SOU 1998:160
Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag
Till statsrådet och chefen för Finansdepartementet
Genom beslut den 1 juni 1995 tillkallade regeringen en kommitté med uppdrag att utreda bl.a. behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även verksamhet i andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag.
Kommittén har antagit namnet Banklagskommittén. I arbetet med detta delbetänkande har följande ledamöter, sakkunniga, experter och sekreterare deltagit.
Ledamöter: jur.kand. Sören Mannheimer (ordförande fr.o.m. 1996-06-23), f.d. landshövdingen Gösta Gunnarsson (ordförande t.o.m. 1996-06-22), koncernsjefen Tormod Hermansen, f.d. kammarrättspresidenten
Reidunn Laurén, f.d. ambassadören Kurt Malmgren, filosofie doktorn Irma Rosenberg, f.d. statsrådet Gertrud Sigurdsen (fr.o.m. 1996-09-23), advokaten Lars Söderqvist och direktören Annika Åhnberg (t.o.m. 1996-04-17).
Sakkunniga: f.d. bankdirektören Morgan Abrahamsson (fr.o.m. 1997-03-05 t.o.m. 1998-06-15), ekonomie doktorn Lars Hörngren, f.d. bankdirektören Gunnar Lundh (fr.o.m. 1998-09-22), docenten Lars Nyberg, chefsjuristen Hans Schedin och docenten Staffan Viotti (fr.o.m. 1996-06-07).
Experter: verkställande direktören Ulla Lundquist, ekonomie licentiaten och jur.kand. Rolf Skog (fr.o.m. 1995-09-11) samt kanslirådet
Mats Walberg.
Sekreterare: hovrättsassessorn Gustaf Sjöberg, filosofie doktorn
Sonja Daltung (fr.o.m. 1997-06-06), ekonomie doktorn Peter Ekegårdh (fr.o.m. 1995-09-20 t.o.m. 1997-06-30), numera rådmannen Agneta Frick och kammarrättsassessorn Margareta Palmstierna (fr.o.m. 1998-03-11).
Kommittén har tidigare avgett delbetänkandena Rapporteringsskyldighet för revisorer i finansiella företag (SOU 1995:106) och Nya ledningsregler för bankaktiebolag och försäkringsbolag (SOU 1998:27).
Härmed överlämnas kommitténs delbetänkande Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag SOU 1998:160.
Stockholm i december 1998
Sören Mannheimer
Tormod Hermansen /Gustaf Sjöberg
Reidunn Laurén Sonja Daltung
Kurt Malmgren Agneta Frick
Irma Rosenberg Margareta Palmstierna
Gertrud Sigurdsen
Lars Söderqvist
Innehåll
Innehåll
Förkortningslista................................................................................... 13
Kommittén förslag i sammanfattning.................................................... 15
Författningsförslag ............................................................................... 27
1 Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617) ........................................... 27 2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet .................................................. 51 3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker ............................................................... 79 4 Förslag till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)...................................................................... 83 5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.................................................... 86 6 Förslag till Lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel ............................................ 90 7 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti............................................................ 92
Bakgrund – angreppssätt – och utgångspunkter .................................. 95
I Bakgrund ................................................................................... 103
Inledning ............................................................................................. 105
1 Det finansiella systemets funktioner och struktur...................... 107
1.1 Inledning....................................................................... 107 1.2 Det finansiella systemets huvuduppgifter ....................... 109 1.3 Det finansiella systemets uppbyggnad............................ 110 1.4 Finansiella tjänster ........................................................ 112 1.4.1 Rådgivningstjänster....................................................... 112 1.4.2 Mäklartjänster .............................................................. 113 1.4.3 Förmögenhetsförvaltning............................................... 113
Innehåll
1.4.4 Betalningstjänster ......................................................... 114 1.4.5 Clearingtjänster ............................................................ 115 1.4.6 Likviditetstjänster ......................................................... 116 1.4.7 Finansieringstjänster ..................................................... 117 1.5 Banker och kreditmarknadsföretag ................................ 118 1.5.1 Banker.......................................................................... 119 1.5.2 Kreditmarknadsföretag.................................................. 120 1.6 Andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster ..... 122 1.6.1 Värdepappersbolag ....................................................... 122 1.6.2 Försäkringsbolag och understödsföreningar ................... 122 1.6.3 Clearingorganisationer .................................................. 123 1.6.4 Fondbolag..................................................................... 125 1.6.5 Kortföretag................................................................... 125 1.7 Statens roll i det finansiella systemet ............................. 126 1.7.1 Finansinspektionen........................................................ 126 1.7.2 Riksbanken................................................................... 127 1.7.3 Riksgäldskontoret ......................................................... 129 1.7.4 Garantisystem............................................................... 129
2 Bankkrisen – bakgrund, förlopp och lärdomar ......................... 133
2.1 Inledning....................................................................... 133 2.2 Uppkomsten – överhettning och kreditexpansion............ 135 2.2.1 Den makroekonomiska bakgrunden ............................... 135 2.2.2 Utvecklingen på fastighetsmarknaden ............................ 136 2.2.3 Utvecklingen på kreditmarknaden.................................. 138 2.2.4 En jämförelse mellan den svenska krisen och bankproblem i andra länder ........................................... 140 2.2.5 Synpunkter ................................................................... 142 2.3 Förloppet – sammanbrottet och statliga ingrepp............ 144 2.3.1 Upptakten – kris bland finansbolagen och i enstaka banker .......................................................................... 144 2.3.2 Systemkris – bankgarantin och stödåtgärder .................. 146 2.3.3 Krishanteringen i andra länder....................................... 148 2.3.4 Synpunkter ................................................................... 149 2.4 Brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga ......................................................... 152 2.4.1 Kreditregleringen .......................................................... 152 2.4.2 Effekterna på kreditmarknadens struktur ....................... 154 2.4.3 Effekterna på bankernas funktionsförmåga .................... 155 2.4.4 Effekterna på tillsynen och rörelseregleringen ................ 158 2.5 Sammanfattande slutsatser ............................................ 161
Innehåll
3 Utvecklingstendenser ................................................................. 165
3.1 Inledning....................................................................... 165 3.2 Förändrade förutsättningar för bankernas kärnverksamhet............................................................. 166 3.2.1 Den traditionella bankverksamheten .............................. 166 3.2.2 Förändrade förutsättningar för utlåningsverksamheten .................................................. 167 3.2.3 Förändrade förutsättningar för inlåningsverksamheten .................................................. 168 3.2.4 Förändrade förutsättningar för betalningsförmedlingen ................................................. 171 3.3 Andra utvecklingstendenser i banksystemet.................... 173 3.3.1 Strukturella utvecklingstendenser .................................. 173 3.3.2 Tendenser inom produkt- och verksamhetsutveckling .................................................. 175 3.3.3 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering................................................................. 178 3.3.4 Tänkbara konsekvenser för bankerna av en gemensam valuta inom EMU......................................... 180 3.4 Implikationer för regleringen ......................................... 182 3.4.1 Institutionell eller funktionell reglering........................... 182 3.4.2 Bankernas breddade verksamhetsområde – implikationer för reglering och tillsyn ............................ 183 3.4.3 Produktutvecklingsprocessen – implikationer för reglering och tillsyn....................................................... 184 3.4.4 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering – implikationer för reglering och tillsyn ......................... 185 3.4.5 Banksystemets latenta instabilitet och smalbanksmodellen ....................................................... 187 3.4.6 Behovet av regler för hantering av finansiella institut i kris............................................................................... 188 3.5 Slutsatser...................................................................... 189
4 Risker och riskhantering i bankrörelse...................................... 191
4.1 Inledning....................................................................... 191 4.2 Riskhantering som en central funktion för bankerna....... 192 4.3 Beskrivning av riskerna................................................. 193 4.3.1 Finansiella risker........................................................... 194 4.3.2 Operativ risk................................................................. 198 4.3.3 Systemrisk.................................................................... 199 4.3.4 Övriga risker ................................................................ 201 4.4 Riskhantering................................................................ 202
Innehåll
4.4.1 Inledning....................................................................... 202 4.4.2 Hantering av marknadsrisker – metoder och instrument..................................................................... 203 4.4.3 Hantering av kreditrisker............................................... 206 4.4.4 Hantering av operativa risker och likviditetsrisker.......... 212 4.5 Den övergripande organisationen av riskhanteringen ...... 213 4.6 Synpunkter ................................................................... 215
II Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag – motiv och avgränsningar............................................................ 219
Inledning ............................................................................................. 221
5 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet........... 225
5.1 Inledning....................................................................... 225 5.2 Stabilitetsproblem i institut som ger kredit och tar emot inlåning ........................................................................ 230 5.3 Stabilitetsproblem i andra institut .................................. 233 5.3.1 Kreditgivande institut som inte tar emot inlåning............ 233 5.3.2 Institut med andra svårvärderade tillgångar ................... 235 5.4 Ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag.......... 235 5.5 Systemrisker i betalningsväsendet.................................. 237 5.6 Riksbankens systemskyddande roll ................................ 239 5.7 Motiv för reglering........................................................ 242 5.7.1 Spridningseffekter......................................................... 243 5.7.2 Externa effekter ............................................................ 244 5.7.3 Moral hazard ................................................................ 245 5.7.4 Slutsatser...................................................................... 246 5.8 Lämpliga styrmedel....................................................... 247 5.8.1 Avvägningar vid reglering ............................................. 249 5.8.2 Tillsyn .......................................................................... 252
6 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar .... 255
6.1 Inledning....................................................................... 255 6.2 Betalningsväsendets struktur ......................................... 258 6.3 Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt ............. 260 6.3.1 Olika betalsystems skyddsvärde .................................... 263 6.3.2 Faktorer som påverkar skyddsbehovet ........................... 264 6.3.2.1 Mottagande av medel .................................................... 265 6.3.2.2 Betalsystemets omfattning............................................. 266 6.3.2.3 Problem hos andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan.......................................... 270
Innehåll
6.3.2.4 Betalsystemets konstruktion .......................................... 270 6.3.3 Avvägningar vid reglering ............................................. 271 6.4 Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt ....... 272 6.5 Avgränsningar av regleringen........................................ 277 6.5.1 Ny definition av bankrörelse.......................................... 277 6.5.1.1 Generella betalsystem ................................................... 279 6.5.1.2 Mottagande av medel .................................................... 280 6.5.2 Konsekvenser av förslaget............................................. 283 6.6 Bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning ........................................................................ 285 6.6.1 EG-rätten...................................................................... 289
7 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar ............................................................................ 293
7.1 Inledning....................................................................... 293 7.2 De finansiella företagens roll i kapitalförsörjningssystemet ........................................... 296 7.3 Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt ............. 298 7.3.1 Skyddsvärdet i enskilda finansieringsverksamheter ........ 300 7.3.2 Faktorer som påverkar skyddsbehovet ........................... 303 7.3.2.1 Finansiering av rörelsen ................................................ 303 7.3.2.2 Sammansättning av tjänster........................................... 305 7.3.2.3 Rörelsens genomlysbarhet ............................................. 306 7.3.2.4 Slutsatser...................................................................... 306 7.3.3 Avvägningar vid reglering ............................................. 307 7.4 Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt ....... 308 7.4.1 Låntagarskydd .............................................................. 310 7.4.2 Insättarskydd ................................................................ 311 7.4.3 Placerarskydd ............................................................... 313 7.5 Avgränsningar av regleringen på finansieringsområdet ..................................................... 314 7.5.1 Huvudregeln för tillståndspliktig finansieringsrörelse ....................................................... 315 7.5.1.1 Kreditgivning................................................................ 317 7.5.1.2 Utställande av kreditgaranti........................................... 318 7.5.1.3 Finansiering genom förvärv av fordringar...................... 319 7.5.1.4 Finansiering genom upplåtande av lös egendom till nyttjande....................................................................... 320 7.5.2 Finansieringsverksamhet som bör falla utanför definitionen av tillståndspliktig finansieringsrörelse........ 322 7.5.2.1 Finansieringsverksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i begränsad omfattning i samband
Innehåll
med annan verksamhet .................................................. 322
7.5.2.2 Finansiering genom köp av finansiella instrument .......... 323 7.5.2.3 Emissionstjänster .......................................................... 324 7.5.2.4 Värdepapperisering....................................................... 325 7.5.2.5 Finansieringsverksamhet riktad till en begränsad krets ............................................................................. 328 7.5.3 Undantag från tillämpningsområdet ............................... 329 7.5.3.1 Finansiering i samband med försäljning av egendom eller tjänster.................................................................. 329 7.5.3.2 Finansieringsrörelse av liten omfattning......................... 332 7.5.3.3 Finansieringsrörelse som huvudsakligen är finansierad med eget kapital och liknande........................................ 334 7.5.3.4 Vissa verksamheter som är reglerade i annan lagstiftning.................................................................... 335 7.5.4 Allmänhetsbegreppet..................................................... 336 7.5.5 Företagsgrupper............................................................ 339 7.5.6 Konsekvenser av förslaget............................................. 340
8 Ett säkert placeringsalternativ................................................... 343
8.1 Inledning....................................................................... 343 8.2 Behovet av och principer för en garantilösning............... 343 8.3 Insättningsgarantin........................................................ 345 8.4 Insättningar i kreditmarknadsföretag ............................. 347 8.5 Skyldighet att ta emot garanterade insättningar .............. 348
III Reglering och tillsyn av banker.................................................. 351
9 Reglering av banker – utgångspunkter...................................... 353
9.1 Inledning....................................................................... 353 9.2 Solida banker................................................................ 355 9.3 Buffertkapital ............................................................... 358 9.3.1 Inledning....................................................................... 358 9.3.2 Några definitioner ......................................................... 360 9.3.3 Startkapital................................................................... 360 9.3.4 Kapitaltäckningsreglerna............................................... 361 9.3.5 Sambandet mellan likviditet och buffertkapital............... 363 9.4 Riskbegränsning ........................................................... 365 9.4.1 Inledning....................................................................... 365 9.4.2 Riskhantering................................................................ 366 9.4.3 Särskilt om marknadsrisker och kreditrisker .................. 369 9.4.4 Reglerna om stora exponeringar .................................... 370 9.4.5 Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet ................ 377
Innehåll
9.4.6 Något om sambandet mellan reglerna om stora exponeringar, kapitaltäckning och artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet ............................................ 378 9.5 Genomlysbarhet............................................................ 381 9.5.1 Inledning....................................................................... 381 9.5.2 Begränsning av rörelsen ................................................ 382 9.5.3 Olika typer av tillgångar ............................................... 385 9.5.4 Ytterligare om innehav av aktier.................................... 389 9.5.5 Komplicerade strukturer................................................ 392 9.5.6 Information om risker ................................................... 393 9.5.7 Slutsatser...................................................................... 395 9.6 Allmänhetens förtroende................................................ 395
10 Lagstiftningens syfte .................................................................. 397
11 Rörelseregler för banker............................................................ 401
11.1 Inledande bestämmelser................................................. 401 11.1.1 Soliditet och genomlysbarhet......................................... 401 11.1.2 Riskhantering................................................................ 404 11.1.3 God bankstandard......................................................... 405 11.2 Begränsningar för rörelsen ............................................ 412 11.2.1 Inledning....................................................................... 412 11.2.2 Gällande ordning........................................................... 413 11.2.3 Icke-finansiell verksamhet ............................................. 415 11.2.4 Innehav av annan egendom än aktier och andelar ........... 417 11.2.5 Innehav av aktier och andelar ........................................ 419 11.3 Innehav utöver angivna gränser ..................................... 422 11.3.1 Inledning....................................................................... 422 11.3.2 Skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion ....... 422 11.3.3 Innehav i värdepappersrörelse ....................................... 430 11.4 Tillstånd för större förvärv............................................ 435 11.5 Kredithantering............................................................. 440 11.5.1 Inledning....................................................................... 440 11.5.2 Kreditportföljen ............................................................ 441 11.5.3 Kreditprövning.............................................................. 443 11.5.4 Jävskrediter .................................................................. 446 11.6 Kapitaltäckningsreglerna............................................... 451 11.7 Betalningsberedskap ..................................................... 452 11.8 Stora exponeringar........................................................ 452 11.9 Koncernbestämmelser m.m............................................ 455 11.10 Bank genom ombud ...................................................... 458 11.11 Utländska banker .......................................................... 460
Innehåll
11.12 Övrigt........................................................................... 464 11.12.1 Interna instruktioner...................................................... 464 11.12.2 Föreskriftsrätt............................................................... 465 11.12.3 Särskilda bestämmelser................................................. 466
12 Tillsyn och auktorisation av banker........................................... 469
12.1 Inledning....................................................................... 469 12.2 Tillsynens inriktning ..................................................... 472 12.2.1 Finansinspektionens mål och inriktning i dag ................. 474 12.2.2 Kommitténs överväganden ............................................ 477 12.3 Auktorisation av banker ................................................ 480 12.3.1 Gällande ordning........................................................... 481 12.3.2 Överväganden............................................................... 482 12.4 Tillsyn av banker .......................................................... 483 12.5 Tillsyn över banksektorn ............................................... 485 12.6 Resurser och kompetens som den framtida tillsynen kräver........................................................................... 486
13 Finansinspektionens kontrollmöjligheter och ingripanden vid tillsynen av banker ..................................................................... 491
13.1 Inledning....................................................................... 491 13.2 Finansinspektionens kontrollmöjligheter ........................ 491 13.2.1 Gällande ordning........................................................... 491 13.2.2 Överväganden............................................................... 492 13.2.2.1 Bakgrund...................................................................... 493 13.2.2.2 Finansinspektionens möjlighet att förordna revisor......... 495 13.2.2.3 Finansinspektionens möjlighet att anlita utomstående ..... 496 13.3 Ingripanden mot banker................................................. 497 13.3.1 Gällande ordning........................................................... 497 13.3.2 Överväganden............................................................... 499 13.3.2.1 Inledning....................................................................... 499 13.3.2.2 Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot banker .......................................................................... 499 13.3.2.3 Ingripanden i särskilda fall ............................................ 502 13.3.2.4 Förseningsavgift ........................................................... 503 13.4 Ägarprövning m.m........................................................ 504 13.4.1 Gällande ordning........................................................... 504 13.4.2 Överväganden............................................................... 507 13.5 Överklagande................................................................ 508
Innehåll
IV Reglering och tillsyn av kreditmarknadsföretag........................ 509
14 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag.................................. 511
14.1 Inledning....................................................................... 511 14.2 Soliditet ........................................................................ 512 14.3 Riskhantering och genomlysbarhet ................................ 514 14.4 Sundhetsregeln.............................................................. 515 14.5 Icke-finansiell verksamhet ............................................. 517 14.6 Innehav av aktier och andelar ........................................ 518 14.7 Kredithantering............................................................. 520 14.7.1 Dokumentation m.m...................................................... 520 14.7.2 Jävskrediter .................................................................. 521
15 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag – Finansinspektionens kontroll- och ingripandemöjligheter ......... 525
15.1 Inledning....................................................................... 525 15.2 Auktorisation av kreditmarknadsföretag ........................ 527 15.3 Tillsyn av kreditmarknadsföretag .................................. 528 15.4 Tillsyn över finansieringssektorn ................................... 529 15.5 Finansinspektionens kontrollmöjligheter ........................ 529 15.6 Ingripanden mot kreditmarknadsföretag......................... 531 15.6.1 Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot kreditmarknadsföretag................................................... 531 15.6.2 Ingripanden i särskilda fall ............................................ 532 15.6.3 Förseningsavgift ........................................................... 532 15.7 Ägarprövning m.m........................................................ 533 15.8 Överklagande................................................................ 534
V Övrigt......................................................................................... 535
16 Information om icke garanterade medel .................................... 537
16.1 Inledning....................................................................... 537 16.2 Informationsplikt .......................................................... 539 16.2.1 Allmänt om informationsplikten .................................... 539 16.2.2 Återbetalningspliktiga medel ......................................... 539 16.2.3 Information om erbjudanden riktade till allmänheten ...... 542 16.3 Övervakning ................................................................. 543 16.4 Lagstiftningsåtgärder .................................................... 545 16.4.1 Inledning....................................................................... 545 16.4.2 Prospektkrav................................................................. 545 16.4.3 Nuvarande informationskrav ......................................... 548
Innehåll
16.4.4 En ny lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel .......................................... 549
17 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet ................ 551
17.1 Inledning....................................................................... 551 17.2 Bankaktiebolag ............................................................. 551 17.3 Medlemsbanker............................................................. 552 17.4 Sparbanker ................................................................... 553 17.5 Speciellt om medlemsbanker ......................................... 554 17.5.1 Medlems rätt till återbetalning av insatser och reservfondsavsättningar................................................. 554 17.5.2 Insatskapital i medlemsbanker....................................... 556 17.5.3 Reservfond i medlemsbanker ......................................... 559
18 Ikraftträdande, ekonomiska konsekvenser m.m. ....................... 561
19 Författningskommentar ............................................................. 563
19.1 Förslaget till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617).................................................................... 563 19.2 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet ................................................ 589 19.3 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker ............................................................. 613 19.4 Förslaget till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619) om sparbanker ............................................ 617 19.5 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.................................................. 620 19.6 Förslaget till Lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel .......................................... 623 19.7 Förslaget till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti.......................................................... 627
Bilagor:
1. Kommittédirektiv .......................................................... 629 2. Finansinspektionens ingripande och sanktioner .............. 641 3. Artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet .................. 671
SOU 1998:160 13
Förkortningar
Andra banksamordningsdirektivet
Rådets andra direktiv av den 15 december 1989 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut, samt med ändring av direktiv 77/80/EEG (89/646/EEG)
Bankrörelseförordningen, BRF Bankrörelseförordningen (1987:647)
FFFS Finansinspektionens författningssamling
Första banksamordningsdirektivet
Rådets första direktiv av den 12 december 1977 om samordning av lagar och andra författningar om rätten att starta och driva verksamhet i kreditinstitut (77/80/EEG)
Insättningsgarantilagen Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti
Kapitaltäckningslagen, KTL Lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag
Lagen om ekonomiska föreningar, FL
Lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar
Lagen om finansieringsverksamhet
Lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet
Lagen om medlemsbanker Lagen (1995:1570) om medlemsbanker
14 Förkortningar SOU 1998:160
Sparbankslagen Lagen (1987:619) om sparbanker
Lagen om värdepappersrörelse, VPL
Lagen (1991:981) om värdepappersrörelse
RÅ Regeringsrättens årsbok
SOU 1998:160 15
Kommitténs förslag i sammanfattning
Inledning
Betänkandet handlar om reglering av och tillsyn över betalningsväsendet och kreditförsörjningssystemet. Till grund för förslagen ligger en förutsättningslös analys av betalningsförmedlingens och kapitalförsörjningens roll i samhällsekonomin och de skyddsintressen som finns på dessa områden. Kommitténs angreppssätt kan därigenom kallas funktionellt till skillnad från ett angreppssätt som är institutionellt, dvs. utgår från befintliga institutioner. Det funktionella angreppssättet har fordrat överväganden på en grundläggande nivå för att klarlägga motiven för regleringar och lämpliga avgränsningar av regleringarna.
Utvecklingen på det finansiella området har tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis har blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar samtidigt som det riskerar att inte begränsa utvecklingen av potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att nya fenomen ofta kräver anpassning av lagstiftningen från fall till fall. Kommittén har sett det som en huvuduppgift att föreslå ett regelsystem som inte aktualiserar anpassning så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Den föreslagna lagstiftningen ger så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och produktutbud.
Även om kommitténs grundläggande analys är funktionell så är det de institutioner som fullgör funktionerna som slutligen måste regleras. Kommitténs förslag innebär emellertid en nedtoning av den nuvarande institutionella inriktningen på regleringarna. Det ger ökat utrymme för finansiella företag att välja olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur medför skärpt konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna, till gagn för konsumenterna, och ökad möjlighet för svenska institut att hävda sig i internationell konkurrens.
Kommittén har funnit att den i betänkandet aktuella lagstiftningen främst skall inriktas på frågor rörande systemstabilitet. Skyddsintressen av annan karaktär, såsom t.ex. konkurrensfrågor och konsumentskyddsfrågor, bör i möjligaste mån tas om hand genom den lagstiftning som verkar generellt på dessa områden. Ett av skälen för detta är att Finansinspektionens resurser därigenom kan koncentreras till områden som är
16 Sammanfattning SOU 1998:160
väsentliga för systemskyddet med tanke på dess stora samhällsekonomiska betydelse.
EG-rätten har en framträdande roll på de områden som behandlas i betänkandet och kommitténs förslag är i överensstämmelse med gällande EG-rätt. En utgångspunkt för kommitténs arbete har också varit att de förda principiella resonemangen skall kunna ligga till grund för svenska ståndpunkter i förhandlingar om nya EG-regler.
Kommittén använder termerna skyddsvärde och skyddsbehov. Skyddsvärde speglar den betydelse en viss funktion i det finansiella systemet har för samhällsekonomin. Skyddsbehov avser behovet av att skydda en funktion genom reglering. För att reglering skall vara moti-verad krävs att det föreligger både skyddsvärde och skyddsbehov. Kommittén använder ordet rörelse för att beskriva ett företags totala aktiviteter och ordet verksamhet för en viss avgränsad del av rörelsen.
Nedan följer en sammanfattning av kommitténs förslag. För en översikt över bakgrunden och motiven till förslagen hänvisas till avsnittet "Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter" samt inledningarna till avdelning 1 och 2 i betänkandet.
Ny definition av bankrörelse
Betalningsförmedling är en av det finansiella systemets huvuduppgifter. Betalningsväsendets bas är bankernas system för betalningsförmedling med tillhörande konton. I gällande rätt definieras bankrörelse som "verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel." Denna definition fångar inte det skyddsvärda i bankrörelse och är dessutom tekniskt snäv och kan lätt kringgås. Kommitténs förslag är att bankrörelse skall defineras som rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via generella betalsystem som mottagande av medel som är uppsägbara med kort varsel. Det är betalningsförmedling i system som är allmänt gångbara och anlitade av många som är skyddsvärda. I de fall denna skyddsvärda verksamhet finansieras med mottagande av medel som kan sägas upp med kort varsel uppstår även ett skyddsbehov. Kan medlen återkallas med kort varsel finns nämligen en risk för uttagsanstormningar; det har härvid ingen betydelse i vilken form eller under vilket namn medlen ställs till bankens förfogande. Den föreslagna definitionen fångar således upp såväl den skyddsvärda funktionen som den finansiering som ger upphov till ett skyddsbehov.
Nya rörelseregler för banker
Kommittén har funnit att risken för systemkriser bäst motverkas genom att enskilda banker är solida, dvs. motståndskraftiga mot olika former av
Sammanfattning 17
störningar. Ett mål för banklagstiftningen kan därmed sägas vara att säkerställa att banker är solida. Detta kräver regler såväl i syfte att minska risken för förluster som åtgärder för att öka motståndskraften för det fall förluster uppkommer. Soliditeten är således inte enbart beroende av att en bank har vissa ekonomiska reserver utan också av att den genom olika åtgärder begränsar sitt risktagande. För att nå det övergripande soliditetsmålet har kommittén föreslagit tre inledande bestämmelser som anger ramarna för rörelsen. Dessa bestämmelser ställer krav på soliditet, genomlysbarhet och riskhantering.
Nuvarande rörelseregler präglas av en detaljstyrning på många områden medan andra områden lämnas i stort sett oreglerade. Det är svårt att skönja de underliggande principerna i regelverket eftersom omfattande undantagsbestämmelser införts och många av de ursprungliga reglerna upphävts. Kommitténs förslag till rörelseregler innebär en övergång till ett regelverk som har karaktär av ramlagstiftning. Den tysta huvudregeln i gällande rätt är att allt som inte är uttryckligen tillåtet för en bank är förbjudet. Kommitténs förslag utgår från den motsatta principen.
En framträdande princip bakom förslaget är att banker skall åläggas att ha sådan kontroll på riskerna i rörelsen att överlevnadsförmågan inte äventyras. Det är av avgörande betydelse att de riskbegränsande reglerna tar sikte på att begränsa en banks totala risktagande. Det är alltså inte tillräckligt att reglera de skyddsvärda verksamheter som en bank bedriver utan det är riskerna i den samlade rörelsen som skall begränsas.
Soliditetsregeln ställer krav på att risknivån i hela rörelsen avpassas till bankens kapitalstyrka på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.
Riskhanteringsregeln innebär att en bank skall identifiera, mäta och kontrollera de risker som dess rörelse är förknippad med, vilket i sin tur innebär att den måste ha till sin rörelse avpassade informations-, styroch kontrollsystem. En bank skall alltså klara av att begränsa och kontrollera alla de risker som dess rörelse är förknippad med. Detta innebär hårdare generella krav än vad som följer av dagens lagstiftning. Utöver dessa krav föreslår kommittén, i riskbegränsande syfte, absoluta gränser för storleken på vissa av en banks aktieinnehav och för andra exponeringar en bank kan ha gentemot andra företag.
Genomlysbarhetsregeln ålägger en bank att bedriva och organisera rörelsen på ett sådant sätt att den är överblickbar, såväl internt som externt, i syfte att riskexponeringen och bankens ställning i övrigt skall kunna bedömas.
Bankerna har en särställning i samhällsekonomin och de flesta banker tillhandahåller ett brett utbud av finansiella tjänster. För att bankerna skall kunna fylla sin funktion i samhällsekonomin är det be-
18 Sammanfattning SOU 1998:160
tydelsefullt att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Kommittén föreslår i detta syfte en bestämmelse som ålägger en bank att hålla god bankstandard i sin rörelse. Denna bestämmelse utgör en viktig del av konsumentskyddet på bankområdet (se vidare nedan under konsumentskydd).
Huvudprinciperna för hur bankrörelse skall bedrivas kommer till uttryck genom de nämnda bestämmelserna om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Övriga rörelseregler behandlas nedan.
För att styra olika verksamheter i en bank behövs skriftliga instruktioner riktade till medarbetarna på olika nivåer. Även om det kan anses följa av de nyss behandlade generella bestämmelserna att skriftliga instruktioner skall utfärdas i den mån det är erforderligt för att styra olika verksamheter anser kommittén att det bör finnas en uttrycklig be-stämmelse med detta innehåll. Det har traditionellt inte varit tillåtet för banker att inom banken som juridisk person bedriva icke-finansiell verksamhet. Kommittén har, trots att icke-finansiell verksamhet generellt inte kan betecknas som mer riskfylld eller svårgenomlysbar än finansiell verksamhet, funnit att det finns samhällsekonomiska skäl att begränsa bankers möjlighet att bedriva icke-finansiell verksamhet. Banker föreslås endast i begränsad omfattning få bedriva icke-finansiell verksamhet. Vidare föreslås att banker endast skall få inneha egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet. Detta förslag gäller inte innehav av aktier och andelar.
Regleringen av innehav av aktier och andelar ansluter i stort sett till EG-rättens bestämmelser. Förslaget innebär absoluta gränser relaterade till bankens kapitalbas för s.k. kvalificerade innehav av aktier och andelar i vad som kan kallas företag med icke-finansiell verksamhet. Gränserna är 15 procent av kapitalbasen i ett enskilt företag och 60 procent av kapitalbasen för de samlade kvalificerade innehaven. Gränserna får överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks helt. Kommittén föreslår att den s.k. femprocentsregeln, vilken relaterar tillåtna innehav till röststyrkan i målbolaget, avskaffas.
De angivna gränserna gäller inte för innehav i vissa uppräknade finansiella företagstyper. För innehav i sådana företag föreslås i stället en bestämmelse om s.k. banksmitta i syfte att förhindra kringgående av banklagstiftningen genom att förlägga verksamhet i finansiella företag som inte är lika hårt reglerade som banker. Bestämmelsen innebär att om en bank har ett kvalificerat innehav i ett finansiellt företag som är större än den ovan nämnda 15 procentsgränsen eller har en exponering som är större än 25 procent av kapitalbasen i företaget och företaget ingår i
Sammanfattning 19
samma koncern som banken, skall bestämmelserna i bankrörelselagen och kapitaltäckningslagen om en banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.
I gällande lagstiftning finns särskilda regler för förvärv i syfte att skydda en fordran. Reglerna är tekniskt komplicerade och administrativt betungande. Kommittén föreslår att dessa regler avskaffas. När det gäller innehav av annan egendom än aktier och andelar föreslås ingen särskild reglering. Panthanteringen antas kunna äga rum inom de ramar som normalt gäller för innehav av egendom samt de möjligheter som finns att skapa särskilda bolag för ändamålet. Panthanteringen ses därmed som en del av den normala kreditverksamheten. Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav och undantas därmed från de generella begränsningarna för sådana innehav. Bankerna ges två alternativa möjligheter, med något olika rättsliga förutsättningar, att inrätta bolag för att hantera övertagna panter och liknande.
Kommittén föreslår att en banks förvärv av egendom kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor. Tillstånd krävs för förvärv av alla typer av egendom.
Kommittén föreslår vissa särskilda regler för en banks kredithantering. Inledningsvis sägs att en banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Vidare föreslås att en banks kreditprövning skall vara organiserad så att den (enskild person eller kollektivt organ) som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Detta innebär ett krav på såväl informationsinhämtning om kunden som kunskap om bankens interna riktlinjer och andra engagemang gentemot kunden och till kunden kopplade personer. Kreditbesluten skall också dokumenteras så att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst framgår. Erfarenheterna från den senaste bankkrisen visar att dokumentationen i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Bristande dokumentation kan försvåra tillsynen och, i extrema fall, försvåra brottsutredningar och skadeståndsprocesser.
Den nuvarande s.k. jävskreditbestämmelsen innebär att personer i ledningen för en bank och stora ägare i en bank inte får låna på särskilt förmånliga villkor. Kommittén gör den bedömningen att en bestämmelse av detta slag tillgodoser såväl soliditetsintresset som aktieägares och övrigas intresse av att veta att jävskretsen inte särbehandlas på bankens
20 Sammanfattning SOU 1998:160
bekostnad. Kommittén föreslår att bestämmelsens tillämpningsområde skall utvidgas till att omfatta även andra avtal än kreditavtal. Förslaget innebär att bestämmelsen blir lättare att tillämpa genom att vissa särbestämmelser avskaffas.
De befintliga reglerna om kapitaltäckning och stora exponeringar har utgjort en viktig grund för kommitténs arbete och förslag. Det komplicerade och detaljerade regelverket är viktigt för såväl soliditeten som riskbegränsningen i banker. Kommittén gör den bedömningen att bestämmelserna om kapitaltäckning och stora exponeringar, med ett obetydligt undantag, inte skall ändras i det här sammanhanget, bla. med hänsyn till att utformningen är starkt bunden av EG-rätten och internationella överenskommelser.
Bestämmelserna om "bank genom ombud" i gällande rätt innebär att en bank genom särskilda undantagsbestämmelser får möjlighet att bedriva bankverksamhet med andra än bankanställda och i andra lokaler än bankens egna. Kommittén föreslår att den särskilda regleringen slopas. Den snabba tekniska utvecklingen på den finansiella marknaden gör det mindre lämpligt att låsa bankerna på det sätt som bestämmelsen om bank genom ombud gör. Behovet av konsumentskydd på området tillvaratas bättre genom den föreslagna bestämmelsen om god bankstandard än genom en precis specialregel.
De associationsrättsliga regler som bestämmer i vilken utsträckning en bank får disponera det kapital som utgör dess buffertkapital varierar med vilken associationsform som valts. Kommittén föreslår vissa justeringar i reglerna om insatskapital och reservfond i medlemsbanker i syfte att trygga buffertkapitalet.
Nytt namn på lagen om finansieringsverksamhet
Kommittén förslår att lagen om finansieringsverksamhet skall byta namn till lagen om finansieringsrörelse för att bättre fånga den i övrigt använda terminologin.
Ny definition av tillståndspliktig finansieringsrörelse
En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att allokera sparande. En väl fungerande kapitalförsörjning är viktigt för samhällsekonomin. Enligt gällande rätt är definitionen av den typ av kapitalförsörjningsverksamhet som faller under lagen om finansieringsverksamhet ganska vid och inskränks genom en lista med en rad mer eller mindre precisa undantag. Kommittén föreslår att finansieringsrörelse skall definieras på ungefär samma sätt men att undantagen görs mer generella och tydligare baseras på en bedömning av skyddsvärde och skyddsbehov. En
Sammanfattning 21
sådan ansats bör leda till att regleringen har större chans att stå sig när nya tekniska lösningar eller produkter lanseras.
Tillståndspliktig finansieringsrörelse är enligt förslaget rörelse i vilken ingår näringsverksamhet med ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller att i finansieringssyfte förvärva fordringar eller att upplåta lös egendom till nyttjande. Det tillståndspliktiga området snävas in genom att kommittén föreslår att begreppet allmänheten förs in i definitionen. Anledningen till förslaget är att kommittén gör den bedömningen att det endast är finansiering riktad till allmänheten som är skyddsvärd. Av definitionen följer att verksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller liknande oftast faller utanför det reglerade området. Vidare följer att finansiering genom köp av finansiella instrument och finansiering riktad till en begränsad krets faller utanför. Undantag från tillståndsplikt görs för finansiering i samband med försäljning av egendom eller tjänster. Undantaget gäller även för finansiering i senare led och för finansiering genom annat företag i samma koncern eller grupp av företag. Företag som bedriver finansieringsrörelse kallas kreditmarknadsföretag.
Kommittén föreslår vidare att finansieringsrörelse inte skall vara tillståndspliktig om finansieringverksamheten är av mindre omfattning. Om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning uppgår till mindre än 250 miljoner kronor skall rörelsen inte vara tillståndspliktig. Detsamma skall enligt förslaget gälla om företaget som bedriver finansieringsrörelse inte har skulder uppgående till mer än 250 miljoner kronor utöver vad som får räknas som kapitalbas. En förutsättning för att undantagen skall gälla är att företagen inte tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten.
Statliga och kommunala myndigheter är undantagna från tillståndsplikt liksom företag som står under annan finansiell lagstiftning i den mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lagstiftningen att bedriva finansieringsverksamhet.
Eftersom tillståndsplikten i vissa fall är beroende av storleksgränser föreslår kommittén en bestämmelse som omfattar konstruktioner skapade för att kringgå tillståndsplikt genom att dela upp den skyddsvärda verksamheten i flera olika juridiska personer.
Nya rörelseregler för kreditmarknadsföretag
Skyddsintressena på finansieringsområdet liknar i mångt och mycket dem på bankområdet. Den främsta skillnaden är att kommittén bedömer systemriskerna som mindre allvarliga på finansieringsområdet. En sådan bedömning föranleder en något mindre ingripande reglering dels på grund av att en viss typ av verksamhet inte skall regleras hårdare än vad
22 Sammanfattning SOU 1998:160
skyddsintressena föranleder, dels på grund av intresset att koncentrera tillsynens resurser till områden som är viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet.
Kommittén föreslår att ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka. Denna bestämmelse är en mindre långtgående motsvarighet till soliditetsregeln på banksidan. När det gäller riskhantering och genomlysbarhet föreslås likadana bestämmelser som på banksidan.
I gällande rätt finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund." De krav på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som ställs på kreditmarknadsföretag innebär en mer ändamålsenlig reglering än sundhetsregeln. Skyddet av konsumenternas fordringar tillgodoses bättre genom den föreslagna utformningen. Övriga konsumentskyddsaspekter tas bättre om hand av det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder (se nedan under konsumentskydd). Kommittén föreslår därför att den gällande sundhetsregeln avskaffas.
När det gäller möjligheten att bedriva icke-finansiell verksamhet och regleringen av aktieinnehav föreslår kommittén likadana regler som för banker.
I gällande rätt är bestämmelserna om kreditjäv i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet i huvudsak likadana. Kommittén föreslår att kreditjävsbestämmelserna avskaffas i lagen om finansieringsrörelse. För kreditmarknadsbolag (vilka är aktiebolag) föreslås i stället att bestämmelserna om penninglån i aktiebolagslagen skall gälla. Som undantag från dessa bestämmelser föreslår dock kommittén att kreditmarknadsbolag skall kunna ge lån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern samt till vissa närstående till nämnda personer om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. För kreditmarknadsföreningar (vilka är ekonomiska föreningar) föreslår kommittén att de allmänna principerna i lagen om ekonomiska föreningar skall tillämpas, vilket innebär att det inte finns något generellt låneförbud.
Tillsyn över banker och kreditmarknadsföretag
Kommitténs förslag innebär att rörelsereglerna skall prägla inriktningen på och formerna för tillsynen, både av banker och kreditmarknadsföretag. Rörelsereglerna är grundade på bedömningar av vilka krav som måste ställas för att banker och kreditmarknadsföretag skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen skall inriktas på att
Sammanfattning 23
övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna och att det därvid är de inledande bestämmelserna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som framför allt bör prägla tillsynen.
Genom kopplingen till de inledande rörelsereglerna är reglerna om tillsynen uttryckta i generella termer. Följaktligen kommer viktiga delar av det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. Kommittén har, bl.a. genom rörelsereglernas utformning, anvisat målen för tillsynen. Kommittén anser det inte möjligt eller ens önskvärt att i lagstiftningen ange mer detaljerade anvisningar för tillsynsarbetet. Regeringen kan via instruktioner och regleringsbrev precisera kraven på tillsynen.
Kommittén gör bedömningen att stabiliteten i betalningsväsendet och på kreditmarknaden är av särskilt stor samhällsekonomisk betydelse. Finansinspektionen har utöver tillsynen av dessa områden också en rad andra tillsynsuppgifter. Samtidigt arbetar inspektionen med knappa resurser, såväl finansiellt som personellt och kompetensmäss-igt. Tillsynen av de prioriterade områdena måste tillföras mer resurser. Kommittén bedömer det som angeläget att det görs en total översyn av Finansinspektionens uppgifter.
Oktrojprövningen för banker och tillståndsprövningen för kreditmarknadsföretag anpassas till rörelsereglernas krav, liksom ägarprövningen.
Förutom uppdraget att ha tillsyn över att banker och kreditmarknadsföretag följer lagar och andra författningar samt stadgar och interna instruktioner föreslås att Finansinspektionen skall åläggas att verka för en sund utveckling av banksektorn och finansieringssektorn. Enligt kommitténs mening är det angeläget att inspektionen följer utvecklingen inom dessa sektorer och därvid bildar sig en uppfattning om utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom lagstiftningen.
Finansinspektionens skyldighet att förordna revisorer i alla banker föreslås ersatt med en rättighet att göra det.
De nuvarande sanktionssystemet ger inte Finansinspektionen tillräckliga möjligheter att ingripa på ändamålsenliga sätt. Kommitténs förslag innebär att inspektionen får fler ingripandemedel till sitt förfogande och ges större utrymme att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation. Varning föreslås få ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av oktroj respektive tillstånd. Inspektionen föreslås vid mindre allvarliga överträdelser få möjlighet att förutom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd och förbjuda verkställighet av beslut också få möjlighet att meddela anmärkning. Inspektionen föreslås även få en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om rättelse vidtas.
24 Sammanfattning SOU 1998:160
Banker och kreditmarknadsföretag har en omfattande rapporteringsskyldighet gentemot Finansinspektionen. Rapporterna avser olika former av ekonomiska uppgifter och är av stor betydelse för inspektionens tillsynsarbete. För sent inlämnande av rapporter är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som enligt kommitténs bedömning inte lämpar sig för ingripande med stöd av det vanliga sanktionssystemet. Kommittén föreslår därför att den bank eller det kreditmarknadsföretag som inte lämnar rapporterna i tid skall kunna åläggas att betala en förseningsavgift om 100 000 kr.
Ett säkert alternativ
Enligt gällande rätt har bankerna formellt ensamrätt att ta emot inlåning på konto enligt en särskild definition. Ensamrätten är dock i praktiken urholkad genom företeelser som faller utanför definitionen. Kommittén har gjort den bedömningen att ett avskaffande av ensamrätten främjar konkurrensen och produktutbudet på inlåningsmarknaden, vilket medför att konsumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre priser.
Konsumentskyddsskäl talar dock för viss reglering av det som kommittén benämner mottagande av medel, dvs. inlåning och liknande. Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och likvid placeringsform; ett säkert alternativ. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Den befintliga insättningsgarantin fyller väl de krav som kan ställas på ett säkert alternativ. Kommittén föreslår därför att insättningsgarantin skall fortsätta att gälla oförändrad men att den förutom insättningar i banker och värdepappersbolag även skall omfatta insättningar i kreditmarknadsföretag. Företag som tillhandahåller kontoformer som omfattas av garantin föreslås bli skyldiga att ta emot insättningar av envar om det inte finns sakliga skäl att neka.
Informationsskyldighet
För att insättningsgarantin helt skall fylla sin funktion som ett säkert alternativ bör det för konsumenterna stå klart vilka insättningar som är garanterade och vilka som inte är det. Kommittén föreslår därför en informationsskyldighet för dem som tar emot icke garanterade medel. Informationsskyldigheten skall omfatta företag som erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel och som inte omfattas av insättningsgarantin. Information om att garantin inte gäller skall lämnas vid marknadsföring av erbjudandet och innan ett avtalsförhållande inleds samt framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsför-
Sammanfattning 25
hållandet. Konsumentombudsmannen och Finansinspektionen skall övervaka att informationsplikten fullgörs.
Kommittén föreslår också att banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som tar emot medel som inte omfattas av garantin skall åläggas samma informationsplikt.
Konsumentskydd
För många finansiella tjänster utgörs det grundläggande konsumentskyddet av att konsumentens motpart är ekonomiskt stabil. Den särskilda betydelsen av en solid motpart kommer sig av att många relationer på det finansiella området är av långsiktig natur, t.ex. kreditrelationer, eller att konsumenterna riskerar kapitalförluster om motparten går omkull, t.ex. vid insättningar i bank. Kunder hos en bank blir ofta som en del av mellanhavandet finansiär av banken. Den soliditetsinriktade lagstiftning som kommittén föreslår stärker således det grundläggande skyddet för konsumenterna.
Den renodling av Finansinspektionens uppgifter som kommittén förordar innebär en förstärkning av konsumentskyddet. Risken för att hänsyn till institutens soliditet skall tillåtas gå ut över den enskilde konsumentens intresse blir mindre om det är en annan myndighet, vilken särskilt har till uppgift att se till konsumentintressen, som tar hand om tillsynen på konsumentområdet.
I syfte att förtroendet för bankmarknaden inte skall riskeras föreslår kommittén som nämnts en bestämmelse som ålägger bankerna att driva sin rörelse i enlighet med god bankstandard. Bestämmelsen tar sikte på företeelser som riskerar att skada förtroendet för bankmarknaden och är inte avsedd att tillämpas i enskilda konsumentärenden. Bestämmelsen innebär dock ett betydande skydd för konsumentkollektivet.
Ett av de områden som bestämmelsen om god bankstandard är avsedd att träffa är bankers eventuella missbruk av sin typiskt sett starkare ställning gentemot enskilda kunder. Vidare tar bestämmelsen sikte på det förhållandet att kunderna har ett informationsunderläge i förhåll-ande till bankerna både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Informationsunderläget medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. God bankstandard förutsätter en ändamålsenlig klagomålshantering.
Kommittén föreslår inga ändringar i de lagar som är till för att ta tillvara konsumentskyddet avseende sådana aspekter såsom t.ex. skälighet i avtalsvillkor och övrig hanteringen samt kvalitet på information, vilket ligger utanför kommitténs uppdrag. Kommittén konstaterar dock att det är lämpligt att i annat sammanhang överväga en utvidgning av en del av
26 Sammanfattning SOU 1998:160
dessa lagar till att även avse finansiella tjänster och skydd av småföretagare.
Avsikten är att kommitténs förslag skall leda till ökad konkurrens mellan olika finansiella företag. Ökad konkurrens, inom väl avvägda legala ramar, leder till förbättrade villkor och bredare produktutbud för konsumenterna. Det är kommitténs bedömning att förbättrad konkurrens är en betydelsefull faktor för att uppnå en förbättrad ställning för konsumenterna.
SOU 1998:160 27
Författningsförslag
1 Förslag till Lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)
Härigenom föreskrivs i fråga om bankrörelselagen (1987:617)1
dels att 1 kap. 2 a-c §§ samt 2 kap. 1-2, 3 a §, 4-6, 6 a, 8, 10, 11, 13-15, 15 a, 18, 19 och 22 §§ samt 7 kap. 15 § skall upphävas,
dels att rubriken närmast före nuvarande 2 kap. 1, 11, 13 och 21 §§ skall upphävas,
dels att nuvarande 1 kap. 1 § skall betecknas 1 kap. 2 §, nuvarande 1 kap. 2 § skall betecknas 1 kap. 3 §, nuvarande 1 kap. 3 § skall betecknas 1 kap. 4 §, nuvarande 1 kap. 4 § skall betecknas 1 kap. 5 §, nuvar-ande 1 kap. 5 § skall betecknas 1 kap. 6 §, nuvarande 1 kap. 6 § skall betecknas 1 kap. 7 §, nuvarande 1 kap. 7 § skall betecknas 1 kap. 8 §, nuvarande 1 kap. 7 a § skall betecknas 1 kap. 9 §, nuvarande 1 kap. 7 b § skall betecknas 1 kap. 10 §, nuvarande 1 kap. 8 § skall betecknas 1 kap. 11 §, nuvarande 1 kap. 9 § skall betecknas 1 kap. 12 §, nuvarande 1 kap. 10 § skall betecknas 1 kap. 13 §, nuvarande 1 kap. 11 § skall betecknas 2 kap. 10 §, nuvarande 2 kap. 3 § skall betecknas 2 kap. 12 §, nuvarande 2 kap. 9 § skall betecknas 2 kap. 14 §, nuvarande 7 kap. 2 § skall betecknas 7 kap. 5 §, nuvarande 7 kap. 4 § skall betecknas 7 kap. 8 §, nuvarande 7 kap. 5 § skall betecknas 7 kap. 6 §, nuvarande 7 kap. 6 § skall betecknas 7 kap. 7 §, nuvarande 7 kap. 7 § skall betecknas 7 kap. 9 §, nuvarande 7 kap. 8 § skall betecknas 7 kap. 10 §, nuvarande 7 kap. 9 § skall betecknas 7 kap. 11 §, nuvarande 7 kap. 10 § skall betecknas 7 kap. 12 §, nuvarande 7 kap. 11 § skall betecknas 7 kap. 13 §, nuvarande 7 kap. 12 § skall betecknas 7 kap. 14 §, nuvarande 7 kap. 13 § skall betecknas 7 kap. 15 §, nuvarande 7 kap. 13 a § skall betecknas 7 kap. 16 §, nuvarande 7 kap. 14 § skall betecknas 7 kap. 17 §, nuvarande 7 kap. 14 a § skall betecknas 7 kap. 18 §, nuvarande 7 kap. 14 b § skall betecknas 7 kap. 19 §, nuvarande 7 kap. 16 § skall betecknas 7 kap. 22 §, nuvarande 7 kap. 17 § skall betecknas 7 kap. 24 §, nuvarande 7 kap. 18 § skall betecknas 7 kap. 26 §, nuvarande
1 Lagen omtryckt 1996:1001.
Författningsförslag 28
7 kap. 19 § skall betecknas 7 kap. 27 §, nuvarande 7 kap. 20 § skall betecknas 7 kap. 28 §, nuvarande 7 kap. 21 § skall betecknas 7 kap. 29 §, nuvarande 7 kap. 22 § skall betecknas 7 kap. 30 §, nuvarande 7 kap. 23 § skall betecknas 7 kap. 31 §, nuvarande 7 kap. 24 § skall betecknas 7 kap. 32 §, nuvarande 7 kap. 25 § skall betecknas 7 kap. 33 §, nuvarande 7 kap. 26 § skall betecknas 7 kap. 34 §, nuvarande 7 kap. 27 § skall betecknas 7 kap. 35 §, nuvarande 7 kap. 28 § skall betecknas 7 kap. 36 §,
dels att rubriken närmast före nya 2 kap. 14 § skall lyda ”Kapitaltäckning och stora exponeringar”, rubriken närmast före nya 7 kap. 8 § skall lyda ”Upprättande av särskild balansräkning m.m.”,
dels att nya 1 kap. 5 och 7 §§, 2 kap. 17 §, nya 2 kap. 10 och 12 §§, 7 kap. 1 och 3 §§, de nya 7 kap. 5-7, 13-15, 17-19, 22, 24, 26, 27, 29 och 32 §§, 9 kap. 3 § samt rubriken närmast före nya 7 kap. 20 § skall ha följande lydelse,
dels att rubrikerna närmast före nuvarande 1 kap. 5-7 och 8-9 §§ skall sättas närmast före de nya 1 kap. 6-8, 11 respektive 12 §§, rubrikerna närmast före nuvarande 7 kap. 8, 10 ,18, 21-23 och 26 §§ skall sättas närmast före de nya 7 kap. 10,12, 26, 29-31 respektive 34 §§,
dels att det i lagen skall införas 20 nya paragrafer, 1 kap. 1 §, 2 kap. 1-9, 11, 13, 15-16 §§, 7 kap. 2, 4, 20, 21, 23 och 25 §§ samt närmast före nya 2 kap. 15 §, 7 kap. 1 §, nya 7 kap. 4-7, 21, 25 och 32 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
Syftet med denna lag är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas.
2 § 3 §
Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.
Med bankrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutliga betalningsmottagare som mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel.
Författningsförslag 29
Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj) av regeringen. Tillstånd får ges endast till banker. Bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 4 och 5 §§.
Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj) av regeringen. Tillstånd får ges endast till banker. Bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 5 och 6 §§.
3 § 4 §
I denna lag avses med
1. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
2. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,
3. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt bankföretag etablerar sig i Sverige enligt 4 § första stycket 1 eller 5 § 1, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,
4. kapitalbas: summan av primärt och supplementärt kapital beräknad enligt de närmare föreskrifter som ges i lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag,
5. finansiellt institut:
ett fö-
retag som avses i 1 kap. 1 § 6 lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.
Ett bankföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, om
1. det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterföretag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,
2. det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller
3. båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbind-else med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person.
Författningsförslag 30
Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett bankföretag, om den fysiska personen
1. äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i bankföretaget, eller
2. på annat sätt har sådant inflytande över bankföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns en annan likartad förbindelse mellan honom och bankföretaget.
4 § 5 §
Ett utländskt bankföretag får
1. efter tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen driva bankrörelse från filial eller
2. efter anmälan till Finansinspektionen driva verksamhet, som huvudsakligen avser representation och förmedling av banktjänster, från kontor eller annat fast driftställe (representationskontor).
Tillstånd till filialetablering enligt första stycket 1 skall lämnas om
1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet, och
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, och
2. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 ecu innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.
2. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.
Tillstånd till filialetablering får inte lämnas om insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti med en ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen om insättningsgaranti. Ersättningen får inte heller avse fler slag av insättningar eller betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.
Tillstånd får inte vägras på
Författningsförslag 31
den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank.
6 § 7 §
Ett bankaktiebolag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i ett land utanför EES. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet.
Ett bankaktiebolag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i ett land utanför EES. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade verksamheten i filialen kan antas komma att bedrivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§.
Ansökan om tillstånd skall innehålla
1. en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om filialens organisation, och
2. uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.
2 kap.
Inledande bestämmelser
1 §
Bankrörelse skall bedrivas så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.
2 §
En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.
3 §
Bankrörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bankens ställning kan överblickas.
4 §
Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlighet med god bankstandard.
SOU 1998:160Författningsförslag 32
Allmänna bestämmelser
5 §
En banks rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.
6 §
En bank får, med undantag för innehav av aktier och andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet.
7 §
En bank får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller ett försäkringsföretag.
En banks sammanlagda kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av bankens kapitalbas.
8 §
Aktier eller andelar som en bank innehar tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som ett kvalificerat innehav. Inte heller innehav av aktier eller andelar som ingår i en banks
Författningsförslag 33
värdepappersrörelse skall räknas som kvalificerat.
9 §
En bank får överskrida de i 7 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av bankens kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
Om båda de i 7 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av bankens kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
1 kap. 11 § 10 §
Ingår en bank i en koncern skall bestämmelserna i denna lag och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar för övriga företag i koncernen. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse företagen gemensamt.
Om en bank har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett företag, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas, eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen, och företaget är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet och företaget ingår i samma koncern som banken, skall bestämmelserna i denna lag och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och vär-
Författningsförslag 34
depappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.
Första stycket gäller inte försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet.
Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen medge ytterligare undantag från bestämmelserna i första stycket.
Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen medge undantag från bestämmelserna i första stycket.
Koncernbidrag får ges av banken endast efter medgivande av Finansinspektionen.
Övriga företag i koncernen skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken.
11 §
En banks förvärv kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor.
Tillstånd skall beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till överträdelse av denna lag eller andra författningar.
Beslut i ärende enligt denna paragraf skall meddelas skyndsamt.
Författningsförslag 35
3 § 12 §
Ett utländskt bankföretag som driver verksamhet med stöd av 1 kap. 4 § 1 eller 1 kap. 5 § får driva sådan verksamhet som anges i 2 § endast i den mån verksamheten omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företaget har sitt säte.
Ett utländskt bankföretag som driver rörelse i Sverige med stöd av 1 kap. 5 § 1 eller 1 kap. 6 § får endast driva verksamhet här som omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företaget har sitt säte.
13 §
En bank skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen.
Kreditgivning Kredithantering
15 §
En banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.
16 §
En banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten.
Kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.
17 §
En bank får inte på andra villkor än sådana som banken normalt ställer upp lämna kredit till
En bank får inte avtala om tjänster på andra villkor än sådana som banken normalt tillllämpar eller ingå andra avtal på
Författningsförslag 36
villkor som inte är affärsmässigt betingade, med eller till förmån för
1. styrelseledamot,
2. delegat i ledande ställning som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsens ankommande kreditärenden,
3. anställd som innehar en ledande ställning inom banken,
4. annan aktie- eller andelsägare än staten med ett innehav som motsvarar minst tre procent av hela kapitalet,
5. sådan revisor i banken som avses i 3 kap. 5 § femte stycket,
6. make eller sambo till person som avses under 1-5 eller
7. juridisk person i vilken sådan person som avses under 1-6 har ett väsentligt ekonomiskt intresse i egenskap av delägare eller medlem.
Finansinspektionen prövar om delegat eller anställd har sådan ledande ställning som avses i första stycket 2 och 3.
Bankens styrelse skall i en förteckning föra in uppgifter om de krediter som har beviljats personer eller företag som avses i första stycket. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som skall antecknas i förteckningen.
Bankens styrelse skall i en förteckning föra in uppgifter om de avtal som har träffats med eller till förmån för personer eller företag som avses i första stycket.
Första–tredje styckena tillllämpas på motsvarande sätt beträffande krediter mot säkerhet av borgen eller fordringsbevis som utfärdats av någon som avses i första stycket. Detsamma gäller för en fordran som banken förvärvar och för vilken någon som avses i första stycket är betalningsskyldig.
7 kap.
Inledande bestämmelser
1 §
En bank står under tillsyn av
Finansinspektionen och skall
Finansinspektionen har tillsyn över bankerna och dessa skall
SOU 1998:160Författningsförslag 37
vara registrerad där. Banken skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.
vara registrerade där.
Inspektionen får genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt.
2 §
Finansinspektionen har tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen.
3 §
Finansinspektionen skall vid sin tillsyn över bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas.
Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av banksektorn.
Upplysningar och undersökning
4 §
En bank skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.
Ingår en bank i en koncern skall övriga företag i koncernen lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken.
Författningsförslag 38
Inspektionen får genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt.
Föreskriftsrätt
2 § 5 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om
1. vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen.
2. förvaring och inventering av värdehandlingar samt
3. brottsförebyggande åtgärder hos en bank.
Förordnande av revisorer
5 § 6 §
Finansinspektionen skall förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank.
Finansinspektionen har rätt att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank.
Inspektionen får när som helst återkalla ett revisorsförordnande och utse en ny revisor.
Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av banken. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.
Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av banken. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.
Sammankallande av styrelse och bolagsstämma
6 § 7 §
Finansinspektionen får, när det anses nödvändigt, sammankalla styrelsen i en bank. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att
Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i en bank. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får
Författningsförslag 39
kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.
inspektionen utfärda en sådan kallelse.
Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde, som inspektionen har sammankallat, samt delta i överläggningarna.
11 § 13 §
Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 10 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka en sund utveckling av bankens verksamhet och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 12 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan banken och någon annan, skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.
Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken ett förvärv skall genomföras.
Finansinspektionen skall meddela beslut i ett ärende enligt denna paragraf inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.
12 § 14 §
Den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 10 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.
Den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 12 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.
Författningsförslag 40
13 § 15 §
När ett bankaktiebolag eller en medlemsbank får kännedom om att aktier eller andelar i banken blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 10 § eller för en sådan avyttring som avses i 12 §, skall banken snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.
När ett bankaktiebolag eller en medlemsbank får kännedom om att aktier eller andelar i banken blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 12 § eller för en sådan avyttring som avses i 14 §, skall banken snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.
När ett bankaktiebolag eller en medlemsbank i annat fall får kännedom om att den har nära förbindelser med någon annan, skall banken snarast anmäla det till Finansinspektionen.
Ett bankaktiebolag eller en medlemsbank skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i banken samt storleken på innehaven.
14 § 17 §
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får Finansinspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan innehavare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motverkar eller kan antas komma att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, får Finansinspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan innehavare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 10 §, får inspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda aktierna eller
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 12 §, får inspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda aktierna eller
Författningsförslag 41
andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.
andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.
Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.
Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.
Aktier som omfattas av förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna i bolaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas. Detta gäller dock inte om en förvaltare har förordnats enligt 14 a §.
Aktier som omfattas av förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna i bolaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas. Detta gäller dock inte om en förvaltare har förordnats enligt 18 §.
14 a § 18 §
Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som enligt 14 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvist i Sverige, av Stockholms tingsrätt.
Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare företräda sådana aktier eller andelar som enligt 17 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvist i Sverige, av Stockholms tingsrätt.
En förvaltare har rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Ersättningen skall betalas av ägaren till aktierna eller andelarna och skall på begäran förskotteras av banken. Om den betalningsskyldige inte godtar förvaltarens anspråk, fastställs ersättningen av tingsrätten.
