallsförsäkringar. Det är endast försäkringar som är kopplade till förmögenhetsförvaltningen, dvs. livförsäkringar och andra kapitalförsäkringar, som är av intresse i detta sammanhang. En särskild form av livförsäkring är försäkringar med anknytning till värdepappersfonder. Försäkringsformen kallas fondförsäkring eller unitlinked-försäkring och skall drivas i särskilt bolag, s.k. fondförsäkringsaktiebolag. I lagen (1989:1079) om livförsäkring med anknytning till värdepappersfonder finns särskilda regler för denna livförsäkring.

För närvarande finns drygt tjugo livförsäkringsbolag på marknaden. Som exempel på livförsäkringsbolag kan nämnas Landia Livförsäkringsaktiebolag, Livförsäkringsaktiebolaget LIVIA, Folksam ömsesidig livförsäkring och Försäkringsbolaget SPP. Det finns i dag tio fondförsäkringsaktiebolag på marknaden, t.ex. SparFond, livförsäkringsaktiebolag och AMF Fondförsäkringsaktiebolag.

I detta sammanhang bör även försäkringsverksamhet som bedrivs av understödsföreningar nämnas. En understödsförening är en förening för inbördes bistånd med uppgift att lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande understöd åt sina medlemmar eller deras anhöriga. Verksamheten i föreningarna regleras i lagen (1972:272) om understödsföreningar. Lagen är för närvarande föremål för översyn. Reformerade regler har föreslagits i betänkandet Försäkringsföreningar – ett reformerat regelsystem, SOU 1998:82. En understödsförening kan meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring.

Kännetecknande för livförsäkringsbolag och understödsföreningar som i sin rörelse meddelar kapitalförsäkringar är att de erbjuder försäkringar kopplade till förmögenhetsförvaltningen (se avsnitt 1.4.3). Sådana försäkringsbolag fyller en viktig roll som förmögenhetsförvaltare i det svenska finansiella systemet.

1.6.3 Clearingorganisationer

En clearingorganisation är ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt lagen (1992:543) om börsoch clearingverksamhet att bedriva clearingverksamhet. Clearingverksamhet är fortlöpande verksamhet som består i att på clearingmedlemmarnas vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser och

124 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

leverera finansiella instrument eller att betala i svensk eller utländsk valuta, eller att genom inträdande som part eller som garant ta över ansvaret för förpliktelsernas fullgörande, eller på annat sätt sörja för att förpliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument.7

Den clearingverksamhet som bedrivs av clearingorganisationer regleras av lagen om börs- och clearingverksamhet. Denna lag innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för tillstånd, rörelseregler och tillsyn av Finansinspektionen. Regleringen av clearingverksamhet riktar sig mot sådan verksamhet som är av betydelse för den finansiella marknaden och det finansiella systemets stabilitet. Riksbanksclearingen samt clearingverksamhet som huvudsakligen allmänheten deltar i är inte tillståndspliktig enligt lagen om börs- och clearingverksamhet. Riksbanksclearingen behandlas utförligare i avsnitt 1.7.2.

Som exempel på clearingorganisationer kan nämnas Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag (VPC), OM Stockholm AB (OM) och Bankgirocentralen BGC AB (BGC). VPC intar en central ställning vad avser kontohållning, clearing och avveckling av instrument, i första hand aktier och obligationer, registrerade i VPC:s kontosystem (VP-systemet). På derivatmarknaden intar OM en central ställning genom att bolaget dels clearar de derivatinstrument som handlas på OM:s börs, dels clearar en betydande del av de derivatinstrument som handlas direkt mellan parterna och deras ombud på penningmarknaden, främst ränteterminer. BGC bedriver ett system för clearing av betalningsförpliktelser mellan bl.a. banker, myndigheter, företag och privatpersoner, bankgirot. Bankgirots verksamhet består främst i att cleara s.k. massbetalningar, dvs. hushållens och företagens betalningar. Bankgirots clearingverksamhet faller under lagen om börs- och clearingverksamhets tillämpningsområde endast såvitt gäller bankgirots nettning av betalningar mellan de deltagande bankerna.8

Clearingorganisationernas clearingtjänster (avsnitt 1.4.5) har betydelse för effektiviteten i handeln på de finansiella marknaderna och i betalningsförmedlingen.

7 Se 1 kap. 4 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och prop. 1995/96:50 s. 64 f.8 Se prop. 1995/96:50 s. 77 och 137.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 125

1.6.4 Fondbolag

Ett fondbolag är ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd enligt lagen (1990:1114) om värdepapperfonder att utöva fondverksamhet. Med fondverksamhet avses förvaltning av en värdepappersfond och den försäljning och inlösen av andelar i fonden som utövas av ett fondbolag. En värdepappersfond består av fondpapper och andra finansiella instrument. Den bildas genom kapitaltillskott från allmänheten och ägs av dem som har tillskjutit kapital. Ett fondbolags huvudsakliga uppgift är att tillhandahålla förmögenhetsförvaltning på det sätt som har beskrivits i avsnitt 1.4.3.

Det finns i dag ett åttiotal fondbolag. Däribland kan nämnas Banco Fondaktiebolag och Alfred Berg Fonder Aktiebolag.

Den fondverksamhet som ett fondbolag får ägna sig åt regleras i lagen om värdepappersfonder. Denna lag innehåller bestämmelser om tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, placeringsbestämmelser, regler om informationsplikt samt tillsyn av Finansinspektionen.

1.6.5 Kortföretag

Med kortföretag avses i detta sammanhang företag som ger ut kontokort eller förbetalda kort. Kontokort är ett kort som kan användas för betalningar genom att det ger tillgång till tillgodohavande eller kredit på ett konto. Ett kontantkort (eller smart kort) kan också användas för utförande av betalningar genom att det finns en inbyggd krets i kortet vilken har en minnesfunktion som innehåller information om att ett visst värde finns lagrat på kortet. Ett kontantkort kan vara av engångskaraktär eller vara möjligt att återuppladda. Såväl kontokort som kontantkort används vid betalningsförmedling.

Banker och kreditmarknadsföretag är kortutgivare. Inom detaljhandeln och bensinbranschen finns också ett stort antal företag som ger ut kort. Flera av dessa företag tar även emot inlåning, s.k. kundmedel på konto, och ger krediter. I vissa fall sker betalning genom debitering av kortinnehavarens tillgodohavande på konto (debetkort). I andra fall sker betalning genom att kortinnehavaren utnyttjar ett beviljat kreditutrymme (kreditkort). Det förekommer också att företag tillhandahåller en finansieringstjänst genom att kortinnehavaren betalar för gjorda inköp av varor eller tjänster efter fakturering (betalkort). Dessa företag tillhandahåller således inte enbart betalningstjänster utan också likviditets- och finansieringstjänster.

126 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

I dag saknas reglering som tar direkt sikte på betalningsförmedling; däribland betalningstjänster knutna till kontokort och kontantkort.9 Bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet omfattas som tidigare nämnts av den finansiella lagstiftningen. Därmed träffas även deras kortverksamhet av viss reglering. Företag inom detaljhandeln och bensinbranschen som tar emot s.k. kundmedel på konto har genom bestämmelser i bankrörelselagen (1 kap. 2 a-c §§) ålagts att informera insättaren bl.a. om att kontoinsättningarna inte omfattas av insättningsgarantin. Den betalningstjänst som tillhandahålls av s.k. betalkortföretag, t.ex. American Express, träffas inte av den finansiella lagstiftningen. Finansieringstjänsten som tillhandahålls av American Express har i den praktiska tillämpningen betraktats som betalningsanstånd och därmed inte bedömts vara tillståndspliktig finansieringsverksamhet enligt lagen om finansieringsverksamhet.10

1.7 Statens roll i det finansiella systemet

1.7.1 Finansinspektionen

Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Enligt instruktionen för Finansinspektionen är de övergripande målen för inspektionens verksamhet att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.11Enligt instruktionen åligger det Finansinspektionen att utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet, meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning och medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verksamhetsområde.12 Finansinspektionen ansvarar vidare för framställning av statistik över finansiella marknader, kreditinstitut och försäkringsområdet. Finansinspektionens tillsyn tar sikte på stabiliteten i enskilda institut.

Finansinspektionen presenterar sina verksamhetsmål på följande sätt i en folder från januari 1998 och anknyter där till de övergripande målen

9 Förslaget till en ny lag om betaltjänster (SOU 1995:69) bereds inom regeringskansliet.10 Se regeringens beslut 4/1981. Beslutet behandlas i SOU 1994:66 s. 240.11 Se 1 § instruktionen.12 Se 2 § instruktionen.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 127

så som de anges i instruktionen för inspektionen. ”För att bidra till stabilitet på de finansiella marknaderna skall inspektionen: analysera utvecklingen på marknaderna samt i instituten, systematiskt utvärdera var problem- och riskområden finns, granska verksamheten i instituten och på detta sätt bidra till att dessa verkar med ett rimligt risktagande, genom normgivning verka för att instituten bedriver sin verksamhet in-om ramen för gällande regler. För att bidra till effektivitet på de finansi-ella marknaderna skall inspektionen: verka för att en tillfredsställande information ges till konsumenter och andra aktörer på de finansiella marknaderna, verka för självdisciplin och självreglering hos företagen på de finansiella marknaderna, verka för god genomlysning av institutens finansiella ställning. För att bidra till ett gott konsumentskydd skall inspektionen: följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed.”13

Finansinspektionens arbete var tidigare institutionellt präglat men sedan första halvåret 1994 har tillsynen blivit mer funktionellt inriktad. Inspektionen är indelad i fyra avdelningar; en kreditmarknadsavdelning, en administrativ avdelning samt särskilda enheter för konsument-rätt och redovisning som är direkt underställda generaldirektören i likhet med ett verksledningskansli där informations-, utvecklings- och metodfrågor samt vissa internationella frågor handläggs. Varje sakavdelning är indelad i tre olika enheter; finansiell analys, operativ tillsyn samt tillståndsoch rättsfrågor. På värdepappersavdelningen finns även en enhet för insiderutredning.

1.7.2 Riksbanken

Riksbanken är en myndighet under riksdagen som bl.a. har till uppgift enligt vad som framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen att ha ansvar för valuta- och kreditpolitik och främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbankens uppgift att verka för säkerheten i betalningsväsendet uttrycks även i 22 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank som att Riksbanken skall "övervaka betalningssystemets sta bilitet".14 Riksbankens övervakning riktar sig mot ett system eller en

13 Se Finansinspektionen, En presentation, s. 3 f.14 I prop. 1997/98:40, Riksbankens ställning, föreslås vissa ändringar i regeringsformen i syfte att stärka Riksbankens ställning. Enligt den föreslagna lydelsen av 9 kap. 12 § regeringsformen skall Riksbanken alltjämt ha ansvaret för penningpolitiken. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Det skall alltjämt åligga Riksbanken att

128 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

marknad. Övervakningsuppgiften har karaktären av ett fortlöpande uppföljningsansvar som även är framåtblickande i den meningen att Riksbanken i övervakningsarbetet kan få indikationer på problem som kan uppstå inom betalningväsendet. Riksbankens övervakning innefattar att stabiliteten i vissa centrala institut följs.

Riksbanken deltar i det finansiella systemet på flera olika sätt genom att tillhandahålla betalningstjänster, likviditetstjänster och finansieringstjänster.

Förutom att ge ut sedlar och mynt, tillhandahåller Riksbanken ett system för clearing och avveckling av stora betalningar (large-value payments) mellan bankerna, det s.k. RIX-systemet. Till stora betalningar hör betalningar som är beloppsmässigt stora och som avser betalningar mellan banker och andra finansiella institut. Övriga betalningar kallas massbetalningar (retail payments).15 Alla transaktioner som innebär att en bank får ett krav på en annan bank regleras slutligt i RIX-systemet. Bankernas interna system för valutaaffärer, betalningar via SWIFT,16dataclearingen m.fl. töms vid olika tidpunkter och krav och gottgörelser registreras i RIX. Över bankernas konton i Riksbanken avvecklas också riksbankens egna transaktioner med bankerna. Riksbanken prövar vilka som skall ges tillträde till RIX. För närvarande har förutom banker, clearingorganisationer och andra finansiella institut som står under tillsyn och bedöms vara av särskild betydelse för betalningsväsendet eller penningpolitiken tillträde till RIX.

I syfte att säkerställa ett friktionsfritt betalningsflöde kan Riksbanken bevilja kredit till bankerna under dagen i RIX-systemet. Detta kallas intradagkredit. Lån under dagen ges utan ränta. Enligt 18 § första stycket riksbankslagen kan sådan kredit endast ges till banker. Om det finns synnerliga skäl får Riksbanken enligt 18 § andra stycket riksbankslagen bevilja banker och andra företag som står under tillsyn av Finansinspektionen kredit. Denna möjlighet kallas att Riksbanken agerar som "lender of last resort".

främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta åliggande skall endast framgå av riksbankslagen (a. prop. s. 54 och 86). Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.15 Det är svårt att dra en exakt skiljelinje mellan stora betalningar och massbetalningar eftersom massbetalningar, t.ex. post- och bankgirobetalningar, aggregeras och blir en stor betalaning i RIX-systemet.16 SWIFT är ett bolag med säte i Bryssel som driver ett databaserat system för internationell betalningsförmedling via teleförbindelser.

Det finansiella systemets funktioner och struktur 129

1.7.3 Riksgäldskontoret

Riksgäldskontoret är en central förvaltningsmyndighet under Finansdepartementet. Enligt instruktionen för Riksgäldskontoret (1996:311) består kontorets huvuduppgifter i att förvalta statsskulden, tillhandahålla sådan utlåning som riksdagen har beslutat om och ta emot medel på konto och därmed skapa säkra placeringsalternativ. Vidare skall Riksgäldskontoret utfärda och bevaka sådana garantier som riskdagen har beslutat om, samordna och meddela föreskrifter och allmänna råd för andra myndigheters verksamhet med statliga garantier och statliga lån till näringslivet samt göra prognoser över betalningar till och från staten. Riksgäldskontoret fyller sålunda en viktig roll när det gäller att skapa marknader med god likviditet och att tillhandahålla säkra placeringsalternativ.

1.7.4 Garantisystem

I det finansiella systemet finns statligt reglerade garantisystem som påverkar verksamhetsförutsättningarna för de finansiella instituten. Systemen påverkar även värdet av institutens finansiella tjänster.

Insättningsgaranti

Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti trädde i kraft den 1 januari 1996. Garantin administreras av en statlig myndighet, Insättningsgarantinämnden, men finansieras genom att de anslutna instituten betalar en årlig avgift.

Insättningsgarantin, som ger ett kapitalvärdeskydd omfattar insättningar upp till ett belopp om 250 000 kronor hos banker samt värdepappersbolag och vissa utländska värdepappersföretag med tillstånd att ta emot kunders medel på konto. En förutsättning för att en insättning skall omfattas av garantin är att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.

Ersättning kan aktualiseras endast om ett institut sätts i konkurs. Ersättningen skall betalas ut så snart det kan ske och senast inom tre månader från den dag domstol har försatt institutet i konkurs. Insättningsgarantinämnden kan dock ansöka om fristförlängning.

Investerarskydd

Enligt rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning för investerare (investerarskyddsdirektivet) skall regler om investerarskydd införas i medlemsländerna. Direktivet syftar till att skapa

130 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160

ett skydd för investerares tillgångar i investeringsverksamhet om ett kreditinstitut eller värdepappersföretag går i konkurs eller på annat liknande sätt sätts ur stånd att fullgöra sina ekonomiska åtaganden. En förutsättning för att skyddssystemet skall träda in är att en investerare inte kan återfå finansiella instrument eller pengar som institutet innehaft för investerarens räkning.

I prop. 1998/99:30 föreslås att en lag om investerarskydd införs. Den nya lagen som bygger på EG-direktivet föreslås träda i kraft den 1 maj 1999. Genom lagen införs ett skydd för investerares finansiella instrument och likvida medel som handhas av värdepappersinstitut i samband med tjänster som instituten utför. Investerarskyddet träder in om ett värdepappersinstitut försätts i konkurs, eller om en utländsk myndighet förklarar att finansiella instrument och likvida medel är indisponibla, och investeraren inte kan få tillbaka sina tillgångar. Värdepappersinstitut är i regel skyldiga att hålla finansiella instrument och likvida medel som tillhör investerare åtskilda från sina egna tillgångar. Investerarna har därför normalt separationsrätt till sina tillgångar om institutet går i konkurs. Först om tillgångarna sammanblandas med institutets egna, eller om de på grund av brottslig handling inte finns kvar, uppkommer en situation där investerarskyddet kan behöva ersätta investerare.

En investerare skall kunna få ersättning från investerarskyddet med sammanlagt högst 250 000 kronor per institut. Till skillnad mot insättningsgarantin innebär investerarskyddet inte något kapitalvärdeskydd. Ingen självrisk tas ut vid ersättning. För medel som även omfattas av lagen om insättningsgaranti skall bestämmelserna i den lagen tillämpas. Detta innebär bl.a. att medel som finns på konto hos ett värdepappersinstitut även fortsättningsvis kommer att täckas av insättningsgarantin.

Investerarskyddet skall enligt förslaget administreras av Insättningsgarantinämnden och finansieras genom avgifter av de institut som tillhör skyddet. Nämnden ges stor flexibilitet när det gäller valet av metod för att säkerställa utbetalningar från investerarskyddet. Nämnden kan t.ex. välja mellan att fondera de avgifter som betalas av instituten eller att teckna en kollektiv försäkring. Vidare får nämnden en möjlighet att låna medel hos Riksgäldskontoret.

Ett garantisystem för försäkringsersättningar

Försäkringsgarantiutredningen har i sitt betänkande Försäkringsgaranti (SOU 1998:22) lämnat ett förslag på utformning av ett garantisystem för försäkringsersättningar. Syftet med garantisystemet är att försäkringstagarna skall få ersättning enligt ingångna avtal även om ett försäkringsbolag råkar i ekonomiska svårigheter. Efter det att ett bolag har försatts i konkurs gäller en garanti som skall tillförsäkra de ersättnings-

Det finansiella systemets funktioner och struktur 131

berättigade i vart fall större delen av försäkringsersättningen. EG-rätten ställer inte krav på att medlemsländerna skall införa ett garantisystem. – Betänkandet bereds för närvarande i regeringskansliet.

2 Bankkrisen – bakgrund, förlopp och lärdomar

2.1 Inledning

Det svenska finansiella systemet skakades i sina grundvalar i början av 1990-talet. Ett av de första tecknen på att allt inte stod rätt till var när finansbolaget Nyckeln i september 1990 ställde in betalningarna. Ett år senare tvingades staten ingripa för att rädda Nordbanken och Första Sparbanken. Problemen spred sig till andra institut och hotade stabiliteten i hela det finansiella systemet, varför regeringen i ett pressmeddelande i september 1992 utfäste sig att ge stöd till kreditinstitut som inte kunde fullgöra sina förpliktelser. Detta löfte, den s.k. bankgarantin, stadfästes senare av riksdagen.

Detta händelseförlopp brukar benämnas bankkrisen. Även om det i första hand var banker och finansbolag som hamnade i akut kris kom krisen att omfatta hela det finansiella systemet. Såväl hypoteksinstitut som försäkringsbolag och andra finansiella företag drabbades av stora problem. De samlade kreditförlusterna bland kreditinstituten från början av 1990 till mitten av 1995 beräknas överstiga 200 miljarder kronor

.17

En stor del av dessa kreditförluster har belastat kreditinstitutens kunder och ägare genom höga utlåningsräntor och låga inlåningsräntor respektive utebliven utdelning och lägre värde på aktierna. Staten, dvs. skattebetalarna, har också tvingats att ta ett omfattande ansvar. Statens direkta åtagande kom som mest att omfatta sammantaget nära 100 miljarder kronor, varav ca 60 miljarder kronor har belastat statsbudgeten. Det förefaller emellertid som att en stor del av statens kostnader kan återvinnas på grund av den gynsamma utvecklingen under senare år.

Det är viktigt att betona att bankernas kreditförluster i sig inte utgör samhällsekonomiska kostnader. Inte heller fastighetsprisernas fall i början av 1990-talet, som medförde förmögenhetsförluster för bl.a. fastighetsägare, kreditinstitut och staten, utgör samhällsekonomiska kostnader utan endast förmögenhetsöverföringar, framför allt mellan dem som drabbades av prisfallet och dem som sålde sina fastigheter i tid. Däremot har finanskrisen sannolikt medfört stora samhällsekonomiska kostnader genom att 1980-talets prisuppgång på fastigheter ledde till en samhälls-

17 Se prop. 1994/95:100, bilaga 8.

134 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

ekonomiskt omotiverad byggverksamhet. Denna nyproduktion medförde en överföring av reala och mänskliga resurser till byggsektorn där de, sett i efterhand, inte behövdes i denna utsträckning.

Av allt att döma hade den finansiella krisen avsevärda reala effekter genom att den bidrog till att fördjupa lågkonjunkturen i början av 1990talet med allt vad det innebar i form av utslagning av produktionskapacitet. Bankernas omfattande kreditförluster medförde en urholkning av deras kapitalbas och därmed en begränsning av deras utlåningskapacitet. Detta kan ha medfört effekter på den reala ekonomin i form av uteblivna investeringar och konkurser. Det är emellertid svårt att finna klara belägg för att kreditförsörjningen skulle stramats åt på ett panikartat och onödigt hårt sätt. Det är naturligt att bankerna är mer försiktiga i sin kreditbedömning då konjunkturen är svag.

Mot denna bakgrund är det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer som bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning som reglerar bankernas och andra instituts verksamhet liksom i den offentliga tillsynen av verksamheten för att förhindra att kriser av det här slaget uppkommer i framtiden. I detta sammanhang är det också naturligt att analysera de åtgärder som vidtogs för att hantera krisförloppet och försöka bedöma i vad mån det finns skäl att förändra den institutionella ramen för hantering av krisdrabbade institut.

I detta kapitel görs en övergripande analys av bakgrunden till krisen i syfte att försöka få en samlad syn på de frågeställningar som kommittén har att pröva. Slutsatserna läggs till grund för de överväganden som görs i de följande kapitlen. Kapitlet innehåller en översiktlig beskrivning av bakgrunden till krisen, liksom själva förloppet och de åtgärder som vidtagits. Med utgångspunkt från denna beskrivning förs en mer ingående diskussion om de tidigare kreditregleringarnas betydelse för krisens uppkomst och omfattning. De åtgärder som staten vidtagit för att bemästra krisen analyseras i ett särskilt avsnitt. I det avslutande avsnittet sammanfattas de viktigaste slutsatserna.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 135

2.2 Uppkomsten – överhettning och kreditexpansion

2.2.1 Den makroekonomiska bakgrunden

Bankkrisen föregicks av en kraftig kreditexpansion som följde efter avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet. Den årliga genomsnittliga nettoökningen av lånestocken 1986-1990 var 207 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 62 miljarder kronor för åren 1980-1985 avseende motsvarande mått. Det var framför allt slopandet av utlåningstaket 1985 som gjorde det möjligt för kreditinstituten att tillgodose den ökade kreditefterfrågan som uppkom till följd av den starka ekonomiska tillväxten under 1980-talet.

Sverige upplevde mellan 1982 och 1989 en av de längsta högkonjunkturerna under efterkrigstiden. Högkonjunkturens första fas grundades delvis på en internationell konjunkturuppgång, men framför allt på devalveringarna 1981 och 1982. Devalveringarna skapade en undervärderad krona som medförde en kraftig exportledd stimulans av den svenska ekonomin. Eftersom konjunktursvängningar normalt är ca fyra år kunde en nedgång av den starka svenska konjunkturen väntas vid mitten av 1980-talet. Tidpunkten för slopandet av utlåningstaket förväntades således sammanfalla med inledningen till en lågkonjunktur.

En antydan till en avmattning kunde förvisso registreras under slutet av 1985. Denna blev emellertid kortvarig. När OPEC:s samarbete kollapsade i början av 1986 sjönk oljepriserna kraftigt vilket förlängde den internationella högkonjunkturen. Denna bidrog tillsammans med den växande inhemska efterfrågan till en fortsatt hög tillväxt i den svenska ekonomin. Den kraftiga efterfrågan medförde snart kapacitetsbrist och effekten på inflationen dröjde inte. Inflationen hade fallit under i princip hela 1980-talets första hälft men tog ordentlig fart under 1987 och avmattades inte förrän 1991.

Mycket tyder på att det inte gjordes tillräckligt ekonomisktpolitiskt för att dämpa den exceptionella efterfrågetillväxten. Den fasta växelkurspolitiken innebar att penningpolitiken inriktades främst på att balansera kapitalflödena vid försvaret av den fasta växelkursen. Exempelvis skulle ett försök att dämpa kreditexpansionen med en åtstramande penningpolitisk åtgärd, som medförde en avvikelse från den räntenivå som var förenlig med den fasta växelkursen, leda till ett inflöde av kapital som i sin tur medförde att växelkursen avvek från dess målsatta nivå. Således kunde penningpolitiken i princip inte användas som ett självständigt styrmedel för att påverka den överhettade efterfrågan. Därmed var det finanspolitiken som bar ansvaret för att strama åt efterfrågan då

136 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

ekonomin visade tendenser till överhettning. Någon åtstramning skedde inte. Förmodligen bidrog detta i hög grad till att krisen senare blev så djup.

Även om den svenska nominalräntan var relativt hög under 1980talet, jämfört med 1970-talets nivåer, innebar inflationen och det dåvarande företagsskattesystemet att realräntan efter skatt var mycket låg. De stora skattekilarna i kapitalbeskattningen under denna period innebar att lånefinansiering gav en avsevärt lägre effektiv skattesats än en finansiering med upparbetade vinstmedel eller med en nyemission. Skattesystemet sänkte företagens kapitalavkastningskrav, vilket stimulerade investerings- och kreditefterfrågan. Även skattesystemet för privatpersoner, som medgav full avdragsrätt för räntekostnader, uppmuntrade till hushållens låntagande och bidrog till att konsumtionsefterfrågan blev mycket stark.

Den höga inflationen och lönestegringstakten under slutet av 1980talet innebar att den svenska exportindustrins internationella konkurrenskraft urholkades. Dessutom smittade den begynnande lågkonjunkturen i omvärlden, särskilt i Västeuropa, under 1990-talets inledning av sig på den svenska ekonomin. Den tilltagande kostnadskrisen, tillsammans med Sveriges rykte om att devalvera vid stigande arbetslöshet, innebar en minskad tilltro till den fasta växelkursen, vilket kom till uttryck i höjda räntor i förhållande till omvärlden. Dessutom påverkades den svenska räntan av den stigande internationella räntenivån. I förening med att inflationen sjönk dramatiskt i den dalande konjunkturen innebar detta att realräntan ökade kraftigt. Mellan 1991 och 1992 ökade den realiserade realräntan från 1,5 till 8 procent.18 Skattereformen 1991, som i ett slag sänkte avdragsrätten till 30 procent, medförde att realräntan efter skatt steg från -1,5 till 5 procent. Denna utveckling höjde avkastningskravet på investeringar dramatiskt, vilket naturligen hämmade investeringsviljan och pressade tillgångspriserna.

Denna realräntechock i kombination med den minskade efterfrågan ledde till att många företag, liksom privatpersoner, med hög skuldsättningsgrad fick akuta betalningsproblem. Problemen blev än större bland bygg- och fastighetsbolagen eftersom fastighetspriserna sjönk, bl.a. som en följd av den höjda realräntan.

2.2.2 Utvecklingen på fastighetsmarknaden

Utvecklingen på fastighetsmarknaden under 1980-talets andra hälft är av central betydelse för krisens uppkomst. Det fanns en betydande väx-

18 5-års statsobligationsränta deflaterad med konsumentprisindex (KPI).

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 137

elverkan mellan utvecklingen på kreditmarknaden och fastighetsmarknaden. Bankerna hade en nyckelroll i kopplingen mellan dessa marknader och i den utveckling som bidrog till den snabba tillväxten i kreditefterfrågan och därmed kreditexpansionen.