14 b § 19 §
Om en bank har nära förbindelser med någon annan och det hindrar en effektiv tillsyn av banken, får Finansinspektionen förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att
Författningsförslag 42
avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet.
Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 14 a §
tillämpas.
Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 18 § tillämpas.
Ingripanden mot banker Ingripanden
20 §
Om en bank inte driver sin rörelse enligt bankrörelselagen , andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar eller interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen skall Finansinspektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.
Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa genom att återkalla bankens oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.
Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse får inspektionen underlåta att ingripa.
Författningsförslag 43
Ingripanden i särskilda fall
21 §
Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning om någon som ingår i bankens styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller de krav som anges i 9 kap. 3 § tredje stycket 3 och fjärde stycket denna lag, 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 sparbankslagen (1987:619) eller 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 och femte stycket lagen ( 1995:1570 ) om medlemsbanker.
Om åsidosättandet av kraven är mindre allvarligt skall Finansinspektionen meddela anmärkning.
Lydelse enligt prop. 1997/98:186
Föreslagen lydelse
16 § 22 §
En svensk banks oktroj skall återkallas av Finansinspektionen om
Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj om
1. banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft,
2. banken inte inom ett år från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse, eller banken dessförinnan förklarat sig avstå från oktrojen,
2. banken inte inom ett år från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse,
3. banken har förklarat sig avstå från oktrojen,
3. banken har överlåtit hela sin rörelse,
4. banken har överlåtit hela sin rörelse, eller
4. banken under en sammanhängande tid av sex månader inte
5. banken under en sammanhängande tid av sex månader inte
Författningsförslag 44
drivit bankrörelse. drivit bankrörelse.
5. banken genom att överträda en bestämmelse som avses i 15 § eller på annat sätt visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser,
6. bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt 2 kap. 9 § andra stycket och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för banken,
7. banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti och inte vidtagit rättelse inom ett år från det att inspektionen har förelagt banken att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att bankens oktroj annars kan komma att återkallas, eller
8. någon som ingår i bankens styrelse eller är dess verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 9 kap. 3 § tredje stycket 3 och fjärde stycket denna, 2 kap. 3 § tredje stycket 2 sparbankslagen (1987:619) eller 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 och femte stycket lagen ( 1995:1570 ) om medlemsbanker.
Om det är tillräckligt får, i de fall som anges i första stycket 4 och 5, varning meddelas i stället för att oktrojen återkallas.
I fall som avses i första stycket 2 och 5 får inspektionen i stället för att återkalla oktrojen, om det är tillräckligt, meddela varning.
Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av prin-
Författningsförslag 45
cipiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.
I fall som avses i första stycket 6 får inspektionen medge förlängd tid för täckande av bristen, om det finns särskilda skäl. I fall som avses i första stycet 8 får oktrojen återkallas bara om Finansinspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid om högst tre månader gått, fortfarande finns kvar i styrelsen.
Om oktrojen återkallas får den myndighet som beslutat om återkallelse bestämma hur avvecklingen av rörelsen skall ske.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.
23 §
Om oktrojen återkallas får den myndighet som beslutat om återkallelse bestämma hur avvecklingen av rörelsen skall ske.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörelsen.
17 § 24 §
Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken, får de i 15 och 16 §§ angivna åtgärderna vidtas mot banken, om någon omständighet
Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken, får de i 20-23 §§ angivna åtgärderna vidtas mot banken, om någon omständighet
Författningsförslag 46
motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.
motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.
Förseningsavgift
25 §
En bank som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 5 § skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten.
Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.
Lydelse enligt prop. 1997/98:186
Föreslagen lydelse
18 § 26 §
Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver bankrörelse från filial här i landet och därvid överträder en bestämmelse som avses i 15 § eller på annat sätt visar sig olämpligt att utöva bankverksamhet, får filialtillståndet återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas.
Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver bankrörelse från filial här i landet skall 20 § äga tillämpning för verksamheten här i landet.
Frågor om återkallelse av filialtillstånd och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.
Ett filialtillstånd skall också återkallas om
− insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, eller
Författningsförslag 47
− ersättningen avser flera slag av insättningar, eller
− betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.
Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om bankföretaget inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga bankföretaget att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall återkallas. Har bankföretaget inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får tillståndet återkallas. Vid en sådan prövning gäller andra stycket i tillämpliga delar.
Om filialtillståndet återkallas gäller 16 § femte och sjätte styckena i tillämpliga delar.
Om filialtillståndet återkallas gäller 23 § i tillämpliga delar.
Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där bankföretaget har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
19 § 27 §
Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett annat land inom EES, driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster och därvid överträder en bestämmelse som avses i 15 § eller på annat sätt har visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet, får Finansinspektionen förelägga bankföretaget att göra rättelse.
Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett annat land inom EES, driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster och därvid inte driver sin rörelse enligt de bestämmelser som avses i 20 §, får Finansinspektionen förelägga bankföretaget att göra rättelse.
Om bankföretaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.
Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda bankföretaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspektionen underrätta behörig myndighet i bankföretagets hemland. I brådskande fall får inspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.
21 § 29 §
Om någon driver bankrörelse Om någon driver bankrörelse
Författningsförslag 48
utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga honom att upphöra med verksamheten.
utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga denne att fortsättningsvis inte bedriva rörelsen.
Är det osäkert om verksamheten omfattar inlåning, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.
Är det osäkert om rörelsen utgör bankrörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.
I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.
Lydelse enligt prop. 1997/98:186
Föreslagen lydelse
Överklagande
24 § 32 §
Finansinspektionens beslut enligt 6 § och 21 § andra stycket får inte överklagas. Detsamma gäller inspektionens beslut att överlämna ett ärende till regeringen för prövning.
Finansinspektionens beslut enligt 7 § och 29 § andra stycket får inte överklagas. Detsamma gäller inspektionens beslut att överlämna ett ärende till regeringen för prövning.
Inspektionens beslut enligt 1 kap. 4 och 6 §§, 7 § fjärde stycket och 7 b § andra stycket, 2 kap. 5-6 a §§, 16-18 §§ detta kapitel i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd samt 9 kap. 3, 23 och 28 §§ får överklagas hos kammarrätten. Detsamma gäller inspektionens beslut enligt 2 kap. 3 §, 7 kap.5 och 8 §§, 8 kap. 6 §sparbankslagen (1987:619) samt 2 kap. 2 §, 10 kap.5 och 8 §§ lagen (1995:1570) om medlemsbanker.
Inspektionens beslut enligt 1 kap. 4 och 6 §§, 7 § fjärde stycket och 7 b § andra stycket, 2 kap. 5-6 a §§, 20-24 §§ och 26 § detta kapitel i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd samt 9 kap. 3, 23 och 28 §§ får överklagas hos kammarrätten. Detsamma gäller inspektionens beslut enligt 2 kap. 3 §, 7 kap.5 och 8 §§, 8 kap. 6 §sparbankslagen (1987:619) samt 2 kap. 2 §, 10 kap.5 och 8 §§ lagen (1995:1570) om medlemsbanker.
Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag, spar-
Författningsförslag 49
bankslagen och lagen om medlemsbanker får överklagas hos länsrätten. Detta gäller dock inte beslut i ärenden som avses i 20 § första stycket 5 förvaltningslagen (1986:223).
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande.
Inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse skall gälla omedelbart.
Lydelse enligt prop. 1997/98:186
Föreslagen lydelse
9 kap.
3 §
Ansökan om oktroj och stadfästelse av bolagsordning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.
Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av bolagsordning prövas att bolagsordningen överenstämmer med denna lag, aktiebolagslagen (1975:1385) och andra författningar samt om och i vilken utsträckning särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet.
Bolagsordningen skall stadfästas och okroj beviljas, om
1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet,
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§,
2. det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget inte motverkar en sund utveckling av verksamheten i bolaget och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och
2. det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och
3. den som avses ingå i bolagets styrelse eller vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av en bank och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift.
Bolagsordningen får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter
Författningsförslag 50
eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken.
Om bolaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får bolagsordningen stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.
Om bolagsordningen ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller första-tredje styckena i tillämpliga delar.
Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank. _____________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
2. Om det i en lag eller annan författning hänvisas till en bestämmelse som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen.
3. Har en bank före lagens ikraftträdande förvärvat egendom under sådana förhållanden som anges i den äldre 2 kap. 8 § gäller alltjämt bestämmelserna i detta lagrums femte stycke om avyttring av sådan egendom för det fall att egendomen enligt den nya 2 kap. 6 § inte behövs för att bedriva tillåten verksamhet.
4. I fråga om avtal som nämns i 2 kap. 17 § i dess nya lydelse och som har ingåtts före lagens ikraftträdande gäller äldre bestämmelser.
5. En ansökan om tillstånd till förvärv som avses i den nya 7 kap. 12 § bedöms enligt äldre bestämmelser om ansökan har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande.
6. En fråga om ingripande med stöd av 7 kap. mot en bank eller ett utländskt bankföretag bedöms enligt äldre bestämmelser om de omständigheter som föranleder frågan om ingripande hänför sig till tiden före lagens ikraftträdande. Detta gäller inte om en tillämpning av de nya bestämmelserna i detta kapitel skulle leda till ett mindre strängt ingripande.
7. En ansökan om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser. Detsamma gäller dels ett svenskt bankaktiebolags ansökan om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels en ansökan av ett utländskt bankföretag hemmahörande i ett land utanför EES om tillstånd att driva bankrörelse från filial här i landet.
8. De oktrojer och stadfästelser av bolagsordningar som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.
Författningsförslag 51
2 Förslag till Lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet
dels att 1 kap. 3 och 4 §§ , 3 kap. 1, 5, 7, 8 och 10 §§ samt 5 kap. 16 § skall upphöra att gälla,
dels att rubrikerna närmast före nuvarande 1 kap. 1-2 och 4-5 §§ samt nuvarande 3 kap. 1 § och 5 kap. 1 § skall upphävas,
dels att nuvarande 1 kap. 1 § skall betecknas 1 kap. 8 §, nuvarande 1 kap. 5 § skall betecknas 1 kap. 7 §, nuvarande 2 kap. 5 § skall betecknas 2 kap. 7 §, nuvarande 2 kap. 6 § skall betecknas 2 kap. 8 §, nuvarande 2 kap. 7 § första stycket skall betecknas 2 kap. 5 §, nuvarande 2 kap. 7 § andra stycket skall betecknas 2 kap. 9 §, nuvarande 2 kap. 7 § tredje stycket skall betecknas 2 kap. 6 §, nuvarande 2 kap. 7a § skall betecknas 2 kap. 10 §, nuvarande 2 kap. 7 b § skall betecknas 2 kap. 11 §, nuvarande 2 kap. 8 § skall betecknas 2 kap. 12 §, nuvarande 2 kap. 9 § skall betecknas 2 kap. 13 §, nuvarande 2 kap. 10 § skall betecknas 2 kap. 14 §, nuvarande 2 kap. 11 § skall betecknas 2 kap. 15 §, nuvarande 2 kap. 12 § skall betecknas 2 kap. 16 §, nuvarande 2 kap. 12 a § skall betecknas 2 kap. 17 §, nuvarande 2 kap. 12 b § skall betecknas 2 kap. 18 §, nuvarande 2 kap. 13 § skall betecknas 2 kap. 19 §, nuvarande 3 kap. 2 § skall betecknas 3 kap. 6 §, nuvarande 3 kap. 3 § skall betecknas 3 kap. 7 §, nuvarande 3 kap. 4 § skall betecknas 3 kap. 8 §, nuvarande 3 kap. 6 § skall betecknas 3 kap. 9 §§ nuvarande 3 kap. 9 §, nuvarande 3 kap. 9 § skall betecknas 3 kap. 8 §, nuvarande 3 kap. 7 § skall betecknas 3 kap. 10 §, nuvarande 4 kap. 1 § skall betecknas 3 kap. 14 §, nuvarande 5 kap. 2 § skall betecknas 5 kap. 6 §, nuvarande 5 kap. 3 § skall betecknas 5 kap. 5 §, nuvarande 5 kap. 4 § skall betecknas 5 kap. 3 §, nuvarande 5 kap. 4 a § skall betecknas 5 kap. 9 §, nuvarande 5 kap. 5 § skall betecknas 5 kap. 7 §, nuvarande 5 kap. 6 § skall betecknas 5 kap. 8 §, nuvarande 5 kap. 7 § skall betecknas 5 kap. 10 §, nuvarande 5 kap. 8 § skall betecknas 5 kap. 33 §, nuvarande 5 kap. 9 § skall betecknas 5 kap. 11 §, nuvarande 5 kap. 10 § skall betecknas 5 kap. 12 §, nuvarande 5 kap. 11 § skall betecknas 13 §, nuvarande 5 kap. 12 § skall betecknas 5 kap. 14 §, nuvarande 5 kap. 13 § skall betecknas 5 kap. 15 §, nuvarande 5 kap. 14 § skall betecknas 5 kap. 16 §, nuvarande 5 kap. 14 a § skall betecknas 5 kap. 17 §, nuvarande 5 kap. 15 § skall betecknas 5 kap. 18 §, nuvarande 5 kap. 15 a § skall betecknas 5 kap. 19 §,
Författningsförslag 52
nuvarande 5 kap. 15 b § skall betecknas 5 kap. 20 §, nuvarande 5 kap. 17 § skall betecknas 5 kap. 23 §, nuvarande 5 kap. 18 § skall betecknas 5 kap. 25 §, nuvarande 5 kap. 19 § skall betecknas 5 kap. 27 §, nuvarande 5 kap. 20 § skall betecknas 5 kap. 28 §, nuvarande 5 kap. 21 § skall betecknas 5 kap. 29 §, nuvarande 5 kap. 22 § skall betecknas 5 kap. 30 §, nuvarande 5 kap. 23 § skall betecknas 5 kap. 31 § samt att nuvarande 5 kap. 24 § skall betecknas 5 kap. 32 §,
dels att i 2 kap 3 § ordet finansieringsverksamhet skall bytas ut mot ordet finansieringsrörelse,
dels att rubriken närmast före nya 2 kap. 8 § skall lyda ”Revisorer”, rubriken närmast före nya 5 kap. 9 § skall lyda ”Upprättande av särskild balansräkning” samt att rubriken närmast före nya 5 kap. 33 § skall lyda ”Särskilda bestämmelser”,
dels att 1 kap. 2 §, den nya 1 kap. 8 §, 2 kap. 1 och 4 §§, de nya 2 kap. 7, 12 och 15 §§, de nya 3 kap. 6-9 och 13 §§, 5 kap. 1 §, de nya 5 kap. 3, 5-8, 12, 14-16, 18-20, 23, 25-31 §§, 6 kap. 1-2 §§ samt att rubriken närmast före nya 5 kap. 21 § skall ha följande lydelse,
dels att rubriken till lagen och första kapitlet skall ha följande lydelse,
dels att rubrikerna närmast före nuvarande 2 kap. 8, 9, 11-13 §§ skall sättas närmast före de nya 2 kap. 12,13,15-16 respektive 19 §§, rubrikerna närmast före nuvarande 5 kap. 9, 11, 16, 19, 22-24 §§ skall sättas närmast före de nya 5 kap. 11, 13, 21, 27, 30-32 §§,
dels att det i lagen skall införas 20 nya paragrafer, 1 kap. 1 och 3-6 §§, 3 kap. 1-5 och 10-13 §§, 5 kap. 2, 4, 21-22, 24 och 26 §§ samt närmast före nya 3 kap. 1, 4 och 12 §§, nya 5 kap. 1, 4, 6, 8 och 26 §§ nya rubriker av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
Lag om finansierings verksamhet Lag om finansierings rörelse
1 kap. Inledande bestämmelser 1 kap. Allmänna bestämmelser
1 §
Med finansieringsrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till
Författningsförslag 53
nyttjande.
2 §
Finansieringsverksamhet får, med de undantag som anges i 3 § samt 2 kap. 9 och 10 §§, drivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.
Finansieringsrörelse får, med de undantag som anges i 3-5 §§ samt 2 kap. 13 och 14 §§, drivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.
Tillstånd kan ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut.
För utländska kreditinstituts verksamhet genom filial i Sverige gäller bestämmelserna i denna lag i tillämpliga delar och i övrigt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.
3 §
Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för statlig eller kommunal myndighet. Inte heller svenska banker, försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypotekskassan eller pantbanker behöver tillstånd enligt denna lag för att bedriva finansieringsrörelse, i den mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lagstiftningen.
4 §
Tillstånd krävs inte för finansiering i form av anstånd med betalning av köpeskilling eller finansiering i samband med avsättning i något led av varor som framställs eller säljs av ett företag eller i samband med tjänster som säljs av företaget. Detsamma gäller om ett annat företag står för finansieringen och detta företag ingår i samma koncern eller i samma grupp av företag med nära ekonomisk gemenskap som det i första men-
Författningsförslag 54
ingen nämnda företaget.
5 §
Tillstånd krävs inte för finansieringsrörelse om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor.
Tillstånd krävs inte heller för finansieringsrörelse som drivs av företag vars skulder till allmänheten inte uppgår till mer än 250 miljoner kronor utöver vad som enligt lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag definieras som kapitalbas.
Första och andra styckena är inte tillämpliga om det i rörelsen ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten.
6 §
Om det finns ett nära samband mellan två eller flera företag, skall vid tillämpning av 1 och 5 §§ företagens samlade ställning beaktas.
Nära samband skall anses föreligga om företagen ingår i en koncern eller eljest har, genom ägande, avtal eller dylikt, sådan samhörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera av företagen är väsentligen beroende av utvecklingen i ett eller flera av de andra företagen.
Författningsförslag 55
1 § 8 §
I denna lag avses med
1. finansieringsverksamhet: näringsverksamhet som har till ändamål att lämna kredit, ställa garanti för kredit, förmedla kredit till konsumenter eller medverka till finansiering genom att förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande,
2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt denna lag att driva finansieringsverksamhet
1. kreditmarknadsföretag: ett svensk aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt denna lag att driva finansieringsrörelse,
2a. kreditmarknadsbolag: ett kreditmarknadsföretag som är aktiebolag,
2. kreditmarknadsbolag: ett kreditmarknadsföretag som är aktiebolag,
2b. kreditmarknadsförening: ett kreditmarknadsföretag som är ekonomisk förening,
3. kreditmarknadsförening: ett kreditmarknadsföretag som är ekonomisk förening,
3. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,
4. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,
4. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt företag etablerar sig i Sverige enligt 2 kap. 8-10 §§, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,
5. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt företag etablerar sig i Sverige enligt 2 kap. 12-14 §§, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,
5. kreditinstitut: ett institut i vars verksamhet ingår att från allmänheten låna medel och att bevilja krediter för egen räkning,
6. kreditinstitut: ett institut i vars verksamhet ingår att från allmänheten låna medel och att bevilja krediter för egen räkning,
6. finansiellt institut: ett företag som inte är kreditinstitut
7. finansiellt institut: ett företag som avses i 1 kap. 1 § 6
Författningsförslag 56
men vars huvudsakliga verksamhet består i att förvärva aktier eller andelar eller att driva valutahandel eller värdepappersrörelse eller att utföra en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 § andra stycket 2-11,
lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag,
7. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
8. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
Ett kreditmarknadsföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, om
1. det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterföretag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,
2. det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller
3. båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person.
Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett kreditmarknadsföretag, om den fysiska personen
1. äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i kreditmarknadsföretaget, eller
2. på annat sätt har sådant inflytande över kreditmarknadsföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns en annan likartad förbindelse mellan honom och kreditmarknadsföretaget.
2 kap.
1 §
Tillstånd att driva finansieringsverksamhet för ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening får meddelas endast om
Tillstånd att driva finansieringsrörelse för ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening får meddelas endast om
1. bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot denna lag eller någon annan författning,
2. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet,
2. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§,
Författningsförslag 57
3. det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i företaget och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsföretag,
3. det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka att företagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ samt även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsföretag,
4. de som avses ingå i företagets styrelse och vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett kreditmarknadsföretag och även i övrigt lämpliga för en sådan uppgift, och
5. företaget uppfyller de villkor som i övrigt anges i denna lag. Tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet får inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget.
Tillstånd att bedriva finansieringsrörelse får inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget.
Om företaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får tillstånd meddelas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.
Tillstånd får inte vägras på den grunden att det inte behövs något ytterligare finansieringsföretag.
4 §
Ett kreditmarknadsföretag skall när verksamheten påbörjas ha ett bundet eget kapital som vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 1 § motsvarar minst fem miljoner ecu. I 5 kap. 4 § 3 och 5 lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag finns bestämmelser
Ett kreditmarknadsföretag skall när verksamheten påbörjas ha ett bundet eget kapital som vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 1 § motsvarar minst fem miljoner euro. I 5 kap. 4 § 3 och 5 lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag finns bestämmelser
Författningsförslag 58
om vad som utgör bundet eget kapital.
om vad som utgör bundet eget kapital.
Om nettovärdet av tillgångarna i den planerade verksamheten uppgår till högst etthundra miljoner kronor, få Finansinspektionen medge att företaget har lägre bundet eget kapital än som anges i första stycket, dock lägst motsvarande en miljon ecu. I nettovärdet skall inte räknas in värdet av tillgångarna i sådan finansieringsverksamhet som anges i 1 kap. 3 § första stycket.
Insatserna i en kreditmarknadsförening skall alltid fullgöras i pengar.
5 § 7 §
Ett kreditmarknadsföretag skall ha en styrelse med minst fem ledamöter. Företaget skall ha en verkställande direktör.
Ett kreditmarknadsföretag skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. Företaget skall ha en verkställande direktör.
För varje kreditmarknadsföretag skall finnas ett huvudkontor i Sverige.
8 § 12 §
Tillstånd för ett utländskt kreditinstitut att driva finansieringsverksamhet från filial här i landet får meddelas endast om
Tillstånd för ett utländskt kreditinstitut att driva finansieringsrörelse från filial här i landet får meddelas endast om
1. institutet i det land där det har sitt säte (hemlandet) driver finansieringsverksamhet och där står under tillsyn av behörig myndighet, och
1. institutet i det land där det har sitt säte (hemlandet) driver finansieringsrörelse och där står under tillsyn av behörig myndighet,
2. verksamheten här i landet kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet.
2. rörelsen här i landet kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, och
3. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti eller av en ut-
Författningsförslag 59
ländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.
Tillstånd till filialetablering får inte vägras på den grunden att det inte behövs något ytterligare finansieringsföretag.
11 § 15 §
Ett kreditmarknadsföretag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i utlandet. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet.
Ett kreditmarknadsföretag får endast efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i utlandet. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade verksamheten i filialen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§.
Ansökan om tillstånd skall innehålla
1. en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om filialens organisation, och
2. uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.
3 kap.
Inledande bestämmelser
1 §
Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka.
Författningsförslag 60
2 §
Ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.
3 §
Ett kreditmarknadsföretags rörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas.
Allmänna bestämmelser
4 §
Ett kreditmarknadsföretags rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.
5 §
Ett kreditmarknadsföretag får, med undantag för innehav av aktier eller andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet.
2 § 6 §
Ett utländskt kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 8 eller 9 § får driva sådan verksamhet som anges i 1 § andra stycket i den mån verksamheten omfattas av institutets verksamhetstillstånd i hemlandet.
Ett utländskt kreditinstitut som driver rörelse med stöd av 2 kap. 12 eller 13 § får endast driva verksamhet här som omfattas av institutets verksamhetstillstånd i hemlandet.
Ett utländskt företag som avses i 2 kap. 10 § får driva verksamhet som anges i 1 § andra
Ett utländskt företag som avses i 2 kap. 14 § får endast driva verksamhet här som är tillåten
Författningsförslag 61
stycket endast om verksamheten är tillåten enligt företagets stadgar eller bolagsordning och endast i den mån det eller de utländska kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag skulle ha rätt enligt första stycket att driva sådan verksamhet.
enligt företagets stadgar eller bolagsordning och endast i den mån det eller de utländska kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag skulle ha rätt enligt första stycket att driva sådan verksamhet.
I 1 kap.3 d och 3 e §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns bestämmelser om att verksamhet som avses i 1 kap. 3 § samma lag under vissa förutsättningar får bedrivas av utländska kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 9 § och av finansiella institut och dotterföretag som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 10 §.
I 1 kap.3 d och 3 e §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns bestämmelser om att verksamhet som avses i 1 kap. 3 § samma lag under vissa förutsättningar får bedrivas av utländska kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 13 § och av finansiella institut och dotterföretag som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 14 §.
3 § 7 §
Ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall ange, förutom de uppgifter som föreskrivs i 2 kap. 4 § aktiebo-lagslagen (1975:1385) och i 2 kap. 2 § lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, under vilka villkor långivning, upplåning och förvärv av egendom skall ske.
Ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall ange, förutom de uppgifter som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, ramarna för rörelsen innefattande föreskrifter rörande villkoren för ingående av engagemang, skuldsättning och förvärv av egendom.
4 § 8 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vilken verksamhet ett kreditmarknadsföretag får bedriva och vad dess bolagsordning eller stadgar skall innehålla.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vad ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall innehålla.
Författningsförslag 62
6 § 9 §
Ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet eller försäkringsverksamhet får sammanlagt uppgå till högst 60 % av företagets kapitalbas.
Ett sådant innehav i ett enskilt företag får uppgå till högst 15 % av kapitalbasen.
Ett kreditmarknadsföretag får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av företagets kapitalbas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med kreditmaknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller ett försäkringsföretag.
Företagets sammanlagda kvalificerade innehav i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av kapitalbasen.
Begränsningarna i första stycket gäller inte sådana innehav som avses i 5 §.
Om någon av gränserna i denna paragraf efter ett förvärv kommer att överskridas, skall innehavet avvecklas i motsvarande mån så snart det är lämpligt.
10 §
Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav.
11 §
Ett kreditmarknadsföretag får överskrida de i 9 § angivna gränserna om hela det belopp
Författningsförslag 63
varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av företagets kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
Om båda de i 9 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden
12 §
Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.
13 §
Ett kreditmarknadsbolag kan till skillnad från vad som föreskrivs om penninglån i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen (1975:1385) ge penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern samt till den som är gift eller sambo med en sådan person, om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar.
Kapitaltäckning
4 kap. 1 § 14 §
Bestämmelser om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kre-
Författningsförslag 64
ditinstitut och värdepappersbolag.
Ett kreditmarknadsföretags kapitalbas får inte understiga det belopp som enligt 2 kap. 4 § krävdes när verksamheten påbörjades.
Ett kreditmarknadsföretag som med stöd av 2 kap. 4 § andra stycket fått Finansinspektionens medgivande att när verksamheten påbörjades ha ett lägre bundet eget kapital än motsvarande fem miljoner ecu, skall om nettovärdet av tillgångarna i företagets verksamhet därefter överstiger etthundra miljoner kronor ha en kapitalbas som motsvarar minst fem miljoner ecu, beräknat efter den kurs som gällde vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 2 kap. 1 §.
5 kap.
Inledande bestämmelser
1 §
Ett kreditmarknadsföretag står under tillsyn av Finansinspektionen. Kreditmarknadsföretag skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.
Finansinspektionen har tillsyn över kreditmarknadsföretag.
Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt.
Inspektionen skall föra en förteckning över kreditmarknadsföretag-en.
2 §
Finansinspektionen har tillsyn över att finansieringsrörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt
Författningsförslag 65
reglerar kreditmarknadsföretag samt företagets bolagsordning eller stadgar.
4 § 3 §
Finansinspektionen skall vid sin tillsyn över kreditmarknadsföretagen se till att en sund utveckling av verksamheten främjas.
Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av finansieringssektorn.
Upplysningar och undersökning m.m.
4 §
Ett kreditmarknadsföretag skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.
Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt.
3 § 5 §
Om ett kreditmarknadsföretag ingår i en koncern skall andra företag i koncernen, även om de inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn, lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över kreditmarknadsföretaget.
Ett kreditmarknadsföretag får ge koncernbidrag endast efter medgivande av Finansinspektionen.
Föreskriftsrätt
2 § 6 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar
Författningsförslag 66
1. vilka upplysningar som ett kreditmarknadsföretag skall lämna till inspektionen,
som ett kreditmarknadsföretag skall lämna till inspektionen.
2. brottsförebyggande åtgärder hos ett kreditmarknadsföretag, och om
3. förvaring och inventering av värdehandlingar hos ett kreditmarknadsföretag.
Förordnande av revisor
5 § 7 §
Finansinspektionen får förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av ett kreditmarknadsföretag. Inspektionen får när som helst återkalla ett sådnat förordnande och utse en ny revisor.
Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av kreditmarknadsföretaget. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.
Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av kreditmarknadsföretaget. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.
Finansinspektionen skall utfärda en instruktion för revisor som förordnats av inspektionen.
Sammankallande av styrelse och bolagsstämma
6 § 8 §
Finansinspektionen får, när det anses nödvändigt, sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.
Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna.
Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.
Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna.
Författningsförslag 67
10 § 12 §
Finansinspektionen skall, med avseende på ett utländskt kreditinstitut och utländskt finansiellt institut och dotterföretag som med stöd av 2 kap. 9 eller 10 § driver finansieringsrörelse från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster i Sverige, lämna de uppgifter till behörig myndighet i företagets hemland som denna myndighet behöver för sin tillsyn över företaget.
Finansinspektionen skall, med avseende på ett utländskt kreditinstitut och utländskt finansiellt institut och dotterföretag som med stöd av 2 kap. 13 eller 14 § driver finansieringsrörelse från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster i Sverige, lämna de uppgifter till behörig myndighet i företagets hemland som denna myndighet behöver för sin tillsyn över företaget.
12 § 14 §
Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 11 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka en sund utveckling av kreditmarknadsföretagets verksamhet och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett sådant företag. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 13 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett sådant företag. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan företaget och någon annan skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.
Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken förvärvet skall genomföras.
Finansinspektionen skall meddela beslut i ärendet inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.
13 § 15 §
Den som avser att avyttra ett Den som avser att avyttra ett
Författningsförslag 68
kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 11 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.
kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att innehavet därigenom kommer att understiga någon av de i 13 § angivna gränserna skall underrätta Finansinspektionen om detta.
14 § 16 §
När ett kreditmarknadsföretag får kännedom om att aktier eller andelar i företaget blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 11 § eller för en sådan avyttring som avses i 13 §, skall företaget snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.
När ett kreditmarknadsföretag i annat fall får kännedom om att det har nära förbindelser med någon annan, skall företaget snarast anmäla det till Finansinspektionen.
Ett kreditmarknadsföretag skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i företaget samt storleken på innehaven.
När ett kreditmarknadsföretag får kännedom om att aktier eller andelar i företaget blivit föremål för ett sådant förvärv som avses i 13 § eller för en sådan avyttring som avses i 15 §, skall företaget snarast anmäla förvärvet eller avyttringen till Finansinspektionen.
När ett kreditmarknadsföretag i annat fall får kännedom om att det har nära förbindelser med någon annan, skall företaget snarast anmäla det till Finansinspektionen.
Ett kreditmarknadsföretag skall årligen till Finansinspektionen anmäla namnen på de ägare som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i företaget samt storleken på innehaven.
15 § 18 §
Om ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i kreditmarknadsföretaget, får Finansinspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motverkar eller kan antas komma att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, får Finansinspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som mot-
Författningsförslag 69
än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
svarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om ägaren till ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 11 §, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 13 §, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.
Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.
Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.
Aktier eller andelar som omfattas av ett förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna eller andelarna i företaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas, såvida inte förvaltare har förordnats enligt 15 §.
Aktier eller andelar som omfattas av ett förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna eller andelarna i företaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas, såvida inte förvaltare har förordnats enligt 19 §.
15 a § 19 §
Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare före-
Om det finns särskilda skäl, får Finansinspektionen begära att tingsrätten förordnar en lämplig person att som förvaltare före-
Författningsförslag 70
träda sådana aktier eller andelar som enligt 15 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvistet i Sverige, av Stockholms tingsrätt.
träda sådana aktier eller andelar som enligt 18 § inte får företrädas av ägaren. Sådan ansökan prövas av tingsrätten i den ort där ägaren har sitt hemvist, eller om ägaren inte har hemvistet i Sverige, av Stockholms tingsrätt.
En förvaltare har rätt till skälig ersättning för arbete och utlägg. Ersättningen skall betalas av ägaren till aktierna eller andelarna och skall på begäran förskotteras av kreditmarknadsföretaget. Om den betalningsskyldige inte godtar förvaltarens anspråk, fastställs ersättningen av tingsrätten.
15 b § 20 §
Om ett kreditmarknadsföretag har nära förbindelser med någon annan och det hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget, får Finansinspektionen förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet.
Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 15 a § tillämpas.
Finansinspektionen får även besluta att den eller de som omfattas av ett beslut enligt första stycket inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämman. I så fall skall bestämmelserna i 19 § tillämpas.
Ingripanden mot kreditmarknadsföretag
Ingripanden
21 §
Om ett kreditmarknadsföretag inte driver sin rörelse enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag, företagets bolagsordning eller stadgar skall Finansinspektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.
Författningsförslag 71
Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa genom att återkalla företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning.
Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om företaget vidtar rättelse, får inspektionen underlåta att ingripa.
Ingripanden i särskilda fall, m.m.
22 §
Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning om någon som ingår i företagets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4.
Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall Finansinspektionen meddela anmärkning.
17 § 23 §
Ett tillstånd att driva finansieringsverksamhet som har lämnats ett kreditmarknadsföretag skall återkallas om
Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva finansieringsrörelse om
1. företaget inte inom ett år efter beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser, eller om företaget dessförinnan förklarat sig avstå från tillståndet,
1. företaget inte inom ett år efter beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser,
Författningsförslag 72
2. företaget har förklarat sig avstå från tillståndet, eller
2. företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse som tillståndet avser,
3. företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse som tillståndet avser.
3. företaget genom att överträda en bestämmelse som avses i 16 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva sådan rörelse som tillståndet avser,
4. företagets kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt 4 kap. 1 § andra eller tredje stycket och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för företaget, eller
5. någon som ingår i företagets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4.
Om det är tillräckligt får inspektionen i de fall som anges i första stycket 2 och 3 i stället för att återkalla tillståndet meddela varning. I fall som avses i första stycket 4 får inspektionen medge förlängd tid för täckande av bristen, om det finns särskilda skäl. I fall som avses i första stycket 5 får tillstånd återkallas bara om Finansinspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare och han eller hon, sedan en av inspektionen bestämd tid av högst tre månader gått, fortfarande finns kvar i styrelsen eller är verk-
I fall som avses i första stycket 1 och 3 får inspektionen i stället för att återkalla tillståndet, om det är tillräckligt, meddela varning.
Författningsförslag 73
ställande direktör eller dennes ställföreträdare.
Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta verksamheten.
24 §
Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörelsen.
18 § 25 §
Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att ett kreditmarknadsföretag överträtt föreskrifter som i det landet gäller för företaget, får inspektionen vidta de i 16-17 §§ angivna åtgärderna mot företaget, om någon omständighet motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.
Har Finansinspektionen av en behörig myndighet i ett annat land inom EES underrättats om att ett kreditmarknadsföretag överträtt föreskrifter som i det landet gäller för företaget, får inspektionen vidta de i 21-24 §§ angivna åtgärderna mot företaget, om någon omständighet motsvarande vad som där sägs föreligger. Inspektionen skall underrätta den behöriga myndigheten i det andra landet om vilka åtgärder som vidtas.
Förseningsavgift
26 §
Ett kreditmarknadsföretag som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 6 § skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig
Författningsförslag 74
eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten.
Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.
19 § 27 §
Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver verksamhet från filial i Sverige och därvid överträder en bestämmelse som avses i 16 § eller på annat sätt visat sig olämpligt att utöva finansieringsverksamhet, får Finansinspektionen, återkalla filialtillståndet eller, om det är tillräckligt, meddela varning.
Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver verksamhet från filial i Sverige skall 21 § äga tillämpning för verksamheten här i landet.
Ett filialtillstånd skall också återkallas om
− insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti, eller
− ersättningen avser fler slag av insättningar, eller
− betalas till andra insättare än som anges i den lagen.
Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om kreditinstitutet inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga institutet att vidta rättelse med förklaring att
Författningsförslag 75
filialtillståndet annars skall återkallas. Har institutet inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får inspektionen återkalla tillståndet.
Om filialtillståndet återkallas gäller 17 § tredje och fjärde styckena i tillämpliga delar.
Om filialtillståndet återkallas gäller 24 § i tillämpliga delar.
Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där kreditinstitutet har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.
20 § 28 §
Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, eller om ett sådant finansiellt institut eller dotterföretag som avses i 2 kap. 10 § överträder en bestämmelse som avses i 16 § eller på annat sätt har visat sig olämpligt att utöva sådan verksamhet, får Finansinspektionen förelägga företaget att göra rättelse.
Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, eller om ett sådant finansiellt institut eller dotterföretag som avses i 2 kap. 14 § inte driver sin rörelse enligt de bestämmelser som avses i 21 §, får Finansinspektionen förelägga företaget att göra rättelse.
Om företaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.
Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda företaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland. I brådskande fall får Finansinspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.
21 § 29 §
Om ett kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat i hemlandet, skall Finansinspektionen genast förbjuda institutet att göra nya åtaganden i Sverige.
Författningsförslag 76
Finansinspektionen skall även förbjuda ett sådant företag som avses i 2 kap. 10 § att göra nya åtaganden här i landet om utländskt kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat.
Finansinspektionen skall även förbjuda ett sådant företag som avses i 2 kap. 14 § att göra nya åtaganden här i landet om utländskt kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag har fått sitt verksamhetstillstånd återkallat.
22 § 30 §
Om någon driver sådan verksamhet som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga honom att upphöra med verksamheten. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av verksamheten skall ske.
Om någon driver sådan rörelse som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga denne att fortsättningsvis inte bedriva rörelsen. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske.
Är det osäkert om lagen är tillämplig på viss verksamhet, får inspektionen förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksamheten som behövs för att bedöma om så är fallet.
Är det osäkert om lagen är tillämplig på viss rörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.
I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.
23 § 31 §
Kreditmarknadsföretag och utländskt kreditinstitut med filial här i landet skall med årliga avgifter bekosta Finansinspektionens verksamhet enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Vad som nu sagts gäller också sådana företag som avses i 2 kap. 10 § och som har filial här i landet.
Kreditmarknadsföretag och utländskt kreditinstitut med filial här i landet skall med årliga avgifter bekosta Finansinspektionens verksamhet enligt de närmare föreskrifter som regeringen meddelar. Vad som nu sagts gäller också sådana företag som avses i 2 kap. 14 § och som har filial här i landet.
Författningsförslag 77
6 kap.
1 §
Finansinspektionens beslut enligt 5 kap. 6 § och 22 § andra stycket får inte överklagas.
Finansinspektionens beslut enligt 8 § och 30 § andra stycket får inte överklagas.
Beslut som inspektionen meddelar med stöd av 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 och 8 § samt 5 kap. 11, 15, 17 och 19 §§ får överklagas hos kammarrätten.
Beslut som inspektionen meddelar med stöd av 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 och 12 § samt 21-25 §§ och 27 § detta kapitel i fråga om återkallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och filialtillstånd får överklagas hos kammarrätten.
Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag får överklagas hos länsrätten. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande.
Inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse skall gälla omedelbart.
2 §
Om Finansinspektionen i ett ärende om tillstånd enligt 1 kap. 2 § inte meddelar beslut inom sex månader från det att ansökan gavs in till inspektionen, skall inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt upprätthålls. Om Finansinspektionen inte har meddelat beslut inom sex månader från det att en sådan förklaring avgetts, skall det anses som att ansökan har avslagits.
Om Finansinspektionen inte vidarebefordrar en underrättelse som avses i 2 kap. 12 § första stycket till behörig myndighet i utlandet inom tre månader från det att underrättelsen mottogs och inte heller inom samma tid meddelar beslut enligt fjärde stycket samma paragraf, skall inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt upprätthålls. Om underrättelse inte har vidarebefordrats inom tre
Om Finansinspektionen inte vidarebefordrar en underrättelse som avses i 2 kap. 16 § första stycket till behörig myndighet i utlandet inom tre månader från det att underrättelsen mottogs och inte heller inom samma tid meddelar beslut enligt fjärde stycket samma paragraf, skall inspektionen underrätta sökanden om skälen för detta. Sökanden får därefter begära förklaring av kammarrätten att ärendet onödigt upprätthålls. Om underrättelse inte har vidarebefordrats inom tre
Författningsförslag 78
månader från det att en sådan förklaring avgetts, skall det anses som om beslut enligt 2 kap. 12 § fjärde stycket meddelats.
månader från det att en sådan förklaring avgetts, skall det anses som om beslut enligt 2 kap. 16 § fjärde stycket meddelats.
____________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
2. Om det i en lag eller annan författning hänvisas till en bestämmelse som har ersatts genom en bestämmelse i denna lag tillämpas i stället den nya bestämmelsen. 3.En ansökan om tillstånd att driva finansieringsrörelse som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande enligt äldre bestämmelser. Detsamma gäller dels ett kreditmarknadsföretags ansökan om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels en ansökan av ett utländskt kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES om tillstånd att driva finansieringsrörelse från filial här i landet.
4. Tillstånd att driva finansieringsverksamhet som gäller vid ikraftträdandet skall därefter gälla som tillstånd att driva finansieringsrörelse. Detta gäller dock inte sådant tillstånd som avser näringsverksamhet som utgör icke tillståndspliktig finansieringsrörelse.
5. Om en bolagsordning efter lagens ikraftträdande strider mot de nya bestämmelserna i 3 kap. 7 § skall styrelsen till den första ordinarie bolagsstämman lägga fram förslag om sådan ändring av bolagsordningen att den stämmer överens med bestämmelsen.
6. En ansökan om tillstånd till förvärv som avses i den nya 5 kap. 13 § bedöms enligt äldre bestämmelser om ansökan har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande.
7. En fråga om ingripande med stöd av 5 kap. mot ett kreditmarknadsföretag eller ett utländskt kreditinstitut bedöms enligt äldre bestämmelser om de omständigheter som föranleder frågan om ingripande hänför sig till tiden före lagens ikraftträdande. Detta gäller inte om en tillämpning av de nya bestämmelserna i detta kapitel skulle leda till ett mindre strängt ingripande.
8. Beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande överklagas enligt äldre bestämmelser.
Författningsförslag 79
3 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 2 §, 4 kap. 1 § samt 8 kap. 6 § lagen (1995:1570) om medlemsbanker skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
2 §
Medlemsbankens stadgar skall stadfästas. Till ansökan om stadfästelse skall en plan för verksamheten fogas.
Ansökan om oktroj och stadfästelse av stadgar prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.
Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av stadgar prövas dels att stadgarna överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt dels om och i vad mån det behövs särskilda bestämmelser med hänsyn till omfattningen och arten av medlemsbankens verksamhet.
Stadgarna skall stadfästas och oktroj beviljas, om
1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet,
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§bankrörelselagen,
2. det kan antas att de som kommer att äga ett sådant kvalificerat innehav i banken som avses i 1 kap. 3 § första stycket 2 bankrörelselagen inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i banken och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och
2. det kan antas att de som kommer att äga ett sådant kvalificerat innehav i banken som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§bankrörelselagen och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och
3. de som avses ingå i bankens styrelse har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank
Författningsförslag 80
och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.
Stadgarna får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett sådant innehav i bolaget som avses i 1 kap. 3 § första stycket 2 bankrörelselagen.
Stadgarna får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett sådant innehav i bolaget som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen.
Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser som avses i 1 kap. 3 § andra och tredje styckena bankrörelselagen med någon annan, får stadgarna stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.
Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser som avses i 1 kap. 4 § andra och tredje styckena bankrörelselagen med någon annan, får stadgarna stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.
Om stadgarna ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra-fjärde styckena i tillämpliga delar.
Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank.
4 kap.
1 §
En medlem som har avgått ur en medlemsbank har rätt att sex månader efter avgången få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga hans andel i förhållande till övriga medlemmar av bankens egna kapital enligt den balansräkning som hänför sig till tiden för avgången.
En medlem som har avgått ur en medlemsbank har rätt att få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga hans andel i förhållande till övriga medlemmar av bankens egna kapital enligt den balansräkning som hänför sig till tiden för avgången. Vid beräkningen av bankens egna
Författningsförslag 81
Vid beräkningen av bankens egna kapital skall man bortse från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatserna. Ett insatsbelopp får betalas ut endast när det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora expon-eringar för kreditinstitut och värdepappersföretag.
kapital skall man bortse från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatserna.
Banken får betala ut en medlems inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser tidigast sex månader efter dennes avgång. Utbetalning får ske endast en gång per kvartal och efter tillstånd från Finansinspektionen. Inspektionen skall ge tillstånd om inte bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras genom utbetalningen.
Den avgångne har vidare rätt att på samma sätt som övriga medlemmar få ut sin andel av beslutad vinstutdelning.
Träder medlemsbanken i likvidation inom sex månader från avgången eller meddelas inom samma tid beslut om att försätta banken i konkurs, skall den avgångnes rätt att få ut medlemsinsatser bedömas enligt grunderna för reglerna om skifte av bankens tillgångar.
En medlems rätt enligt första – tredje styckena kan begränsas i stadgarna. Detta gäller dock inte i sådana fall som avses i 7 kap. 15 § tredje stycket eller 10 kap. 3 § andra stycket.
8 kap.
6 §
Till reservfonden skall avsättas minst tjugofem procent av den del av medlemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden skall till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst tio procent av bankens utlåning behöver sådan avsättning till reservfond som avses i detta stycke inte ske.
Till reservfonden skall avsättas minst tio procent av den del av medlemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden skall till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst trettio procent av bankens insatskapital behöver sådan avsättning till reservfond som avses i detta stycke inte ske.
Författningsförslag 82
Till reservfonden skall vidare avsättas det belopp som
1. medlem vid avgång ur medlemsbanken inte får tillbaka av sina insatser,
2. förlagsandelsinnehavare inte får ut vid inlösen av en förlagsinsats,
3. enligt stadgarna skall avsättas till reservfonden,
4. enligt beslut av föreningsstämman i övrigt skall föras över från det i balansräkningen redovisade fria egna kapitalet till reservfonden.
Reservfonden får enligt beslut av föreningsstämman sättas ned endast för att täcka sådan förlust enligt den fastställda balansräkningen som inte kan täckas av fritt eget kapital. ______________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
2. En ansökan om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser.
3. De oktrojer och stadfästelser av reglementen som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.
Författningsförslag 83
4 Förslag till Lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)
Härigenom föreskrivs att 2 kap. 3 §, 5 kap1, 3 och 4 §§sparbankslagen (1987:619) skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
2 kap.
3 §
Stiftarna skall upprätta ett reglemente som skall underställas regeringen för stadfästelse. Till ansökan om oktroj skall fogas en plan för den tilltänkta verksamheten.
Stiftarna skall upprätta ett reglemente som skall stadfästas. Till ansökan om oktroj skall fogas en plan för den tilltänkta verksamheten.
Ansökan om oktroj och stadfästelse av reglemente prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.
Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av reglemente prövas att reglementet överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt om och i vad mån särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av sparbankens verksamhet.
Reglementet skall stadfästas och oktroj beviljas,
1. den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet,
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§bankrörelselagen,
2. de som avses ingå i sparbankens styrelse har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en sparbank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.
Om reglementet ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra–fjärde styckena i tillämpliga delar.
Oktroj får inte vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank
Författningsförslag 84
5 kap.
1 §
Om det är påkallat för att upprätthålla en sparbanks verksamhet, får sparbanksstämman besluta att bilda en garantifond genom bidrag av huvudmän eller andra.
För att vara bindande skall teckning av bidrag till garantifonden ske på en teckningslista. På denna skall anges om ränta skall utgå och i så fall hur den skall beräknas. Vidare skall avskrifter av sparbankens senaste balansräkning och revisorernas yttrande över denna fogas till teckningslistan.
Garantifonden får återbetalas endast om det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om kapitaltäcking och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. I övrigt skall beträffande återbetalning-en gälla vad som bestämts vid garantifondens bildande.
Garantifonden får återbetalas endast om utbetalningen inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. I övrigt skall beträffande återbetalningen gälla vad som bestämts vid garantifondens bildande.
3 §
Finns det i reglementet ett förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav, får sådan återbäring inte ske om inte reservfonden uppgår till belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Inte heller får återbäring ske, så länge garantifond, där sådan bildats, inte återbetalats eller om sparbanken till följd av återbäringen inte skulle kunna uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.
Finns det i reglementet ett förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav, får sådan återbäring inte ske om inte reservfonden uppgår till belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Inte heller får återbäring ske, så länge garantifond, där sådan bildats, inte återbetalats eller om återbäringen skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.
4 §
Utfäst ränta på grundfonden eller garantifonden skall inte
Utfäst ränta på grundfonden eller garantifonden skall inte
Författningsförslag 85
betalas ut, om till följd av detta vinsten på rörelsen inte skulle räcka till att få upp grundfonden eller garantifonden till det i 2 § första stycket angivna beloppet. Räntan på garantifonden skall inte heller betalas ut, om genom utbetalningen en sådan förlust skulle uppkomma på rörelsen, att sparbanken inte skulle uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Grundfondsräntan skall inte i något fall betalas ut om till följd av detta förlust skulle uppkomma.
betalas ut, om till följd av detta vinsten på rörelsen inte skulle räcka till att få upp grundfonden eller garantifonden till det i 2 § första stycket angivna beloppet. Räntan på garantifonden skall inte heller betalas ut, om genom utbetalningen en sådan förlust skulle uppkomma på rörelsen, att den skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Grundfondsräntan skall inte i något fall betalas ut om till följd av detta förlust skulle uppkomma.
______________
1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
2. En ansökan om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedöms enligt äldre bestämmelser.
3. De oktrojer och stadfästelser av reglementen som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.
Författningsförslag 86
5 Förslag till Lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag
Härigenom föreskrivs att 1 kap. 1 §, 5 kap. 1 § och 6 kap. 4 § skall ha följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 kap.
1 §
1 § I denna lag betyder
1. bank: bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank,
2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finansieringsverksamhet enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet (kreditmarknadsbolag respektive kreditmarknadsförening),
2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finansieringsrörelse enligt lagen (1992:1610) om finansieringsrörelse (kreditmarknadsbolag respektive kreditmarknadsförening),
3. värdepappersbolag: ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse,
4. kreditinstitut: bank, kreditmarknadsföretag och Svenska skeppshypotekskassan,
5. institut: kreditinstitut och värdepappersbolag,
6. finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars huvudsakliga verksamhet är att
− förvärva aktier eller andelar,
− driva valutahandel,
− driva värdepappersrörelse, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 3 § lagen om
6. finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars huvudsakliga verksamhet är att
− förvärva aktier eller andelar,
− driva valutahandel,
− driva värdepappersrörelse, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 3 § lagen om
Författningsförslag 87
värdepappersrörelse, eller
− driva en eller flera av de verksamheter som anges i 3 kap. 1 § andra stycket 2-11 lagen om finansieringsverk-samhet, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 2 § samma lag,
värdepappersrörelse, eller
− driva en eller flera av följande verksamheter a. lämna och förmedla kredit, bland annat i form av konsumentkredit, kredit mot panträtt i fast egendom, och i fordringar, b. medverka vid finansiering, bland annat genom att förvärva fordringar och upplåta lös egendom till nyttjande (leasing), c. förmedla betalningar, d. tillhandahålla betalningsmedel, e. ikläda sig garantiförbindelser och göra liknande åtaganden, f. lämna ekonomisk rådgivning, g. förvara värdepapper, h. vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder, i. medverka vid försäljning av försäkringstjänster, samt j. tillhandahålla inkassotjänster.
7. holdingföretag med finansiell verksamhet: ett finansiellt institut som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars dotterföretag även i övrigt uteslutande eller huvudsakligen utgörs av sådana företag eller finansiella institut,
8. holdingföretag med blandad verksamhet: ett svenskt eller utländskt moderföretag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag, motsvarande utländskt företag eller holdingföretag med finansiell verksamhet, men som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag,
9. anknutet företag: ett svenskt eller utländskt företag vars huvudsakliga verksamhet består i att äga eller förvalta fast egendom, tillhandahålla datatjänster eller bedriva annan liknande verksamhet som har samband med ett eller flera kreditinstituts, värdepappersbolags eller motsvarande utländska företags huvudsakliga verksamhet,
10. ägarintresse: ett direkt eller indirekt innehav av 20 % eller mer av rösterna eller kapitalet i ett företag.
Författningsförslag 88
5 kap.
1 §
Värdet av ett instituts exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning får inte överstiga 25 % av institutets kapitalbas.
Om en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning är moderföretag eller dotterföretag till institut eller dotterföretag till moderföretaget, får värdet av exponeringen inte överstiga 20 % av institutets kapitalbas.
Om institutet i ett fall som avses i andra stycket är en bank och moderföretaget inte är ett institut, ett försäkringsföretag eller motsvarande utländskt företag, får värdet av exponeringen inte överstiga 10 % av bankens kapitalbas.
6 kap.
4 §
Vad som föreskrivs i 2 kap. 15 a §bankrörelselagen (1986:617) om en banks innehav och åtaganden i företag skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade innehav och åtaganden, om en bank ingår i företagsgruppen.
Vad som föreskrivs i bankrörelselagen (1986:617) om en banks innehav av aktier och andelar skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade innehav, om en bank ingår i företagsgruppen.
Vad som föreskrivs i 3 kap. 6 § lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet om ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett kreditins-titut som inte är en bank ingår i företagsgruppen.
Vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (1992:1610) om finansieringsrörelse om ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett kreditins-titut som inte är en bank ingår i företagsgruppen.
Vad som föreskrivs i 3 kap. 1 a § lagen (1991:981) om värdepap-
Författningsförslag 89
persrörelse om ett värdepappersbolags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag med annan verksamhet än finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett värdepappersbolag som har tillstånd att bedriva verksamhet som avses i 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 samma lag ingår i företagsgruppen. __________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
Författningsförslag 90
6 Förslag till Lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel
Härigenom föreskrivs följande.
1§
Erbjuder sig ett annat företag än ett institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel, skall företaget informera om att fordran inte omfattas av insättningsgarantin.
Informationen skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.
2§
Informationsplikten enligt denna lag gäller inte sådant erbjudande för vilket skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.
3§
Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett erbjudande riktat till konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.
4 §
Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett erbjudande riktat enbart till andra än konsumenter, får Finansinspektionen förelägga företaget att fullgöra informationsplikten. Föreläggandet får förenas med vite.
Författningsförslag 91
5 §
Finansinspektionens beslut om föreläggande enligt 4 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Inspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande skall gälla omedelbart. ______________________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
Författningsförslag 92
7 Förslag till Lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti
Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1995:1571) om insättningsgaranti
dels att 1, 2 och 11 §§ skall ha följande lydelse,
dels att det i lagen skall införas 2 nya paragrafer 11 a-b §§ och en ny rubrik närmast före 11 b §, av följande lydelse.
Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse
1 §2
Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker och vissa värdepapersföretag.
Frågor om garantin handläggs av Insättningsgarantinämnden.
Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag.
Frågor om garantin handläggs av Insättningsgarantinämnden.
2 §
I denna lag betyder
1. institut: en svensk bank eller ett utländskt bankföretag eller ett svenskt värdepappersbolag eller utländskt värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto,
2. insättare: den som har en insättning i ett institut,
3. insättning: nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel,
4. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
I denna lag betyder
1. institut: en svensk bank, ett utländskt bankföretag, ett svenskt kreditmarknadsföretag, ett svenskt värdepappersbolag eller ett utländskt värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto,
2. insättare: den som har en insättning i ett institut,
3. insättning: nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel,
4. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
2 Senaste lydelse 1996:593.
Författningsförslag 93
11 §
Svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet skall informera dem som har gjort eller avser att göra en insättning om
1. den garantin som gäller för insättningar hos institutet,
2. den ersättningsnivå som gäller för garantin, och
3. formerna för utbetalning av ersättning från garantin.
Svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet skall informera den som har gjort eller avser att göra en insättning om
1. fordran omfattas av insättningsgarantin eller inte,
2. den ersättningsnivå som gäller för garantin, och
3. formerna för utbetalning av ersättning från garantin.
Information enligt första stycket 1 skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.
I fråga om underlåtelse att lämna information som anges i första stycket eller som annars är av särskild betydelse från konsumentsynpunkt gäller marknadsföringslagen (1995:450) .
11 a §
Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.
Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter, skall Insättningsgarantinämnden underrätta Finansinspektionen enligt 20 § denna lag.
Skyldighet att ta emot garante-
Författningsförslag 94
rade insättningar.
11 b §
Ett institut som tar emot garanterade insättningar är skyldigt att ta emot sådana insättningar av envar, om det inte finns särskilda skäl mot det.
___________
Denna lag träder i kraft den 1 januari 2001.
SOU 1998:160 95
Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter
Banklagskommittén har ett omfattande uppdrag. Enligt direktiven, som återges i sin helhet i bilaga 1, skall kommittén utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditin-stituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i regelverket som styr tillsynen av dessa institut.
I detta betänkande presenterar kommittén bl.a. förslag till genomgripande ändringar i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet. Som grund för förslagen redovisar kommittén sin uppfattning om skyddsintressena på bank- och finansieringsområdet.
Bakgrund
Kommittén tillsattes med anledning av finanskrisen. Finansiella företag i allmänhet och banker i synnerhet omges av en föreställning att de är "speciella". Denna föreställning tenderar att leda till att de blir föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades Sverige (och många andra länder) av finansiella kriser. En allvarlig kris tyder på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. Detta motiverar i sig en översyn av regelsystemet.
Även om det var finanskrisen som föranledde en översyn av regelverket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Det har skett en snabb utveckling av såväl data- och informationsteknologi som tekniker och metoder för riskhantering. Nya finansiella instrument och marknader har utvecklats och internationaliseringen har ökat. Den snabba utvecklingen har lett till att den gällande regelstrukturen delvis blivit överspelad. Risken med ett föråldrat regelverk är att det kan förhindra potentiellt effektiva lösningar samtidigt som det riskerar att inte begränsa utvecklingen av potentiellt skadliga. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att nya företeelser ofta aktualiserar anpassning av lagstiftningen.
Den snabba utvecklingen av produkter och institutens användning av ny teknik förändrar förutsättningarna för tillsynsverksamheten. Nya krav ställs på tillsynens utövande och inriktning. Trots detta har Finansinspektionens resurser varit i det närmast oförändrade under lång tid. Samtidigt har flera nya uppgifter förts till Finansinspektionen under de
96 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160
senaste två decennierna. Inspektionen har närmast fått karaktären av sektormyndighet dit alla uppdrag rörande finansmarknaderna har förts. Resultatet är att de traditionella och grundläggande tillsynsverksamheterna inte fått den ökning av resurser som påkallas av utvecklingen, utan snarare har fått minskat utrymme. Under senare år har ett förändrings- och utvecklingsarbete pågått inom Finansinspektionen. Arbetet med att inrikta och prioritera verksamheten försvåras dock av det stora antalet, ofta disparata, uppgifter.
Ett funktionellt angreppssätt
Kommittén har tolkat sitt uppdrag som att det inte endast gäller att motverka ett upprepande av den senaste krisen utan att även skapa ett system som i möjligaste mån förhindrar uppkomsten av kriser som har andra orsaker eller i varje fall i god tid ger tydliga varningssignaler. Det är också önskvärt med ett regelsystem som inte kräver anpassning så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Lagstiftningen bör ge så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och produktutbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna.
I syfte att skapa ett regelverk som i möjligaste mån förhindrar uppkomsten av kriser i det finansiella systemet och som kan möta de krav som den snabba utvecklingen på det finansiella området medför har kommittén valt ett funktionellt angreppssätt. Det innebär att analysen av skyddsintressena inte utgår från existerande institutioner, utan från de funktioner eller tjänster som tillhandahålls på de finansiella marknaderna eller eljest efterfrågas. Det är tillgången till dessa tjänster som är väsentlig för medborgarna, och därmed samhället.
Särskilda regler för och särskild tillsyn av banker och andra finansiella företag har lång tradition. Samtidigt är handlingsfriheten på detta område kringskuren genom att EU har omfattande och detaljerade regler som Sverige har åtagit sig att följa. Trots detta anser kommittén att det krävs en förutsättningslös analys av skyddsintressena på bank- och finansieringsområdet för att precisera grunden för och syftet med regelverket. Genom att motiven för reglering klarläggs kan regelverket få en mer ändamålsenlig och nyanserad utformning. Förändringarna på de finansiella marknaderna torde också påverka EU:s regler i framtiden och då är det angeläget att det från svensk sida finns välgrundade uppfattningar om hur det gemensamma regelverket bör utformas. Självfallet har kommittén i sina förslag till lagstiftning att ta hänsyn till gällande EG-rätt.
Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 97
Även om analysen är funktionell så är det institutioner som slutligen måste regleras. Det är institutens soliditet som avgör systemets stabilitet. Nedtoningen av den hittillsvarande institutionella inriktningen på regleringarna ökar emellertid utrymmet för olika finansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet. Det torde i sin tur medföra skärpt konkurrens till förmån för konsumenterna. Skärpt konkurrens innebär också ökad möjlighet för svenska institut att hävda sig mot utländsk konkurrens.
Kommittén har valt att i sin analys använda termerna skyddsvärde och skyddsbehov. Termen skyddsvärde är avsedd att spegla den betydelse en viss funktion har för samhällsekonomin. Exempel på skyddsvärda funktioner är betalningsförmedlingen och kapitalförsörjningen. Även ett enskilt institut eller annan organisatorisk enhet kan vara skyddsvärd i fall verksamheten är väsentlig för en skyddsvärd funktion i det finansiella systemet. Exempelvis är bankerna väsentliga för betalningsväsendet och därmed skyddsvärda. Termen skyddsbehov avser behovet att skydda vissa centrala funktioner i det finansiella systemet genom reglering. Olika typer av s.k. systemrisker ger upphov till oro för att systemet skall kollapsa och viktiga funktioner därmed slås ut. Det finns en slags hierarki mellan begreppen i så måtto att det inte är meningsfullt att tala om en funktions skyddsbehov om det inte dessförinnan konstaterats att den är skyddsvärd. Såväl skyddsvärdet som skyddsbehovet bör vara vägledande för överväganden rörande vilka områden som skall vara föremål för lagstiftningsåtgärder samt även vägleda lagstiftningens utformning. Det kan också finnas ett behov att genom lagstiftning skydda enskilda konsumenter av finansiella tjänster. I detta fall är det frågan om ett konsumentskyddsbehov.