Den svenska fastighetsmarknaden uppvisade tydliga tecken på överhettning mellan åren 1987 och 1990. Överhettningen tog sig uttryck i stigande omsättning, ökat byggande och framför allt i kraftigt stigande priser. Prisstegringarna gällde för i princip alla typer av fastigheter, men de var i särklass störst för kommersiella fastigheter i storstadsområdena. Den genomsnittliga årliga reala prisuppgången för kommersiella fastigheter under perioden 1984-1990 uppgick till närmare 10 procent.19 I attraktiva storstadsområden förekom årliga prisstegringar i storleksordningen 25 procent. En viktig anledning till denna utveckling var att den höga ekonomiska aktiviteten ledde till brist på kommersiella lokaler, eftersom utbudet på dessa inte kan påverkas på kort sikt. Detta gjorde att hyrorna steg under hela 1980-talet. Realt låg hyresnivån 1990 mer än dubbelt så högt som tio år tidigare. En annan viktig anledning till att priserna drevs uppåt var sänkta direktavkastningskrav. Detta krav kan kortfattat sägas vara den reala diskonteringsfaktor (det reala avkastningskravet) som en placerare använder sig av för att räkna fram priset för en fastighet. Köparna godtog allt lägre krav på initial avkastning och var beredda att betala allt högre priser. Under senare delen av 1980-talet accepterades på många håll negativa kassaflöden i förvaltningen – dvs. de löpande driftnettona täckte inte räntorna. Driftnettot motsvarar i princip hyror minus driftskostnader. Tanken var att löpande försäljningar till allt högre priser skulle täcka såväl upplupna räntor som amorteringar.

Prisutvecklingen på fastighetsmarknaden innebar att det snabbt kunde byggas upp ett stort värde av s.k. realsäkerheter som kunde användas för fortsatt kreditgivning. Det var inte bara de som handlade med fastigheter som hade orealistiska förväntningar om fortsatta pris-ökningar. Detta gällde även bankerna och finansbolagen som accepterade de ständigt stigande fastighetsvärdena som fullgoda säkerhetsvärden på de objekt som ställdes som säkerhet för utlåningen. Denna utveckling medförde ytterligare stimulans av den uppåtgående prisspiral-en på fastigheter. I många fall satsade investeraren mycket lite eget kapital. Bankerna och finansbolagen stod för en stor del av risken till låga marginaler.

Av denna beskrivning framstår det som högst tveksamt om den observerade exceptionella prisökningen till fullo kan finna stöd i utvecklingen av fundamentala faktorer. En fundamental faktor i detta avseende är driftnettot. Förmodligen fanns det ett betydande inslag av självgenererande process i prisutvecklingen, där förväntningar om en uppåt-

19 Källa: SCB och Långtidsutredningen 1995.

138 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

gående prisspiral födde en verklig prisuppgång, vilken i sin tur födde nya förväntningar. En sådan prisutveckling som saknar stöd av fundamenta benämns "bubbla" i den ekonomiskteoretiska litteraturen. När det gäller prisfallet under 1990-1992 kan det i större utsträckning än 1980-talets prisuppgång förklaras med fundamentala faktorer såsom en kraftigt skärpt fastighetsbeskattning i kombination med ett fall i inflationstakten. Den kraftiga stegringen av hyrorna under 1980-talet medförde att aktörerna skapade förväntningar om "evigt" fortsatta möjligheter till höjda hyresnivåer, trots ett intensivt byggande. Det finns dessutom skäl att misstänka att direktavkastningskravet sattes allt för lågt. Den viktigaste anledningen till detta var att realränteutvecklingen underskattades, främst till följd av för höga inflationsförväntningar.

De svenska förräntningskraven var mycket låga även internationellt sett. Detta var en viktig anledning till att utländska fastighetsmarknader betraktades som attraktiva i svenska placerares ögon. De svenska fastighetsinvesteringarna i utlandet ökade dramatiskt under 1980-talets senare del. Under de närmast följande åren efter borttagandet av valutaregleringen 1989 var svenska aktörer bland de mest aktiva på de flesta av Europas fastighetsmarknader. I Belgien, England och Holland var svenska placerare de största utländska fastighetsinvesterarna. Som exempel kan nämnas att svenska intressen förvärvade ca 10 procent av all lokalyta i Bryssel under loppet av drygt två år. Dessa förvärv möjliggjordes i många fall genom att svenska banker och finansbolag i stort sett totalfinansierade köpen med lån. Därmed kom svenska fastighetsoch finansbolag, och i förlängningen svenska banker, att göra betydande förluster även på utländska investeringar eftersom även den internationella fastighetsmarknaden föll. Det fanns betydande skillnader mellan utvecklingen på olika länders fastighetsmarknader. Svängningarna på den svenska fastighetsmarknaden var vid en internationell jämförelse mycket kraftiga.

2.2.3 Utvecklingen på kreditmarknaden

Efter det sista steget i avregleringen 1985 ökade bankernas utlåning dramatiskt. Den totala bankutlåningen nästan tredubblades efter slopandet av utlåningstaket 1985 till 1990. Uttryckt som en andel av bruttonationalprodukten (BNP)20 ökade bankernas utlåning från knappt 50

20 Den totala kreditvolymen steg från 80 procent av BNP 1985 till närmare 140 procent av BNP år 1990. Uttryckt som nominella belopp ökade utlåningen under denna period från 600 miljarder kronor till 1.900 miljarder kronor - en ökningstakt på 26 procent per år (Bankstödsnämnden).

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 139

till nära 80 procent av BNP. Vid en närmare granskning av tillgängligt siffermaterial framgår det att utlåningstillväxten steg kraftigt omedelbart efter slopandet av utlåningstaket i november 1985 för att sedan falla tillbaka något under 1987. Under 1988 ökade tillväxten åter igen och det i en närmast explosionsartad takt.

En möjlig tolkning av detta tillväxtmönster i utlåningen är att det först skedde en anpassning efter avregleringen, dvs. att det förmodligen fanns ett uppdämt lånebehov. När detta behov hade tillfredsställts och krediter som tidigare legat vid sidan av flyttats in i den traditionella finanssektorn inträdde en kortare avmattning som avlöstes av en ihållande kraftig utlåningstillväxt 1988-1990. Denna tillväxt bars fram av en kreditefterfrågan som var stimulerad av utvecklingen på fastighetsmarknaden och den överhettade ekonomiska aktiviteten i stort.

Hushållssektorn fick genom avregleringen på ett enkelt sätt tillgång till krediter som möjliggjorde ett fullt utnyttjande av det lånebefrämjande skattesystemet.21 Emellertid hade hushållskrediterna en relativt begränsad betydelse för bankkrisen eftersom ungefär 70 procent av kreditförlusterna avsåg krediter till företag.22

Företagen ökade sina investeringar för att kunna möta den kraftiga efterfrågetillväxten. Dessa investeringar finansierades i stor utsträckning med lån. Dessutom innebar de stigande priserna på fastighetsmarknaden att värdet på säkerhetsmassan ökade vilket möjliggjorde ytterligare skuldsättning. Företagens lånestock ökade därmed mycket kraftigt under 1980-talets andra hälft. Den genomsnittliga årliga nettoökningen i företagens lånestock 1986-1990 var 130 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 33 miljarder kronor under perioden 1980-1985.

Företagens skuldsättningsgrad ökade, vilket i det närmaste definitionsmässigt innebar ett ökat risktagande för bankerna. Det förhållandet att en stor del av krediterna gavs till nya och ofta mycket stora projekt innebar ett ännu större risktagande. Dessutom skedde förmodligen en gradvis försämring av kvaliteten på bankernas lånestockar genom att stora och kreditvärdiga låntagare i ökad utsträckning fick möjlighet att i stället finansiera sig på penning- och obligationsmarknaden liksom via lån i utländska banker.

Den kanske viktigaste orsaken till att bankernas kreditportföljer försämrades i kvalitet var att bankerna underskattade risken med de uppblåsta fastighetspriserna. Dessa priser godtogs vid värderingen av krediternas säkerheter. När fastighetspriserna föll dramatiskt kom ofta sä-

21 Hushållens sparkvot var under 1970-talet ca 4 procent i genomsnitt. Under 1980-talet minskade hushållens sparande drastiskt. Under åren 1987-1989 var den i genomsnitt -4,3%.22 Wallander (1994).

140 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

kerhetsmassan att bli kraftigt överbelånad. Om låntagaren fallerade i en sådan situation drabbades bankerna av stora förluster. I de fall betalningsförmågan och säkerhetens värdeutveckling var starkt relaterade, som t.ex. vid krediter till fastighetsbolag, men även finansbolag, var riskerna naturligtvis större än annars.

En ny kund- och säljorienterad företagskultur växte fram i bankerna, som betraktade en volymökning av krediter som i princip liktydig med en ökning av lönsamheten. Den ökade risken i kreditgivningen uppträdde först när den materialiserats i form av en befarad eller konstaterad kreditförlust. Eftersom bankerna inte var fullt medvetna om vilka risker man tog in i sina kreditportföljer under 1980-talets andra hälft, saknades den broms i kreditgivningen som annars skulle finnas. Eftersom lönsamheten var mycket god under den aktuella perioden invaggades banksystemet, och även de som hade att reglera detta, i en falsk trygghet.

Bankernas beteende måste ses mot bakgrund av den långvariga volym- och prisregleringen på kreditmarknaden. Eftersom prismekanismen för bankernas utlåningsverksamhet i princip var satt ur spel under flera decennier fanns inte prisdifferentiering med avseende på risk som ett naturligt instrument vid kreditgivningen. En annan förklaring kan vara den intensifierade konkurrensen om lånekunderna.

På en väl fungerande kreditmarknad är det naturligt att bankerna inte beviljar alla kunder kredit trots att de accepterar bankernas låneränta och i övrigt uppfyller bankernas formella krav för kreditgivning. Emellertid tycks ett sådant beteende inte varit särskilt utbrett. Förblindade av sina höga vinster och omedvetna om sitt risktagande expanderade bankerna sin kreditgivning i en till synes obegränsad omfattning.

2.2.4 En jämförelse mellan den svenska krisen och bankproblem i andra länder

Det är inte bara Sverige som drabbats hårt av problem i det finansiella systemet under senare tid. På flera andra håll i världen var problemen av sådan omfattning att de kan benämnas bankkris.23 Emellertid drabbades ingen region i västvärlden så hårt som Norden.

När det gäller krisförloppet är det framför allt bankkriserna i Norge och Finland som uppvisar stora likheter med de svenska förhållandena. Det danska banksystemet drabbades relativt lindrigt. Avregleringen av

23 För en mer detaljerad beskrivning av internationella erfarenheter av finansiella kriser, se t.ex. Banking problems in OECD countries, OECD 1993, The Nordic Banking Crisis, Bank of Finland Bulletin nr 8, Bankkrisen, NOU 1992:30.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 141

kreditmarknaden i Sverige, Norge och Finland är sannolikt en viktig faktor som sammanbinder dessa länder. Överhettninsperioden och den sammanhängande kreditexpansionen, liksom själva krisen, inträffade något tidigare i Norge jämfört med de två andra länderna.

Det är svårt att med bestämdhet rangordna de tre länderna efter hur allvarlig och kostsam krisen var. Kreditförlusterna i relation till BNP eller totala banktillgångar var i Sverige och Norge större än i Finland. Signifikativt för den svenska krisen var att den hade en starkare koppling till fastighetsmarknadens kollaps än den norska och finska krisen.

Danmark hade en konjunkturutveckling som var likartad den norska. Emellertid skiljde sig de danska förhållandena från förhållandena i de övriga nordiska länderna i flera avseenden. Det danska bankväsendet hade sedan andra världskriget varit mindre reglerat än de norska och svenska systemen. Dessutom drabbades danska banker av ansenliga kreditförluster tidigt under 1980-talet, vilket kan ha bidragit till en större insikt om vilka risker som kan vara förknippade med kreditgivning. Det danska banksystemet hade under 1980-talet högre kreditförluster än det svenska systemet, mellan 1-2 procent av utlåningen jämfört med 0,4 -0,6 procent i Sverige. Danmark drabbades emellertid inte av så dramatiskt höjda förlustsiffror under 1990-talets inledning som de övriga nordiska länderna. Den danska tillsynen har satsat resurser på kontroll av kreditrisker i banksystemet. Den danska tillsynsmyndigheten har dessutom större befogenheter att ingripa i ett tidigt skede i banker med finansiella problem.

Flera länder inom EG har erfarit problem i banksektorn, dock i allmänhet i betydligt mindre omfattning än i de nordiska länderna.

Av de länder utanför Norden som har omfattande erfarenheter av krisdrabbade banker intar USA en särställning. Under 1980-talet hade över tusen amerikanska banker så stora ekonomiska problem att de antingen tvingades i konkurs eller begärde finansiellt stöd från de federala inlåningsförsäkringsorganisationerna. En oproportionerligt stor andel av dessa bankproblem uppstod i Texas. Den höga koncentrationen av lån till oljeindustrin i kombination med oljeprisfallet i början av 1980-talet är en viktig förklaring till detta. Allmänt sett kan den kraftiga kreditexpansionen samt en ineffektiv tillsyn i kombination med en otillfredsställande federal hantering av banker i kris räknas till huvudorsakerna till de amerikanska bankproblemen.

Det finns ett antal gemensamma bakomliggande faktorer till de beskrivna problemen inom de olika ländernas banksystem. Ett viktigt exempel är den alltjämt pågående strukturomvandlingen på kreditmarknaden. Delvis till följd av avregleringen av de finansiella marknaderna har bankerna mött allt svårare konkurrens från andra typer av institut men också till följd av utvecklingen av fungerande värdepappersmark-

142 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

nader. Denna hårdare konkurrens – i kombination med en överhettad konjunktur och god tillgång på likviditet – har lett till en jakt efter marknadsandelar, vilken präglats av en expansion av utlåningen till riskablare kundsegment samt bristande kredithantering och riskspridning.

2.2.5 Synpunkter

Bankkrisen kan ses som ett resultat av kreditexpansionen efter avregleringen i kombination med utvecklingen på fastighetsmarknaden. Båda dessa fenomen kan i stor utsträckning hänföras till den makroekonomiska utvecklingen och avsaknaden av stabiliseringspolitiska åtgärder. Detta konstaterande ger emellertid upphov till ett antal frågor.

För det första, hade Sverige förskonats från bankkrisen med ett annat makroekonomiskt utvecklingsförlopp? För det andra, givet att ekonomin utvecklades på det sätt den gjorde, hade det varit möjligt att inte avreglera, eller att genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle eller i andra former, och vad hade detta betytt för det följande förloppet? För det tredje, givet att avregleringen genomfördes på det sätt som den gjorde, kunde staten ha vidtagit några andra åtgärder som kunde ha förhindrat en kris eller som åtminstone kunde ha reducerat dess omfattning?

Den första frågan kan också formuleras som en fråga om det fanns andra viktiga faktorer vid sidan av den makroekonomiska utvecklingen som bidrog till att det uppstod en kris. Om det kan antas att ett väl fungerande finansiellt system i princip skall kunna hantera de problem som uppstår i en överhettad ekonomi, finns det anledning att anta att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga som bidrog till att krisen uppstod. En hypotes är att det fanns brister i systemet som gjorde att det hade svag motståndskraft mot makroekonomiska chocker av det slag som uppstod i slutet av 1980talet. Närmare bestämt finns det skäl att tro att det fanns brister i bankernas förmåga att uppfatta sitt risktagande, vilket diskuteras mer ingående i avsnitt 2.4.

Om dessa brister inte funnits och kreditexpansionen inte blivit så dramatisk hade detta sannolikt haft en dämpande effekt på utvecklingen på fastighetsmarknaden och krisförloppet. Ett väl fungerande banksystem skall spela rollen som stabilisator vid en tendens till överhettning i ekonomin bl.a. genom att bankerna differentierar priset på kredit med avseende på risk samt via sin kritiska granskning av lånekunder avslår finansiering av projekt med tveksamma framtidsutsikter. I själva verket kom det svenska banksystemet att fungera som en katalysator i det överhettade förloppet som ledde fram till krisen.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 143

Det finns emellertid skäl att tro att det skulle ha uppstått problem i banksystemet även med en annan, mer stabil, makroekonomisk utveckling. Dessa problem hade å andra sidan sannolikt inte fått en sådan omfattning att de hade givit upphov till en bankkris av det slag och den omfattning som de facto uppstod i den överhettade svenska ekonomin. Den makroekonomiska utvecklingen var således av allt att döma en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för bankrisens uppkomst.

Frågan om det hade varit möjligt att inte avreglera kreditmarknaden eller genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle är hypotetisk till sin karaktär och därför inte särskilt intressant. Det rådde vid tidpunkten för beslutet i stort sett enighet om att det var nödvändigt och logiskt eftersom regelverket inte ansågs vara bindande. En fortsatt och verkningsfull reglering hade förmodligen påverkat den fortsatta utvecklingen. Det finns dock anledning att tro att de samhällsekonomiska kostnaderna för en sådan ordning skulle varit stora.

Det är uppenbart, sett i efterhand, att tidpunkten för avregleringen var mindre väl vald med tanke på konjunkturutvecklingen, men det var få om ens någon som förutsåg att oljepriset skulle falla och ge upphov till en långvarig internationell högkonjunktur. Likaså hade det sannolikt varit bättre om skattereformen hade genomförts före avregleringen i stället för tvärtom. Krisen hade blivit mindre omfattande om åtgärderna kommit i omvänd ordning. Å andra sidan är det svårt att se hur de ansvariga för penningpolitiken hade kunnat invänta en skattereform, som vid 1980-talets mitt föreföll (och visade sig vara) avlägsen.

En frågeställning som berör de frågor som kommittén skall behandla är om krisen aldrig hade uppstått, eller om krisens omfattning hade reducerats, om ytterligare statliga ingripanden hade gjorts. Det finns i och för sig skäl att tro att åtgärder i form av en mer effektiv rö-relsereglering, och framför allt en mer effektiv tillsyn, hade kunnat begränsa krisen. Det är emellertid uppenbart att det vid tidpunkten för avregleringen inte fanns tillräcklig insikt om det finansiella systemets bristande funktionsförmåga och följderna av den omvärldsförändring som avregleringen medförde. Detta diskuteras mer ingående i avsnitt 2.4.

144 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

2.3 Förloppet – sammanbrottet och statliga ingrepp

2.3.1 Upptakten – kris bland finansbolagen och i enstaka banker

Krisen drabbade först de finansbolag som var hårt exponerade mot den del av fastighetsmarknaden som var förbunden med störst risker – marknaden för kommersiella fastigheter.24 När efterfrågan på lokaler minskade drastiskt till följd av den minskade aktiviteten i ekonomin, och stigande realräntan, hamnade en rad fastighets- och byggnadsbolag i akut kris vilket omedelbart slog igenom i finansbolagen. I september 1990 tvingades finansbolaget Nyckeln ställa in betalningarna. Kort därefter havererade marknaden för marknadsbevis, finansbolagens viktigaste finansieringskälla, vilket medförde att en rad andra större finansbolag drabbades av akuta finansieringsproblem.

Bankerna som svarade för huvuddelen av finansbolagens finansiering insåg att de riskerade att göra stora förluster och de krävde därför att ägarna skulle skjuta till nytt kapital eller lämna garantier härför. Det ställdes också krav på att staten skulle ingripa med hänvisning till att stabiliteten i det finansiella systemet var hotad. Regeringen avvisade emellertid kraven med motiveringen att statens ansvar inskränkte sig till betalningssystemet, i vilket finansbolagen inte ansågs ingå. Staten deltog emellertid aktivt, genom Finansinspektionen, i de förhandlingar som fördes mellan bankerna och finansbolagen.

I och med att finansbolagen fick problem förlorade fastighetsbolagen i ett slag en betydande del av sin finansiering. Mängder av fastighetsbolag tvingades i konkurs och problemen spreds snabbt till bankerna som även de kommit att delta i finansieringen av en rad projekt på fastighetsmarknaden med hög risk. När det visade sig att flera av finansbolagen inte kunde överleva drabbades bankerna av ännu större förluster.

Nordbanken var en av de banker som drabbades hårdast i krisens inledande skede och staten tvingades under hösten 1991, i egenskap av huvudägare, säkerställa att banken fick ett kapitaltillskott om ca 5,2 miljarder kronor genom en nyemission. Strax därefter framkom det att Första Sparbanken drabbats av så stora förluster att bankens överlevnad var hotad. Bankens ägare saknade möjligheter att skjuta till erforderligt

24 Se Ds 1991:47, Finansbolagskrisen - en förstudie, för en detaljerad genomgång av finansbolagskrisen.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 145

kapital. Regeringen ansåg att det var nödvändigt att staten ingrep med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet. Staten lämnade en garanti på 3,8 miljarder kronor till Första Sparbanken som senare omvandlades till ett lån till sparbanksstiftelserna. Efter några månader visade det sig att problemen i såväl Nordbanken som Första Sparbanken var betydligt större än vad som antagits varför det ställdes krav på nya statliga åtgärder.

Första Sparbanken fick delvis nya ägare genom att sparbanksstiftelserna bakom den dåvarande Sparbanksgruppen, som senare ombildats till Sparbanken Sverige, gav ett kapitaltillskott om 3,5 miljarder kronor. Detta tillskott finansierades genom ett av staten garanterat lån. Den ursprungliga ägaren, Sparbanksstiftelsen Första, lämnade ett kapitaltillskott om 3,8 miljarder kronor som finansierades med det ovan nämnda lånet från staten. Statens åtaganden villkorades med att Första Sparbanken skulle rekonstrueras och senare inlemmas i den blivande Sparbanken Sverige. Kraven på rekonstruktion innefattade bl.a. ett krav på att bankens dåliga krediter skulle överföras till ett särskilt avvecklingsbolag.

Åtgärderna i Nordbanken var av samma slag men av betydligt större omfattning. Staten löste ut den privata minoriteten till en kostnad av ca 2 miljarder kronor. De dåliga krediterna fördes över till ett särskilt avvecklingsbolag, Securum, som tillfördes ca 10 miljarder kronor. Ungefär lika mycket gavs i kapitaltillskott till banken.

En annan bank som drabbades av mycket stora förluster i ett relativt tidigt stadium var Gota Bank. Ägarna, Trygg-Hansa/SPP, försökte hantera situationen genom att låta banken teckna en s.k. finansiell försäkring som skulle täcka kreditförluster och utebliven avkastning på dåliga krediter upp till ett belopp om 10 miljarder kronor. Det visade sig emellertid snart att denna lösning var otjänlig. I september 1992 framkom det att förlusterna nått sådan omfattning att banken inte förmådde uppfylla det lagstadgade kravet på 8 procents kapitaltäckning. Regeringen tvingades i detta läge göra en utfästelse om att bankens alla förpliktelser skulle infrias. Lite senare lämnade staten en form av garanti som skulle täcka såväl framtida förluster som redan uppkomna förluster upp till ett belopp om 15 miljarder kronor.

146 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

2.3.2 Systemkris – bankgarantin och stödåtgärder

Under hösten 1992 blev det alltmer uppenbart att det inte rörde sig om kriser i enstaka banker utan om en kris i hela det finansiella systemet. Samtliga banker uppvisade stora kreditförluster samtidigt som mängden nödlidande krediter ökade än mer. När den svenska kronan i september 1992 drabbades av en akut förtroendekris, och Riksbanken tvingades höja marginalräntan flera gånger kom slutligen upp till 500 procent för att försvara den fasta växelkursen, råkade hela det finansiella systemet i gungning. Vissa institut fick akuta problem med sin finansiering eftersom de inte kunde omsätta sina lån. Härmed spred sig misstron till andra institut så att stora delar av det finansiella systemet blev lamslaget.

I detta läge meddelade regeringen att den hade för avsikt att snarast möjligt föreslå riksdagen att staten skulle garantera att banker och vissa andra kreditinstitut skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Staten skulle fullgöra sitt åtagande genom att lämna stöd till instituten. Detta var den s.k. bankgarantin, som formellt sett inte var någon garanti utan en utfästelse om att ge stöd till krisdrabbade institut, som riksdagen ställde sig bakom i december.

Regeringens ingripande bidrog till att läget på de finansiella marknaderna stabiliserades. Misstroendet mot kreditinstituten reducerades i takt med att omvärlden fick innebörden av åtgärderna klargjorda för sig. Detta innebar dock inte att situationen hade normaliserats, men den akuta förtroendekrisen hade bemästrats. I propositionen om åtgärder för att stärka det finansiella systemet angavs inte exakt hur och på vilka villkor stödet skulle lämnas, utan endast vissa allmänna riktlinjer om att stödet skulle ges på affärsmässiga grunder för att säkerställa att det fick en konkurrensneutral utformning.25 Storleken på stödet, liksom tidsramarna för stödet var inte preciserade. Riksdagen gav regeringen fria händer, men uppgiften att utforma och hantera stödet lades på en för ändamålet särskilt bildad myndighet, Bankstödsnämnden.

I början av 1993 hade fyra banker ansökt om stöd; Föreningsbanken, Gota Bank, SE-Banken och Sparbanken Sverige. Det första tecknet på banksystemets tillfrisknande kom under 1993 då bankernas situation förbättrades markant i takt med att den svenska räntenivån sjönk som en följd av den svenska kronans frisläppande. Detta gjorde det möjligt för flera banker att genomföra nyemissioner trots att de drogs med stora kreditförluster och hade stora stockar med problemkrediter. SE-Banken och Sparbanken Sverige kom härmed att dra tillbaka sina ansökningar efter det att de lyckats säkerställa erforderliga kapitaltillskott genom nyemissioner och försäljningar.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 147

Bankgarantin gav alla inblandade ett andrum. Den gjorde det möjligt för Bankstödsnämnden att företa ingående undersökningar av de stödsökande bankerna innan några åtgärder vidtogs. Nämnden undersökte inte bara bankernas finansiella ställning och förväntade utveckling utan också deras strategi, effektivitet och interna kontrollsystem. Med utgångspunkt härifrån ställde nämnden krav på olika former av åtgärder i syfte att förbättra bankernas effektivitet och interna kontroll. Den tidigare utvecklade strategin att bankens problemengagemang skulle avskiljas och läggas i särskilda avveck-lingsenheter tillämpades också på de stödsökande bankerna.

Gota Banks problemengagemang fördes över till ett separat bolag, Retriva. Återstoden av banken såldes till Nordbanken. I samband därmed ersattes den tidigare givna garantin med statligt kapitaltillskott om 20 miljarder kronor, samt ytterligare ca 3,8 miljarder kronor som tillfördes Retriva. Nordbankens problemkrediter flyttades också över till ett nybildat dotterbolag, Securum. Även Securum erhöll kapitaltillskott från staten, 24 miljarder kronor.

Föreningsbanken lyckades, i likhet med SE-Banken och Sparbanken Sverige, genomföra en nyemission varigenom banken tillförsäkrades en tillfredsställande kapitaltäckning. Emissionen var emellertid knuten till en statlig kapitaltäckningsgaranti genom vilken banken tillförsäkrades statligt kapitaltillskott om maximalt 2,5 miljarder kronor om bankens kapitaltäckning skulle komma att hamna under en viss nivå.

Sparbanken Sverige drog, som tidigare nämnts, tillbaka sin ansökan om stöd. Den tidigare uppgörelsen med ägarna till banken visade sig emellertid inte hålla eftersom banken inte utvecklades på det sätt som uppgörelsen förutsatte. Av denna anledning blev det nödvändigt att förhandla fram en ny lösning. I den nya uppgörelsen gavs stödet till ägarna formen av garantier för lån som ägarna själva svarade för. Garantierna var förbundna med samma typ av villkor som garantin till Föreningsbanken som säkerställde att staten fick full kontroll över banken om den skulle komma att utvecklas på ett ogynnsamt sätt.

Bankgarantin var ursprungligen inte grundad på någon lagstiftning utan på ett riksdagsbeslut. Det visade sig ganska snart att det var nödvändigt att lagstifta om vissa speciella tvångsåtgärder mot institut vilka omfattades av garantin. Riksdagsbeslutet togs in i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Genom denna lag fick Bankstödsnämnden bl.a. möjlighet att hantera institut med bristfällig kapitaltäckning även i de fall ett institut inte sökt stöd. Staten gavs också möjlighet att ta över ett institut som vägrade att ta emot stöd liksom institut vars kapitaltäckningsgrad understeg 2 procent.

Regeringen aviserade under hösten 1995 att den hade för avsikt att avveckla det statliga bankstödet den 1 juli 1996. Detta skedde mot bak-

148 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

grund av att det svenska banksystemet föreföll ha återhämtat sig och att en fortsatt stabilisering kunde förutses. Den snabba återhämtningen efter 1993 är remarkabel. Den förbättrade intjäningsförmågan och lönsamheten grundades framför allt på ett antal gynnsamma yttre omständigheter, men också på åtgärder som bankerna själva vidtog. En viktig orsak till tillfrisknandet i banksystemet var den svenska kronans kraftiga depreciering, vilket medförde en exportledd konjunkturell uppgång som innebar att tillskottet av nödlidande krediter minskade kraftigt, och därmed också bankernas kreditförluster. En annan viktig orsak var att den kraftiga räntenedgången, efter den svenska kronans fall hösten 1992, minskade bankernas finansieringskostnader för stocken av redan existerande problemkrediter.