Utgångspunkter för arbetet
Kommittén anser att det är angeläget att motiven bakom den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet renodlas. En utgångspunkt för kommitténs arbete är att finansiella företag inte skall särregleras om det inte finns särskilda skäl för det. I gällande rätt finns en tendens att särreglera all finansiell verksamhet, oberoende av om det finns särskilda behov av reglering; verksamheter regleras enbart på grund av att de är finansiella. Eftersom regleringar riskerar att hämma konkurrensen och minska effektiviteten i det finansiella systemet, anser kommittén att det är angeläget att avgränsa regleringen till de områden där det utifrån skyddsvärde och skyddsbehov är motiverat.
Regleringen bör inte heller vara mer ingripande än vad som är nödvändigt. Ett system med snäva restriktioner kan vara stabilt och inte ge
98 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160
upphov till några synliga, samhällsekonomiska kostnader. I ett reglerings- och tillsynsperspektiv kan detta framstå som en god ordning. Å andra sidan kan ett sådant system komma att präglas av bristande effektivitet och förnyelseförmåga. I extrema fall kan det hindra de finansiella företagen att erbjuda samhällsekonomiskt värdefulla tjänster. Detta är kostnader som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen, men som inte är lätta att mäta och därför riskerar att underskattas. Inte minst efter en period då systemet varit instabilt och systemskyddet kostnadskrävande är det väsentligt att de inte glöms bort.
Det är också viktigt att nödvändiga offentliga ingrepp i det finansiella systemet i görligaste mån utformas på ett sådant sätt att inte ekonomin snedvrids. Nackdelarna med och oönskade bieffekter av de åtgärder som vidtas måste således beaktas; goda avsikter är inte tillräckligt för att resultatet skall bli gynnsamt. Diskussionen om utformningen av regelverk och tillsyn av finansiella tjänster handlar i grund och botten om dessa avvägningar. Målet är att uppnå ett stabilt system med så små effektivitetsförluster som möjligt.
Det finansiella systemets samhällsekonomiska betydelse gör att en utgångspunkt för diskussionen om regelverkets utformning måste vara att staten inte kan frånsäga sig ansvar för väsentliga delar av systemet. Försök från staten att helt avstå från att reglera eller på andra sätt förebygga kriser skulle inte vara trovärdiga. Alla aktörer skulle ändå agera utifrån antagandet att staten till sist kommer att ingripa. Detta torde vara den sämsta av alla lösningar, eftersom staten (skattebetalarna) de facto blir garant utan att kunna påverka de garanterades beteende. En lösning helt utan regleringar och tillsyn är således inte möjlig.
Övergripande mål på det finansiella området
Målen med statens politik på det finansiella området är att främja ett stabilt och effektivt finansiellt system med gott konsumentskydd. Effektivitet och konsumentskydd är dock inte unika mål för det finansiella området, utan generella mål som kan sägas gälla för hela ekonomin. Speciellt för den finansiella sektorn är behovet av statliga åtgärder som stabiliserar systemet. Detta systemskyddsintresse bottnar i att det finns s.k. systemrisker, dvs. risker för att det finansiella systemet utsätts för vittomfattande störningar som allvarligt skulle skada dess funktionsförmåga.
Oron för en systemkris är störst när det gäller betalningsväsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion skulle ekonomin störas allvarligt om betalningar inte kunde göras genom överföringar mellan konton i skilda banker med hjälp av gireringar, checkar, betalkort etc. Vidare skulle en systemkris kunna innebära att
Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 99
stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och företag skulle få svårt att klara av sina betalningar, vilket i sin tur drabbar deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således kunna uppstå genom att hushåll inte kan upprätthålla konsumtionen och företag inte kan fortsätta rörelsen.
Stabiliteten i betalningsväsendet är beroende av stabiliteten i banksystemet. Även om det inte i lag har varit förbehållet bankerna att bedriva betalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol på inlåning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning inom betalningsväsendet. Allt eftersom koncentrationen har ökat i banksektorn, har betalningsväsendets funktionsförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera banker fallerar samtidigt, skulle således betalningsväsendets funktionsförmåga kunna skadas allvarligt, dvs. en systemkris skulle kunna uppstå.
Risken att finansiella problem i en bank skall sprida sig och ge upphov till finansiella problem i andra banker är betydande på grund av de ekonomiska kopplingar som uppstår mellan bankerna genom betalningsförmedling och handel på valuta- och värdepappersmarknaderna. Även det faktum att bankernas tillgångar till stor del består av svårvärderade krediter samtidigt som en stor del av skulderna är omedelbart uppsägningsbara ökar risken för spridning. Om en bank får finansiella problem kan finansiärer till andra banker bli oroliga för att ”deras” banker har lika dåliga tillgångar och en s.k. bankpanik kan uppstå där insättare och andra finansiärer drar tillbaka sin finansiering av bankerna. På grund av att krediterna är svårvärderade kan en bank behöva avyttra tillgångar till priser under de bokförda värdena för att möta en uttagsanstormning. Detta innebär att även en solvent bank kan bringas på fall. Eftersom finansiärerna känner till detta kan rykten om obestånd, även ogrundade sådana, lätt bli självuppfyllande.
Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella företagens och då inte minst bankerna spelar en avgörande roll för framför allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Om ett stort antal finansieringsföretag (eller ett litet antal stora) samtidigt slås ut, riskerar många låntagare att få sin finansiering avbruten, samtidigt som tillgången till krediter och annan finansiering för nya låntagare försämras. Mindre och medelstora företag riskerar att drabbas i särskilt hög grad av en sådan situation eftersom det kan antas att deras tillgång till finansiering är beroende av en etablerad relation med en kreditgivare. En situation som den beskrivna riskerar att leda till kumulativa förlopp i hela samhällsekonomin. Under dessa omständigheter skulle staten tvingas gripa in och stödja finansieringsföretag, oberoende av om de har koppling till betalningsväsendet eller ej. Detta underförstådda åtagande föranleder både regleringar och tillsyn av de företag som ägnar sig åt
100 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160
kreditgivning och annan finansiering i sådan omfattning och med sådan inriktning att finansieringsverksamheten kan betraktas som skyddsvärd.
Målet med den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet
Kommitténs utgångspunkt är att det främsta målet med den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet är att främja stabiliteten i betalningsväsendet och kapitalförsöjningen. Ett stabilt finansiellt system utgör också ett grundläggande skydd för konsumenterna av finansiella tjänster. Finansiella företag tillhandahåller tjänster som kan vara av stor ekonomisk betydelse för den enskilde som följaktligen har intresse av att institutet kan fullfölja gjorda åtaganden.
En bank kan tillhandahålla effektiv betalningsförmedling genom att ta emot och förvalta medel som är avsedda för framtida transaktioner. Den som sätter in pengar på banken vill naturligtvis gärna veta att banken kan fullgöra sina åtaganden. Insättaren vänder sig till banken som kund, i syfte att köpa betalnings- och likviditetstjänster. Tjänsternas karaktär gör att kunden samtidigt blir finansiär av bankens verksamhet, men insättaren har normalt inget intresse av att ta finansiella risker med inlåningsmedlen. Denna blandning av rollerna som kund respektive finansiär skiljer betalnings- och likviditetstjänsterna från flertalet andra varu- och tjänsteområden.
En låntagare, som har byggt upp en långsiktig relation med ett finansieringsföretag i syfte att säkra sin finansiering, kan drabbas hårt om institutet upphör med verksamheten. Det inslag av löpande och förtrolig information som ofta finns i en lånerelation gör att det kan vara svårt för kunden att snabbt hitta en ny långivare om den gamla försvinner. Detta gäller speciellt små och medelstora företag och i viss mån hushåll. Andra institut, som inte känner till låntagaren, kan av flera skäl vara ovilliga att bidra med finansiering. Detta gäller inte minst om låntagarens finansieringsföretag har fått finansiella problem, eftersom andra institut då har anledning att misstänka att det hade dåliga kunder.
Avgränsningen av regleringen
När det gäller institutens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden sammanfaller konsumentskyddsintresset med systemskyddsinstresset. En viktig fråga är dock hur långtgående regleringen skall vara. Kommittén anser att den finansiella lagstiftningen på bank- och finansieringsområdet bör avgränsas till att gälla institut som är väsentliga för systemstabiliteten, dvs. banker och vissa finansieringsföretag. Genom denna lagstiftning och Finansinspektionens tillsyn över att reglerna efterlevs garanteras konsumenterna tillgång till solida institut.
Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter 101
En annan fråga är om staten skall nöja sig med att reglera skyddsvärd verksamhet, eller om det finns skäl att gå längre och skydda insättare mot kapitalförluster i samband med konkurs. Kommittén anser att det är angeläget att medborgarna har tillgång till en i praktiken riskfri och likvid placeringsform. Sedan får medborgaren avgöra om hon väljer detta placeringsalternativ framför andra. Möjligheten att placera sparmedel säkert utgör en viktig trygghet för den enskilde. Genom att det lagstiftningsvägen skapas ett sådant alternativ uppstår även samhällsekonomiska vinster, bl.a. i form av minskade informationskostnader och bättre systemstabilitet.
När det gäller andra aspekter av konsumentskyddet som t.ex. avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet, kvaliteten på informationen osv, är kommitténs utgångspunkt att dessa bör så långt som möjligt beaktas i den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. Sådana konsumentpolitiska mål är inte unika för det finansiella området. Utan att ta ställning till om finansiella tjänster i dessa avseenden är påtagligt mer komplicerade än andra konsumenttjänster kan det konstateras att frågor rörande avtalsvillkor, prissättning m.m. saknar egentliga kopplingar till de systemskyddsintressen som diskuterats tidigare. Dessutom bör i dessa hänseenden samma krav ställas på alla institut som tillhandahåller en viss finansiell produkt, oavsett om institutet är väsentligt för systemstabiliteten eller inte. Det är möjligt att det bör övervägas om vissa av de delar av den konsumenträttsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen som i dag inte omfattar finansiella tjänster bör ändras till att göra det. Det kan vidare finnas skäl att överväga om inte delar av den konsumenträttsliga lagstiftningen bör vidgas till att gälla även småföretag. Småföretag kan inte alltid förutsättas ha de resurser som krävs för att driva sin egen talan gentemot banker eller andra finansiella företag i t.ex. marknadsdomstolen.
Finansinspektionen har i dag ansvar för delar av den konsumenträttsliga tillsynen beträffande finansiella företag. Kommittén ser inte några uppenbara fördelar med detta. Tvärtom är det så att målet att bevara institutens soliditet ofta kommer i konflikt med den enskilde konsumentens intressen. När det gäller den konsumenträttsliga tillsynen har myndigheten att hävda konsumenternas intressen även om detta skulle gå ut över institutens lönsamhet. På liknande sätt kan det tänkas uppstå målkonflikter mellan soliditets- och konkurrenstillsyn genom att låg konkurrens vanligen bidrar till ökad stabilitet. Samling av uppgifter till en myndighet innebär i det ideala fallet att de kan avvägas mot varandra på ett från samhällsekonomisk synpunkt ändamålsenligt sätt. Den allmänna observationen är dock att ett entydigt mål underlättar styrningen av en organisation.
102 Bakgrund, angreppssätt och utgångspunkter SOU 1998:160
Trots att kommittén har ett funktionellt angreppssätt anser den att det inte går att bortse från det faktum att bankerna alltjämt har en unik ställning i det finansiella systemet. Banker tillhandahåller ett brett spektrum av tjänster och många hushåll och företag är för sin ekonomi beroende av en bank. Detta gör att kommittén anser att särskilda krav fortfarande måste ställas på bankers beteende gentemot kunderna.
Betänkandets disposition
Betänkandet är i stora drag disponerat på följande vis. Avdelning I ger en bakgrund till kommitténs arbete och de förslag som presenteras. I denna avdelning redogörs för det finansiella systemets struktur och funktioner, för bankkrisen och erfarenheterna från denna, för utvecklingstendenser på de finansiella marknaderna och för de risker och sätt att hantera dessa risker som finns i bankrörelse. Avdelning II analyserar motiven till reglering på bank- och finansieringsområdet. Där beskrivs de systemrisker som finns i det finansiella systemet och vilka systemskyddsintressen dessa ger upphov till. I denna avdelning redogörs också för kommitténs förslag till avgränsningar av regleringarna på de aktuella områdena. Förslag på ny bankrörelsedefinition och ny definition av finansieringsrörelse presenteras. Här redogörs också för kommitténs syn på ett säkert placeringsalternativ. I Avdelning III redogörs för kommitténs förslag till ändringar i bankrörelselagen och i avdelning IV för kommitténs förslag till ändringar i lagen om finansieringsverksamhet. I avdelning V behandlas några återstående frågor. För det första behandlas vilka krav som skall ställas på företag som tar emot återbetalningspliktiga medel med kort uppsägningstid från allmänheten. Vidare behandlas associationsrättsliga regler rörande buffertkapital. Slutligen redovisas kostnadskonsekvenser av förslaget.
SOU 1998:160 103
I Bakgrund
SOU 1998:160 105
Inledning
Syftet med denna avdelning är att ge en bakgrund till kommitténs arbete och de förslag som presenteras. Kommitténs förslag till reglering påverkas av ett flertal faktorer; erfarenheterna från bankkrisen, utvecklingen av de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen samt de förbättrade metoderna för bankerna att hantera risker i sin rörelse.
Kommitténs arbete går i hög grad ut på att identifiera de samhällsekonomiskt vitala funktioner som fullgörs av det finansiella systemet och koncentrera reglerings- och tillsynsinsatserna till dessa områden. Kommittén har valt ett funktionellt angreppssätt som inte är bundet till institutioner. Den funktionella ansatsen ökar utrymmet för olika fi-nansiella företag att ha olika inriktning på sin verksamhet, vilket i sin tur torde medföra skärpt konkurrens och ökad möjlighet för svenska institut att motstå utländsk konkurrens. Genom att motiven för reglering klarläggs kan regelverket få en mer ändamålsenlig och nyanserad utformning.
Även med en funktionell utgångspunkt är det till sist institutioner som skall följa regelverket. Kommitténs arbete resulterar i ändringar i de regelverk som styr bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. Dessa ändringar kan komma att beröra även andra företag som till-handahåller finansiella tjänster.
I kapitel 1, redogörs för det finansiella systemets funktioner och struktur. Syftet därmed är att ge läsaren av detta betänkande en uppfattning om vilka finansiella tjänster som tillhandahålls på marknaden samt vilka företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag.
Kommittén tillsattes med anledning av finanskrisen. En allvarlig kris tyder på att regler och tillsyn inte fungerat tillfredsställande. Fi-nansiella företag i allmänhet och banker i synnerhet betraktas som ”speciella” och är därför föremål för omfattande och detaljerade regleringar. Trots detta drabbades Sverige och många andra länder av kris i det finansiella systemet. Detta motiverar i sig en översyn av regelsystemet. Kommittén har tolkat sitt uppdrag som att det inte endast gäller att förhindra ett upprepande av den senaste krisen utan att skapa ett system som i möjligaste mån även förhindrar uppkomsten av kriser som har andra orsaker eller i varje fall i god tid ger tydliga varningssignaler. Kommittén har funnit det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer som bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning som reglerar bankernas och andra instituts verksamhet liksom i den offentliga tillsynen av verksam-
106 Inledning SOU 1998:160
heten. I detta sammanhang är det också naturligt att analysera de åtgärder som vidtogs för att hantera krisförloppet. I kapitel 2 görs en övergripande analys av bakgrunden till krisen i syfte att bedöma på vilket sätt erfarenheterna från bankkrisen bör få konsekvenser på den framtida regleringen.1
Även om det var finanskrisen som föranledde en översyn av regelverket så har de senaste årens utveckling på det finansiella området tydliggjort ett behov av att reformera den finansiella lagstiftningen. Det är främst tre faktorer som påverkar reformbehovet, nämligen utvecklingen av de finansiella marknaderna, den tekniska utvecklingen och den ökade internationaliseringen. När det gäller den tekniska utvecklingen är det inte endast data- och informationsteknologi som är aktuell utan även tekniker och metoder för riskhantering, bl.a. med hjälp av nya finansiella instrument och annan styrning av verksamheten. Den snabba utvecklingen på nämnda områden har lett till att regelstrukturen delvis blivit överspelad. Den nuvarande uppbyggnaden av regelverket gör att det krävs en anpassning av regelverket så fort en ny teknisk lösning eller produkt lanseras. Lagstiftningen bör ge så vida ramar att den uppmuntrar till konkurrens med olika tekniska lösningar och produkt-utbud. Dessutom bör regelverket ge bästa möjliga förutsättningar för konkurrens mellan olika aktörer på de finansiella marknaderna. Utvecklingstendenserna och vilken inverkan dessa kan ha på det framtida regelverket behandlas i kapitel 3.
Analysen i kapitel 2 visar bl.a. att fatala missbedömningar av riskerna med alltför hög koncentration i kreditportföljerna till vissa branscher ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna. Sådana missbedömningar har lett till ett ökat intresse för riskhantering i bankerna. Det allt bredare utbudet av likvida finansiella instrument samt den snabba utvecklingen av metoder för riskhantering har ökat bankernas möjligheter att hantera risker i sin rörelse. Det är viktigt att dessa möjligheter beaktas i en framtida reglering. I detta syfte diskuteras risker och riskhantering i bankrörelse i kapitel 4.
1 Kapitel 2 som skrevs under 1996 speglar således främst förhållandena under den svenska bankkrisen. De kriser som uppstått under senare tid, bl.a. bankkrisen i Japan, behandlas inte av kommittén. Det kan dock finnas anledning att uppmärksamma erfarenheterna från dessa kriser i det fortsatta lagstiftningsarbetet.
SOU 1998:160 107
1 Det finansiella systemets funktioner och struktur
1.1 Inledning
Banklagskommittén har bl.a. i uppdrag att utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet. Som tidigare sagts anser kommittén att en sådan översyn inte bör utgå från existerande institutioner, eftersom det skulle innebära att lagstiftaren konserverar en gammal struktur som inte nödvändigtvis kommer att vara den effektivaste i framtiden. Vidare riskerar lagstiftningen att snabbt bli överspelad, eftersom de finansiella marknaderna är stadda i snabb förvandling. Kommittén utgår i stället från de funktioner som instituten tillhandahåller. Detta innebär att kommitténs förslag även kan få konsekvenser för avgränsningarna av regleringarna, dvs. vilka institut som skall vara reglerade på ett visst sätt.
De finansiella instituten har traditionellt varit särreglerade av två skäl, dels för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, det s.k. systemskyddsintresset, dels för att skydda enskilda individer, det s.k. konsumentskyddsintresset. Konsumentskyddsintresset kommer även till uttryck i annan reglering än den näringsrättsliga regleringen som kommittén har till uppgift att se över. Som redovisas i inledningskapitlet, anser kommittén att det är önskvärt att renodla motiven bakom den lagstiftningen. Konsumentskyddsintresset skiljer sig inte nämnvärt på det finansiella området från andra områden. Därför anser kommittén att konsumentskyddsintresset så långt som möjligt bör tillgodoses genom annan lagstiftning och att huvudsyftet med den näringsrättsliga lagstiftningen bör vara ett gott systemskydd.
Ett funktionellt angreppssätt utgår från det finansiella systemets uppgifter i samhällsekonomin och de finansiella institutens roll i det finansiella systemet. Det gäller att identifiera det finansiella systemets viktigaste funktioner i ekonomin. Dessa funktioner kan sägas vara skyddsvärda. I avsnitt 1.2 beskrivs det finansiella systemets viktigaste uppgifter på ett övergripande plan.
En bedömning av behovet att reglera i syfte att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, systemskyddsbehovet, måste bygga på en kunskap om hur systemet fungerar. Det finansiella systemets uppbyggnad beskrivs kortfattat i avsnitt 1.3. Där redogörs också för vissa
108 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
begrepp som används i betänkandet. Därefter redogörs för de finansiella tjänster som tillhandahålls av de finansiella instituten i avsnitt 1.4. I detta avsnitt görs också en bedömning av hur viktig en enskild verksamhet är för systemets funktionsförmåga. Om en enskild verksamhet är väsentlig för en skyddsvärd funktion i det finansiella systemet, är även den enskilda verksamheten skyddsvärd.
Att ett enskilt institut är skyddsvärt innebär att det är samhällsekonomiska kostnader förknippade med att dess verksamhet läggs ned exempelvis på grund av konkurs. Att ett institut går i konkurs innebär också privatekonomiska kostnader för dem som har lånat ut pengar till institutet (dess finansiärer) och ibland även för dess kunder, t.ex. kan låntagare få höjda lånekostnader när de tvingas byta långivare. De privatekonomiska kostnaderna kan utgöra skäl för reglering från konsumentskyddssynpunkt. Som redan sagts anser kommittén att motivet för här aktuell lagstiftning så långt som möjligt bör renodlas till ett systemskyddstänkande. I det följande fokuseras därför på de privatekonomiska kostnader som också utgör samhällsekonomiska kostnader.
Även med en funktionell utgångspunkt, är det slutligen institutioner som skall följa regelverket. I detta betänkande föreslår kommittén ändringar i de regelverk som styr bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet. I avsnitt 1.5 redogörs för verksamheten i bankerna och kreditmarknadsföretagen. Som beskrivs i avsnitt 1.6 finns det institut som tillhandahåller snarlika tjänster eller tjänster som är nära substitut till de tjänster som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag. För att fullfölja det funktionella synsättet kan det vara nödvändigt att se över regelverket för dessa institut i framtiden. Det finns också andra företag som kan komma att beröras av kommitténs förslag, eftersom kommittén föreslår vissa förändringar i avgränsningen av regleringarna.
Avslutningsvis redogörs i avsnitt 1.7 för statliga institutioner och garantisystem som griper in i det finansiella systemet. Hur de statliga institutionerna agerar påverkar verksamhetsförutsättningarna för de finansiella instituten och därmed förutsättningarna för regleringen av deras verksamhet.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 109
1.2 Det finansiella systemets huvuduppgifter
Till det finansiella systemets huvuduppgifter räknas vanligen:
− att omfördela sparande från de hushåll och företag som i en viss period har ett likviditetsöverskott till dem som behöver ökade kapitalresurser för konsumtion eller investeringar,
− att omfördela och minska risker, och
− att förmedla betalningar.
Genom att knyta samman dem som av olika skäl vill spara, dvs. inte konsumera hela sin aktuella inkomst, med dem som behöver resurser för investeringar av olika slag eller för konsumtion kan stora effektivitetsvinster uppnås. En omfördelning av sparandet skapar möjligheter för hushåll och företag att omfördela sin konsumtion över tiden så att resurser som disponeras i dag kan återbetalas med hjälp av framtida inkomster. I en marknadsekonomi sker denna omfördelning av sparandet decentraliserat via finansiella marknader med fri prisbildning, där priset på konsumtion i dag i utbyte mot konsumtion i framtiden, dvs. räntan, anpassas så att det tillgängliga sparandet fördelas till investeringar som lovar högst avkastning.
Det finansiella systemets andra huvuduppgift är att omfördela och minska risker. Individuella risker kan hanteras genom att de samlas i en större pott, s.k. riskpoolning. Som exempel kan nämnas en bank, som lånar ut till ett stort antal oberoende projekt och därmed kan erbjuda sina långivare en mycket mer stabil avkastning än om de själva satsade sina resurser direkt i ett enskilt projekt. Det finansiella systemet kan också erbjuda riskomfördelning. Riskomfördelning innebär att risker kan omfördelas från individer som har ett särskilt riskfyllt projekt eller som känner motvilja mot risktagande till personer vars projekt är mindre riskfyllda eller som är mer benägna att ta risker. Den totala risken är dock oförändrad. En särskild form för omfördelning av risk är riskspridning. Ju fler personer som går samman och bidrar till att finansiera projektet, desto mer sprids den totala risken och desto mindre risk behöver var och en av finansiärerna bära. Aktiebolaget är en vanlig form av riskspridning som möjliggör för en person att genomföra en affärsidé med en begränsad egen insats.
Den tredje stora uppgiften för det finansiella systemet är att tillhandahålla effektiva betalningsmedel och en fungerande betalningsförmedling. Det är en förutsättning för en decentraliserad marknadsekonomi att ett väl fungerande betalningsväsende kan upprätthållas. Vinsterna av att det finns allmänt accepterade betalningsmedel kan knappast överskattas.
110 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
I en bytesekonomi blir kostnaderna för att genomföra de enklaste transaktioner mycket höga, eftersom man antingen måste byta varor i flera steg eller söka till dess man finner någon som vill byta just det man själv erbjuder mot den vara man vill ha. Den första förutsättningen för att betalningsväsendet skall fungera är att det finns en allmänt accepterad räkneenhet i vilken alla priser kan uttryckas. Den andra förutsättningen är att det skapas en eller flera tillgångar som direkt kan fungera som betalningsmedel i samband med alla typer av transaktioner. Sedlar och mynt är i princip de enda allmänt giltiga betalningsmedlen. Det finns dock tillgångar som anses vara i det närmaste likvärdiga som betalningsmedel, t.ex. tillgodohavanden på checkräkning i bank och tillgodohavanden eller kreditutrymme på konto knutet till ett kontokort. Den elektroniska utvecklingen har också skapat nya typer av betalningsmedel, s.k. elektroniska pengar av olika slag. Utmärkande för dessa pengar är att värdet finns lagrat och har betalats i förväg. Elektroniska pengar kan lagras på ett kort, s.k. kontantkort eller smart kort, eller på en persondator. Utvecklingen med nya betalningstjänster har ställt ökade krav på att en tredje part medverkar vid betalningstransaktionens genomförande och förmedlar betalningen från betalaren till betalningsmottagaren. Ökade krav ställs därmed på en väl fungerande betalningsförmedling.
Det finansiella systemets betydelse för samhällsekonomin kan inte överskattas. Det finansiella systemets funktionsförmåga spelar en avgörande roll för ekonomins utveckling.
1.3 Det finansiella systemets uppbyggnad
Det finansiella systemet inbegriper såväl finansiella marknader som privata och statliga finansiella institutioner. Dels finns finansiella marknader för handel med standardiserade finansiella instrument såsom exempelvis aktier och obligationer, dels skapar de finansiella institutionerna egna finansiella instrument och marknader såsom exempelvis bankerna gör med inlåningen. Dessutom finns finansiella institutioner vilkas uppgift är att underlätta handeln, bl.a. genom att effektivisera betalningar.
En rad olika namn brukar användas vid beskrivning av det finansiella systemet. Med kapitalmarknaden brukar avses alla de delar av det finansiella systemet som är inblandade i omallokeringen av kapital mellan olika hushåll och företag. Den svenska kapitalmarknaden brukar traditionellt delas in i en kreditmarknad för främmande kapital, vilken inkluderar såväl obligations- och penningmarknaden som de finansiella institutens finansieringsverksamhet såsom exempelvis bankernas utlåning, och en aktiemarknad för eget kapital. Kapitalmarknaden sköter således
Det finansiella systemets funktioner och struktur 111
ekonomins kapitalförsörjning i vid bemärkelse, dvs. både försörjningen av riskkapital till företag och lånefinansiering till hushåll och företag.
Under de senaste årtiondena har det skett en snabb utveckling av nya finansiella instrument och de finansiella marknaderna för standardiserade instrument har fått en ökad betydelse i det finansiella systemet. Värdepappersmarknaden utgör ett samlingsbegrepp för marknaderna för handel med räntebärande värdepapper och aktier. På värdepappersmarknaden sker omfördelning av såväl sparande som risker samtidigt som risker minskas. Som komplement till handeln på värdepappersmarknaden förekommer också handel i olika derivat. Ett derivat är en produkt vars värde beror på prisutvecklingen på ett annat underliggande instrument. Exempel på derivat är terminer, optioner och swappar. Valutamarknaden, som avser handel i valutor, kan delas in i en spotmarknad för avistahandel i olika valutor och en derivatmarknad för handel i valutaterminer och swappar.
I det finansiella systemet förekommer många olika typer av finansiella institutioner som har till uppgift att agera mellanhänder vid olika finansiella transaktioner. Att det kan vara effektivare att låta transaktionen gå via en finansiell institution beror på att en sådan erbjuder finansiella tjänster. Det finns två huvudtyper av finansiella institutioner; dels sådana som agerar på marknaderna för standardiserade instrument, dels de som skapar egna instrument (finansiella produkter) och marknader. Den sistnämnda typen av institution brukar benämnas finansiell intermediär. På den förstnämnda typen finns inget riktigt bra samlingsnamn. Kommittén har valt att använda sig av mäklare, men är medveten om att mäklare också används som beteckning på en speciell form av institution, nämligen en aktör som för samman köpare och säljare utan att ta egna positioner. För denna typ av institution använder kommittén den engelska termen broker.2
Vissa institut är specialiserade på bokföring och avveckling av betalningar och andra förpliktelser, s.k. clearingorganisationer. De spelar en viktig roll för effektiviteten i det finansiella systemet.
I nästa avsnitt redogörs för vilka tjänster som finansiella intermediärer och mäklare allmänt tillhandahåller. Denna analys är inriktad på funktioner och ej relaterad till existerande finansiella institut. Motivet till ett funktionellt angreppssätt är att medan det finansiella systemet hela tiden utvecklas genom att nya finansiella instrument och institutioner uppstår, är funktionerna mera bestående.
Staten spelar en viktig roll i det finansiella systemet dels genom att reglera och kontrollera de privata institutionerna, dels genom att aktivt
2 Detta är samma terminologi som används i Hörngren m. fl., Kreditmarknadens spelregler, 1987.
112 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
agera i systemet t.ex. genom att tillhandahålla betalningsmedel. De statliga finansiella institutionerna och garantisystem beskrivs i avsnitt 1.7.
1.4 Finansiella tjänster
I detta avsnitt redogörs för de tjänster som mäklare och finansiella intermediärer allmänt tillhandahåller. Analysen är funktionellt inriktad och bortser från vilken typ av institut som i dag tillhandahåller en viss tjänst, såsom t.ex. att betalningstjänster tillhandahålls av banker, även om det ges en del exempel på hur det ser ut i dag.
Ett försök görs också att analysera hur marknaderna för de finansiella tjänsterna fungerar. Hur lätt det är att etablera en viss verksamhet samt hur utsatt verksamheten är för internationell konkurrens har betydelse för hur beroende en viss marknad är av verksamheten i de etablerade svenska instituten. Detta har i sin tur betydelse för den enskilda verksamhetens skyddsvärde. Vidare görs en bedömning av kostnaderna förbundna med att ett institut upphör att tillhandahålla tjänsten, vilket också är av betydelse för verksamheternas skyddsvärde.
1.4.1 Rådgivningstjänster
De finansiella marknaderna utvecklas hela tiden. Allt fler produkter uppstår, varav några är relativt komplicerade. Samtidigt ändras skatteregler och andra regler som påverkar den privata ekonomin. Detta medför att det är informationskrävande att sköta ekonomin på bästa sätt, varför småföretag och hushåll som har begränsade resurser att satsa på information kan vara beroende av att få goda råd från någon som är väl insatt i systemet, dvs. det finns en efterfrågan på rådgivningstjänster. Det är emellertid inte tillräckligt att rådgivaren är väl insatt i systemet. Rådgivaren måste också vara informerad om kundens situation för att kunna ge goda råd. Rådgivarna medverkar till att uppnå en effektiv resursallokering.
Den som skall ge råd måste ha kundens förtroende, eftersom kunden måste lita på att rådgivaren är intresserad av att ge så goda råd som möjligt. Ett sätt att skapa detta förtroende är att såsom banker ha en långsiktig relation med kunden. Ett annat sätt är att skapa sig ett rykte om att vara en bra rådgivare. Då både långsiktiga relationer och rykte tar tid att bygga upp är tillgången på rådgivningstjänster beroende av verksamheten i de etablerade instituten. Att bli av med sin ekonomiska rådgivare kan åsamka hushåll och företag kostnader till följd av felaktiga beslut.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 113
1.4.2 Mäklartjänster
Mäklare agerar som mellanhänder på marknaderna för standardiserade instrument och valutamarknaderna. De kan delas in efter de tjänster de tillhandahåller i
− brokers, som bara sammanför köpare och säljare,
− dealers (handlare), som tar egna positioner, dvs. handlar på marknaden för egen räkning,
− market makers, som ställer en marknad, dvs. erbjuder sig att hela tiden köpa och sälja till vissa bestämda kurser, och
− emissionsinstitut, som hjälper till med emissioner av värdepapper.
De tjänster som tillhandahålls av brokers, dealers, market makers och emissionsinstitut betecknas mäklartjänster.
Marknaden för mäklartjänster är relativt konkurrensutsatt med små etableringskostnader och därför inte speciellt beroende av de etablerade instituten. Om en enskild mäklare går i konkurs torde det också ha obetydliga konsekvenser för de kunder som köpt mäklartjänster av institutet i fråga.3 Emissionstjänster kan dock utgöra ett undantag. Dessa kan vara baserade på information som inte är allmänt känd, varför det kan vara förbundet med kostnader för företaget att byta emissionsin-stitut (se diskussionen av kredittjänster i avsnitt 1.4.7).
1.4.3 Förmögenhetsförvaltning
Att få ett kapital att ge bra avkastning kräver både tid och kunskap. Dessutom kan det vara lättare att få en bra avkastning till rimlig risk på ett stort kapital än på ett litet. Genom att förvalta många kunders kapital kan därför ett institut öka avkastningen på kapitalet samtidigt som risknivån hålls nere. Förmögenhetsförvaltning kan antingen ske direkt genom att institutet placerar kundens medel för kundens räkning, såsom vid placering i värdepappersfonder, eller indirekt genom att institutet lånar medlen från kunden och placerar dem för egen räkning, såsom banker och kreditmarknadsföretag gör.
Förmögenhetsförvaltning kan ske på så många olika sätt att denna tjänst inte kan sägas vara beroende av enskilda instituts verksamhet. När förmögenhetsförvaltningen sker genom att institutet lånar medel från kunden medför dock institutets konkurs att kunden drabbas av en förmö-
3 Detta gäller om värdepappershanteringen sköts på ett korrekt sätt. Givetvis kan oegentligheter i hanteringen som medför att kunden inte får tillgång till sina värdepapper åsamka kunden kostnader. Detta har motiverat EG:s direktiv om system för ersättning till investerare (97/9/EG).
114 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
genhetsminskning, eftersom denne samtidigt är finansiär av in-stitutet.4Om det är många förmögenhetsförvaltare som går i konkurs samtidigt, skulle förmögenhetseffekterna kunna leda till en konsumtionsminskning som får effekter på ekonomin i stort.
1.4.4 Betalningstjänster
En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla betalningar så effektivt som möjligt. Riksbanken tillhandahåller sedlar och mynt som betalningsmedel. Med de finansiella institutens betalningstjänster ökar effektiviteten i betalningsförmedlingen betydligt. Genom att ta emot medel på konto avsedda för framtida transaktioner kan ett institut tillhandahålla effektiva betalningstjänster med hjälp av kontokort, checkar och gireringar. Ett annat sätt att tillhandahålla effektiva betalningstjänster är att bevilja kredit eller medge betalningsanstånd vid utförande av betalningstransaktioner. En mängd transaktioner kan därmed effektueras utan att betalningsmedel i form av kontanter kommer till användning. Institutens kontosystem utgör därför en viktig del av betalningsväsendet. En förutsättning för ett effektivt betalningsväsende är att det finns väl fungerande rutiner för clearing av betalningsförpliktelser, s.k. clearingtjänster (se avsnitt 1.4.5).
När det gäller betalningstjänster råder relativt höga etableringskostnader, även om dessa håller på att minskas genom den tekniska utvecklingen. De etablerade instituten är fortfarande väsentliga för betalningsförmedlingen. En enskild konkurs torde inte utgöra något stort problem, då betalningsförmedlingen kan skötas av de kvarvarande instituten. Om däremot så många institut går i konkurs att det tar lång tid att utföra betalningar, uppstår såväl samhällsekonomiska som privatekonomiska kostnader.
4 Det främsta syftet med insättningsgarantin är att skydda insättarna från denna typ av kostnader.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 115
1.4.5 Clearingtjänster
I Sverige och i andra länder handlas dagligen finansiella instrument och valuta för mycket betydande belopp. Enbart i Sverige uppgår den dagliga omsättningen till 100-300 miljarder kronor. Kopplingarna mellan värdepappersmarknaden och valutamarknaden är starka. Dessa marknader har också starka kopplingar till betalningsväsendet, eftersom de stora betalningsflödena som genereras av handeln i olika finansiella instrument och i valuta, svarar för en betydande del av det samlade flödet i det kommunikationsnät och i de fordringsrättsliga kedjor mellan banker, clearingorganisationer och centralbanker som betalningsväsendet utgör.
Sedan ett avslut kommit till stånd på de finansiella marknaderna skall leverans och betalning ske. Mellan avslutet och avvecklingen går vanligtvis viss tid. Vid avistaaffärer sker avvecklingen i de flesta fall två till fem dagar efter avslut medan det kan gå betydligt längre tid, ibland flera år, mellan avslutet och den tidpunkt vid vilken en derivat-transaktion slutligt avvecklas. Den fortsatta hanteringen av en affär efter avslutet kan variera men den efterföljande processen innehåller vanligen något eller några av följande moment; att på clearingmedlemmarnas vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser att leverera finansiella instrument5 eller att betala i svensk eller utländsk valuta, eller att genom inträdande som part eller som garant ta över ansvaret för förpliktelsernas fullgörande, eller på annat sätt sörja för att förpliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument. Dessa moment benämndes tidigare clearing, nettning respektive avveckling. Sedan den 1 april 1996 används begreppet clearing som gemensam benämning på samtliga dessa moment.6 Parterna kan själva vidta vissa eller samtliga av dessa moment men det är vanligt att några av momenten eller samtliga på parternas vägnar vidtas av en bank eller ett värdepappersbolag eller av ett särskilt institut. Ett sådant institut kallas clearingorganisation.
5 Med finansiellt instrument förstås ett fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Med fondpapper förstås aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning, andel i värdepappersfond och aktieägares rätt gentemot den som för hans räkning förvarar aktiebrev i ett utländskt bolag (depåbevis). Definitionerna finns i 1 kap. 1 § lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.6 Se 1 kap. 4 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och prop. 1995/96:50 s. 64 f.
116 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
1.4.6 Likviditetstjänster
Ordet likviditet används i olika sammanhang och kan ha lite olika betydelse. Det finns likvida medel, likvida tillgångar och likvida marknader. Likvida medel brukar användas i diskussionen om medel på konto och utgörs då av medel som lätt och till låga transaktionskostnader, kan omvandlas till kontanter. Medlen skall vara tillgängliga för att vara likvida. Likvida tillgångar omfattar kontanter och medel på konto, men brukar också användas i diskussionen om finansiella instrument och utgörs då av instrument som det finns många potentiella köpare av så att de går att sälja till ett givet marknadspris. Med likvida marknader brukar avses sådana marknader för finansiella instrument på vilka det går att sälja och köpa stora volymer utan att priset påverkas nämnvärt.
För att pengar skall ge avkastning måste de investeras. Sedlar och mynt är fullständigt likvida tillgångar som inte ger någon ränta. Finansiella institutioner och marknader skapar mer eller mindre likvida tillgångar som ger mer eller mindre avkastning, där likviditeten beror på till vilken kostnad (i vid bemärkelse) som tillgången kan omvandlas till sedlar och mynt.
Genom att ta emot medel på konto från många insättare kan ett institut skapa i det närmaste fullständigt likvida medel som är räntebärande. Bortsett från i huvudsak förutsebara säsongsmässiga variationer uppvägs en kunds uttag normalt av andra kunders insättningar. Följaktligen kan uttag från inlåningskonton uppfattas som s.k. oberoende händelser. Detta innebär att statistiska metoder kan användas för att beräkna de genomsnittliga nettouttagen och institutet kan anpassa sina likvida reserver därefter. Återstoden av medlen kan institutet placera i mindre likvida tillgångar som ger avkastning. Av denna anledning kan institutet betala ränta på de mottagna medlen. Genom att vidare placera medlen i många olika tillgångar vars avkastning i regel är oberoende av varandra, blir den totala avkastningen på tillgångarna relativt stabil. Följaktligen kan institutet erbjuda insättarna en likvid och relativt säker placering som ger avkastning. Detta innebär att institutet tillhandahåller en speciell form av förmögenhetsförvaltning som inkluderar likviditetstjänster. Insättarna kan sägas köpa en försäkring som ger dem rätt att ta ut medel från sina konton om de behöver likvida medel. Kostnaden för försäkringen består i skillnaden mellan räntan på mindre likvida placeringar och räntan på kontot. Institutet utnyttjar för sin likviditetsförsäkring samma princip som t.ex. ett brandförsäkringsbolag, som kan garantera att betala ersättning för nedbrunna hus för en premie som motsvarar en bråkdel av värdet av varje försäkringsobjekt genom att försäkra ett stort antal hus, s.k. riskpoolning.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 117
Genom att tillhandahålla likviditetstjänster kan institutet öka effektiviteten i betalningsförmedlingen. För att de mottagna medlen skall kunna fungera som en depå av betalningsmedel måste de vara likvida, dvs. de måste kunna tas ut smidigt utan nämnvärda uppsägningskostnader. Likviditetstjänsten innebär att institutet kan erbjuda förmögenhetsförvaltning av transaktionsmedel. Således är marknaden för likviditetstjänster nära förbunden med marknaden för betalningstjänster. Den förstnämnda är emellertid mer konkurrensutsatt då det går att erbjuda likviditetstjänster på flera sätt och utan att erbjuda betalningstjänster. Exempelvis kan ett institut, i stället för att ta emot medel på konto, ge ut obligationer, vilka kan köpas och säljas på en andrahandsmarknad. I detta fall skapar institutet och marknaden tillsammans en likvid tillgång.
Etableringshindren har varit relativt höga då det gäller likviditetstjänster på grund av att det har varit förbehållet bankerna att ta emot inlåning på konto. Dessa hinder har emellertid sänkts, dels genom att det har blivit lättare att få oktroj, dels genom utvecklingen av finansiella marknader och instrument. I dag är tillgången på likviditetstjänster knappast beroende av de etablerade institutens verksamhet.
1.4.7 Finansieringstjänster
Det är inte alla som kan erhålla finansiering på värdepappersmarknaden, eftersom en förutsättning är att det finns allmänt tillgänglig information om utställare av värdepapper. En del, om vilka det finns viss information men inte tillräcklig, kan erhålla finansiering. Dessa kan behöva betala ett överpris då finansiärerna kräver en riskpremie på grund av att informationen inte är tillräcklig. Dessutom är det betydande transaktionskostnader förknippade med att ge ut värdepapper, vilket inte är ekonomiskt försvarbart när det gäller små kapitalbehov.
Genom att skaffa information om kunden kan ett institut ordna finansiering till bättre villkor än vad kunden kan få på värdepappersmarknaden. Dessutom kan institutet fylla en funktion som kontrollorgan, dvs. att institutet övervakar och ibland även påverkar styrningen av kundens verksamhet. Med den införskaffade informationen som underlag kan institutet erbjuda olika tjänster. För det första kan institutet hjälpa till att ge ut värdepapper genom att stå som garant för en emission, s.k. emissionstjänster som diskuterades i avsnitt 1.4.2. För det andra kan institutet köpa dessa värdepapper själv. Detta är vad investmentföretag gör, varför kommittén har valt att benämna denna typ av tjänst investmenttjänst. Den finansieringsverksamhet som investmentföretag ägnar sig åt, dvs. köp av värdepapper, anser kommittén inte skall utgöra tillståndspliktig finansieringsverksamhet. Investmenttjänster behandlas där-
118 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
för inte i det följande. Absolut vanligast är dock att institutet beviljar kredit eller tillhandahåller någon närbesläktad finansieringsform som t.ex. factoring och leasing. Detta gäller speciellt hushåll och de små och medelstora företagen som inte kan ge ut värdepapper på marknaden.
Kredittjänster består av utvärdering av låntagaren och dennes eventuella säkerhet för lånet, finansiering av krediten samt övervakning av låntagarens verksamhet. Kredittjänster innebär således att institutet skaffar sig privat information om låntagaren, dvs. information som andra aktörer i ekonomin inte har.
Genom att ha långvariga relationer med sina kunder kan ett institut minska kostnaderna för att skaffa information om sina kunder. Eftersom långsiktiga relationer tar tid att bygga upp, är tillgången till finansieringstjänster beroende av de etablerade institutens verksamhet. Om ett institut går i konkurs medför det såväl privatekonomiska som samhällsekonomiska kostnader. Privatekonomiskt kan kunden ha svårt att finna en ny finansiär, i vart fall till samma finansieringskostnad. Samhällsekonomiskt kan värdefull information gå till spillo med en sämre resursallokering som resultat. Om det dessutom är många institut som går omkull samtidigt, kan resultatet bli att så många får problem med sin finansiering att det får effekter på ekonomin i stort.
Som redogörs för i avsnitt 1.4.2 kan ett institut genom att ta emot medel på konto tillhandahålla betalningstjänster knutna till kontot. Som redogörs för i avsnitt 1.4.5 kan institutet öka effektiviteten i betalningstjänsterna genom att samtidigt erbjuda likviditetstjänster. Genom att bevilja kunden en kreditlimit knuten till kontot kan institutet minska kostnaderna för kundens likviditetshantering ytterligare. Kreditlimiten innebär att kunden kan få en kredit lika snabbt och smidigt som denne kan ta ut medel från kontot. Att sköta likviditetshanteringen på värdepappersmarknaden är i praktiken omöjligt för hushåll och små och medelstora företag.
1.5 Banker och kreditmarknadsföretag
I detta avsnitt redogörs för vilka finansiella tjänster som tillhandahålls av banker och kreditmarknadsföretag.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 119
1.5.1 Banker
Det finns tre olika typer av banker; bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker. Av det 20-tal svenska bankaktiebolag som finns på marknaden svarar de fyra största bankerna – FöreningsSparbanken AB, Nordbanken AB, Skandinaviska Enskilda Banken AB och Svenska Handelsbanken AB – för ca 90 procent av bankernas sammanlagda balansomslutning. Som exempel på andra bankaktiebolag kan nämnas HSB Bank AB, GE Capital Bank AB, Dexia Kommunbank AB och Postgirot Bank AB. Sparbankerna (s.k. fristående) är åttio till antalet. Som exempel på sparbanker kan nämnas Bergslagens Sparbank och Falkenbergs Sparbank. Medlemsbankerna som drivs i associationsformen ekonomisk förening är endast två till antalet, nämligen JAK Medlemsbank och Ekobanken – Din Medlemsbank.
Bankrörelselagen innehåller bestämmelser om den rörelse som bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker får bedriva. Kompletterande rörelseregler rörande kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Bestämmelser om hur en bank bildas och om dess organisation m.m. finns för bankaktiebolag i bankaktiebolagslagen (1987:618), för sparbanker i sparbankslagen (1987:619) och för medlemsbanker i lagen (1995:1570) om medlemsbanker. Fr.o.m. den 1 januari 1999 regleras frågor som rör bankaktiebolags bildande m.m. av bankrörelselagen och aktiebolagslagen.
I det följande används begreppet bank som gemensam benämning för bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker om annat inte särskilt anges.
Bankrörelse, dvs. verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel, får endast bedrivas efter tillstånd. Tillstånd får endast ges till banker. Det som är särskiljande för bank i förhållande till andra finansiella institut är alltså rätten att ta emot inlåning på konto. Särskiljande är även skyldigheten för en bank att ta emot inlåning från allmänheten. Inlåningen har möjliggjort för bankerna att tillhandahålla effektiva betalningstjänster till inlåningskunderna på det sätt som beskrivs i 1.4.2. och därmed gett bankerna en dominerande roll i betalningsväsendet.
Flera banker spelar också en viktig roll i kreditförmedlingen och då framför allt vid förmedling av krediter till små och medelstora företag och av mycket korta krediter. Bankernas kontosystem möjliggör för bankerna att tillhandahålla krediter mycket snabbt och smidigt. Bankernas checkkrediter minskar kostnaderna för företagens likviditetshantering.
120 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
Många svenska banker är s.k. fullsortimentsbanker vilket innebär att de tillhandahåller alla de tjänster som redovisas i avsnitt 1.4, dvs. rådgivnings-, mäklar-, betalnings-, clearing-, likviditets- och finansieringstjänster samt förmögenhetsförvaltning. Den enda av tjänsterna i avsnitt 1.4 som banker inte tillhandahåller är investmenttjänster. Här kan tilläggas att banker såsom ägare till vissa kreditmarknadsföretag och andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster, såsom värdepappersbolag, försäkringsbolag, clearingorganisationer och fondbolag även indirekt tillhandahåller sådana tjänster. Detta visar att banker är väsentliga för det finansiella systemet i flera avseenden. Om en bank skulle gå i konkurs skulle det medföra kostnader. Ju större bank som försätts i konkurs, desto högre kostnader och effekter på samhällsekonomin.
1.5.2 Kreditmarknadsföretag
Kreditmarknadsföretag är svenska aktiebolag eller ekonomiska föreningar som har tillstånd enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet att driva finansieringsverksamhet. Sedan januari 1994 lyder de tidigare kreditaktiebolagen och finansbolagen under lagen om finansieringsverksamhet och har som gemensam beteckning kreditmarknadsföretag. Sedan januari 1997 inordnas vissa ekonomiska föreningar under samma regelverk. Lagen om finansieringsverksamhet innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, rörelseregler och tillsynsregler. Lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag är också tillämplig på kreditmarknadsföretag.
Kreditmarknadsföretagen kan delas in i olika grupper där varje grupp har sitt begränsade område för kreditgivning, vilket framgår av bolagsordningen. I det följande görs skillnad mellan bostadsinstitut och övriga kreditmarknadsföretag.
Bostadsinstitut
Bostadsinstitut, eller hypoteksbolag, är de största bland kreditmarknadsföretagen. Det finns ett tiotal bostadsinstitut. Som exempel på bostadsinstitut kan nämnas Nordbanken Hypotek AB, Skandiabanken Bolån AB och Statens Bostadsfinansieringsaktiebolag (SBAB).
Den primära uppgiften för bostadsinstituten är att finansiera bostäder. Därtill sker i viss omfattning finansiering av kommersiella fastigheter. Utlåningen sker mot säkerheter i huvudsak i form av panträtter i fast egendom eller kommunal borgen. En viktig del av verksamheten är således att värdera säkerheter. Denna typ av krediter tillhandahålls också
Det finansiella systemets funktioner och struktur 121
av banker och försäkringsbolag, men bostadsinstituten står för den övervägande delen av bostadsfinansieringen. Bostadsinstitutens sammanlagda utlåning är betydligt större än bankernas och uppgick vid årsskiftet 1997/98 till över 1 217 miljarder kronor.
Bostadsinstituten finansierar sin kreditgivning huvudsakligen genom att emittera obligationer och certifikat på värdepappersmarknaden. Genom att kreditgivningen sker mot säkerhet och att instituten lånar ut till många låntagare vars betalningsförmåga är oberoende av varandra, kan instituten normalt erbjuda en säker avkastning på sina upplåningsinstrument. Eftersom dessa är standardiserade och omsätts på värdepappersmarknaden är de även likvida, dvs. innehavaren kan alltid sälja dem, dock med risk för att priset har fallit. Detta innebär att bostadsinstituten tillhandahåller likviditetstjänster även om medel placerade i en bostadsobligation inte är lika likvida som bankernas inlåning.
Övriga kreditmarknadsföretag
Övriga kreditmarknadsföretag utgörs av de tidigare ej bostadsfinansierande kreditaktiebolagen och finansbolagen.
I kreditaktiebolagen, som ibland kallas näringslivsinstitut, är verksamheten inriktad på kreditgivning till näringslivet eller vissa sektorer av näringslivet. Som exempel på sådana institut kan nämnas Lant-brukskredit AB, NB Industrikredit AB och Landshypotek AB. Finansieringen sker numera genom obligationslån, certifikatprogram eller reverser på marknadsmässiga villkor; vissa institut hade tidigare statliga garantier för sin upplåning.
Finansbolagen bedriver finansieringsverksamhet riktad till hushåll och företag, t.ex. i form av reverslån, avbetalningskrediter, kontokrediter samt leasing och factoring. Som exempel på finansbolag med avbetalningskrediter kan nämnas Josefssons Finans AB och Volvofinans Konto AB. Som exempel på leasingbolag kan nämnas GE Capital Bilfinans AB och WASA Försäkring Kreditmarknad AB. Preem Finans AB och Svea Ekonomi kan nämnas som exempel på factoringbolag. Finansbolagen finansierar verksamheten huvudsakligen med lån från andra finansiella institut och då främst banker. Några stora bolag ger emellertid ut marknadsbevis och certifikat på värdepappersmarknaden. Säkerheten eller likviditeten i dessa är inte lika god som när det gäller bankernas upplåningsinstrument.
122 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
1.6 Andra företag som tillhandahåller finansiella tjänster
I detta avsnitt redogörs för vissa företag och institut som tillhandahåller finansiella tjänster. Några bedriver en ren finansiell verksamhet, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. I andra företag utgör den finansiella verksamheten närmast en bisyssla, t.ex. i bensinbolag.
1.6.1 Värdepappersbolag
Ett värdepappersbolag är ett svensk aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse. Som exempel på värdepappersbolag kan nämnas Carnegie Kapitalförvaltning AB och Hagströmer & Qviberg Fondkommission AB. Ett åttiotal värdepappersbolag finns på marknaden i dag.
Värdepappersrörelse är verksamhet som består i att yrkesmässigt tillhandahålla vissa i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse angivna tjänster, t.ex. handel med finansiella instument för annans räkning i eget namn och handel med finansiella instument för egen räkning. Värdepappersrörelselagen innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, rörelseregler, rätt för värdepappersbolag att förvärva finansiella instrument och tillsyn av Finansinspektionen. Regler om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.
Värdepappersbolagens huvudsakliga funktion är att bedriva handel med värdepapper för kunders räkning i eget namn, s.k. kommissionshandel. Värdepappersbolag tillhandahåller också mäklartjänster som beskrivits ovan under avsnitt 1.4.2. Vidare tillhandahåller vissa värdepappersbolag likviditetstjänster genom att ta emot kunders medel på konto (inlåning) samt finansieringstjänster genom att ge krediter, dvs. sådana tjänster som beskrivs i avsnitt 1.4.6 och 1.4.7. Förutsättningen för att ett värdepappersbolag skall få ta emot inlåning enligt nuvarande reglering är att bolaget också har tillstånd att ge krediter och att såväl inlåningen som kreditgivningen underlättar värdepappersrörelsen.
1.6.2 Försäkringsbolag och understödsföreningar
Försäkringsbolag är endera aktiebolag eller ömsesidiga bolag som har tillstånd enligt försäkringsrörelselagen (1982:713) att bedriva försäkringsrörelse. Ömsesidiga försäkringsbolag ägs av sina försäkringstagare.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 123
Försäkringsbolagens rörelse regleras i försäkringsrörelselagen. De näringsrättsliga reglerna i lagen delar upp försäkringsbolagens verksamhet i skadeförsäkringsrörelse och i livförsäkringsrörelse. Dessa verksamheter skall i princip drivas i olika bolag. Vissa försäkringar kan dock förekomma i såväl skade- som livförsäkringsbolag. Till skadeförsäkringsrörelse hör bl.a. sakförsäkringar. Till livförsäkringsrörelse hör dödsfallsoch livsfallsförsäkringar. Det är endast försäkringar som är kopplade till förmögenhetsförvaltningen, dvs. livförsäkringar och andra kapitalförsäkringar, som är av intresse i detta sammanhang. En särskild form av livförsäkring är försäkringar med anknytning till värdepappersfonder. Försäkringsformen kallas fondförsäkring eller unitlinked-försäkring och skall drivas i särskilt bolag, s.k. fondförsäkringsaktiebolag. I lagen (1989:1079) om livförsäkring med anknytning till värdepappersfonder finns särskilda regler för denna livförsäkring.
För närvarande finns drygt tjugo livförsäkringsbolag på marknaden. Som exempel på livförsäkringsbolag kan nämnas Landia Livförsäkringsaktiebolag, Livförsäkringsaktiebolaget LIVIA, Folksam ömsesidig livförsäkring och Försäkringsbolaget SPP. Det finns i dag tio fondförsäkringsaktiebolag på marknaden, t.ex. SparFond, livförsäkringsaktiebolag och AMF Fondförsäkringsaktiebolag.
I detta sammanhang bör även försäkringsverksamhet som bedrivs av understödsföreningar nämnas. En understödsförening är en förening för inbördes bistånd med uppgift att lämna sjukhjälp, begravningshjälp, pension eller liknande understöd åt sina medlemmar eller deras anhöriga. Verksamheten i föreningarna regleras i lagen (1972:272) om understödsföreningar. Lagen är för närvarande föremål för översyn. Reformerade regler har föreslagits i betänkandet Försäkringsföreningar – ett reformerat regelsystem, SOU 1998:82. En understödsförening kan meddela pensionsförsäkring, kapitalförsäkring eller sjukförsäkring.
Kännetecknande för livförsäkringsbolag och understödsföreningar som i sin rörelse meddelar kapitalförsäkringar är att de erbjuder försäkringar kopplade till förmögenhetsförvaltningen (se avsnitt 1.4.3). Sådana försäkringsbolag fyller en viktig roll som förmögenhetsförvaltare i det svenska finansiella systemet.
1.6.3 Clearingorganisationer
En clearingorganisation är ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt lagen (1992:543) om börsoch clearingverksamhet att bedriva clearingverksamhet. Clearingverksamhet är fortlöpande verksamhet som består i att på clearingmedlemmarnas vägnar göra avräkningar beträffande deras förpliktelser och
124 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
leverera finansiella instrument eller att betala i svensk eller utländsk valuta, eller att genom inträdande som part eller som garant ta över ansvaret för förpliktelsernas fullgörande, eller på annat sätt sörja för att förpliktelserna avvecklas genom överförande av likvid eller instrument.7
Den clearingverksamhet som bedrivs av clearingorganisationer regleras av lagen om börs- och clearingverksamhet. Denna lag innehåller bestämmelser om bl.a. tillståndsplikt, förutsättningar för tillstånd, rörelseregler och tillsyn av Finansinspektionen. Regleringen av clearingverksamhet riktar sig mot sådan verksamhet som är av betydelse för den finansiella marknaden och det finansiella systemets stabilitet. Riksbanksclearingen samt clearingverksamhet som huvudsakligen allmänheten deltar i är inte tillståndspliktig enligt lagen om börs- och clearingverksamhet. Riksbanksclearingen behandlas utförligare i avsnitt 1.7.2.
Som exempel på clearingorganisationer kan nämnas Värdepapperscentralen VPC Aktiebolag (VPC), OM Stockholm AB (OM) och Bankgirocentralen BGC AB (BGC). VPC intar en central ställning vad avser kontohållning, clearing och avveckling av instrument, i första hand aktier och obligationer, registrerade i VPC:s kontosystem (VP-systemet). På derivatmarknaden intar OM en central ställning genom att bolaget dels clearar de derivatinstrument som handlas på OM:s börs, dels clearar en betydande del av de derivatinstrument som handlas direkt mellan parterna och deras ombud på penningmarknaden, främst ränteterminer. BGC bedriver ett system för clearing av betalningsförpliktelser mellan bl.a. banker, myndigheter, företag och privatpersoner, bankgirot. Bankgirots verksamhet består främst i att cleara s.k. massbetalningar, dvs. hushållens och företagens betalningar. Bankgirots clearingverksamhet faller under lagen om börs- och clearingverksamhets tillämpningsområde endast såvitt gäller bankgirots nettning av betalningar mellan de deltagande bankerna.8
Clearingorganisationernas clearingtjänster (avsnitt 1.4.5) har betydelse för effektiviteten i handeln på de finansiella marknaderna och i betalningsförmedlingen.
7 Se 1 kap. 4 § lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och prop. 1995/96:50 s. 64 f.8 Se prop. 1995/96:50 s. 77 och 137.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 125
1.6.4 Fondbolag
Ett fondbolag är ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd enligt lagen (1990:1114) om värdepapperfonder att utöva fondverksamhet. Med fondverksamhet avses förvaltning av en värdepappersfond och den försäljning och inlösen av andelar i fonden som utövas av ett fondbolag. En värdepappersfond består av fondpapper och andra finansiella instrument. Den bildas genom kapitaltillskott från allmänheten och ägs av dem som har tillskjutit kapital. Ett fondbolags huvudsakliga uppgift är att tillhandahålla förmögenhetsförvaltning på det sätt som har beskrivits i avsnitt 1.4.3.
Det finns i dag ett åttiotal fondbolag. Däribland kan nämnas Banco Fondaktiebolag och Alfred Berg Fonder Aktiebolag.
Den fondverksamhet som ett fondbolag får ägna sig åt regleras i lagen om värdepappersfonder. Denna lag innehåller bestämmelser om tillståndsplikt, förutsättningar för att erhålla tillstånd, placeringsbestämmelser, regler om informationsplikt samt tillsyn av Finansinspektionen.
1.6.5 Kortföretag
Med kortföretag avses i detta sammanhang företag som ger ut kontokort eller förbetalda kort. Kontokort är ett kort som kan användas för betalningar genom att det ger tillgång till tillgodohavande eller kredit på ett konto. Ett kontantkort (eller smart kort) kan också användas för utförande av betalningar genom att det finns en inbyggd krets i kortet vilken har en minnesfunktion som innehåller information om att ett visst värde finns lagrat på kortet. Ett kontantkort kan vara av engångskaraktär eller vara möjligt att återuppladda. Såväl kontokort som kontantkort används vid betalningsförmedling.
Banker och kreditmarknadsföretag är kortutgivare. Inom detaljhandeln och bensinbranschen finns också ett stort antal företag som ger ut kort. Flera av dessa företag tar även emot inlåning, s.k. kundmedel på konto, och ger krediter. I vissa fall sker betalning genom debitering av kortinnehavarens tillgodohavande på konto (debetkort). I andra fall sker betalning genom att kortinnehavaren utnyttjar ett beviljat kreditutrymme (kreditkort). Det förekommer också att företag tillhandahåller en finansieringstjänst genom att kortinnehavaren betalar för gjorda inköp av varor eller tjänster efter fakturering (betalkort). Dessa företag tillhandahåller således inte enbart betalningstjänster utan också likviditets- och finansieringstjänster.
126 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
I dag saknas reglering som tar direkt sikte på betalningsförmedling; däribland betalningstjänster knutna till kontokort och kontantkort.9 Bankers och kreditmarknadsföretags verksamhet omfattas som tidigare nämnts av den finansiella lagstiftningen. Därmed träffas även deras kortverksamhet av viss reglering. Företag inom detaljhandeln och bensinbranschen som tar emot s.k. kundmedel på konto har genom bestämmelser i bankrörelselagen (1 kap. 2 a-c §§) ålagts att informera insättaren bl.a. om att kontoinsättningarna inte omfattas av insättningsgarantin. Den betalningstjänst som tillhandahålls av s.k. betalkortföretag, t.ex. American Express, träffas inte av den finansiella lagstiftningen. Finansieringstjänsten som tillhandahålls av American Express har i den praktiska tillämpningen betraktats som betalningsanstånd och därmed inte bedömts vara tillståndspliktig finansieringsverksamhet enligt lagen om finansieringsverksamhet.10
1.7 Statens roll i det finansiella systemet
1.7.1 Finansinspektionen
Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet. Enligt instruktionen för Finansinspektionen är de övergripande målen för inspektionens verksamhet att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.11Enligt instruktionen åligger det Finansinspektionen att utöva tillsyn i enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet, meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning och medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verksamhetsområde.12 Finansinspektionen ansvarar vidare för framställning av statistik över finansiella marknader, kreditinstitut och försäkringsområdet. Finansinspektionens tillsyn tar sikte på stabiliteten i enskilda institut.
Finansinspektionen presenterar sina verksamhetsmål på följande sätt i en folder från januari 1998 och anknyter där till de övergripande målen
9 Förslaget till en ny lag om betaltjänster (SOU 1995:69) bereds inom regeringskansliet.10 Se regeringens beslut 4/1981. Beslutet behandlas i SOU 1994:66 s. 240.11 Se 1 § instruktionen.12 Se 2 § instruktionen.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 127
så som de anges i instruktionen för inspektionen. ”För att bidra till stabilitet på de finansiella marknaderna skall inspektionen: analysera utvecklingen på marknaderna samt i instituten, systematiskt utvärdera var problem- och riskområden finns, granska verksamheten i instituten och på detta sätt bidra till att dessa verkar med ett rimligt risktagande, genom normgivning verka för att instituten bedriver sin verksamhet in-om ramen för gällande regler. För att bidra till effektivitet på de finansi-ella marknaderna skall inspektionen: verka för att en tillfredsställande information ges till konsumenter och andra aktörer på de finansiella marknaderna, verka för självdisciplin och självreglering hos företagen på de finansiella marknaderna, verka för god genomlysning av institutens finansiella ställning. För att bidra till ett gott konsumentskydd skall inspektionen: följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed.”13
Finansinspektionens arbete var tidigare institutionellt präglat men sedan första halvåret 1994 har tillsynen blivit mer funktionellt inriktad. Inspektionen är indelad i fyra avdelningar; en kreditmarknadsavdelning, en administrativ avdelning samt särskilda enheter för konsument-rätt och redovisning som är direkt underställda generaldirektören i likhet med ett verksledningskansli där informations-, utvecklings- och metodfrågor samt vissa internationella frågor handläggs. Varje sakavdelning är indelad i tre olika enheter; finansiell analys, operativ tillsyn samt tillståndsoch rättsfrågor. På värdepappersavdelningen finns även en enhet för insiderutredning.
1.7.2 Riksbanken
Riksbanken är en myndighet under riksdagen som bl.a. har till uppgift enligt vad som framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen att ha ansvar för valuta- och kreditpolitik och främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Riksbankens uppgift att verka för säkerheten i betalningsväsendet uttrycks även i 22 § lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank som att Riksbanken skall "övervaka betalningssystemets sta bilitet".14 Riksbankens övervakning riktar sig mot ett system eller en
13 Se Finansinspektionen, En presentation, s. 3 f.14 I prop. 1997/98:40, Riksbankens ställning, föreslås vissa ändringar i regeringsformen i syfte att stärka Riksbankens ställning. Enligt den föreslagna lydelsen av 9 kap. 12 § regeringsformen skall Riksbanken alltjämt ha ansvaret för penningpolitiken. Ansvaret för övergripande valutapolitiska frågor överförs från Riksbanken till regeringen. Det skall alltjämt åligga Riksbanken att
128 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
marknad. Övervakningsuppgiften har karaktären av ett fortlöpande uppföljningsansvar som även är framåtblickande i den meningen att Riksbanken i övervakningsarbetet kan få indikationer på problem som kan uppstå inom betalningväsendet. Riksbankens övervakning innefattar att stabiliteten i vissa centrala institut följs.
Riksbanken deltar i det finansiella systemet på flera olika sätt genom att tillhandahålla betalningstjänster, likviditetstjänster och finansieringstjänster.
Förutom att ge ut sedlar och mynt, tillhandahåller Riksbanken ett system för clearing och avveckling av stora betalningar (large-value payments) mellan bankerna, det s.k. RIX-systemet. Till stora betalningar hör betalningar som är beloppsmässigt stora och som avser betalningar mellan banker och andra finansiella institut. Övriga betalningar kallas massbetalningar (retail payments).15 Alla transaktioner som innebär att en bank får ett krav på en annan bank regleras slutligt i RIX-systemet. Bankernas interna system för valutaaffärer, betalningar via SWIFT,16dataclearingen m.fl. töms vid olika tidpunkter och krav och gottgörelser registreras i RIX. Över bankernas konton i Riksbanken avvecklas också riksbankens egna transaktioner med bankerna. Riksbanken prövar vilka som skall ges tillträde till RIX. För närvarande har förutom banker, clearingorganisationer och andra finansiella institut som står under tillsyn och bedöms vara av särskild betydelse för betalningsväsendet eller penningpolitiken tillträde till RIX.
I syfte att säkerställa ett friktionsfritt betalningsflöde kan Riksbanken bevilja kredit till bankerna under dagen i RIX-systemet. Detta kallas intradagkredit. Lån under dagen ges utan ränta. Enligt 18 § första stycket riksbankslagen kan sådan kredit endast ges till banker. Om det finns synnerliga skäl får Riksbanken enligt 18 § andra stycket riksbankslagen bevilja banker och andra företag som står under tillsyn av Finansinspektionen kredit. Denna möjlighet kallas att Riksbanken agerar som "lender of last resort".
främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Detta åliggande skall endast framgå av riksbankslagen (a. prop. s. 54 och 86). Lagändringen föreslås träda i kraft den 1 januari 1999.15 Det är svårt att dra en exakt skiljelinje mellan stora betalningar och massbetalningar eftersom massbetalningar, t.ex. post- och bankgirobetalningar, aggregeras och blir en stor betalaning i RIX-systemet.16 SWIFT är ett bolag med säte i Bryssel som driver ett databaserat system för internationell betalningsförmedling via teleförbindelser.
Det finansiella systemets funktioner och struktur 129
1.7.3 Riksgäldskontoret
Riksgäldskontoret är en central förvaltningsmyndighet under Finansdepartementet. Enligt instruktionen för Riksgäldskontoret (1996:311) består kontorets huvuduppgifter i att förvalta statsskulden, tillhandahålla sådan utlåning som riksdagen har beslutat om och ta emot medel på konto och därmed skapa säkra placeringsalternativ. Vidare skall Riksgäldskontoret utfärda och bevaka sådana garantier som riskdagen har beslutat om, samordna och meddela föreskrifter och allmänna råd för andra myndigheters verksamhet med statliga garantier och statliga lån till näringslivet samt göra prognoser över betalningar till och från staten. Riksgäldskontoret fyller sålunda en viktig roll när det gäller att skapa marknader med god likviditet och att tillhandahålla säkra placeringsalternativ.
1.7.4 Garantisystem
I det finansiella systemet finns statligt reglerade garantisystem som påverkar verksamhetsförutsättningarna för de finansiella instituten. Systemen påverkar även värdet av institutens finansiella tjänster.
Insättningsgaranti
Lagen (1995:1571) om insättningsgaranti trädde i kraft den 1 januari 1996. Garantin administreras av en statlig myndighet, Insättningsgarantinämnden, men finansieras genom att de anslutna instituten betalar en årlig avgift.
Insättningsgarantin, som ger ett kapitalvärdeskydd omfattar insättningar upp till ett belopp om 250 000 kronor hos banker samt värdepappersbolag och vissa utländska värdepappersföretag med tillstånd att ta emot kunders medel på konto. En förutsättning för att en insättning skall omfattas av garantin är att den är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.
Ersättning kan aktualiseras endast om ett institut sätts i konkurs. Ersättningen skall betalas ut så snart det kan ske och senast inom tre månader från den dag domstol har försatt institutet i konkurs. Insättningsgarantinämnden kan dock ansöka om fristförlängning.
Investerarskydd
Enligt rådets direktiv 97/9/EG av den 3 mars 1997 om system för ersättning för investerare (investerarskyddsdirektivet) skall regler om investerarskydd införas i medlemsländerna. Direktivet syftar till att skapa
130 Det finansiella systemets funktioner och struktur SOU 1998:160
ett skydd för investerares tillgångar i investeringsverksamhet om ett kreditinstitut eller värdepappersföretag går i konkurs eller på annat liknande sätt sätts ur stånd att fullgöra sina ekonomiska åtaganden. En förutsättning för att skyddssystemet skall träda in är att en investerare inte kan återfå finansiella instrument eller pengar som institutet innehaft för investerarens räkning.
I prop. 1998/99:30 föreslås att en lag om investerarskydd införs. Den nya lagen som bygger på EG-direktivet föreslås träda i kraft den 1 maj 1999. Genom lagen införs ett skydd för investerares finansiella instrument och likvida medel som handhas av värdepappersinstitut i samband med tjänster som instituten utför. Investerarskyddet träder in om ett värdepappersinstitut försätts i konkurs, eller om en utländsk myndighet förklarar att finansiella instrument och likvida medel är indisponibla, och investeraren inte kan få tillbaka sina tillgångar. Värdepappersinstitut är i regel skyldiga att hålla finansiella instrument och likvida medel som tillhör investerare åtskilda från sina egna tillgångar. Investerarna har därför normalt separationsrätt till sina tillgångar om institutet går i konkurs. Först om tillgångarna sammanblandas med institutets egna, eller om de på grund av brottslig handling inte finns kvar, uppkommer en situation där investerarskyddet kan behöva ersätta investerare.
En investerare skall kunna få ersättning från investerarskyddet med sammanlagt högst 250 000 kronor per institut. Till skillnad mot insättningsgarantin innebär investerarskyddet inte något kapitalvärdeskydd. Ingen självrisk tas ut vid ersättning. För medel som även omfattas av lagen om insättningsgaranti skall bestämmelserna i den lagen tillämpas. Detta innebär bl.a. att medel som finns på konto hos ett värdepappersinstitut även fortsättningsvis kommer att täckas av insättningsgarantin.
Investerarskyddet skall enligt förslaget administreras av Insättningsgarantinämnden och finansieras genom avgifter av de institut som tillhör skyddet. Nämnden ges stor flexibilitet när det gäller valet av metod för att säkerställa utbetalningar från investerarskyddet. Nämnden kan t.ex. välja mellan att fondera de avgifter som betalas av instituten eller att teckna en kollektiv försäkring. Vidare får nämnden en möjlighet att låna medel hos Riksgäldskontoret.
Ett garantisystem för försäkringsersättningar
Försäkringsgarantiutredningen har i sitt betänkande Försäkringsgaranti (SOU 1998:22) lämnat ett förslag på utformning av ett garantisystem för försäkringsersättningar. Syftet med garantisystemet är att försäkringstagarna skall få ersättning enligt ingångna avtal även om ett försäkringsbolag råkar i ekonomiska svårigheter. Efter det att ett bolag har försatts i konkurs gäller en garanti som skall tillförsäkra de ersättnings-
Det finansiella systemets funktioner och struktur 131
berättigade i vart fall större delen av försäkringsersättningen. EG-rätten ställer inte krav på att medlemsländerna skall införa ett garantisystem. – Betänkandet bereds för närvarande i regeringskansliet.
SOU 1998:160 133
2 Bankkrisen – bakgrund, förlopp och lärdomar
2.1 Inledning
Det svenska finansiella systemet skakades i sina grundvalar i början av 1990-talet. Ett av de första tecknen på att allt inte stod rätt till var när finansbolaget Nyckeln i september 1990 ställde in betalningarna. Ett år senare tvingades staten ingripa för att rädda Nordbanken och Första Sparbanken. Problemen spred sig till andra institut och hotade stabiliteten i hela det finansiella systemet, varför regeringen i ett pressmeddelande i september 1992 utfäste sig att ge stöd till kreditinstitut som inte kunde fullgöra sina förpliktelser. Detta löfte, den s.k. bankgarantin, stadfästes senare av riksdagen.
Detta händelseförlopp brukar benämnas bankkrisen. Även om det i första hand var banker och finansbolag som hamnade i akut kris kom krisen att omfatta hela det finansiella systemet. Såväl hypoteksinstitut som försäkringsbolag och andra finansiella företag drabbades av stora problem. De samlade kreditförlusterna bland kreditinstituten från början av 1990 till mitten av 1995 beräknas överstiga 200 miljarder kronor
.17
En stor del av dessa kreditförluster har belastat kreditinstitutens kunder och ägare genom höga utlåningsräntor och låga inlåningsräntor respektive utebliven utdelning och lägre värde på aktierna. Staten, dvs. skattebetalarna, har också tvingats att ta ett omfattande ansvar. Statens direkta åtagande kom som mest att omfatta sammantaget nära 100 miljarder kronor, varav ca 60 miljarder kronor har belastat statsbudgeten. Det förefaller emellertid som att en stor del av statens kostnader kan återvinnas på grund av den gynsamma utvecklingen under senare år.
Det är viktigt att betona att bankernas kreditförluster i sig inte utgör samhällsekonomiska kostnader. Inte heller fastighetsprisernas fall i början av 1990-talet, som medförde förmögenhetsförluster för bl.a. fastighetsägare, kreditinstitut och staten, utgör samhällsekonomiska kostnader utan endast förmögenhetsöverföringar, framför allt mellan dem som drabbades av prisfallet och dem som sålde sina fastigheter i tid. Däremot har finanskrisen sannolikt medfört stora samhällsekonomiska kostnader genom att 1980-talets prisuppgång på fastigheter ledde till en samhälls-
17 Se prop. 1994/95:100, bilaga 8.
134 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
ekonomiskt omotiverad byggverksamhet. Denna nyproduktion medförde en överföring av reala och mänskliga resurser till byggsektorn där de, sett i efterhand, inte behövdes i denna utsträckning.
Av allt att döma hade den finansiella krisen avsevärda reala effekter genom att den bidrog till att fördjupa lågkonjunkturen i början av 1990talet med allt vad det innebar i form av utslagning av produktionskapacitet. Bankernas omfattande kreditförluster medförde en urholkning av deras kapitalbas och därmed en begränsning av deras utlåningskapacitet. Detta kan ha medfört effekter på den reala ekonomin i form av uteblivna investeringar och konkurser. Det är emellertid svårt att finna klara belägg för att kreditförsörjningen skulle stramats åt på ett panikartat och onödigt hårt sätt. Det är naturligt att bankerna är mer försiktiga i sin kreditbedömning då konjunkturen är svag.
Mot denna bakgrund är det angeläget att försöka identifiera vilka faktorer som bidrog till krisens uppkomst och klargöra i vilken utsträckning det är möjligt och lämpligt att genomföra förändringar i den lagstiftning som reglerar bankernas och andra instituts verksamhet liksom i den offentliga tillsynen av verksamheten för att förhindra att kriser av det här slaget uppkommer i framtiden. I detta sammanhang är det också naturligt att analysera de åtgärder som vidtogs för att hantera krisförloppet och försöka bedöma i vad mån det finns skäl att förändra den institutionella ramen för hantering av krisdrabbade institut.
I detta kapitel görs en övergripande analys av bakgrunden till krisen i syfte att försöka få en samlad syn på de frågeställningar som kommittén har att pröva. Slutsatserna läggs till grund för de överväganden som görs i de följande kapitlen. Kapitlet innehåller en översiktlig beskrivning av bakgrunden till krisen, liksom själva förloppet och de åtgärder som vidtagits. Med utgångspunkt från denna beskrivning förs en mer ingående diskussion om de tidigare kreditregleringarnas betydelse för krisens uppkomst och omfattning. De åtgärder som staten vidtagit för att bemästra krisen analyseras i ett särskilt avsnitt. I det avslutande avsnittet sammanfattas de viktigaste slutsatserna.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 135
2.2 Uppkomsten – överhettning och kreditexpansion
2.2.1 Den makroekonomiska bakgrunden
Bankkrisen föregicks av en kraftig kreditexpansion som följde efter avregleringen av kreditmarknaden i mitten av 1980-talet. Den årliga genomsnittliga nettoökningen av lånestocken 1986-1990 var 207 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 62 miljarder kronor för åren 1980-1985 avseende motsvarande mått. Det var framför allt slopandet av utlåningstaket 1985 som gjorde det möjligt för kreditinstituten att tillgodose den ökade kreditefterfrågan som uppkom till följd av den starka ekonomiska tillväxten under 1980-talet.
Sverige upplevde mellan 1982 och 1989 en av de längsta högkonjunkturerna under efterkrigstiden. Högkonjunkturens första fas grundades delvis på en internationell konjunkturuppgång, men framför allt på devalveringarna 1981 och 1982. Devalveringarna skapade en undervärderad krona som medförde en kraftig exportledd stimulans av den svenska ekonomin. Eftersom konjunktursvängningar normalt är ca fyra år kunde en nedgång av den starka svenska konjunkturen väntas vid mitten av 1980-talet. Tidpunkten för slopandet av utlåningstaket förväntades således sammanfalla med inledningen till en lågkonjunktur.
En antydan till en avmattning kunde förvisso registreras under slutet av 1985. Denna blev emellertid kortvarig. När OPEC:s samarbete kollapsade i början av 1986 sjönk oljepriserna kraftigt vilket förlängde den internationella högkonjunkturen. Denna bidrog tillsammans med den växande inhemska efterfrågan till en fortsatt hög tillväxt i den svenska ekonomin. Den kraftiga efterfrågan medförde snart kapacitetsbrist och effekten på inflationen dröjde inte. Inflationen hade fallit under i princip hela 1980-talets första hälft men tog ordentlig fart under 1987 och avmattades inte förrän 1991.
Mycket tyder på att det inte gjordes tillräckligt ekonomisktpolitiskt för att dämpa den exceptionella efterfrågetillväxten. Den fasta växelkurspolitiken innebar att penningpolitiken inriktades främst på att balansera kapitalflödena vid försvaret av den fasta växelkursen. Exempelvis skulle ett försök att dämpa kreditexpansionen med en åtstramande penningpolitisk åtgärd, som medförde en avvikelse från den räntenivå som var förenlig med den fasta växelkursen, leda till ett inflöde av kapital som i sin tur medförde att växelkursen avvek från dess målsatta nivå. Således kunde penningpolitiken i princip inte användas som ett självständigt styrmedel för att påverka den överhettade efterfrågan. Därmed var det finanspolitiken som bar ansvaret för att strama åt efterfrågan då
136 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
ekonomin visade tendenser till överhettning. Någon åtstramning skedde inte. Förmodligen bidrog detta i hög grad till att krisen senare blev så djup.
Även om den svenska nominalräntan var relativt hög under 1980talet, jämfört med 1970-talets nivåer, innebar inflationen och det dåvarande företagsskattesystemet att realräntan efter skatt var mycket låg. De stora skattekilarna i kapitalbeskattningen under denna period innebar att lånefinansiering gav en avsevärt lägre effektiv skattesats än en finansiering med upparbetade vinstmedel eller med en nyemission. Skattesystemet sänkte företagens kapitalavkastningskrav, vilket stimulerade investerings- och kreditefterfrågan. Även skattesystemet för privatpersoner, som medgav full avdragsrätt för räntekostnader, uppmuntrade till hushållens låntagande och bidrog till att konsumtionsefterfrågan blev mycket stark.
Den höga inflationen och lönestegringstakten under slutet av 1980talet innebar att den svenska exportindustrins internationella konkurrenskraft urholkades. Dessutom smittade den begynnande lågkonjunkturen i omvärlden, särskilt i Västeuropa, under 1990-talets inledning av sig på den svenska ekonomin. Den tilltagande kostnadskrisen, tillsammans med Sveriges rykte om att devalvera vid stigande arbetslöshet, innebar en minskad tilltro till den fasta växelkursen, vilket kom till uttryck i höjda räntor i förhållande till omvärlden. Dessutom påverkades den svenska räntan av den stigande internationella räntenivån. I förening med att inflationen sjönk dramatiskt i den dalande konjunkturen innebar detta att realräntan ökade kraftigt. Mellan 1991 och 1992 ökade den realiserade realräntan från 1,5 till 8 procent.18 Skattereformen 1991, som i ett slag sänkte avdragsrätten till 30 procent, medförde att realräntan efter skatt steg från -1,5 till 5 procent. Denna utveckling höjde avkastningskravet på investeringar dramatiskt, vilket naturligen hämmade investeringsviljan och pressade tillgångspriserna.
Denna realräntechock i kombination med den minskade efterfrågan ledde till att många företag, liksom privatpersoner, med hög skuldsättningsgrad fick akuta betalningsproblem. Problemen blev än större bland bygg- och fastighetsbolagen eftersom fastighetspriserna sjönk, bl.a. som en följd av den höjda realräntan.
2.2.2 Utvecklingen på fastighetsmarknaden
Utvecklingen på fastighetsmarknaden under 1980-talets andra hälft är av central betydelse för krisens uppkomst. Det fanns en betydande väx-
18 5-års statsobligationsränta deflaterad med konsumentprisindex (KPI).
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 137
elverkan mellan utvecklingen på kreditmarknaden och fastighetsmarknaden. Bankerna hade en nyckelroll i kopplingen mellan dessa marknader och i den utveckling som bidrog till den snabba tillväxten i kreditefterfrågan och därmed kreditexpansionen.
Den svenska fastighetsmarknaden uppvisade tydliga tecken på överhettning mellan åren 1987 och 1990. Överhettningen tog sig uttryck i stigande omsättning, ökat byggande och framför allt i kraftigt stigande priser. Prisstegringarna gällde för i princip alla typer av fastigheter, men de var i särklass störst för kommersiella fastigheter i storstadsområdena. Den genomsnittliga årliga reala prisuppgången för kommersiella fastigheter under perioden 1984-1990 uppgick till närmare 10 procent.19 I attraktiva storstadsområden förekom årliga prisstegringar i storleksordningen 25 procent. En viktig anledning till denna utveckling var att den höga ekonomiska aktiviteten ledde till brist på kommersiella lokaler, eftersom utbudet på dessa inte kan påverkas på kort sikt. Detta gjorde att hyrorna steg under hela 1980-talet. Realt låg hyresnivån 1990 mer än dubbelt så högt som tio år tidigare. En annan viktig anledning till att priserna drevs uppåt var sänkta direktavkastningskrav. Detta krav kan kortfattat sägas vara den reala diskonteringsfaktor (det reala avkastningskravet) som en placerare använder sig av för att räkna fram priset för en fastighet. Köparna godtog allt lägre krav på initial avkastning och var beredda att betala allt högre priser. Under senare delen av 1980-talet accepterades på många håll negativa kassaflöden i förvaltningen – dvs. de löpande driftnettona täckte inte räntorna. Driftnettot motsvarar i princip hyror minus driftskostnader. Tanken var att löpande försäljningar till allt högre priser skulle täcka såväl upplupna räntor som amorteringar.
Prisutvecklingen på fastighetsmarknaden innebar att det snabbt kunde byggas upp ett stort värde av s.k. realsäkerheter som kunde användas för fortsatt kreditgivning. Det var inte bara de som handlade med fastigheter som hade orealistiska förväntningar om fortsatta pris-ökningar. Detta gällde även bankerna och finansbolagen som accepterade de ständigt stigande fastighetsvärdena som fullgoda säkerhetsvärden på de objekt som ställdes som säkerhet för utlåningen. Denna utveckling medförde ytterligare stimulans av den uppåtgående prisspiral-en på fastigheter. I många fall satsade investeraren mycket lite eget kapital. Bankerna och finansbolagen stod för en stor del av risken till låga marginaler.
Av denna beskrivning framstår det som högst tveksamt om den observerade exceptionella prisökningen till fullo kan finna stöd i utvecklingen av fundamentala faktorer. En fundamental faktor i detta avseende är driftnettot. Förmodligen fanns det ett betydande inslag av självgenererande process i prisutvecklingen, där förväntningar om en uppåt-
19 Källa: SCB och Långtidsutredningen 1995.
138 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
gående prisspiral födde en verklig prisuppgång, vilken i sin tur födde nya förväntningar. En sådan prisutveckling som saknar stöd av fundamenta benämns "bubbla" i den ekonomiskteoretiska litteraturen. När det gäller prisfallet under 1990-1992 kan det i större utsträckning än 1980-talets prisuppgång förklaras med fundamentala faktorer såsom en kraftigt skärpt fastighetsbeskattning i kombination med ett fall i inflationstakten. Den kraftiga stegringen av hyrorna under 1980-talet medförde att aktörerna skapade förväntningar om "evigt" fortsatta möjligheter till höjda hyresnivåer, trots ett intensivt byggande. Det finns dessutom skäl att misstänka att direktavkastningskravet sattes allt för lågt. Den viktigaste anledningen till detta var att realränteutvecklingen underskattades, främst till följd av för höga inflationsförväntningar.
De svenska förräntningskraven var mycket låga även internationellt sett. Detta var en viktig anledning till att utländska fastighetsmarknader betraktades som attraktiva i svenska placerares ögon. De svenska fastighetsinvesteringarna i utlandet ökade dramatiskt under 1980-talets senare del. Under de närmast följande åren efter borttagandet av valutaregleringen 1989 var svenska aktörer bland de mest aktiva på de flesta av Europas fastighetsmarknader. I Belgien, England och Holland var svenska placerare de största utländska fastighetsinvesterarna. Som exempel kan nämnas att svenska intressen förvärvade ca 10 procent av all lokalyta i Bryssel under loppet av drygt två år. Dessa förvärv möjliggjordes i många fall genom att svenska banker och finansbolag i stort sett totalfinansierade köpen med lån. Därmed kom svenska fastighetsoch finansbolag, och i förlängningen svenska banker, att göra betydande förluster även på utländska investeringar eftersom även den internationella fastighetsmarknaden föll. Det fanns betydande skillnader mellan utvecklingen på olika länders fastighetsmarknader. Svängningarna på den svenska fastighetsmarknaden var vid en internationell jämförelse mycket kraftiga.
2.2.3 Utvecklingen på kreditmarknaden
Efter det sista steget i avregleringen 1985 ökade bankernas utlåning dramatiskt. Den totala bankutlåningen nästan tredubblades efter slopandet av utlåningstaket 1985 till 1990. Uttryckt som en andel av bruttonationalprodukten (BNP)20 ökade bankernas utlåning från knappt 50
20 Den totala kreditvolymen steg från 80 procent av BNP 1985 till närmare 140 procent av BNP år 1990. Uttryckt som nominella belopp ökade utlåningen under denna period från 600 miljarder kronor till 1.900 miljarder kronor - en ökningstakt på 26 procent per år (Bankstödsnämnden).
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 139
till nära 80 procent av BNP. Vid en närmare granskning av tillgängligt siffermaterial framgår det att utlåningstillväxten steg kraftigt omedelbart efter slopandet av utlåningstaket i november 1985 för att sedan falla tillbaka något under 1987. Under 1988 ökade tillväxten åter igen och det i en närmast explosionsartad takt.
En möjlig tolkning av detta tillväxtmönster i utlåningen är att det först skedde en anpassning efter avregleringen, dvs. att det förmodligen fanns ett uppdämt lånebehov. När detta behov hade tillfredsställts och krediter som tidigare legat vid sidan av flyttats in i den traditionella finanssektorn inträdde en kortare avmattning som avlöstes av en ihållande kraftig utlåningstillväxt 1988-1990. Denna tillväxt bars fram av en kreditefterfrågan som var stimulerad av utvecklingen på fastighetsmarknaden och den överhettade ekonomiska aktiviteten i stort.
Hushållssektorn fick genom avregleringen på ett enkelt sätt tillgång till krediter som möjliggjorde ett fullt utnyttjande av det lånebefrämjande skattesystemet.21 Emellertid hade hushållskrediterna en relativt begränsad betydelse för bankkrisen eftersom ungefär 70 procent av kreditförlusterna avsåg krediter till företag.22
Företagen ökade sina investeringar för att kunna möta den kraftiga efterfrågetillväxten. Dessa investeringar finansierades i stor utsträckning med lån. Dessutom innebar de stigande priserna på fastighetsmarknaden att värdet på säkerhetsmassan ökade vilket möjliggjorde ytterligare skuldsättning. Företagens lånestock ökade därmed mycket kraftigt under 1980-talets andra hälft. Den genomsnittliga årliga nettoökningen i företagens lånestock 1986-1990 var 130 miljarder kronor, vilket kan jämföras med 33 miljarder kronor under perioden 1980-1985.
Företagens skuldsättningsgrad ökade, vilket i det närmaste definitionsmässigt innebar ett ökat risktagande för bankerna. Det förhållandet att en stor del av krediterna gavs till nya och ofta mycket stora projekt innebar ett ännu större risktagande. Dessutom skedde förmodligen en gradvis försämring av kvaliteten på bankernas lånestockar genom att stora och kreditvärdiga låntagare i ökad utsträckning fick möjlighet att i stället finansiera sig på penning- och obligationsmarknaden liksom via lån i utländska banker.
Den kanske viktigaste orsaken till att bankernas kreditportföljer försämrades i kvalitet var att bankerna underskattade risken med de uppblåsta fastighetspriserna. Dessa priser godtogs vid värderingen av krediternas säkerheter. När fastighetspriserna föll dramatiskt kom ofta sä-
21 Hushållens sparkvot var under 1970-talet ca 4 procent i genomsnitt. Under 1980-talet minskade hushållens sparande drastiskt. Under åren 1987-1989 var den i genomsnitt -4,3%.22 Wallander (1994).
140 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
kerhetsmassan att bli kraftigt överbelånad. Om låntagaren fallerade i en sådan situation drabbades bankerna av stora förluster. I de fall betalningsförmågan och säkerhetens värdeutveckling var starkt relaterade, som t.ex. vid krediter till fastighetsbolag, men även finansbolag, var riskerna naturligtvis större än annars.
En ny kund- och säljorienterad företagskultur växte fram i bankerna, som betraktade en volymökning av krediter som i princip liktydig med en ökning av lönsamheten. Den ökade risken i kreditgivningen uppträdde först när den materialiserats i form av en befarad eller konstaterad kreditförlust. Eftersom bankerna inte var fullt medvetna om vilka risker man tog in i sina kreditportföljer under 1980-talets andra hälft, saknades den broms i kreditgivningen som annars skulle finnas. Eftersom lönsamheten var mycket god under den aktuella perioden invaggades banksystemet, och även de som hade att reglera detta, i en falsk trygghet.
Bankernas beteende måste ses mot bakgrund av den långvariga volym- och prisregleringen på kreditmarknaden. Eftersom prismekanismen för bankernas utlåningsverksamhet i princip var satt ur spel under flera decennier fanns inte prisdifferentiering med avseende på risk som ett naturligt instrument vid kreditgivningen. En annan förklaring kan vara den intensifierade konkurrensen om lånekunderna.
På en väl fungerande kreditmarknad är det naturligt att bankerna inte beviljar alla kunder kredit trots att de accepterar bankernas låneränta och i övrigt uppfyller bankernas formella krav för kreditgivning. Emellertid tycks ett sådant beteende inte varit särskilt utbrett. Förblindade av sina höga vinster och omedvetna om sitt risktagande expanderade bankerna sin kreditgivning i en till synes obegränsad omfattning.
2.2.4 En jämförelse mellan den svenska krisen och bankproblem i andra länder
Det är inte bara Sverige som drabbats hårt av problem i det finansiella systemet under senare tid. På flera andra håll i världen var problemen av sådan omfattning att de kan benämnas bankkris.23 Emellertid drabbades ingen region i västvärlden så hårt som Norden.
När det gäller krisförloppet är det framför allt bankkriserna i Norge och Finland som uppvisar stora likheter med de svenska förhållandena. Det danska banksystemet drabbades relativt lindrigt. Avregleringen av
23 För en mer detaljerad beskrivning av internationella erfarenheter av finansiella kriser, se t.ex. Banking problems in OECD countries, OECD 1993, The Nordic Banking Crisis, Bank of Finland Bulletin nr 8, Bankkrisen, NOU 1992:30.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 141
kreditmarknaden i Sverige, Norge och Finland är sannolikt en viktig faktor som sammanbinder dessa länder. Överhettninsperioden och den sammanhängande kreditexpansionen, liksom själva krisen, inträffade något tidigare i Norge jämfört med de två andra länderna.
Det är svårt att med bestämdhet rangordna de tre länderna efter hur allvarlig och kostsam krisen var. Kreditförlusterna i relation till BNP eller totala banktillgångar var i Sverige och Norge större än i Finland. Signifikativt för den svenska krisen var att den hade en starkare koppling till fastighetsmarknadens kollaps än den norska och finska krisen.
Danmark hade en konjunkturutveckling som var likartad den norska. Emellertid skiljde sig de danska förhållandena från förhållandena i de övriga nordiska länderna i flera avseenden. Det danska bankväsendet hade sedan andra världskriget varit mindre reglerat än de norska och svenska systemen. Dessutom drabbades danska banker av ansenliga kreditförluster tidigt under 1980-talet, vilket kan ha bidragit till en större insikt om vilka risker som kan vara förknippade med kreditgivning. Det danska banksystemet hade under 1980-talet högre kreditförluster än det svenska systemet, mellan 1-2 procent av utlåningen jämfört med 0,4 -0,6 procent i Sverige. Danmark drabbades emellertid inte av så dramatiskt höjda förlustsiffror under 1990-talets inledning som de övriga nordiska länderna. Den danska tillsynen har satsat resurser på kontroll av kreditrisker i banksystemet. Den danska tillsynsmyndigheten har dessutom större befogenheter att ingripa i ett tidigt skede i banker med finansiella problem.
Flera länder inom EG har erfarit problem i banksektorn, dock i allmänhet i betydligt mindre omfattning än i de nordiska länderna.
Av de länder utanför Norden som har omfattande erfarenheter av krisdrabbade banker intar USA en särställning. Under 1980-talet hade över tusen amerikanska banker så stora ekonomiska problem att de antingen tvingades i konkurs eller begärde finansiellt stöd från de federala inlåningsförsäkringsorganisationerna. En oproportionerligt stor andel av dessa bankproblem uppstod i Texas. Den höga koncentrationen av lån till oljeindustrin i kombination med oljeprisfallet i början av 1980-talet är en viktig förklaring till detta. Allmänt sett kan den kraftiga kreditexpansionen samt en ineffektiv tillsyn i kombination med en otillfredsställande federal hantering av banker i kris räknas till huvudorsakerna till de amerikanska bankproblemen.
Det finns ett antal gemensamma bakomliggande faktorer till de beskrivna problemen inom de olika ländernas banksystem. Ett viktigt exempel är den alltjämt pågående strukturomvandlingen på kreditmarknaden. Delvis till följd av avregleringen av de finansiella marknaderna har bankerna mött allt svårare konkurrens från andra typer av institut men också till följd av utvecklingen av fungerande värdepappersmark-
142 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
nader. Denna hårdare konkurrens – i kombination med en överhettad konjunktur och god tillgång på likviditet – har lett till en jakt efter marknadsandelar, vilken präglats av en expansion av utlåningen till riskablare kundsegment samt bristande kredithantering och riskspridning.
2.2.5 Synpunkter
Bankkrisen kan ses som ett resultat av kreditexpansionen efter avregleringen i kombination med utvecklingen på fastighetsmarknaden. Båda dessa fenomen kan i stor utsträckning hänföras till den makroekonomiska utvecklingen och avsaknaden av stabiliseringspolitiska åtgärder. Detta konstaterande ger emellertid upphov till ett antal frågor.
För det första, hade Sverige förskonats från bankkrisen med ett annat makroekonomiskt utvecklingsförlopp? För det andra, givet att ekonomin utvecklades på det sätt den gjorde, hade det varit möjligt att inte avreglera, eller att genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle eller i andra former, och vad hade detta betytt för det följande förloppet? För det tredje, givet att avregleringen genomfördes på det sätt som den gjorde, kunde staten ha vidtagit några andra åtgärder som kunde ha förhindrat en kris eller som åtminstone kunde ha reducerat dess omfattning?
Den första frågan kan också formuleras som en fråga om det fanns andra viktiga faktorer vid sidan av den makroekonomiska utvecklingen som bidrog till att det uppstod en kris. Om det kan antas att ett väl fungerande finansiellt system i princip skall kunna hantera de problem som uppstår i en överhettad ekonomi, finns det anledning att anta att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga som bidrog till att krisen uppstod. En hypotes är att det fanns brister i systemet som gjorde att det hade svag motståndskraft mot makroekonomiska chocker av det slag som uppstod i slutet av 1980talet. Närmare bestämt finns det skäl att tro att det fanns brister i bankernas förmåga att uppfatta sitt risktagande, vilket diskuteras mer ingående i avsnitt 2.4.
Om dessa brister inte funnits och kreditexpansionen inte blivit så dramatisk hade detta sannolikt haft en dämpande effekt på utvecklingen på fastighetsmarknaden och krisförloppet. Ett väl fungerande banksystem skall spela rollen som stabilisator vid en tendens till överhettning i ekonomin bl.a. genom att bankerna differentierar priset på kredit med avseende på risk samt via sin kritiska granskning av lånekunder avslår finansiering av projekt med tveksamma framtidsutsikter. I själva verket kom det svenska banksystemet att fungera som en katalysator i det överhettade förloppet som ledde fram till krisen.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 143
Det finns emellertid skäl att tro att det skulle ha uppstått problem i banksystemet även med en annan, mer stabil, makroekonomisk utveckling. Dessa problem hade å andra sidan sannolikt inte fått en sådan omfattning att de hade givit upphov till en bankkris av det slag och den omfattning som de facto uppstod i den överhettade svenska ekonomin. Den makroekonomiska utvecklingen var således av allt att döma en nödvändig, men inte tillräcklig, förutsättning för bankrisens uppkomst.
Frågan om det hade varit möjligt att inte avreglera kreditmarknaden eller genomföra avregleringen vid ett annat tillfälle är hypotetisk till sin karaktär och därför inte särskilt intressant. Det rådde vid tidpunkten för beslutet i stort sett enighet om att det var nödvändigt och logiskt eftersom regelverket inte ansågs vara bindande. En fortsatt och verkningsfull reglering hade förmodligen påverkat den fortsatta utvecklingen. Det finns dock anledning att tro att de samhällsekonomiska kostnaderna för en sådan ordning skulle varit stora.
Det är uppenbart, sett i efterhand, att tidpunkten för avregleringen var mindre väl vald med tanke på konjunkturutvecklingen, men det var få om ens någon som förutsåg att oljepriset skulle falla och ge upphov till en långvarig internationell högkonjunktur. Likaså hade det sannolikt varit bättre om skattereformen hade genomförts före avregleringen i stället för tvärtom. Krisen hade blivit mindre omfattande om åtgärderna kommit i omvänd ordning. Å andra sidan är det svårt att se hur de ansvariga för penningpolitiken hade kunnat invänta en skattereform, som vid 1980-talets mitt föreföll (och visade sig vara) avlägsen.
En frågeställning som berör de frågor som kommittén skall behandla är om krisen aldrig hade uppstått, eller om krisens omfattning hade reducerats, om ytterligare statliga ingripanden hade gjorts. Det finns i och för sig skäl att tro att åtgärder i form av en mer effektiv rö-relsereglering, och framför allt en mer effektiv tillsyn, hade kunnat begränsa krisen. Det är emellertid uppenbart att det vid tidpunkten för avregleringen inte fanns tillräcklig insikt om det finansiella systemets bristande funktionsförmåga och följderna av den omvärldsförändring som avregleringen medförde. Detta diskuteras mer ingående i avsnitt 2.4.
144 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
2.3 Förloppet – sammanbrottet och statliga ingrepp
2.3.1 Upptakten – kris bland finansbolagen och i enstaka banker
Krisen drabbade först de finansbolag som var hårt exponerade mot den del av fastighetsmarknaden som var förbunden med störst risker – marknaden för kommersiella fastigheter.24 När efterfrågan på lokaler minskade drastiskt till följd av den minskade aktiviteten i ekonomin, och stigande realräntan, hamnade en rad fastighets- och byggnadsbolag i akut kris vilket omedelbart slog igenom i finansbolagen. I september 1990 tvingades finansbolaget Nyckeln ställa in betalningarna. Kort därefter havererade marknaden för marknadsbevis, finansbolagens viktigaste finansieringskälla, vilket medförde att en rad andra större finansbolag drabbades av akuta finansieringsproblem.
Bankerna som svarade för huvuddelen av finansbolagens finansiering insåg att de riskerade att göra stora förluster och de krävde därför att ägarna skulle skjuta till nytt kapital eller lämna garantier härför. Det ställdes också krav på att staten skulle ingripa med hänvisning till att stabiliteten i det finansiella systemet var hotad. Regeringen avvisade emellertid kraven med motiveringen att statens ansvar inskränkte sig till betalningssystemet, i vilket finansbolagen inte ansågs ingå. Staten deltog emellertid aktivt, genom Finansinspektionen, i de förhandlingar som fördes mellan bankerna och finansbolagen.
I och med att finansbolagen fick problem förlorade fastighetsbolagen i ett slag en betydande del av sin finansiering. Mängder av fastighetsbolag tvingades i konkurs och problemen spreds snabbt till bankerna som även de kommit att delta i finansieringen av en rad projekt på fastighetsmarknaden med hög risk. När det visade sig att flera av finansbolagen inte kunde överleva drabbades bankerna av ännu större förluster.
Nordbanken var en av de banker som drabbades hårdast i krisens inledande skede och staten tvingades under hösten 1991, i egenskap av huvudägare, säkerställa att banken fick ett kapitaltillskott om ca 5,2 miljarder kronor genom en nyemission. Strax därefter framkom det att Första Sparbanken drabbats av så stora förluster att bankens överlevnad var hotad. Bankens ägare saknade möjligheter att skjuta till erforderligt
24 Se Ds 1991:47, Finansbolagskrisen - en förstudie, för en detaljerad genomgång av finansbolagskrisen.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 145
kapital. Regeringen ansåg att det var nödvändigt att staten ingrep med hänsyn till stabiliteten i det finansiella systemet. Staten lämnade en garanti på 3,8 miljarder kronor till Första Sparbanken som senare omvandlades till ett lån till sparbanksstiftelserna. Efter några månader visade det sig att problemen i såväl Nordbanken som Första Sparbanken var betydligt större än vad som antagits varför det ställdes krav på nya statliga åtgärder.
Första Sparbanken fick delvis nya ägare genom att sparbanksstiftelserna bakom den dåvarande Sparbanksgruppen, som senare ombildats till Sparbanken Sverige, gav ett kapitaltillskott om 3,5 miljarder kronor. Detta tillskott finansierades genom ett av staten garanterat lån. Den ursprungliga ägaren, Sparbanksstiftelsen Första, lämnade ett kapitaltillskott om 3,8 miljarder kronor som finansierades med det ovan nämnda lånet från staten. Statens åtaganden villkorades med att Första Sparbanken skulle rekonstrueras och senare inlemmas i den blivande Sparbanken Sverige. Kraven på rekonstruktion innefattade bl.a. ett krav på att bankens dåliga krediter skulle överföras till ett särskilt avvecklingsbolag.
Åtgärderna i Nordbanken var av samma slag men av betydligt större omfattning. Staten löste ut den privata minoriteten till en kostnad av ca 2 miljarder kronor. De dåliga krediterna fördes över till ett särskilt avvecklingsbolag, Securum, som tillfördes ca 10 miljarder kronor. Ungefär lika mycket gavs i kapitaltillskott till banken.
En annan bank som drabbades av mycket stora förluster i ett relativt tidigt stadium var Gota Bank. Ägarna, Trygg-Hansa/SPP, försökte hantera situationen genom att låta banken teckna en s.k. finansiell försäkring som skulle täcka kreditförluster och utebliven avkastning på dåliga krediter upp till ett belopp om 10 miljarder kronor. Det visade sig emellertid snart att denna lösning var otjänlig. I september 1992 framkom det att förlusterna nått sådan omfattning att banken inte förmådde uppfylla det lagstadgade kravet på 8 procents kapitaltäckning. Regeringen tvingades i detta läge göra en utfästelse om att bankens alla förpliktelser skulle infrias. Lite senare lämnade staten en form av garanti som skulle täcka såväl framtida förluster som redan uppkomna förluster upp till ett belopp om 15 miljarder kronor.
146 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
2.3.2 Systemkris – bankgarantin och stödåtgärder
Under hösten 1992 blev det alltmer uppenbart att det inte rörde sig om kriser i enstaka banker utan om en kris i hela det finansiella systemet. Samtliga banker uppvisade stora kreditförluster samtidigt som mängden nödlidande krediter ökade än mer. När den svenska kronan i september 1992 drabbades av en akut förtroendekris, och Riksbanken tvingades höja marginalräntan flera gånger kom slutligen upp till 500 procent för att försvara den fasta växelkursen, råkade hela det finansiella systemet i gungning. Vissa institut fick akuta problem med sin finansiering eftersom de inte kunde omsätta sina lån. Härmed spred sig misstron till andra institut så att stora delar av det finansiella systemet blev lamslaget.
I detta läge meddelade regeringen att den hade för avsikt att snarast möjligt föreslå riksdagen att staten skulle garantera att banker och vissa andra kreditinstitut skulle kunna fullgöra sina förpliktelser i rätt tid. Staten skulle fullgöra sitt åtagande genom att lämna stöd till instituten. Detta var den s.k. bankgarantin, som formellt sett inte var någon garanti utan en utfästelse om att ge stöd till krisdrabbade institut, som riksdagen ställde sig bakom i december.
Regeringens ingripande bidrog till att läget på de finansiella marknaderna stabiliserades. Misstroendet mot kreditinstituten reducerades i takt med att omvärlden fick innebörden av åtgärderna klargjorda för sig. Detta innebar dock inte att situationen hade normaliserats, men den akuta förtroendekrisen hade bemästrats. I propositionen om åtgärder för att stärka det finansiella systemet angavs inte exakt hur och på vilka villkor stödet skulle lämnas, utan endast vissa allmänna riktlinjer om att stödet skulle ges på affärsmässiga grunder för att säkerställa att det fick en konkurrensneutral utformning.25 Storleken på stödet, liksom tidsramarna för stödet var inte preciserade. Riksdagen gav regeringen fria händer, men uppgiften att utforma och hantera stödet lades på en för ändamålet särskilt bildad myndighet, Bankstödsnämnden.
I början av 1993 hade fyra banker ansökt om stöd; Föreningsbanken, Gota Bank, SE-Banken och Sparbanken Sverige. Det första tecknet på banksystemets tillfrisknande kom under 1993 då bankernas situation förbättrades markant i takt med att den svenska räntenivån sjönk som en följd av den svenska kronans frisläppande. Detta gjorde det möjligt för flera banker att genomföra nyemissioner trots att de drogs med stora kreditförluster och hade stora stockar med problemkrediter. SE-Banken och Sparbanken Sverige kom härmed att dra tillbaka sina ansökningar efter det att de lyckats säkerställa erforderliga kapitaltillskott genom nyemissioner och försäljningar.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 147
Bankgarantin gav alla inblandade ett andrum. Den gjorde det möjligt för Bankstödsnämnden att företa ingående undersökningar av de stödsökande bankerna innan några åtgärder vidtogs. Nämnden undersökte inte bara bankernas finansiella ställning och förväntade utveckling utan också deras strategi, effektivitet och interna kontrollsystem. Med utgångspunkt härifrån ställde nämnden krav på olika former av åtgärder i syfte att förbättra bankernas effektivitet och interna kontroll. Den tidigare utvecklade strategin att bankens problemengagemang skulle avskiljas och läggas i särskilda avveck-lingsenheter tillämpades också på de stödsökande bankerna.
Gota Banks problemengagemang fördes över till ett separat bolag, Retriva. Återstoden av banken såldes till Nordbanken. I samband därmed ersattes den tidigare givna garantin med statligt kapitaltillskott om 20 miljarder kronor, samt ytterligare ca 3,8 miljarder kronor som tillfördes Retriva. Nordbankens problemkrediter flyttades också över till ett nybildat dotterbolag, Securum. Även Securum erhöll kapitaltillskott från staten, 24 miljarder kronor.
Föreningsbanken lyckades, i likhet med SE-Banken och Sparbanken Sverige, genomföra en nyemission varigenom banken tillförsäkrades en tillfredsställande kapitaltäckning. Emissionen var emellertid knuten till en statlig kapitaltäckningsgaranti genom vilken banken tillförsäkrades statligt kapitaltillskott om maximalt 2,5 miljarder kronor om bankens kapitaltäckning skulle komma att hamna under en viss nivå.
Sparbanken Sverige drog, som tidigare nämnts, tillbaka sin ansökan om stöd. Den tidigare uppgörelsen med ägarna till banken visade sig emellertid inte hålla eftersom banken inte utvecklades på det sätt som uppgörelsen förutsatte. Av denna anledning blev det nödvändigt att förhandla fram en ny lösning. I den nya uppgörelsen gavs stödet till ägarna formen av garantier för lån som ägarna själva svarade för. Garantierna var förbundna med samma typ av villkor som garantin till Föreningsbanken som säkerställde att staten fick full kontroll över banken om den skulle komma att utvecklas på ett ogynnsamt sätt.
Bankgarantin var ursprungligen inte grundad på någon lagstiftning utan på ett riksdagsbeslut. Det visade sig ganska snart att det var nödvändigt att lagstifta om vissa speciella tvångsåtgärder mot institut vilka omfattades av garantin. Riksdagsbeslutet togs in i lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Genom denna lag fick Bankstödsnämnden bl.a. möjlighet att hantera institut med bristfällig kapitaltäckning även i de fall ett institut inte sökt stöd. Staten gavs också möjlighet att ta över ett institut som vägrade att ta emot stöd liksom institut vars kapitaltäckningsgrad understeg 2 procent.
Regeringen aviserade under hösten 1995 att den hade för avsikt att avveckla det statliga bankstödet den 1 juli 1996. Detta skedde mot bak-
148 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
grund av att det svenska banksystemet föreföll ha återhämtat sig och att en fortsatt stabilisering kunde förutses. Den snabba återhämtningen efter 1993 är remarkabel. Den förbättrade intjäningsförmågan och lönsamheten grundades framför allt på ett antal gynnsamma yttre omständigheter, men också på åtgärder som bankerna själva vidtog. En viktig orsak till tillfrisknandet i banksystemet var den svenska kronans kraftiga depreciering, vilket medförde en exportledd konjunkturell uppgång som innebar att tillskottet av nödlidande krediter minskade kraftigt, och därmed också bankernas kreditförluster. En annan viktig orsak var att den kraftiga räntenedgången, efter den svenska kronans fall hösten 1992, minskade bankernas finansieringskostnader för stocken av redan existerande problemkrediter.
Ett konsumentskydd finns genom det system för garanti av insättningar som trädde i kraft den 1 januari 1996. Som medlem i EU är Sverige skyldigt att införa ett sådant system i enlighet med ett EG-direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar. Det svenska garantisystemet finansieras med avgifter från bankerna och får i princip endast tas i anspråk för utbetalning av ersättning till berörda insättare när en bank har försatts i konkurs. Garantisystemet och dess finansiella resurser kan för närvarande inte tas i anspråk för att t.ex. rekonstruera en bank som drabbats av finansiella svårigheter. Det ingår i kommitténs uppdrag att överväga om det är lämpligt att ge systemet för insättningsgaranti någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank.
2.3.3 Krishanteringen i andra länder
I Norge fanns redan vid krisens början två s.k. sikringsfonder uppbyggda med avgifter från bankerna med uppgift att skydda insättarnas medel. Eftersom problemen i banksystemet var av sådan omfattning att dessa fonder inte var tillräckliga inrättades Statens Banksikringsfond med uppgift att genom lån till sikringsfonderna finansiera kapitaltillskott till bankerna. De statliga kapitalinsatserna ledde till att de tre största affärsbankerna föll i statlig ägo (senare har dessa helt eller delvis kunnat återgå i privat ägo). Det statliga kapitaltillskottet till banksystemet uppgick till 20 miljarder NOK. Liksom det svenska banksy-stemet har de norska bankernas resultat utvecklats i positiv riktning sedan 1993.
I Finland spelade Finlands bank en aktiv roll i krishanteringen innan Statens säkerhetsfond inrättades med syfte att stödja enskilda banker för att trygga stabiliteten i banksystemet och insättarnas medel. I februari 1993 var problemen i banksystemet av sådan omfattning att den finländska staten, i likhet med den svenska staten, formellt garanterade att
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 149
bankerna skulle kunna stå för sina förpliktelser. Det statliga bankstödet i Finland omfattade över 40 miljarder FIM.
Problemen i det danska banksystemet var inte lika allvarliga som i de övriga nordiska ländernas system, varför de danska statliga ingripandena inte var av samma omfattning. De problem som uppstod togs i första hand om hand av marknaden med stöd från den danska centralbanken.
Eftersom de nordiska banksystemen är relativt koncentrerade har åtgärder och omstruktureringar vidtagits på central nivå för att förhindra instabilitet i betalningssystemen. Det har ansetts vara viktigt att genom statens försorg snabbt och kraftfullt återställa förtroendet för systemet och trygga fortsatt kreditförsörjning. I länder som USA, där strukturen i banksystemet är väsentligt annorlunda med mängder av banker av mindre storlek, är mer decentraliserade åtgärder möjliga. Tillsynsmyndigheterna har med hjälp av medel ur insättningsgarantifonder i stor utsträckning kunnat hantera problem genom omstruktureringar och fusioner mellan banker. Storleken på förlusterna har dock varit av sådan omfattning att staten tvingats rekapitalisera fonderna till betydande belopp. Den statliga hanteringen av insolventa banker under krisens inledning innebar att dessa inte stängdes tidigt nog, i hopp om att de skulle växa från problemen. Denna strategi, i kombination med existensen av en insättningsgaranti, medförde att insolventa banker fick ökade incitament att höja sitt risktagande eftersom ett lyckosamt utfall kunde lyfta dem ur insolvens och ett olyckligt utfall kunde leda till statliga stödinsatser. Detta ökade risktagande fördjupade förlusterna i de institut som slutligen måste omfattas av den federala krishanteringen.
2.3.4 Synpunkter
Av beskrivningen framgår att krisen inte uppstod över en natt utan att det rörde sig om ett ganska utdraget förlopp. Det tog närmare ett år från det att Nyckeln ställde in betalningarna till det att regeringen tvingades ingripa i Nordbanken och Sparbanken och ytterligare ett år innan regeringen aviserade bankgarantin. Mot denna bakgrund, och med hänsyn till att Norge tidigare genomgått en liknande kris, är det befogat att ifrågasätta varför regeringen inte ingrep tidigare och redan från början vidtog mer generella åtgärder.
Frågan har egentligen bara intresse om det finns skäl att tro att krisen skulle ha blivit mindre omfattande om staten ingripit tidigare eller i andra former. Det förhållandet att förloppet i första hand styrdes av den allmänna ekonomiska utvecklingen talar för att staten inte skulle ha kunnat påverka utvecklingen genom att tidigarelägga bankgarantin eller genom att vidta andra åtgärder vid en tidigare tidpunkt. Det är samtidigt
150 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
uppenbart, sett i dagens perspektiv, att vissa av de statliga ingreppen i krisens inledningsskede inte alltid fick en ändamålsenlig utformning. Detta berodde på att staten inte hade någon beredskap avseende hantering av krisdrabbade banker. I Sverige fanns, till skillnad från Norge, varken lagstiftning eller organisation och kompetens för att hantera dessa situationer. Även om den bristande beredskapen vad gäller krishanteringen sannolikt inte påverkade krisens omfattning så bidrog den förmodligen till att krisen fick ett utdraget förlopp.
När det väl hade uppstått kris i några enskilda banker var det inte möjligt för staten att bedöma i vad mån det rörde sig om enstaka problem eller om en mer generell kris, eftersom det inte fanns någon relevant information. Denna brist bottnade i sin tur i att bankerna och tillsynsmyndigheten, inte hade erforderliga informations- och kontrollsystem. Det är långt ifrån självklart att regeringen hade kunnat vidta mer generella åtgärder på ett tidigare stadium om den haft den nödvändiga informationen. Erfarenheter från andra sammanhang tyder på att det sällan är politiskt möjligt att ingripa förrän det faktiskt uppstått en akut kris. Det är dock lättare om det finns ändamålsenliga regler än om en ad hoc lösning skall tillgripas.
Eftersom statens primära skyddsintresse är knutet till stabiliteten i betalningssystemet hade det varit naturligt att låta garantin omfatta endast bankerna. Bankgarantin kom emellertid inte bara att omfatta banker utan även kreditinstitut med statlig anknytning, t.ex. Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, AB Industrikredit och Lantbrukskredit AB.26Ett motiv för garantins tillämpningsområde skulle kunna vara att det inte finns någon skarp gräns mellan kreditsystemet och betalningssystemet – betalningar kan göras med hjälp av såväl krediter som inlåning. Vad som talar mot denna tolkning är att finansbolag, som ger kortfristiga krediter, inte omfattades av garantin, men väl hypoteksinstitut med långfristig utlåning som inte är direkt förbundna med betalningssystemet. Ett annat motiv för avgränsningen av tillämpningsområdet kan vara att långfristig utlåning betraktas som skyddsvärd ur samhällets synvinkel.27 Genom att skydda hypoteksinstitutens finansiär-er säkerställdes fortsatt finansiering via obligationsmarknaden av sådana krediter. Det finns emellertid skäl att tro att omfattningen av skyddsnätet kom att bestämmas av hur kreditmarknaden är organiserad. Det faktum att de flesta stora hypoteksinstitut ägs av banker gjorde det i praktiken nödvändigt att inkludera samtliga sådana institut.
26Prop. 1992/93:135 s. 20 f.27 A. prop. s. 21.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 151
Mot denna bakgrund finns det anledning att se över vilka verksamheter som skall anses skyddsvärda och samtidigt överväga hur eventuella stödåtgärder i framtiden skall kunna begränsas till sådan verksamhet. I det sammanhanget finns det också skäl att pröva i vilken utsträckning olika former av finansiering av kreditinstitut skall skyddas, bl.a. mot bakgrund av den nyligen införda insättningsgarantin.
När det gäller hantering av stödåtgärder synes det riktigt att en särskild myndighet hanterar dessa vid sidan av Finansinspektionens och Riksbankens verksamhet. Det bör övervägas om det finns behov av en krishanteringsmyndighet av Bankstödsnämndens slag i framtiden. Om ett sådant behov anses föreligga tyder erfarenheterna från Bankstödsnämndens arbete på att det behövs en tydligare gränsdragning i förhållande till Finansinspektionens verksamhet. I detta sammanhang finns det också skäl att överväga i vad mån det finns behov av att skilja på Bankstödsnämndens roll som ägare av institut som staten tvingats ta över och dess hantering av akuta kriser.
En grundläggande svaghet i det rådande systemet, som Bankstödsnämnden också har framhållit i en skrivelse till regeringen, är att nämnden inte hade ändamålsenliga tvångsmedel för att snabbt och ef-fektivt kunna få till stånd lösningar på problem med banker i finansiella svårigheter.28 Nämnden hade visserligen möjlighet att tvinga på en bank en viss lösning genom att staten givits rätt att överta ägandet, efter prövning i en särskild nämnd. Ett sådant förfarande kan emellertid ta lång tid, i värsta fall så lång tid att problemen förvärras i sådan utsträckning att den tänkta lösningen inte längre är adekvat.
Det är samtidigt uppenbart att en sådan åtgärd inte kan tillgripas annat än under mycket speciella betingelser. I praktiken befinner sig staten i de flesta fall i en förhandlingssituation. Utan ändamålsenliga tvångsmedel har staten en svag förhandlingssits samtidigt som motparten tvingas agera under stor osäkerhet. Mot denna bakgrund finns det anledning att överväga om nämnden bör ges större befogenheter gentemot de institut som är i behov av stöd. En sådan prövning bör ske samtidigt med en prövning av vilka möjligheter tillsynsmyndigheten bör ha för att ingripa förebyggande i syfte att säkerställa en konsekvent hantering från statens sida och åstadkomma en rimlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna.
I det sammanhanget är det också nödvändigt, som Bankstödsnämnden framhållit i sin skrivelse, att se över gällande regler för hantering av banker som tvingats träda i likvidation eller försatts i konkurs, för att få till stånd ett samlat regelverk som ger staten möjligheter att hantera kris-
28 Bankstödsnämndens rapport om vissa aspekter på bankkrisen, den 17 oktober 1994.
152 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
drabbade banker på ett konsekvent och rimligt sätt. Det bör i det sammanhanget också övervägas i vad mån det krävs några förändringar i lagstiftningen om insättningsgarantin.