Ett konsumentskydd finns genom det system för garanti av insättningar som trädde i kraft den 1 januari 1996. Som medlem i EU är Sverige skyldigt att införa ett sådant system i enlighet med ett EG-direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar. Det svenska garantisystemet finansieras med avgifter från bankerna och får i princip endast tas i anspråk för utbetalning av ersättning till berörda insättare när en bank har försatts i konkurs. Garantisystemet och dess finansiella resurser kan för närvarande inte tas i anspråk för att t.ex. rekonstruera en bank som drabbats av finansiella svårigheter. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga om det är lämpligt att ge systemet för insättningsgaranti någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank.

2.3.3 Krishanteringen i andra länder

I Norge fanns redan vid krisens början två s.k. sikringsfonder uppbyggda med avgifter från bankerna med uppgift att skydda insättarnas medel. Eftersom problemen i banksystemet var av sådan omfattning att dessa fonder inte var tillräckliga inrättades Statens Banksikringsfond med uppgift att genom lån till sikringsfonderna finansiera kapitaltillskott till bankerna. De statliga kapitalinsatserna ledde till att de tre största affärsbankerna föll i statlig ägo (senare har dessa helt eller delvis kunnat återgå i privat ägo). Det statliga kapitaltillskottet till banksystemet uppgick till 20 miljarder NOK. Liksom det svenska banksy-stemet har de norska bankernas resultat utvecklats i positiv riktning sedan 1993.

I Finland spelade Finlands bank en aktiv roll i krishanteringen innan Statens säkerhetsfond inrättades med syfte att stödja enskilda banker för att trygga stabiliteten i banksystemet och insättarnas medel. I februari 1993 var problemen i banksystemet av sådan omfattning att den finländska staten, i likhet med den svenska staten, formellt garanterade att

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 149

bankerna skulle kunna stå för sina förpliktelser. Det statliga bankstödet i Finland omfattade över 40 miljarder FIM.

Problemen i det danska banksystemet var inte lika allvarliga som i de övriga nordiska ländernas system, varför de danska statliga ingripandena inte var av samma omfattning. De problem som uppstod togs i första hand om hand av marknaden med stöd från den danska centralbanken.

Eftersom de nordiska banksystemen är relativt koncentrerade har åtgärder och omstruktureringar vidtagits på central nivå för att förhindra instabilitet i betalningssystemen. Det har ansetts vara viktigt att genom statens försorg snabbt och kraftfullt återställa förtroendet för systemet och trygga fortsatt kreditförsörjning. I länder som USA, där strukturen i banksystemet är väsentligt annorlunda med mängder av banker av mindre storlek, är mer decentraliserade åtgärder möjliga. Tillsynsmyndigheterna har med hjälp av medel ur insättningsgarantifonder i stor utsträckning kunnat hantera problem genom omstruktureringar och fusioner mellan banker. Storleken på förlusterna har dock varit av sådan omfattning att staten tvingats rekapitalisera fonderna till betydande belopp. Den statliga hanteringen av insolventa banker under krisens inledning innebar att dessa inte stängdes tidigt nog, i hopp om att de skulle växa från problemen. Denna strategi, i kombination med existensen av en insättningsgaranti, medförde att insolventa banker fick ökade incitament att höja sitt risktagande eftersom ett lyckosamt utfall kunde lyfta dem ur insolvens och ett olyckligt utfall kunde leda till statliga stödinsatser. Detta ökade risktagande fördjupade förlusterna i de institut som slutligen måste omfattas av den federala krishanteringen.

2.3.4 Synpunkter

Av beskrivningen framgår att krisen inte uppstod över en natt utan att det rörde sig om ett ganska utdraget förlopp. Det tog närmare ett år från det att Nyckeln ställde in betalningarna till det att regeringen tvingades ingripa i Nordbanken och Sparbanken och ytterligare ett år innan regeringen aviserade bankgarantin. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att Norge tidigare genomgått en liknande kris, är det befogat att ifrågasätta varför regeringen inte ingrep tidigare och redan från början vidtog mer generella åtgärder.

Frågan har egentligen bara intresse om det finns skäl att tro att krisen skulle ha blivit mindre omfattande om staten ingripit tidigare eller i andra former. Det förhållandet att förloppet i första hand styrdes av den allmänna ekonomiska utvecklingen talar för att staten inte skulle ha kunnat påverka utvecklingen genom att tidigarelägga bankgarantin eller genom att vidta andra åtgärder vid en tidigare tidpunkt. Det är samtidigt

150 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

uppenbart, sett i dagens perspektiv, att vissa av de statliga ingreppen i krisens inledningsskede inte alltid fick en ändamålsenlig utformning. Detta berodde på att staten inte hade någon beredskap avseende hantering av krisdrabbade banker. I Sverige fanns, till skillnad från Norge, varken lagstiftning eller organisation och kompetens för att hantera dessa situationer. Även om den bristande beredskapen vad gäller krishanteringen sannolikt inte påverkade krisens omfattning så bidrog den förmodligen till att krisen fick ett utdraget förlopp.

När det väl hade uppstått kris i några enskilda banker var det inte möjligt för staten att bedöma i vad mån det rörde sig om enstaka problem eller om en mer generell kris, eftersom det inte fanns någon relevant information. Denna brist bottnade i sin tur i att bankerna och tillsynsmyndigheten, inte hade erforderliga informations- och kontrollsystem. Det är långt ifrån självklart att regeringen hade kunnat vidta mer generella åtgärder på ett tidigare stadium om den haft den nödvändiga informationen. Erfarenheter från andra sammanhang tyder på att det sällan är politiskt möjligt att ingripa förrän det faktiskt uppstått en akut kris. Det är dock lättare om det finns ändamålsenliga regler än om en ad hoc lösning skall tillgripas.

Eftersom statens primära skyddsintresse är knutet till stabiliteten i betalningssystemet hade det varit naturligt att låta garantin omfatta endast bankerna. Bankgarantin kom emellertid inte bara att omfatta banker utan även kreditinstitut med statlig anknytning, t.ex. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, AB Industrikredit och Lantbrukskredit AB.26Ett motiv för garantins tillämpningsområde skulle kunna vara att det inte finns någon skarp gräns mellan kreditsystemet och betalningssystemet – betalningar kan göras med hjälp av såväl krediter som inlåning. Vad som talar mot denna tolkning är att finansbolag, som ger kortfristiga krediter, inte omfattades av garantin, men väl hypoteksinstitut med långfristig utlåning som inte är direkt förbundna med betalningssystemet. Ett annat motiv för avgränsningen av tillämpningsområdet kan vara att långfristig utlåning betraktas som skyddsvärd ur samhällets synvinkel.27 Genom att skydda hypoteksinstitutens finansiär-er säkerställdes fortsatt finansiering via obligationsmarknaden av sådana krediter. Det finns emellertid skäl att tro att omfattningen av skyddsnätet kom att bestämmas av hur kreditmarknaden är organiserad. Det faktum att de flesta stora hypoteksinstitut ägs av banker gjorde det i praktiken nödvändigt att inkludera samtliga sådana institut.

26Prop. 1992/93:135 s. 20 f.27 A. prop. s. 21.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 151

Mot denna bakgrund finns det anledning att se över vilka verksamheter som skall anses skyddsvärda och samtidigt överväga hur eventuella stödåtgärder i framtiden skall kunna begränsas till sådan verksamhet. I det sammanhanget finns det också skäl att pröva i vilken utsträckning olika former av finansiering av kreditinstitut skall skyddas, bl.a. mot bakgrund av den nyligen införda insättningsgarantin.

När det gäller hantering av stödåtgärder synes det riktigt att en särskild myndighet hanterar dessa vid sidan av Finansinspektionens och Riksbankens verksamhet. Det bör övervägas om det finns behov av en krishanteringsmyndighet av Bankstödsnämndens slag i framtiden. Om ett sådant behov anses föreligga tyder erfarenheterna från Bankstödsnämndens arbete på att det behövs en tydligare gränsdragning i förhållande till Finansinspektionens verksamhet. I detta sammanhang finns det också skäl att överväga i vad mån det finns behov av att skilja på Bankstödsnämndens roll som ägare av institut som staten tvingats ta över och dess hantering av akuta kriser.

En grundläggande svaghet i det rådande systemet, som Bankstödsnämnden också har framhållit i en skrivelse till regeringen, är att nämnden inte hade ändamålsenliga tvångsmedel för att snabbt och ef-fektivt kunna få till stånd lösningar på problem med banker i finansiella svårigheter.28 Nämnden hade visserligen möjlighet att tvinga på en bank en viss lösning genom att staten givits rätt att överta ägandet, efter prövning i en särskild nämnd. Ett sådant förfarande kan emellertid ta lång tid, i värsta fall så lång tid att problemen förvärras i sådan utsträckning att den tänkta lösningen inte längre är adekvat.

Det är samtidigt uppenbart att en sådan åtgärd inte kan tillgripas annat än under mycket speciella betingelser. I praktiken befinner sig staten i de flesta fall i en förhandlingssituation. Utan ändamålsenliga tvångsmedel har staten en svag förhandlingssits samtidigt som motparten tvingas agera under stor osäkerhet. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om nämnden bör ges större befogenheter gentemot de institut som är i behov av stöd. En sådan prövning bör ske samtidigt med en prövning av vilka möjligheter tillsynsmyndigheten bör ha för att ingripa förebyggande i syfte att säkerställa en konsekvent hantering från statens sida och åstadkomma en rimlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna.

I det sammanhanget är det också nödvändigt, som Bankstödsnämnden framhållit i sin skrivelse, att se över gällande regler för hantering av banker som tvingats träda i likvidation eller försatts i konkurs, för att få till stånd ett samlat regelverk som ger staten möjligheter att hantera kris-

28 Bankstödsnämndens rapport om vissa aspekter på bankkrisen, den 17 oktober 1994.

152 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

drabbade banker på ett konsekvent och rimligt sätt. Det bör i det sammanhanget också övervägas i vad mån det krävs några förändringar i lagstiftningen om insättningsgarantin.

2.4 Brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga

I det föregående avsnittet konstaterades att det finns skäl för kommittén att överväga en rad frågor som är förknippade med statens hantering av kriser i den finansiella sektorn. Det finns också skäl för kommittén att överväga förändringar i regelverket och tillsynen för att förhindra uppkomsten av sådana kriser. I avsnittet som behandlade krisens uppkomst framfördes hypotesen att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga som gjorde att systemet inte klarade av den makroekonomiska chocken.

Det är mycket som talar för att dessa brister kan hänföras till en bristfällig insikt såväl bland bankerna som hos tillsynsmyndigheten, liksom politiska beslutsfattare, om de risker som kreditexpansionen var förenade med. Denna bristande insikt kan förklaras med de kreditregleringar som har omgärdat bankerna under hela efterkrigstiden. Detta avsnitt inleds därför med en kortfattad beskrivning av kreditregleringarna som ligger till grund för den efterföljande diskussionen om vilka effekter kreditregleringen haft på det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga.

2.4.1 Kreditregleringen

Allt sedan slutet av andra världskriget har kreditmarknaden varit föremål för olika former av kreditregleringar, i första hand som ett led i den s.k. lågräntepolitiken. I början av 1970-talet gavs en samlad legal bas i form av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Den svenska lågräntepolitikens rötter står att finna redan i 1944 års penningpolitiska program.29 Det var ett viktigt penningpolitiskt mål att söka uppnå prisoch räntestabilitet efter de första efterkrigsårens höga inflation. Det som emellertid blev avgörande för att Riksbanken skulle stabilisera räntan under jämviktsnivån på lång sikt var en önskan att tillförsäkra bygg-

29 För en detaljerad exposé över de svenska kreditregleringarnas historia, se Jonung, L. (1993), "Kreditregleringarnas uppgång och fall", i Werin, L. (red.), Från räntereglering till inflationsnorm. Det finansiella systemet och riksbank-ens politik 1945-1990, SNS Förlag.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 153

nadsinvesteringarna och sedermera staten billig finansiering. För att krediterna verkligen skulle allokeras till dessa politiskt önskvärda investeringar infördes i början på 1950-talet likviditetskvoter som tvingade bankerna att hålla fastförräntade bostads- och statsobligationer i viss proportion i förhållande till storleken på inlåningen. Bankernas kreditgivning styrdes även på andra sätt. Under mitten av 1950-talet började bankernas s.k. övrigutlåning, dvs. all utlåning utom lån till nyproduktion av bostäder, att begränsas genom att Riksbanken införde utlåningstak. För att tillse att industrins investeringar inte trängdes undan, uppmanades bankerna ofta att prioritera utlåningen till företag framför utlåning till hushåll, dvs. utlåningen till hushållen blev särskilt hårt ransonerad. Företagens möjligheter att finansiera sig på annat sätt var kringskurna av framför allt emissionskontrollen. Detta innebar att det krävdes särskilt tillstånd från Riksbanken för företag och kreditin-stitut för att emittera obligationer eller andra värdepapper avsedda för den allmänna rörelsen.

Förutom dessa kvantitativa regleringar var kreditmarknaden hårt prisreglerad. Både in- och utlåningsräntorna bestämdes på det hela taget av Riksbankens diskonto. Det svenska finansiella systemet var således föremål för en genomgripande reglering.

Det ursprungliga huvudsyftet med denna politik var som sagt att det ambitiösa bostadsbyggnadsprogrammet och sedermera de tilltagande statliga budgetunderskotten kunde finansieras. Regleringarna var ursprungligen en allokeringspolitisk åtgärd och spelade länge en begränsad stabiliseringspolitisk roll. I takt med de växande finansiella obalanserna i ekonomin under 1970-talet fick dessa regleringar i allt större utsträckning en penningpolitisk funktion. Kombinationen av ett skattesystem med allt högre marginalskatter och avdragsgilla räntekostnader samt sjunkande realräntor gjorde det allt förmånligare att låna pengar. Detta innebar att en ransonering av kreditgivningen till hushållen blev nödvändig för att förhindra en massiv kreditexpansion.

Staten, via Riksbanken, kom således att styra stora delar av bankernas verksamhet. I praktiken kontrollerades såväl risktagandet som lönsamheten. Utrymmet för bankerna att skapa egna affärsstrategier för att påverka sin utveckling var således betydligt kringskuret av den kreditpolitiska regleringen.

Den viktigaste orsaken till den kreditpolitiska avregleringen under 1980-talets första hälft torde vara att dessa regleringar förlorade i effektivitet i takt med tillväxten i de finansiella flödena och den ökade uppfinningsrikedomen på de framväxande finansmarknaderna. Den allt snabbare prisbildningen på penningmarknaden gick allt sämre ihop med den prismässigt trögrörliga bankmarknaden för krediter. Det utvecklades en medvetenhet om att regleringarna kunde kringgås. Den oreglerade

154 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

kreditmarknaden tog emot en stor del av den ökade kreditefterfrågan som de utlåningsreglerade bankerna inte kunde tillgodose. Denna utveckling urholkade gradvis effekterna av utlåningsregleringen. Dessutom kunde internationell upplåning ske via handelskrediter. I och med att utlåningstaken och rekommendationerna om utlåningsräntor slopades 1985 var avregleringen av den inhemska kreditmarknaden i huvudsak fullbordad.

2.4.2 Effekterna på kreditmarknadens struktur

Kreditregleringarna påverkade såväl marknadens struktur som aktörernas beteende.30 Eftersom kreditefterfrågan översteg det reglerade utbudet utvecklades nya institutioner till vilka en del av kreditefterfrågan sökte sig. Ett viktigt exempel på detta är finansbolagen som var en viktig kreditkälla vid sidan om den reglerade delen av marknaden fram till 1980, då även dessa bolags kreditgivning kom att omfattas av lagen om kreditpolitiska medel. Finansbolagslån upplevdes under 1970-talet allt mer som ett substitut till vanliga banklån och informationskanalerna förfinades så att låntagare som blev ransonerade i banken smidigt kunde hänvisas till bankens eget finansbolag. Även om bankernas egen kreditgivning var reglerad bedrevs en livlig låneförmedlingsverksamhet mellan långivare och låntagare av bankernas notariatavdelningar. Dessutom rymde bankkoncernerna hypoteksinstitut dit kreditgivning kunde slussas om utlåningstaket utgjorde en bindande restriktion. Fondkommissionärsfirmor, privata bankirfirmor och pantbanker är också exempel på kreditgivare och förmedlare av kredit som inte var kreditpolitiskt reglerade. Även vid sidan av den finansiella sektorn bedrevs en betydande kreditgivning mellan företag i form av direkta lån eller handelskrediter, men också mellan företag och hushåll i form av konsumtionskrediter. Denna utveckling, där nya institutioner och beteenden skapades för att möjliggöra kringgående av regleringar, är i sig resurskrävande. Mycket kreativitet ägnades åt att möta regleringssituationen i stället för att fokusera på produktiv verksamhet.

En annan effekt av kreditregleringarna var att de tenderade att låsa strukturen i banksystemet. Konkurrensförhållandena inom den reglerade sektorn av kreditmarknaden konserverades. Utformningen av utlåningstaken är ett gott exempel på detta. Betydelsen av dessa var att det aktuella årets tillåtna utlåningsökning formulerades som föregående års utlåning plus en viss procent. Då samtliga banker ökade sin utlåning

30 Se SOU 1982:52 för en mer utförlig diskussion av kreditregleringarnas sidoeffekter på kreditmarknadens struktur och resursallokering.

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 155

ungefär lika mycket ledde det till att historiskt etablerade marknadsandelar bibehölls.

En av de viktigaste funktionerna en bank fyller är att utöva en effektiv utvärdering av kvaliteten av olika projekt som söker finansiering, samt de säkerheter som ställs på krediterna. Bankerna har även stordriftsfördelar i den fortlöpande övervakningen av låntagarna. Dessutom fullgör de en viktig funktion genom att indirekt sammankoppla ett stort antal långivare och låntagare med varandra. Kreditregleringen medförde dock att dessa funktioner inte kunde utföras i efterfrågad utsträckning. Följden blev bl.a. att den direkta kreditgivningen företag emellan växte. Koordinations- och informationskostnaderna för dessa direkta kredittransaktioner torde vara större än om en bank hade använts som mellanhand.

2.4.3 Effekterna på bankernas funktionsförmåga

Regleringen av kreditmarknaden påverkade inte bara marknadens struktur utan också funktionsförmågan hos de institut som verkade under regleringarna. Som framgått av den tidigare beskrivningen innebar regleringen att bankerna tvingades placera i statspapper och ge krediter till bostadssektorn och dessutom var kreditgivningen till andra sektorer från tid till annan föremål för direkt ransonering. Därigenom kom staten också att styra bankernas risktagande, och det på ett sådant sätt att kreditriskerna i det närmaste eliminerades. Det förhållandet att också räntesättningen var reglerad innebar att bankernas möjligheter att påverka lönsamheten var starkt beskurna. I praktiken kom staten att ta över ansvaret för risktagande och lönsamhet. Bankerna fick snarast rollen som myndigheter med uppgift att genomföra de kreditpolitiska besluten.

Kreditregleringarna var i kraft i närmare 40 år, vilket påverkade bankernas beteende på ett bestående sätt. Beteendet kom att institutionaliseras i bankernas organisation, system och rutiner liksom i deras egen syn på verksamheten. När avregleringen var fullbordad hade bankerna inte byggt upp system och rutiner som var anpassade till den nya affärsmiljön. Det fanns en ovana att bedriva bankverksamhet på en avreglerad kreditmarknad och en bristande insikt om vilka risker en sådan verksamhet kunde vara förknippad med. Detta i kombination med den växande lönsamhetens förblindande effekt medförde att sådana system och rutiner inte byggdes upp i erforderlig utsträckning under 1980-talets andra hälft. Därmed var det också svårt för bankerna att identifi-era och kontrollera sitt risktagande.

156 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

Bristfälliga insikter om riskerna

Det faktum att det uppstod en kris som fick en sådan omfattning utgör om inte bevis så åtminstone en tydlig indikation på att det inte fanns tillräcklig insikt bland bankerna om karaktären och omfattningen av de risker som uppkom till följd av kreditexpansionen och den allmänna ekonomiska utvecklingen. Naturligtvis fanns det en insikt om att varje kreditengangemang var förenat med en viss kreditrisk. Det saknades emellertid en förståelse för de grundläggande makroekonomiska riskerna, dvs. de risker som är förknippade med aktivitetsnivån i hela ekonomin, inflationen, räntenivån och valutakurserna, vilka påverkar den samlade kreditportföljen, liksom om störningar i vissa sektorer dit en stor del av kreditgivningen slussats.

De undersökningar som gjorts av bankernas verksamhet visar att, i den mån det överhuvud taget gjordes någon analys av riskerna så var den i princip uteslutande inriktad på enskilda krediter. Analysen kom därigenom att fokusera på företagsspecifika risker i stället för på branschmässiga och övergripande makroekonomiska risker. Det var olyckligt eftersom det är osannolikt att en bank systematiskt missbedömer de specifika riskerna i en sådan utsträckning att bankens överlevnad skulle hotas. Det kan inte uteslutas att analysen av företagsspecifika risker ofta var undermålig. Däremot finns det en uppenbar risk att missbedömningar av de makroekonomiska riskerna under ogynnsamma förhållanden kan leda till omfattande förluster, vilket också var vad som hände. Erfarenheterna visar således att det är nödvändigt att anlägga ett helhetsperspektiv vid bedömningen av riskerna i kreditgivningen och även analysera kreditportföljens känslighet för den makroekonomiska utvecklingen. Riskerna i enskilda kreditengagemang måste också analyseras i ett makroekonomiskt perspektiv då den typen av risker i många fall kan visa sig ha större betydelse än rent företagsspecifika risker.

Mot denna bakgrund är det motiverat att granska påståendet att ett av de viktigaste skälen till att bankerna gjorde så stora förluster var att de i alltför hög grad fokuserade på säkerheterna i stället för på kredittagarnas betalningsförmåga. Det är riktigt att bankerna försummade att bedöma betalningsförmågan, men frågan är varför de gjorde det. Den bristande betalningsförmågan i låntagarkollektivet var primärt betingad av den makroekonomiska utvecklingen varför bankernas bristfälliga analys av betalningsförmågan kan ses som ett uttryck för bristfällig insikt och analys av kreditrisker i ett makroekonomiskt perspektiv.

Påståendet är samtidigt missvisande eftersom bankerna ägnade säkerheterna, eller snarare värdet av dessa, för lite uppmärksamhet. Bankerna skulle inte ha drabbats av några kreditförluster om de haft fullgoda säkerheter. Det faktum att säkerheterna i många fall visade sig

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 157

vara långt från fullgoda kan hänföras till två faktorer. För det första, som framgår av Bankstödsnämndens undersökningar, saknade bankerna i allmänhet kompetens, alternativt avstod från, att göra egna värderingar eller att självständigt bedöma de värderingar som gjordes av externa värderare. Detta kan också ses som ett uttryck för en bristande insikt om de risker kreditgivningen är förenad med.

För det andra är det uppenbart att bankerna inte hade full insikt om de risker som var förbundna med säkerheternas värde. I många fall var säkerheternas värde, som när det gäller t.ex. företagshypotek, starkt avhängigt lönsamheten i kredittagarens verksamhet. De speglade med andra ord i stor utsträckning kredittagarens betalningsförmåga och kunde visa sig sakna självständigt värde. Detta gällde i hög grad även säkerheter i form av fastigheter som saknade alternativ användning. Det är också uppenbart att bankerna inte beaktade de likviditetsrisker som fastigheter är behäftade med, vilket blev fatalt när likviditeten på denna marknad sjönk dramatiskt. Den låga omsättningsbarheten av fastigheter var betingad av det stora gapet mellan säljarnas och köparnas prisbud samt kreditgivarnas svaga tilltro till marknaden. De affärer som genomfördes resulterade i kraftigt fallande priser. Denna utveckling medförde att bankerna övertog mängder av säkerheter i fastigheter från låntagare som försatts i konkurs till följd av bristande återbetalningsförmåga och oförmåga att realisera fastigheterna till priser ens i närheten av vad de en gång betalat för dem.

Kraschen på fastighetsmarknaden var som tidigare framhållits i hög grad betingad av den makroekonomiska utvecklingen varför även missbedömningen av säkerheternas värde kan hänföras till bristande insikt om de makroekonomiska riskerna.

Bristfällig kontroll och hantering av risker

Av Bankstödsnämndens rapporter framgår att bankerna saknade tillfredställande informationssystem för att identifiera och mäta kreditrisker, liksom kontroll- och styrsystem för att hantera och förebygga dessa risker. Detta är föga förvånande mot bakgrund av de ovan nämnda bristerna.

Det skulle kunna hävdas att kausaliteten var den omvända, dvs. att det var bristen på ändamålsenliga system för att identifiera och mäta risk som var orsaken till den bristande insikten. Detta förefaller dock långsökt. Om det hade funnits en grundläggande förståelse för problemet hade det med all säkerhet utvecklats system som hade gjort det möjligt att mäta riskerna vilket i sin tur skulle ha lett till en mer precis kunskap om riskernas karaktär och omfattning.

158 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

I detta sammanhang kan det vara värt att notera att bankerna under 1980-talet utvecklade alltmer sofistikerade system för att mäta och hantera risker i marknadsnoterade värdepapper. Detta skedde efter några uppmärksammade fall där relativt stora förluster uppstått till följd av bristande intern kontroll. Man skulle ha förväntat sig att detta skulle ha smittat av sig på synen och hanteringen av kreditrisker. Det går visserligen inte att tillämpa exakt samma metoder på krediter eftersom de är heterogena tillgångar utan marknadspriser, men själva ansatsen och synen kan föras över på en portfölj av krediter. Att det inte uppstod några "smittoeffekter" kan antas bottna i den bristande förmågan att urskilja de makroekonomiska riskerna.

Eftersom bankerna saknade möjlighet att identifiera och mäta risk på ett systematiskt sätt hade de också begränsade möjligheter att kontrollera och hantera dessa. Bankstödsnämndens undersökningar ger vid handen att det inte bara kom till uttryck i bristfälliga system utan också i brister i organisationen och beslutsprocessen liksom i den interna kontrollen. Det yttersta ansvaret för kreditbesluten kom i många fall att ligga på styrelsen som ofta saknade både tid, kompetens och information. Den interna kontrollen hade i allmänhet mycket begränsade re-surser och en svag ställning i organisationen. Bankerna saknade med andra ord förutsättningar att kunna förebygga risker och hantera dem innan de materialiserats fullt ut.

2.4.4 Effekterna på tillsynen och rörelseregleringen

Det förhållandet att staten genom kreditregleringen i princip kontrollerade bankernas risktagande och lönsamhet gjorde att "behovet" av rörelseregler under denna tid var begränsat. Rörelsereglerna omfattade visserligen bl.a. förbud mot att bedriva viss verksamhet, liksom restriktioner beträffande vilka tillgångar en bank fick hålla. Flertalet regler hade snarast karaktären av ren formalia. Eftersom det var Riksbanken som svarade för tillsynen av kreditregleringen kom den dåvarande Bankinspektionens tillsyn till största del att fokuseras på formalia-granskning. Riksbanken å sin sida intresserade sig i första hand för de allokeringsoch stabiliseringspolitiska effekterna, vilket innebar att tillsynen av bankernas risktagande blev eftersatt.

Det är uppenbart att tillsynsmyndigheterna och lagstiftaren i likhet med bankerna hade begränsade insikter om karaktären och omfattningen av de risker som bankernas verksamhet är förenad med. I annat fall hade de rimligen verkat för att avregleringen av kreditmarknaden skulle kombinerats med förändringar i rörelseregleringen och en skärpt tillsyn. Visserligen skärptes kraven på bankernas kreditgivning genom en ändring i

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 159

bankrörelselagen 1984 så att även återbetalningsförmågan hos låntagaren skulle beaktas. Uppenbarligen följdes detta inte upp av tillsynsmyndigheten i tillräcklig utsträckning.