2.4 Brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga
I det föregående avsnittet konstaterades att det finns skäl för kommittén att överväga en rad frågor som är förknippade med statens hantering av kriser i den finansiella sektorn. Det finns också skäl för kommittén att överväga förändringar i regelverket och tillsynen för att förhindra uppkomsten av sådana kriser. I avsnittet som behandlade krisens uppkomst framfördes hypotesen att det fanns grundläggande brister i det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga som gjorde att systemet inte klarade av den makroekonomiska chocken.
Det är mycket som talar för att dessa brister kan hänföras till en bristfällig insikt såväl bland bankerna som hos tillsynsmyndigheten, liksom politiska beslutsfattare, om de risker som kreditexpansionen var förenade med. Denna bristande insikt kan förklaras med de kreditregleringar som har omgärdat bankerna under hela efterkrigstiden. Detta avsnitt inleds därför med en kortfattad beskrivning av kreditregleringarna som ligger till grund för den efterföljande diskussionen om vilka effekter kreditregleringen haft på det finansiella systemets struktur och funktionsförmåga.
2.4.1 Kreditregleringen
Allt sedan slutet av andra världskriget har kreditmarknaden varit föremål för olika former av kreditregleringar, i första hand som ett led i den s.k. lågräntepolitiken. I början av 1970-talet gavs en samlad legal bas i form av lagen (1974:922) om kreditpolitiska medel. Den svenska lågräntepolitikens rötter står att finna redan i 1944 års penningpolitiska program.29 Det var ett viktigt penningpolitiskt mål att söka uppnå prisoch räntestabilitet efter de första efterkrigsårens höga inflation. Det som emellertid blev avgörande för att Riksbanken skulle stabilisera räntan under jämviktsnivån på lång sikt var en önskan att tillförsäkra bygg-
29 För en detaljerad exposé över de svenska kreditregleringarnas historia, se Jonung, L. (1993), "Kreditregleringarnas uppgång och fall", i Werin, L. (red.), Från räntereglering till inflationsnorm. Det finansiella systemet och riksbank-ens politik 1945-1990, SNS Förlag.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 153
nadsinvesteringarna och sedermera staten billig finansiering. För att krediterna verkligen skulle allokeras till dessa politiskt önskvärda investeringar infördes i början på 1950-talet likviditetskvoter som tvingade bankerna att hålla fastförräntade bostads- och statsobligationer i viss proportion i förhållande till storleken på inlåningen. Bankernas kreditgivning styrdes även på andra sätt. Under mitten av 1950-talet började bankernas s.k. övrigutlåning, dvs. all utlåning utom lån till nyproduktion av bostäder, att begränsas genom att Riksbanken införde utlåningstak. För att tillse att industrins investeringar inte trängdes undan, uppmanades bankerna ofta att prioritera utlåningen till företag framför utlåning till hushåll, dvs. utlåningen till hushållen blev särskilt hårt ransonerad. Företagens möjligheter att finansiera sig på annat sätt var kringskurna av framför allt emissionskontrollen. Detta innebar att det krävdes särskilt tillstånd från Riksbanken för företag och kreditin-stitut för att emittera obligationer eller andra värdepapper avsedda för den allmänna rörelsen.
Förutom dessa kvantitativa regleringar var kreditmarknaden hårt prisreglerad. Både in- och utlåningsräntorna bestämdes på det hela taget av Riksbankens diskonto. Det svenska finansiella systemet var således föremål för en genomgripande reglering.
Det ursprungliga huvudsyftet med denna politik var som sagt att det ambitiösa bostadsbyggnadsprogrammet och sedermera de tilltagande statliga budgetunderskotten kunde finansieras. Regleringarna var ursprungligen en allokeringspolitisk åtgärd och spelade länge en begränsad stabiliseringspolitisk roll. I takt med de växande finansiella obalanserna i ekonomin under 1970-talet fick dessa regleringar i allt större utsträckning en penningpolitisk funktion. Kombinationen av ett skattesystem med allt högre marginalskatter och avdragsgilla räntekostnader samt sjunkande realräntor gjorde det allt förmånligare att låna pengar. Detta innebar att en ransonering av kreditgivningen till hushållen blev nödvändig för att förhindra en massiv kreditexpansion.
Staten, via Riksbanken, kom således att styra stora delar av bankernas verksamhet. I praktiken kontrollerades såväl risktagandet som lönsamheten. Utrymmet för bankerna att skapa egna affärsstrategier för att påverka sin utveckling var således betydligt kringskuret av den kreditpolitiska regleringen.
Den viktigaste orsaken till den kreditpolitiska avregleringen under 1980-talets första hälft torde vara att dessa regleringar förlorade i effektivitet i takt med tillväxten i de finansiella flödena och den ökade uppfinningsrikedomen på de framväxande finansmarknaderna. Den allt snabbare prisbildningen på penningmarknaden gick allt sämre ihop med den prismässigt trögrörliga bankmarknaden för krediter. Det utvecklades en medvetenhet om att regleringarna kunde kringgås. Den oreglerade
154 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
kreditmarknaden tog emot en stor del av den ökade kreditefterfrågan som de utlåningsreglerade bankerna inte kunde tillgodose. Denna utveckling urholkade gradvis effekterna av utlåningsregleringen. Dessutom kunde internationell upplåning ske via handelskrediter. I och med att utlåningstaken och rekommendationerna om utlåningsräntor slopades 1985 var avregleringen av den inhemska kreditmarknaden i huvudsak fullbordad.
2.4.2 Effekterna på kreditmarknadens struktur
Kreditregleringarna påverkade såväl marknadens struktur som aktörernas beteende.30 Eftersom kreditefterfrågan översteg det reglerade utbudet utvecklades nya institutioner till vilka en del av kreditefterfrågan sökte sig. Ett viktigt exempel på detta är finansbolagen som var en viktig kreditkälla vid sidan om den reglerade delen av marknaden fram till 1980, då även dessa bolags kreditgivning kom att omfattas av lagen om kreditpolitiska medel. Finansbolagslån upplevdes under 1970-talet allt mer som ett substitut till vanliga banklån och informationskanalerna förfinades så att låntagare som blev ransonerade i banken smidigt kunde hänvisas till bankens eget finansbolag. Även om bankernas egen kreditgivning var reglerad bedrevs en livlig låneförmedlingsverksamhet mellan långivare och låntagare av bankernas notariatavdelningar. Dessutom rymde bankkoncernerna hypoteksinstitut dit kreditgivning kunde slussas om utlåningstaket utgjorde en bindande restriktion. Fondkommissionärsfirmor, privata bankirfirmor och pantbanker är också exempel på kreditgivare och förmedlare av kredit som inte var kreditpolitiskt reglerade. Även vid sidan av den finansiella sektorn bedrevs en betydande kreditgivning mellan företag i form av direkta lån eller handelskrediter, men också mellan företag och hushåll i form av konsumtionskrediter. Denna utveckling, där nya institutioner och beteenden skapades för att möjliggöra kringgående av regleringar, är i sig resurskrävande. Mycket kreativitet ägnades åt att möta regleringssituationen i stället för att fokusera på produktiv verksamhet.
En annan effekt av kreditregleringarna var att de tenderade att låsa strukturen i banksystemet. Konkurrensförhållandena inom den reglerade sektorn av kreditmarknaden konserverades. Utformningen av utlåningstaken är ett gott exempel på detta. Betydelsen av dessa var att det aktuella årets tillåtna utlåningsökning formulerades som föregående års utlåning plus en viss procent. Då samtliga banker ökade sin utlåning
30 Se SOU 1982:52 för en mer utförlig diskussion av kreditregleringarnas sidoeffekter på kreditmarknadens struktur och resursallokering.
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 155
ungefär lika mycket ledde det till att historiskt etablerade marknadsandelar bibehölls.
En av de viktigaste funktionerna en bank fyller är att utöva en effektiv utvärdering av kvaliteten av olika projekt som söker finansiering, samt de säkerheter som ställs på krediterna. Bankerna har även stordriftsfördelar i den fortlöpande övervakningen av låntagarna. Dessutom fullgör de en viktig funktion genom att indirekt sammankoppla ett stort antal långivare och låntagare med varandra. Kreditregleringen medförde dock att dessa funktioner inte kunde utföras i efterfrågad utsträckning. Följden blev bl.a. att den direkta kreditgivningen företag emellan växte. Koordinations- och informationskostnaderna för dessa direkta kredittransaktioner torde vara större än om en bank hade använts som mellanhand.
2.4.3 Effekterna på bankernas funktionsförmåga
Regleringen av kreditmarknaden påverkade inte bara marknadens struktur utan också funktionsförmågan hos de institut som verkade under regleringarna. Som framgått av den tidigare beskrivningen innebar regleringen att bankerna tvingades placera i statspapper och ge krediter till bostadssektorn och dessutom var kreditgivningen till andra sektorer från tid till annan föremål för direkt ransonering. Därigenom kom staten också att styra bankernas risktagande, och det på ett sådant sätt att kreditriskerna i det närmaste eliminerades. Det förhållandet att också räntesättningen var reglerad innebar att bankernas möjligheter att påverka lönsamheten var starkt beskurna. I praktiken kom staten att ta över ansvaret för risktagande och lönsamhet. Bankerna fick snarast rollen som myndigheter med uppgift att genomföra de kreditpolitiska besluten.
Kreditregleringarna var i kraft i närmare 40 år, vilket påverkade bankernas beteende på ett bestående sätt. Beteendet kom att institutionaliseras i bankernas organisation, system och rutiner liksom i deras egen syn på verksamheten. När avregleringen var fullbordad hade bankerna inte byggt upp system och rutiner som var anpassade till den nya affärsmiljön. Det fanns en ovana att bedriva bankverksamhet på en avreglerad kreditmarknad och en bristande insikt om vilka risker en sådan verksamhet kunde vara förknippad med. Detta i kombination med den växande lönsamhetens förblindande effekt medförde att sådana system och rutiner inte byggdes upp i erforderlig utsträckning under 1980-talets andra hälft. Därmed var det också svårt för bankerna att identifi-era och kontrollera sitt risktagande.
156 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
Bristfälliga insikter om riskerna
Det faktum att det uppstod en kris som fick en sådan omfattning utgör om inte bevis så åtminstone en tydlig indikation på att det inte fanns tillräcklig insikt bland bankerna om karaktären och omfattningen av de risker som uppkom till följd av kreditexpansionen och den allmänna ekonomiska utvecklingen. Naturligtvis fanns det en insikt om att varje kreditengangemang var förenat med en viss kreditrisk. Det saknades emellertid en förståelse för de grundläggande makroekonomiska riskerna, dvs. de risker som är förknippade med aktivitetsnivån i hela ekonomin, inflationen, räntenivån och valutakurserna, vilka påverkar den samlade kreditportföljen, liksom om störningar i vissa sektorer dit en stor del av kreditgivningen slussats.
De undersökningar som gjorts av bankernas verksamhet visar att, i den mån det överhuvud taget gjordes någon analys av riskerna så var den i princip uteslutande inriktad på enskilda krediter. Analysen kom därigenom att fokusera på företagsspecifika risker i stället för på branschmässiga och övergripande makroekonomiska risker. Det var olyckligt eftersom det är osannolikt att en bank systematiskt missbedömer de specifika riskerna i en sådan utsträckning att bankens överlevnad skulle hotas. Det kan inte uteslutas att analysen av företagsspecifika risker ofta var undermålig. Däremot finns det en uppenbar risk att missbedömningar av de makroekonomiska riskerna under ogynnsamma förhållanden kan leda till omfattande förluster, vilket också var vad som hände. Erfarenheterna visar således att det är nödvändigt att anlägga ett helhetsperspektiv vid bedömningen av riskerna i kreditgivningen och även analysera kreditportföljens känslighet för den makroekonomiska utvecklingen. Riskerna i enskilda kreditengagemang måste också analyseras i ett makroekonomiskt perspektiv då den typen av risker i många fall kan visa sig ha större betydelse än rent företagsspecifika risker.
Mot denna bakgrund är det motiverat att granska påståendet att ett av de viktigaste skälen till att bankerna gjorde så stora förluster var att de i alltför hög grad fokuserade på säkerheterna i stället för på kredittagarnas betalningsförmåga. Det är riktigt att bankerna försummade att bedöma betalningsförmågan, men frågan är varför de gjorde det. Den bristande betalningsförmågan i låntagarkollektivet var primärt betingad av den makroekonomiska utvecklingen varför bankernas bristfälliga analys av betalningsförmågan kan ses som ett uttryck för bristfällig insikt och analys av kreditrisker i ett makroekonomiskt perspektiv.
Påståendet är samtidigt missvisande eftersom bankerna ägnade säkerheterna, eller snarare värdet av dessa, för lite uppmärksamhet. Bankerna skulle inte ha drabbats av några kreditförluster om de haft fullgoda säkerheter. Det faktum att säkerheterna i många fall visade sig
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 157
vara långt från fullgoda kan hänföras till två faktorer. För det första, som framgår av Bankstödsnämndens undersökningar, saknade bankerna i allmänhet kompetens, alternativt avstod från, att göra egna värderingar eller att självständigt bedöma de värderingar som gjordes av externa värderare. Detta kan också ses som ett uttryck för en bristande insikt om de risker kreditgivningen är förenad med.
För det andra är det uppenbart att bankerna inte hade full insikt om de risker som var förbundna med säkerheternas värde. I många fall var säkerheternas värde, som när det gäller t.ex. företagshypotek, starkt avhängigt lönsamheten i kredittagarens verksamhet. De speglade med andra ord i stor utsträckning kredittagarens betalningsförmåga och kunde visa sig sakna självständigt värde. Detta gällde i hög grad även säkerheter i form av fastigheter som saknade alternativ användning. Det är också uppenbart att bankerna inte beaktade de likviditetsrisker som fastigheter är behäftade med, vilket blev fatalt när likviditeten på denna marknad sjönk dramatiskt. Den låga omsättningsbarheten av fastigheter var betingad av det stora gapet mellan säljarnas och köparnas prisbud samt kreditgivarnas svaga tilltro till marknaden. De affärer som genomfördes resulterade i kraftigt fallande priser. Denna utveckling medförde att bankerna övertog mängder av säkerheter i fastigheter från låntagare som försatts i konkurs till följd av bristande återbetalningsförmåga och oförmåga att realisera fastigheterna till priser ens i närheten av vad de en gång betalat för dem.
Kraschen på fastighetsmarknaden var som tidigare framhållits i hög grad betingad av den makroekonomiska utvecklingen varför även missbedömningen av säkerheternas värde kan hänföras till bristande insikt om de makroekonomiska riskerna.
Bristfällig kontroll och hantering av risker
Av Bankstödsnämndens rapporter framgår att bankerna saknade tillfredställande informationssystem för att identifiera och mäta kreditrisker, liksom kontroll- och styrsystem för att hantera och förebygga dessa risker. Detta är föga förvånande mot bakgrund av de ovan nämnda bristerna.
Det skulle kunna hävdas att kausaliteten var den omvända, dvs. att det var bristen på ändamålsenliga system för att identifiera och mäta risk som var orsaken till den bristande insikten. Detta förefaller dock långsökt. Om det hade funnits en grundläggande förståelse för problemet hade det med all säkerhet utvecklats system som hade gjort det möjligt att mäta riskerna vilket i sin tur skulle ha lett till en mer precis kunskap om riskernas karaktär och omfattning.
158 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
I detta sammanhang kan det vara värt att notera att bankerna under 1980-talet utvecklade alltmer sofistikerade system för att mäta och hantera risker i marknadsnoterade värdepapper. Detta skedde efter några uppmärksammade fall där relativt stora förluster uppstått till följd av bristande intern kontroll. Man skulle ha förväntat sig att detta skulle ha smittat av sig på synen och hanteringen av kreditrisker. Det går visserligen inte att tillämpa exakt samma metoder på krediter eftersom de är heterogena tillgångar utan marknadspriser, men själva ansatsen och synen kan föras över på en portfölj av krediter. Att det inte uppstod några "smittoeffekter" kan antas bottna i den bristande förmågan att urskilja de makroekonomiska riskerna.
Eftersom bankerna saknade möjlighet att identifiera och mäta risk på ett systematiskt sätt hade de också begränsade möjligheter att kontrollera och hantera dessa. Bankstödsnämndens undersökningar ger vid handen att det inte bara kom till uttryck i bristfälliga system utan också i brister i organisationen och beslutsprocessen liksom i den interna kontrollen. Det yttersta ansvaret för kreditbesluten kom i många fall att ligga på styrelsen som ofta saknade både tid, kompetens och information. Den interna kontrollen hade i allmänhet mycket begränsade re-surser och en svag ställning i organisationen. Bankerna saknade med andra ord förutsättningar att kunna förebygga risker och hantera dem innan de materialiserats fullt ut.
2.4.4 Effekterna på tillsynen och rörelseregleringen
Det förhållandet att staten genom kreditregleringen i princip kontrollerade bankernas risktagande och lönsamhet gjorde att "behovet" av rörelseregler under denna tid var begränsat. Rörelsereglerna omfattade visserligen bl.a. förbud mot att bedriva viss verksamhet, liksom restriktioner beträffande vilka tillgångar en bank fick hålla. Flertalet regler hade snarast karaktären av ren formalia. Eftersom det var Riksbanken som svarade för tillsynen av kreditregleringen kom den dåvarande Bankinspektionens tillsyn till största del att fokuseras på formalia-granskning. Riksbanken å sin sida intresserade sig i första hand för de allokeringsoch stabiliseringspolitiska effekterna, vilket innebar att tillsynen av bankernas risktagande blev eftersatt.
Det är uppenbart att tillsynsmyndigheterna och lagstiftaren i likhet med bankerna hade begränsade insikter om karaktären och omfattningen av de risker som bankernas verksamhet är förenad med. I annat fall hade de rimligen verkat för att avregleringen av kreditmarknaden skulle kombinerats med förändringar i rörelseregleringen och en skärpt tillsyn. Visserligen skärptes kraven på bankernas kreditgivning genom en ändring i
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 159
bankrörelselagen 1984 så att även återbetalningsförmågan hos låntagaren skulle beaktas. Uppenbarligen följdes detta inte upp av tillsynsmyndigheten i tillräcklig utsträckning.
Det förefaller som om kreditregleringen bidrog till att påverka beteendet hos inspektionen på i princip samma sätt som hos bankerna. Inspektionen hade inte tillräckligt ändamålsenliga informations- och rapporteringssystem som skulle ha gjort det möjligt att identifiera problemen på ett tidigt stadium. Rapporteringen från bankerna var i hög grad fokuserad på balansräkningsdata utan någon analys av risktagandet. Inspektionen hade inte heller några interna system som gjorde det möjligt att analysera utvecklingen på aggregerad nivå med utgångspunkt från den makroekonomiska utvecklingen.
Dessa brister kom till uttryck i inspektionens organisation och arbetssätt. Tillsynen hade i huvudsak en passiv karaktär som byggde på att bankerna levererade rapporter om den finansiella ställningen. Det gjordes inte några mer systematiska undersökningar på plats för att kontrollera i vad mån bankerna hade tillfredsställande system för att själva kontrollera och hantera risktagandet. Organisationen och arbetssättet påverkades naturligtvis av att kreditregleringen under så lång period hade "överskuggat" rörelseregleringen liksom av att det var Riksbanken som hade ansvar för kreditregleringen. Slopandet av kreditregleringarna innebar väsentligt förändrade förutsättningar för bankernas verksamhet. Sett i efterhand kan det tyckas naturligt att detta skulle föranleda förändringar i de regler som ligger till grund för tillsynens inriktning samt att tillsynsmyndigheten borde givits utökade resurser för att kunna möta den ökade komplexiteten i tillsynsuppgiften. Detta gjordes nu inte. Mot denna bakgrund är det knappast förvånande att tillsynsmyndighetens verksamhet kom att drivas i mindre ändamålsenliga former.
Det finns anledning att försöka bedöma i vilken mån rörelseregleringen, efter avvecklingen av kreditregleringen, kan tänkas ha bidragit till att bankerna och tillsynsmyndigheten uppvisade brister i insikten om de risker som är förknippade med bankverksamhet. Den rörelsereglering som tillsynsmyndigheten hade att tillse att bankerna följde var inte ändamålsenligt utformad för att förebygga risker. Den var inte anpassad till ett banksystem verksamt utan kreditreglering.
Det kan knappast hävdas att rörelsereglerna hade negativa effekter på det finansiella systemet i samma omfattning som kreditregleringen. Man kan emellertid inte utesluta att det förhållandet att rörelsereglerna lägger stor vikt vid institutens kapitalstyrka bidrog till att bankerna kom att ägna alltför liten kraft åt att förebygga risker. Kapitalet fungerar som en buffert när riskerna väl materialiserats, men som framgått av det tidigare resonemanget är det kanske ännu viktigare att försöka identifiera och förebygga risker.
160 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
Rörelsereglerna omfattar visserligen vissa bestämmelser som tar sikte på att förebygga risker, som t.ex. reglerna om stora exponeringar. Den typen av regler utgör inte någon garanti för en effektiv kontroll och hantering av risker. Det saknas bindande lagregler som säkerställer att bankerna själva kan identifiera, mäta, kontrollera och hantera alla former av risk, såväl rent finansiella risker som operativa risker, dvs. administrativa, legala och fysiska risker.
Det är naturligt att i detta sammanhang också beröra frågan om bankernas beteende påverkades av insikten om att staten sannolikt skulle komma att ingripa i en krissituation och förhindra att banker går omkull i syfte att bevara stabiliteten i det finansiella systemet. Från rent teoretiska utgångspunkter kan bankerna vara mer benägna att ta risker av detta skäl. Erfarenheter från USA, där stora banker i betydande utsträckning inte tillåtits gå omkull, indikerar att de större bankerna av denna anledning valt en relativt stor riskexponering vilket medförde att den ekonomiska nedgången under 1980-talet med bl.a. fallande fastighetspriser drabbade de större bankerna relativt hårt. Emellertid kan detta s.k. moral hazard beteende inte ha varit gällande i det svenska banksystemet om hypotesen att bankerna hade bristande insikt om sitt risktagande stämmer. Den bristande insikten hos bankerna omöjliggjorde det rationella och strategiska beteendet som är förutsättningen för att moral hazard fenomenet skall vara gällande. Bankerna har förhoppningsvis vunnit sådan insikt de senaste åren, delvis genom smärtsamma erfarenheter. Detta innebär att risken för att ett moral hazard beteende kan existera, eller uppträda, bör beaktas vid kommitténs arbete med särskilda regler för situationer då ett institut har finansiella problem.
De redovisade bristerna i regelverket och tillsynen indikerar en bristande insikt även bland politiker och beslutsfattare inom statsmakterna om bankers funktionssätt och de risker denna typ av verksamhet är förknippade med. Liksom aktörerna på kreditmarknaden har även det politiska systemet påverkats av den långa regleringsperioden som innebar att en stor del av riskerna i banksystemet eliminerades av de genomgripande regleringarna. Därför är det inte förvånande att regelverket inte förändrades så att det blev bättre anpassat till en avreglerad kreditmarknad.
De som fattade beslut om regler och tillsyn antog förmodligen att säkerheten och funktionsförmågan i banksystemet var tillfredsställande eftersom det hade varit förskonat från allvarliga problem under hela efterkrigstiden. Dessutom innebar förmodligen den mycket goda lönsamheten i systemet, framför allt under 1980-talets andra hälft, att strävan efter att söka brister i regler och tillsyn var obetydlig. Det fanns liten förståelse för att denna avsaknad av problem främst berodde på att kreditregleringarna begränsat risktagandet avsevärt samt att lönsamhet-en vilade på en felaktigt hanterad och alltför omfattande kreditgivning, vars
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 161
effekter i en olämplig makroekonomisk omgivning skulle framträda och få svåra konsekvenser för hela det finansiella systemet och samhällsekonomin i övrigt.
2.5 Sammanfattande slutsatser
Kreditregleringarna kom, genom att de var så genomgripande och tilllämpades under så lång tid, att påverka såväl banker som tillsynsmyndigheter och politiska beslutsfattare på ett sådant sätt att det skadade det finansiella systemets funktionsförmåga. Systemet saknade motståndskraft mot makroekonomiska chocker av det slag som uppstod i slutet av 1980-talet. Den bristande funktionsförmågan var tillsammans med den exceptionella makroekonomiska utvecklingen under 1980-talet huvudorsakerna till bankkrisens uppkomst. Det finns skäl att tro att en rörelsereglering som var bättre anpassad till de förändrade förhållandena, och framför allt en mer effektiv tillsyn, hade kunnat begränsa krisen.
Det råder inte någon tvekan om att det finansiella systemet håller på att anpassa sig till de förutsättningar som gäller på en avreglerad marknad. Instituten har naturligtvis själva intresse av att utforma verksamheten så att de inte drabbas av akuta problem, men staten kan inte förlita sig på att alla institut vidtar alla de åtgärder som erfordras. Staten har i egenskap av yttersta garant för det finansiella systemet skäl att försöka begränsa institutens risktagande och förvissa sig om att de kan hantera kvarvarande risker. Det finns därför, mot bakgrund av den tidigare redogörelsen för bankkrisen och dess orsaker, anledning att överväga såväl förändringar i regelverket som tillsynens inriktning och omfattning. Det är samtidigt uppenbart att det också finns skäl att begrunda den allmänna ekonomiska politikens roll för stabiliteten i det finansiella systemet, men eftersom detta inte ligger inom ramen för kommitténs direktiv lämnas frågan därhän.
Staten kan begränsa och styra institutens risktagande genom olika former av rörelseregler. Det finns dock en uppenbar risk att alltför många och snäva regler kan skada effektiviteten i det finansiella systemet. Det blir därför i stor utsträckning en fråga om att väga effektivitet mot stabilitet. Under senare år har rörelsereglerna fått en mer liberal utformning i takt med att regelverket har anpassats till vad som gäller inom EU. Det kan diskuteras hur detta påverkat effektiviteten och stabiliteten i det svenska finansiella systemet. EU:s regler har i allmänhet formen av minimiregler, vilket innebär att det inte finns något formellt hinder för Sverige att tillämpa generellt sett mer restriktiva regler än vad som tillämpas i resten av EU. Visserligen kan det i många fall av konkurrensskäl vara svårt att upprätthålla strängare regler för institut med
162 Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar SOU 1998:160
svenskt verksamhetstillstånd. Det hindrar emellertid inte att det kan finnas skäl att förändra vissa regler eller göra vissa kompletteringar i syfte att stärka stabiliteten i det finansiella systemet.
Detta leder fram till slutsatsen att det i första hand kan bli aktuellt att vidta åtgärder som säkerställer att instituten själva förmår identifiera, mäta och hantera de risker som verksamheten är förenad med. Närmare bestämt handlar det om att ställa krav på att instituten har tillfredsställande system för styrning, information och kontroll. Detta är en uppgift för tillsynen eftersom sådana kvalitativa krav inte kan ges formen av generella regler. En reglering som skall tillämpas på alla institut skulle komma att sakna egentlig substans, medan en mer detaljerad reglering med all sannolikhet skulle komma att skada effektiviteten i de enskilda instituten och samtidigt snedvrida konkurrensen och därmed skada effektiviteten i hela det finansiella systemet. Det finns dock behov av lagregler som kan utgöra riktlinjer på detta område för såväl instituten som tillsynsmyndigheten. I anslutning till att utformningen av dessa övervägs, är det naturligt att också överväga i vad mån och på vilket sätt tillsynsmyndigheten bör ges mer ändamålsenliga befogenheter att ingripa mot institut som ej uppfyller kraven på tillfredsställande system för styrning, information och kontroll. I samband härmed är det också nödvändigt att säkerställa en ordning med större rättssäkerhet.
Tillsynsarbetet skulle med detta synsätt få en mer kvalitativ och operativ inriktning. Det finns också, som framgått av den tidigare redogörelsen, ett behov av mer kvalitativ analys på makroekonomisk nivå. Det innebär sammantaget att tillsynsmyndigheten måste tillförsäkras erforderlig kompetens och tillräckliga resurser. Detta aktualiserar i sin tur frågan om vilka krav som skall ställas på myndigheten och i vilka former som uppföljningen bör ske. Det är redan i dag en viktig fråga som får än större tyngd om tillsynsarbetet får en mer kvalitativ inriktning och myndigheten ges större befogenheter.
Erfarenheterna från hanteringen av bankkrisen visar att det också finns anledning att se över i vilken utsträckning och på vilket sätt staten skall ingripa vid ett akut hot mot det finansiella systemet. Omfattningen av systemskyddsintressena måste noga övervägas samtidigt som det finns behov av förändringar i regelverket för hanteringen av krisdrabbade institut.
Staten måste ges större möjligheter att ingripa mot ett institut med svåra finansiella problem på ett ändamålsenligt sätt och på ett tillräckligt tidigt stadium så att kostsamma konsekvenser för övriga delar av systemet kan undvikas. Sådana ingripanden bör vara förutsägbara för instituten i fråga, t.ex. på så sätt att de kopplas till ett objektivt mått som har samband med institutets finansiella tillstånd. Om staten griper in successivt och lägger på en bank allt strängare restriktioner i takt med att ban-
Bankkrisen-bakgrund, förlopp och lärdomar 163
kens tillstånd försämras blir det troligen lättare att undvika en situation där akuta stödåtgärder framtvingas för att värna stabiliteten i det finansiella systemet och i förlängningen den reala ekonomin. Eftersom denna stabilitet inte är under omedelbart hot när de första åtgärderna sätts in kan statens förhandlingssituation gentemot de krisdrabbade instituten förbättras.
Alltför svaga och oklara tvångsmedel försvårar och försvagar statens ställning samtidigt som institutet måste agera under stor osäkerhet. Hur långtgående befogenheter staten skall tillförsäkras måste övervägas samtidigt med en prövning av vilka möjligheter tillsynsmyndigheten bör ha att ingripa i förebyggande syfte för att säkerställa en konsekvent hantering från statens sida. Samtidigt måste regelverket för hantering av finansiella kriser harmoniseras med regelverket för insättningsgarantin.
SOU 1998:160 165
3 Utvecklingstendenser
3.1 Inledning
Sedan 1980-talets början har det skett betydande tekniska och strukturella förändringar på de svenska finansiella marknaderna som i grunden förändrat förutsättningarna för bankernas verksamhet. Avregleringen på kreditmarknadsområdet under 1980-talets första hälft var förvisso betydelsefull för utvecklingen av nya finansiella instrument och marknader. Men orsakssambandet var i hög grad även det omvända. Finansiella innovationer och utvecklingen av nya marknader urholkade kreditregleringen och påskyndade avregleringen.
Det som framför allt påverkat förutsättningarna för bankernas traditionella verksamhet, dvs. kombinationen av inlåning och utlåning samt betalningsförmedling, är framväxten av institutstyper som konkurrerar med bankerna om sparande och kreditgivning samt finansiella instrument som skapat ökade möjligheter för sparare och investerare att göra affärer med varandra direkt på en marknad. Exempel på sådana instrument och institutstyper är företagscertifikat, privatobligationer, finansbolag och värdepappersfonder. Ju bredare utbudet av sådana substitut till bankprodukter blir och ju effektivare de hanteras, desto mindre blir behovet av bankernas traditionella intermediära tjänster i finansiella transaktioner.
Det finns således utvecklingskrafter som verkar för att inlåningen och bankernas utlåning kommer att minska i betydelse. Förmedlings- och rådgivningstjänster samt värdepappershandel kommer sannolikt att utgöra allt viktigare verksamhetsgrenar i bankernas rörelse. Bankerna kommer därmed att ha en förändrad men fortsatt viktig roll i det fin-ansiella systemet i framtiden. Den snabba utvecklingen och förändringen av det finansiella systemet som skisseras i detta kapitel kommer naturligen att inverka på regelverkets ändamålsenlighet. Den förändrade konkurrenssituationen för bankernas traditionella verksamhet innebär att det är viktigt att göra en översyn av bankernas rörelseregler för att säkerställa att de inte utgör ett olämpligt hinder för bankerna i konkurrensen med andra typer av institut om kreditgivningen samt kundernas sparande. Reglerna skall dessutom inte i onödan begränsa bankernas möjligheter att utveckla sin rörelse mot nya verksamhetsområden. Enligt samma princip bör det klarläggas att reglerna inte snedvrider konkurrensen till bankernas fördel
166 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
på ett onödigt sätt och därmed konserverar en ineffektiv struktur på kreditmarknaden.
Syftet med detta kapitel är att diskutera de utvecklingstendenser som kan förutspås ha en inverkan på framför allt bankernas traditionella kärnverksamhet, dvs. inlåning, utlåning och betalningsförmedling. Anledningen till att fokus riktas mot just dessa funktioner är att de traditionellt sett särskiljer banker från andra typer av finansiella institut genom att de hänger intimt samman med system- och konsumentskyddsintressena och är därmed viktiga att beakta vid utformningen av bankernas rörelseregler. I detta kapitel görs dessutom ett försök att översiktligt kartlägga bankernas framtida verksamhet och banksystemets struktur samt slutligen diskutera vilka implikationer den framtida utvecklingen kan få på regleringen av banksystemet.
3.2 Förändrade förutsättningar för bankernas kärnverksamhet
3.2.1 Den traditionella bankverksamheten
Bankernas traditionella verksamhet är att agera intermediär, dvs. mellanhand, mellan sparare och låntagare samt att tillhandahålla betalningstjänster. Det som främst utmärker denna intermediära funktion är artskillnaden mellan finansieringen från spararna och utlåningen till låntagarna. Den kanske viktigaste skillnaden utgörs av graden av likviditet. En betydande andel av den inlåning som bankerna finansierar sig med är kortfristig och omedelbart uppsägningsbar, dvs. den är mycket likvid. Däremot är utlåningen typiskt långfristig och illikvid. Dessutom är utlåningen riskfylld, vilket medför att bankerna söker sprida riskerna mellan olika låntagare. Bankerna kan därmed sägas ägna sig åt tillgångsomvandling vad gäller likviditet, löptid och risk. Denna tillgångsomvandling kan också sägas vara roten till den potentiella instabiliteten i bankbranschen. Detta innebär även en fara för instabilitet i betalningssystemet eftersom banker också hanterar kunders betalningar. Detta är ett viktigt motiv till varför bankerna omgärdas med ett rigoröst regelverk och sträng tillsyn.
Utvecklingstendenser 167
3.2.2 Förändrade förutsättningar för utlåningsverksamheten
Något tillspetsat kan framgången hos den traditionella bankverksamheten sägas vara avhängig existensen av informations- och transaktionskostnader i direkta finansiella transaktioner. Utan transaktionskostnader och s.k. informationsasymmetrier mellan långivare och låntagare skulle inga mellanhänder behövas i finansiella transaktioner. Världen är dock inte beskaffad på detta sätt varför finansiella mellanhänder historiskt har haft en given central ställning på de finansiella marknaderna. Fram till för ett par årtionden sedan var bankerna de totalt dominerande mellanhänderna i det finansiella systemet, framför allt vad gäller tillhandahållandet av de beskrivna traditionella banktjänsterna. Numera kan förutom banker exempelvis värdepappersbolag, försäkringsbolag och finansbolag räknas in i gruppen finansiella mellanhänder, eller intermediärer som de ibland kallas.
När det gäller kreditgivningen är det framför allt utvecklingen av väl fungerande värdepappersmarknader som kan komma att kraftigt begränsa bankernas traditionellt centrala position inom denna funktion i framtiden. Viktiga orsaker till den snabba utvecklingen av dessa marknader är främst uppfinningsrikedomen i skapandet av nya finansiella instrument samt den snabba tekniska utvecklingen på data- och telekommunikationsområdet. Detta har möjliggjort handel i stora volymer och förhöjt likviditeten i de handlade instrumenten. Finansieringen av det stora statliga lånebehovet på penningmarknaden är också en mycket viktig orsak till framväxten av en väl fungerande penningmarknad under 1980-talet. Det har allmänt sett bidragit till att nedbringa kostnaderna för finansiella transaktioner. Därmed har det blivit möjligt och lönsamt för de företag som är relativt billiga att genomlysa för potentiella finansiärer att finansiera sig direkt på kapitalmarknaden genom emission av företagscertifikat eller industriobligationer i stället för att ansöka om bankkredit. Det är framför allt stora och välkända företag som i ökad utsträckning fått denna möjlighet.
Eftersom de företag som har möjlighet att finansiera sig direkt på kapitalmarknaden är företag som är relativt genomlysta, kan bankernas förlust av dessa företag som låntagare innebära att genomlysbarheten i bankernas kreditportföljer allmänt sett kan minska. Denna utveckling torde dock minska portföljrisken via den ökade diversifieringen som torde bli följden av förlusten av de stora låntagarna. Det är i huvudsak de låntagare som inte kan finansiera sig direkt på kapitalmarknaden som enligt detta resonemang kommer att kvarstå som låntagare i bank. Emellertid kommer stora företag sannolikt även fortsättningsvis att anskaffa löpande rörelsekrediter via bankerna. Anledningen till detta är att
168 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
det är alltför kostsamt för de potentiella finansiärerna att anskaffa erforderlig information för att bedöma kreditvärdigheten hos dessa låntagare. Andelen lån till små och medelstora företag samt hushåll torde således öka i bankernas låneportföljer i framtiden. Att bankernas kreditgivning i allt högre grad riktas till sådana låntagare torde ställa ökade krav på bankernas förmåga att analysera, hantera och prissätta kreditrisker.
En för bankerna positiv sida av den beskrivna utvecklingen är att bankerna kan vara med i handeln och organisationen av marknaden för industriobligationer. Därmed skulle bankerna kunna tjäna pengar på förmedling, hantering och sin expertis inom kreditutvärdering i stället för att ta egna direkta kreditrisker. Denna utveckling bidrar till att öka genomlysbarheten och stabiliteten i instituten.
3.2.3 Förändrade förutsättningar för inlåningsverksamheten
På inlåningssidan har banker formellt sett en mycket starkare position än på utlåningssidan. Som redan nämnts är det framför allt den lagstiftade ensamrätten för banker att ta emot transaktionsinlåning, eller mer exakt nominellt bestämda avistafordringar, som varit grundbulten i bankernas traditionella verksamhet och starka ställning på kreditmarknaden. Emellertid medför utvecklingen av värdepappersmarknaden, samt det breddade utbudet av andra spartjänster, att även denna ställning är på väg att rubbas. Dessutom förändras allmänhetens sparbeteende i riktning mot andra sparformer.
Breddat utbud av spartjänster
Andra företag än banker erbjuder allmänheten att placera sparande i instrument och kontoformer som till sin natur är mycket lik inlåning, framför allt vad gäller likviditeten. Exempel på sådana instrument är (kontobaserade) privatobligationer. Förvärvaren av en utgiven obligation registreras endast i ett kontoregister och erhåller ett kontoutdrag som bevis på registreringen i stället för ett värdepapper. Förvärvaren kan lätt avyttra obligationen till låg transaktionskostnad och ha medlen från en försäljning snabbt tillgängliga. Ett viktigt kännetecken på inlån-ing är att insättaren kan sätta in och ta ut belopp av valfri storlek. Det är emellertid möjligt för institutet att emittera obligationerna i mycket små valörer vilket innebär att kunden kan köpa och sedan sälja obligationer i valfria belopp. Detta är således snarlikt insättning och uttag av inlåningsmedel. En skillnad mellan inlåning och obligationer som sparform är att inlåningen är nominellt bestämd. En annan skillnad är att obligationen har en
Utvecklingstendenser 169
kursrisk, vilket innebär att spararen i obligationer löper risk att inte få tillbaka lika mycket som placerades i obligationen.
Ett annat exempel på sparformer som är mycket nära substitut till inlåning är ömsesidiga värdepappersfonder vars medel är placerade i höglikvida räntebärande tillgångar med låg risk. Kunden kan placera och ta ut valfria belopp genom att köpa och sälja fondandelar. Medlen från försäljning av fondandelar kan göras lättillgängliga genom överflyttning till ett vanligt inlåningskonto. Dessa fonder kan tillfredsställa kundernas skiftande placeringsönskemål i allt större utsträckning i takt med att värdepappersmarknaderna utvecklas.
En från regleringssynpunkt viktig skillnad mellan placeringsalternativ av typen privatobligationer och värdepappersfonder å ena sidan och transaktionsinlåning å andra sidan är inlåningens koppling till betalningssystem, dvs. bankerna tillhandahåller betalningstjänster. Som sägs i avsnitt 6.3.2.4 är det oklart om en sådan konstruktion är tillåten enligt gällande svensk lagstiftning. I USA finns ömsesidiga värdepappersfonder, s.k. money market mutual funds (MMMF), som tillhandahåller checkdragnings- och gireringstjänster.
En annan, ur regleringssynpunkt, viktig skillnad mellan värdepappersfonder med koppling till betalningssystem och bankinlåning är, som nämnts, att bankers placering av inlåningen som utlåning medför potentiella instabilitetsproblem. Det förhållandet att banker håller endast en fraktion av den totala inlåningen i likvida tillgångar och resten i illikvid utlåning medför att det vid ett sviktande allmänt förtroende för en bank kan uppkomma en "först till kvarn"-situation där de inlånare som hamnar sist i uttagskön riskerar att inte få tillbaka sin inlåning vid anmodan. En sådan situation kan i princip inte uppkomma för en värdepappersfond av typen MMMF eftersom det hela tiden finns likvida tillgångar motsvarande värdet av fondandelarna. Det skall dock noteras att en annan form av uttags- eller utförsäljningsanstormning mot MMMF kan ske om placerarna befarar att marknaden för de tillgångar MMMF har placerat i kommer att vika. Denna konstruktion gör att dessa fonder, och även andra institut som placerar inlåningen i likvida tillgångar, utgör ett mindre hot mot systemstabiliteten.
En till inlåningsverksamhet gränsande företeelse som på senare tid ökat i omfattning är att detaljhandelsföretag erbjuder kontokortskunder att sätta in medel på räntebärande konton, t.ex. ICA Kort AB. Mottagande av dessa s.k. kundmedel omfattas inte av begreppet inlåningsverksamhet om medlen enbart används för betalning av det kontoförande företagets varor eller tjänster samt om kontobehållningen är högst 15 000 kronor. Det finns ett flertal fördelar med dessa kundmedelskonton som gör att dessa kan komma att växa i betydelse i framtiden. Exempel på sådana fördelar är att insättaren får kontoutdrag med förteckning över
170 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
gjorda inköp, att det löpande betalningsförhållandet mellan säljföretaget och kunden underlättas samt att kassahanteringsrutinen rationaliseras. Dessutom torde populariteten hos denna sparform påverkas positivt av att räntan på flera av dessa konton hittills varit relativt förmånlig för kunden.
Förändrat sparbeteende
Även spararnas beteende har förändrats, vilket är naturligt om utbudet av spartjänster breddas. Dessa processer hänger intimt samman. Efter att ha varit mycket låg under 1980-talet, t.o.m. negativ under vissa perioder, har hushållens sparkvot ökat markant under 1990-talets första hälft. Skattereformen i början på 1990-talet, höjda realräntor, ökad arbetslöshet och försämrat socialförsäkrings- och pensionssystem är några viktiga orsaker till detta. Det är också tänkbart att det utöver nämnda osäkerhetsfaktorer finns en långsiktig förändring i allmänhetens värderingar till sparande till följd av de förbättrade möjligheterna att skräddarsy sitt sparande.
Hushållens nysparande har dock inte placerats som inlåning i bank i någon större utsträckning.31 Förutom ett ökat sparande i privata pensionsförsäkringar har just privatobligationer blivit en allt populärare sparform under senare år.
Ökningen av det långa sparandet i privata pensions- och kapitalförsäkringar hänger bl.a. samman med en växande osäkerhet om stabiliteten i det allmänna pensionssystemet. De ökade möjligheterna till individuellt skräddarsydda pensionssparlösningar, t.ex. inom unitlinked fonder, torde också ha betydelse.
Populariteten hos privatobligationer som sparform har ökat i takt med den förbättrade likviditeten och tillgängligheten i utbudet av obligationerna – bl.a. genom möjlighet till handel via telefon – samt ett bredare utbud till varierande löptider. Sammantaget innebär denna utveckling, som redan nämnts, en minskad skillnad mellan inlåningens och privatobligationernas egenskaper. Ökad marknadsföring och information har ökat allmänhetens kännedom om denna placeringsform och insikt om de stora likheterna med inlåning. Denna insikt i kombination med den stora räntedifferensen som rådde i början av 1990-talet mellan obligationerna och inlåningen är sannolikt den viktigaste förklaringen till obligationernas ökade popularitet. Räntedifferensen möjliggörs framför allt av den mindre risken för avbrott i finansieringen via privatobligationer, i
31 Bankinlåningens andel av hushållens finansiella tillgångar har minskat från 50% 1980 till 28% 1994, SCB kapitalmarknadsstatistik.
Utvecklingstendenser 171
jämförelse med inlåning, eftersom obligationerna har en viss bestämd löptid.
3.2.4 Förändrade förutsättningar för betalningsförmedlingen
Allmänhetens efterfrågan på transaktionsinlåningstjänster sammanhänger i hög grad med möjligheterna att smidigt utföra betalningar till och från inlåningskonton. Bankerna har hittills i princip indirekt haft ensamrätt att tillhandahålla flertalet betaltjänster eftersom dessa tjänster på ett eller annat sätt är kopplade till inlåningskonton.
Uppkomsten av uttagsautomater har inneburit att den fysiska länken mellan banken och kunderna och deras pengar har försvagats. Kreditoch betalkortens framväxt har medfört att kunderna inte längre behöver bära omkring kontanter. Denna utveckling har inneburit att kundernas kassahantering har effektiviserats. Kunden kan göra uttag från sitt räntebärande konto endast då hon behöver utföra en transaktion. Kunden får därmed ränta under den tid medlen stannar på ett räntebärande konto (eller någon annan likvid sparform). Bankernas ställning har knappast påverkats negativt av denna utveckling. Den minskade kontanthållningen hos allmänheten torde i stället haft en viss positiv effekt på transaktionsinlåningen.
Den tekniska utvecklingen, som medfört att en mängd nya sätt att utföra betalningar uppstått, kommer förmodligen att försvaga bankernas centrala position som förmedlare av betalningar. Flertalet nya betalningssätt har sitt ursprung i innovationer inom data- och telekommunikationsområdet. Betydelsen av kontanter i betalningstransaktioner kommer troligen att minska än mer och ersättas av elektroniska pengar av olika slag. Det utmärkande för dessa pengar är att värdet finns lagrat och har betalats i förväg. Elektroniska pengar kan lagras på ett kort, s.k. kontant kort eller smarta kort (eng. prepaid cards eller storedvalue cards) eller på en persondator. Telefonkort är en form av kontantkort som börjat få en utbredd användning.
Bankerna erbjuder numera sina kunder kontantkort. Korten är utrustade med ett datachip som laddas med värdeenheter i laddningsapparater som är kopplade till innehavarens bankkonto. Detta är ett sätt att slippa kostsam hantering av sedlar och mynt. Marknaden för kontantkort har hittills inte blivit så stor. En förklaring till detta kan vara de kostnader som hanteringen av kontantkort är förenad med.
En effekt av spridningen av kontantkort är att behovet av sedlar och mynt i transaktioner minskar. Därmed kommer Riksbankens seignorage
172 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
att påverkas negativt.32 En annan effekt är att bankerna kommer att tjäna seignorage på kortutgivningen. Detta kommer av att det belopp som laddas ned på kontantkortet överförs från kundens konto till ett allmänt konto inom banken, där samtliga laddade medel samlas. Då kunden genomför transaktioner med kortet överförs motsvarande medel från det allmänna kontot till kundens motpart i transaktionen, t.ex. en livsmedelsbutik. De medel som ännu inte dragits från det allmänna kontot utgör en räntefri finansiering för banken vilket kan likställas med seignorage.
En annan form av elektroniska pengar är de som används i den elektroniska kommers över persondatorer som kan förväntas öka i framtiden. Det finns flera olika standards för hur elektronisk betalningsförmedling över persondatorer kan utföras. En sådan är Digicash. Detta är en metod som bygger på att den som vill handla varor och tjänster över internet har ett konto hos en bank som accepterar elek-troniska pengar och som tar emot beställningen och skickar pengarna till säljaren.
Det finns flera viktiga regelfrågor rörande elektroniska pengar. En av de viktigare torde vara vem som skall ha rätt att på marknaden erbjuda sådana betalningsmedel. EU-kommissionen har behandlat elektroniska pengars rättsliga status enligt EG-lagstiftningen och dragit slutsatsen att tillhandahållande av elektroniska pengar inte utgör "deposittaking" enligt art. 3 i andra banksamordningsdirektivet. Tillhandahållande av elektroniska pengar skall därför inte på den grunden vara förbehållen kreditinstitut. En annan fråga är om elektroniska pengar (på bankernas "allmänna konton") skall omfattas av insättningsgarantin. Dessa frågor har behandlats av utredningen om elektroniska pengar (SOU 1998:14). I betänkandet presenteras – som underlag för regeringens och departementens ställningstaganden nationellt och i olika internationella fora – en skiss till näringsrättslig reglering av elektroniska pengar. Enligt denna skiss skall även andra företag än banker och kreditmarknadsföretag få ge ut elektroniska pengar efter särskild prövning och tillståndsgivning. Den som fått tillstånd skall enligt skissen stå under Finansinspektionens tillsyn. Elektroniska pengar i vad som kallas större system kan enligt skissen behöva omfattas av någon form av garanti. EU-kommissionen har utarbetat ett förslag till direktiv om elektroniska pengar, Förslag till Europaparlamentets och rådets direktiv om att starta och driva verksamhet i e-penninginstitut samt om tillsyn av sådan verksamhet.
På företagssidan utvecklas betaltjänster med hjälp av EDI (Electronic Data Inter-change) som möjliggör betalningar av t.ex. leverantörsfakturor via datanätet från betalarens dator via bankens dator till mottagarens dator.
32 Med seignorage menas kortfattat Riksbankens intäkter från att en del av dess skulder (sedlar och mynt i cirkulation) är icke-räntebärande.
Utvecklingstendenser 173
Sammantaget kommer tjänsten att överföra pengar från en aktör till en annan i ökad utsträckning att kunna tillhandahållas av en växande skara företag. Emellertid torde knappast utvecklingen av betalningsförmedling innebära att bankernas inlåning kommer att drabbas menligt av denna anledning, snarare tvärtom.
Via persondatorn kommer kunderna inte bara att kunna utföra betalningar, utan även ha bättre kontroll över sina besparingar. Allt mer sofistikerade former av "home banking" kommer att leda till att kunderna kan placera medlen i institut eller sparformer där villkoren framstår som bäst. De kommer också att ha tillgång till finansiell information och rådgivning via framför allt internet.
Denna utveckling har också öppnat upp möjligheten för hård konkurrens från företag som traditionellt inte varit verksamma inom den finansiella sektorn, såsom telekommunikationsföretag och mjukvaruföretag inom databranschen, att erbjuda betalningsservice och eventuellt i förlängningen även transaktionsinlåningstjänster. Därmed har utvecklingen av nya effektiva metoder för betalningsförmedling även betydelse för bankernas konkurrens om allmänhetens inlåningsmedel. I första hand kommer det dock att handla om konkurrens mellan de etablerade bankerna att vara förberedda på utvecklingen av dessa nya betalningsformer samt vara effektiva i sin hantering av elektroniska pengar.
3.3 Andra utvecklingstendenser i banksystemet
3.3.1 Strukturella utvecklingstendenser
Den oligopolliknande struktur som hittills har kännetecknat den svenska bankmarknaden är på väg att brytas upp i rask takt. Marginalerna i bankernas traditionella verksamhet pressas i takt med att en mängd nya aktörer etablerar sig inom dessa verksamhetsområden. Avregleringen har medfört en branschglidning som har lett till en minskning av skillnaderna mellan olika typer av finansiella företag, framför allt mellan bank- och försäkringskoncerner. Försäkringsbolag, hypoteksinstitut etc. försöker utnyttja sin kundbas genom att expandera sitt finansiella produktsortiment med traditionella banktjänster, t.ex. via nischbanker. Även företag som har sin kärnverksamhet utanför den finansiella sektorn finansierar sig med inlåning. Stora industriföretag bygger upp bankliknande verksamheter för att understödja sin kärnverksamhet finansiellt. Dessutom har ett flertal icke-banker, främst detaljhandelsföretag, börjat konkurrera om hushållens placerings- och betalnings-
174 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
volymer med egna kortprodukter och höga räntor. Den ökade europeiska integrationen och framför allt EMU kommer sannolikt att späda på konkurrensen från utländska konkurrenter.
Som nämndes i avsnittet ovan kan det inte uteslutas att aktörer som traditionellt stått utanför bankbranschen, men som nu ser stora möjligheter att framgångsrikt konkurrera med hjälp av den nya tekniken, söker inträde på den svenska bankmarknaden. Exempel på sådana aktörer är kortföretag (t.ex. American Express Company AB) och dataföretag (t.ex. Microsoft).
Särskilt framväxten av en ny kategori banker som är mera specialiserade, s.k. nischbanker, har ökat konkurrensen på privatmarknaden och då framför allt på sparandeområdet. Dessa banker använder nya och mindre kostsamma distributionsvägar genom utnyttjande av ny teknologi inom tele- och IT-området samt ett minimerande av personal, antalet kontor och direktkontakt med kunderna.
Före avregleringen på kreditmarknaden hade svenska bankkunder få sparalternativ och var relativt orörliga i sitt sparande. Detta torde ha hämmat konkurrensen mellan det fåtal banker som fanns och därmed haft en negativ inverkan på effektiviteten i banksystemet. Det ökade antalet aktörer på marknaden för bankliknande tjänster på senare tid har sannolikt medfört en ökad effektivitet i produktionen av finansiella tjänster. Kunderna har också blivit mer medvetna och benägna att jämföra olika sparformer i takt med att utbudet av spartjänster och finansiella produkter breddats samt att institutens marknadsföring intensifierats. Den beskrivna utvecklingen ställer hårda krav på effektivisering av de etablerade universalbankerna. Dessa kommer inte bara att följa med i den tekniska utvecklingen och försöka finna effektivare distributionskanaler, vilket de gör bl.a. genom att själva erbjuda telefonbankstjänster och utveckla "home banking". De kommer troligen även se sig tvingade att skära i sina kostnadskrävande kontorsnät. Dessutom kan det komma att bli allt svårare att upprätthålla en korssubvention av transaktionsinlåningen på andra sparformers bekostnad eftersom konkurrensen om sparmedlen hårdnar.
Samtidigt som det sannolikt tillkommer ett flertal nya mindre aktör-er finns det anledning att förvänta en koncentration av den svenska bankbranschen. De svenska universalbankerna, som är relativt små i ett internationellt perspektiv, kan komma att vidta strukturella åtgärder för att stå emot den ökande konkurrensen från framför allt de europeiska storbanker som kan komma att etablera sig i Sverige i framtiden. Det finns troligtvis synergieffekter att exploatera mellan bankerna inom olika verksamhetsområden, framför allt vad gäller effektiviseringen av kontorsnäten, vilket kan medföra en rad uppköp eller sammanslagningar på bankmarknaden.
Utvecklingstendenser 175
Den ovan beskrivna utvecklingen av data- och telekommunikationstekniken kan å ena sidan leda till ökad koncentrationen. Mycket tyder på att denna utveckling medför stordriftsfördelar i produktionen av bankernas detaljhandelstjänster. Det innebär att stora institut kommer att ha skalfördelar i konkurrensen med institut med mindre volymer. Å andra sidan kan ett effektivt utnyttjande av data- och telekommunikationstekniken även skapa förutsättningar för småskaliga nischbanker.
3.3.2 Tendenser inom produkt- och verksamhetsutveckling
Det dynamiska samspelet mellan marknader och mellanhänder
Den beskrivna utvecklingen av det finansiella systemet kan formuleras i termer av en produktutvecklingsprocess där produkter och tjänster, som initialt tillhandahålls av banker, i allt större utsträckning kommer att utbjudas på värdepappersmarknader i takt med att dessa marknader blir allt mer sofistikerade. Detta skulle kunna tolkas som en "kamp" mellan organiserade värdepappersmarknader och finansiella mellanhänder om att arrangera finansiella transaktioner.
Finansiella marknader tenderar att vara effektiva institutionella alternativ till banker vid hantering av produkter med standardiserade villkor som är så befriade från informationsasymmetrier att skillnaden mellan köparens och säljarens pris (spreaden) är liten samt dessutom kan handlas i stora volymer. Banker har en relativ fördel i produktionen av lågvolymprodukter som är relativt kostsamma att genomlysa.
Från ett dynamiskt perspektiv kan marknader och finansiella mellanhänder emellertid sägas vara komplementära institutionella strukturer. Inom ett effektivt fungerande finansiellt system är det viktigt att mellanhänder och organiserade marknader samexisterar på ett effektivt sätt. Bankerna fyller en viktig funktion genom att de skall medverka till förädlingen av finansiella produkter så att de kan handlas på marknader. Ett viktigt exempel, som diskuteras mer nedan, är värdepapperisering av lån, ett annat är konstruktionen av skräddarsydda derivatprodukter. När dessa produkter används av allt fler och till slut får stand-ardiserade villkor, vilket möjliggör handel på en fungerande marknad, ökar effektiviteten i aktörernas riskhantering genom att transaktionskostnaderna sjunker. För att bankerna skall kunna hantera sin riskexponering i dessa nya produkter agerar de på dessa marknader och bidrar därmed till att ytterligare öka handelsvolymerna och reducera transaktionskostnaderna. Den billi-
176 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
gare hanteringen innebär att bankerna kan erbjuda sina kunder fler nya skräddarsydda produkter till attraktiva priser så att dessa ännu bättre kan hantera risken i sina marknadsposition-er.
Förutom att bankerna kan hantera sina egna positioner bättre då de standardiserade värdepappersmarknaderna utvecklas, tjänar de pengar på olika typer av tjänster förknippade med handeln på dessa marknader.
Bankernas framtida verksamhetsinriktning
Resonemanget i avsnitt 3.2 pekar ut en minskning av den traditionella intermediära verksamheten för bankerna. Som redan antytts i detta avsnitt kommer emellertid bankerna att spela en viktig roll i det finansiella systemet även i fortsättningen. De kommer att fortsätta att spela en viktig roll som utvärderare av kreditrisker i små och medelstora företag. Dessutom kommer de förmodligen att dominera finansieringen av näringslivets kortfristiga behov av rörelsekapital. Som redan nämnts kan bankernas ökade engagemang inom värdepappersområdet komma att leda till att banker i ökad utsträckning deltar i skapandet av nya finansiella produkter samt i utvecklingen av nya marknader för olika typer av värdepapper och derivat. Vissa banker kommer att utnyttja sina låneförbindelser till att sälja andra lönsamma produkter, såsom rådgivning vid fusioner, uppköp och emissioner eller i något annat finansiellt ärende. Detta innebär att banker troligen kommer att öka sin verksamhet inom trading och investment banking. En allt större andel av bankernas intäkter i framtiden kommer sannolikt att komma från avgiftsbaserade tjänster. Detta på grund av att nya tjänster skapas men också till följd av att de olika delverksamheterna måste bära sig själva på grund av den hårdnande konkurrensen. Korssubventionen mellan olika verksamheter, såsom mellan långsiktigt sparande och transaktionsinlåning, torde således minska i betydelse i framtiden. Vad gäller privatkunderna kommer fullsortimentsbankerna troligen att fokusera på kundens totala finansiella och försäkringsmässiga behov. De mindre bankerna väljer sannolikt att inrikta sina krafter mot att vara konkurrenskraftiga inom en specifik funktion/nisch.
Utvecklingstendenser 177
Särskilt om värdepapperisering
En aktivitet som tilldragit sig allt större intresse för kreditinstitut på senare tid, framför allt i USA, och som av den internationella utvecklingen att döma kan komma att bli en vanlig företeelse, är s.k. (indirekt) värdepapperisering.
Värdepapperisering innebär i en vid definition att tillgångar omvandlas till obligationer eller andra värdepapper. En form av värdepapperisering är att företag kan finansiera sig genom emission av värdepapper på kapitalmarknaden. I detta avsnitt avses en något snävare form av värdepapperisering där ett företag, t.ex. en bank, säljer ut (illikvida) tillgångar till ett särskilt bildat s.k. specialbolag som har som enda syfte att äga dessa tillgångar och som finansierar förvärvet genom att emittera värdepapper. Vid direkt värdepapperisering skapas omsättningsbara värdepapper av fast eller lös egendom. Kassaflödet skapas genom t.ex. hyror eller andra intäkter från egendomen. Vid indirekt värdepapperisering skapas omsättningsbara värdepapper av andra finansiella fordringar, exempelvis banklån. Kassaflödet kommer i det sistnämnda fallet från de räntebetalningar och amorteringar som fordringarna genererar.
Värdepapperisering innebär att likvida värdepapper som kan handlas på en marknad skapas genom "paketering" av andra illikvida fin-ansiella fordringar. Vanligast är att värdepapperisera fastighetslån, dvs. lån med panträtt i fastigheter, men i utlandet används även andra typer av fordringar, exempelvis kreditkortsfordringar. Grunden för att dessa paket skall kunna säljas på en marknad är att de ingående lånens kreditrisker tar ut varandra (riskpoolas) samt att villkoren standardiseras.
Genom värdepapperisering kan den ursprungliga fordringsägaren frigöra kapital. Soliditeten och kapitaltäckningen kan höjas. Dessutom kan tillgångar som har en avvikande riskexponering, eller inte anses passa in i portföljen av andra orsaker, avskiljas. Värdepapperiseringen kan således underlätta riskhanteringen.
Värdepapperisering möjliggör för bankerna att renodla rollen som kreditutvärderare och finansiär. På så sätt innebär detta en utveckling bort från ett system där bankerna ansvarar för alla led i en finansiering mot ett system där institutens verksamheter är mer specialiserade.
Värdepapperisering i Sverige sker inte i den utsträckning som skulle kunna förväntas med hänsyn till de positiva effekter aktiviteten kan medföra. Möjligheterna att bedriva denna aktivitet i dagsläget är beskuren via vissa bestämmelser i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet. Exempelvis är det s.k. specialbolaget underkastat krav på kapitaltäckning. Detta är en trolig orsak till att det hittills funnits incitament för att förlägga ett specialbolags verksamhet utomlands.