Det förefaller som om kreditregleringen bidrog till att påverka beteendet hos inspektionen på i princip samma sätt som hos bankerna. Inspektionen hade inte tillräckligt ändamålsenliga informations- och rapporteringssystem som skulle ha gjort det möjligt att identifiera problemen på ett tidigt stadium. Rapporteringen från bankerna var i hög grad fokuserad på balansräkningsdata utan någon analys av risktagandet. Inspektionen hade inte heller några interna system som gjorde det möjligt att analysera utvecklingen på aggregerad nivå med utgångspunkt från den makroekonomiska utvecklingen.

Dessa brister kom till uttryck i inspektionens organisation och arbetssätt. Tillsynen hade i huvudsak en passiv karaktär som byggde på att bankerna levererade rapporter om den finansiella ställningen. Det gjordes inte några mer systematiska undersökningar på plats för att kontrollera i vad mån bankerna hade tillfredsställande system för att själva kontrollera och hantera risktagandet. Organisationen och arbetssättet påverkades naturligtvis av att kreditregleringen under så lång period hade "överskuggat" rörelseregleringen liksom av att det var Riksbanken som hade ansvar för kreditregleringen. Slopandet av kreditregleringarna innebar väsentligt förändrade förutsättningar för bankernas verksamhet. Sett i efterhand kan det tyckas naturligt att detta skulle föranleda förändringar i de regler som ligger till grund för tillsynens inriktning samt att tillsynsmyndigheten borde givits utökade resurser för att kunna möta den ökade komplexiteten i tillsynsuppgiften. Detta gjordes nu inte. Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att tillsynsmyndighetens verksamhet kom att drivas i mindre ändamålsenliga former.

Det finns anledning att försöka bedöma i vilken mån rörelseregleringen, efter avvecklingen av kreditregleringen, kan tänkas ha bidragit till att bankerna och tillsynsmyndigheten uppvisade brister i insikten om de risker som är förknippade med bankverksamhet. Den rörelsereglering som tillsynsmyndigheten hade att tillse att bankerna följde var inte ändamålsenligt utformad för att förebygga risker. Den var inte anpassad till ett banksystem verksamt utan kreditreglering.

Det kan knappast hävdas att rörelsereglerna hade negativa effekter på det finansiella systemet i samma omfattning som kreditregleringen. Man kan emellertid inte utesluta att det förhållandet att rörelsereglerna lägger stor vikt vid institutens kapitalstyrka bidrog till att bankerna kom att ägna alltför liten kraft åt att förebygga risker. Kapitalet fungerar som en buffert när riskerna väl materialiserats, men som framgått av det tidigare resonemanget är det kanske ännu viktigare att försöka identifiera och förebygga risker.

160 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

Rörelsereglerna omfattar visserligen vissa bestämmelser som tar sikte på att förebygga risker, som t.ex. reglerna om stora exponeringar. Den typen av regler utgör inte någon garanti för en effektiv kontroll och hantering av risker. Det saknas bindande lagregler som säkerställer att bankerna själva kan identifiera, mäta, kontrollera och hantera alla former av risk, såväl rent finansiella risker som operativa risker, dvs. administrativa, legala och fysiska risker.

Det är naturligt att i detta sammanhang också beröra frågan om bankernas beteende påverkades av insikten om att staten sannolikt skulle komma att ingripa i en krissituation och förhindra att banker går omkull i syfte att bevara stabiliteten i det finansiella systemet. Från rent teoretiska utgångspunkter kan bankerna vara mer benägna att ta risker av detta skäl. Erfarenheter från USA, där stora banker i betydande utsträckning inte tillåtits gå omkull, indikerar att de större bankerna av denna anledning valt en relativt stor riskexponering vilket medförde att den ekonomiska nedgången under 1980-talet med bl.a. fallande fastighetspriser drabbade de större bankerna relativt hårt. Emellertid kan detta s.k. moral hazard beteende inte ha varit gällande i det svenska banksystemet om hypotesen att bankerna hade bristande insikt om sitt risktagande stämmer. Den bristande insikten hos bankerna omöjliggjorde det rationella och strategiska beteendet som är förutsättningen för att moral hazard fenomenet skall vara gällande. Bankerna har förhoppningsvis vunnit sådan insikt de senaste åren, delvis genom smärtsamma erfarenheter. Detta innebär att risken för att ett moral hazard beteende kan existera, eller uppträda, bör beaktas vid kommitténs arbete med särskilda regler för situationer då ett institut har finansiella problem.

De redovisade bristerna i regelverket och tillsynen indikerar en bristande insikt även bland politiker och beslutsfattare inom statsmakterna om bankers funktionssätt och de risker denna typ av verksamhet är förknippade med. Liksom aktörerna på kreditmarknaden har även det politiska systemet påverkats av den långa regleringsperioden som innebar att en stor del av riskerna i banksystemet eliminerades av de genomgripande regleringarna. Därför är det inte förvånande att regelverket inte förändrades så att det blev bättre anpassat till en avreglerad kreditmarknad.

De som fattade beslut om regler och tillsyn antog förmodligen att säkerheten och funktionsförmågan i banksystemet var tillfredsställande eftersom det hade varit förskonat från allvarliga problem under hela efterkrigstiden. Dessutom innebar förmodligen den mycket goda lönsamheten i systemet, framför allt under 1980-talets andra hälft, att strävan efter att söka brister i regler och tillsyn var obetydlig. Det fanns liten förståelse för att denna avsaknad av problem främst berodde på att kreditregleringarna begränsat risktagandet avsevärt samt att lönsamhet-en vilade på en felaktigt hanterad och alltför omfattande kreditgivning, vars

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 161

effekter i en olämplig makroekonomisk omgivning skulle framträda och få svåra konsekvenser för hela det finansiella systemet och samhällsekonomin i övrigt.

2.5 Sammanfattande slutsatser

Kreditregleringarna kom, genom att de var så genomgripande och tilllämpades under så lång tid, att påverka såväl banker som tillsynsmyndigheter och politiska beslutsfattare på ett sådant sätt att det skadade det finansiella systemets funktionsförmåga. Systemet saknade motståndskraft mot makroekonomiska chocker av det slag som uppstod i slutet av 1980-talet. Den bristande funktionsförmågan var tillsammans med den exceptionella makroekonomiska utvecklingen under 1980-talet huvudorsakerna till bankkrisens uppkomst. Det finns skäl att tro att en rörelsereglering som var bättre anpassad till de förändrade förhållandena, och framför allt en mer effektiv tillsyn, hade kunnat begränsa krisen.

Det råder inte någon tvekan om att det finansiella systemet håller på att anpassa sig till de förutsättningar som gäller på en avreglerad marknad. Instituten har naturligtvis själva intresse av att utforma verksamheten så att de inte drabbas av akuta problem, men staten kan inte förlita sig på att alla institut vidtar alla de åtgärder som erfordras. Staten har i egenskap av yttersta garant för det finansiella systemet skäl att försöka begränsa institutens risktagande och förvissa sig om att de kan hantera kvarvarande risker. Det finns därför, mot bakgrund av den tidigare redogörelsen för bankkrisen och dess orsaker, anledning att överväga såväl förändringar i regelverket som tillsynens inriktning och omfattning. Det är samtidigt uppenbart att det också finns skäl att begrunda den allmänna ekonomiska politikens roll för stabiliteten i det finansiella systemet, men eftersom detta inte ligger inom ramen för kommitténs direktiv lämnas frågan därhän.

Staten kan begränsa och styra institutens risktagande genom olika former av rörelseregler. Det finns dock en uppenbar risk att alltför många och snäva regler kan skada effektiviteten i det finansiella systemet. Det blir därför i stor utsträckning en fråga om att väga effektivitet mot stabilitet. Under senare år har rörelsereglerna fått en mer liberal utformning i takt med att regelverket har anpassats till vad som gäller inom EU. Det kan diskuteras hur detta påverkat effektiviteten och stabiliteten i det svenska finansiella systemet. EU:s regler har i allmänhet formen av minimiregler, vilket innebär att det inte finns något formellt hinder för Sverige att tillämpa generellt sett mer restriktiva regler än vad som tillämpas i resten av EU. Visserligen kan det i många fall av konkurrensskäl vara svårt att upprätthålla strängare regler för institut med

162 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160

svenskt verksamhetstillstånd. Det hindrar emellertid inte att det kan finnas skäl att förändra vissa regler eller göra vissa kompletteringar i syfte att stärka stabiliteten i det finansiella systemet.

Detta leder fram till slutsatsen att det i första hand kan bli aktuellt att vidta åtgärder som säkerställer att instituten själva förmår identifiera, mäta och hantera de risker som verksamheten är förenad med. Närmare bestämt handlar det om att ställa krav på att instituten har tillfredsställande system för styrning, information och kontroll. Detta är en uppgift för tillsynen eftersom sådana kvalitativa krav inte kan ges formen av generella regler. En reglering som skall tillämpas på alla institut skulle komma att sakna egentlig substans, medan en mer detaljerad reglering med all sannolikhet skulle komma att skada effektiviteten i de enskilda instituten och samtidigt snedvrida konkurrensen och därmed skada effektiviteten i hela det finansiella systemet. Det finns dock behov av lagregler som kan utgöra riktlinjer på detta område för såväl instituten som tillsynsmyndigheten. I anslutning till att utformningen av dessa övervägs, är det naturligt att också överväga i vad mån och på vilket sätt tillsynsmyndigheten bör ges mer ändamålsenliga befogenheter att ingripa mot institut som ej uppfyller kraven på tillfredsställande system för styrning, information och kontroll. I samband härmed är det också nödvändigt att säkerställa en ordning med större rättssäkerhet.

Tillsynsarbetet skulle med detta synsätt få en mer kvalitativ och operativ inriktning. Det finns också, som framgått av den tidigare redogörelsen, ett behov av mer kvalitativ analys på makroekonomisk nivå. Det innebär sammantaget att tillsynsmyndigheten måste tillförsäkras erforderlig kompetens och tillräckliga resurser. Detta aktualiserar i sin tur frågan om vilka krav som skall ställas på myndigheten och i vilka former som uppföljningen bör ske. Det är redan i dag en viktig fråga som får än större tyngd om tillsynsarbetet får en mer kvalitativ inriktning och myndigheten ges större befogenheter.

Erfarenheterna från hanteringen av bankkrisen visar att det också finns anledning att se över i vilken utsträckning och på vilket sätt staten skall ingripa vid ett akut hot mot det finansiella systemet. Omfattningen av systemskyddsintressena måste noga övervägas samtidigt som det finns behov av förändringar i regelverket för hanteringen av krisdrabbade institut.

Staten måste ges större möjligheter att ingripa mot ett institut med svåra finansiella problem på ett ändamålsenligt sätt och på ett tillräckligt tidigt stadium så att kostsamma konsekvenser för övriga delar av systemet kan undvikas. Sådana ingripanden bör vara förutsägbara för instituten i fråga, t.ex. på så sätt att de kopplas till ett objektivt mått som har samband med institutets finansiella tillstånd. Om staten griper in successivt och lägger på en bank allt strängare restriktioner i takt med att ban-

Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 163

kens tillstånd försämras blir det troligen lättare att undvika en situation där akuta stödåtgärder framtvingas för att värna stabiliteten i det finansiella systemet och i förlängningen den reala ekonomin. Eftersom denna stabilitet inte är under omedelbart hot när de första åtgärderna sätts in kan statens förhandlingssituation gentemot de krisdrabbade instituten förbättras.

Alltför svaga och oklara tvångsmedel försvårar och försvagar statens ställning samtidigt som institutet måste agera under stor osäkerhet. Hur långtgående befogenheter staten skall tillförsäkras måste övervägas samtidigt med en prövning av vilka möjligheter tillsynsmyndigheten bör ha att ingripa i förebyggande syfte för att säkerställa en konsekvent hantering från statens sida. Samtidigt måste regelverket för hantering av finansiella kriser harmoniseras med regelverket för insättningsgarantin.

3 Utvecklingstendenser

3.1 Inledning

Sedan 1980-talets början har det skett betydande tekniska och strukturella förändringar på de svenska finansiella marknaderna som i grunden förändrat förutsättningarna för bankernas verksamhet. Avregleringen på kreditmarknadsområdet under 1980-talets första hälft var förvisso betydelsefull för utvecklingen av nya finansiella instrument och marknader. Men orsakssambandet var i hög grad även det omvända. Finansiella innovationer och utvecklingen av nya marknader urholkade kreditregleringen och påskyndade avregleringen.

Det som framför allt påverkat förutsättningarna för bankernas traditionella verksamhet, dvs. kombinationen av inlåning och utlåning samt betalningsförmedling, är framväxten av institutstyper som konkurrerar med bankerna om sparande och kreditgivning samt finansiella instrument som skapat ökade möjligheter för sparare och investerare att göra affärer med varandra direkt på en marknad. Exempel på sådana instrument och institutstyper är företagscertifikat, privatobligationer, finansbolag och värdepappersfonder. Ju bredare utbudet av sådana substitut till bankprodukter blir och ju effektivare de hanteras, desto mindre blir behovet av bankernas traditionella intermediära tjänster i finansiella transaktioner.

Det finns således utvecklingskrafter som verkar för att inlåningen och bankernas utlåning kommer att minska i betydelse. Förmedlings- och rådgivningstjänster samt värdepappershandel kommer sannolikt att utgöra allt viktigare verksamhetsgrenar i bankernas rörelse. Bankerna kommer därmed att ha en förändrad men fortsatt viktig roll i det fin-ansiella systemet i framtiden. Den snabba utvecklingen och förändringen av det finansiella systemet som skisseras i detta kapitel kommer naturligen att inverka på regelverkets ändamålsenlighet. Den förändrade konkurrenssituationen för bankernas traditionella verksamhet innebär att det är viktigt att göra en översyn av bankernas rörelseregler för att säkerställa att de inte utgör ett olämpligt hinder för bankerna i konkurrensen med andra typer av institut om kreditgivningen samt kundernas sparande. Reglerna skall dessutom inte i onödan begränsa bankernas möjligheter att utveckla sin rörelse mot nya verksamhetsområden. Enligt samma princip bör det klarläggas att reglerna inte snedvrider konkurrensen till bankernas fördel

166 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

på ett onödigt sätt och därmed konserverar en ineffektiv struktur på kreditmarknaden.

Syftet med detta kapitel är att diskutera de utvecklingstendenser som kan förutspås ha en inverkan på framför allt bankernas traditionella kärnverksamhet, dvs. inlåning, utlåning och betalningsförmedling. Anledningen till att fokus riktas mot just dessa funktioner är att de traditionellt sett särskiljer banker från andra typer av finansiella institut genom att de hänger intimt samman med system- och konsumentskyddsintressena och är därmed viktiga att beakta vid utformningen av bankernas rörelseregler. I detta kapitel görs dessutom ett försök att översiktligt kartlägga bankernas framtida verksamhet och banksystemets struktur samt slutligen diskutera vilka implikationer den framtida utvecklingen kan få på regleringen av banksystemet.

3.2 Förändrade förutsättningar för bankernas kärnverksamhet

3.2.1 Den traditionella bankverksamheten

Bankernas traditionella verksamhet är att agera intermediär, dvs. mellanhand, mellan sparare och låntagare samt att tillhandahålla betalningstjänster. Det som främst utmärker denna intermediära funktion är artskillnaden mellan finansieringen från spararna och utlåningen till låntagarna. Den kanske viktigaste skillnaden utgörs av graden av likviditet. En betydande andel av den inlåning som bankerna finansierar sig med är kortfristig och omedelbart uppsägningsbar, dvs. den är mycket likvid. Däremot är utlåningen typiskt långfristig och illikvid. Dessutom är utlåningen riskfylld, vilket medför att bankerna söker sprida riskerna mellan olika låntagare. Bankerna kan därmed sägas ägna sig åt tillgångsomvandling vad gäller likviditet, löptid och risk. Denna tillgångsomvandling kan också sägas vara roten till den potentiella instabiliteten i bankbranschen. Detta innebär även en fara för instabilitet i betalningssystemet eftersom banker också hanterar kunders betalningar. Detta är ett viktigt motiv till varför bankerna omgärdas med ett rigoröst regelverk och sträng tillsyn.

Utvecklingstendenser 167

3.2.2 Förändrade förutsättningar för utlåningsverksamheten

Något tillspetsat kan framgången hos den traditionella bankverksamheten sägas vara avhängig existensen av informations- och transaktionskostnader i direkta finansiella transaktioner. Utan transaktionskostnader och s.k. informationsasymmetrier mellan långivare och låntagare skulle inga mellanhänder behövas i finansiella transaktioner. Världen är dock inte beskaffad på detta sätt varför finansiella mellanhänder historiskt har haft en given central ställning på de finansiella marknaderna. Fram till för ett par årtionden sedan var bankerna de totalt dominerande mellanhänderna i det finansiella systemet, framför allt vad gäller tillhandahållandet av de beskrivna traditionella banktjänsterna. Numera kan förutom banker exempelvis värdepappersbolag, försäkringsbolag och finansbolag räknas in i gruppen finansiella mellanhänder, eller intermediärer som de ibland kallas.

När det gäller kreditgivningen är det framför allt utvecklingen av väl fungerande värdepappersmarknader som kan komma att kraftigt begränsa bankernas traditionellt centrala position inom denna funktion i framtiden. Viktiga orsaker till den snabba utvecklingen av dessa marknader är främst uppfinningsrikedomen i skapandet av nya finansiella instrument samt den snabba tekniska utvecklingen på data- och telekommunikationsområdet. Detta har möjliggjort handel i stora volymer och förhöjt likviditeten i de handlade instrumenten. Finansieringen av det stora statliga lånebehovet på penningmarknaden är också en mycket viktig orsak till framväxten av en väl fungerande penningmarknad under 1980-talet. Det har allmänt sett bidragit till att nedbringa kostnaderna för finansiella transaktioner. Därmed har det blivit möjligt och lönsamt för de företag som är relativt billiga att genomlysa för potentiella finansiärer att finansiera sig direkt på kapitalmarknaden genom emission av företagscertifikat eller industriobligationer i stället för att ansöka om bankkredit. Det är framför allt stora och välkända företag som i ökad utsträckning fått denna möjlighet.

Eftersom de företag som har möjlighet att finansiera sig direkt på kapitalmarknaden är företag som är relativt genomlysta, kan bankernas förlust av dessa företag som låntagare innebära att genomlysbarheten i bankernas kreditportföljer allmänt sett kan minska. Denna utveckling torde dock minska portföljrisken via den ökade diversifieringen som torde bli följden av förlusten av de stora låntagarna. Det är i huvudsak de låntagare som inte kan finansiera sig direkt på kapitalmarknaden som enligt detta resonemang kommer att kvarstå som låntagare i bank. Emellertid kommer stora företag sannolikt även fortsättningsvis att anskaffa löpande rörelsekrediter via bankerna. Anledningen till detta är att

168 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

det är alltför kostsamt för de potentiella finansiärerna att anskaffa erforderlig information för att bedöma kreditvärdigheten hos dessa låntagare. Andelen lån till små och medelstora företag samt hushåll torde således öka i bankernas låneportföljer i framtiden. Att bankernas kreditgivning i allt högre grad riktas till sådana låntagare torde ställa ökade krav på bankernas förmåga att analysera, hantera och prissätta kreditrisker.

En för bankerna positiv sida av den beskrivna utvecklingen är att bankerna kan vara med i handeln och organisationen av marknaden för industriobligationer. Därmed skulle bankerna kunna tjäna pengar på förmedling, hantering och sin expertis inom kreditutvärdering i stället för att ta egna direkta kreditrisker. Denna utveckling bidrar till att öka genomlysbarheten och stabiliteten i instituten.

3.2.3 Förändrade förutsättningar för inlåningsverksamheten

På inlåningssidan har banker formellt sett en mycket starkare position än på utlåningssidan. Som redan nämnts är det framför allt den lagstiftade ensamrätten för banker att ta emot transaktionsinlåning, eller mer exakt nominellt bestämda avistafordringar, som varit grundbulten i bankernas traditionella verksamhet och starka ställning på kreditmarknaden. Emellertid medför utvecklingen av värdepappersmarknaden, samt det breddade utbudet av andra spartjänster, att även denna ställning är på väg att rubbas. Dessutom förändras allmänhetens sparbeteende i riktning mot andra sparformer.

Breddat utbud av spartjänster

Andra företag än banker erbjuder allmänheten att placera sparande i instrument och kontoformer som till sin natur är mycket lik inlåning, framför allt vad gäller likviditeten. Exempel på sådana instrument är (kontobaserade) privatobligationer. Förvärvaren av en utgiven obligation registreras endast i ett kontoregister och erhåller ett kontoutdrag som bevis på registreringen i stället för ett värdepapper. Förvärvaren kan lätt avyttra obligationen till låg transaktionskostnad och ha medlen från en försäljning snabbt tillgängliga. Ett viktigt kännetecken på inlån-ing är att insättaren kan sätta in och ta ut belopp av valfri storlek. Det är emellertid möjligt för institutet att emittera obligationerna i mycket små valörer vilket innebär att kunden kan köpa och sedan sälja obligationer i valfria belopp. Detta är således snarlikt insättning och uttag av inlåningsmedel. En skillnad mellan inlåning och obligationer som sparform är att inlåningen är nominellt bestämd. En annan skillnad är att obligationen har en

Utvecklingstendenser 169

kursrisk, vilket innebär att spararen i obligationer löper risk att inte få tillbaka lika mycket som placerades i obligationen.

Ett annat exempel på sparformer som är mycket nära substitut till inlåning är ömsesidiga värdepappersfonder vars medel är placerade i höglikvida räntebärande tillgångar med låg risk. Kunden kan placera och ta ut valfria belopp genom att köpa och sälja fondandelar. Medlen från försäljning av fondandelar kan göras lättillgängliga genom överflyttning till ett vanligt inlåningskonto. Dessa fonder kan tillfredsställa kundernas skiftande placeringsönskemål i allt större utsträckning i takt med att värdepappersmarknaderna utvecklas.

En från regleringssynpunkt viktig skillnad mellan placeringsalternativ av typen privatobligationer och värdepappersfonder å ena sidan och transaktionsinlåning å andra sidan är inlåningens koppling till betalningssystem, dvs. bankerna tillhandahåller betalningstjänster. Som sägs i avsnitt 6.3.2.4 är det oklart om en sådan konstruktion är tillåten enligt gällande svensk lagstiftning. I USA finns ömsesidiga värdepappersfonder, s.k. money market mutual funds (MMMF), som tillhandahåller checkdragnings- och gireringstjänster.

En annan, ur regleringssynpunkt, viktig skillnad mellan värdepappersfonder med koppling till betalningssystem och bankinlåning är, som nämnts, att bankers placering av inlåningen som utlåning medför potentiella instabilitetsproblem. Det förhållandet att banker håller endast en fraktion av den totala inlåningen i likvida tillgångar och resten i illikvid utlåning medför att det vid ett sviktande allmänt förtroende för en bank kan uppkomma en "först till kvarn"-situation där de inlånare som hamnar sist i uttagskön riskerar att inte få tillbaka sin inlåning vid anmodan. En sådan situation kan i princip inte uppkomma för en värdepappersfond av typen MMMF eftersom det hela tiden finns likvida tillgångar motsvarande värdet av fondandelarna. Det skall dock noteras att en annan form av uttags- eller utförsäljningsanstormning mot MMMF kan ske om placerarna befarar att marknaden för de tillgångar MMMF har placerat i kommer att vika. Denna konstruktion gör att dessa fonder, och även andra institut som placerar inlåningen i likvida tillgångar, utgör ett mindre hot mot systemstabiliteten.

En till inlåningsverksamhet gränsande företeelse som på senare tid ökat i omfattning är att detaljhandelsföretag erbjuder kontokortskunder att sätta in medel på räntebärande konton, t.ex. ICA Kort AB. Mottagande av dessa s.k. kundmedel omfattas inte av begreppet inlåningsverksamhet om medlen enbart används för betalning av det kontoförande företagets varor eller tjänster samt om kontobehållningen är högst 15 000 kronor. Det finns ett flertal fördelar med dessa kundmedelskonton som gör att dessa kan komma att växa i betydelse i framtiden. Exempel på sådana fördelar är att insättaren får kontoutdrag med förteckning över

170 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

gjorda inköp, att det löpande betalningsförhållandet mellan säljföretaget och kunden underlättas samt att kassahanteringsrutinen rationaliseras. Dessutom torde populariteten hos denna sparform påverkas positivt av att räntan på flera av dessa konton hittills varit relativt förmånlig för kunden.

Förändrat sparbeteende

Även spararnas beteende har förändrats, vilket är naturligt om utbudet av spartjänster breddas. Dessa processer hänger intimt samman. Efter att ha varit mycket låg under 1980-talet, t.o.m. negativ under vissa perioder, har hushållens sparkvot ökat markant under 1990-talets första hälft. Skattereformen i början på 1990-talet, höjda realräntor, ökad arbetslöshet och försämrat socialförsäkrings- och pensionssystem är några viktiga orsaker till detta. Det är också tänkbart att det utöver nämnda osäkerhetsfaktorer finns en långsiktig förändring i allmänhetens värderingar till sparande till följd av de förbättrade möjligheterna att skräddarsy sitt sparande.

Hushållens nysparande har dock inte placerats som inlåning i bank i någon större utsträckning.31 Förutom ett ökat sparande i privata pensionsförsäkringar har just privatobligationer blivit en allt populärare sparform under senare år.

Ökningen av det långa sparandet i privata pensions- och kapitalförsäkringar hänger bl.a. samman med en växande osäkerhet om stabiliteten i det allmänna pensionssystemet. De ökade möjligheterna till individuellt skräddarsydda pensionssparlösningar, t.ex. inom unitlinked fonder, torde också ha betydelse.

Populariteten hos privatobligationer som sparform har ökat i takt med den förbättrade likviditeten och tillgängligheten i utbudet av obligationerna – bl.a. genom möjlighet till handel via telefon – samt ett bredare utbud till varierande löptider. Sammantaget innebär denna utveckling, som redan nämnts, en minskad skillnad mellan inlåningens och privatobligationernas egenskaper. Ökad marknadsföring och information har ökat allmänhetens kännedom om denna placeringsform och insikt om de stora likheterna med inlåning. Denna insikt i kombination med den stora räntedifferensen som rådde i början av 1990-talet mellan obligationerna och inlåningen är sannolikt den viktigaste förklaringen till obligationernas ökade popularitet. Räntedifferensen möjliggörs framför allt av den mindre risken för avbrott i finansieringen via privatobligationer, i

31 Bankinlåningens andel av hushållens finansiella tillgångar har minskat från 50% 1980 till 28% 1994, SCB kapitalmarknadsstatistik.

Utvecklingstendenser 171

jämförelse med inlåning, eftersom obligationerna har en viss bestämd löptid.

3.2.4 Förändrade förutsättningar för betalningsförmedlingen

Allmänhetens efterfrågan på transaktionsinlåningstjänster sammanhänger i hög grad med möjligheterna att smidigt utföra betalningar till och från inlåningskonton. Bankerna har hittills i princip indirekt haft ensamrätt att tillhandahålla flertalet betaltjänster eftersom dessa tjänster på ett eller annat sätt är kopplade till inlåningskonton.

Uppkomsten av uttagsautomater har inneburit att den fysiska länken mellan banken och kunderna och deras pengar har försvagats. Kreditoch betalkortens framväxt har medfört att kunderna inte längre behöver bära omkring kontanter. Denna utveckling har inneburit att kundernas kassahantering har effektiviserats. Kunden kan göra uttag från sitt räntebärande konto endast då hon behöver utföra en transaktion. Kunden får därmed ränta under den tid medlen stannar på ett räntebärande konto (eller någon annan likvid sparform). Bankernas ställning har knappast påverkats negativt av denna utveckling. Den minskade kontanthållningen hos allmänheten torde i stället haft en viss positiv effekt på transaktionsinlåningen.

Den tekniska utvecklingen, som medfört att en mängd nya sätt att utföra betalningar uppstått, kommer förmodligen att försvaga bankernas centrala position som förmedlare av betalningar. Flertalet nya betalningssätt har sitt ursprung i innovationer inom data- och telekommunikationsområdet. Betydelsen av kontanter i betalningstransaktioner kommer troligen att minska än mer och ersättas av elektroniska pengar av olika slag. Det utmärkande för dessa pengar är att värdet finns lagrat och har betalats i förväg. Elektroniska pengar kan lagras på ett kort, s.k. kontant kort eller smarta kort (eng. prepaid cards eller storedvalue cards) eller på en persondator. Telefonkort är en form av kontantkort som börjat få en utbredd användning.

Bankerna erbjuder numera sina kunder kontantkort. Korten är utrustade med ett datachip som laddas med värdeenheter i laddningsapparater som är kopplade till innehavarens bankkonto. Detta är ett sätt att slippa kostsam hantering av sedlar och mynt. Marknaden för kontantkort har hittills inte blivit så stor. En förklaring till detta kan vara de kostnader som hanteringen av kontantkort är förenad med.

En effekt av spridningen av kontantkort är att behovet av sedlar och mynt i transaktioner minskar. Därmed kommer Riksbankens seignorage

172 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

att påverkas negativt.32 En annan effekt är att bankerna kommer att tjäna seignorage på kortutgivningen. Detta kommer av att det belopp som laddas ned på kontantkortet överförs från kundens konto till ett allmänt konto inom banken, där samtliga laddade medel samlas. Då kunden genomför transaktioner med kortet överförs motsvarande medel från det allmänna kontot till kundens motpart i transaktionen, t.ex. en livsmedelsbutik. De medel som ännu inte dragits från det allmänna kontot utgör en räntefri finansiering för banken vilket kan likställas med seignorage.

En annan form av elektroniska pengar är de som används i den elektroniska kommers över persondatorer som kan förväntas öka i framtiden. Det finns flera olika standards för hur elektronisk betalningsförmedling över persondatorer kan utföras. En sådan är Digicash. Detta är en metod som bygger på att den som vill handla varor och tjänster över internet har ett konto hos en bank som accepterar elek-troniska pengar och som tar emot beställningen och skickar pengarna till säljaren.

Det finns flera viktiga regelfrågor rörande elektroniska pengar. En av de viktigare torde vara vem som skall ha rätt att på marknaden erbjuda sådana betalningsmedel. EU-kommissionen har behandlat elektroniska pengars rättsliga status enligt EG-lagstiftningen och dragit slutsatsen att tillhandahållande av elektroniska pengar inte utgör "deposittaking" enligt art. 3 i andra banksamordningsdirektivet. Tillhandahållande av elektroniska pengar skall därför inte på den grunden vara förbehållen kreditinstitut. En annan fråga är om elektroniska pengar (på bankernas "allmänna konton") skall omfattas av insättningsgarantin. Dessa frågor har behandlats av utredningen om elektroniska pengar (SOU 1998:14). I betänkandet presenteras – som underlag för regeringens och departementens ställningstaganden nationellt och i olika internationella fora – en skiss till näringsrättslig reglering av elektroniska pengar. Enligt denna skiss skall även andra företag än banker och kreditmarknadsföretag få ge ut elektroniska pengar efter särskild prövning och tillståndsgivning. Den som fått tillstånd skall enligt skissen stå under Finansinspektionens tillsyn. Elektroniska pengar i vad som kallas större system kan enligt skissen behöva omfattas av någon form av garanti. EU-kommissionen har utarbetat ett förslag till direktiv om elektroniska pengar, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att starta och driva verksamhet i e-penninginstitut samt om tillsyn av sådan verksamhet.

På företagssidan utvecklas betaltjänster med hjälp av EDI (Electronic Data Inter-change) som möjliggör betalningar av t.ex. leverantörsfakturor via datanätet från betalarens dator via bankens dator till mottagarens dator.

32 Med seignorage menas kortfattat Riksbankens intäkter från att en del av dess skulder (sedlar och mynt i cirkulation) är icke-räntebärande.

Utvecklingstendenser 173

Sammantaget kommer tjänsten att överföra pengar från en aktör till en annan i ökad utsträckning att kunna tillhandahållas av en växande skara företag. Emellertid torde knappast utvecklingen av betalningsförmedling innebära att bankernas inlåning kommer att drabbas menligt av denna anledning, snarare tvärtom.

Via persondatorn kommer kunderna inte bara att kunna utföra betalningar, utan även ha bättre kontroll över sina besparingar. Allt mer sofistikerade former av "home banking" kommer att leda till att kunderna kan placera medlen i institut eller sparformer där villkoren framstår som bäst. De kommer också att ha tillgång till finansiell information och rådgivning via framför allt internet.

Denna utveckling har också öppnat upp möjligheten för hård konkurrens från företag som traditionellt inte varit verksamma inom den finansiella sektorn, såsom telekommunikationsföretag och mjukvaruföretag inom databranschen, att erbjuda betalningsservice och eventuellt i förlängningen även transaktionsinlåningstjänster. Därmed har utvecklingen av nya effektiva metoder för betalningsförmedling även betydelse för bankernas konkurrens om allmänhetens inlåningsmedel. I första hand kommer det dock att handla om konkurrens mellan de etablerade bankerna att vara förberedda på utvecklingen av dessa nya betalningsformer samt vara effektiva i sin hantering av elektroniska pengar.

3.3 Andra utvecklingstendenser i banksystemet

3.3.1 Strukturella utvecklingstendenser

Den oligopolliknande struktur som hittills har kännetecknat den svenska bankmarknaden är på väg att brytas upp i rask takt. Marginalerna i bankernas traditionella verksamhet pressas i takt med att en mängd nya aktörer etablerar sig inom dessa verksamhetsområden. Avregleringen har medfört en branschglidning som har lett till en minskning av skillnaderna mellan olika typer av finansiella företag, framför allt mellan bank- och försäkringskoncerner. Försäkringsbolag, hypoteksinstitut etc. försöker utnyttja sin kundbas genom att expandera sitt finansiella produktsortiment med traditionella banktjänster, t.ex. via nischbanker. Även företag som har sin kärnverksamhet utanför den finansiella sektorn finansierar sig med inlåning. Stora industriföretag bygger upp bankliknande verksamheter för att understödja sin kärnverksamhet finansiellt. Dessutom har ett flertal icke-banker, främst detaljhandelsföretag, börjat konkurrera om hushållens placerings- och betalnings-

174 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

volymer med egna kortprodukter och höga räntor. Den ökade europeiska integrationen och framför allt EMU kommer sannolikt att späda på konkurrensen från utländska konkurrenter.

Som nämndes i avsnittet ovan kan det inte uteslutas att aktörer som traditionellt stått utanför bankbranschen, men som nu ser stora möjligheter att framgångsrikt konkurrera med hjälp av den nya tekniken, söker inträde på den svenska bankmarknaden. Exempel på sådana aktörer är kortföretag (t.ex. American Express Company AB) och dataföretag (t.ex. Microsoft).

Särskilt framväxten av en ny kategori banker som är mera specialiserade, s.k. nischbanker, har ökat konkurrensen på privatmarknaden och då framför allt på sparandeområdet. Dessa banker använder nya och mindre kostsamma distributionsvägar genom utnyttjande av ny teknologi inom tele- och IT-området samt ett minimerande av personal, antalet kontor och direktkontakt med kunderna.

Före avregleringen på kreditmarknaden hade svenska bankkunder få sparalternativ och var relativt orörliga i sitt sparande. Detta torde ha hämmat konkurrensen mellan det fåtal banker som fanns och därmed haft en negativ inverkan på effektiviteten i banksystemet. Det ökade antalet aktörer på marknaden för bankliknande tjänster på senare tid har sannolikt medfört en ökad effektivitet i produktionen av finansiella tjänster. Kunderna har också blivit mer medvetna och benägna att jämföra olika sparformer i takt med att utbudet av spartjänster och finansiella produkter breddats samt att institutens marknadsföring intensifierats. Den beskrivna utvecklingen ställer hårda krav på effektivisering av de etablerade universalbankerna. Dessa kommer inte bara att följa med i den tekniska utvecklingen och försöka finna effektivare distributionskanaler, vilket de gör bl.a. genom att själva erbjuda telefonbankstjänster och utveckla "home banking". De kommer troligen även se sig tvingade att skära i sina kostnadskrävande kontorsnät. Dessutom kan det komma att bli allt svårare att upprätthålla en korssubvention av transaktionsinlåningen på andra sparformers bekostnad eftersom konkurrensen om sparmedlen hårdnar.

Samtidigt som det sannolikt tillkommer ett flertal nya mindre aktör-er finns det anledning att förvänta en koncentration av den svenska bankbranschen. De svenska universalbankerna, som är relativt små i ett internationellt perspektiv, kan komma att vidta strukturella åtgärder för att stå emot den ökande konkurrensen från framför allt de europeiska storbanker som kan komma att etablera sig i Sverige i framtiden. Det finns troligtvis synergieffekter att exploatera mellan bankerna inom olika verksamhetsområden, framför allt vad gäller effektiviseringen av kontorsnäten, vilket kan medföra en rad uppköp eller sammanslagningar på bankmarknaden.

Utvecklingstendenser 175

Den ovan beskrivna utvecklingen av data- och telekommunikationstekniken kan å ena sidan leda till ökad koncentrationen. Mycket tyder på att denna utveckling medför stordriftsfördelar i produktionen av bankernas detaljhandelstjänster. Det innebär att stora institut kommer att ha skalfördelar i konkurrensen med institut med mindre volymer. Å andra sidan kan ett effektivt utnyttjande av data- och telekommunikationstekniken även skapa förutsättningar för småskaliga nischbanker.

3.3.2 Tendenser inom produkt- och verksamhetsutveckling

Det dynamiska samspelet mellan marknader och mellanhänder

Den beskrivna utvecklingen av det finansiella systemet kan formuleras i termer av en produktutvecklingsprocess där produkter och tjänster, som initialt tillhandahålls av banker, i allt större utsträckning kommer att utbjudas på värdepappersmarknader i takt med att dessa marknader blir allt mer sofistikerade. Detta skulle kunna tolkas som en "kamp" mellan organiserade värdepappersmarknader och finansiella mellanhänder om att arrangera finansiella transaktioner.

Finansiella marknader tenderar att vara effektiva institutionella alternativ till banker vid hantering av produkter med standardiserade villkor som är så befriade från informationsasymmetrier att skillnaden mellan köparens och säljarens pris (spreaden) är liten samt dessutom kan handlas i stora volymer. Banker har en relativ fördel i produktionen av lågvolymprodukter som är relativt kostsamma att genomlysa.

Från ett dynamiskt perspektiv kan marknader och finansiella mellanhänder emellertid sägas vara komplementära institutionella strukturer. Inom ett effektivt fungerande finansiellt system är det viktigt att mellanhänder och organiserade marknader samexisterar på ett effektivt sätt. Bankerna fyller en viktig funktion genom att de skall medverka till förädlingen av finansiella produkter så att de kan handlas på marknader. Ett viktigt exempel, som diskuteras mer nedan, är värdepapperisering av lån, ett annat är konstruktionen av skräddarsydda derivatprodukter. När dessa produkter används av allt fler och till slut får stand-ardiserade villkor, vilket möjliggör handel på en fungerande marknad, ökar effektiviteten i aktörernas riskhantering genom att transaktionskostnaderna sjunker. För att bankerna skall kunna hantera sin riskexponering i dessa nya produkter agerar de på dessa marknader och bidrar därmed till att ytterligare öka handelsvolymerna och reducera transaktionskostnaderna. Den billi-

176 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

gare hanteringen innebär att bankerna kan erbjuda sina kunder fler nya skräddarsydda produkter till attraktiva priser så att dessa ännu bättre kan hantera risken i sina marknadsposition-er.

Förutom att bankerna kan hantera sina egna positioner bättre då de standardiserade värdepappersmarknaderna utvecklas, tjänar de pengar på olika typer av tjänster förknippade med handeln på dessa marknader.

Bankernas framtida verksamhetsinriktning

Resonemanget i avsnitt 3.2 pekar ut en minskning av den traditionella intermediära verksamheten för bankerna. Som redan antytts i detta avsnitt kommer emellertid bankerna att spela en viktig roll i det finansiella systemet även i fortsättningen. De kommer att fortsätta att spela en viktig roll som utvärderare av kreditrisker i små och medelstora företag. Dessutom kommer de förmodligen att dominera finansieringen av näringslivets kortfristiga behov av rörelsekapital. Som redan nämnts kan bankernas ökade engagemang inom värdepappersområdet komma att leda till att banker i ökad utsträckning deltar i skapandet av nya finansiella produkter samt i utvecklingen av nya marknader för olika typer av värdepapper och derivat. Vissa banker kommer att utnyttja sina låneförbindelser till att sälja andra lönsamma produkter, såsom rådgivning vid fusioner, uppköp och emissioner eller i något annat finansiellt ärende. Detta innebär att banker troligen kommer att öka sin verksamhet inom trading och investment banking. En allt större andel av bankernas intäkter i framtiden kommer sannolikt att komma från avgiftsbaserade tjänster. Detta på grund av att nya tjänster skapas men också till följd av att de olika delverksamheterna måste bära sig själva på grund av den hårdnande konkurrensen. Korssubventionen mellan olika verksamheter, såsom mellan långsiktigt sparande och transaktionsinlåning, torde således minska i betydelse i framtiden. Vad gäller privatkunderna kommer fullsortimentsbankerna troligen att fokusera på kundens totala finansiella och försäkringsmässiga behov. De mindre bankerna väljer sannolikt att inrikta sina krafter mot att vara konkurrenskraftiga inom en specifik funktion/nisch.

Utvecklingstendenser 177

Särskilt om värdepapperisering

En aktivitet som tilldragit sig allt större intresse för kreditinstitut på senare tid, framför allt i USA, och som av den internationella utvecklingen att döma kan komma att bli en vanlig företeelse, är s.k. (indirekt) värdepapperisering.

Värdepapperisering innebär i en vid definition att tillgångar omvandlas till obligationer eller andra värdepapper. En form av värdepapperisering är att företag kan finansiera sig genom emission av värdepapper på kapitalmarknaden. I detta avsnitt avses en något snävare form av värdepapperisering där ett företag, t.ex. en bank, säljer ut (illikvida) tillgångar till ett särskilt bildat s.k. specialbolag som har som enda syfte att äga dessa tillgångar och som finansierar förvärvet genom att emittera värdepapper. Vid direkt värdepapperisering skapas omsättningsbara värdepapper av fast eller lös egendom. Kassaflödet skapas genom t.ex. hyror eller andra intäkter från egendomen. Vid indirekt värdepapperisering skapas omsättningsbara värdepapper av andra finansiella fordringar, exempelvis banklån. Kassaflödet kommer i det sistnämnda fallet från de räntebetalningar och amorteringar som fordringarna genererar.

Värdepapperisering innebär att likvida värdepapper som kan handlas på en marknad skapas genom "paketering" av andra illikvida fin-ansiella fordringar. Vanligast är att värdepapperisera fastighetslån, dvs. lån med panträtt i fastigheter, men i utlandet används även andra typer av fordringar, exempelvis kreditkortsfordringar. Grunden för att dessa paket skall kunna säljas på en marknad är att de ingående lånens kreditrisker tar ut varandra (riskpoolas) samt att villkoren standardiseras.

Genom värdepapperisering kan den ursprungliga fordringsägaren frigöra kapital. Soliditeten och kapitaltäckningen kan höjas. Dessutom kan tillgångar som har en avvikande riskexponering, eller inte anses passa in i portföljen av andra orsaker, avskiljas. Värdepapperiseringen kan således underlätta riskhanteringen.

Värdepapperisering möjliggör för bankerna att renodla rollen som kreditutvärderare och finansiär. På så sätt innebär detta en utveckling bort från ett system där bankerna ansvarar för alla led i en finansiering mot ett system där institutens verksamheter är mer specialiserade.

Värdepapperisering i Sverige sker inte i den utsträckning som skulle kunna förväntas med hänsyn till de positiva effekter aktiviteten kan medföra. Möjligheterna att bedriva denna aktivitet i dagsläget är beskuren via vissa bestämmelser i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Exempelvis är det s.k. specialbolaget underkastat krav på kapitaltäckning. Detta är en trolig orsak till att det hittills funnits incitament för att förlägga ett specialbolags verksamhet utomlands.

178 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

Ett annat skäl till att värdepapperisering hittills varit tämligen begränsad är bl.a. att fastighetskrediter på sätt och vis redan är värdepapperiserade via hypoteksinstituten. Dessutom är värdepapperisering en omständlig och kostsam procedur, inte minst på grund av de juridiska problem som det oklara regelverket medför. De senaste årens låga tillväxt i institutens kreditstockar torde också haft en dämpande inverkan på behovet av värdepapperisering.

Under den period som den generella bankgarantin gällde saknades incitament att föra fordringar till specialbolag utanför garantin från institut som omfattades av garantin. När bankgarantin avskaffats är det sannolikt att lånekostnaden för de institut som tidigare täcktes av garantin ökar och tydligare differentieras. Denna utveckling torde öka incitamenten för värdepapperisering som finansieringsform.

3.3.3 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering

Under de senaste tio åren har priserna på de finansiella marknaderna blivit allt rörligare. De kraftiga fluktuationerna avseende räntor, valutakurser och aktiekurser har allmänt sett ökat marknadsriskexponeringen för de aktörer som engagerar sig i handel med räntebärande tillgångar, valutor och aktier. Med marknadsrisk avses risk för att marknadsvärdet i ett finansiellt instrument ändras till följd av förändringar i aktiekurser, valutakurser och räntor. Denna typ av risk är banker i stor utsträckning exponerad för.

Kreditrisken i bankernas utlåning torde också ha påverkats av att tillgångspriserna blivit rörligare, framför allt vad gäller säkerheternas värde. Med kreditrisk avses risk för att motparten i en transaktion inte uppfyller villkoren i kontraktet. Turbulensen på fastighetsmarknaden under 1980-talets senare del och 1990-talets inledning har sannolikt ökat kreditriskpremien för utlåning mot säkerhet i fastighet jämfört med tidigare. Överhuvud taget torde de omfattande kreditförlusterna under 1990-talets första hälft ha lett till både en höjning och differentiering av kreditriskpremien. Bankernas växande engagemang inom värdepappersområdet har ökat betydelsen av kreditrisker i sådana transaktioner. Det finns också icke försumbara legala risker förknippade med värdepapperstransaktioner som torde ha ökat i betydelse. Andra typer av risker som spelar allt större roll är operativ risk (se nedan) och politisk risk, vari ingår t.ex. risken för förändringar i regelverket och valutaregimen. En nära förestående betydande politisk risk ligger i EMU projektet.

Utvecklingstendenser 179

Den potentiella riskexponeringen har således ökat, vilket i sin tur har ökat behovet av riskhantering. Nya instrument och fungerande marknader har förbättrat förutsättningarna för hanteringen av de allt större finansiella riskerna. Utvecklingen inom IT-tekniken och den finansiella teorin har också förstärkt dessa förutsättningar.

Av de instrument som har utvecklats under senare år intar derivaten en särställning vad gäller användningen vid riskhantering. Inom gruppen derivatprodukter ryms alla typer av instrument vars värde eller avkastning härleds från en underliggande tillgångs pris, avkastning eller index. Exempel på sådana produkter är olika slag av optioner, forwardkontrakt, swappar och futures. Dessa instrument möjliggör för bankerna att hantera framför allt fluktuationerna i räntor och valutakurser. De är därmed viktiga byggstenar i den finansiella innovationsspiral som nämndes i föregående avsnitt.

Rätt hanterade reducerar derivat systemrisken genom att de utgör en mekanism för att omfördela risk mellan olika aktörer – från de som vill bli av med en riskexponering till de som bäst kan hantera exponeringen. Aktörerna kan försäkra sig mot händelser som i annat fall skulle kunna innebära risk för systeminstabilitet, såsom t.ex. en kollaps på aktiemarknaden eller en kraftigt stigande ränta. Eftersom bankers verksamhet i stor utsträckning handlar om att omfördela och hantera risk utgör derivat ett viktigt inslag i bankernas produktionsprocess.

Fel använda kan derivat utgöra en potentiell källa till stora förluster på mycket kort tid. En vanlig typ av felhantering av dessa instrument, framför allt då de inte är av standardiserad natur, är att riskexponeringen inte prissätts korrekt eller att innehavet inte i tillräcklig utsträckning kombineras med andra instrument som är av sådan art att de neutraliserar riskexponeringen. Konsekvenserna av en felhantering av dessa instrument kan bli svåra med hänsyn till hur snabbt en öppen position kan växa.

Det kan inte förutsättas att alla institut har ändamålsenliga system för att mäta och hantera prisrisken i derivat. Det är dessutom viktigt att instituten kan hantera motpartsrisken vid handel med dessa instrument. Överhuvud taget är engagemang inom icke standardiserade derivat att betrakta som relativt riskabelt. Inte bara för att det är större fara för fel prissättning. Det är även svårare för externa intressenter, såsom tillsynsmyndigheten, att bedöma risken i denna aktivitet.

Särskilt om operativa risker

Även om ett institut har goda system för att hantera finansiella risker är de inte immuna mot operativa risker – dvs. administrativa, tekniska och legala risker. Fungerande informations- och rapportsystem är i princip

180 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

en förutsättning för att ett institut skall kunna observera och mäta risker i verksamheten. De spektakulära händelserna 1995 i brittiska Barings Bank och japanska Daiwa Bank understryker behovet av detta. Vid dessa händelser tog individuella medarbetare på egen hand, under lång tid, mycket riskabla positioner på de finansiella marknaderna utan att deras överordnade hade kännedom om detta. Även erfarenheterna från den svenska bankkrisen, enligt resonemanget i kapitel 2, pekar på underskattning av den operativa risken samt stora problem med den interna kontrollen i bankerna.

Utvecklingen av allt mer komplexa instrument och finansiella strategier, samt utökning av antalet verksamhetstyper, riskerar att leda till att institutens ledning får svårt att överblicka verksamheten. Då en exponering kan växa mycket snabbt, framför allt då derivatinstrument är inblandade, kan dåligt fungerande interna kontrollsystem som inte förhindrar farliga exponeringar eller inte snabbt möjliggör ledningens kännedom om exponeringen, leda till mycket stora förluster.

Särskilt om interbankmarknaden och systemrisken

En utvecklingstendens är bankernas ökade mängd och volym av transaktioner på interbankmarknaden. Detta utgör en av de riktigt stora källorna till risk för instabilitet i banksystemet och i förlängningen betalningssystemet. De omfattande fordringsbelopp/exponeringar bankerna har på varandra dagligen kan ibland vara större än bankernas kapitalbaser. Detta innebär att ett problem i ett stort institut, som leder till att det inte kan fullfölja sina åtaganden mot andra banker, riskerar att mycket snabbt leda till en kedjereaktion på interbankmarknaden med en serie fallissemang som följd.

I Riksbankens system för clearing och avveckling av betalningar – RIX – avvecklas deltagarnas betalningar vid samma tidpunkt som betalningsmeddelandena presenteras i systemet. Det ligger inte i Banklagskommitténs uppdrag att överväga ändamålsenligheten i systemen för clearing och avveckling av betalningar. Det är emellertid viktigt att beakta denna funktion vid konstruktionen av regler som syftar till att begränsa faran för att betalningssystemets stabilitet rubbas.

3.3.4 Tänkbara konsekvenser för bankerna av en gemensam valuta inom EMU

Integrationsprocessen inom EU fortskrider. Skapandet av den europeiska monetära unionen, EMU, är ett led i den utvecklingen, som sannolikt kommer att få stor betydelse för det finansiella systemet.

Utvecklingstendenser 181

Beslut föreligger om att låsa växelkurserna för de länder som är med i samarbetet den 1 januari 1999. Denna dag skall dessutom statspapper börja emitteras i euro och den Europeiska Centralbanken skall börja utöva penningpolitik. I detta läge måste medlemsländernas penningmarknader vara ihopkopplade. Även clearing- och interbanksystemen måste kopplas ihop. De nationella betalningssystemen och länken dem emellan utgör det som kallas för TARGET-systemet (Trans-european Automated Real Time Gross Settlement Express Transfer System). Detta system blir det gemensamma europeiska betalningssystemet. Därmed blir det lika enkelt att skicka pengar till en kund i en belgisk bank någonstans i Tyskland, som att skicka pengar till en kund i en svensk bank. Detta som dock endast gäller s.k. stora betalningar (finansiella instituts och stora företags betalningar) kommer att få stora konsekvenser för betalningsförmedling över gränserna inom Europa.

Det är klart att länder som inte är med i EMU från starten 1999, s.k. outs, kommer att delta i TARGET. Outs deltar dock under delvis andra förutsättningar än medlemsländerna.

Behovet av etablering i Europa förstärks av att svenska storföretag kommer att ha stora betalningsflöden i euro. I valet mellan en Sverigebaserad bank och en bank inom valutaunionen kan det vara rimligt för företag att välja den senare, om den har ett bredare utbud av tjänster.

En positiv sida av ett EMU-utanförskap för svenska banker är att de kan komma att leva i en något mer skyddad miljö och inte drabbas av konkurrens från utländska institut.

Bankerna kommer att drabbas av höga engångskostnader vid bytet av valuta. De tekniska konverteringarna kräver en anpassning av datasystemen, vilket är kostnadskrävande. Dessutom kommer bankernas resultat att pressas av bortfall av intäkter från valutahandel. Dessa kostnader kommer givetvis att slå hårdare mot institut som har en relativt stor valutahandel än andra institut.

Harmoniseringen av lagreglering för bankverksamhet och bestämmelser om hemlandstillsyn har jämnat vägen för ökad konkurrens över gränserna om storföretagens nyttjande av bank- och värdepapperstjänster. Konkurrensen över gränserna om privatkundernas sparande har också ökat. Samtidigt kan konstateras att tillhandahållandet av vissa banktjänster, inte minst kreditgivning till hushåll och mindre företag, traditionellt har varit begränsad till nationell nivå. Flera faktorer talar för att detta mönster kommer att bestå även med en gemensam valuta. Förvisso minskar risken med utlandslån men samtidigt medför den ränteutjämning som torde bli följden av EMU, förmodligen minskade incitament för sådan upplåning. Dessutom är kundrelationen en strategiskt viktig faktor för banken som kreditgivare. Den nationella prägeln på systemen för bostadslån (lånesubventioner samt hantering av panter och säkerhe-

182 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

ter) kan också spela in. På sikt torde dock konkurrensen över nationsgränserna om flertalet bankprodukter öka.

Ett införande av den gemensamma valutan medför att sparkunderna får tillgång till ett bredare utbud av placeringsmöjligheter genom att kapitalrörelserna underlättas. Kunderna kommer sannolikt att ställa krav på förbättrad service i synnerhet vad gäller betalningar över gränserna och efterfrågan avseende internationella kapitalplaceringar kommer troligtvis att öka. Jämförbarheten mellan svenska banker och utländska banker kommer sannolikt också att öka. Detta ökar kraven på de svenska bankerna att erbjuda konkurrenskraftiga villkor för tjänster där kunderna förmodligen kommer att vara lättrörliga, exempelvis kapitalplaceringar. Samtidigt kan nya tekniker för likviditetstjänster över nationsgränserna snarast minska behovet vad gäller svenska kunders behov av utlandskonton.

3.4 Implikationer för regleringen

3.4.1 Institutionell eller funktionell reglering

Den ovan diskuterade utvecklingen på de finansiella marknaderna har inneburit att det vuxit fram verksamheter som erbjuder mycket nära substitut till de traditionella banktjänsterna inlåning, utlåning och betalningsförmedling. Detta har rimligtvis förändrat förutsättningarna inte bara för bankernas verksamhet utan även för regleringen av denna verksamhet. Dessutom engagerar sig bankerna allt mer på finansiella områden som inte ingår i den traditionella kärnverksamheten. Detta är en naturlig utveckling. Av en mängd olika orsaker, bl.a. tekniska och politiska, förändras den effektiva institutionella strukturen för att utföra det finansiella systemets funktioner över tiden. Även om ett instituts institutionella identitet är "bank", och har varit så exempelvis de senaste 100 åren, har denna banks verksamhet och de funktioner den uppfyller förändrats kraftigt över åren. Dessutom har andra typer av företag brutit in på de verksamhetsområden som traditionellt varit förbehållna banker. En sådan utveckling innebär att de rörelseregler som gäller för banker systematiskt måste revideras för att inte bli föråldrade. Emellertid kommer de grundläggande funktionerna hos det finansiella systemet sannolikt att vara stabila (t.ex. betalnings-förmedling, sparande, försäkring och kreditförsörjning). Det är framför allt de sätt på vilka dessa funktioner utförs, och vilka typer av institutioner som utför dem, som har förändrats och kommer att fortsätta att förändras. Eftersom funktionerna är relativt stabila över tiden kan det vid regleringen av ett finansiellt system som är

Utvecklingstendenser 183

i ständig förändring vara lämpligt att anlägga ett funktionellt perspektiv i stället för ett institutionellt. En funktionell regleringsansats kan visa sig mer motståndskraftig mot framtidens utveckling av finansiella produkter, marknader och aktörer än en institutionell ansats.