178 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
Ett annat skäl till att värdepapperisering hittills varit tämligen begränsad är bl.a. att fastighetskrediter på sätt och vis redan är värdepapperiserade via hypoteksinstituten. Dessutom är värdepapperisering en omständlig och kostsam procedur, inte minst på grund av de juridiska problem som det oklara regelverket medför. De senaste årens låga tillväxt i institutens kreditstockar torde också haft en dämpande inverkan på behovet av värdepapperisering.
Under den period som den generella bankgarantin gällde saknades incitament att föra fordringar till specialbolag utanför garantin från institut som omfattades av garantin. När bankgarantin avskaffats är det sannolikt att lånekostnaden för de institut som tidigare täcktes av garantin ökar och tydligare differentieras. Denna utveckling torde öka incitamenten för värdepapperisering som finansieringsform.
3.3.3 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering
Under de senaste tio åren har priserna på de finansiella marknaderna blivit allt rörligare. De kraftiga fluktuationerna avseende räntor, valutakurser och aktiekurser har allmänt sett ökat marknadsriskexponeringen för de aktörer som engagerar sig i handel med räntebärande tillgångar, valutor och aktier. Med marknadsrisk avses risk för att marknadsvärdet i ett finansiellt instrument ändras till följd av förändringar i aktiekurser, valutakurser och räntor. Denna typ av risk är banker i stor utsträckning exponerad för.
Kreditrisken i bankernas utlåning torde också ha påverkats av att tillgångspriserna blivit rörligare, framför allt vad gäller säkerheternas värde. Med kreditrisk avses risk för att motparten i en transaktion inte uppfyller villkoren i kontraktet. Turbulensen på fastighetsmarknaden under 1980-talets senare del och 1990-talets inledning har sannolikt ökat kreditriskpremien för utlåning mot säkerhet i fastighet jämfört med tidigare. Överhuvud taget torde de omfattande kreditförlusterna under 1990-talets första hälft ha lett till både en höjning och differentiering av kreditriskpremien. Bankernas växande engagemang inom värdepappersområdet har ökat betydelsen av kreditrisker i sådana transaktioner. Det finns också icke försumbara legala risker förknippade med värdepapperstransaktioner som torde ha ökat i betydelse. Andra typer av risker som spelar allt större roll är operativ risk (se nedan) och politisk risk, vari ingår t.ex. risken för förändringar i regelverket och valutaregimen. En nära förestående betydande politisk risk ligger i EMU projektet.
Utvecklingstendenser 179
Den potentiella riskexponeringen har således ökat, vilket i sin tur har ökat behovet av riskhantering. Nya instrument och fungerande marknader har förbättrat förutsättningarna för hanteringen av de allt större finansiella riskerna. Utvecklingen inom IT-tekniken och den finansiella teorin har också förstärkt dessa förutsättningar.
Av de instrument som har utvecklats under senare år intar derivaten en särställning vad gäller användningen vid riskhantering. Inom gruppen derivatprodukter ryms alla typer av instrument vars värde eller avkastning härleds från en underliggande tillgångs pris, avkastning eller index. Exempel på sådana produkter är olika slag av optioner, forwardkontrakt, swappar och futures. Dessa instrument möjliggör för bankerna att hantera framför allt fluktuationerna i räntor och valutakurser. De är därmed viktiga byggstenar i den finansiella innovationsspiral som nämndes i föregående avsnitt.
Rätt hanterade reducerar derivat systemrisken genom att de utgör en mekanism för att omfördela risk mellan olika aktörer – från de som vill bli av med en riskexponering till de som bäst kan hantera exponeringen. Aktörerna kan försäkra sig mot händelser som i annat fall skulle kunna innebära risk för systeminstabilitet, såsom t.ex. en kollaps på aktiemarknaden eller en kraftigt stigande ränta. Eftersom bankers verksamhet i stor utsträckning handlar om att omfördela och hantera risk utgör derivat ett viktigt inslag i bankernas produktionsprocess.
Fel använda kan derivat utgöra en potentiell källa till stora förluster på mycket kort tid. En vanlig typ av felhantering av dessa instrument, framför allt då de inte är av standardiserad natur, är att riskexponeringen inte prissätts korrekt eller att innehavet inte i tillräcklig utsträckning kombineras med andra instrument som är av sådan art att de neutraliserar riskexponeringen. Konsekvenserna av en felhantering av dessa instrument kan bli svåra med hänsyn till hur snabbt en öppen position kan växa.
Det kan inte förutsättas att alla institut har ändamålsenliga system för att mäta och hantera prisrisken i derivat. Det är dessutom viktigt att instituten kan hantera motpartsrisken vid handel med dessa instrument. Överhuvud taget är engagemang inom icke standardiserade derivat att betrakta som relativt riskabelt. Inte bara för att det är större fara för fel prissättning. Det är även svårare för externa intressenter, såsom tillsynsmyndigheten, att bedöma risken i denna aktivitet.
Särskilt om operativa risker
Även om ett institut har goda system för att hantera finansiella risker är de inte immuna mot operativa risker – dvs. administrativa, tekniska och legala risker. Fungerande informations- och rapportsystem är i princip
180 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
en förutsättning för att ett institut skall kunna observera och mäta risker i verksamheten. De spektakulära händelserna 1995 i brittiska Barings Bank och japanska Daiwa Bank understryker behovet av detta. Vid dessa händelser tog individuella medarbetare på egen hand, under lång tid, mycket riskabla positioner på de finansiella marknaderna utan att deras överordnade hade kännedom om detta. Även erfarenheterna från den svenska bankkrisen, enligt resonemanget i kapitel 2, pekar på underskattning av den operativa risken samt stora problem med den interna kontrollen i bankerna.
Utvecklingen av allt mer komplexa instrument och finansiella strategier, samt utökning av antalet verksamhetstyper, riskerar att leda till att institutens ledning får svårt att överblicka verksamheten. Då en exponering kan växa mycket snabbt, framför allt då derivatinstrument är inblandade, kan dåligt fungerande interna kontrollsystem som inte förhindrar farliga exponeringar eller inte snabbt möjliggör ledningens kännedom om exponeringen, leda till mycket stora förluster.
Särskilt om interbankmarknaden och systemrisken
En utvecklingstendens är bankernas ökade mängd och volym av transaktioner på interbankmarknaden. Detta utgör en av de riktigt stora källorna till risk för instabilitet i banksystemet och i förlängningen betalningssystemet. De omfattande fordringsbelopp/exponeringar bankerna har på varandra dagligen kan ibland vara större än bankernas kapitalbaser. Detta innebär att ett problem i ett stort institut, som leder till att det inte kan fullfölja sina åtaganden mot andra banker, riskerar att mycket snabbt leda till en kedjereaktion på interbankmarknaden med en serie fallissemang som följd.
I Riksbankens system för clearing och avveckling av betalningar – RIX – avvecklas deltagarnas betalningar vid samma tidpunkt som betalningsmeddelandena presenteras i systemet. Det ligger inte i Banklagskommitténs uppdrag att överväga ändamålsenligheten i systemen för clearing och avveckling av betalningar. Det är emellertid viktigt att beakta denna funktion vid konstruktionen av regler som syftar till att begränsa faran för att betalningssystemets stabilitet rubbas.
3.3.4 Tänkbara konsekvenser för bankerna av en gemensam valuta inom EMU
Integrationsprocessen inom EU fortskrider. Skapandet av den europeiska monetära unionen, EMU, är ett led i den utvecklingen, som sannolikt kommer att få stor betydelse för det finansiella systemet.
Utvecklingstendenser 181
Beslut föreligger om att låsa växelkurserna för de länder som är med i samarbetet den 1 januari 1999. Denna dag skall dessutom statspapper börja emitteras i euro och den Europeiska Centralbanken skall börja utöva penningpolitik. I detta läge måste medlemsländernas penningmarknader vara ihopkopplade. Även clearing- och interbanksystemen måste kopplas ihop. De nationella betalningssystemen och länken dem emellan utgör det som kallas för TARGET-systemet (Trans-european Automated Real Time Gross Settlement Express Transfer System). Detta system blir det gemensamma europeiska betalningssystemet. Därmed blir det lika enkelt att skicka pengar till en kund i en belgisk bank någonstans i Tyskland, som att skicka pengar till en kund i en svensk bank. Detta som dock endast gäller s.k. stora betalningar (finansiella instituts och stora företags betalningar) kommer att få stora konsekvenser för betalningsförmedling över gränserna inom Europa.
Det är klart att länder som inte är med i EMU från starten 1999, s.k. outs, kommer att delta i TARGET. Outs deltar dock under delvis andra förutsättningar än medlemsländerna.
Behovet av etablering i Europa förstärks av att svenska storföretag kommer att ha stora betalningsflöden i euro. I valet mellan en Sverigebaserad bank och en bank inom valutaunionen kan det vara rimligt för företag att välja den senare, om den har ett bredare utbud av tjänster.
En positiv sida av ett EMU-utanförskap för svenska banker är att de kan komma att leva i en något mer skyddad miljö och inte drabbas av konkurrens från utländska institut.
Bankerna kommer att drabbas av höga engångskostnader vid bytet av valuta. De tekniska konverteringarna kräver en anpassning av datasystemen, vilket är kostnadskrävande. Dessutom kommer bankernas resultat att pressas av bortfall av intäkter från valutahandel. Dessa kostnader kommer givetvis att slå hårdare mot institut som har en relativt stor valutahandel än andra institut.
Harmoniseringen av lagreglering för bankverksamhet och bestämmelser om hemlandstillsyn har jämnat vägen för ökad konkurrens över gränserna om storföretagens nyttjande av bank- och värdepapperstjänster. Konkurrensen över gränserna om privatkundernas sparande har också ökat. Samtidigt kan konstateras att tillhandahållandet av vissa banktjänster, inte minst kreditgivning till hushåll och mindre företag, traditionellt har varit begränsad till nationell nivå. Flera faktorer talar för att detta mönster kommer att bestå även med en gemensam valuta. Förvisso minskar risken med utlandslån men samtidigt medför den ränteutjämning som torde bli följden av EMU, förmodligen minskade incitament för sådan upplåning. Dessutom är kundrelationen en strategiskt viktig faktor för banken som kreditgivare. Den nationella prägeln på systemen för bostadslån (lånesubventioner samt hantering av panter och säkerhe-
182 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
ter) kan också spela in. På sikt torde dock konkurrensen över nationsgränserna om flertalet bankprodukter öka.
Ett införande av den gemensamma valutan medför att sparkunderna får tillgång till ett bredare utbud av placeringsmöjligheter genom att kapitalrörelserna underlättas. Kunderna kommer sannolikt att ställa krav på förbättrad service i synnerhet vad gäller betalningar över gränserna och efterfrågan avseende internationella kapitalplaceringar kommer troligtvis att öka. Jämförbarheten mellan svenska banker och utländska banker kommer sannolikt också att öka. Detta ökar kraven på de svenska bankerna att erbjuda konkurrenskraftiga villkor för tjänster där kunderna förmodligen kommer att vara lättrörliga, exempelvis kapitalplaceringar. Samtidigt kan nya tekniker för likviditetstjänster över nationsgränserna snarast minska behovet vad gäller svenska kunders behov av utlandskonton.
3.4 Implikationer för regleringen
3.4.1 Institutionell eller funktionell reglering
Den ovan diskuterade utvecklingen på de finansiella marknaderna har inneburit att det vuxit fram verksamheter som erbjuder mycket nära substitut till de traditionella banktjänsterna inlåning, utlåning och betalningsförmedling. Detta har rimligtvis förändrat förutsättningarna inte bara för bankernas verksamhet utan även för regleringen av denna verksamhet. Dessutom engagerar sig bankerna allt mer på finansiella områden som inte ingår i den traditionella kärnverksamheten. Detta är en naturlig utveckling. Av en mängd olika orsaker, bl.a. tekniska och politiska, förändras den effektiva institutionella strukturen för att utföra det finansiella systemets funktioner över tiden. Även om ett instituts institutionella identitet är "bank", och har varit så exempelvis de senaste 100 åren, har denna banks verksamhet och de funktioner den uppfyller förändrats kraftigt över åren. Dessutom har andra typer av företag brutit in på de verksamhetsområden som traditionellt varit förbehållna banker. En sådan utveckling innebär att de rörelseregler som gäller för banker systematiskt måste revideras för att inte bli föråldrade. Emellertid kommer de grundläggande funktionerna hos det finansiella systemet sannolikt att vara stabila (t.ex. betalnings-förmedling, sparande, försäkring och kreditförsörjning). Det är framför allt de sätt på vilka dessa funktioner utförs, och vilka typer av institutioner som utför dem, som har förändrats och kommer att fortsätta att förändras. Eftersom funktionerna är relativt stabila över tiden kan det vid regleringen av ett finansiellt system som är
Utvecklingstendenser 183
i ständig förändring vara lämpligt att anlägga ett funktionellt perspektiv i stället för ett institutionellt. En funktionell regleringsansats kan visa sig mer motståndskraftig mot framtidens utveckling av finansiella produkter, marknader och aktörer än en institutionell ansats.
En funktionell finansiell reglering fokuserar på de skyddsvärda funktionerna i det finansiella systemet, inte den institutionella strukturen. Företag som utför samma funktioner, men kanske under olika benämningar, bör lyda under likartat regelverk. Dessutom innebär ansatsen att instituten inte skall åläggas förbud eller restriktioner som inte bidrar till skyddet av de skyddsvärda funktionerna och som medför onödiga effektivitetsförluster för institutens verksamhet. Ett exempel på hur den beskrivna principen kan tillämpas är att bankernas ensamrätt till inlåning (som den för närvarande är definierad) som finansieringskälla bör diskuteras kritiskt. Förutom ökningen av finansiella tjänster som är nära substitut till inlåning är också allmänhetens sparbeteende under så markant förändring att motiven för inlåningsmonopolet urholkas.
Dessa principer torde minska faran för att konkurrensen snedvrids mellan företag som utför likartade funktioner. Förutsättningarna för dessa företag som konkurrerar om kundernas sparande och upplåning måste utjämnas så långt det är möjligt. Om en sådan konkurrensneutralitet inte uppnås riskerar effektiviteten att bli eftersatt. Därför bör alla särregler för bankerna vara noga övervägda med hänsyn till att bankernas verksamhet kan ha en unik inverkan på värnandet av skyddsintressena. Särregler som inte kan motiveras utifrån denna princip riskerar att påverka bankernas möjlighet att konkurrera på lika villkor med andra typer av företag.
3.4.2 Bankernas breddade verksamhetsområde – implikationer för reglering och tillsyn
Sedan några år tillbaka är det möjligt för svenska bankgrupper att inte bara bedriva traditionell bank- och värdepappersverksamhet utan även försäkringsverksamhet i separata dotterbolag inom samma koncern. Denna möjlighet har utnyttjats framför allt av de stora bankgrupperna. Även några stora försäkringsgrupper har startat bankverksamhet i dotterbolag.
I Japan och, i något mindre utsträckning, USA har regler och tillsyn begränsat möjligheten att kombinera bank-, värdepappers- och försäkringsverksamhet inom samma koncern. I Europa är reglerna för finansiella konglomerat flexiblare. Nämnda möjlighet kan verka stabiliserande eftersom konglomeratets verksamhet blir mer diversifierad än en grupp med få verksamheter. Baksidan av detta är att alltför komplexa konglo-
184 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
meratstrukturer kan försvåra för externa intressenter, såsom tillsynsmyndigheten, att få en översikt av gruppens totala risktagande. Komplexa strukturer med flera artskilda verksamheter inom samma koncern kan också vara svåra att överblicka för företagens ledning.
Dessutom kan det finnas risk för att problem i en del av gruppen snabbt sprider sig till övriga delar av gruppen. Detta skulle exempelvis kunna ske om förluster inom värdepappersverksamheten täcks av bankverksamheten genom att ett gemensamt moderbolag ser till att föra medel i form av koncernbidrag eller via interntransaktioner på icke marknadsmässiga villkor från banken till värdepappersbolaget. Det är därför viktigt att det finns regler och tillsyn som förhindrar att skyddsvärda verksamheter drabbas av högt risktagande och förluster i andra verksamheter i samma grupp. Det finns aktiebolagsrättsliga regler som begränsar möjligheten för moderbolag att utarma dotterbolag för täckande av egna eller systerbolags förluster. Det finns inga formella skyldigheter för ett moderbolag att rädda ett insolvent dotterbolag. Dessutom bör redovisningsregler och tillsyn förhindra att otillbörliga interna transaktioner genomförs. Den ökade komplexitetsgraden i de finansiella koncernerna motiverar dock en allt effektivare tillsyn och en systematisk genomgång av möjligheterna till kringgående av dessa regler. Det pågår för närvarande ett arbete i en arbetsgrupp inom EU-kommissionen med ett direktivförslag om tillsyn av finansiella konglomerat som bl.a. syftar till att förhindra olämpliga intragrupp transaktioner samt tillse att konglomerat har tillräckligt buffertkapital genom att förhindra s.k. double gearing – dvs. att sådant kapital som får inräknas i kapitalbasen enligt kapitaltäckningsreglerna används flera gånger inom en grupp.
3.4.3 Produktutvecklingsprocessen – implikationer för reglering och tillsyn
Innovationer inom informations- och telekommunikationstekniken, samt utvecklingen av nya finansiella instrument, har i kombination med avregleringen av de finansiella marknaderna ökat konkurrensen i det finansiella systemet. Detta har kommit samhället i övrigt till godo genom ett bredare utbud av tjänster och produkter till konkurrenspressade priser. Emellertid har ett antal uppmärksammade negativa händelser, nämnda i avsnitt 3.3.3, på de internationella finansiella marknaderna inträffat på senare tid som har haft sin orsak i felhantering av just några av de nyare finansiella instrumenten.
Det är en viktig och svår balansgång att skapa regler som inte lägger hinder i vägen för utvecklingen av nya allt mer sofistikerade produkter. Samtidigt finns en risk för att dessa produkter skall hanteras på ett fel-
Utvecklingstendenser 185
aktigt sätt och hota stabiliteten i det finansiella systemet. Denna risk måste begränsas så långt det är möjligt.
Den i avsnitt 3.3.2 beskrivna produktutvecklingsprocessen ökar möjligheterna för marknadens aktörer att ta önskvärda positioner. Det är framför allt genom att använda olika typer av derivatinstrument som avkastningsmönstret hos andra typer av tillgångar kan kopieras. En konsekvens av detta är att regler som förbjuder exempelvis banker att inneha en viss typ av tillgång i många fall mycket lätt kan kringgås via skapandet av ett paket av andra tillgångar, däribland derivat på tillgången i fråga. Även om regler om förbud mot innehav av vissa tillgångar kan kringgås kan de medföra en ineffektivitet i så måtto att kringgåendet kan vara resurskrävande.
Reglerna bör i stället inriktas mot att öka effektiviteten på de fin-ansiella marknaderna. Detta kan ske direkt genom att underlätta produktinnovationsprocessen. Detta kan t.ex. innefatta anpassning av den finansiella infrastrukturen. Häri ingår anpassning av det institutionella samspelet mellan intermediärer och marknader, regleringsmässig praxis, organisation av handel och clearing samt kommunikation och information i transaktionssystemen. Det kan ske indirekt genom att undanröja omotiverade hinder för nya aktörer att träda in på marknaden och därigenom via ökad konkurrens ytterligare driva på den önskvärda utvecklingsprocessen.
3.4.4 Tendenser i bankernas riskexponering och riskhantering – implikationer för reglering och tillsyn
Den beskrivna utvecklingstendensen innebär att bankernas risktagande förändras. Den ökade volatiliteten på de finansiella marknaderna i kombination med bankernas ökade engagemang i värdepappershandel leder till ökad risk för snabbt uppkommande förluster på grund av kraftiga prisfluktuationer. Detta ställer ökade krav på att bankerna har ändamålsenliga system för analys och hantering av marknadsrisker. Enligt resonemanget i avsnitt 3.3.3 har bankerna i dag goda möjligheter att hantera sådana risker. Dessa förbättrade möjligheter till riskhantering har rimligtvis implikationer för regleringen av bankernas risktagande. Detaljregler om hur finansiella risker skall hanteras kan orsaka mer skada än nytta. Reglerna bör utformas så att bankerna ges incitament att själva utveckla fungerande system för riskhantering. Dessutom krävs tillsyn av bankernas system för hantering av derivatinstrument. De är värdefulla vid riskhantering men kan drastiskt öka risken i ett institut om de hanteras på ett olämpligt sätt. Det är också viktigt att undanröja
186 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
eventuella regler som i onödan förhindrar möjligheterna till effektiv riskhantering, exempelvis regler som försvårar värdepapperisering eller förbjuder innehav av vissa tillgångar.
Om det inte finns fungerande interna kontroller och rutiner i en verksamhet där stora förluster kan uppkomma mycket snabbt vid felhantering av vissa finansiella instrument, kan skadorna bli mycket omfattande. Det är därför en viktig tillsynsuppgift att säkerställa att bankerna inte bara kan identifiera, mäta och hantera sin riskexponering, utan att de även har en fungerande intern kontroll som begränsar den operativa risken. Här spelar ansvarsfördelningen i institutens organisation en viktig roll. Ansvarsfördelningen måste också följas av möjligheter för de ansvariga att kontrollera verksamheten.
Den ökade konkurrensen på sparande- och utlåningsmarknaden leder sannolikt till krympta marginaler. Detta medför att förluster lättare kan uppkomma i den traditionella verksamheten. Denna utveckling i kombination med det ökade engagemanget i värdepappershandel, med fara för hastigt uppkomna tradingförluster, innebär att kraven på institutens buffertkapital måste förfinas ytterligare.
Särskilt om utvecklingen av ändamålsenliga kapitaltäckningsregler
Kapitaltäckningsregler är en viktig del av den tillsyn av banker som syftar till att ge instituten incitament för ett kontrollerat risktagande. Idealt sett skall dessa regler medföra att instituten har ett buffertkapital (kapitalbas) som exakt motsvarar risken i institutens verksamhet. I praktiken är det mycket svårt att konstruera sådana regler. De ursprungliga (Basel) kapitaltäckningsreglerna siktade enbart på kredit-riskerna. De allvarligaste bristerna med dessa regler var att de inte fångade upp diversifieringseffekter samt var mycket trubbiga i klassificeringen av kreditrisk.
Den senare utvecklingen av kapitaltäckningsreglerna har inneburit att även marknadsrisker skall kapitaltäckas. Dessutom har reglerna förfinats genom att instituten ges en valmöjlighet att använda sina egna riskvärderingsmodeller för att beräkna hur mycket kapital som behöver hållas som buffert för deras risktagande i stället för att lyda under stipulerade detaljerade kapitalkvoter för olika typer av exponeringar. Denna valfrihet gäller under förutsättning att tillsynsmyndigheten har godkänt institutets riskvärderingsmodell. Gällande metoder är emellertid inte perfekta i att åsätta kapitalkrav med avseende på risken i instituten. Förutom att marknadsrisken kan sägas inte vara perfekt definierad och kreditrisken fortfarande behandlas trubbigt, beaktas exempelvis inte den operationella risken i beräkningarna.
Utvecklingstendenser 187
Denna utveckling av allt mer sofistikerade kapitalkravsregler som pågår på skilda håll (inom Baselkommittén och EU kommissionen) är dock ett mycket viktigt steg i riktningen mot att bankerna själva skall kunna analysera och hantera de risker som uppkommer i deras verksamhet samt att tillsynsmyndigheten får ändamålsenliga verktyg för att tillse att bankerna verkligen klarar dessa uppgifter. Regler och tillsyn bör utformas på ett sådant sätt att instituten ges incitament att utveckla ändamålsenliga system för beräkning av behovet av buffertkapital. För given riskexponering bör de institut som bäst hanterar sitt risktagande också belastas relativt lätt med kapitaltäckning.
3.4.5 Banksystemets latenta instabilitet och smalbanksmodellen
Enligt resonemanget i avsnitt 3.2 finns det en inbyggd potentiell systeminstabilitet i bankernas traditionella verksamhet, dvs. finansierandet av illikvid utlåning med omedelbart uppsägningsbar inlåning i kombination med betalningsförmedling. Eftersom statens implicita åtagande att skydda betalningssystemet sammanhänger med kombinationen av inlånings- och betalningsförmedlingsverksamhet utgör varje risktagande verksamhet i banken en ökad risk i detta statens åtagande, i förlängningen på skattebetalarnas bekostnad. Även vid existensen av en inlåningsförsäkring av nuvarande svensk modell har staten ett kvarvarande åtagande. Detta beror på att det kan vara svårt för staten att isolera räddningsinsatserna till enbart inlåningsverksamheten i händelse av kris i ett institut som är centralt för betalningssystemets stabilitet.
På flera ställen i framställningen i tidigare avsnitt har bankernas värde för de finansiella marknadernas funktionssätt, och därmed ekonomins tillväxt, betonats. Grunden för att bankerna skall kunna spela denna centrala roll i ekonomin är att de utvärderar och omfördelar risker. Det är således inte lämpligt att inrikta regelverket mot att förhindra bankernas risktagande. Regler och tillsyn bör syfta till att risktagandet är kontrollerat och att onödig riskexponering undviks.
Problemet skulle kunna hanteras genom en separation av den skyddsvärda inlåningsverksamheten från utlåningsverksamheten i skilda juridiska personer, men inom samma koncern. Enligt den s.k. smalbanksidén skulle detta kunna betyda att inlåning bara får placeras i likvida löptidsmatchade tillgångar och att utlåning bara får finansieras med upplåning på kapitalmarknaden. En viktig poäng är att dessa enheter är trovärdigt juridiskt separerade i händelse av en insolvenssituation i den
188 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
del av koncernen som inte inrymmer inlåningsverksamheten. Inom en universalbank eller finansiellt konglomerat som inkluderar en sådan smalbank skulle begränsningar för bankens verksamheter och investeringar tas bort om de finansierats med formellt oförsäkrad inlån-ing.
Ett förbud mot finansiering av utlåning med inlåningsmedel skulle kunna skada kredittillförseln i ekonomin. För att detta inte skall bli fallet krävs att värdepapperiseringsprocessen på marknaden är tillräckligt effektiv för att bankerna skall kunna finansiera sin utlåning med upplåning från marknaden.
Även om smalbanksmodellen har vissa principiellt tilltalande egenskaper, framför allt med avseende på statens hantering av dess implicita garanti av stabiliteten i betalningssystemet, finns det dock ett antal faktorer som bidrar till att det är tveksamt att genomföra en så drastisk reform av regelverket.
Ett möjligt problem är att smalbankerna knappast kommer att kunna erbjuda inlåningsränta som ligger i nivå med de traditionella bankernas räntor eftersom inlåningsmedlen placeras i säkra tillgångar med relativt låg avkastning. Det finns risk för att bankerna kan erbjuda sådana inlåningstjänster endast om inlånarna betalar för att sätta in medel. Detta skulle i sin tur kunna innebära att om det finns valfrihet att även sätta in sin inlåning på traditionella banker, men uttalat oförsäkrat, skulle många kunder i goda tider välja att sätta in sina medel i dessa banker på grund av den högre avkastningen. I dåliga tider skulle denna inlåning sannolikt flöda över till smalbankerna där den är säker, vilket skulle kunna medföra likviditetsproblem för de traditionella bankerna. Det skulle dock inte medföra en likviditetskris eftersom solida banker alltid kan finansiera sig på marknaden eller hos Riksbanken.
Effekterna av en reglering måste alltid vägas mot kostnaderna. Reformen är så pass genomgripande att den reducerade systemrisken kan överskuggas av de omfattande kostnaderna för omstruktureringen av kreditmarknaden.
3.4.6 Behovet av regler för hantering av finansiella institut i kris
Det ökade antalet banker på marknaden innebär ökad konkurrens, vilket är önskvärt. Denna utveckling medför sannolikt inte bara en ökad effektivitet utan även en ökad risk för att banker kan komma att gå i konkurs (bl.a. på grund av krympande marginaler och ett ökat risktagande). Det är olämpligt och slöseri med resurser att ineffektiva verksamheter garanteras fortlevnad via regler som syftar till att förhindra konkurser. Samtidigt är det nödvändigt att beakta konsekvenserna av fallissemang
Utvecklingstendenser 189
för det finansiella systemets stabilitet. Den ovan beskrivna utvecklingen av strukturen på bankmarknaden är av betydelse för sådana bedömningar.
Det är också viktigt att beakta de möjliga effekter på institutens beteende som olika vägval vad gäller krishantering kan medföra. Institutens ökade möjligheter till snabba förändringar i riskexponeringen innebär att situationer där institut står på randen till insolvens är särskilt kritiska. Institutet kan välja en strategi med ökad förväntad avkastning och riskexponering för att ta sig ur problemen. Om en sådan strategi slår fel kan underskotten i den resulterande konkursen bli extra stora till nackdel för fordringsägarna, däribland insättningsgarantisystemet. Reglerna för hantering av institut med finansiella problem bör utformas så att incitamenten till sådant beteende från institutens sida begränsas. Dessa regler bör också utformas enligt principer om konkurrensneutralitet. Om stora institut särbehandlas, kan detta leda till att konkurrensen snedvrids till de mindre institutens nackdel.
3.5 Slutsatser
Den snabba omvandlingen av det finansiella systemet minskar skillnaderna mellan olika typer av finansiella mellanhänder vad gäller uppfyllande av finansiella funktioner. Detta medför ett behov av översyn av särregler och tillsynens inriktning för att så långt möjligt säkerställa konkurrensneutraliteten på kreditmarknaden. En funktionell regleringsansats torde vara mest ändamålsenlig för att öka reglernas precision och motståndskraft mot förändringar av de sätt på vilka det finansiella systemets funktioner utförs.
Det är viktigt att regler och tillsyn utformas så att kraften i utvecklingen mot ett bredare utbud av allt mer förfinade finansiella produkter och tjänster inte hämmas, eftersom denna utveckling leder till att det finansiella systemet fungerar mer effektivt. Flexiblare verksamhetsregler kan emellertid påverka stabiliteten i det finansiella systemet varför det även är av vikt att se till att regelverket är ändamålsenligt utformat så att stabiliteten upprätthålls.
Vid utformningen av regelverket och tillsynens inriktning bör också den förändrade strukturen i banksystemet beaktas samt förändringar i bankernas riskexponering liksom deras förbättrade möjligheter att hantera denna riskexponering.
Avslutningsvis bör det betonas att det är fel att förutspå en markant minskande roll för bankerna i det finansiella systemet. Det är mer korrekt att benämna utvecklingstendensen "en förändrad roll för bankerna".
190 Utvecklingstendenser SOU 1998:160
Det är Banklagskommitténs uppgift att anpassa det regelverk som styr bankernas verksamhet så att det passar denna förändrade roll.
SOU 1998:160 191
4 Risker och riskhantering i bankrörelse
4.1 Inledning
Under de senaste tio åren har priserna på de finansiella marknaderna fluktuerat allt kraftigare, marknaderna har blivit volatilare. Svårigheterna att göra bedömningar av räntor, växelkurser och aktiekurser har ökat i takt med den ökade osäkerheten och volatiliteten. I spåret av avregleringen av de finansiella marknaderna har det under samma period skapats en mängd olika typer av finansiella instrument. Många aktörer har gjort stora förluster eftersom de inte förstått riskerna med de instrument de handlat i. De har inte bara haft bristande insikt i instrumentens risker, utan även rörande vikten av fungerande administrativa rutiner och informationssystem för hanteringen av finansiella risker, dvs. marknads-, kredit- och likviditetsrisker. De stora förlusterna under senare år i vissa finansiella institut, såsom i den brittiska banken Baring Brothers filial i Singapore och den japanska Daiwa banks filial i USA, var ett direkt resultat av (för banken) ogynnsamma rörelser i tillgångspriser. Förlusterna hade sin egentliga grund i bristfälliga administrativa rutiner.
Förluster till följd av exponering av marknadsrisker och operativa risker överskuggas av de dramatiska kreditförlusterna i västvärldens banksystem under senare år. Fatala missbedömningar av riskerna med allt för hög koncentration i kreditportföljerna till vissa branscher ledde till svåra systemkriser i bl.a. de nordiska länderna.
Sammantaget har händelser som dessa medfört ett ökat intresse för riskhantering i bankerna. Det allt bredare utbudet av likvida finansiella instrument samt den snabba utvecklingen av metoder för riskhantering ökar bankernas möjligheter att hantera riskerna i sin rörelse. Det är viktigt att dessa möjligheter tas till vara.
Detta kapitel syftar inte till att ge en beskrivning av hur det bör gå till i bankerna. Ambitionen är inte heller att ge en heltäckande beskrivning med avseende på hur banker i realiteten går till väga i sin riskhantering. Därtill är skillnaderna mellan olika bankers verksamhetsinriktning samt förutsättningar för riskhantering allt för stora. Syftet är snarare att beskriva vilka risker som kan vara för handen samt hur en bank kan gå till väga för att möta dessa risker. Ambitionen är också att i enlighet med
192 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
det utvecklingsscenario som målades upp i kapitel 3 diskutera den allt mer framträdande rollen hos banker som uppsamlare och hanterare av kunders risker, risker som banker har relativa (kompar-ativa) fördelar att absorbera.
4.2 Riskhantering som en central funktion för bankerna
I kapitel 3 diskuterades de förändrade omständigheterna för bankernas traditionella verksamhet, dvs. kombinationen av inlåning, utlåning samt betalningsförmedling. Det finns utvecklingskrafter som verkar för att den traditionella verksamheten kommer att minska i betydelse samtidigt som andra verksamhetsgrenar såsom förmedlings- och rådgivningstjänster samt värdepappershandel kommer att utgöra allt viktigare inslag i bankernas rörelse. Bankerna kommer med största sannolikhet att ha en fortsatt viktig, men förändrad, roll i det finansiella systemet i framtiden.
De finansiella marknadernas tillväxt är i stor utsträckning ett resultat av finansiella institutioners ökade aktivitet på marknaderna genom innovation av och handel med olika typer av instrument. Individer och icke-finansiella företag har i relativt liten utsträckning direkt använt sig av de förbättrade möjligheterna till riskhantering som de växande marknaderna erbjuder. I stället har finansiella mellanhänder använts för att omfördela risk mellan olika marknadsaktörer. Det är inte så förvånande eftersom mellanhänder, såsom banker, har bättre möjligheter än andra aktörer att hantera vissa typer av risker genom att t.ex. skapa skräddarsydda instrument. Det har inte bara att göra med att de kan genomföra transaktioner till relativt låga kostnader, vilket i sin tur möjliggör konstruktion av finansiella produkter som ger kunderna säkra kassaflöden till attraktiva priser. Mellanhänderna har dessutom relativa fördelar i hantering av vissa typer av risker. När det gäller banker är det framför allt komplexa risker i aktiviteter och tillgångar som är förknippade med informationsproblem som kunderna kan vara betjänta av att få avhjälpta via olika typer av finansiella försäkringslösningar eller specialkonstruerade instrument. Sammantaget finns det fog för att lägga funktionen riskhantering till de funktioner som traditionellt kan sägas ha givit banker existensberättigande.
Risker och riskhantering i bankrörelse 193
4.3 Beskrivning av riskerna
Risk kan sägas vara sannolikheten för att en händelse som ogillas inträffar. För banker kan risk på ett övergripande plan sägas vara faran för urholkning av balansräkningen eller buffertkapitalet. Med en sådan riskdefinition finns det en mängd risker i de olika verksamheterna en bank kan hålla på med. Eftersom banker kan ha mycket olika rörelsestruktur gäller också att riskstrukturen kan vara mycket olika, t.ex. beroende på om det är fråga om en smal inlåningsbank eller en internationellt verksam fullsortiment universalbank. En risk kan vara väsentlig i meningen att den sammanhänger med en verksamhet som utgör en relativt stor andel av rörelsen, men samtidigt vara mindre allvarlig om möjligheterna att hantera denna risktyp är goda. Det kan också finnas risktyper som kan medföra svåra och oförutsägbara förluster till följd av att det varken går att identifiera, mäta eller hantera riskexponeringen i fråga. Exempelvis utgör marknadsrisken, dvs. ränte-, aktiekurs- och växelkursrisk, en väsentlig risk i meningen att de verksamheter som genomsyras av marknadsrisk ofta utgör en stor andel av den totala rörelsen. Samtidigt är möjligheterna att hantera marknadsrisker relativt goda.
I en redogörelse av detta slag måste avgränsningar göras. Endast de risktyper som här bedöms som viktigast i bankrörelse kommer att behandlas i kapitlet. De väsentligaste risktyperna banker utsätts för i sin normala rörelse är finansiella risker, dvs. marknads-, likviditets- och kreditrisk. Härutöver finns operativ risk. De finansiella riskerna kan i någon mening sägas utgöra input i den del av bankernas riskhanteringsverksamhet som kan ses som en produktionsprocess som delvis motiverar bankers existens, enligt resonemanget i avsnitt 2. De finansiella riskerna, och då särskilt marknadsrisker, är också speciella med avseende på snabbheten med vilken en exponering kan växa. Missbruk i hanteringen kan få särskilt förödande konsekvenser. Av marknads-riskerna är det särskilt ränterisk som är betydelsefull för bankernas verksamhet eftersom en stor andel av en "normal" banks tillgångar och skulder är räntekänsliga och därmed utsatta för ränteriskexponering. Kreditrisk är väsentlig på grund av att utlåning utgör en betydande del av en banks traditionella verksamhet samt att bankernas växande engagemang i värdepappershandel ofta medför kreditriskexponering.
Operativ risk kan i princip ses som en samlingsterm på alla ickefinansiella risker som finns inom organisationen. Den operativa risken låter sig svårligen mätas och hanteras med exakta metoder. Försumlighet i hanteringen av denna risktyp kan leda till svåra förluster som till sitt yttre synes vara t.ex. en kreditförlust eller en förlust i en derivatposition. De ovan nämnda spektakulära förlusterna i bankbranschen under senare tid är förknippade med denna typ av risk.
194 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
Det är problematiskt att åstadkomma skarpt avgränsade definitioner av vissa risker. Exempelvis kreditrisk och motpartsrisk är delmängder av varandra. Detta gäller även för legala risker och motpartsrisker (som snarare är ett samlingsbegrepp på de olika risktyper som genomsyrar motpartsförhållande i transaktioner).
4.3.1 Finansiella risker
Marknadsrisker
Marknadsrisk är risken för att en tillgångs marknadsvärde ändras (negativt). För banker vanliga orsaker till sådana värdeförändringar är förändringar i aktiekurser, växelkurser och räntor.
Med aktiekursrisk avses risken för kursförändringar i innehavda aktier. Om banken har tillgångar (eller skulder) utomlands är man exponerad för växelkursrisk som beror av den aktuella växelkursens utveckling. Värdeförändringen i dessa tillgångar beror således både på förändringen i tillgångarnas pris samt växelkursens utveckling.
Ränterisk är exponeringen i bankens finansiella tillstånd för förändringar i ränteläget. Förändringar i räntorna påverkar marknadsvärdet på bankens räntebärande tillgångar, skulder och utombalansinstrument (eng. "off-balance sheet instruments", dvs. alla instrument och avtal utanför balansräkningen som kan få resultatpåverkan, t.ex. inom linjen poster såsom derivatinstrument och garantier). I förlängningen får detta även en inverkan på bankens intjäningsförmåga, dvs. nettot av avkastningen på de räntekänsliga tillgångarna och räntekostnaden för de räntekänsliga skulderna (räntenettot).
En räntebärande tillgångs (t.ex. en obligation) pris (värde) rör sig i motsatt riktning som räntan: då räntan stiger (faller), faller (stiger) obligationens pris. För en investerare som planerar att hålla obligationen till dess löptiden går ut, är egentligen förändringen i obligationens pris ointressant. Om investeraren däremot planerar att sälja obligationen före löptidens slut, innebär en stigande ränta en kapitalförlust.
Ränterisken kan indelas i en prisrisk, som avser den direkta påverkan på tillgångens pris vid en ränteförändring, och en återinvesteringsrisk, som uttrycker påverkan på avkastningen på de medel som återinvesteras i samband med kupongutbetalningar eller förfall. Såväl instrumentets löptid som hur eventuella kupongutbetalningar är fördelade över tiden är centrala för instrumentets räntekänslighet.
En bank är exponerad för ränterisk från skillnader i löptid mellan tillgångarna och skulderna. En parallell förflyttning (dvs. att ränteförändringarna är lika stora för alla löptider) eller förändrad lutning eller form
Risker och riskhantering i bankrörelse 195
på avkastningskurvan kan leda till sämre räntenetto eller kapitalförluster om tillgångarna och skulderna inte har samma räntebindningsvillkor. Avkastningskurvan beskriver sambandet mellan ränta och löptid på placeringar i instrument med samma kreditrisk. Kurvan ger en bild av räntornas löptidsstruktur vid en given tidpunkt. En traditionell bank har normalt en kortare räntebindningstid på sin finansiering än på tillgångssidan och är därför bl.a. exponerad för en parallell förflyttning uppåt av avkastningskurvan.
Trots identiska villkor i tidsbundenheten för tillgångar och skulder kan ränterisk uppkomma om spreaden mellan räntan på en placering och räntan på dess finansiering glider isär. En ytterligare källa till ränteriskexponering är vid handen om banken investerat i instrument med optionsinslag. Med detta menas att ett obligationskontrakt kan innehålla en klausul om att emittenten har rätt att återkalla lånet före lösentidpunkten, vilket denne kan ha incitament att göra om marknadsräntan faller under kupongräntan. För banken är detta ett problem eftersom kassaflödena från obligationen blir osäkra. Dessutom är banken utsatt för en återinvesteringsrisk eftersom emittenten kallar tillbaka obligationen då räntorna fallit, dvs. en ny investering för banken blir dyrare.
Likviditetsrisk
Likviditetsrisk har att göra med risken för att banken inte har tillgång till tillräcklig mängd likvida medel för att t.ex. kunna möta kunders behov (t.ex. återbetala insättarnas medel vid anmodan), återbetala skulder som löper ut, hjälpa dotterbolag med kapitalbehov eller kunna genomföra någon annan nödvändig transaktion eller investering som kräver likviditet. Även om det finns flera sätt att anskaffa likviditet hänger denna risk framför allt ihop med möjligheten för banken att refinansiera sig på interbankmarknaden. Eftersom denna möjlighet i sin tur hänger ihop med bankens soliditet, är en banks likviditetsrisk i princip beroende av bankens soliditet. En solid bank behöver aldrig frukta en likviditetskris.
Även om en solid bank i princip aldrig kan hamna i en likviditetskris existerar likviditetsrisken såsom en risk för kostnader till följd av oväntad likviditetsbrist. Exempelvis kan en likviditetsbrist som hindrar en bank från att genomföra en transaktion innebära en missad vinst eller en extra kostnad för snabb extern finansiering av transaktionen.
På individuell positionsnivå finns likviditetsrisken för att banken kommer i en situation där en position inte direkt kan likvideras till kontanter till marknadsmässiga priser.
196 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
Kreditrisk
Kreditrisk kan definieras som risken att en part i en finansiell transaktion inte uppfyller villkoren i kontraktet och förorsakar fordringsägaren kapital- eller ränteförlust, eller ökade kostnader. Således är bankernas innehav av kreditfordringar, certifikat och obligationer (emitterade av andra än staten) förenade med kreditrisk, dvs. risk för att låntagaren inte uppfyller sina åtaganden mot bankerna vad gäller betalning av räntor och amorteringar på avtalad tid. I klassen kreditrisker inryms också risken för att en motpart inte kan fullfölja en värdepappers- eller betalningstransaktion vid likvidtidpunkten så att banken åsamkas förluster. Denna risk benämns motpartsrisk.
Kreditrisk vid innehav av kreditfordringar
Den primära risken med att inneha kreditfordringar samt certifikat och obligationer (emitterade av andra än staten) är att låntagaren kan vara oförmögen, alternativt ovillig, att uppfylla lånekontraktets villkor om betalningar av ränta, amorteringar eller hela lånebeloppet på förfallodagen.
Risken för att lånet inte återbetalas till fullo beror inte bara på låntagarens löpande inkomstflöden utan även i hög grad av ställda säkerheters värde vid avtalad tidpunkt för återbetalning eller vid låntagarens eventuella konkurs. Kreditrisken i ett lån är särskilt hög om det råder en samvariation mellan de löpande inkomstflödena, som till stor del styr förmågan att betala de löpande räntorna och amorteringarna, och säkerhetens värdeutveckling. Detta gäller framför allt i verksamheter där intjäningsförmågan hänger nära samman med typen av säkerheter som kan komma i fråga – t.ex. fastighetsbolag som ställer fastigheter i pant eller företag som lånar mot företagsinteckning.
Kreditriskexponeringen kan betraktas inte enbart utifrån den individuella kreditens egenskaper utan i hög grad även utifrån kreditens tillskott till kreditportföljens risk. Därmed har portföljens inriktning betydelse, dvs. hur mycket bättre diversifierad portföljen blir då den nya krediten läggs in i portföljen. Den verkligt allvarliga risken för innehav av kreditfordringar kommer från risken för händelser som slår hårt mot ett stort antal krediters värde, s.k. makrorisk.
Risker och riskhantering i bankrörelse 197
Kreditrisk i värdepapperstransaktioner (motpartsrisk)
Kreditrisken i vissa värdepapper, exempelvis ett derivat, beror på storleken av den orealiserade vinsten. Om värdet av positionen i derivatet går upp uppstår en orealiserad vinst, men också en fordran på motparten och därmed en kreditrisk. Således går marknadsrisken och kreditrisken åt olika håll i vissa fall.
Kreditrisk kan även sägas innefatta avvecklingsrisk som uppstår vid en finansiell transaktion innan likvid mot leverans, dvs. det sålda värdepapperet har levererats och likvid erhållits.33 I Sverige avvecklas i princip samtliga aktie- och penningmarknadsaffärer i VPC:s system genom överföringar mellan konton. Likviden levereras i Riksbankens system för clearing och avveckling av betalningar – RIX. Även om leverans av värdepapper inte kan ske utan att betalning erhållits uppstår en risk eftersom VPC inte garanterar affären. Om bankens motpart fallerar tvingas banken ersätta affären med en motsvarande affär till rådande marknadspris och riskerar därmed att gå miste om en vinst eller att åsamkas en förlust.
I den derivatclearing som sker på Stockholms optionsmarknad (OM) garanteras affären genom att OM går in som motpart i affären. Således är det endast clearingorganisationens kreditvärdighet som behöver bedömas av respektive aktör. Andra faktorer som håller nere riskexponeringen i denna handel är multilateral nettning av aktörernas inbördes åtaganden, vilket medför att avvecklingsflödena begränsas. Dessutom ställer aktörerna säkerheter i relation till positionerna. Detta gäller alltså den börsanknutna handeln med standardiserade instrument. Handeln med icke-standardiserade och icke-clearade s.k. OTC kontrakt är inte omgärdad med motsvarande säkerhetsarrangemang varför motpartsriskerna torde vara större.
De största avvecklingsriskerna finns förmodligen inom valutahandeln eftersom leverans mot betalning svårligen kan uppnås till följd av att betalningssystemen i olika valutor inte är öppna samtidigt. Den s.k. Herstatt-risken innebär risken för att en bank som levererat valuta inte erhåller annan valuta från sin motpart enligt kontraktet till följd av att denne ställer in betalningarna under tiden betalningsvägarna är stängda. (Namnet, Herstatt-risk, kommer från den tyska banken Herstatt som gick i konkurs 1974.) Denna aspekt på motpartsrisk förekommer inte på räntesidan där likvidavräkning sker samtidigt med leverans av det underliggande instrumentet.
33 Se SOU 1993:114 för en närmare beskrivning av risker inom clearing och avveckling av värdepappersaffärer.
198 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
Bankernas betalningar till varandra över interbankmarknaden innebär också motpartsrisker. Den ökade mängden och volymen av dessa transaktioner utgör en av de riktigt stora källorna för risk för instabilitet i banksystemet och i förlängningen betalningssystemet. Detta systemriskproblem samt systemriskaspekterna på derivathandel och valutahandel diskuteras i avsnitt 4.3.3.
4.3.2 Operativ risk
Operativ risk, som ibland också kallas administrativ risk, kan för banker i princip innefatta risk för alla typer av förluster som inte är direkt hänförliga till de finansiella riskerna. Ett försök till en något mer avgränsad definition kan ta sin utgångspunkt i en uppdelning mellan handläggningsrisk, intern kontrollrisk och teknisk risk.
Handläggningsrisken är risken för felaktigheter vid affärsavslut, affärsregistreringar, avstämning, redovisning eller av motsvarande orsaker uteblivna intäkter eller förluster. Här ingår också risk för fel i dokumentation och kontrakt. Denna risk innefattar även fara för misstag i handläggningen av ärenden såsom hantering av låntagares fallissemang och lånepanter.
Den interna kontrollrisken avser risken för att medarbetare bryter mot interna (eller externa) regler och riktlinjer och orsakar förluster, t.ex. genom att överskrida handelslimiter eller på annat sätt ta position-er som inte är förenliga med bankens önskade riskprofil. Sådan risk-exponering blir särskilt betydande om det saknas effektiva informationssystem och intern kontroll som leder till att individer eller grupper inom banken bedriver olämpliga verksamheter eller håller farliga positioner utanför ledningens och ägarnas kännedom. I den interna kontrollrisken ingår också risken för bedrägerier samt fara för dålig incitamentstruktur i organisationen, vilket kan leda till svaga prestationer hos medarbetarna eller förlust av nyckelpersonal.
Den tekniska risken är risken för att de system som används för affärshantering och värdering fallerar eller ger felaktiga utdata och därmed orsakar felaktiga beslut med merkostnader eller förluster som följd. Exempel på orsaker till denna riskexponering är fel val av system med hänsyn till behov, implementeringsfel samt brister i den data som registreras i systemen. Utan fungerande informations- och rapportsystem minskar förutsättningarna för att kunna analysera och hantera marknads- och kreditrisker på ett lämpligt sätt.
Till den tekniska risken hör faran för telekommunikationsfel och datasystemhaverier. De finansiella institutionernas växande beroende av datasystem gör dem allt mer utsatta för sådana händelser. Systemavbrott
Risker och riskhantering i bankrörelse 199
kan leda till stora kostnader för institutet i fråga. Eftersom bank-erna är hårt sammanlänkade via interbankmarknaden och betalningssystemen kan systemavbrott i något eller några större institut dessutom drabba många andra institut och i värsta fall sätta hela det finansiella systemet i gungning.
4.3.3 Systemrisk
Systemrisk kan definieras som risken för att de finansiella marknaderna, inklusive systemen för clearing och leverans, innehåller svagheter, som kan leda till att marknaderna eller betalningssystemet kollapsar som en konsekvens av att en eller flera stora aktörer faller. Denna risk är väsentlig att begränsa, inte bara för bankerna utan även för lagstiftaren och tillsynen eftersom staten har ett övergripande ansvar för betalningssystemets stabilitet.
En utvecklingstendens är bankernas ökade mängd och volym av transaktioner med varandra över den nationella och internationella interbankmarknaden. De omfattande fordringsbelopp/exponeringar bank-erna har på varandra dagligen kan ibland vara större än bankernas kapitalbaser. Det innebär att ett problem i ett stort institut, som leder till att det inte kan fullfölja sina åtaganden mot andra banker, riskerar att blixtsnabbt leda till en kedjereaktion på interbankmarknaden med en serie fallissemang som följd.
I Riksbankens system för clearing och avveckling av betalningar – RIX – avvecklas deltagarnas betalningar vid samma tidpunkt som betalningsmeddelandena presenteras i systemet. Det krävs dock att instituten håller likvida balanser hos Riksbanken eftersom det är svårt att förutsäga och koordinera in- och utgående betalningar. Bankerna kan dock frestas att hålla alltför lite likviditet hos Riksbanken till följd av att det är kostsamt att hålla onödig likviditet. Det ökar risken för otillräcklig likviditet i transaktionerna, vilket kan orsaka stopp i interbankbetalningsystemet med allvarliga spridningseffekter till det finansiella systemet i övrigt som följd. För att mildra denna risk för likviditetsbrist ger Riksbanken krediter över dagen. Med ställande av säkerhet är dessa krediter till institut med likviditetsproblem obegränsade till sitt belopp. Utan ställande av säkerhet är krediternas storlek begränsade. Det finns således en potentiellt besvärlig beslutssituation för Riksbanken som ansvarig för systemstabiliteten, då ett institut inte kan ställa tillräcklig säkerhet för en riksbankskredit. I princip skall Riksbanken avgöra om ett fallissemang i detta institut skulle hota stabiliteten i systemet.
När det gäller valutahandeln nämndes den s.k. Herstatt-risken i avsnittet om motpartsrisk. I Herstatt-kraschen fick Herstatt-banken till
200 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
följd av handel i olika tidzoner in de europeiska valutor som banken hade en fordran på. Banken gick dock omkull innan New Yorks avvecklingssystem hade öppnat. Därmed hann banken inte betala ut sina skulder i dollar. Detta ledde i sin tur till instabilitet i det amerikanska banksystemet eftersom de banker som sänt medel till Herstatt-banken i sin tur vägrade göra betalningar till sina motparter. Denna risk föreligger alltjämt på valutamarknaden där handeln avvecklas bilateralt mellan bankerna och där fungerande rutiner för leverans mot betalning svårligen kan upprättas till följd av att betalningssystemen i olika valutor har olika öppettider.
En annan utvecklingstendens inom det finansiella systemet är att handeln med s.k. derivatinstrument har vuxit mycket starkt under de senaste åren. Det finns på vissa håll hos allmänheten, och kanske även hos myndigheter, en oro och misstänksamhet mot dessa instrument som beror på instrumentens komplexitet, den stora omfattning som användningen av instrumenten har fått samt de nämnda spektakulära förlusterna som gjorts i handeln med derivat under senare år (bl.a. Daiwa bank och Barings bank).
En diskussion om de systemrisker som kan bli resultatet från bankers (och andras) handel i derivatinstrument bör ta sin utgångspunkt i derivatens dubbla natur att vara dels ett försäkringsinstrument, dels ett kraftfullt instrument för spekulativa positioner. Eftersom användandet av derivatinstrument utgör det kanske effektivaste sättet för aktörer med finansiella tillgångar och åtaganden att begränsa sin exponering mot framför allt marknadsrisker, men också kreditrisker, kan dessa instrument (rätt använda) bidra till att dämpa en gryende turbulens på marknaden snarare än att generera instabilitet. Av denna anledning bör det i princip i varje god bankverksamhet finnas en derivatportfölj.
Eftersom vissa typer av öppna derivatpositioner kan förändras mycket snabbt och nästan obegränsat negativt kan instrumenten också utgöra en potentiell systemrisk om de hanteras felaktigt. Det gäller särskilt om en stor aktör inom ett betydande segment på de finansiella marknaderna, t.ex. valutamarknaden, håller farliga positioner. Om positionerna utvecklas till stora förluster kan förtroendet för institutet och till och med marknadssegmentet skadas. I förlängningen kan ett sådant scenario leda till instabilitet i hela det finansiella systemet, både nation-ellt och internationellt.
I princip samtliga risktyper som nämndes i avsnitt 4.3 gör sig gällande i handeln med derivat, i varierande grad beroende på vilken typ av derivat det är fråga om. De allmänt sett kanske viktigaste risktyperna i detta avseende är motpartsrisk och de operativa riskerna, dvs. risker för att bankerna inte har tillräcklig insikt om derivatens risker samt utvecklade rutiner och system för hantering av riskerna. De operativa riskerna
Risker och riskhantering i bankrörelse 201
hanteras framför allt med en effektiv intern kontroll och ansvarsstruktur. Motpartsrisken hanteras av bankerna genom bl.a. kredit-analyser och från marknadens och samhällets sida genom att säkerheten i clearingoch avvecklingssystemen i derivathandeln upprätthålls.
Riksbanken genomförde 1994 en omfattande utredning om bl.a. systemriskerna i den svenska derivatmarknaden. En av utredningens slutsatser var att bankkoncernernas centrala ställning inom de icke cle-arade delsegmenten motiverade särskild uppmärksamhet från tillsynshåll, framför allt eftersom de har en särställning i betalningssystemet. Risken för systemstörningar inom derivatmarknaden anses mest påtaglig inom valutamarknaden (som alltså är icke-clearad) men även inom den ickeclearade delen av räntehandeln. Institutgenererad systemrisk är mindre trolig vad gäller börshandlade derivat än inom icke-clearad handel, bl.a. på grund av den mer spridda kundstrukturen och ofta mindre riskabla avvecklingen av affärerna. Även om den s.k. OTC-handeln (icke-clearad handel med icke-standardiserade instrument) anses vara särskilt riskabel i sig, anses den till följd av sin ringa omfattning inte utgöra någon påtaglig systemrisk.
4.3.4 Övriga risker
Det finns många fler risker än de ovan uppräknade. Egentligen skulle alla upptänkliga händelser som kan orsaka en bank en förlust eller störning kunna ge namn åt en risktyp. Nedan ges ytterligare några exempel på risker för händelser som kan leda till betydande förluster eller problem.
Legal risk
Den legala eller juridiska risken kan i grunden delas upp i två delar, dels risker som ett oklart rättsläge medför, dels risker som det innebär att det juridiska systemet i ett land fungerar dåligt. De här riskerna är grundläggande i den meningen att även en noggrann och välinformerad aktör har svårt att undgå dem. Visserligen kan aktörerna försöka att genom avtal reglera ett oklart rättsläge men om det överhuvud taget går kan det bli både dyrt och komplicerat. Att det kan vara farligt att göra affärer på sådana ställen där det är svårt att komma till sin rätt behöver inte utvecklas.
I en annan mening finns ytterligare juridiska risker, nämligen till följd av illa skrivna kontrakt, okunskap om andra länders rättsförhållanden och liknande. Sådant risktagande kan vara mer eller mindre medvetet. En affär kanske är så liten att det inte lönar sig att skriva ett kontrakt som täcker alla upptänkliga situationer eller att forska djupt i ett annat lands
202 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
rätt. Gemensamt för de här riskerna är att de beror antingen på oskicklighet eller medvetet chansande. I någon mening kan de därmed hänföras till operativa risker.
Politisk risk/landrisk
Politisk risk, eller landrisk, avser risken för förluster till följd av åtgärder av politiska organ eller centralbanker som medför förändrade regler för marknaderna eller på annat sätt har en negativ inverkan på bankens finansiella tillstånd. Här inryms risken för rörelsebegränsande regleringar såsom utlåningstak eller valutareglering. Andra exempel är vissa av de statliga åtgärder som nämndes i kapitel 2 som bidragande orsaker till bankkrisens uppkomst. Här är skattereformen 1991, som i ett slag markant höjde realräntan efter skatt, ett viktigt exempel.
Risken för oväntade devalveringar i länder där banken har placerat medel kan också räknas in som en politisk risk. Detta gäller även för risken att tillgångar i andra länder nationaliseras eller till följd av andra politiska åtgärder förlorar i värde.
Risken för politiska kriser av olika slag, såsom att krig utbryter eller att det uppstår ett parlamentariskt kaos i ett land där en bank har placerat pengar kan också räknas till politisk risk.
Rörelserisk
Rörelserisk avser exempelvis osäkerhet rörande intäkter och kostnader som har att göra med bl.a. konkurrenssituationen och efterfrågebilden på bankens produkter. Således är exponering för rörelserisk något som banker har gemensamt med de flesta andra typer av företag.
4.4 Riskhantering
4.4.1 Inledning
Som nämndes i avsnitt 4.2 utgör finansiell riskhantering en självklar del i bankers verksamhet. Riskhantering är i viss mening vad som ger banker ett existensberättigande. En affärsverksamhet av växande betydelse är att för kunders räkning erbjuda riskhanteringstjänster och specialkonstruerade finansiella instrument. Denna verksamhet ger i sig upphov till behov av egna riskhanteringsåtgärder för banken. Bankernas övriga verksamhetsgrenar, placeringar, utlåning och upplåning medför också exponering för olika typer av risker som skall hanteras på något sätt.
Risker och riskhantering i bankrörelse 203
Tillvägagångssättet i riskhanteringen beror på vilken typ av risk det är fråga om. Vissa risker kan elimineras helt. Diversifiering av kreditportföljen är ett exempel på eliminering av diversifierbara risker. Risk-er som inte kan diversifieras bort, s.k. systematiska risker, kan undvikas genom transferering till andra aktörer. Detta kan ske genom riskgardering (hedging) med derivat, t.ex. via handel med optioner eller swappar. Ränterisk och valutarisk faller exempelvis in i gruppen av risker som kan marknadsprissättas. En förutsättning för denna strategi är att dessa risker kan förstås och genomlysas av de aktörer till vilka riskerna transfereras. Annars kan transaktionen svårligen komma till stånd. Risker i komplexa eller svårgenomlysbara tillgångar, vars värde är svårt att kommunicera till tredje part, kan inte handlas på någon marknad. Detta är risker som bankerna ofta har komparativa fördelar av att hantera. Exempel på sådana risker är kreditrisken i de enskilda krediterna (till låntagare vars rörelse inte värderas på en marknad).
En grundförutsättning för en lyckosam riskhantering är att riskerna i rörelsen identifieras och mäts på ett ändamålsenligt sätt. Identifieringen av riskerna innefattar utredning om vilka verksamheter (och målvariabler) som är känsliga för olika risker. Här ingår också att bestämma vilken information som behövs samt urskilja drivkraften bakom riskerna.
Identifieringen av riskexponeringen är beroende av tillförlitliga informationssystem som kan fånga upp och tolka den information som anses behövas. Det är inte minst viktigt för att risken skall kunna mätas korrekt. Mätmetoden beror på vilken risktyp det är fråga om. Med tillförlitliga mätmetoder kan påverkan av t.ex. ränteförändringar på målvariablerna skattas. Härmed är förutsättningen för värdering av risken god vilket ofta är avgörande för att det skall vara möjligt att bedöma om exponeringen stämmer med bankens risktolerans/riskpolicy. Det är också nödvändigt att så långt möjligt ringa in värdet på risken om den skall absorberas, som t.ex. kreditrisken i lån, eller hedgas via positioner i derivat.