En funktionell finansiell reglering fokuserar på de skyddsvärda funktionerna i det finansiella systemet, inte den institutionella strukturen. Företag som utför samma funktioner, men kanske under olika benämningar, bör lyda under likartat regelverk. Dessutom innebär ansatsen att instituten inte skall åläggas förbud eller restriktioner som inte bidrar till skyddet av de skyddsvärda funktionerna och som medför onödiga effektivitetsförluster för institutens verksamhet. Ett exempel på hur den beskrivna principen kan tillämpas är att bankernas ensamrätt till inlåning (som den för närvarande är definierad) som finansieringskälla bör diskuteras kritiskt. Förutom ökningen av finansiella tjänster som är nära substitut till inlåning är också allmänhetens sparbeteende under så markant förändring att motiven för inlåningsmonopolet urholkas.

Dessa principer torde minska faran för att konkurrensen snedvrids mellan företag som utför likartade funktioner. Förutsättningarna för dessa företag som konkurrerar om kundernas sparande och upplåning måste utjämnas så långt det är möjligt. Om en sådan konkurrensneutralitet inte uppnås riskerar effektiviteten att bli eftersatt. Därför bör alla särregler för bankerna vara noga övervägda med hänsyn till att bankernas verksamhet kan ha en unik inverkan på värnandet av skyddsintressena. Särregler som inte kan motiveras utifrån denna princip riskerar att påverka bankernas möjlighet att konkurrera på lika villkor med andra typer av företag.

3.4.2 Bankernas breddade verksamhetsområde – implikationer för reglering och tillsyn

Sedan några år tillbaka är det möjligt för svenska bankgrupper att inte bara bedriva traditionell bank- och värdepappersverksamhet utan även försäkringsverksamhet i separata dotterbolag inom samma koncern. Denna möjlighet har utnyttjats framför allt av de stora bankgrupperna. Även några stora försäkringsgrupper har startat bankverksamhet i dotterbolag.

I Japan och, i något mindre utsträckning, USA har regler och tillsyn begränsat möjligheten att kombinera bank-, värdepappers- och försäkringsverksamhet inom samma koncern. I Europa är reglerna för finansiella konglomerat flexiblare. Nämnda möjlighet kan verka stabiliserande eftersom konglomeratets verksamhet blir mer diversifierad än en grupp med få verksamheter. Baksidan av detta är att alltför komplexa konglo-

184 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

meratstrukturer kan försvåra för externa intressenter, såsom tillsynsmyndigheten, att få en översikt av gruppens totala risktagande. Komplexa strukturer med flera artskilda verksamheter inom samma koncern kan också vara svåra att överblicka för företagens ledning.

Dessutom kan det finnas risk för att problem i en del av gruppen snabbt sprider sig till övriga delar av gruppen. Detta skulle exempelvis kunna ske om förluster inom värdepappersverksamheten täcks av bankverksamheten genom att ett gemensamt moderbolag ser till att föra medel i form av koncernbidrag eller via interntransaktioner på icke marknadsmässiga villkor från banken till värdepappersbolaget. Det är därför viktigt att det finns regler och tillsyn som förhindrar att skyddsvärda verksamheter drabbas av högt risktagande och förluster i andra verksamheter i samma grupp. Det finns aktiebolagsrättsliga regler som begränsar möjligheten för moderbolag att utarma dotterbolag för täckande av egna eller systerbolags förluster. Det finns inga formella skyldigheter för ett moderbolag att rädda ett insolvent dotterbolag. Dessutom bör redovisningsregler och tillsyn förhindra att otillbörliga interna transaktioner genomförs. Den ökade komplexitetsgraden i de finansiella koncernerna motiverar dock en allt effektivare tillsyn och en systematisk genomgång av möjligheterna till kringgående av dessa regler. Det pågår för närvarande ett arbete i en arbetsgrupp inom EU-kommissionen med ett direktivförslag om tillsyn av finansiella konglomerat som bl.a. syftar till att förhindra olämpliga intragrupp transaktioner samt tillse att konglomerat har tillräckligt buffertkapital genom att förhindra s.k. double gearing – dvs. att sådant kapital som får inräknas i kapitalbasen enligt kapitaltäckningsreglerna används flera gånger inom en grupp.

3.4.3 Produktutvecklingsprocessen – implikationer för reglering och tillsyn

Innovationer inom informations- och telekommunikationstekniken, samt utvecklingen av nya finansiella instrument, har i kombination med avregleringen av de finansiella marknaderna ökat konkurrensen i det finansiella systemet. Detta har kommit samhället i övrigt till godo genom ett bredare utbud av tjänster och produkter till konkurrenspressade priser. Emellertid har ett antal uppmärksammade negativa händelser, nämnda i avsnitt 3.3.3, på de internationella finansiella marknaderna inträffat på senare tid som har haft sin orsak i felhantering av just några av de nyare finansiella instrumenten.

Det är en viktig och svår balansgång att skapa regler som inte lägger hinder i vägen för utvecklingen av nya allt mer sofistikerade produkter. Samtidigt finns en risk för att dessa produkter skall hanteras på ett fel-

Utvecklingstendenser 185

aktigt sätt och hota stabiliteten i det finansiella systemet. Denna risk måste begränsas så långt det är möjligt.

Den i avsnitt 3.3.2 beskrivna produktutvecklingsprocessen ökar möjligheterna för marknadens aktörer att ta önskvärda positioner. Det är framför allt genom att använda olika typer av derivatinstrument som avkastningsmönstret hos andra typer av tillgångar kan kopieras. En konsekvens av detta är att regler som förbjuder exempelvis banker att inneha en viss typ av tillgång i många fall mycket lätt kan kringgås via skapandet av ett paket av andra tillgångar, däribland derivat på tillgången i fråga. Även om regler om förbud mot innehav av vissa tillgångar kan kringgås kan de medföra en ineffektivitet i så måtto att kringgåendet kan vara resurskrävande.

Reglerna bör i stället inriktas mot att öka effektiviteten på de fin-ansiella marknaderna. Detta kan ske direkt genom att underlätta produktinnovationsprocessen. Detta kan t.ex. innefatta anpassning av den finansiella infrastrukturen. Häri ingår anpassning av det institutionella samspelet mellan intermediärer och marknader, regleringsmässig praxis, organisation av handel och clearing samt kommunikation och information i transaktionssystemen. Det kan ske indirekt genom att undanröja omotiverade hinder för nya aktörer att träda in på marknaden och därigenom via ökad konkurrens ytterligare driva på den önskvärda utvecklingsprocessen.

3.4.4 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering – implikationer för reglering och tillsyn

Den beskrivna utvecklingstendensen innebär att bankernas risktagande förändras. Den ökade volatiliteten på de finansiella marknaderna i kombination med bankernas ökade engagemang i värdepappershandel leder till ökad risk för snabbt uppkommande förluster på grund av kraftiga prisfluktuationer. Detta ställer ökade krav på att bankerna har ändamålsenliga system för analys och hantering av marknadsrisker. Enligt resonemanget i avsnitt 3.3.3 har bankerna i dag goda möjligheter att hantera sådana risker. Dessa förbättrade möjligheter till riskhantering har rimligtvis implikationer för regleringen av bankernas risktagande. Detaljregler om hur finansiella risker skall hanteras kan orsaka mer skada än nytta. Reglerna bör utformas så att bankerna ges incitament att själva utveckla fungerande system för riskhantering. Dessutom krävs tillsyn av bankernas system för hantering av derivatinstrument. De är värdefulla vid riskhantering men kan drastiskt öka risken i ett institut om de hanteras på ett olämpligt sätt. Det är också viktigt att undanröja

186 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

eventuella regler som i onödan förhindrar möjligheterna till effektiv riskhantering, exempelvis regler som försvårar värdepapperisering eller förbjuder innehav av vissa tillgångar.

Om det inte finns fungerande interna kontroller och rutiner i en verksamhet där stora förluster kan uppkomma mycket snabbt vid felhantering av vissa finansiella instrument, kan skadorna bli mycket omfattande. Det är därför en viktig tillsynsuppgift att säkerställa att bankerna inte bara kan identifiera, mäta och hantera sin riskexponering, utan att de även har en fungerande intern kontroll som begränsar den operativa risken. Här spelar ansvarsfördelningen i institutens organisation en viktig roll. Ansvarsfördelningen måste också följas av möjligheter för de ansvariga att kontrollera verksamheten.

Den ökade konkurrensen på sparande- och utlåningsmarknaden leder sannolikt till krympta marginaler. Detta medför att förluster lättare kan uppkomma i den traditionella verksamheten. Denna utveckling i kombination med det ökade engagemanget i värdepappershandel, med fara för hastigt uppkomna tradingförluster, innebär att kraven på institutens buffertkapital måste förfinas ytterligare.

Särskilt om utvecklingen av ändamålsenliga kapitaltäckningsregler

Kapitaltäckningsregler är en viktig del av den tillsyn av banker som syftar till att ge instituten incitament för ett kontrollerat risktagande. Idealt sett skall dessa regler medföra att instituten har ett buffertkapital (kapitalbas) som exakt motsvarar risken i institutens verksamhet. I praktiken är det mycket svårt att konstruera sådana regler. De ursprungliga (Basel) kapitaltäckningsreglerna siktade enbart på kredit-riskerna. De allvarligaste bristerna med dessa regler var att de inte fångade upp diversifieringseffekter samt var mycket trubbiga i klassificeringen av kreditrisk.

Den senare utvecklingen av kapitaltäckningsreglerna har inneburit att även marknadsrisker skall kapitaltäckas. Dessutom har reglerna förfinats genom att instituten ges en valmöjlighet att använda sina egna riskvärderingsmodeller för att beräkna hur mycket kapital som behöver hållas som buffert för deras risktagande i stället för att lyda under stipulerade detaljerade kapitalkvoter för olika typer av exponeringar. Denna valfrihet gäller under förutsättning att tillsynsmyndigheten har godkänt institutets riskvärderingsmodell. Gällande metoder är emellertid inte perfekta i att åsätta kapitalkrav med avseende på risken i instituten. Förutom att marknadsrisken kan sägas inte vara perfekt definierad och kreditrisken fortfarande behandlas trubbigt, beaktas exempelvis inte den operationella risken i beräkningarna.

Utvecklingstendenser 187

Denna utveckling av allt mer sofistikerade kapitalkravsregler som pågår på skilda håll (inom Baselkommittén och EU kommissionen) är dock ett mycket viktigt steg i riktningen mot att bankerna själva skall kunna analysera och hantera de risker som uppkommer i deras verksamhet samt att tillsynsmyndigheten får ändamålsenliga verktyg för att tillse att bankerna verkligen klarar dessa uppgifter. Regler och tillsyn bör utformas på ett sådant sätt att instituten ges incitament att utveckla ändamålsenliga system för beräkning av behovet av buffertkapital. För given riskexponering bör de institut som bäst hanterar sitt risktagande också belastas relativt lätt med kapitaltäckning.

3.4.5 Banksystemets latenta instabilitet och smalbanksmodellen

Enligt resonemanget i avsnitt 3.2 finns det en inbyggd potentiell systeminstabilitet i bankernas traditionella verksamhet, dvs. finansierandet av illikvid utlåning med omedelbart uppsägningsbar inlåning i kombination med betalningsförmedling. Eftersom statens implicita åtagande att skydda betalningssystemet sammanhänger med kombinationen av inlånings- och betalningsförmedlingsverksamhet utgör varje risktagande verksamhet i banken en ökad risk i detta statens åtagande, i förlängningen på skattebetalarnas bekostnad. Även vid existensen av en inlåningsförsäkring av nuvarande svensk modell har staten ett kvarvarande åtagande. Detta beror på att det kan vara svårt för staten att isolera räddningsinsatserna till enbart inlåningsverksamheten i händelse av kris i ett institut som är centralt för betalningssystemets stabilitet.

På flera ställen i framställningen i tidigare avsnitt har bankernas värde för de finansiella marknadernas funktionssätt, och därmed ekonomins tillväxt, betonats. Grunden för att bankerna skall kunna spela denna centrala roll i ekonomin är att de utvärderar och omfördelar risker. Det är således inte lämpligt att inrikta regelverket mot att förhindra bankernas risktagande. Regler och tillsyn bör syfta till att risktagandet är kontrollerat och att onödig riskexponering undviks.

Problemet skulle kunna hanteras genom en separation av den skyddsvärda inlåningsverksamheten från utlåningsverksamheten i skilda juridiska personer, men inom samma koncern. Enligt den s.k. smalbanksidén skulle detta kunna betyda att inlåning bara får placeras i likvida löptidsmatchade tillgångar och att utlåning bara får finansieras med upplåning på kapitalmarknaden. En viktig poäng är att dessa enheter är trovärdigt juridiskt separerade i händelse av en insolvenssituation i den

188 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

del av koncernen som inte inrymmer inlåningsverksamheten. Inom en universalbank eller finansiellt konglomerat som inkluderar en sådan smalbank skulle begränsningar för bankens verksamheter och investeringar tas bort om de finansierats med formellt oförsäkrad inlån-ing.

Ett förbud mot finansiering av utlåning med inlåningsmedel skulle kunna skada kredittillförseln i ekonomin. För att detta inte skall bli fallet krävs att värdepapperiseringsprocessen på marknaden är tillräckligt effektiv för att bankerna skall kunna finansiera sin utlåning med upplåning från marknaden.

Även om smalbanksmodellen har vissa principiellt tilltalande egenskaper, framför allt med avseende på statens hantering av dess implicita garanti av stabiliteten i betalningssystemet, finns det dock ett antal faktorer som bidrar till att det är tveksamt att genomföra en så drastisk reform av regelverket.

Ett möjligt problem är att smalbankerna knappast kommer att kunna erbjuda inlåningsränta som ligger i nivå med de traditionella bankernas räntor eftersom inlåningsmedlen placeras i säkra tillgångar med relativt låg avkastning. Det finns risk för att bankerna kan erbjuda sådana inlåningstjänster endast om inlånarna betalar för att sätta in medel. Detta skulle i sin tur kunna innebära att om det finns valfrihet att även sätta in sin inlåning på traditionella banker, men uttalat oförsäkrat, skulle många kunder i goda tider välja att sätta in sina medel i dessa banker på grund av den högre avkastningen. I dåliga tider skulle denna inlåning sannolikt flöda över till smalbankerna där den är säker, vilket skulle kunna medföra likviditetsproblem för de traditionella bankerna. Det skulle dock inte medföra en likviditetskris eftersom solida banker alltid kan finansiera sig på marknaden eller hos Riksbanken.

Effekterna av en reglering måste alltid vägas mot kostnaderna. Reformen är så pass genomgripande att den reducerade systemrisken kan överskuggas av de omfattande kostnaderna för omstruktureringen av kreditmarknaden.

3.4.6 Behovet av regler för hantering av finansiella institut i kris

Det ökade antalet banker på marknaden innebär ökad konkurrens, vilket är önskvärt. Denna utveckling medför sannolikt inte bara en ökad effektivitet utan även en ökad risk för att banker kan komma att gå i konkurs (bl.a. på grund av krympande marginaler och ett ökat risktagande). Det är olämpligt och slöseri med resurser att ineffektiva verksamheter garanteras fortlevnad via regler som syftar till att förhindra konkurser. Samtidigt är det nödvändigt att beakta konsekvenserna av fallissemang

Utvecklingstendenser 189

för det finansiella systemets stabilitet. Den ovan beskrivna utvecklingen av strukturen på bankmarknaden är av betydelse för sådana bedömningar.

Det är också viktigt att beakta de möjliga effekter på institutens beteende som olika vägval vad gäller krishantering kan medföra. Institutens ökade möjligheter till snabba förändringar i riskexponeringen innebär att situationer där institut står på randen till insolvens är särskilt kritiska. Institutet kan välja en strategi med ökad förväntad avkastning och riskexponering för att ta sig ur problemen. Om en sådan strategi slår fel kan underskotten i den resulterande konkursen bli extra stora till nackdel för fordringsägarna, däribland insättningsgarantisystemet. Reglerna för hantering av institut med finansiella problem bör utformas så att incitamenten till sådant beteende från institutens sida begränsas. Dessa regler bör också utformas enligt principer om konkurrensneutralitet. Om stora institut särbehandlas, kan detta leda till att konkurrensen snedvrids till de mindre institutens nackdel.

3.5 Slutsatser

Den snabba omvandlingen av det finansiella systemet minskar skillnaderna mellan olika typer av finansiella mellanhänder vad gäller uppfyllande av finansiella funktioner. Detta medför ett behov av översyn av särregler och tillsynens inriktning för att så långt möjligt säkerställa konkurrensneutraliteten på kreditmarknaden. En funktionell regleringsansats torde vara mest ändamålsenlig för att öka reglernas precision och motståndskraft mot förändringar av de sätt på vilka det finansiella systemets funktioner utförs.

Det är viktigt att regler och tillsyn utformas så att kraften i utvecklingen mot ett bredare utbud av allt mer förfinade finansiella produkter och tjänster inte hämmas, eftersom denna utveckling leder till att det finansiella systemet fungerar mer effektivt. Flexiblare verksamhetsregler kan emellertid påverka stabiliteten i det finansiella systemet varför det även är av vikt att se till att regelverket är ändamålsenligt utformat så att stabiliteten upprätthålls.

Vid utformningen av regelverket och tillsynens inriktning bör också den förändrade strukturen i banksystemet beaktas samt förändringar i bankernas riskexponering liksom deras förbättrade möjligheter att hantera denna riskexponering.

Avslutningsvis bör det betonas att det är fel att förutspå en markant minskande roll för bankerna i det finansiella systemet. Det är mer korrekt att benämna utvecklingstendensen "en förändrad roll för bankerna".

190 Utvecklingstendenser SOU 1998:160

Det är Banklagskommitténs uppgift att anpassa det regelverk som styr bankernas verksamhet så att det passar denna förändrade roll.

4 Risker och riskhantering i bankrörelse

4.1 Inledning

Under de senaste tio åren har priserna på de finansiella marknaderna fluktuerat allt kraftigare, marknaderna har blivit volatilare. Svårigheterna att göra bedömningar av räntor, växelkurser och aktiekurser har ökat i takt med den ökade osäkerheten och volatiliteten. I spåret av avregleringen av de finansiella marknaderna har det under samma period skapats en mängd olika typer av finansiella instrument. Många aktörer har gjort stora förluster eftersom de inte förstått riskerna med de instrument de handlat i. De har inte bara haft bristande insikt i instrumentens risker, utan även rörande vikten av fungerande administrativa rutiner och informationssystem för hanteringen av finansiella risker, dvs. marknads-, kredit- och likviditetsrisker. De stora förlusterna under senare år i vissa finansiella institut, såsom i den brittiska banken Baring Brothers filial i Singapore och den japanska Daiwa banks filial i USA, var ett direkt resultat av (för banken) ogynnsamma rörelser i tillgångspriser. Förlusterna hade sin egentliga grund i bristfälliga administrativa rutiner.

Förluster till följd av exponering av marknadsrisker och operativa risker överskuggas av de dramatiska kreditförlusterna i västvärldens banksystem under senare år. Fatala missbedömningar av riskerna med allt för hög koncentration i kreditportföljerna till vissa branscher ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna.

Sammantaget har händelser som dessa medfört ett ökat intresse för riskhantering i bankerna. Det allt bredare utbudet av likvida finansiella instrument samt den snabba utvecklingen av metoder för riskhantering ökar bankernas möjligheter att hantera riskerna i sin rörelse. Det är viktigt att dessa möjligheter tas till vara.

Detta kapitel syftar inte till att ge en beskrivning av hur det bör gå till i bankerna. Ambitionen är inte heller att ge en heltäckande beskrivning med avseende på hur banker i realiteten går till väga i sin riskhantering. Därtill är skillnaderna mellan olika bankers verksamhetsinriktning samt förutsättningar för riskhantering allt för stora. Syftet är snarare att beskriva vilka risker som kan vara för handen samt hur en bank kan gå till väga för att möta dessa risker. Ambitionen är också att i enlighet med

192 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

det utvecklingsscenario som målades upp i kapitel 3 diskutera den allt mer framträdande rollen hos banker som uppsamlare och hanterare av kunders risker, risker som banker har relativa (kompar-ativa) fördelar att absorbera.

4.2 Riskhantering som en central funktion för bankerna

I kapitel 3 diskuterades de förändrade omständigheterna för bankernas traditionella verksamhet, dvs. kombinationen av inlåning, utlåning samt betalningsförmedling. Det finns utvecklingskrafter som verkar för att den traditionella verksamheten kommer att minska i betydelse samtidigt som andra verksamhetsgrenar såsom förmedlings- och rådgivningstjänster samt värdepappershandel kommer att utgöra allt viktigare inslag i bankernas rörelse. Bankerna kommer med största sannolikhet att ha en fortsatt viktig, men förändrad, roll i det finansiella systemet i framtiden.

De finansiella marknadernas tillväxt är i stor utsträckning ett resultat av finansiella institutioners ökade aktivitet på marknaderna genom innovation av och handel med olika typer av instrument. Individer och icke-finansiella företag har i relativt liten utsträckning direkt använt sig av de förbättrade möjligheterna till riskhantering som de växande marknaderna erbjuder. I stället har finansiella mellanhänder använts för att omfördela risk mellan olika marknadsaktörer. Det är inte så förvånande eftersom mellanhänder, såsom banker, har bättre möjligheter än andra aktörer att hantera vissa typer av risker genom att t.ex. skapa skräddarsydda instrument. Det har inte bara att göra med att de kan genomföra transaktioner till relativt låga kostnader, vilket i sin tur möjliggör konstruktion av finansiella produkter som ger kunderna säkra kassaflöden till attraktiva priser. Mellanhänderna har dessutom relativa fördelar i hantering av vissa typer av risker. När det gäller banker är det framför allt komplexa risker i aktiviteter och tillgångar som är förknippade med informationsproblem som kunderna kan vara betjänta av att få avhjälpta via olika typer av finansiella försäkringslösningar eller specialkonstruerade instrument. Sammantaget finns det fog för att lägga funktionen riskhantering till de funktioner som traditionellt kan sägas ha givit banker existensberättigande.

Risker och riskhantering i bankrörelse 193

4.3 Beskrivning av riskerna

Risk kan sägas vara sannolikheten för att en händelse som ogillas inträffar. För banker kan risk på ett övergripande plan sägas vara faran för urholkning av balansräkningen eller buffertkapitalet. Med en sådan riskdefinition finns det en mängd risker i de olika verksamheterna en bank kan hålla på med. Eftersom banker kan ha mycket olika rörelsestruktur gäller också att riskstrukturen kan vara mycket olika, t.ex. beroende på om det är fråga om en smal inlåningsbank eller en internationellt verksam fullsortiment universalbank. En risk kan vara väsentlig i meningen att den sammanhänger med en verksamhet som utgör en relativt stor andel av rörelsen, men samtidigt vara mindre allvarlig om möjligheterna att hantera denna risktyp är goda. Det kan också finnas risktyper som kan medföra svåra och oförutsägbara förluster till följd av att det varken går att identifiera, mäta eller hantera riskexponeringen i fråga. Exempelvis utgör marknadsrisken, dvs. ränte-, aktiekurs- och växelkursrisk, en väsentlig risk i meningen att de verksamheter som genomsyras av marknadsrisk ofta utgör en stor andel av den totala rörelsen. Samtidigt är möjligheterna att hantera marknadsrisker relativt goda.

I en redogörelse av detta slag måste avgränsningar göras. Endast de risktyper som här bedöms som viktigast i bankrörelse kommer att behandlas i kapitlet. De väsentligaste risktyperna banker utsätts för i sin normala rörelse är finansiella risker, dvs. marknads-, likviditets- och kreditrisk. Härutöver finns operativ risk. De finansiella riskerna kan i någon mening sägas utgöra input i den del av bankernas riskhanteringsverksamhet som kan ses som en produktionsprocess som delvis motiverar bankers existens, enligt resonemanget i avsnitt 2. De finansiella riskerna, och då särskilt marknadsrisker, är också speciella med avseende på snabbheten med vilken en exponering kan växa. Missbruk i hanteringen kan få särskilt förödande konsekvenser. Av marknads-riskerna är det särskilt ränterisk som är betydelsefull för bankernas verksamhet eftersom en stor andel av en "normal" banks tillgångar och skulder är räntekänsliga och därmed utsatta för ränteriskexponering. Kreditrisk är väsentlig på grund av att utlåning utgör en betydande del av en banks traditionella verksamhet samt att bankernas växande engagemang i värdepappershandel ofta medför kreditriskexponering.

Operativ risk kan i princip ses som en samlingsterm på alla ickefinansiella risker som finns inom organisationen. Den operativa risken låter sig svårligen mätas och hanteras med exakta metoder. Försumlighet i hanteringen av denna risktyp kan leda till svåra förluster som till sitt yttre synes vara t.ex. en kreditförlust eller en förlust i en derivatposition. De ovan nämnda spektakulära förlusterna i bankbranschen under senare tid är förknippade med denna typ av risk.

194 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

Det är problematiskt att åstadkomma skarpt avgränsade definitioner av vissa risker. Exempelvis kreditrisk och motpartsrisk är delmängder av varandra. Detta gäller även för legala risker och motpartsrisker (som snarare är ett samlingsbegrepp på de olika risktyper som genomsyrar motpartsförhållande i transaktioner).

4.3.1 Finansiella risker

Marknadsrisker

Marknadsrisk är risken för att en tillgångs marknadsvärde ändras (negativt). För banker vanliga orsaker till sådana värdeförändringar är förändringar i aktiekurser, växelkurser och räntor.

Med aktiekursrisk avses risken för kursförändringar i innehavda aktier. Om banken har tillgångar (eller skulder) utomlands är man exponerad för växelkursrisk som beror av den aktuella växelkursens utveckling. Värdeförändringen i dessa tillgångar beror således både på förändringen i tillgångarnas pris samt växelkursens utveckling.

Ränterisk är exponeringen i bankens finansiella tillstånd för förändringar i ränteläget. Förändringar i räntorna påverkar marknadsvärdet på bankens räntebärande tillgångar, skulder och utombalansinstrument (eng. "off-balance sheet instruments", dvs. alla instrument och avtal utanför balansräkningen som kan få resultatpåverkan, t.ex. inom linjen poster såsom derivatinstrument och garantier). I förlängningen får detta även en inverkan på bankens intjäningsförmåga, dvs. nettot av avkastningen på de räntekänsliga tillgångarna och räntekostnaden för de räntekänsliga skulderna (räntenettot).

En räntebärande tillgångs (t.ex. en obligation) pris (värde) rör sig i motsatt riktning som räntan: då räntan stiger (faller), faller (stiger) obligationens pris. För en investerare som planerar att hålla obligationen till dess löptiden går ut, är egentligen förändringen i obligationens pris ointressant. Om investeraren däremot planerar att sälja obligationen före löptidens slut, innebär en stigande ränta en kapitalförlust.

Ränterisken kan indelas i en prisrisk, som avser den direkta påverkan på tillgångens pris vid en ränteförändring, och en återinvesteringsrisk, som uttrycker påverkan på avkastningen på de medel som återinvesteras i samband med kupongutbetalningar eller förfall. Såväl instrumentets löptid som hur eventuella kupongutbetalningar är fördelade över tiden är centrala för instrumentets räntekänslighet.

En bank är exponerad för ränterisk från skillnader i löptid mellan tillgångarna och skulderna. En parallell förflyttning (dvs. att ränteförändringarna är lika stora för alla löptider) eller förändrad lutning eller form

Risker och riskhantering i bankrörelse 195

på avkastningskurvan kan leda till sämre räntenetto eller kapitalförluster om tillgångarna och skulderna inte har samma räntebindningsvillkor. Avkastningskurvan beskriver sambandet mellan ränta och löptid på placeringar i instrument med samma kreditrisk. Kurvan ger en bild av räntornas löptidsstruktur vid en given tidpunkt. En traditionell bank har normalt en kortare räntebindningstid på sin finansiering än på tillgångssidan och är därför bl.a. exponerad för en parallell förflyttning uppåt av avkastningskurvan.

Trots identiska villkor i tidsbundenheten för tillgångar och skulder kan ränterisk uppkomma om spreaden mellan räntan på en placering och räntan på dess finansiering glider isär. En ytterligare källa till ränteriskexponering är vid handen om banken investerat i instrument med optionsinslag. Med detta menas att ett obligationskontrakt kan innehålla en klausul om att emittenten har rätt att återkalla lånet före lösentidpunkten, vilket denne kan ha incitament att göra om marknadsräntan faller under kupongräntan. För banken är detta ett problem eftersom kassaflödena från obligationen blir osäkra. Dessutom är banken utsatt för en återinvesteringsrisk eftersom emittenten kallar tillbaka obligationen då räntorna fallit, dvs. en ny investering för banken blir dyrare.