4.4.2 Hantering av marknadsrisker – metoder och instrument
Här fokuseras på ränteriskhantering enligt argumenten i avsnitt 4.2. Överhuvud taget är redovisningen mycket översiktlig. För en djupare diskussion av metoder för hantering av ränterisker hänvisas till den omfattande litteraturen på området.34
34 Exempelvis Fabozzi (1993), Bierwag (1987), Söderlind (1997), Jorion och Khoury (1995), Smith, Smithson och Wilford (1990).
204 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
Särskilt om ränterisk
Det första steget i riskhanteringsprocessen är att bestämma målvariabel för risken i fråga. Det är en förutsättning för att kunna identifiera riskexponeringen. Enligt resonemanget i avsnitt 4.3 är en naturlig övergripande målvariabel i banker stabilitet i balansräkningen (kapital-basen). Närmare bestämt är det risken för negativ resultatutveckling (mer exakt, räntenettot) samt negativ utveckling i nettomarknadsvärdet av tillgångar och skulder till följd av ränteförändringar som utgör ränterisken för banker.
Mätningen och hanteringen av ränterisken kan se olika ut i bankerna beroende på rörelsens utseende. I normalfallet har banker relativt stora innehav av räntekänsliga tillgångar och skulder. Traditionellt har mätningen och hanteringen av ränterisken i balansräkningen skett med metoder såsom gap- och durationsanalys.
Gapanalys innebär något förenklat att bankens tillgångar och skulder samlas ihop utefter sin räntebindningstid i olika löptidsband. Skillnaden mellan volymen räntekänsliga tillgångar och skulder (och utombalansinstrument) som kan utsättas för ränteförändringar under en viss tidsperiod kallas "gap". Gapet indikerar räntenettots känslighet för variationer i ränteläget. Ju större gap och rörligare räntor samt ju längre gapet varar desto större riskexponering.
Gapanalysen brukar kompletteras med en durationsanalys av portföljen. Durationen kan ses som ett effektivt löptidsmått för en tillgång eller portfölj eftersom det fångar upp tidsstrukturen i tillgångens kassaflöden. En tillgångs duration är summan av kupongbetalningar och nominellt belopp diskonterade med respektive avistaräntor. Gapet kan således mätas mer effektivt som skillnader i duration mellan tillgångar och skulder (och utombalansinstrument). Med viss modifiering ger durationen ett mått på den procentuella förändringen i värdet av en position till följd av en given (liten) ränteförändring.
Analysen av ränteriskexponeringen i balansräkningen kan förfinas genom att använda simuleringsmodeller för att analysera effekterna av räntevariationer på resultat och nettomarknadsvärde.
När det gäller hanteringen av den framräknade ränteriskexponeringen är bankernas riskminimeringsposition ofta att låta durationen på skuldsidan vara lika med tillgångssidan (korrigerat för utombalansinstrumenten). Denna metod kallas Immunisering och skyddar mot parallellförskjutningar i avkastningskurvan. Typiskt för en traditionell bank är att ha en kortare räntebindningstid på skulderna än på tillgångarna. Det betyder att banker allmänt sett är känsliga för att räntorna stiger eftersom den genomsnittliga räntan på skulderna då kommer att anpassa sig snab-
Risker och riskhantering i bankrörelse 205
bare än den genomsnittliga utlåningsräntan, varvid banken förlorar pengar (en sådan position kallas negativt gap).
Ett sätt att hantera ränteriskexponeringen är att omallokera tillgångar och skulder för att uppnå en önskad riskexponering. Det kan dock i praktiken vara svårt att på detta sätt uppnå en exakt immunisering vid alla tidpunkter eftersom en stor del av bankens tillgångar och skulder inte är tillräckligt likvida för att kunna handlas på en marknad. Dessutom kan en fortlöpande justering av positionerna medföra stora transaktionskostnader.
Immunisering där durationsgapet sätts till noll är inte en självklar strategi i alla lägen, särskilt inte då ledningen har starka åsikter om räntelägets framtida utveckling. Att acceptera en viss (kontrollerad) ränteriskexponering kan ge en högre förväntad avkastning jämfört med nollriskalternativet.
Ett annat sätt att hantera ränteriskexponeringen är att med hjälp av derivatinstrument hedga riskexponeringen. Med hedging menas en teknik där man kombinerar instrument på ett sådant sätt att risknivån blir tolerabel. Sedan drygt ett decennium tillbaka finns i Sverige en mängd (derivat)instrument som möjliggör hedging, exempelvis terminer och optioner i aktier, valutor och penningmarknadsinstrument samt swappar på valutor och penningmarknadsinstrument.35
Den senaste generationens riskvärderingsmodeller är de s.k. Value at
Risk modellerna. Value at Risk (VaR) definieras som det belopp som mest förloras med en viss vald procents sannolikhet under en bestämd innehavsperiod. Det är alltså ett sannolikhetsbaserat riskmått, till skillnad från gap- och durationsmåtten.
I princip kan metoden användas på alla typer av marknadsrisker under förutsättning att man kan beskriva sambandet mellan förändringar i marknadsvärdet och förändringar i en specifik riskfaktor. VaR metoden används således främst för positioner som marknadsvärderas löpande och passar därför bäst för värdering av riskerna i de tillgångar som ingår i handelslagret.
Resultaten i VaR modellerna är mycket känsliga för gjorda antaganden och valda dataserier, vilket kan innebära att en bank kan få stora skillnader i resultat ur olika VaR modeller. Eftersom VaR måttet visar på förväntad förlust under normala omständigheter bör modellen kompletteras med s.k. stressimulering, dvs. att utreda hur stora förluster banken kan förväntas lida under extrema marknadsförhållanden såsom en börskrasch eller dramatiska ränteförändringar.
35 För en detaljerad förklaring av hur derivat kan användas vid hedging, se t.ex. Hull (1989), ”Options, Futures and Other Derivative Securities”, Prentice Hall.
206 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
Till de fördelar som finns med metoden hör att det är ett relativt lätt och begripligt sätt att ringa in resultateffekterna under såväl normala som extrema förhållanden. Det går att besvara vilken kapitalbuffert som är lämplig för banken under olika förutsättningar. Dessutom går det att jämföra aktierisk med ränterisk och med växelkursrisk, eftersom VaR riskmåtten är helt jämförbara. Därigenom kan ledningen (eller snarare bankens riskkontroll) sätta begränsningar (s.k. limiter) på olika typer av handelspositioner. VaR ansatsen är således ett betydelsefullt steg framåt för att bankerna skall kunna relatera resultatet till risken. Det är även lättare att fördela kapital utefter risk och således mäta den riskjusterade avkastningen på kapitalet (se vidare avsnitt 5). Riskbaserad kapitalallokering är således ett sätt att hantera den på detta sätt uppmätta riskexponeringen.
Sammantaget kan utvecklingstendensen avseende mätning och hantering av marknadsriskexponering sägas gå från den relativt primitiva gapanalysen via simulering och durationsanalys över mot VaR ansatsen, som erbjuder nya möjligheter till riskkontroll. Den modellansatsen är bara i början av sin potential. Genom utveckling av datorsystem och statistiska metoder kommer metoden att förfinas ytterligare.
4.4.3 Hantering av kreditrisker
Bankernas analys av kreditrisker fokuserar på att bestämma sannolikheten för att motparten i en finansiell transaktion inte skall uppfylla sina förpliktelser. Således utgör en gedigen kreditanalys en central del av bankernas kreditgivning och kreditinnehav.
Bankernas hantering av motpartsrisker i värdepappersaffärer innehåller också ett visst mått av kreditanalys. Ofta är dock motparterna i sådana affärer andra finansiella institut eller stora företag vilket innebär att de är riskklassificerade av oberoende s.k. ratinginstitut. Sådan rating spelar stor roll för bedömningen av motpartsrisken. En mer utvecklad rapportering om institutens riskexponering skulle underlätta för aktörerna att dessutom bilda sig en egen uppfattning om motpartsrisken i värdepapperstransaktioner. Det är framför allt utombalansaktiviteter såsom derivatpositioner, och i förekommande fall VaR-resultat, som skulle kunna rapporteras tydligare i exempelvis årsredovisning och delårsrapporter.
En stor del av kreditanalysen vad gäller utlåning görs med avseende på kundspecifika faktorer och resulterar i ett beslut om huruvida kund-en får låna eller inte, samt till vilka villkor lånet kan beviljas. Det ligger i bankernas traditionella samhällsekonomiska funktion att vara specialister på bedömning av kreditvärdighet.
Risker och riskhantering i bankrörelse 207
Förutom att banken analyserar lånets risker, gör banken även en bedömning av lånets bidrag till den befintliga kreditportföljens risk. En viktig del av hanteringen av bankens kreditrisk ligger i diversifieringen av kreditportföljen. Genom att kombinera en stor mängd krediter till låntagare vars återbetalningsförmåga inte har ett starkt positivt samband kan den totala risken i portföljen minskas. Många banksystem i västvärlden har erfarit problem på senare tid genom att bedömningen av kreditrisken på aggregerad nivå inte beaktats tillräckligt. En mängd låntagares återbetalningskapacitet var nära relaterad till varandra under vissa omständigheter. Misstag i hanteringen av kreditportföljrisk kan få allvarligare följder för bankernas resultat och stabilitet än misstag i hanteringen av riskexponeringen i den individuella krediten.
Prissättningen av kreditrisken är det tredje viktiga benet i hanteringen av risken i innehav av krediter. Eftersom innehavet av en riskabel kredit innebär stor risk för kreditförlust kompenserar sig banken med en hög låneränta. Enligt resonemanget i kapitel 2 tyder mycket på att svenska banker under 1980-talets andra hälft i princip underlät att differentiera låneräntan med avseende på risken i krediterna. I jakten på marknadsandelar beviljades krediter till riskabla projekt till samma låneränta som förhållandevis säkra låntagare betalade. Detta beteende är en viktig förklaring till den kraftiga kreditexpansion som föregick systemkrisen.
Utöver dessa tre ben i kreditriskhanteringen (kreditanalys, diversifiering och prissättning) har senare tids utveckling av de finansiella marknaderna skapat ytterligare förutsättningar för hantering av riskerna i utlåning. Det är framför allt möjligheten att separera funktionerna kreditgivning och innehav av kreditfordringar som har möjliggjort bortlyftande av de risker som är förknippade med innehav av krediter från balansräkningen, såsom kreditrisk men också likviditetsrisk och ränterisk. Exempel på metoder för detta är värdepapperisering (se kapitel 3 för förklaring) och s.k. loan sales. Utvecklingen av handeln med kreditderivat kan också möjliggöra en effektivare hantering av kreditrisken i kreditportföljen.
Hantering av risken i den individuella krediten
Den typiska kreditanalysen hos en bank syftar till att bestämma det underliggande sambandet mellan låntagarens karakteristiska (både finansiella och icke finansiella) och sannolikheten för att kontraktet inte infrias samt vilket belopp som i så fall kan förväntas gå förlorat. Den förväntade kreditförlusten är en funktion av en stor mängd faktorer varav de följande ofta intar en särställning:
208 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
– Nivån och stabiliteten i kassaflödet: Banker lägger stor vikt vid lån-
tagarens kassaflöde för förmågan att uppfylla löpande räntebetalningar och amorteringar. – Kapitalbuffertstorleken: Stort eget kapital betyder i sig lägre kon-
kurssannolikhet och därmed högre kreditvärdighet. – Kvaliteten på ställda säkerheter: Säkerhetens värde blir viktigt i
händelse av låntagarens konkurs. Det gäller således att göra en bedömning av säkerhetens värdeutveckling och samvariation med låntagarens betalningsförmåga. – Kvaliteten på ställda garantier eller borgensåtaganden: Även garan-
tens kreditvärdighet är viktig att analysera. En fullt säker garanti gör lånet riskfritt. Gäller inte detta måste risken bedömas för att garanten inte kan uppfylla sina åtaganden vid tidpunkten för låntagarens eventuella konkurs.
Risken för att en låntagare inte kommer att uppfylla sina åtaganden mot banken påverkas i hög grad av lånekontraktets utseende. Det är inte bara låneräntans typ (fast eller rörlig) som är viktig. Lånevillkor med rörlig låneränta kan leda till höga räntekostnader för låntagaren om räntan stiger, vilket kan innebära en ökad kreditförlustrisk för banken. Lånets löptid, prioritetsordning samt eventuella säkerhetsklausuler är exempel på faktorer som också påverkar lånets kreditrisk.
Det är vanligt att bankerna har klassificeringssystem med avseende på de faktorer som bedöms som väsentligast för låntagarnas kreditvärdighet. Kredittagarna indelas i olika klasser som erfarenhetsmässigt motsvarar olika fallissemangsannolikheter. Ett klassificeringssystem kan t.ex. vara en tiogradig skala, där klassen 1 gäller för låntagare med fullständig kreditvärdighet och klass 10 står för lån som otvivelaktigt leder till närmast fullständig kreditförlust. Bankerna kan också inhämta externa bedömningar beträffande konkurssannolikheter från exempelvis Upplysningscentralen (UC).
Stora företags (eller stater och kommuner) obligationslån är ofta föremål för s.k. rating av något oberoende kreditutvärderingsinstitut, exempelvis Moody's eller Standard and Poor's. Sådan rating har stor betydelse för lånevillkoren. En sänkning av ett företags rating hos dessa institut, t.ex. hos Standard and Poor's från AAA till AA+, medför ofta fördyrad finansieringskostnad för företaget.
Konsumentkrediter behandlas ofta också med hjälp av klassificeringssystem, dock med en annan inriktning än vad som gäller för företagskrediter. Här klassificeras låntagarna exempelvis utifrån ålder, kön, yrkestyp, stabilitet i sysselsättningen, tidigare betalningsanmärkningar m.m. Upplysningar rörande sådana faktorer kan inhämtas från t.ex. UC.
Risker och riskhantering i bankrörelse 209
Hanteringen av masskrediter till konsumenter är av naturliga skäl mer standardiserad än större företagskrediter.
Risken i kreditportföljen
Enligt grundläggande portföljteori skall en tillgångs "risk" bedömas i förening med de andra tillgångarna i samma portfölj. En portfölj av tillgångar vars avkastning inte har ett starkt positivt samband har lägre risk än vad tillgångarna har för sig. Applicerat på innehav av kreditfordringar innebär detta att en portfölj av krediter till låntagare vars återbetalningsförmåga inte har ett starkt positivt samband har lägre risk än krediterna sedda var för sig. Ett enkelt exempel kan tydliggöra detta. Antag att de två tillgångarna A och B är tillgängliga för köp. Antag vidare att det bara finns två möjliga framtida tillstånd i världen (1 och 2) och att de två tillgångarna har följande värden beroende på vilket av de två tillstånden som inträffar.
Tillstånd 1 2
Tillgång A 8 kr. 4 kr. B 0 kr. 6 kr.
Individuellt sett är A och B att betrakta som tämligen riskabla tillgångar i denna förenklade värld. En portfölj bestående av t.ex. 60% av A och 40% av B kommer att ha samma värde (4.80 kr.) oavsett vilket av tillstånden 1 eller 2 som inträffar. I kombination, tar tillgångarnas risk ut varandra. En förutsättning för detta är att A och B har s.k. negativt korrelerade värden, dvs. när A är värd mycket är B samtidigt värd lite, och vice versa. Detta exempel illustrerar diversifieringsprincipen, dvs. att en portfölj bestående av tillgångar som inte är helt positivt korrelerade har en stabilare värdeutveckling än någon av de i portföljen ingående tillgångarna har var för sig.
En följd av diversifieringsprincipen är att en portföljs utveckling kan prognostiseras med högre precision ju fler oberoende tillgångar den består av. Exempelvis skulle förlustutfallet för en portfölj bestående av många tusen lån, som alla har en individuell sannolikhet att i framtiden inte bli återbetalda på 5%, ligga mycket nära 5% av portföljvärdet. En portfölj bestående av bara ett av dessa lån kommer antingen att drabbas av förlust eller inte drabbas av förlust, dvs. förlora 100% av sitt värde eller 0% av sitt värde. Det går dock inte att med hjälp av diversifiering nedbringa den genomsnittliga (förväntade) förlustandelen, utan endast variabiliteten runt det förväntade värdet och därmed variabiliteten i ban-
210 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
kens vinst. Eftersom variabilitet är ett uttryck för risk, betyder detta att risken kan nedbringas genom diversifiering.
Specialisering av kreditgivning till vissa sektorer såsom fastighetsbranschen, biltillverkning eller stålindustrin är en vanlig orsak till dålig diversifiering av kreditportföljer. Eftersom lönsamheten för företag inom samma sektor beror av likartade omständigheter kan inte förlustriskerna i utlåning till företag inom samma sektor sägas vara oberoende av varandra. Samma resonemang gäller för utlåning till företag inom samma geografiska sektor. Om exempelvis en viktig industri eller ett regemente på en liten ort läggs ned drabbas sannolikt övriga delar av ortens näringsliv hårt. Banken bör också vara vaksam på mer subtila typer av förlustsamband som kan uppträda om låntagare från olika sektorer drabbas på likartat sätt till följd av att vissa händelser inträffar.
Banker undviker koncentration i kreditportföljen genom att inte gå in ensam i mycket stora engagemang. I stället delar man risken med andra banker i s.k. syndikerade lån (återförsäkring av icke poolningsbara risker).
Den verkligt allvarliga risken avseende innehav av kreditfordringar kommer från att ett stort antal förluster kan uppkomma som resultat av att en makrorisk materialiseras. Exempel på en makrorisk är att de flesta låntagarna drabbas (mer eller mindre) av en lågkonjunktur och att en mängd kreditförluster uppkommer till följd av detta. Makrorisker kan inte hanteras med diversifiering. Icke desto mindre måste banken kunna hantera sådana situationer. Upplösning av reserver som skapats under goda år kan mildra lågkonjunkturers negativa inverkan på resultatet från dramatiskt ökade kreditförluster.
Det kan vara svårt och kostsamt att ringa in risken för att en potentiell låntagare skall åsamka en bank en kreditförlust. Ett sätt att uppnå stordriftsfördelar och lägre kostnader i detta analysarbete är specialisering av kreditgivning till företag i vissa sektorer. Exempelvis kan lånehandläggare vara experter på utlåning till bostadsrättsföreningar, oljeindustrin eller länder i Latinamerika. En specialiserad utlånare uppnår förmodligen högre precision vid bedömningen av kreditrisken vilket i sin tur ökar förutsättningarna för en korrekt prissättning av lånet. En specialisering av kreditgivningen till vissa sektorer innebär enligt resonemanget ovan emellertid sämre diversifiering. Det finns således ett avvägningsproblem för banken mellan specialisering och diversifiering.
Risker och riskhantering i bankrörelse 211
Prissättning av krediter
Den låneränta som banken tar ut från låntagaren utgörs till största delen av det allmänna ränteläget samt kreditriskpremien. Det allmänna ränteläget beror framför allt av makroekonomiska faktorer, exempelvis inflationsförväntningar. Lånets löptid och räntebindningsvillkor avgör vilken marknadsränta (med avseende på löptid) som skall utgöra grundnivån för låneräntan.
Kreditriskpremien är den kompensation banken begär för att exponera sig för risken att lånet inte återbetalas till fullo eller att överenskomna räntebetalningar inte genomförs. Kreditriskspremierna fungerar ungefär på samma sätt som försäkringspremier eftersom de utgör kompensation för förräntade kreditförluster. I princip skall en reservering av kreditriskpremierna motsvara de förväntade kreditförlusterna på samma sätt som premiereserven i ett försäkringsbolag motsvarar det förväntade skadevärdet (försäkringsåtagandet). I praktiken sätter bank-en premien som ett påslag utöver sina kostnader för finansiering och administration av krediten i fråga och gör ingen reservering för förväntade kreditförluster. Därmed är premien en funktion av sannolikhet-en för att låntagaren inte uppfyller sina förpliktelser enligt lånekontraktet, det förväntade (diskonterade) belopp som kan gå förlorat för banken samt bankens önskade kompensation för att ta på sig den exponeringen. Sannolikheten för att låntagaren inte uppfyller sina förpliktelser samt den förväntade förlusten beror av bl.a. den typ av faktorer som nämndes ovan. Bankens önskade kompensation för exponeringen beror av graden av ovilja att ta risk samt i vilken utsträckning lånet påverkar kreditportföljens diversifiering, vilket beror av kompositionen av de övriga tillgångarna i portföljen. Därmed kan skilda banker åsätta en och samma kredit olika kreditriskpremier om portföljerna ser olika ut.
Svenska banker har i mindre utsträckning än exempelvis amerikanska banker använt sig av nämnda teorier vid bestämning av kreditriskpremier på utlåningen. I stället för att differentieras med avseende på en uppskattad kreditrisk, exempelvis enligt bankens klassificeringssystem, schabloniserar bankerna kreditriskpremien och sätter låneräntan ungefär på samma sätt som konkurrenterna.
212 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
4.4.4 Hantering av operativa risker och likviditetsrisker
Hantering av operativa risker
En god hantering av den operativa risken är nödvändig för framgångsrik hantering av de övriga risktyperna eftersom den operativa risken avser kvaliteten på kontrollen av hela verksamheten.
Identifiering och mätning av operativ risk är särskilt komplicerad.
Den operativa risken kan inte att kvantifieras på samma sätt som marknads- eller kreditrisk. När det gäller hantering av operativa risker görs (precis som vid hantering av de övriga riskerna) en avvägning mellan kostnader för att sätta upp kontroller för att ta hand om alla eventualiteter och fördelar/besparingar med att hantera den operativa risken.
En lämplig ordning kan vara att bankens olika affärsledningar är ansvariga för att det finns tillräckligt effektiva interna kontrollsystem mot bakgrund av fastställda policies och instruktioner från styrelse och koncernledning och med hänsyn till risknivån i respektive verksamhet. Dessutom skall man se till att ansvarsfördelningen och rapporteringssystemet fungerar väl. Ledning och personal skall ha tillräcklig kunskap om instrument, administrativa rutiner och system. Bolagets organisation utformas för att så långt möjligt skapa förutsättningar för en oberoende kontroll av affärsverksamheten. Bl.a. innebär detta att det är värdefullt med en kompetent och från affärsrörelsen självständig funktion för övergripande kontroll av bankens riskexponering samt att transaktioner ej hanteras av en enskild individ hela vägen från affärsavslut till värdering och rapportering. Bl.a. erfarenheterna från Barings Banks fall visar vikten av detta. Det är även möjligt att reducera denna risk genom att köpa vissa administrativa tjänster externt, t.ex. back-office funktionen.
Andra sätt att hantera den operativa risken är försäkring eller kapitalallokering/fondering. Försäkring är i allmänhet en vanlig metod för undvikande av riskexponering avseende sällan uppträdande negativa händelser. Det är därför naturligt att flera typer av operativa risker hanteras genom försäkringslösningar. Det kan dock vara svårt att ringa in den operativa risken och värdera den. Detta är en förutsättning för att en försäkringslösning skall vara möjlig. Framför allt försäkringsgivaren måste kunna värdera risken för att vara intresserad av att absorbera risken. Även försäkringstagaren måste ha en känsla för hur mycket man ska betala för försäkringen.
Om ingen försäkringsgivare är beredd att absorbera risken till ett för banken acceptabelt pris kan kapitalallokering vara en lösning. Allokering av kapitalbuffert till olika verksamheter med avseende på riskexponering
Risker och riskhantering i bankrörelse 213
kan ge bättre incitament att hantera risken mer aktivt i de olika verksamheterna än vad som skulle gälla vid en försäkringslösning.
Hantering av likviditetsrisken
Det finns flera sätt på vilka banken kan bemästra en situation med likviditetsbrist. Förutom att banken kan refinansiera sig på interbankmarknaden kan den låna från Riksbanken, givet att fullgod säkerhet kan ställas. En bank kan också sälja tillgångar för att få in medel för att kunna betala sina inlåningskunder. Dessa alternativ är förknippade med kostnader för banken, vilket innebär att de försöker hålla en viss säkerhetsmarginal i sina reserver. I ett väl fungerande finansiellt system är det inga problem för solida banker att hantera en likviditetsbrist eftersom Riksbanken står som den yttersta garanten för att det finns tillräcklig likviditet i hela banksystemet.
När det gäller likviditetsrisk i enskilda tillgångar kan detta exempelvis hanteras med en intern regel som innebär att handel bara får ske i standardiserade instrument som prissätts ofta och handlas i stora volymer.
4.5 Den övergripande organisationen av riskhanteringen
Metoderna att organisera en banks riskhantering kan givetvis variera betydligt beroende på rörelsens inriktning, bredd och omfattning. I enlighet med den tidigare diskussionen om bankers komparativa fördelar när det gäller absorption av vissa risker kan vissa egenskaper sägas vara särskilt ändamålsenliga. En bank med flera rörelsedrivande avdelningar där risker av olika slag uppstår kan vara betjänt av en centralisering av riskhanteringen till enheter som har överblick över den samlade riskexponeringen och komparativa fördelar i mätning, prissättning och hantering av riskexponeringen.
När det gäller exempelvis ränterisken (och även växelkursrisken) uppstår sådan riskexponering naturligt i den löpande verksamheten i t.ex. kontorsnätet. Kontoren har med sin lokalkännedom komparativa fördelar i hanteringen av exempelvis kreditriskbedömningar i enskilda lån, men knappast i bedömningen av den allmänna ränteutvecklingen eller i ränteriskhantering. Det kan vara effektivare och säkrare att samla ihop koncernens samtliga ränterisker i en enhet som har till enda uppgift att hantera koncernens samlade ränteriskexponering. Denna enhet kan benämnas internbank. Benämningarna av de olika funktionerna i banken som behandlas i detta avsnitt är inte allmängiltiga för alla banker. Dess-
214 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
utom kan de uppgifter som de nämnda funktionerna har variera mellan bankerna. Internbanken är en enhet till vilken kontoren och andra rörelsedrivande avdelningar "avriskar sig" genom att placera överskottslikvid eller låna upp (för att t.ex. finansiera utlåning) till i princip marknadsmässig ränta. Internbanken kan genom prissättningen av internhandeln med pengar styra finansiella flöden mellan de olika verksamheterna eller kontoren. Om internbanken inte har någon styrande funktion är dess verksamhet lämpligen fullt genomlysbar för att de olika rörelsedrivande avdelningarna skall vara säkra på att enheten inte medverkar till korssubvention mellan avdelningarna.
Internbanken hanterar den samlade nettoexponeringen på det sätt som ledningen finner lämpligast. Internbanken har även ansvar för koncernens upplåning och placering, likviditetsplanering, kapitalförsörjning och kapitaltäckning. Detta kan ske genom att använda derivat-instrument (hedging) eller genom att förlänga eller förkorta räntebindningen på tillgångarna eller skulderna.
Styrelsen har det yttersta ansvaret för riskexponeringen. Den fastställer övergripande riskpolitik och limiter på koncernens totala ränteriskexponering. Exempel på en sådan limit kan vara att man högst skall förlora x miljoner kronor vid ett parallellskift (uppåt) i avkastningskurvan på en procent. En grupp inom företagsledningen, som kan kallas Finanskommittén, har ansvaret för styrningen av koncernens balansräkning (här kan innefattas övergripande risk-, kapital- och likviditetsfrågor). Den styr internbankens arbete mer direkt utifrån bedömningar om den framtida ränteutvecklingen och av styrelsen fastställd riskpolitik.
Enligt ungefär samma principer kan kreditriskerna styras till en central funktion för analys och hantering. Kreditbeslut tas på olika nivåer i koncernen med avseende på framför allt kreditens storlek. De mest betydande kreditbesluten hänskjuts till styrelsen eller dess kreditutskott. Kreditutskottet beslutar och hanterar frågor (tillsammans med portfölj- och kreditpolicykommittén i den mån sådana funktioner finns) rörande kreditpolicy, portföljsammansättning och riskstrategier. Under kreditutskottet lyder koncernkreditavdelningen, som verkställer utskottets beslut och sköter den operativa hanteringen av kreditrisk – framför allt kreditportföljrisken.
I stället för internhandel med kreditrisken, vilket kan ske med ränterisken, samlar den centrala avdelningen in information om koncernens samlade kreditrisk så att koncernens kreditportföljstruktur kan analyseras. Om portföljstrukturen anses olämplig, t.ex. till följd av alltför stor koncentration av krediter till företag i vissa branscher eller andra sektorer, kan exponeringen hanteras exempelvis genom kreditderivat eller försäljning av paket av "oönskade" krediter. Den centrala kreditavdel-
Risker och riskhantering i bankrörelse 215
ningen kan i ett sådant läge även påkalla försiktighet hos lokalkontoren med långivning till företag i vissa branscher.
Styrelsen (och ledningen) med det yttersta ansvaret för bankens riskhantering måste ha en, i alla fall övergripande, förståelse för de risker banken är exponerad för eftersom deras uppgift är att skapa en fungerande riskpolitik, dvs. välja lämpliga nivåer på bankens totala riskexponering samt strategier för riskernas hantering. Detta gäller inte bara exponeringen för de "individuella" riskerna (t.ex. ränte-, valuta- och motpartsrisk), utan även den aggregerade riskexponeringen. I det sammanhanget fokuseras på nettoexponeringen mot olika risker, dvs. hur olika risker tar ut varandra. Organisatoriskt sker kontrollen och styrningen av den totala riskexponeringen lämpligen av en, från de affärsdrivande verksamheterna oberoende, grupp på ledningsnivå eller koncernstab. En samling av koncernens hantering av framför allt marknads- och kreditrisker, men också operativa risker, till en sådan stab (som skulle kunna kallas "Group Risk Management" eller något liknande) kan effektivisera samordningen av metodutveckling, analys och riskkontroll.
Det är särskilt svårt att kontrollera den aggregerade exponeringen på grund av heterogeniteten i de olika riskernas egenskaper. Som tidigare nämnts är VaR ansatsen den senaste och mest raffinerade metoden för att kvantifiera marknadsrisker. Liknande metoder för att kvantifiera kreditrisk (motpartsrisk) är under utveckling i vissa banker. Därmed finns förutsättningar för en kombinerad mätning av både marknads- och motpartsrisk i ett gemensamt riskmått. Ett sådant mått skulle ge en god indikator på bankens totala riskkapitalbehov. Det skulle också kunna utgöra ett beslutsunderlag för hantering av bankens totala risk-exponering genom att riskbaserad lönsamhetsrapportering möjliggörs. Kapital fördelas med avseende på de olika verksamheternas riskexponering, ju större exponering desto mer buffertkapital. En riskabel position måste avkasta relativt mycket för att avkastningen på det fördelade kapitalet skall klara uppställda riskjusterade lönsamhetskrav. Ett sådant underlag för ledningens bedömning av olika verksamheters prestation är mer rättvisande än om riskdimensionen utelämnas. Härmed kan man få ett enhetligt mått för bedömning av de olika verksamheternas prestation.
4.6 Synpunkter
Den ökade volatiliteten och komplexiteten på de finansiella marknaderna under det senaste decenniet har inneburit ökad potentiell riskexponering för bankerna. Under samma period har de tekniska landvinningarna och det breddade utbudet av likvida finansiella instrument minskat kostnaderna och ökat möjligheterna för bankerna att hantera risker i sin rörelse.
216 Risker och riskhantering i bankrörelse SOU 1998:160
En banks lönsamhet är i allra högsta grad beroende av dess förmåga att hantera risker av olika slag. Huvuddelen av de risker en bank är exponerad för, framför allt marknads- och kreditrisker, tar banken på sig som en integrerad del av det löpande affärsutbytet med kunderna. Därmed blir det allt viktigare för bankerna att ta till vara de förbättrade möjligheterna att kontrollera sitt risktagande. Uppgiften är emellertid komplicerad. De potentiellt svåra konsekvenserna av att bankerna har en bristande insikt i hur de nya, ibland mycket komplexa, instrumenten prissätts och hanteras ställer stora krav på bankernas och tillsynens kompetensnivå. Även regelverket måste utformas i samklang med den snabba utvecklingen. Detaljregleringar av bankernas risktagande riskerar i allt större utsträckning att träffa fel och därmed leda till olämpliga hinder i bankens möjligheter att hantera sin riskexponering samt rörelse i övrigt. Detta resonemang gäller förmodligen även internt i vissa bank-er där interna detaljregler traditionellt varit gällande.
Det finns en betydande skillnad mellan utvecklingsnivåerna i de svenska bankerna med avseende på riskhantering. De stora internationellt verksamma svenska bankerna har incitament att utveckla sofistikerade riskhanteringssystem för att konkurrera med utländska institut som kan ha kommit långt i utvecklingen av sådana system. De mindre huvudsakligen nationellt verksamma bankerna har inte sådana incitament i samma utsträckning och har kanske prioriterat ned utvecklingen av riskhanteringssystem.
Det är viktigt att de sämst utvecklade bankerna ges goda förutsättningar att satsa på utveckling av effektiva riskhanteringssystem. Regleringen bör åtminstone inte hindra en sådan utveckling och helst ge bankerna incitament att satsa på sådana system.
De existerande metoderna för riskmätning och hantering är långt ifrån perfekta. Dessutom finns det brister i bankernas användning av metoderna.36 Men metoderna och bankernas användning av metoderna utvecklas hela tiden. Det viktiga – för lagstiftaren och tillsynen – är att inte lägga hinder i vägen för denna utveckling utan snarare se till att utvecklingen påskyndas. I det sammanhanget bör bankernas viktiga roll i samhällsekonomin som hanterare av vissa typer av risker betonas. Riskexponering och riskhantering är naturliga inslag i bankers verksamhet. Det viktiga för reglering och tillsyn är således inte att minimera bankernas risktagande, utan se till att bankerna har insikt om hur risker skall identifieras, mätas, prissättas samt hanteras på ett effektivt sätt. Denna uppgift är som sagt mycket svår. Kompletterande tillsyn av instituten
36 Se Santomero, A., (1997), ”Commercial Bank Risk Management: An Analysis of the Process”, Journal of Financial Services Research, för en redovisning av en undersökning av praxis inom amerikanska bankers riskhantering.
Risker och riskhantering i bankrörelse 217
kan hämtas från marknaden genom att än mer information om riskexponeringen görs tillgänglig. Genom höjda avkastningskrav kan marknaden påverka institut som ökat sin riskexponering att öka sin kapitaltäckning eller på annat sätt begränsa risken.
SOU 1998:160 219
II Reglering och tillsyn av banker och kreditmarknadsföretag – motiv och avgränsningar
Inledning 221
Inledning
En ekonomi kan inte fungera utan lagstiftning. Grundläggande regler om avtal och köp är en förutsättning för att ekonomiska transaktioner skall kunna genomföras smidigt. Associationsrätten spelar en viktig roll genom att erbjuda standardiserade företagsformer. Standardiseringen minskar kostnaderna för att starta företag, liksom informationskostnaderna för dem som har företag som motparter. Exemplen kunde mångfaldigas.
På en rad områden finns dessutom krav på auktorisation av verksamheter, typgodkännande av produkter och andra förfaranden som, allmänt uttryckt, syftar till att minska informationskostnaderna och osäkerheten för kunder och andra motparter. Under de senaste decennierna har denna typ av specialregler spritt sig till allt fler områden, men de finansiella marknaderna torde alltjämt kunna räknas till de mest reglerade. Reglerna för banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag m.fl. går utöver den vanliga associationsrätten och styr även i andra avseenden verksamheten på finansmarknaderna, t.ex. genom att på olika sätt begränsa kontraktsfriheten. Finansiella företag står också under särskild tillsyn av statliga myndigheter.
Särskilda regler för och tillsyn av finansiella företag har så lång tradition att det kan synas opåkallat att ställa frågor om varför det är så. Vidare är handlingsfriheten på detta område numera kringskuren genom att EU har omfattande och detaljerade regler som Sverige åtagit sig att följa. Icke desto mindre är det angeläget att som utgångspunkt för kommitténs överväganden och förslag söka precisera grunden för och syftet med det finansiella regelverket och tillsynen.
De finansiella marknaderna är stadda i snabb förändring. Det gör att tidigare institutionella gränsdragningar, vilka är väsentliga för uppbyggnaden av det nuvarande regelverket, kanske inte längre är ändamålsenliga eller ens möjliga att upprätthålla. I en sådan föränderlig miljö är det särskilt viktigt att ha ett funktionellt – icke institutionsbundet – perspektiv på vad som utgör skyddsvärda verksamheter som vägledning för utformningen av regelverket. Dessa förändringar torde förr eller senare också komma att påverka EU:s regler. I det sammanhanget är det väsentligt att det från svensk sida finns välgrundade uppfattningar om hur det gemensamma regelverket bör utformas.
I denna avdelning diskuteras de egenskaper hos finansiella tjänster och de företag som tillhandahåller dem som gör att särbehandling är motiverad. På grundval av denna diskussion behandlas principer som bör prägla regelverket och tillsynen. I det sammanhanget diskuteras ock-
222 Inledning SOU 1998:160
så problem och målkonflikter som uppstår vid utformningen av regelsystemet.
I princip kan två huvudtyper av argument för särskilda regleringar och andra offentliga ingrepp anföras i samband med finansiella tjänster, nämligen externa effekter och informationsproblem. Externa effekter sägs föreligga när beslut fattade av enskilda aktörer medför kostnader för andra, utan att den som fattar beslutet har anledning att ta hänsyn till dessa. Informationsproblemen hänger i hög grad samman med att olika aktörer på de finansiella marknaderna har olika tillgång till information, vilket brukar betecknas att informationen är asymmetriskt fördelad. Förekomsten av externa effekter och informationsproblem motiverar reglering ur två olika aspekter som brukar gå under benämningen systemskyddsintresset och konsumentskyddsintresset.
Systemskyddsintresset bottnar i att det finansiella systemet anses vara mindre stabilt än övriga delar av samhällsekonomin samtidigt som det är en vital del av den ekonomiska infrastrukturen. Om systemet skulle kollapsa, skulle det medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Det finns en oro för att ett stort antal finansiella företag skall hamna i kris samtidigt. Detta skulle medföra att systemets funktionsförmåga skulle bli lidande, eftersom de finansiella företagen spelar en väsentlig roll i det finansiella systemet. En sådan händelse brukar betecknas systemkris.
En finansiell systemkris innebär att stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga och att betalningar inte kan göras genom överföringar mellan inlåningskonton i skilda banker med hjälp av gireringar, checkar, betalkort etc. Detta skulle allvarligt störa ekonomin i och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion. Vidare påverkas ekonomin av att hushåll och företag kan få svårt att finna nya finansiärer sedan det finansiella företag de vanligen anlitar gått omkull. Eftersom företag och hushåll utan tillgång till krediter eller annan finansiering kan ha svårt att klara sina betalningar, kan det uppstå kumulativa konkursvågor även utanför den finansiella sektorn. Störningar i kapitalförsörjningen kan således förstärka de depressiva effekterna på ekonomin av krisen i betalningsväsendet. I sin förlängning kan således en finansiell systemkris leda till allmän ekonomisk kris.
En finansiell systemkris kan uppstå till följd av en vittomfattande störning som drabbar hela systemet såsom t.ex. en kraftig lågkonjunktur. I princip gäller detsamma även för övriga delar av samhällets infrastruktur. Riskerna för stora störningar får dock anses vara större på det finansiella området. Denna bedömning sammanhänger delvis med att det finns vad som kan kallas spridningsrisker i det finansiella systemet, dvs. risk för att finansiella problem i ett institut sprids till flera institut, vilket i sin tur kan leda till en systemkris. Spridningsrisken beror dels på att det finns ekonomiska kopplingar mellan instituten, dels på att förtro-
Inledning 223
endet hos allmänheten för det finansiella systemet kan komma att rubbas till följd av att ett enskilt institut får problem, eftersom den kan ha svårt att se skillnader mellan instituten. Spridningsrisk-er innebär att en negativ chock som drabbar ett enskilt institut kan ge upphov till en systemkris. I detta avseende skiljer sig det finansiella systemet från andra delar av samhällets infrastruktur. Exempelvis innebär inte ett vägsammanbrott i sig en ökad risk för att andra vägar rasar samman. Inte heller skulle en konkurs i en detaljhandelskedja i sig öka risken för konkurs i andra detaljhandelskedjor. Tvärtom torde deras lönsamhet öka.
Dessa hot mot det finansiella systemets stabilitet, s.k. systemrisker, utgör motiv för reglering av finansiella företag. Varken ledning av eller ägare och andra finansiärer till ett enskilt institut har incitament att fullt ut beakta de kostnader som kan uppstå till följd av att institutet kommer på obestånd. Med andra ord föreligger externa effekter, eftersom inte alla kostnader beaktas av aktörerna. Dessa kan därför komma att agera på ett sådant sätt att ekonomin får ett instabilt finansiellt system, vilket skapar risker för störningar av såväl betalningsförmedling som kapitalförsörjning. Problemet kan förvärras ytterligare genom att utomstående har svårt att genomskåda institutets val av strategi. Kapitel 5 redogör för olika systemrisker och de motiv till reglering som de ger upphov till.
Även om regleringsmotivet rör systemets funktionsförmåga, måste regelverket och tillsynen inriktas på de enskilda instituten, eftersom det är deras soliditet som avgör systemets stabilitet. Systemskyddsintresset ger således skäl att ställa minimikrav på de företag som skall tillåtas bedriva skyddsvärd och störningskänslig verksamhet. Vilka verksamheter som berörs av intresset att säkra betalningsväsendets funktionsförmåga analyseras i kapitel 6, medan kapitel 7 behandlar verksamheter av betydelse för kapitalförsörjningen.
De finansiella företagen tillhandahåller tjänster av stor ekonomisk betydelse för den enskilde och ett centralt konsumentskyddsintresse är att instituten kan fullfölja gjorda åtaganden gentemot sina kunder. Detta gäller såväl för en insättare, som vill vara säker på att kunna få tillbaka pengarna och kunna disponera dem i enlighet med de villkor som gäller för kontot i fråga, som för en lånekund som har byggt upp en relation med ett finansiellt företag för att säkra sin finansiering. Dessa kunder har därför intresse av att välja ett solitt institut. Om inte annat skulle de vilja kräva kompensation för de kostnader de skulle drabbas av om institutet gick omkull. Om institutens ekonomiska ställning vore lätt att bedöma, skulle soliditet därför vara ett konkurrensmedel och marknadskrafterna skulle verka för ett stabilt finansiellt system. Det är emellertid svårt för utomstående att bedöma bankers och andra finansiella företags tillförlitlighet. Det gäller i särskilt hög grad för hushåll och mindre före-
224 Inledning SOU 1998:160
tag, som därmed riskerar att ovetande vända sig till mindre tillförlitliga institut.
Kontentan av resonemanget är att kombinationen av tjänsternas ekonomiska betydelse för enskilda kunder och de inneboende svårigheterna att bedöma finansiella företags ekonomiska ställning skapar efterfrågan från både kunderna och instituten själva på offentlig auktorisation och tillsyn. Huvudintresset rör institutens soliditet och förmåga att fullfölja ingångna avtal (inklusive det implicita kontrakt om en varaktig relation som ofta ingår i ett låneavtal). När det gäller institut som är väsentliga för systemstabiliteten sammanfaller således systemskyddsintresset med detta centrala konsumentskyddsintresse och konsumentskyddet erhålls närmast som en biprodukt av systemskyddet.
Konsumentskyddsintresset innefattar även andra aspekter, t.ex. avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet. Intresset vidgas då från att gälla om ingångna avtal kan fullföljas till att även omfatta om avtalsvillkoren är skäliga, informationen tillfredsställande osv. Sådana konsumentpolitiska mål är inte unika för det finansiella området. Det finns exempelvis en konsumenttjänstlag (1985:716) som syftar till att stärka konsumenternas ställning på tjänstemarknader. Finansiella tjänster omfattas dock inte. Exempel på lagstiftning på det finansiella området är konsumentkreditlagen (1992:830).
Kommittén anser att det finns mycket att vinna på att renodla motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen till att avse ett gott systemskydd. Ett gott systemskydd tillgodoser också det mest centrala konsumentskyddsintresset. Övriga konsumentskyddsintressen bör främst tillgodoses genom den civilrättsliga och marknadsrättsliga lagstiftningen. I kapitel 6 och 7 berörs något vilken konsumentskyddande lagstiftning det finns på de två områdena betalningsförmedling och kapitalförsörjning.
Kommitténs bedömning är att i allmänhet är den systemskyddande regleringen tillräcklig för att tillgodose det mest centrala konsumentskyddsintresset på det finansiella området. I ett avseende motiverar dock konsumentskyddsintresset en mer långtgående reglering än systemskyddsintresset. Kommittén anser att det är samhällsekonomiska vinster förknippade med att tillse att det finns ett helt säkert placeringsalternativ tillgängligt för alla medborgare. Denna fråga utreds närmare i kapitel
8. Även här finns samordningsfördelar med systemskyddet; ett väl fungerande konsumentskydd förbättrar också systemskyddet, eftersom ett allvarligt hot mot systemstabiliteten är oro bland insättare för att deras fordringar inte skall vara trygga.
SOU 1998:160 225
5 Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet
5.1 Inledning
Det finansiella systemet har centrala uppgifter i samhällsekonomin och utgör en del av samhällets infrastruktur.37 Ett väl fungerande finansiellt system är lika viktigt för ekonomins utveckling som t.ex. ett fungerande varudistributionsnät eller vägnät. Det är därför stora samhällsekonomiska vinster förknippade med att skydda det finansiella systemet från störningar som skulle kunna innebära att hela, eller delar av, systemet kollapsar eller fungerar bristfälligt.
Med systemrisk avses i det följande risken för att det finansiella systemet skall utsättas för en omfattande störning som innebär att systemets funktionsförmåga allvarligt skadas. Systemrisken beror dels på sannolikheten för att en störning skall inträffa, dels på effekterna av den inträffade störningen. Även en störning som är mycket osannolik, men som skulle få mycket omfattande konsekvenser, om den inträff-ade, utgör en systemrisk. Mer allmänt kan systemrisker sägas avse olika hot mot systemets funktionsförmåga.
Det finansiella systemets funktionsförmåga och stabilitet är i hög grad beroende av de finansiella företagen. De finansiella företagen tillhandahåller finansiella tjänster som är av avgörande betydelse för effektiviteten i det finansiella systemet (se kapitel 1). Dessutom är i vissa fall de finansiella företagen unika i den bemärkelsen att en tjänst som tillhandahålls av ett institut inte utan vidare kan tillhandahållas av ett annat, om institutet skulle fallera. Som framgår av kapitel 1, gäller detta framför allt betalningstjänster, finansieringstjänster och rådgivnings-tjänster. Detta innebär att det finansiella systemets funktionsförmåga kan skadas allvarligt om många av de finansiella företag som tillhandahåller en viss av dessa tjänster får problem samtidigt.
En jämförelse med andra delar av samhällets infrastruktur kan underlätta förståelsen för de finansiella företagens betydelse i det finansiella systemet. Som nämnts ovan, kan ett etablerat institut vara svårt att ersätta med ett nytt institut. Detta innebär att de finansiella företagens betydelse för det finansiella systemet mer liknar vägarnas betydelse för
37 Se kapitel 1 för en beskrivning av det finansiella systemet.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 226
vägnätet än detaljhandlarnas betydelse för varudistributionen; medan det i detaljhandeln råder relativt fritt inträde och små etableringskostnader, innebär vägbyggande stora fasta kostnader och det tar tid innan en väg är återuppbyggd. På samma sätt som förstörelsen av många små vägar eller en stor väg skulle bortfall av många finansiella företag eller ett stort finansiellt företag medföra stora kostnader för samhället.
En kris i det finansiella systemet, dvs. en situation där flera institut fallerar varigenom systemets funktionsförmåga allvarligt skadas, kan utlösas av den makroekonomiska utvecklingen. De finansiella företag-en är för sin verksamhet beroende av investerarnas tro på den ekonomiska utvecklingen. En konjunkturnedgång som leder till kraftiga fall i tillgångsvärden kan skapa oro hos investerarna. Dessa kan därmed dra tillbaka sin finansiering av instituten.
Oron för systemstörningar har traditionellt varit störst för betalningsväsendet. I och med att betalningar ingår som ett led i nästan varje ekonomisk transaktion skulle ekonomin störas allvarligt om betalningar inte kunde göras genom överföringar mellan inlåningskonton i skilda banker med hjälp av gireringar, checkar, betalkort etc.
Oron för systemstörningar bottnar för det första i att betalningsförmedling har tillhandahållits av ett litet antal institut. Även om det inte har varit förbehållet bankerna i lag att bedriva betalningsförmedling, har bankernas lagstadgade monopol på inlåning inneburit att de i praktiken även fått en dominerande ställning i betalningsväsendet. Bankernas kontosystem har kommit att utgöra basen i betalningsväsendet. Allt efter som koncentrationen har ökat i banksektorn, har betalningsväsendets funktionsförmåga blivit beroende av allt färre institut. Om flera av bankerna fallerar samtidigt, skulle således betalningsväsendets funktionsförmåga kunna skadas allvarligt, dvs. en systemkris skulle kunna uppstå.
Risken för att banker skall få problem samtidigt är för det andra inte obetydlig. Som redogörs för i det följande beror detta på att betalningsförmedling och övriga tjänster som banker tillhandahåller skapar vad som kan kallas spridningsrisk, dvs. risk för att finansiella problem i en bank sprids till andra banker (s.k. dominoeffekter). Spridningsrisken innebär således att det inte krävs en omfattande störning som drabbar alla banker för att det skall uppstå en systemkris, utan det kan räcka med att en enskild bank utsätts för en störning.
Kopplingen mellan betalningsförmedling och inlåning innebär för det tredje att en systemkris skulle kunna medföra att stora mängder inlåningsmedel blir otillgängliga. Detta skulle medföra att hushåll och företag skulle få svårt att klara av sina betalningar, vilket i sin tur drabbar deras fordringsägare. En allvarlig ekonomisk kris skulle således kunna
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 227
uppstå genom att hushåll inte kan upprätthålla konsumtionen och företag inte kan fortsätta rörelsen.
Även kapitalförsörjningen kan utsättas för störningar. De finansiella företagen och då inte minst bankerna spelar en avgörande roll för framför allt hushållens och de mindre företagens kapitalförsörjning. Dessa grupper kan inte finansiera konsumtion och investeringar på värdepappersmarknaden, utan är beroende av att få kredit från ett institut. Om ett stort antal kreditgivande institut (eller ett litet antal stora) samtidigt slås ut, riskerar många låntagare att få sin kreditförsörjning avbruten, samtidigt som tillgången till krediter för nya låntagare försämras. Det kan vara svårt för övriga institut att täcka kreditefterfrågan från drabbade låntagare. Problemet kan kvarstå även om Riksbanken tillför likviditet till kreditmarknaden, eftersom möjligheten hos instituten att expandera verksamheten begränsas av kapitaltäckningskraven.38 Dessutom bygger kreditgivning ofta på att kreditgivaren skaffar sig privat information om låntagaren. Låntagarna kan därför ha svårt att snabbt och utan kraftigt höjda kreditkostnader hitta nya långivare. Det finns således risk för att samhällsekonomiskt lönsamma verksamheter får otillräcklig finansiering. Dessutom finns det risk för att företag som inte kan förlänga sina rörelsekrediter måste ställa in sina betalningar. Detta drabbar i sin tur deras fordringsägare och det kan uppstå kumulativa likviditetskriser med åtföljande konkurser, både i och utanför den finansiella sektorn. Störningar i kreditgivningen skulle på så sätt också kunna smitta av sig på betalningsväsendet.
Risken för kris i kapitalförsörjningen kan synas mindre än för betalningsförmedlingen, eftersom kapitalförsörjningen inte på samma sätt vilar på ett fåtal institut. Det är fler olika typer av institut som bidrar till kapitalförsörjningen och spridningsrisken är inte lika stor för institut som inte är betalningsförmedlare. En del av kapitalförsörjningen sker vidare via värdepappersmarknaden. Risken för att hela kapitalförsörjningen skall slås ut är därför liten.
Samtidigt kan skyddsvärdet i en enskild kreditverksamhet vara högt. Det gäller framför allt den typ av kreditgivning som främst banker bedriver. Som redan nämnts bygger kreditgivning på att kreditgivaren skaffar sig information om låntagaren. Eftersom banker har långsiktiga relationer med sina lånekunder, sker informationsinhämtningen under lång tid; banken lär känna kunden och dennes verksamhet med tiden. Detta
38 Betydelsen av mängden eget kapital i den finansiella sektorn för kreditgivningen har analyserats av bl.a. Holmström och Tirole i ”Financial Intermediation, Loanable Funds and the Real Sector”, Quarterly Journal of Economics, vol. 52, s. 663-692 och Bernanke och Lown i ”The Credit Crunch”, Brookings
Papers on Economic Activity, 1991, vol. 2, s. 205-247.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 228
innebär att den information banken har om sina kunder ofta är unik. De samhällsekonomiska kostnaderna förbundna med att avveckla en enskild banks kreditverksamhet är därför i regel större än kostnaderna för att lägga ned bankens betalningsförmedlingsverksamhet, givet att inlåningen är garanterad; om det bara är denna enda bank som upphör med verksamheten, behöver insättarna bara öppna ett nytt konto i en annan bank för att genomföra betalningar som förut. Således kan det finnas behov av att skydda vissa delar av kapitalförsörjningen.
Bankerna spelar även en viktig roll som finansiella rådgivare till hushåll och företag. När det gäller kunder som banken har en långsiktig relation till, har banken dels informationen som krävs, dels intresse av att ge goda råd till kunden. När en bank fallerar, förlorar dess kunder således inte bara sina konton och sina krediter, utan också en betydelsefull rådgivare i finansiella frågor som är svår att ersätta. I avsaknad av rådgivare kan hushåll och företag fatta felaktiga beslut som kan orsaka inte bara privatekonomiska, utan även samhällsekonomiska kostnader. Dessa kostnader måste läggas till de andra kostnader som uppstår när banker fallerar.
Det ligger i samhällets intresse att institut vars verksamhet är väsentlig för det finansiella systemets effektivitet är motståndskraftiga mot störningar, dvs. solida.39 Hur solida de bör vara beror på den samhällsekonomiska kostnaden för att skapa solida institut jämfört med den samhällsekonomiska kostnaden för att institut fallerar. Avvägningen är i princip densamma som vid bedömningen av hur mycket resurser det skall satsas på att bygga hållbara vägar. På samma sätt som det i praktiken inte går att bygga ett vägsystem som klarar extrema chocker såsom krig eller en jordbävning, är det inte möjligt att gardera det finansiella systemet mot alla störningar. Avvägningen på det finansiella området är av flera skäl svår.
För det första är de samhällsekonomiska kostnader som är förknippade med att skapa solida institut svåra att mäta med någon grad av precision, eftersom kostnaderna huvudsakligen uppstår till följd av bristande effektivitet. För hårda krav på soliditet kan inverka menligt på institutens förmåga att tillhandahålla samhällsekonomiskt värdefulla tjänster. Som ett extremt exempel kan anges ett hundraprocentigt kapitaltäckningskrav på alla typer av tillgångar, som innebär att verksamheten måste finansieras helt med eget kapital. Ett sådant krav, som eliminerar konkursrisken, skulle förhindra institut att ta emot inlåning och erbjuda de tjänster som är förknippade med denna. Vilka kostnader detta skulle innebära är svårt att avgöra. Det finns vidare en motsättning mellan soli-
39 Ett företags soliditet brukar ibland anges i form av ekonomiska nyckeltal, men här används ordet i en mer allmän betydelse.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 229
da institut och konkurrens. Konkurrens driver ner vinsterna, vilket direkt minskar motståndskraften mot störningar. Dessutom medför lägre förväntade vinster att ett instituts ägare blir mindre benägna att sätta in riskkapital i institutet. En mindre insats av eget kapital medför i sin tur att ägarna kan bli mer benägna att ta risker, vilket också minskar institutets motståndskraft. Samtidigt är det allmänt accepterat att bristande konkurrens kan leda till minskad effektivitet och därmed samhällsekonomiska kostnader. Kostnaderna är dock svåra att bedöma.
För det andra är de samhällsekonomiska kostnaderna förbundna med att ett enskilt institut fallerar svåra att uppskatta. Kostnaderna beror på vilka tjänster institutet tillhandahåller och hur väl marknaderna för dessa tjänster fungerar. Slutsatsen från analysen i kapitel 1 är att det främst är fallissemang i institut som tillhandahåller betalningstjänster, finansieringstjänster och rådgivningstjänster som kan ge upphov till samhällsekonomiska kostnader. Storleken på kostnaderna beror vidare på effektiviteten i obeståndshanteringen. Det är möjligt att den vanliga konkurslagstiftningen inte är lämpad för vissa finansiella företag, då kostnaderna förmodligen skulle kunna minskas om det var möjligt att driva verksamheten vidare under någon form av offentlig administration. Kommittén avser att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet.
För det tredje, även om kostnaderna för ett enskilt fallissemang inte är så stora, kan kostnaderna bli betydligt högre om andra institut smittas. En bedömning måste därför göras av risken för att problem i ett institutet smittar andra institut, vilkas verksamheter är skyddsvärda samt av kostnaderna i det fall spridningseffekter uppstår.
För det fjärde måste en bedömning göras av hur störningskänslig verksamheten är, dvs. hur sannolikt det är att samhällsekonomiska kostnader uppstår. Störningskänsligheten beror dels på känsligheten för förändringar i de makroekonomiska förhållandena, dels på spridningsrisken, dvs. sannolikheten för att problem i ett institut sprider sig så att även andra institut får problem.
I avsnitt 5.2-5.5 redogörs för olika vägar som problem i ett finansiellt företag kan spridas och därmed ge upphov till kris dels i betalningsväsendet, dels i kapitalförsörjningssystemet.40 Syftet med denna analys är att kartlägga vilka typer av institut som är störningskänsliga och vilka
40 I kapitel 2 redogörs för hur den svenska bankkrisen uppstod och i ”Bankkriser och deras hantering”, en rapport till Riksdagens revisorer av Peter Jennergren och Bertil Näslund, återfinns beskrivningar av ytterligare några bankkriser. Mot bakgrund av de praktiska erfarenheterna görs här en genomgång av riskerna för att problem i ett institut uppstår som följd av att något annat institut har problem.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 230
som ger upphov till spridningsrisker, som underlag för bedömningen av behovet av reglering av olika typer av verksamheter.
En central uppgift är att utforma ett systemskydd som kan hantera systemriskerna. Därför diskuteras vilken systemstabiliserande roll insättningsgarantin har och, i avsnitt 5.6, i vilken mån Riksbanken kan minska systemrisken genom att agera ”Lender of Last Resort”.
Till problemet med att finna den bästa avvägningen mellan fördelar och nackdelar med ett visst soliditetskrav kommer slutligen problemet med att implementera den "bästa" lösningen. Stabiliteten i enskilda institut är beroende av privata aktörers agerande och dessa aktörer har inte alltid anledning att självmant ta hänsyn till de samhällsekonomiska kostnaderna av sitt beteende. I avsnitt 5.7 diskuteras motiven till reglering av finansiella företag från systemskyddssynpunkt och i avsnitt 5.8 diskuteras lämpliga styrmedel.
5.2 Stabilitetsproblem i institut som ger kredit och tar emot inlåning
I detta avsnitt skall institut som ger kredit och tar emot inlåning analyseras. Båda dessa funktioner är kännetecknande för dagens banker. Även om det i princip är möjligt enligt nuvarande bankdefinition att bedriva bankrörelse utan att ägna sig åt kreditgivning, ger alla banker kredit. Därför har kommittén för enkelhets skull valt att kalla instituten som analyseras i detta avsnitt för banker. Det innebär inte att kommittén anser att kreditgivning i kombination med inlåning skall utgöra grunden för en bankrörelsedefinition, utan kommittén återkommer till den frågan i kapitel 6.41 Det är också värt att påpeka att även om det finns en naturlig koppling mellan inlåning och betalningsförmedling, är analysen i detta avsnitt inte beroende av att banken tillhandahåller betalningstjänster.
41 Det är värt att notera att den institutionsform som analyseras i detta avsnitt närmast motsvarar EG:s definition av kreditinstitut. I EG-direktiven definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Med andra återbetalbara medel avses insättningar i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper. Eftersom bank är ett mer etablerat begrepp i dessa sammanhang än kreditinstitut, har kommittén valt att i avsnittet använda bank i stället för kreditinstitut. För enkelhets skull begränsas analysen till inlåning, men den är giltig för alla former av medel som är mer eller mindre omedelbart uppsägningsbara. Analysen gäller dock ej medel som har avskiljts för kundens räkning.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 231
Kostnaderna för systemrisken beror dock på om så är fallet. Stabilitetsproblemen bottnar i att bankens tillgångar och skulder har skilda egenskaper avseende både risk och likviditet. Lån till företag och hushåll är förknippade med kreditrisk och är svårvärderade, i synnerhet för personer utanför banken. Många lån är illikvida i den bemärkelsen att det inte finns någon väl fungerande andrahandsmarknad.42 Inlåningen däremot är mycket likvid och normalt förknippad med liten risk för fordringsägaren. Under normala omständigheter är denna kombination oproblematisk. Eftersom behållningarna på inlåningskontot följer ett stabilt mönster, kan banken genom att ha en buffert med likvida tillgångar, behålla de illikvida tillgångarna till förfall. Om insättarna av någon anledning börjar misstro bankens betalningsförmåga, är dock denna skillnad i egenskaper mellan bankens tillgångar och skulder ett hot mot bankens överlevnad.
När en insättare sätter in pengar på banken är det detsamma som att insättaren lånar ut pengar till banken. Det speciella med insättarens fordran på banken är dess höga grad av likviditet. Ett inlåningskonto används ofta som en depå av betalningsmedel och annat sparande som insättarna önskar hålla i likvid och nominellt säker form. För att banken skall kunna tillhandahålla betalningstjänster via inlåningen måste kontovillkoren vara sådana att insättaren kan ta ut medlen smidigt och utan uppsägningskostnader, t.ex. med hjälp av checkar, betalkort och girering.