Likviditetsrisk

Likviditetsrisk har att göra med risken för att banken inte har tillgång till tillräcklig mängd likvida medel för att t.ex. kunna möta kunders behov (t.ex. återbetala insättarnas medel vid anmodan), återbetala skulder som löper ut, hjälpa dotterbolag med kapitalbehov eller kunna genomföra någon annan nödvändig transaktion eller investering som kräver likviditet. Även om det finns flera sätt att anskaffa likviditet hänger denna risk framför allt ihop med möjligheten för banken att refinansiera sig på interbankmarknaden. Eftersom denna möjlighet i sin tur hänger ihop med bankens soliditet, är en banks likviditetsrisk i princip beroende av bankens soliditet. En solid bank behöver aldrig frukta en likviditetskris.

Även om en solid bank i princip aldrig kan hamna i en likviditetskris existerar likviditetsrisken såsom en risk för kostnader till följd av oväntad likviditetsbrist. Exempelvis kan en likviditetsbrist som hindrar en bank från att genomföra en transaktion innebära en missad vinst eller en extra kostnad för snabb extern finansiering av transaktionen.

På individuell positionsnivå finns likviditetsrisken för att banken kommer i en situation där en position inte direkt kan likvideras till kontanter till marknadsmässiga priser.

196 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

Kreditrisk

Kreditrisk kan definieras som risken att en part i en finansiell transaktion inte uppfyller villkoren i kontraktet och förorsakar fordringsägaren kapital- eller ränteförlust, eller ökade kostnader. Således är bankernas innehav av kreditfordringar, certifikat och obligationer (emitterade av andra än staten) förenade med kreditrisk, dvs. risk för att låntagaren inte uppfyller sina åtaganden mot bankerna vad gäller betalning av räntor och amorteringar på avtalad tid. I klassen kreditrisker inryms också risken för att en motpart inte kan fullfölja en värdepappers- eller betalningstransaktion vid likvidtidpunkten så att banken åsamkas förluster. Denna risk benämns motpartsrisk.

Kreditrisk vid innehav av kreditfordringar

Den primära risken med att inneha kreditfordringar samt certifikat och obligationer (emitterade av andra än staten) är att låntagaren kan vara oförmögen, alternativt ovillig, att uppfylla lånekontraktets villkor om betalningar av ränta, amorteringar eller hela lånebeloppet på förfallodagen.

Risken för att lånet inte återbetalas till fullo beror inte bara på låntagarens löpande inkomstflöden utan även i hög grad av ställda säkerheters värde vid avtalad tidpunkt för återbetalning eller vid låntagarens eventuella konkurs. Kreditrisken i ett lån är särskilt hög om det råder en samvariation mellan de löpande inkomstflödena, som till stor del styr förmågan att betala de löpande räntorna och amorteringarna, och säkerhetens värdeutveckling. Detta gäller framför allt i verksamheter där intjäningsförmågan hänger nära samman med typen av säkerheter som kan komma i fråga – t.ex. fastighetsbolag som ställer fastigheter i pant eller företag som lånar mot företagsinteckning.

Kreditriskexponeringen kan betraktas inte enbart utifrån den individuella kreditens egenskaper utan i hög grad även utifrån kreditens tillskott till kreditportföljens risk. Därmed har portföljens inriktning betydelse, dvs. hur mycket bättre diversifierad portföljen blir då den nya krediten läggs in i portföljen. Den verkligt allvarliga risken för innehav av kreditfordringar kommer från risken för händelser som slår hårt mot ett stort antal krediters värde, s.k. makrorisk.

Risker och riskhantering i bankrörelse 197

Kreditrisk i värdepapperstransaktioner (motpartsrisk)

Kreditrisken i vissa värdepapper, exempelvis ett derivat, beror på storleken av den orealiserade vinsten. Om värdet av positionen i derivatet går upp uppstår en orealiserad vinst, men också en fordran på motparten och därmed en kreditrisk. Således går marknadsrisken och kreditrisken åt olika håll i vissa fall.

Kreditrisk kan även sägas innefatta avvecklingsrisk som uppstår vid en finansiell transaktion innan likvid mot leverans, dvs. det sålda värdepapperet har levererats och likvid erhållits.33 I Sverige avvecklas i princip samtliga aktie- och penningmarknadsaffärer i VPC:s system genom överföringar mellan konton. Likviden levereras i Riksbankens system för clearing och avveckling av betalningar – RIX. Även om leverans av värdepapper inte kan ske utan att betalning erhållits uppstår en risk eftersom VPC inte garanterar affären. Om bankens motpart fallerar tvingas banken ersätta affären med en motsvarande affär till rådande marknadspris och riskerar därmed att gå miste om en vinst eller att åsamkas en förlust.

I den derivatclearing som sker på Stockholms optionsmarknad (OM) garanteras affären genom att OM går in som motpart i affären. Således är det endast clearingorganisationens kreditvärdighet som behöver bedömas av respektive aktör. Andra faktorer som håller nere riskexponeringen i denna handel är multilateral nettning av aktörernas inbördes åtaganden, vilket medför att avvecklingsflödena begränsas. Dessutom ställer aktörerna säkerheter i relation till positionerna. Detta gäller alltså den börsanknutna handeln med standardiserade instrument. Handeln med icke-standardiserade och icke-clearade s.k. OTC kontrakt är inte omgärdad med motsvarande säkerhetsarrangemang varför motpartsriskerna torde vara större.

De största avvecklingsriskerna finns förmodligen inom valutahandeln eftersom leverans mot betalning svårligen kan uppnås till följd av att betalningssystemen i olika valutor inte är öppna samtidigt. Den s.k. Herstatt-risken innebär risken för att en bank som levererat valuta inte erhåller annan valuta från sin motpart enligt kontraktet till följd av att denne ställer in betalningarna under tiden betalningsvägarna är stängda. (Namnet, Herstatt-risk, kommer från den tyska banken Herstatt som gick i konkurs 1974.) Denna aspekt på motpartsrisk förekommer inte på räntesidan där likvidavräkning sker samtidigt med leverans av det underliggande instrumentet.

33 Se SOU 1993:114 för en närmare beskrivning av risker inom clearing och avveckling av värdepappersaffärer.

198 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

Bankernas betalningar till varandra över interbankmarknaden innebär också motpartsrisker. Den ökade mängden och volymen av dessa transaktioner utgör en av de riktigt stora källorna för risk för instabilitet i banksystemet och i förlängningen betalningssystemet. Detta systemriskproblem samt systemriskaspekterna på derivathandel och valutahandel diskuteras i avsnitt 4.3.3.

4.3.2 Operativ risk

Operativ risk, som ibland också kallas administrativ risk, kan för banker i princip innefatta risk för alla typer av förluster som inte är direkt hänförliga till de finansiella riskerna. Ett försök till en något mer avgränsad definition kan ta sin utgångspunkt i en uppdelning mellan handläggningsrisk, intern kontrollrisk och teknisk risk.

Handläggningsrisken är risken för felaktigheter vid affärsavslut, affärsregistreringar, avstämning, redovisning eller av motsvarande orsaker uteblivna intäkter eller förluster. Här ingår också risk för fel i dokumentation och kontrakt. Denna risk innefattar även fara för misstag i handläggningen av ärenden såsom hantering av låntagares fallissemang och lånepanter.

Den interna kontrollrisken avser risken för att medarbetare bryter mot interna (eller externa) regler och riktlinjer och orsakar förluster, t.ex. genom att överskrida handelslimiter eller på annat sätt ta position-er som inte är förenliga med bankens önskade riskprofil. Sådan risk-exponering blir särskilt betydande om det saknas effektiva informationssystem och intern kontroll som leder till att individer eller grupper inom banken bedriver olämpliga verksamheter eller håller farliga positioner utanför ledningens och ägarnas kännedom. I den interna kontrollrisken ingår också risken för bedrägerier samt fara för dålig incitamentstruktur i organisationen, vilket kan leda till svaga prestationer hos medarbetarna eller förlust av nyckelpersonal.

Den tekniska risken är risken för att de system som används för affärshantering och värdering fallerar eller ger felaktiga utdata och därmed orsakar felaktiga beslut med merkostnader eller förluster som följd. Exempel på orsaker till denna riskexponering är fel val av system med hänsyn till behov, implementeringsfel samt brister i den data som registreras i systemen. Utan fungerande informations- och rapportsystem minskar förutsättningarna för att kunna analysera och hantera marknads- och kreditrisker på ett lämpligt sätt.

Till den tekniska risken hör faran för telekommunikationsfel och datasystemhaverier. De finansiella institutionernas växande beroende av datasystem gör dem allt mer utsatta för sådana händelser. Systemavbrott

Risker och riskhantering i bankrörelse 199

kan leda till stora kostnader för institutet i fråga. Eftersom bank-erna är hårt sammanlänkade via interbankmarknaden och betalningssystemen kan systemavbrott i något eller några större institut dessutom drabba många andra institut och i värsta fall sätta hela det finansiella systemet i gungning.

4.3.3 Systemrisk

Systemrisk kan definieras som risken för att de finansiella marknaderna, inklusive systemen för clearing och leverans, innehåller svagheter, som kan leda till att marknaderna eller betalningssystemet kollapsar som en konsekvens av att en eller flera stora aktörer faller. Denna risk är väsentlig att begränsa, inte bara för bankerna utan även för lagstiftaren och tillsynen eftersom staten har ett övergripande ansvar för betalningssystemets stabilitet.

En utvecklingstendens är bankernas ökade mängd och volym av transaktioner med varandra över den nationella och internationella interbankmarknaden. De omfattande fordringsbelopp/exponeringar bank-erna har på varandra dagligen kan ibland vara större än bankernas kapitalbaser. Det innebär att ett problem i ett stort institut, som leder till att det inte kan fullfölja sina åtaganden mot andra banker, riskerar att blixtsnabbt leda till en kedjereaktion på interbankmarknaden med en serie fallissemang som följd.

I Riksbankens system för clearing och avveckling av betalningar – RIX – avvecklas deltagarnas betalningar vid samma tidpunkt som betalningsmeddelandena presenteras i systemet. Det krävs dock att instituten håller likvida balanser hos Riksbanken eftersom det är svårt att förutsäga och koordinera in- och utgående betalningar. Bankerna kan dock frestas att hålla alltför lite likviditet hos Riksbanken till följd av att det är kostsamt att hålla onödig likviditet. Det ökar risken för otillräcklig likviditet i transaktionerna, vilket kan orsaka stopp i interbankbetalningsystemet med allvarliga spridningseffekter till det finansiella systemet i övrigt som följd. För att mildra denna risk för likviditetsbrist ger Riksbanken krediter över dagen. Med ställande av säkerhet är dessa krediter till institut med likviditetsproblem obegränsade till sitt belopp. Utan ställande av säkerhet är krediternas storlek begränsade. Det finns således en potentiellt besvärlig beslutssituation för Riksbanken som ansvarig för systemstabiliteten, då ett institut inte kan ställa tillräcklig säkerhet för en riksbankskredit. I princip skall Riksbanken avgöra om ett fallissemang i detta institut skulle hota stabiliteten i systemet.

När det gäller valutahandeln nämndes den s.k. Herstatt-risken i avsnittet om motpartsrisk. I Herstatt-kraschen fick Herstatt-banken till

200 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

följd av handel i olika tidzoner in de europeiska valutor som banken hade en fordran på. Banken gick dock omkull innan New Yorks avvecklingssystem hade öppnat. Därmed hann banken inte betala ut sina skulder i dollar. Detta ledde i sin tur till instabilitet i det amerikanska banksystemet eftersom de banker som sänt medel till Herstatt-banken i sin tur vägrade göra betalningar till sina motparter. Denna risk föreligger alltjämt på valutamarknaden där handeln avvecklas bilateralt mellan bankerna och där fungerande rutiner för leverans mot betalning svårligen kan upprättas till följd av att betalningssystemen i olika valutor har olika öppettider.

En annan utvecklingstendens inom det finansiella systemet är att handeln med s.k. derivatinstrument har vuxit mycket starkt under de senaste åren. Det finns på vissa håll hos allmänheten, och kanske även hos myndigheter, en oro och misstänksamhet mot dessa instrument som beror på instrumentens komplexitet, den stora omfattning som användningen av instrumenten har fått samt de nämnda spektakulära förlusterna som gjorts i handeln med derivat under senare år (bl.a. Daiwa bank och Barings bank).

En diskussion om de systemrisker som kan bli resultatet från bankers (och andras) handel i derivatinstrument bör ta sin utgångspunkt i derivatens dubbla natur att vara dels ett försäkringsinstrument, dels ett kraftfullt instrument för spekulativa positioner. Eftersom användandet av derivatinstrument utgör det kanske effektivaste sättet för aktörer med finansiella tillgångar och åtaganden att begränsa sin exponering mot framför allt marknadsrisker, men också kreditrisker, kan dessa instrument (rätt använda) bidra till att dämpa en gryende turbulens på marknaden snarare än att generera instabilitet. Av denna anledning bör det i princip i varje god bankverksamhet finnas en derivatportfölj.

Eftersom vissa typer av öppna derivatpositioner kan förändras mycket snabbt och nästan obegränsat negativt kan instrumenten också utgöra en potentiell systemrisk om de hanteras felaktigt. Det gäller särskilt om en stor aktör inom ett betydande segment på de finansiella marknaderna, t.ex. valutamarknaden, håller farliga positioner. Om positionerna utvecklas till stora förluster kan förtroendet för institutet och till och med marknadssegmentet skadas. I förlängningen kan ett sådant scenario leda till instabilitet i hela det finansiella systemet, både nation-ellt och internationellt.

I princip samtliga risktyper som nämndes i avsnitt 4.3 gör sig gällande i handeln med derivat, i varierande grad beroende på vilken typ av derivat det är fråga om. De allmänt sett kanske viktigaste risktyperna i detta avseende är motpartsrisk och de operativa riskerna, dvs. risker för att bankerna inte har tillräcklig insikt om derivatens risker samt utvecklade rutiner och system för hantering av riskerna. De operativa riskerna

Risker och riskhantering i bankrörelse 201

hanteras framför allt med en effektiv intern kontroll och ansvarsstruktur. Motpartsrisken hanteras av bankerna genom bl.a. kredit-analyser och från marknadens och samhällets sida genom att säkerheten i clearingoch avvecklingssystemen i derivathandeln upprätthålls.

Riksbanken genomförde 1994 en omfattande utredning om bl.a. systemriskerna i den svenska derivatmarknaden. En av utredningens slutsatser var att bankkoncernernas centrala ställning inom de icke cle-arade delsegmenten motiverade särskild uppmärksamhet från tillsynshåll, framför allt eftersom de har en särställning i betalningssystemet. Risken för systemstörningar inom derivatmarknaden anses mest påtaglig inom valutamarknaden (som alltså är icke-clearad) men även inom den ickeclearade delen av räntehandeln. Institutgenererad systemrisk är mindre trolig vad gäller börshandlade derivat än inom icke-clearad handel, bl.a. på grund av den mer spridda kundstrukturen och ofta mindre riskabla avvecklingen av affärerna. Även om den s.k. OTC-handeln (icke-clearad handel med icke-standardiserade instrument) anses vara särskilt riskabel i sig, anses den till följd av sin ringa omfattning inte utgöra någon påtaglig systemrisk.

4.3.4 Övriga risker

Det finns många fler risker än de ovan uppräknade. Egentligen skulle alla upptänkliga händelser som kan orsaka en bank en förlust eller störning kunna ge namn åt en risktyp. Nedan ges ytterligare några exempel på risker för händelser som kan leda till betydande förluster eller problem.

Legal risk

Den legala eller juridiska risken kan i grunden delas upp i två delar, dels risker som ett oklart rättsläge medför, dels risker som det innebär att det juridiska systemet i ett land fungerar dåligt. De här riskerna är grundläggande i den meningen att även en noggrann och välinformerad aktör har svårt att undgå dem. Visserligen kan aktörerna försöka att genom avtal reglera ett oklart rättsläge men om det överhuvud taget går kan det bli både dyrt och komplicerat. Att det kan vara farligt att göra affärer på sådana ställen där det är svårt att komma till sin rätt behöver inte utvecklas.

I en annan mening finns ytterligare juridiska risker, nämligen till följd av illa skrivna kontrakt, okunskap om andra länders rättsförhållanden och liknande. Sådant risktagande kan vara mer eller mindre medvetet. En affär kanske är så liten att det inte lönar sig att skriva ett kontrakt som täcker alla upptänkliga situationer eller att forska djupt i ett annat lands

202 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

rätt. Gemensamt för de här riskerna är att de beror antingen på oskicklighet eller medvetet chansande. I någon mening kan de därmed hänföras till operativa risker.

Politisk risk/landrisk

Politisk risk, eller landrisk, avser risken för förluster till följd av åtgärder av politiska organ eller centralbanker som medför förändrade regler för marknaderna eller på annat sätt har en negativ inverkan på bankens finansiella tillstånd. Här inryms risken för rörelsebegränsande regleringar såsom utlåningstak eller valutareglering. Andra exempel är vissa av de statliga åtgärder som nämndes i kapitel 2 som bidragande orsaker till bankkrisens uppkomst. Här är skattereformen 1991, som i ett slag markant höjde realräntan efter skatt, ett viktigt exempel.

Risken för oväntade devalveringar i länder där banken har placerat medel kan också räknas in som en politisk risk. Detta gäller även för risken att tillgångar i andra länder nationaliseras eller till följd av andra politiska åtgärder förlorar i värde.

Risken för politiska kriser av olika slag, såsom att krig utbryter eller att det uppstår ett parlamentariskt kaos i ett land där en bank har placerat pengar kan också räknas till politisk risk.

Rörelserisk

Rörelserisk avser exempelvis osäkerhet rörande intäkter och kostnader som har att göra med bl.a. konkurrenssituationen och efterfrågebilden på bankens produkter. Således är exponering för rörelserisk något som banker har gemensamt med de flesta andra typer av företag.

4.4 Riskhantering

4.4.1 Inledning

Som nämndes i avsnitt 4.2 utgör finansiell riskhantering en självklar del i bankers verksamhet. Riskhantering är i viss mening vad som ger banker ett existensberättigande. En affärsverksamhet av växande betydelse är att för kunders räkning erbjuda riskhanteringstjänster och specialkonstruerade finansiella instrument. Denna verksamhet ger i sig upphov till behov av egna riskhanteringsåtgärder för banken. Bankernas övriga verksamhetsgrenar, placeringar, utlåning och upplåning medför också exponering för olika typer av risker som skall hanteras på något sätt.

Risker och riskhantering i bankrörelse 203

Tillvägagångssättet i riskhanteringen beror på vilken typ av risk det är fråga om. Vissa risker kan elimineras helt. Diversifiering av kreditportföljen är ett exempel på eliminering av diversifierbara risker. Risk-er som inte kan diversifieras bort, s.k. systematiska risker, kan undvikas genom transferering till andra aktörer. Detta kan ske genom riskgardering (hedging) med derivat, t.ex. via handel med optioner eller swappar. Ränterisk och valutarisk faller exempelvis in i gruppen av risker som kan marknadsprissättas. En förutsättning för denna strategi är att dessa risker kan förstås och genomlysas av de aktörer till vilka riskerna transfereras. Annars kan transaktionen svårligen komma till stånd. Risker i komplexa eller svårgenomlysbara tillgångar, vars värde är svårt att kommunicera till tredje part, kan inte handlas på någon marknad. Detta är risker som bankerna ofta har komparativa fördelar av att hantera. Exempel på sådana risker är kreditrisken i de enskilda krediterna (till låntagare vars rörelse inte värderas på en marknad).

En grundförutsättning för en lyckosam riskhantering är att riskerna i rörelsen identifieras och mäts på ett ändamålsenligt sätt. Identifieringen av riskerna innefattar utredning om vilka verksamheter (och målvariabler) som är känsliga för olika risker. Här ingår också att bestämma vilken information som behövs samt urskilja drivkraften bakom riskerna.

Identifieringen av riskexponeringen är beroende av tillförlitliga informationssystem som kan fånga upp och tolka den information som anses behövas. Det är inte minst viktigt för att risken skall kunna mätas korrekt. Mätmetoden beror på vilken risktyp det är fråga om. Med tillförlitliga mätmetoder kan påverkan av t.ex. ränteförändringar på målvariablerna skattas. Härmed är förutsättningen för värdering av risken god vilket ofta är avgörande för att det skall vara möjligt att bedöma om exponeringen stämmer med bankens risktolerans/riskpolicy. Det är också nödvändigt att så långt möjligt ringa in värdet på risken om den skall absorberas, som t.ex. kreditrisken i lån, eller hedgas via positioner i derivat.

4.4.2 Hantering av marknadsrisker – metoder och instrument

Här fokuseras på ränteriskhantering enligt argumenten i avsnitt 4.2. Överhuvud taget är redovisningen mycket översiktlig. För en djupare diskussion av metoder för hantering av ränterisker hänvisas till den omfattande litteraturen på området.34

34 Exempelvis Fabozzi (1993), Bierwag (1987), Söderlind (1997), Jorion och Khoury (1995), Smith, Smithson och Wilford (1990).

204 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

Särskilt om ränterisk

Det första steget i riskhanteringsprocessen är att bestämma målvariabel för risken i fråga. Det är en förutsättning för att kunna identifiera riskexponeringen. Enligt resonemanget i avsnitt 4.3 är en naturlig övergripande målvariabel i banker stabilitet i balansräkningen (kapital-basen). Närmare bestämt är det risken för negativ resultatutveckling (mer exakt, räntenettot) samt negativ utveckling i nettomarknadsvärdet av tillgångar och skulder till följd av ränteförändringar som utgör ränterisken för banker.

Mätningen och hanteringen av ränterisken kan se olika ut i bankerna beroende på rörelsens utseende. I normalfallet har banker relativt stora innehav av räntekänsliga tillgångar och skulder. Traditionellt har mätningen och hanteringen av ränterisken i balansräkningen skett med metoder såsom gap- och durationsanalys.

Gapanalys innebär något förenklat att bankens tillgångar och skulder samlas ihop utefter sin räntebindningstid i olika löptidsband. Skillnaden mellan volymen räntekänsliga tillgångar och skulder (och utombalansinstrument) som kan utsättas för ränteförändringar under en viss tidsperiod kallas "gap". Gapet indikerar räntenettots känslighet för variationer i ränteläget. Ju större gap och rörligare räntor samt ju längre gapet varar desto större riskexponering.

Gapanalysen brukar kompletteras med en durationsanalys av portföljen. Durationen kan ses som ett effektivt löptidsmått för en tillgång eller portfölj eftersom det fångar upp tidsstrukturen i tillgångens kassaflöden. En tillgångs duration är summan av kupongbetalningar och nominellt belopp diskonterade med respektive avistaräntor. Gapet kan således mätas mer effektivt som skillnader i duration mellan tillgångar och skulder (och utombalansinstrument). Med viss modifiering ger durationen ett mått på den procentuella förändringen i värdet av en position till följd av en given (liten) ränteförändring.

Analysen av ränteriskexponeringen i balansräkningen kan förfinas genom att använda simuleringsmodeller för att analysera effekterna av räntevariationer på resultat och nettomarknadsvärde.

När det gäller hanteringen av den framräknade ränteriskexponeringen är bankernas riskminimeringsposition ofta att låta durationen på skuldsidan vara lika med tillgångssidan (korrigerat för utombalansinstrumenten). Denna metod kallas Immunisering och skyddar mot parallellförskjutningar i avkastningskurvan. Typiskt för en traditionell bank är att ha en kortare räntebindningstid på skulderna än på tillgångarna. Det betyder att banker allmänt sett är känsliga för att räntorna stiger eftersom den genomsnittliga räntan på skulderna då kommer att anpassa sig snab-

Risker och riskhantering i bankrörelse 205

bare än den genomsnittliga utlåningsräntan, varvid banken förlorar pengar (en sådan position kallas negativt gap).

Ett sätt att hantera ränteriskexponeringen är att omallokera tillgångar och skulder för att uppnå en önskad riskexponering. Det kan dock i praktiken vara svårt att på detta sätt uppnå en exakt immunisering vid alla tidpunkter eftersom en stor del av bankens tillgångar och skulder inte är tillräckligt likvida för att kunna handlas på en marknad. Dessutom kan en fortlöpande justering av positionerna medföra stora transaktionskostnader.

Immunisering där durationsgapet sätts till noll är inte en självklar strategi i alla lägen, särskilt inte då ledningen har starka åsikter om räntelägets framtida utveckling. Att acceptera en viss (kontrollerad) ränteriskexponering kan ge en högre förväntad avkastning jämfört med nollriskalternativet.

Ett annat sätt att hantera ränteriskexponeringen är att med hjälp av derivatinstrument hedga riskexponeringen. Med hedging menas en teknik där man kombinerar instrument på ett sådant sätt att risknivån blir tolerabel. Sedan drygt ett decennium tillbaka finns i Sverige en mängd (derivat)instrument som möjliggör hedging, exempelvis terminer och optioner i aktier, valutor och penningmarknadsinstrument samt swappar på valutor och penningmarknadsinstrument.35

Den senaste generationens riskvärderingsmodeller är de s.k. Value at

Risk modellerna. Value at Risk (VaR) definieras som det belopp som mest förloras med en viss vald procents sannolikhet under en bestämd innehavsperiod. Det är alltså ett sannolikhetsbaserat riskmått, till skillnad från gap- och durationsmåtten.

I princip kan metoden användas på alla typer av marknadsrisker under förutsättning att man kan beskriva sambandet mellan förändringar i marknadsvärdet och förändringar i en specifik riskfaktor. VaR metoden används således främst för positioner som marknadsvärderas löpande och passar därför bäst för värdering av riskerna i de tillgångar som ingår i handelslagret.

Resultaten i VaR modellerna är mycket känsliga för gjorda antaganden och valda dataserier, vilket kan innebära att en bank kan få stora skillnader i resultat ur olika VaR modeller. Eftersom VaR måttet visar på förväntad förlust under normala omständigheter bör modellen kompletteras med s.k. stressimulering, dvs. att utreda hur stora förluster banken kan förväntas lida under extrema marknadsförhållanden såsom en börskrasch eller dramatiska ränteförändringar.

35 För en detaljerad förklaring av hur derivat kan användas vid hedging, se t.ex. Hull (1989), ”Options, Futures and Other Derivative Securities”, Prentice Hall.

206 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

Till de fördelar som finns med metoden hör att det är ett relativt lätt och begripligt sätt att ringa in resultateffekterna under såväl normala som extrema förhållanden. Det går att besvara vilken kapitalbuffert som är lämplig för banken under olika förutsättningar. Dessutom går det att jämföra aktierisk med ränterisk och med växelkursrisk, eftersom VaR riskmåtten är helt jämförbara. Därigenom kan ledningen (eller snarare bankens riskkontroll) sätta begränsningar (s.k. limiter) på olika typer av handelspositioner. VaR ansatsen är således ett betydelsefullt steg framåt för att bankerna skall kunna relatera resultatet till risken. Det är även lättare att fördela kapital utefter risk och således mäta den riskjusterade avkastningen på kapitalet (se vidare avsnitt 5). Riskbaserad kapitalallokering är således ett sätt att hantera den på detta sätt uppmätta riskexponeringen.

Sammantaget kan utvecklingstendensen avseende mätning och hantering av marknadsriskexponering sägas gå från den relativt primitiva gapanalysen via simulering och durationsanalys över mot VaR ansatsen, som erbjuder nya möjligheter till riskkontroll. Den modellansatsen är bara i början av sin potential. Genom utveckling av datorsystem och statistiska metoder kommer metoden att förfinas ytterligare.

4.4.3 Hantering av kreditrisker

Bankernas analys av kreditrisker fokuserar på att bestämma sannolikheten för att motparten i en finansiell transaktion inte skall uppfylla sina förpliktelser. Således utgör en gedigen kreditanalys en central del av bankernas kreditgivning och kreditinnehav.

Bankernas hantering av motpartsrisker i värdepappersaffärer innehåller också ett visst mått av kreditanalys. Ofta är dock motparterna i sådana affärer andra finansiella institut eller stora företag vilket innebär att de är riskklassificerade av oberoende s.k. ratinginstitut. Sådan rating spelar stor roll för bedömningen av motpartsrisken. En mer utvecklad rapportering om institutens riskexponering skulle underlätta för aktörerna att dessutom bilda sig en egen uppfattning om motpartsrisken i värdepapperstransaktioner. Det är framför allt utombalansaktiviteter såsom derivatpositioner, och i förekommande fall VaR-resultat, som skulle kunna rapporteras tydligare i exempelvis årsredovisning och delårsrapporter.

En stor del av kreditanalysen vad gäller utlåning görs med avseende på kundspecifika faktorer och resulterar i ett beslut om huruvida kund-en får låna eller inte, samt till vilka villkor lånet kan beviljas. Det ligger i bankernas traditionella samhällsekonomiska funktion att vara specialister på bedömning av kreditvärdighet.

Risker och riskhantering i bankrörelse 207

Förutom att banken analyserar lånets risker, gör banken även en bedömning av lånets bidrag till den befintliga kreditportföljens risk. En viktig del av hanteringen av bankens kreditrisk ligger i diversifieringen av kreditportföljen. Genom att kombinera en stor mängd krediter till låntagare vars återbetalningsförmåga inte har ett starkt positivt samband kan den totala risken i portföljen minskas. Många banksystem i västvärlden har erfarit problem på senare tid genom att bedömningen av kreditrisken på aggregerad nivå inte beaktats tillräckligt. En mängd låntagares återbetalningskapacitet var nära relaterad till varandra under vissa omständigheter. Misstag i hanteringen av kreditportföljrisk kan få allvarligare följder för bankernas resultat och stabilitet än misstag i hanteringen av riskexponeringen i den individuella krediten.

Prissättningen av kreditrisken är det tredje viktiga benet i hanteringen av risken i innehav av krediter. Eftersom innehavet av en riskabel kredit innebär stor risk för kreditförlust kompenserar sig banken med en hög låneränta. Enligt resonemanget i kapitel 2 tyder mycket på att svenska banker under 1980-talets andra hälft i princip underlät att differentiera låneräntan med avseende på risken i krediterna. I jakten på marknadsandelar beviljades krediter till riskabla projekt till samma låneränta som förhållandevis säkra låntagare betalade. Detta beteende är en viktig förklaring till den kraftiga kreditexpansion som föregick systemkrisen.

Utöver dessa tre ben i kreditriskhanteringen (kreditanalys, diversifiering och prissättning) har senare tids utveckling av de finansiella marknaderna skapat ytterligare förutsättningar för hantering av riskerna i utlåning. Det är framför allt möjligheten att separera funktionerna kreditgivning och innehav av kreditfordringar som har möjliggjort bortlyftande av de risker som är förknippade med innehav av krediter från balansräkningen, såsom kreditrisk men också likviditetsrisk och ränterisk. Exempel på metoder för detta är värdepapperisering (se kapitel 3 för förklaring) och s.k. loan sales. Utvecklingen av handeln med kreditderivat kan också möjliggöra en effektivare hantering av kreditrisken i kreditportföljen.

Hantering av risken i den individuella krediten

Den typiska kreditanalysen hos en bank syftar till att bestämma det underliggande sambandet mellan låntagarens karakteristiska (både finansiella och icke finansiella) och sannolikheten för att kontraktet inte infrias samt vilket belopp som i så fall kan förväntas gå förlorat. Den förväntade kreditförlusten är en funktion av en stor mängd faktorer varav de följande ofta intar en särställning:

208 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

– Nivån och stabiliteten i kassaflödet: Banker lägger stor vikt vid lån-

tagarens kassaflöde för förmågan att uppfylla löpande räntebetalningar och amorteringar. – Kapitalbuffertstorleken: Stort eget kapital betyder i sig lägre kon-

kurssannolikhet och därmed högre kreditvärdighet. – Kvaliteten på ställda säkerheter: Säkerhetens värde blir viktigt i

händelse av låntagarens konkurs. Det gäller således att göra en bedömning av säkerhetens värdeutveckling och samvariation med låntagarens betalningsförmåga. – Kvaliteten på ställda garantier eller borgensåtaganden: Även garan-

tens kreditvärdighet är viktig att analysera. En fullt säker garanti gör lånet riskfritt. Gäller inte detta måste risken bedömas för att garanten inte kan uppfylla sina åtaganden vid tidpunkten för låntagarens eventuella konkurs.

Risken för att en låntagare inte kommer att uppfylla sina åtaganden mot banken påverkas i hög grad av lånekontraktets utseende. Det är inte bara låneräntans typ (fast eller rörlig) som är viktig. Lånevillkor med rörlig låneränta kan leda till höga räntekostnader för låntagaren om räntan stiger, vilket kan innebära en ökad kreditförlustrisk för banken. Lånets löptid, prioritetsordning samt eventuella säkerhetsklausuler är exempel på faktorer som också påverkar lånets kreditrisk.

Det är vanligt att bankerna har klassificeringssystem med avseende på de faktorer som bedöms som väsentligast för låntagarnas kreditvärdighet. Kredittagarna indelas i olika klasser som erfarenhetsmässigt motsvarar olika fallissemangsannolikheter. Ett klassificeringssystem kan t.ex. vara en tiogradig skala, där klassen 1 gäller för låntagare med fullständig kreditvärdighet och klass 10 står för lån som otvivelaktigt leder till närmast fullständig kreditförlust. Bankerna kan också inhämta externa bedömningar beträffande konkurssannolikheter från exempelvis Upplysningscentralen (UC).

Stora företags (eller stater och kommuner) obligationslån är ofta föremål för s.k. rating av något oberoende kreditutvärderingsinstitut, exempelvis Moody's eller Standard and Poor's. Sådan rating har stor betydelse för lånevillkoren. En sänkning av ett företags rating hos dessa institut, t.ex. hos Standard and Poor's från AAA till AA+, medför ofta fördyrad finansieringskostnad för företaget.

Konsumentkrediter behandlas ofta också med hjälp av klassificeringssystem, dock med en annan inriktning än vad som gäller för företagskrediter. Här klassificeras låntagarna exempelvis utifrån ålder, kön, yrkestyp, stabilitet i sysselsättningen, tidigare betalningsanmärkningar m.m. Upplysningar rörande sådana faktorer kan inhämtas från t.ex. UC.

Risker och riskhantering i bankrörelse 209

Hanteringen av masskrediter till konsumenter är av naturliga skäl mer standardiserad än större företagskrediter.

Risken i kreditportföljen

Enligt grundläggande portföljteori skall en tillgångs "risk" bedömas i förening med de andra tillgångarna i samma portfölj. En portfölj av tillgångar vars avkastning inte har ett starkt positivt samband har lägre risk än vad tillgångarna har för sig. Applicerat på innehav av kreditfordringar innebär detta att en portfölj av krediter till låntagare vars återbetalningsförmåga inte har ett starkt positivt samband har lägre risk än krediterna sedda var för sig. Ett enkelt exempel kan tydliggöra detta. Antag att de två tillgångarna A och B är tillgängliga för köp. Antag vidare att det bara finns två möjliga framtida tillstånd i världen (1 och 2) och att de två tillgångarna har följande värden beroende på vilket av de två tillstånden som inträffar.

Tillstånd 1 2

Tillgång A 8 kr. 4 kr. B 0 kr. 6 kr.

Individuellt sett är A och B att betrakta som tämligen riskabla tillgångar i denna förenklade värld. En portfölj bestående av t.ex. 60% av A och 40% av B kommer att ha samma värde (4.80 kr.) oavsett vilket av tillstånden 1 eller 2 som inträffar. I kombination, tar tillgångarnas risk ut varandra. En förutsättning för detta är att A och B har s.k. negativt korrelerade värden, dvs. när A är värd mycket är B samtidigt värd lite, och vice versa. Detta exempel illustrerar diversifieringsprincipen, dvs. att en portfölj bestående av tillgångar som inte är helt positivt korrelerade har en stabilare värdeutveckling än någon av de i portföljen ingående tillgångarna har var för sig.

En följd av diversifieringsprincipen är att en portföljs utveckling kan prognostiseras med högre precision ju fler oberoende tillgångar den består av. Exempelvis skulle förlustutfallet för en portfölj bestående av många tusen lån, som alla har en individuell sannolikhet att i framtiden inte bli återbetalda på 5%, ligga mycket nära 5% av portföljvärdet. En portfölj bestående av bara ett av dessa lån kommer antingen att drabbas av förlust eller inte drabbas av förlust, dvs. förlora 100% av sitt värde eller 0% av sitt värde. Det går dock inte att med hjälp av diversifiering nedbringa den genomsnittliga (förväntade) förlustandelen, utan endast variabiliteten runt det förväntade värdet och därmed variabiliteten i ban-

210 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

kens vinst. Eftersom variabilitet är ett uttryck för risk, betyder detta att risken kan nedbringas genom diversifiering.

Specialisering av kreditgivning till vissa sektorer såsom fastighetsbranschen, biltillverkning eller stålindustrin är en vanlig orsak till dålig diversifiering av kreditportföljer. Eftersom lönsamheten för företag inom samma sektor beror av likartade omständigheter kan inte förlustriskerna i utlåning till företag inom samma sektor sägas vara oberoende av varandra. Samma resonemang gäller för utlåning till företag inom samma geografiska sektor. Om exempelvis en viktig industri eller ett regemente på en liten ort läggs ned drabbas sannolikt övriga delar av ortens näringsliv hårt. Banken bör också vara vaksam på mer subtila typer av förlustsamband som kan uppträda om låntagare från olika sektorer drabbas på likartat sätt till följd av att vissa händelser inträffar.

Banker undviker koncentration i kreditportföljen genom att inte gå in ensam i mycket stora engagemang. I stället delar man risken med andra banker i s.k. syndikerade lån (återförsäkring av icke poolningsbara risker).

Den verkligt allvarliga risken avseende innehav av kreditfordringar kommer från att ett stort antal förluster kan uppkomma som resultat av att en makrorisk materialiseras. Exempel på en makrorisk är att de flesta låntagarna drabbas (mer eller mindre) av en lågkonjunktur och att en mängd kreditförluster uppkommer till följd av detta. Makrorisker kan inte hanteras med diversifiering. Icke desto mindre måste banken kunna hantera sådana situationer. Upplösning av reserver som skapats under goda år kan mildra lågkonjunkturers negativa inverkan på resultatet från dramatiskt ökade kreditförluster.

Det kan vara svårt och kostsamt att ringa in risken för att en potentiell låntagare skall åsamka en bank en kreditförlust. Ett sätt att uppnå stordriftsfördelar och lägre kostnader i detta analysarbete är specialisering av kreditgivning till företag i vissa sektorer. Exempelvis kan lånehandläggare vara experter på utlåning till bostadsrättsföreningar, oljeindustrin eller länder i Latinamerika. En specialiserad utlånare uppnår förmodligen högre precision vid bedömningen av kreditrisken vilket i sin tur ökar förutsättningarna för en korrekt prissättning av lånet. En specialisering av kreditgivningen till vissa sektorer innebär enligt resonemanget ovan emellertid sämre diversifiering. Det finns således ett avvägningsproblem för banken mellan specialisering och diversifiering.

Risker och riskhantering i bankrörelse 211

Prissättning av krediter

Den låneränta som banken tar ut från låntagaren utgörs till största delen av det allmänna ränteläget samt kreditriskpremien. Det allmänna ränteläget beror framför allt av makroekonomiska faktorer, exempelvis inflationsförväntningar. Lånets löptid och räntebindningsvillkor avgör vilken marknadsränta (med avseende på löptid) som skall utgöra grundnivån för låneräntan.

Kreditriskpremien är den kompensation banken begär för att exponera sig för risken att lånet inte återbetalas till fullo eller att överenskomna räntebetalningar inte genomförs. Kreditriskspremierna fungerar ungefär på samma sätt som försäkringspremier eftersom de utgör kompensation för förräntade kreditförluster. I princip skall en reservering av kreditriskpremierna motsvara de förväntade kreditförlusterna på samma sätt som premiereserven i ett försäkringsbolag motsvarar det förväntade skadevärdet (försäkringsåtagandet). I praktiken sätter bank-en premien som ett påslag utöver sina kostnader för finansiering och administration av krediten i fråga och gör ingen reservering för förväntade kreditförluster. Därmed är premien en funktion av sannolikhet-en för att låntagaren inte uppfyller sina förpliktelser enligt lånekontraktet, det förväntade (diskonterade) belopp som kan gå förlorat för banken samt bankens önskade kompensation för att ta på sig den exponeringen. Sannolikheten för att låntagaren inte uppfyller sina förpliktelser samt den förväntade förlusten beror av bl.a. den typ av faktorer som nämndes ovan. Bankens önskade kompensation för exponeringen beror av graden av ovilja att ta risk samt i vilken utsträckning lånet påverkar kreditportföljens diversifiering, vilket beror av kompositionen av de övriga tillgångarna i portföljen. Därmed kan skilda banker åsätta en och samma kredit olika kreditriskpremier om portföljerna ser olika ut.

Svenska banker har i mindre utsträckning än exempelvis amerikanska banker använt sig av nämnda teorier vid bestämning av kreditriskpremier på utlåningen. I stället för att differentieras med avseende på en uppskattad kreditrisk, exempelvis enligt bankens klassificeringssystem, schabloniserar bankerna kreditriskpremien och sätter låneräntan ungefär på samma sätt som konkurrenterna.

212 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

4.4.4 Hantering av operativa risker och likviditetsrisker

Hantering av operativa risker

En god hantering av den operativa risken är nödvändig för framgångsrik hantering av de övriga risktyperna eftersom den operativa risken avser kvaliteten på kontrollen av hela verksamheten.

Identifiering och mätning av operativ risk är särskilt komplicerad.

Den operativa risken kan inte att kvantifieras på samma sätt som marknads- eller kreditrisk. När det gäller hantering av operativa risker görs (precis som vid hantering av de övriga riskerna) en avvägning mellan kostnader för att sätta upp kontroller för att ta hand om alla eventualiteter och fördelar/besparingar med att hantera den operativa risken.

En lämplig ordning kan vara att bankens olika affärsledningar är ansvariga för att det finns tillräckligt effektiva interna kontrollsystem mot bakgrund av fastställda policies och instruktioner från styrelse och koncernledning och med hänsyn till risknivån i respektive verksamhet. Dessutom skall man se till att ansvarsfördelningen och rapporteringssystemet fungerar väl. Ledning och personal skall ha tillräcklig kunskap om instrument, administrativa rutiner och system. Bolagets organisation utformas för att så långt möjligt skapa förutsättningar för en oberoende kontroll av affärsverksamheten. Bl.a. innebär detta att det är värdefullt med en kompetent och från affärsrörelsen självständig funktion för övergripande kontroll av bankens riskexponering samt att transaktioner ej hanteras av en enskild individ hela vägen från affärsavslut till värdering och rapportering. Bl.a. erfarenheterna från Barings Banks fall visar vikten av detta. Det är även möjligt att reducera denna risk genom att köpa vissa administrativa tjänster externt, t.ex. back-office funktionen.

Andra sätt att hantera den operativa risken är försäkring eller kapitalallokering/fondering. Försäkring är i allmänhet en vanlig metod för undvikande av riskexponering avseende sällan uppträdande negativa händelser. Det är därför naturligt att flera typer av operativa risker hanteras genom försäkringslösningar. Det kan dock vara svårt att ringa in den operativa risken och värdera den. Detta är en förutsättning för att en försäkringslösning skall vara möjlig. Framför allt försäkringsgivaren måste kunna värdera risken för att vara intresserad av att absorbera risken. Även försäkringstagaren måste ha en känsla för hur mycket man ska betala för försäkringen.

Om ingen försäkringsgivare är beredd att absorbera risken till ett för banken acceptabelt pris kan kapitalallokering vara en lösning. Allokering av kapitalbuffert till olika verksamheter med avseende på riskexponering

Risker och riskhantering i bankrörelse 213

kan ge bättre incitament att hantera risken mer aktivt i de olika verksamheterna än vad som skulle gälla vid en försäkringslösning.

Hantering av likviditetsrisken

Det finns flera sätt på vilka banken kan bemästra en situation med likviditetsbrist. Förutom att banken kan refinansiera sig på interbankmarknaden kan den låna från Riksbanken, givet att fullgod säkerhet kan ställas. En bank kan också sälja tillgångar för att få in medel för att kunna betala sina inlåningskunder. Dessa alternativ är förknippade med kostnader för banken, vilket innebär att de försöker hålla en viss säkerhetsmarginal i sina reserver. I ett väl fungerande finansiellt system är det inga problem för solida banker att hantera en likviditetsbrist eftersom Riksbanken står som den yttersta garanten för att det finns tillräcklig likviditet i hela banksystemet.

När det gäller likviditetsrisk i enskilda tillgångar kan detta exempelvis hanteras med en intern regel som innebär att handel bara får ske i standardiserade instrument som prissätts ofta och handlas i stora volymer.

4.5 Den övergripande organisationen av riskhanteringen

Metoderna att organisera en banks riskhantering kan givetvis variera betydligt beroende på rörelsens inriktning, bredd och omfattning. I enlighet med den tidigare diskussionen om bankers komparativa fördelar när det gäller absorption av vissa risker kan vissa egenskaper sägas vara särskilt ändamålsenliga. En bank med flera rörelsedrivande avdelningar där risker av olika slag uppstår kan vara betjänt av en centralisering av riskhanteringen till enheter som har överblick över den samlade riskexponeringen och komparativa fördelar i mätning, prissättning och hantering av riskexponeringen.

När det gäller exempelvis ränterisken (och även växelkursrisken) uppstår sådan riskexponering naturligt i den löpande verksamheten i t.ex. kontorsnätet. Kontoren har med sin lokalkännedom komparativa fördelar i hanteringen av exempelvis kreditriskbedömningar i enskilda lån, men knappast i bedömningen av den allmänna ränteutvecklingen eller i ränteriskhantering. Det kan vara effektivare och säkrare att samla ihop koncernens samtliga ränterisker i en enhet som har till enda uppgift att hantera koncernens samlade ränteriskexponering. Denna enhet kan benämnas internbank. Benämningarna av de olika funktionerna i banken som behandlas i detta avsnitt är inte allmängiltiga för alla banker. Dess-

214 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

utom kan de uppgifter som de nämnda funktionerna har variera mellan bankerna. Internbanken är en enhet till vilken kontoren och andra rörelsedrivande avdelningar "avriskar sig" genom att placera överskottslikvid eller låna upp (för att t.ex. finansiera utlåning) till i princip marknadsmässig ränta. Internbanken kan genom prissättningen av internhandeln med pengar styra finansiella flöden mellan de olika verksamheterna eller kontoren. Om internbanken inte har någon styrande funktion är dess verksamhet lämpligen fullt genomlysbar för att de olika rörelsedrivande avdelningarna skall vara säkra på att enheten inte medverkar till korssubvention mellan avdelningarna.

Internbanken hanterar den samlade nettoexponeringen på det sätt som ledningen finner lämpligast. Internbanken har även ansvar för koncernens upplåning och placering, likviditetsplanering, kapitalförsörjning och kapitaltäckning. Detta kan ske genom att använda derivat-instrument (hedging) eller genom att förlänga eller förkorta räntebindningen på tillgångarna eller skulderna.

Styrelsen har det yttersta ansvaret för riskexponeringen. Den fastställer övergripande riskpolitik och limiter på koncernens totala ränteriskexponering. Exempel på en sådan limit kan vara att man högst skall förlora x miljoner kronor vid ett parallellskift (uppåt) i avkastningskurvan på en procent. En grupp inom företagsledningen, som kan kallas Finanskommittén, har ansvaret för styrningen av koncernens balansräkning (här kan innefattas övergripande risk-, kapital- och likviditetsfrågor). Den styr internbankens arbete mer direkt utifrån bedömningar om den framtida ränteutvecklingen och av styrelsen fastställd riskpolitik.

Enligt ungefär samma principer kan kreditriskerna styras till en central funktion för analys och hantering. Kreditbeslut tas på olika nivåer i koncernen med avseende på framför allt kreditens storlek. De mest betydande kreditbesluten hänskjuts till styrelsen eller dess kreditutskott. Kreditutskottet beslutar och hanterar frågor (tillsammans med portfölj- och kreditpolicykommittén i den mån sådana funktioner finns) rörande kreditpolicy, portföljsammansättning och riskstrategier. Under kreditutskottet lyder koncernkreditavdelningen, som verkställer utskottets beslut och sköter den operativa hanteringen av kreditrisk – framför allt kreditportföljrisken.

I stället för internhandel med kreditrisken, vilket kan ske med ränterisken, samlar den centrala avdelningen in information om koncernens samlade kreditrisk så att koncernens kreditportföljstruktur kan analyseras. Om portföljstrukturen anses olämplig, t.ex. till följd av alltför stor koncentration av krediter till företag i vissa branscher eller andra sektorer, kan exponeringen hanteras exempelvis genom kreditderivat eller försäljning av paket av "oönskade" krediter. Den centrala kreditavdel-

Risker och riskhantering i bankrörelse 215

ningen kan i ett sådant läge även påkalla försiktighet hos lokalkontoren med långivning till företag i vissa branscher.

Styrelsen (och ledningen) med det yttersta ansvaret för bankens riskhantering måste ha en, i alla fall övergripande, förståelse för de risker banken är exponerad för eftersom deras uppgift är att skapa en fungerande riskpolitik, dvs. välja lämpliga nivåer på bankens totala riskexponering samt strategier för riskernas hantering. Detta gäller inte bara exponeringen för de "individuella" riskerna (t.ex. ränte-, valuta- och motpartsrisk), utan även den aggregerade riskexponeringen. I det sammanhanget fokuseras på nettoexponeringen mot olika risker, dvs. hur olika risker tar ut varandra. Organisatoriskt sker kontrollen och styrningen av den totala riskexponeringen lämpligen av en, från de affärsdrivande verksamheterna oberoende, grupp på ledningsnivå eller koncernstab. En samling av koncernens hantering av framför allt marknads- och kreditrisker, men också operativa risker, till en sådan stab (som skulle kunna kallas "Group Risk Management" eller något liknande) kan effektivisera samordningen av metodutveckling, analys och riskkontroll.

Det är särskilt svårt att kontrollera den aggregerade exponeringen på grund av heterogeniteten i de olika riskernas egenskaper. Som tidigare nämnts är VaR ansatsen den senaste och mest raffinerade metoden för att kvantifiera marknadsrisker. Liknande metoder för att kvantifiera kreditrisk (motpartsrisk) är under utveckling i vissa banker. Därmed finns förutsättningar för en kombinerad mätning av både marknads- och motpartsrisk i ett gemensamt riskmått. Ett sådant mått skulle ge en god indikator på bankens totala riskkapitalbehov. Det skulle också kunna utgöra ett beslutsunderlag för hantering av bankens totala risk-exponering genom att riskbaserad lönsamhetsrapportering möjliggörs. Kapital fördelas med avseende på de olika verksamheternas riskexponering, ju större exponering desto mer buffertkapital. En riskabel position måste avkasta relativt mycket för att avkastningen på det fördelade kapitalet skall klara uppställda riskjusterade lönsamhetskrav. Ett sådant underlag för ledningens bedömning av olika verksamheters prestation är mer rättvisande än om riskdimensionen utelämnas. Härmed kan man få ett enhetligt mått för bedömning av de olika verksamheternas prestation.

4.6 Synpunkter

Den ökade volatiliteten och komplexiteten på de finansiella marknaderna under det senaste decenniet har inneburit ökad potentiell riskexponering för bankerna. Under samma period har de tekniska landvinningarna och det breddade utbudet av likvida finansiella instrument minskat kostnaderna och ökat möjligheterna för bankerna att hantera risker i sin rörelse.

216 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160

En banks lönsamhet är i allra högsta grad beroende av dess förmåga att hantera risker av olika slag. Huvuddelen av de risker en bank är exponerad för, framför allt marknads- och kreditrisker, tar banken på sig som en integrerad del av det löpande affärsutbytet med kunderna. Därmed blir det allt viktigare för bankerna att ta till vara de förbättrade möjligheterna att kontrollera sitt risktagande. Uppgiften är emellertid komplicerad. De potentiellt svåra konsekvenserna av att bankerna har en bristande insikt i hur de nya, ibland mycket komplexa, instrumenten prissätts och hanteras ställer stora krav på bankernas och tillsynens kompetensnivå. Även regelverket måste utformas i samklang med den snabba utvecklingen. Detaljregleringar av bankernas risktagande riskerar i allt större utsträckning att träffa fel och därmed leda till olämpliga hinder i bankens möjligheter att hantera sin riskexponering samt rörelse i övrigt. Detta resonemang gäller förmodligen även internt i vissa bank-er där interna detaljregler traditionellt varit gällande.

Det finns en betydande skillnad mellan utvecklingsnivåerna i de svenska bankerna med avseende på riskhantering. De stora internationellt verksamma svenska bankerna har incitament att utveckla sofistikerade riskhanteringssystem för att konkurrera med utländska institut som kan ha kommit långt i utvecklingen av sådana system. De mindre huvudsakligen nationellt verksamma bankerna har inte sådana incitament i samma utsträckning och har kanske prioriterat ned utvecklingen av riskhanteringssystem.

Det är viktigt att de sämst utvecklade bankerna ges goda förutsättningar att satsa på utveckling av effektiva riskhanteringssystem. Regleringen bör åtminstone inte hindra en sådan utveckling och helst ge bankerna incitament att satsa på sådana system.

De existerande metoderna för riskmätning och hantering är långt ifrån perfekta. Dessutom finns det brister i bankernas användning av metoderna.36 Men metoderna och bankernas användning av metoderna utvecklas hela tiden. Det viktiga – för lagstiftaren och tillsynen – är att inte lägga hinder i vägen för denna utveckling utan snarare se till att utvecklingen påskyndas. I det sammanhanget bör bankernas viktiga roll i samhällsekonomin som hanterare av vissa typer av risker betonas. Riskexponering och riskhantering är naturliga inslag i bankers verksamhet. Det viktiga för reglering och tillsyn är således inte att minimera bankernas risktagande, utan se till att bankerna har insikt om hur risker skall identifieras, mätas, prissättas samt hanteras på ett effektivt sätt. Denna uppgift är som sagt mycket svår. Kompletterande tillsyn av instituten

36 Se Santomero, A., (1997), ”Commercial Bank Risk Management: An Analysis of the Process”, Journal of Financial Services Research, för en redovisning av en undersökning av praxis inom amerikanska bankers riskhantering.

Risker och riskhantering i bankrörelse 217

kan hämtas från marknaden genom att än mer information om riskexponeringen görs tillgänglig. Genom höjda avkastningskrav kan marknaden påverka institut som ökat sin riskexponering att öka sin kapitaltäckning eller på annat sätt begränsa risken.

II Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag – motiv och avgränsningar

Inledning 221

Inledning

En ekonomi kan inte fungera utan lagstiftning. Grundläggande regler om avtal och köp är en förutsättning för att ekonomiska transaktioner skall kunna genomföras smidigt. Associationsrätten spelar en viktig roll genom att erbjuda standardiserade företagsformer. Standardiseringen minskar kostnaderna för att starta företag, liksom informationskostnaderna för dem som har företag som motparter. Exemplen kunde mångfaldigas.

På en rad områden finns dessutom krav på auktorisation av verksamheter, typgodkännande av produkter och andra förfaranden som, allmänt uttryckt, syftar till att minska informationskostnaderna och osäkerheten för kunder och andra motparter. Under de senaste decennierna har denna typ av specialregler spritt sig till allt fler områden, men de finansiella marknaderna torde alltjämt kunna räknas till de mest reglerade. Reglerna för banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag m.fl. går utöver den vanliga associationsrätten och styr även i andra avseenden verksamheten på finansmarknaderna, t.ex. genom att på olika sätt begränsa kontraktsfriheten. Finansiella företag står också under särskild tillsyn av statliga myndigheter.

Särskilda regler för och tillsyn av finansiella företag har så lång tradition att det kan synas opåkallat att ställa frågor om varför det är så. Vidare är handlingsfriheten på detta område numera kringskuren genom att EU har omfattande och detaljerade regler som Sverige åtagit sig att följa. Icke desto mindre är det angeläget att som utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag söka precisera grunden för och syftet med det finansiella regelverket och tillsynen.

De finansiella marknaderna är stadda i snabb förändring. Det gör att tidigare institutionella gränsdragningar, vilka är väsentliga för uppbyggnaden av det nuvarande regelverket, kanske inte längre är ändamålsenliga eller ens möjliga att upprätthålla. I e