Om insättarna av någon anledning känner misstro mot banken, kommer de att utnyttja sin rätt enligt inlåningskontraktet att säga upp sina fordringar på banken, dvs. tömma sina inlåningskonton. De normala likviditetsreserverna kommer då snabbt att ta slut. En bank som drabbas av misstro kan således hamna i en likviditetskris och för att kunna lösa skulden till insättarna tvingas den att försöka avyttra tillgångar. Banken har emellertid svårt att sälja lånefordringar som saknar reguljär andrahandsmarknad. Om banken alls lyckas, kan den tvingas acceptera priser som ligger avsevärt under det bokförda värdet. Dessa realisationsförluster gör att banken kan bringas på fall, även om den i utgångsläget var solvent.
42 I och för sig har många lån kort uppsägningstid, men om banken säger upp lån för att klara sina likviditetsproblem torde den gräva sin egen grav genom att den då förlorar dessa låntagare som kunder i framtiden. Dessutom är det långt ifrån säkert att låntagaren kan betala tillbaka lånet med kort varsel. Av samma skäl som banken har svårt att sälja lånet, har låntagaren svårt att få ett nytt lån hos något annat institut. En utveckling har skett i vissa länder, framför allt i USA, mot andrahandsmarknader för vissa typer av lån, t.ex. kontokortskrediter till hushåll. En dylik utveckling kan minska stabilitetsproblemen i bankerna.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 232
För att undvika att realisera tillgångar till underpriser kan banken försöka låna på kapitalmarknaden eller av andra finansiella företag för att klara av utbetalningarna till insättarna. I detta prekära läge kan det emellertid vara svårt för banken att låna utan säkerheter i statspapper eller andra likvärdiga värdepapper. Detta beror på att det kan vara svårt för utomstående att avgöra huruvida banken endast har likviditetsproblem eller om banken faktiskt är insolvent. Dessutom kan banken, även om den är solvent, bli insolvent om krisen fortsätter, eftersom det är kostsamt att ersätta inlåning på konto med annan finansiering.43
Kombinationen av likvida skulder och illikvida tillgångar gör således att banken är känslig för störningar. Insättarna vet att en bank fallerar om den drabbas av tillräckligt stora uttag. Eftersom banken expedi-erar uttagskrav i den turordning som de uppkommer, har varje insättare intresse av att komma först i kön. Därför är misstankar om att andra misstror banken tillräckliga för att insättare skall börja tömma sina konton. På detta sätt kan förväntningar om en kris bli självuppfyllande. I princip kan vad som helst som skapar misstro hos insättarna utlösa en kris. Hög soliditet ökar sannolikheten för att banken kan klara av en uttagsanstormning, men även en solid bank kan bringas på fall. Således räcker det inte att en bank är solid, utan den är också för sin överlevnad beroende av att ha insättarnas förtroende.
På grund av att det räcker med misstro mot bankens betalningsförmåga för att en kris skall uppstå finns det risk för spridningseffekter. Om en bank fallerar eller befaras fallera, t.ex. till följd av för stora kreditförluster, finns det risk för att insättare i andra banker, som har svårt att bedöma om dessa har lika dåliga krediter i sina portföljer, tar det säkra för det osäkra och tar ut sina pengar från banken. Risken för att insättare skall rusa till bankerna och ta ut sina pengar på grund av misstro mot bankernas betalningsförmåga, s.k. bankpanik, utgör det klassiska exemplet på systemrisk.
Insättningsgarantins systemskyddande roll
Risken för att insättarna på grund av misstro mot bankens ekonomiska ställning snabbt skall ta ut sina insättningar torde minskas av att insättningarna är garanterade genom den statliga insättningsgarantin. Det svenska insättningsgarantisystemet är dock främst att betrakta som ett konsumentskydd44 och har vissa svagheter som systemskydd. För det
43 Denna finansiering betecknas ofta upplåning för att skilja den från inlåning från hushåll och företag, även om lånen från andra finansiella företag kan ske i form av inlåning.44Prop. 1995/96:60, s. 30. Se också kapitel 1 för en beskrivning av den svenska insättningsgarantin.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 233
första är endast belopp upp till 250 000 kronor per insättare och bank garanterade. För det andra kan det ta åtskillig tid innan ersättningen betalas ut från Insättningsgarantinämnden. 45 Insättare som vill vara säkra på att få ut alla sina pengar med en gång har således anledning att ta ut pengarna om de misstror bankens betalningsförmåga.
5.3 Stabilitetsproblem i andra institut
5.3.1 Kreditgivande institut som inte tar emot inlåning
Ett kreditgivande institut kan vara utsatt för stabilitetsproblem även om det inte finansierar kreditgivningen med inlåning. Misstro mot ett kreditgivande institut kan uppstå även hos andra fordringsägare än insät-tare, om kreditportföljen är svårvärderad. Visserligen borde dessa fordringsägare, som utgörs av investerare på värdepappersmarknaden och finansiella företag, ha större förmåga än insättarna att bedöma värdet och risken i kreditportföljen, men å andra sidan har de anledning att vara mera försiktiga då de till skillnad från insättarna inte är försäkrade. Detta innebär att institutet kan få svårt att få utestående lån förnyade.
Ett kreditgivande institut kan således hamna i en akut refinansieringskris som liknar en likviditetskris till följd av en uttagsanstormning av insättare. Ju kortsiktigare upplåningen är, desto känsligare är institutet för misstro. Även om finansieringen sker helt med långfristiga värdepapper, t.ex. obligationer, förfaller sådana löpande till betalning och måste omsättas. Eftersom löptiderna på ut- och upplåningen aldrig är fullständigt matchade, kan institutet få likviditetsproblem om det inte kan förnya lånen efter hand.
Erfarenheten har visat att förloppet kan vara betydligt snabbare när det gäller en refinansieringskris än när det gäller en uttagsanstormning från insättare. Under 1980-talet ökade de svenska bankernas utlåning kraftigt (se kapitel 2). Denna ökning finansierades genom ökad upplåning, framför allt ökade lånen från utländska banker. Dessa lån var utan säkerhet, vilket var det internationellt vanligaste vid den tidpunkten. Anledningen var att banker betraktades som säkra institutioner, åtminstone på den korta sikt som lånen var utställda på. Eftersom de utländska aktörerna inte hade tillräcklig information om de svenska bank-erna upp-
45 Insättningsgarantinämnden skall betala ut ersättning inom tre månader. Om det finns synnerliga skäl kan nämnden få förlängd tidsfrist med ytterligare tre månader.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 234
stod en allmän misstänksamhet mot hela det svenska banksystemet när det framkom att Gotabanken hade stora problem. Detta medförde att alla svenska banker snabbt var på väg mot en refinansi-eringskris, vilket föranledde att regeringen utfäste sig att ge stöd till kreditinstitut som inte kunde fullgöra sina förpliktelser.
Efter att det har uppstått bankkriser i flera länder under 1980- och 1990-talen har synen på banken som en fullständigt säker institution ändrats. Numera sker en stor del av utlåningen mellan banker mot säkerheter i värdepapper.46 Dessutom är möjligheten att låna på kapitalmarknaden beroende av bankens kapitaltäckning. Kapitalmarknaden kräver att låntagaren är bedömd av ett ratinginstitut och att ratingen visar en betryggande kapitaltäckning. Om det finns risk för att banken skall hamna under 8 procent i kapitaltäckning, kan den ha svårt att få lån på kapitalmarknaden. Detta innebär att marknadens kapitaltäckningskrav är högre än de formella och om banken inte möter marknadens krav kan den hamna i en refinansieringskris.
Krisen i de svenska finansbolagen år 1990 är ett exempel på hur en refinansieringskris kan uppstå i och spridas bland kreditgivande institut som inte är banker. Vid denna tidpunkt finansierade sig finansbolagen huvudsakligen med s.k. marknadsbevis, vilka är en form av enkla skuldebrev, och med lån från banker. Marknadsbevisen emitterades genom bankerna till allmänheten. Efter att det framkommit negativa uppgifter om finansbolaget Nyckeln, kunde detta bolag i september 1990 inte ersätta sina förfallande marknadsbevis med nya. Några dagar efter denna händelse havererade hela marknaden för marknadsbevis.
En anledning (förutom allmän misstro mot värdet på institutens tillgångar) till att kris i ett institut kan leda till en allmän misstänksamhet hos investerarna är att det finns ekonomiska kopplingar mellan de finansiella företagen. Dessa innebär att om ett institut ställer in betalningarna, kan det medföra att andra institut, vilka har stora fordringar på detta institut, också tvingas ställa in betalningarna. Givet att investerarna inte känner till hur dessa kopplingar exakt ser ut, kan de välja att vägra kredit till alla institut. I avsnitt 5.4 beskrivs hur kopplingar mellan institut uppstår.
46 Det är dock värt att påpeka att den nu aktuella krisen i Sydostasien utlöstes av att europeiska banker, vilka hade lånat kortfristigt utan säkerheter till banker i Sydostasien, inte var villiga att förnya lånen.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 235
5.3.2 Institut med andra svårvärderade tillgångar
I avsnitt 5.2 och 5.3.1 har stabilitetsproblem i kreditgivande institut analyserats. Stabilitetsproblemet som sådant är emellertid inte beroende av att institutet är kreditgivare. Det väsentliga är att de som har lånat ut pengar till institutet (institutets finansiärer) inte har tillräcklig information om värdet på institutets tillgångar och därmed kan vara osäkra på institutets betalningsförmåga.
Det ligger i kredittjänstens natur att krediter är svårvärderade för utomstående. Låntagaren lånar av institutet därför att institutet gör en kreditbedömning. Om det vore lätt för institutets finansiärer att bedöma krediten, skulle låntagaren i stället kunna låna direkt av dessa. Krediter är emellertid inte den enda formen av tillgångar som är svårvärderade. Detta gäller även derivat och då kanske framför allt de ickestandardiserade instrument som tillhandahålls av bankerna (se kapitel 4). Stabilitetsproblem skulle således även kunna uppstå i andra än kreditgivande institut. Även om bankernas kreditportföljer är betydligt större än deras derivatportföljer i dag, är detta något att ha i åtanke vid utformning av ett regelsystem, givet den snabba utveckling av nya finansiella instrument som har skett.
5.4 Ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag
Finansiella företag lånar av varandra (5.3). Detta sker dels i form av direkta lån, dels genom att institut placerar i certifikat och obligationer utgivna av andra institut. På detta sätt uppstår direkta ekonomiska kopplingar mellan instituten, vilka innebär att om ett institut går omkull kan andra dras med.
Ekonomiska kopplingar mellan de finansiella företagen uppstår även genom handeln på de finansiella marknaderna. Omfattningen av denna handel har ökat kraftigt. I handeln uppstår s.k. motpartsrisker, dvs. risker för att motparten inte skall kunna fullfölja avtalet (se kapitel 4). Det uppstår också en koppling mellan instituten via marknadspris-erna. Om t.ex. en bank säljer värdepapper i stor skala, kan priset på papperet sjunka. Detta innebär att även värdet på värdepappersportfölj-en i andra institut sjunker. För att försöka förekomma ett prisfall kan flera välja att sälja värdepapper, vilket ytterligare pressar priset nedåt. I värsta fall kan en panisk utförsäljning av värdepapper uppstå som medför att handeln
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 236
på marknaden bryter samman varmed placerare på värdepappersmarknaden kan bli inlåsta i oönskade positioner.47
Lånen mellan de svenska bankerna, de s.k. interbanklånen, har ökat över tiden och är nu relativt omfattande. En anledning till att de svenska bankerna ger lån till varandra är utformningen av Riksbankens system för likviditetsstyrning. Systemet är utformat så att bankerna föredrar att jämna ut likviditeten sinsemellan så långt det går, dvs. de bank-er som har överskott av likviditet lånar ut till de banker som har underskott, vilket sker på dagslånemarknaden. Här uppstår således fordringar bankerna emellan och volymerna kan vara betydande. En fördel med detta system är att marknadsdisciplinen skärps eftersom bankerna har anledning att övervaka varandra, men det innebär, å andra sidan, större systemrisker än ett system där alla banker lånar av Riksbanken.48 Dagslån mellan banker sker utan säkerheter. Även andra aktörer kan låna på dagslånemarknaden, men då i regel mot säkerhet eller i form av repor.49
Banker ger även lån med längre löptid till varandra. Dessa lån brukar kallas depositioner och finns med löptider upp till två år. Volymerna på den s.k. depositmarknaden är mycket stora.50 Det är värt att påpeka att på depositmarknaden deltar många olika typer av aktörer, inte bara banker, även om dessa dominerar marknaden. Även icke-finansiella företag deltar. Lånen sker i regel utan säkerhet, men mindre aktörer kan endast låna genom repor.
De ekonomiska kopplingarna mellan de finansiella företagen innebär att solvensproblem i ett institut kan på ett dominoliknande sätt spridas till andra institut. I takt med att att de finansiella marknaderna integreras internationellt ökar även kopplingarna mellan institut i olika länder. På
47 Rädsla för marknadssammanbrott tycks utgöra ett skäl för varför Fed i USA beslutade att organisera en räddning av hedge-fonden Long-Term Capital Management när den var konkursmässig i september 1998. Se också Finansmarknadsrapport III, Sveriges riksbank, för en beskrivning av avvecklingsoch motpartsrisker i det svenska finansiella systemet.48 Se ”Controlling Risk in Payment Systems” i Journal of Money Credit and Banking, vol 28, Nr 4 av Jean-Charles Rochet och Jean Tirole för en analys av fördelar och nackdelar med olika system.49 Repa är förkortning för ”repurchase agreement” och innebär en försäljning av värdepapper med avtalat återköp inom viss tid och motsvarar i princip ett lån mot säkerhet i värdepapper.50 Svenska banker lånar inte bara av varandra utan i hög grad även av utländska banker på den s.k. Eurodepositmarknaden.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 237
så sätt kan en kris i ett land sprida sig över världen. Ett speciellt problem är motpartsrisken som uppstår vid valutahandel.51
5.5 Systemrisker i betalningsväsendet
I motsats till de förväntningsstyrda systemrisker som beskrivs i avsnitt 5.2 och 5.3, är de systemrisker som beskrivs i detta avsnitt inte beroende av att institutet är kreditgivare. Det centrala här är institutets roll som betalningsförmedlare. Eftersom bankernas monopol på inlåning har gett dem en särställning när det gäller betalningsförmedling, har kommittén valt att kalla också de institut som analyseras i detta avsnitt för banker.
Bankernas roll i betalningsväsendet medför att de regelbundet gör stora betalningar till varandra. En banks kunder lämnar betalningsuppdrag som innebär att banken skall överföra medel till andra banker. Om banken inte kan genomföra dessa betalningar på grund av brist på likviditet, som i och för sig kan bero på att banken är insolvent, medför det att andra banker kan få brist på likviditet som medför att de i sin tur inte kan genomföra sina betalningar. På så sätt kan betalningsproblemen spridas snabbt på ett dominoliknande sätt bland bankerna.
Förmedling av kunders betalningar innebär inte några direkta ekonomiska kopplingar mellan de inblandade bankerna. Det är inte den betalningsmottagande banken som har en fordran på den avsändande banken, utan antingen uppdragsgivaren eller den slutliga betalningsmottagaren. Den mottagande banken är inte skyldig att betala till betalningsmottagaren förrän beloppet har gottskrivits dennes konto, vilket i regel inte görs förrän banken har erhållit medlen. Tvärtom brukar bank-en vänta med att gottskriva kontot en tid (s.k. float).52
Däremot kan det uppstå indirekta ekonomiska kopplingar mellan bankerna genom att de som skulle ha mottagit betalningar från kunder i en insolvent bank i sin tur inte kan fullfölja sina åtagande gentemot sina banker. Detta utgör troligtvis inget större problem när det gäller vanliga betalningar från hushåll och företag, s.k. massbetalningar, men däremot om det är frågan om en stor betalning, t.ex. i samband med en värdepappersaffär.
51 En anledning till att motpartsrisken är särskilt stor i detta sammanhang är att betalningssystemen i olika valutor inte är öppna samtidigt, varmed likvid mot leverens inte alltid är praktiskt genomförbart. Denna typ av risk brukar benämnas Herstatt-risk efter en tysk bank som gick omkull 1974 (se kapitel 4).52 Rättsläget är inte helt klart på detta område. Se Johanna Lybecks artikel om floaten i Penning- och Valutapolitik, nr 3-4, 1997, för en diskussion.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 238
Som beskrivs i föregående avsnitt har banker även egna fordringar på varandra. Dessa fordringar uppstår dels genom att bankerna ger lån till varandra i olika former, dels genom att de handlar med värdepapper. Dessa fordringar kan vara så stora att om en bank ställer in betalningarna, hamnar andra banker inte bara i akut likviditetsbrist, utan kan också bli insolventa. Eftersom det inte är allmänt känt hur dessa fordringar ser ut, har marknaden svårt att allokera likviditet till rätt institut. Därmed kan fler banker tvingas ställa in betalningarna.
En stor del av de ca 300 miljarder per dag som avvecklas i RIX, Riksbankens system för avveckling av betalningar, utgörs av interbankbetalningar, dvs. transaktioner mellan banker som inte är kundrelaterade. Det är dels betalningar relaterade till interbanklån, dels betalningar relaterade till handel i valuta och olika finansiella instrument. Därtill kommer att en stor del av transaktionerna mellan banker först nettas inom andra clearingsystem (VPC och OM)53 och endast det nettade beloppet clearas i RIX.
Teknisk systemrisk
Förutom de systemrisker som uppstår till följd av finansiella och ekonomiska kopplingar mellan banker, finns även vad som kan kallas teknisk systemrisk, nämligen risk för att systemet utsätts för en störning på grund av fel i den tekniska utrustningen eller mänskliga misstag i hanteringen av det tekniska systemet. Dagens clearingsystem är baserade på datateknik och om ett fel uppstår i datasystemet, t.ex om ett datorhaveri uppstår i en enskild bank såsom skedde i Bank of New York 1985, kan clearingen bryta samman. En sådan situation kan i värsta fall leda till att betalningsväsendet upphör att fungera.54 Ett aktuellt tekniskt problem är att många datorsystem inte klarar av att hantera årtalet 2000. Finansinspektionen har uppmärksammat problemet och begärt att bank-erna skall redogöra för deras anpassningsarbete inför år 2000.
Många clearingsystem bygger på multilateral nettning som innebär att varje deltagare får en enda betalningsförpliktelse eller fordran gentemot övriga deltagare. Sådan nettning kan medföra problem för avvecklingen om en eller flera deltagare inte kan betala. Således finns risk för att systemet bryter samman, även om övriga deltagare är likvida. Även
53 VPC handhar nettning av betalningar avseende värdepapper medan betalningar med ursprung i derivathandeln sköts av OM. Nettning av massbetalningar sköts av Bankgirocentralen AB.54 Se ”Bankkriser och deras hantering: en rapport till Riksdagens revisorer” av Peter Jennergren och Bertil Näslund för en beskrivning av förloppet efter datorhaveriet i Bank of New York.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 239
detta är en form av teknisk systemrisk, eftersom den beror på konstruktionen av clearingsystemet.
Riksbanken arbetar med att öka säkerheten i clearingsystemen. Tidigare clearades betalningar mellan bankerna en gång om dagen. Detta skedde genom beräkning av varje banks nettoposition som reglerades via bankernas konto i Riksbanken. I dag är RIX-systemet ett s.k. RTGSsystem,55 som innebär att betalningar avvecklas brutto, dvs. varje transaktion för sig, löpande under dagen. Fortfarande använder dock både VPC och OM multilateral nettning. För att minska risken för ett sammanbrott går OM in som motpart i clearingen, vilket VPC inte gör. Om OM:s kapital inte räcker för att täcka betalningarna från en medlem i clearingen kan dock sammanbrott fortfarande ske.56
5.6 Riksbankens systemskyddande roll
I avsnitt 5.2 – 5.5 har olika källor till spridningsrisker diskuterats. Av analysen framgår att de mest utsatta instituten är de som ger krediter, tar emot inlåning och är betalningsförmedlare. I detta och nästa avsnitt analyseras statliga ingripanden i systemstabiliserande syfte gällande dessa institut. När det gäller institut som bedriver någon eller några, men inte alla, av dessa verksamheter är, såsom kommer att diskuteras mer utförligt i kapitel 6 och 7, resonemanget tillämpligt i valda delar.
Kommittén har valt att kalla även de institut som analyseras i detta och nästa avsnitt för banker, eftersom kreditgivning i kombination med inlåning och betalningsförmedling är kännetecknande för dagens bank-er. Såsom redan påpekats innebär detta inte att kommittén anser att dessa egenskaper bör utgöra grund för definition av bankrörelse. Kommittén återkommer till den frågan i kapitel 6, där motiv till reglering av betalningsväsendet analyseras mer i detalj.
Historiskt sett var den första offentliga åtgärden för att förhindra systemkriser att uppdra åt centralbanken att agera "Lender of Last Resort" (LLR). Tanken är att om uttag från insättare eller refinansieringsproblem på kapitalmarknaden beror på ogrundad misstro, skall en bank kunna vända sig till Riksbanken och få kredit.57 Genom att Riksbanken ger krediter till banker med tillfälliga likviditetsproblem kan rent förväntningsstyrda, och därmed omotiverade konkurser undvikas. På så sätt
55 RTGS står för real time gross settlement.56 Se SOU 1993:114 för en närmare beskrivning av risker inom clearing och avveckling.57 Riksbanken får enligt gällande ordning även bevilja kredit till andra finansiella företag än banker som står under Finansinspektionens tillsyn.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 240
förhindras inte bara eventuella spridningseffekter som kan ge upphov till systemkris, utan även uppkomsten av samhällsekonomiska kostnader i samband med den enskilda konkursen. Riksbanken bör inte stödja banker med genuina soliditetsproblem, eftersom det skulle betyda att ineffektiva och illa skötta banker skulle kunna leva vidare. Det finns emellertid två faktorer som komplicerar bilden.
För det första måste informationsproblemen beaktas. För att Riksbanken skall ha en chans att fullgöra sitt LLR-åtagande utan att riskera att stödja banker med otillräckligt eget kapital, måste den (eller någon annan statlig instans) fortlöpande inhämta information om bankernas ställning.58 Det grundläggande informationsproblemet – att bankkrediter ges på basis av utvärderingar som endast banken känner till – gör att det inte är tillräckligt att granska balansräkningen och bokförda värden för att bedöma en banks finansiella ställning. Å andra sidan kan staten inte granska en banks enskilda kreditbeslut, eftersom det skulle innebära att det samhällsekonomiska värdet av bankens kredittjänster kraftigt reducerades genom de stora resurser som måste läggas på granskningen. Vidare innebär de ekonomiska kopplingarna mellan finansiella företag att det kan vara svårt för Riksbanken, likaväl som för andra aktörer, att avgöra i vilken mån en betalningsinställelse leder till enbart likviditetsproblem för andra institut. Sammanfattningsvis innebär informationsproblemet att det är omöjligt för Riksbanken att perfekt skilja ut de banker som bör få stöd. Således finns det risk för att kostnader uppstår på grund av att antingen för många eller för få banker får stöd.
En bank behöver normalt sett ställa säkerheter för all upplåning i Riksbanken. Syftet med säkerhetskravet är att undvika att banken får lån hos Riksbanken på för förmånliga villkor, dvs. att Riksbanken får bära risk utan att få ersättning för detta. Ett problem med säkerhetskravet är att en bank, vars tillgångar består av illikvida lån, i och för sig kan ha tillräckligt med eget kapital för att uppfylla kapitaltäckningskraven utan att kunna ställa säkerhet i marknadsvärderade papper. Dessutom är det i en situation där banken inte kan ställa fullgoda säkerheter som banken verkligen är i behov av lån från Riksbanken. I annat fall torde banken kunna låna på kapitalmarknaden.59
58 I vilken mån Riksbanken skall inhämta denna information själv eller erhålla den från Finansinspektionen är inte väsentligt för det aktuella resonemanget.59 Riksbankens krav på säkerheter för alla lån över dagen innebär att bankerna måste ha en relativt stor värdepappersportfölj, vilket ökar deras upplåningsbehov. Om denna upplåning sker kortfristigt kan detta system innebära ökade systemrisker.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 241
Om en bank inte kan ställa accepterade säkerheter för lån i Riksbanken kan den be om lån på särskilda villkor. Enligt riksbankslagen får Riksbanken bevilja kredit till svenska företag som står under tillsyn av Finansinspektionen på annat än penningpolitiskt motiverade villkor, om det finns synnerliga skäl för det. Om Riksbanken nekar kredit, på grund av att den finner att synnerliga skäl inte föreligger, kan en bank som har tillräckligt med eget kapital för att uppfylla kapitaltäckningskraven bringas på fall genom att den måste realisera tillgångar till låga priser för att kunna betala ut pengar till insättarna. Om Riksbanken å andra sidan tar emot svårvärderade tillgångar som säkerhet, finns det risk för att värdet på dessa tillgångar är för lågt för att täcka lånet. För att undvika att lånet innebär en subvention till banken, kan Riksbanken i möjligaste mån i räntesättningen prissätta risken. Samtidigt kan det vara svårt för Riksbanken att ta ut fullt pris givet bankens finansiella situation.
Den andra faktorn att ta hänsyn till är systemrisken. Vid ansökan om kredit på särskilda villkor bedömer Riksbanken om situationen kan betraktas som så extraordinär att systemstabiliteten är hotad och det därmed föreligger synnerliga skäl för att bevilja kredit.60 Om systemstabiliteten är hotad, är det i praktiken svårt för Riksbanken att neka kredit, även om banken har genuina soliditetsproblem.
Att ge lån på särskilda villkor är förenat med problem. En fråga är hur länge Riksbanken skall hålla en bank under armarna. Systemrisken behöver ju inte bli mindre med tiden. En annan är hur Riksbanken skall ställa sig till en bank som inte möter marknadens kapitalkrav, men väl de formella kapitalkraven. En sådan bank kan ju inte överleva utan kapitaltillskott eller statligt stöd, om den inte förändrar verksamheten.
Påståendet som gjordes inledningsvis att Riksbanken inte bör bevilja kredit till en bank med genuina soliditetsproblem bör modifieras. Om Riksbanken såsom "Lender of Last Resort" nekar kredit kommer den aktuella banken inte att kunna fullgöra sina betalningar. Detta innebär att banken kan försättas i konkurs. Att en bank inte kan betala sina skulder innebär emellertid inte nödvändigtvis att den bör avvecklas, utan verksamheten kan vara så pass samhällsekonomiskt värdefull att den bör fortsätta genom rekonstruktion av banken. Således är det önskvärt att det vore möjligt för Riksbanken att bevilja kredit till banken, utan att detta samtidigt utgör en subvention till bankens ägare. Med andra ord skulle LLR-funktionen kunna utgöra en del i ett system för hantering av banker med finansiella problem. Såsom redan påpekats avser kommittén att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet.
Om det står helt klart att en bank är så olönsam att dess verksamhet bör avvecklas, bör Riksbanken neka kredit. I stället för att ge kredit till
60 Finansmarknadsrapport I, Sveriges riksbank, s. 8.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 242
denna bank, skulle Riksbanken för att undvika systemeffekter kunna stötta de institut som får problem till följd av betalningsinställelsen. Detta förfarande är emellertid problematiskt på grund av vad som i föregående avsnitt beskrevs som teknisk systemrisk; om ett institut ställer in betalningarna, kan inte den multilaterala nettningen i VPC genomföras. Detta kan leda till ett avbrott i betalningarna i detta system som medför att instituten får svårt att klara av sina åtaganden i andra avseenden. Således måste systemen för clearing och avveckling förbättras innan en sådan hantering av systemrisken är möjlig. Riksbanken arbetar med att förbättra avvecklingsprocedurerna i clearingsystemen.
5.7 Motiv för reglering
Såsom påpekas inledningsvis har de finansiella företagen i vissa avseenden betydelse för det finansiella systemet på ett sätt som liknar vägarnas betydelse för vägnätet. Om en bank fallerar kan den inte genast och utan kostnader ersättas av en ny bank.61 En ny bank måste investera i datasystem för kontohantering och bygga upp långsiktiga relationer med kunderna för att skaffa den information som krävs för en lönsam kreditgivning. Det är av denna anledning som det för det mesta är både privatekonomiskt och samhällsekonomiskt lönsamt att finna en rekonstruktionslösning, i stället för att avveckla en bankrörelse vid fallissemang. I detta avsnitt skall behovet av att reglera en bank som ger kredit, tar emot inlåning och bedriver betalningsförmedling analyseras.
Eftersom det finns stora risker för att det uppstår samhällsekonomiska kostnader när en bank misslyckas med att fullgöra sina åtaganden, bör som redan påpekats banker vara motståndskraftiga mot störningar. En bank kan i princip aldrig bli fullständigt säker, om den på ett tillfredsställande sätt skall kunna fullgöra sin uppgift att överta och hantera risker. Bankens ledning och ägare har självmant anledning att kontrollera risken i rörelsen, eftersom en konkurs skulle innebära att ledningen blev av med sina arbeten och ägarna skulle förlora kapital och rätten till framtida vinster. En central fråga är om bankens ledning och ägare alltid har skäl att ur ett samhällsekonomiskt perspektiv begränsa risken tillräckligt.
61 I vissa avseenden kan en bank ersättas av en annan verksam bank utan några nämnvärda kostnader. Detta gäller t.ex. betalningsförmedling. Denna ersättningsmöjlighet skulle göra systemet mindre känsligt för fallissemang om det inte vore för spridningsrisken som innebär att ett fallissemang kan spridas och medföra att samtliga verksamma banker slås ut.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 243
Risken för att en bank skall fallera beror dels på risken i portföljen av tillgångar, dels på strukturen på finansieringen av denna portfölj. En större mängd eget kapital medför att banken klarar större variationer i värdet på tillgångarna utan att fallera. En fråga är därför om bankens ledning och ägare har skäl att välja en verksamhet som är avpassad till mängden eget kapital. Detta kommer i det följande betecknas att de väljer tillräckligt hög soliditet. En besläktad fråga är om banken har tillräcklig anledning att begränsa risken i rörelsen.
5.7.1 Spridningseffekter
I avsnitt 5.2-5.5 redogörs för olika vägar som problem i ett finansiellt företag kan spridas till andra finansiella företag. Till viss del kan spridningsrisken begränsas genom att institutens exponeringar gentemot varandra begränsas. Genom att begränsa exponeringen minskar de ekonomiska kopplingarna mellan instituten som beskrivs i avsnitt 5.4. Om insättare och andra finansiärer vet att deras bank endast har en begränsad fordran på ett institut som fallerar, kan också risken för att de drar tillbaka sin finansiering till följd av fallissemanget på det sätt som beskrivs i avsnitt 5.2 och 5.3 minska.
Det är inte alltid praktiskt möjligt att begränsa de finansiella företagens exponeringar gentemot varandra. Framför allt betalningsförmedlare har svårt att begränsa sina exponeringar mot andra betalningsförmedlare i samma betalsystem, eftersom dessa uppstår som ett resultat av betalningsförmedlingen. Således är det svårt att begränsa bankernas exponeringar mot varandra. Det är inte heller alltid tillräckligt att begränsa fordringarna på andra banker för att eliminera spridningsrisken. Insättare och andra finansiärer som misstänker att deras bank har en likartad portfölj av tillgångar som den bank som fallerade kommer att dra tillbaka sin finansiering oavsett om deras bank har en fordran på den fallerade banken. I dessa fall måste spridningsrisken minskas genom att bankens allmänna motståndskraft mot fallissemang i andra institut öka.
Under normala omständigheter har ledning till och ägare av en bank i den mån det är praktiskt möjligt anledning att själva begränsa bankens exponeringar mot andra institut och att öka kapitalet för att på så sätt minska risken för att bankens ställning hotas av att ett annat institut fallerar. Det finns dock anledning för staten att reglera bankernas val av exponeringar och soliditet, eftersom en bank som fallerar till följd av misskötsel kan dra med sig även välskötta banker i fallet.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 244
5.7.2 Externa effekter
En banks ledning och ägare har inte anledning att beakta alla de kostnader som uppstår till följd av att banken fallerar. Av detta skäl finns det risk för att banken väljer en lägre grad av soliditet än den som är önskvärd ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. När beslut fattade av enskilda aktörer medför kostnader för andra, utan att den som fattar beslutet har anledning att ta hänsyn till dessa kostnader, föreligger s.k. externa effekter, som allmänt är ett motiv för reglering.
62
Det är möjligt att identifiera flera externa effekter på det finansiella området. De allvarligaste är utan tvivel de fall då finansiella problem i en bank medför att andra banker (och andra finansiella företag) får problem, som därmed leder till att de samhällsekonomiska kostnaderna av fallissemanget ökar. Att andra institut riskerar att få problem är inget som ägarna och ledningen i en enskild bank självmant har anledning att beakta och som följd därav finns det risk för att de väljer för låg grad av soliditet.
Inte heller bankens finansiärer har anledning att fullt ut beakta de kostnader som uppstår när banken går i konkurs. En insättare som rusar till banken för att ta ut sina pengar gör detta för att öka chansen att få ut sina pengar. Insättaren beaktar inte att detta beteende ökar risken för att banken blir insolvent, att andra insättare i sin tur inte får ut sina pengar samt att låntagare får sina kreditrelationer avbrutna och de kostnader som är förknippade med detta. Inte heller beaktar insättaren risken för att beteendet skapar osäkerhet hos andra personer som då går till sina banker och tar ut pengarna. Detsamma gäller aktörerna på kapitalmarknaden, som var och en vill säkra sitt eget lån till banken. Även om banken är insolvent, kan det vara bättre för bankens finansiärer som kollektiv att banken drivs vidare i väntan på en rekonstruktionslösning. En sådan lösning kommer emellertid inte utan vidare till stånd på privat initiativ, eftersom en enskild långivare till banken kan få tillbaks hela sitt lån om det krävs tillbaks med en gång.
62 Externa effekter kan vara såväl positiva som negativa. Båda typer kan utgöra motiv till reglering. Vid positiva externa effekter är syftet med regleringen ofta att stimulera produktionen, såsom exempelvis på kulturområdet. Vid negativa externa effekter är syftet däremot att begränsa de företeelser som ger upphov till effekterna. När det gäller systemstabiliteten är det negativa externaliteter främst i form av spridningsefffekter som står i fokus. Det är dessa som kommittén åsyftar med termen externa effekter.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 245
5.7.3 Moral hazard
Som framgår av diskussionen i de föregånde avsnitten, kan insättningsgarantin och Riksbankens funktion som "Lender of Last Resort" betraktas som medel att minska externa effekter av finansiärernas beteende. Genom dessa minskas risken att en bank fallerar till följd av att insättare eller andra långivare drar tillbaka sin finansiering av banken på felaktiga grunder. De ingrepp i marknadsekonomin som dessa medel utgör är emellertid inte helt problemfria. Risken finns att dessa garantier i sin tur påverkar beteendet hos bankens ledning och ägare på ett för samhällsekonomin negativt sätt.
För att bankens ledning och ägare skall välja en samhällsekonomiskt optimal grad av soliditet, måste de beakta alla kostnader som uppstår om banken fallerar. När det gäller finansiärernas kostnader (förluster vid konkurs) beaktas dessa normalt genom prissättningen; en högre konkursrisk leder till ökade upplåningskostnader varför låntagaren, dvs. banken, har anledning att försöka begränsa konkursrisken. När det gäller inlåning och interbanklån har finansiärerna dessutom möjlighet att dra tillbaka sin finansiering om de tycker att risken blir för stor. Eftersom banken inte kan överleva utan denna finansiering, har bankens ledning och ägare i en värld utan insättningsgaranti och likviditetsstöd från Riksbanken all anledning att oroa sig för att banken skall bli av med sin finansiering och därför skäl att välja en hög grad av soliditet.
Dessa två mekanismer, prissättning och återkallande av lån, utgör marknadens sätt att disciplinera banken, dvs. att se till att banken inte tar för mycket risk. På grund av informationsproblem och externa effekter fungerar emellertid, som framgår av redogörelsen ovan, denna marknadsdisciplin bristfälligt. Den typiske insättaren har små möjligheter att bedöma risken i bankrörelsen och kan därmed lika gärna ta ut sina pengar när det inte finns något skäl för det som när det faktiskt finns anledning. Även marknadsaktörer kan neka kredit till en solid bank. Insättningsgarantin och LLR-funktionen är medel att förhindra att en solid bank bringas på fall. Samtidigt innebär de att marknadsdisciplinen allmänt blir svagare, varför det finns risk för att bankens ledning och ägare utnyttjar detta till att ta större risker, vilket brukar benämnas att det finns risk för moral hazard.
Insättningsgarantin gör att insättarna inte har så stor anledning att bry sig om bankens utveckling, även om det är uppenbart att banken ägnar sig åt mycket riskfylld verksamhet. Samtidigt varierar inte premien till insättningsgarantisystemet i takt med variationerna i risken. Detta kan ge ägarna och ledningen till en bank som har finansiella problem incitament att öka chansen att ta sig ur problemen genom att öka risken i portföljen. Om de vidare räknar med att banken kan få lån från Riksban-
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 246
ken om den får problem att låna på kapitalmarknaden, kan det leda till moral hazard genom att bankens ledning och ägare tar större risker, antingen medvetet eller genom att inte tillräckligt noga utvärdera riskerna, än vad de skulle göra om de fullt ut beaktade kostnaderna av risktagandet. Detta problem är störst för banker som är så stora att deras fallissemang hotar systemstabiliteten, eftersom dessa kan vara relativt säkra på att få likviditetsstöd från Riksbanken.63
Osäkerhet om vad som kommar att hända om en bank får finansiella problem påverkar beteendet hos bankernas ägare och ledning. I bästa fall innebär det att de vill vara helt säkra på att inte hamna i denna osäkra situation och därför blir extra försiktiga. I värsta fall räknar de med att avsaknaden av reglering av denna situation innebär att staten kommer att ha en svag förhandlingsposition och kommer att rädda banken om den får finansiella problem. En sådan uppfattning medför att bankens ägare inte har tillräckliga skäl att vara försiktiga. Beteendet hos bankens ledning beror på om den tror att den kan sitta kvar om banken genomgår någon form av rekonstruktion och hur mycket den har att förlora på att behöva avgå.
Hanteringen av institut med finansiella problem har således betydelse för beteendet hos ägare och ledning under normala omständigheter. Om en rekonstruktion av en bank normalt sett innebär att ledningen måste avgå och aktieägarna måste lämna i från sig sina aktier, torde riskbenägenheten hos bägge dessa grupper minska. Det är därför önskvärt med ett formellt system som innebär att en bank kan rekonstrueras utan att de gamla ägarna subventioneras eller att den gamla ledningen sitter kvar. Kommittén avser att återkomma till denna fråga i slutbetänkandet.
5.7.4 Slutsatser
En banks motståndskraft mot störningar beror både på dess ekonomiska reserver och risken i rörelsen. Externa effekter, informationsproblem och moral hazard innebär att det finns risk för att banken väljer en för låg grad av soliditet. Det skall påpekas att för en väl konsoliderad bank med kompetent ledning är skillnaden mellan den samhällsekonomiskt optimala nivån på bankens soliditet och bankens eget val av soliditet troligtvis marginell. I dessa fall är reglering i princip inte nödvändig. Om bankens lönsamhet minskar, ökar emellertid skillnaden i syn och då är det viktigt med reglering och tillsyn. Idealt utformad skall inte regleringen utgöra något hinder för bankens verksamhet så länge det inte finns någon skillnad i syn mellan samhället och banken.
63 En sådan bank brukar på engelska sägas vara ”too big to fail”.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 247
Eftersom staten inte kan gå in och i detalj styra verksamheten i varje bank, måste staten i stället med generella medel söka påverka bankernas soliditet samt deras möjligheter och motiv att ta risker som hotar deras soliditet. Målet med regleringen kan sägas vara att skapa ett banksystem som är motståndskraftigt mot störningar, både till följd av problem i enskilda banker och i den övriga ekonomin, t.ex. makroekonomiska obalanser.
5.8 Lämpliga styrmedel
Statens roll som garant för det finansiella systemets stabilitet ger argument för både reglering och tillsyn. Det måste bl.a. finnas regler som anger villkoren för tillträde till bankmarknaden. De kan tolkas som statens krav för att ett institut skall kunna komma ifråga för LLR-stöd.64Ett av kraven kan sägas vara att institutet står under tillsyn. Regelverket visar vad tillsynen bör undersöka. Regelverket och tillsynen utgör på så sätt varandras förutsättningar.
Med utgångspunkt i dessa resonemang kan ett antal medel för att påverka bankernas beteenden på önskvärt sätt identifieras. Förebyggande åtgärder bör syfta till att öka genomlysbarheten i en banks verksamhet, begränsa dess riskexponering och öka dess motståndskraft för det fall ogynnsamma händelser inträffar. Genomgången nedan är inte uttömmande, utan syftar endast till att ge exempel på medel som kan användas för att påverka bankens agerande.
Till kategorin förebyggande åtgärder hör rörelseregler, vilka t.ex. anger vilka placeringar banker får göra och vilken verksamhet de får syssla med. Rörelsereglerna bör inriktas på att begränsa en banks totala risktagande och på att förbättra möjligheten att bedöma dess ekonomiska ställning. Det är väsentligt att placeringsreglerna tar fasta på just det totala risktagandet. Det är i allmänhet inte utfallet av enskilda placeringar som avgör en banks överlevnad utan det samlade resultatet. Det betyder att reglerna bör präglas av ett portföljtänkande, där nettoexponeringar gentemot olika typer av risker står i centrum.
Ett besläktat styrmedel är kapitaltäckningsregler, vilka reglerar storleken på en banks kapitalbas. Kapitalbasen påverkar, för det första, en banks motståndskraft mot störningar, eftersom det egna kapitalet funge-
64Eftersom det inte bara är banker som är utsatta för systemrisker, kan det vara motiverat att tillåta LLR-stöd även till andra typer av institut, vilket då skulle utgöra ett skäl för reglering av dessa institut. I dag kan alla finansiella företag som står under Finansinspektionens tillsyn komma i fråga för LLRstöd, men inga som inte står under tillsyn.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 248
rar som buffert om banken gör ett dåligt resultat. Ju större kapitalbas (i förhållande till en given rörelse), desto mindre risk för att insättare eller andra fordringsägare skall drabbas av förluster. För det andra kan kapitalbasen påverka bankens benägenhet att (medvetet) ta risker. Ju större kapitalinsats, desto mer riskerar ägarna att förlora om banken går dåligt.
För att kapitaltäckningsregler skall påverka bankens agerande på önskvärt sätt krävs två saker. För det första måste kraven på kapitalbasens storlek fortlöpande anpassas till risken och omfattningen på rörelsen. Det är inte den initiala kapitalinsatsen som är av betydelse för bankens motståndskraft, utan dess aktuella storlek. Tillsynsmyndigheten måste kunna upptäcka om kapitalet är på väg att urholkas, eftersom problem med moral hazard blir speciellt allvarliga i en situation där en bank befinner sig på fallrepet. En bank som befinner sig i en problematisk finansiell situation kan ha motiv att ta stora risker, eftersom eventuella vinster kan rädda den ur krisen medan ökade förluster får bäras av fordringsägarna om slutresultatet blir konkurs.
Eftersom den låga genomlysbarhet som präglar traditionella banker utgör en viktig faktor bakom risken för instabilitet, bör möjligheten att bedöma bankens ställning, både för tillsynsmyndigheten och andra, påverka reglerna. Det kan t.ex. betyda att banker förbjuds att hålla vissa särskilt svårvärderade tillgångar eller att ägna sig åt svårövervakad verksamhet. Vidare finns det skäl att ställa specifika krav på bankers redovisning. Syftet bör vara att underlätta för tillsynsmyndigheter och utomstående att bedöma en banks ekonomiska ställning. Dessa hänsyn kan också tänkas påverka kraven på bankers organisation, eftersom en komplicerad organisationsstruktur kan göra det svårt att överblicka verksamheten och bedöma bankens finansiella ställning.
Regelverket och tillsynen varken kan eller bör ha som ambition att i alla lägen förhindra att enskilda banker får allvarliga ekonomiska problem och måste avvecklas. Ett sådant mål vore omöjligt att uppnå eftersom inget regel- och tillsynssystem i praktiken kan garantera att banker aldrig kommer på obestånd. Det vore dessutom olämpligt eftersom befintliga företag och strukturer skulle konserveras, vilket skulle skapa ett ineffektivt och, på sikt, föråldrat finansiellt system.
Följaktligen bör ett effektivt regelverk också omfatta system för ordnad avveckling av banker. Idealiskt skall tillsynen fungera så väl att en bank kan avvecklas utan att bankens finansiärer drabbas av förluster. Det är dock inte ovanligt att hålen i en banks balansräkning växer snabbt när problemen börjat uppdagas och tillgångarna granskas närmare. Risken finns därför att tillsynsmyndigheten inte hinner reagera förrän det är för sent och banken är insolvent. Det finns således anledning att söka skapa ett krishanteringssystem som innebär att en bank kan avvecklas
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 249
utan att systemrisker uppstår och med minimal störning av betalningsförmedlingen och kapitalförsörjningen.
Även beträffande medel för att hantera avveckling och nedläggning på ett ordnat sätt kan några grundelement anges. För det första bör det bland villkoren för auktorisation finnas regler som beskriver förfarandet när en bank inte längre uppfyller villkoren. Med hänsyn till farhågorna att risktagandet skall öka när bankens kapitalbas urholkas bör det vara möjligt för staten att framtvinga åtgärder, t.ex. nedläggning, sammanslagning med annat institut eller kapitaltillskott från nya eller gamla ägare, innan banken underskrider kapitaltäckningskraven eller formellt är konkursmässig. Svårigheterna att värdera en banks ställning gör att det här kan behövas en icke obetydlig säkerhetsmarginal. Eftersom detta är ett drastiskt ingrepp i ett privat företags verksamhet, bör av rättssäkerhetsskäl reglerna för handläggningen av sådana krisföretag vara klart angivna och kompletteras med regler om överklagande.
5.8.1 Avvägningar vid reglering
En viktig fråga är hur långtgående regleringen skall vara. Banker måste ta kontrollerade risker; det är en av deras uppgifter i samhällsekonomin. Ett system med snäva restriktioner kan vara stabilt och inte ge upphov till några fallissemang och därmed inte till några synliga statsfinansiella kostnader. I ett reglerings- och tillsynsperspektiv kan detta framstå som en god ordning. Å andra sidan kan ett sådant system komma att präglas av låg konkurrens samt bristande effektivitet och förnyelseförmåga. Detta är kostnader som ingår i den samhällsekonomiska kalkylen, men som inte är lätta att mäta och därför riskerar att underskattas, inte minst efter en period då systemet varit instabilt och systemskyddet kostnadskrävande. Det är dock väsentligt att de inte glöms bort.
Det är också viktigt att regleringen inte är institutionsbunden, utan funktionellt inriktad, så att lagstiftaren inte onödigtvis förhindrar framväxten av nya finansiella tjänster och nya typer av finansiella institutioner.
Exempelvis skulle betalningsförmedling kunna tillhandahållas av ömsesidiga fonder, motsvarande vad som i svensk lagstiftning kallas värdepappersfonder. En ömsesidig fond har bara en typ av finansieringsinstrument, andelar i fonden, vilka därmed fungerar som eget kapital. Det betyder att fonden inte kan ta emot vanlig inlåning, definierat som nominellt bestämda avistafordringar.
Genom att erbjuda andelsägarna att lösa in fondandelar via t.ex. gireringar, checkar och betalkort kan en sådan fond erbjuda i princip samma betal- och likviditetstjänster som en bank. Skillnaden ligger i att fondan-
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 250
delarnas värde varierar allteftersom värdet på fondens tillgångar förändras, men genom att välja säkra värdepapper med kort löptid, t.ex. kortfristiga räntebärande statspapper, kan fonden begränsa dessa variationer. På så sätt kan kunden kontrollera storleken på sina likvida tillgångar nästan lika exakt som på ett konventionellt inlåningskonto. Fonder av denna typ finns bl.a. i USA, där de går under beteckningen "money market mutual funds" (MMMFs).
Genom att placera i statspapper med kort löptid kan fonden klara sin likviditetshantering utan inblandning av andra aktörer. De ekonomiska kopplingarna till andra finansiella företag är därför begränsade till dem som uppstår via priserna på värdepappersmarknaden. Risken för förväntningsstyrda uttag är dessutom mycket liten i ömsesidiga fonder. Eftersom de endast placerar i marknadsnoterade värdepapper är det möjligt att marknadsvärdera andelarna dagligen och eventuella förluster överförs omedelbart till insättarna/andelsägarna genom att andelarnas värde sjunker. Endast om insättarna befarar att den marknad där tillgångarna handlas skall drabbas av störningar, så att likviditeten i och värdet på fondens tillgångar skall minska, finns det risk för självuppfyllande förlopp, där utförsäljning av värdepapper utlöser kursfall, vilka utlöser nya utförsäljningar osv. Sådana händelser torde i första hand uppstå i samband med allvarliga allmänekonomiska störningar och torde, till skillnad från förtroendekriser för traditionella banker, inte utlösas av problem för ett enskilt institut. I så måtto kan betalningstjänster förmedlade via ömsesidiga fonder minska risken för kriser i betalningsväsendet.65
Begränsningen till marknadsnoterade papper betyder att en ömsesidig fond inte kan erbjuda kredittjänster, dvs. de kan inte ersätta banker som förmedlare av kredit till hushåll och mindre företag. Dessa har vanligen inte tillgång till värdepappersmarknader, eftersom dels deras upplåningsbehov är för litet för att det skall vara motiverat att betala de fasta kostnader som noteringar på en värdepappersmarknad medför, dels är deras betalningsförmåga inte är allmänt känd.
Även ett institut som tar emot likvid inlåning kan skapa nästan hundraprocentigt skydd mot soliditetsproblem genom att endast placera i likvida och säkra värdepapper. Med hjälp av ett (mindre) buffertkapital kan det erbjuda traditionell, nominellt fixerad inlåning. Risken i placeringarna är låg och skulle institutet ändå drabbas av stora uttag är tillgångarna lätta att sälja utan risk för nämnvärda kapitalförluster. Av samma skäl är tillsynen enkel. Det räcker att kontrollera att institutet endast innehar angivna tillgångar. Staten kan således utan nämnvärd risk
65
Huruvida betalningstjänster via ömsesidiga fonder sett från kundernas synpunkt är ett intressant alternativ till traditionell kontoinlåning är en annan fråga, som kommittén inte har anledning att gå in på i detta sammanhang.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 251
för förlust försäkra inlåningen. Denna typ av institut har ingen riktig motsvarighet i verkligheten, men har diskuterats som medel att skapa ett stabilare bankväsende. Lösningen går ibland under beteckningen smalbank ("narrow bank").66
Dessa exempel är i vissa avseenden ytterligheter. De är ändå principiellt, och på sikt (även i Sverige) kanske också praktiskt, intressanta. De visar att bankens stabilitetsproblem är inbyggt i dess produktionsteknik, dvs. kombinationen av de tjänster som banken erbjuder. Det faktum att denna teknik framgångsrikt använts under så lång tid skulle kunna tolkas som att den trots dessa nackdelar är överlägsen alternativa lösningar. Den slutsatsen – enkelt uttryckt att banken är effektiv därför att den finns – är dock mindre övertygande här än på många andra marknader, eftersom bankmarknaden så länge varit föremål för särskilda åtgärder från statens sida som i olika avseenden skyddat bankerna mot konkurrens. Det vore därför önskvärt att lagstiftningen inte i onödan förhindrar att nya typer av institutioner uppstår.
Det skulle i princip vara möjligt att genom mycket långtgående kapitaltäcknings-, placerings- och rörelseregler framtvinga lösningar av ovan beskrivna typ. Det är emellertid knappast önskvärt. I och med att instituten förhindras att ge krediter erhålls mer stabila betalningsförmedlare, men troligtvis till ett orimligt högt pris, eftersom det inte längre går att på traditionellt sätt förmedla inlåningssparande direkt till kreditmarknaden. Vidare är det inte självklart att det finansiella systemet i stort blir mer stabilt. I vart fall är det nödvändigt att beakta möjligheten att instabiliteten endast flyttas till kreditmarknaden, där det alltjämt kommer att finnas svårvärderade företag. En långtgående reglering som kraftigt inskränker kontraktsfriheten kan således leda till ökade kostnader för samhället.
66 I vissa smalbanksmodeller tänks banken få ta emot oförsäkrad inlåning och använda dessa medel utan restriktioner. En förutsättning är att de värdepapper som köps för försäkrad inlåning pantsätts som säkerhet för insättarnas fordringar. Se K.-H. Pettersson, Banker, behövs dom?, SNS Förlag, 1993, som behandlar olika varianter på smalbanksmodellen.
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 252
5.8.2 Tillsyn
För att krav på banker skall vara meningsfulla måste underlåtenhet att möta kraven leda till sanktioner mot banken. Staten måste således utöva tillsyn över att bankerna följer regelverket för att kunna ingripa mot den bank som bryter mot de uppställda kraven.
Eftersom staten inte kan granska varje beslut som fattas av en bank, måste systemet för ingripanden ha en preventiv effekt. Således måste vissa ingripanden upplevas som en bestraffning. Från rättssäkerhetssynpunkt är det viktigt att bankerna vet vilken form av ingripanden ett visst avsteg från reglerna kan leda till, dvs. systemet med ingripanden måste vara förutsebart och kompletteras med regler om överklagande.
Som redan påpekats bör regelsystemet vara utformat så att om det inte föreligger någon skillnad i syn mellan samhället och banken skall bankens ledning och ägare självmant vilja följa regelverket. Om regelverket är rätt utformat, kommer bankens vilja att följa regelverket i hög grad bero på hur lönsam banken är. För att kunna ingripa i tid bör därför tillsynsmyndigheten även följa lönsamheten i instituten.
Verkningsfulla sanktioner mot en bank som bryter mot gällande regler medför i regel att bankerna har incitament att följa regelverket. I vissa fall kan dock hot om kraftfulla sanktioner medföra oönskat beteende från bankens ledning och ägare. Exempelvis kan detta inträffa om ett avsteg från kapitaltäckningsreglerna medför att oktrojen återkallas. Inför hotet om att oktrojen kan komma att återkallas, kan ägarna till och ledningen av en bank, som befinner sig i en sådan finansiell situation att den bryter mot eller kommer att bryta mot kaptaltäckningsreglerna om inget sker, försöka ta sig ur situationen med chansartade åtgärder som är till men för bankens borgenärer. Om chansningen lyckas kan banken undvika att bryta mot kapitaltäckningsreglerna. Om chansningen misslyckas ökar visserligen förlusterna, men det drabbar inte ledning och ägare. Kapitaltäckningskrav innebär således att den typ av moral hazard-problem som normalt förknippas med företag som är nära konkurs kan uppstå på ett tidigare stadium.
Denna typ av moral hazard-problem innebär att det är extra viktigt att staten kan kontrollera risktagandet i institut som befinner sig i, eller är på väg mot, en situation där det finns risk för att det kommer bryta mot kapitalkraven. Frågan är hur det praktiskt skall gå till i ett läge där sanktionerna har förlorat sin preventiva verkan. En banks riskexponering kan ändras mycket snabbt. Det kan därför finnas skäl för staten att ingripa i verksamheten hos en bank som bedöms befinna sig i en situation där ledning och ägare har incitament att ta stora risker. Detta måste betraktas som en mycket långtgående åtgärd, eftersom det skulle vara frågan om ingrepp i ett privat företags verksamhet. Med tanke på system-
Systemrisker och systemskydd i det finansiella systemet 253
riskerna kan det ändock vara nödvändigt. För att rättssäkerheten skall kunna tillgodoses måste det framgå direkt i lag vilka befogenheter staten har i en viss situation.
En annan komplicerad fråga är på vilket sätt staten skall utöva sina befogenheter. Då det gäller försäkringsbolag har i dag Finansinspektionen ganska långtgående befogenheter att ingripa i bolag med finansiella problem. Att ge tillsynsmyndigheten dessa befogenheter kan vara förknippat med en informationsvinst, då denna myndighet torde vara väl insatt i institutets situation. Å andra sidan innebär det att Finansinspektionen får dubbla roller gentemot övriga institut; dels som ledande organ av en konkurrent, dels som tillsynsmyndighet. Frågan uppstår också vem som skall utöva tillsyn över tillsynsmyndigheten när denna leder verksamheten i en bank. Hanteringen av institut med finansiella problem är en komplicerad fråga som kommittén avser att behandla i slutbetänkandet.
SOU 1998:160 255
6 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar
6.1 Inledning
En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att förmedla betalningar mellan olika aktörer i ekonomin. Den del av det finansiella systemet som sköter denna funktion brukar benämnas betalningsväsendet eller betalningssystemet. Ett effektivt och stabilt betalningsväsende brukar anges som ett av de centrala skyddsintressena på det finansiella området. Ett väl fungerande betalningsväsende är viktigt för att hålla nere kostnaderna vid transaktioner och därmed för samhällsekonomins utveckling. Med den terminologi som introducerats tidigare kan alltså skyddsvärdet för betalningsväsendet som helhet sägas vara högt.
Det finns ingen allmänt accepterad definition av betalningsväsendet. Betalningsväsendet brukar emellertid anses uppdelat i flera olika betalsystem, vilka fungerar som mer eller mindre oberoende förmedlare av betalningar. Exempel på betalsystem är bankgirot, postgirot och olika kontokortssystem. Betalsystemen kan i sin tur indelas efter vilken omfattning och inriktning de har. Ett enskilt betalsystems skyddsvärde beror på dessa två faktorer, eller med andra ord på vilken betydelse för samhällsekonomin det har. Betalningsväsendets struktur beskrivs kortfattat i avsnitt 6.2.
Teoretiskt kan allehanda primitiva sätt att förmedla betalningar betecknas som betalsystem. Till exempel torde verksamheten i en budfirma där man enbart sysslar med förmedling av kontanter kunna betecknas som ett betalsystem. Praktiskt sett är det dock i det närmaste nödvändigt att förmedling av betalningar kombineras med något slags mottagande av medel, avsedda för framtida transaktioner, vilket innebär att det finns kapitalvärden som skulle hotas om systemet fallerar. Undantaget är när betalningsförmedlaren fullgör betalningsuppdraget med egna medel och fakturerar kunden i efterhand.
Som behandlas mer utförligt i kapitel 5, uppstår systemrisker till följd av att betalningsförmedlaren tar emot medel. Det ligger i sakens natur att de mottagna medlen är lättflyktiga eftersom de skall användas för löpande betalningar. Det är med andra ord inte praktiskt möjligt att binda medlen genom någon form av längre uppsägningstid. Detta innebär att risk finns för uttagsanstormning, om misstro uppstår mot betalningsför-
256 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
medlarens förmåga att fullfölja gjorda åtaganden. Det skall observeras att det inte har någon betydelse vilken form av skulder det är fråga om så länge de är uppsägbara med kort varsel. Det är alltså inte nödvändigt med någon koppling till det traditionella inlåningsbegreppet.
Risken för uttagsanstormning och därmed skyddsbehovet beror i hög grad på hur medlen placeras. Den något opraktiska lösningen att betalningsförmedlaren förvarar kontanter motsvarande värdet av sina skulder innebär endast en liten risk och om en uttagsanstormning ändå skulle uppstå är det bara för förmedlaren att betala ut pengarna. Största risken är när medlen har placerats i svårvärderade och illikvida tillgångar såsom vissa krediter. Utöver dessa två exempel kan naturligtvis tänkas ett i det närmaste oändligt antal placeringsmöjligheter.
Systemrisker uppstår också på grund av ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlare.
I avsnitt 6.3 utreds motiven för att reglera betalningsförmedlare från systemskyddssynpunkt. En slutsats är att endast verksamhet som inbegriper både betalningsförmedling och mottagande av medel som är uppsägbara med kort varsel bör regleras under åberopande av hänsyn till betalningsväsendets funktionsförmåga. Frågan vilka medel som skall anses uppsägbara med kort varsel behandlas närmare i avsnitt 6.5. Vidare finns det en gräns under vilken systemets ringa omfattning gör att skyddsvärdet inte föranleder reglering. Huruvida det är motiverat med reglering beror också på systemets inriktning, t.ex. till vilka det är riktat. Betalsystem kan indelas i generella och selektiva efter kretsen av användare. Endast för generella betalsystem motiverar skyddsvärdet reglering.
Som redovisas i inledningen till betänkandet, anser kommittén att det är angeläget att motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen på det finansiella området renodlas. De finansiella företagen bör bara särbehandlas i den mån det finns särskilda skäl härför. Från konsumentsynpunkt är i många avseenden betalnings- och likviditetstjänster inte nämnvärt mer komplicerade än många icke-finansiella tjänster. I ett viktigt avseende skiljer sig emellertid dessa tjänster från tjänster i övrigt. För att kunden skall kunna tillgodogöra sig tjänsten måste han ikläda sig rollen av finansiär och kan därmed tvingas att ta risker som han inte önskar eller kan förutsättas bära. Således önskar kunden att den betalningsförmedlare som han vänder sig till skall vara stabil och kunna fullfölja gjorda åtaganden.
Motiv för reglering av betalningsförmedlare från konsumentskyddssynpunkt behandlas i avsnitt 6.4. Där konstateras att ett centralt konsumentskyddsintresse är att betalningsförmedlare är solida och kan fullgöra ingångna avtal. Således sammanfaller konsumentskyddsintresset
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 257
med systemskyddsintresset i den mån betalningsförmedlaren är väsentlig för betalningsväsendets funktionsförmåga. I avsnitt 6.3 konstaterar kommittén att inte alla betalsystem behöver regleras ur systemskyddssynpunkt. Frågan är då om konsumentskyddsintresset är så starkt att alla betalningsförmedlare som tar emot medel skall regleras av den anledningen. Kommittén gör bedömningen att det är viktigt att det finns solida institut att vända sig till, men att det kan överlämnas till den enskilde att välja mellan betalningsförmedlare som är reglerade respektive inte är reglerade. För det första kan det noteras att metoden att skydda medborgarna från att göra dåliga affärer genom att skilja ut en viss typ av företag och vissa klasser av fordringar har begränsningar. Det finns alltid, var och hur gränsen för konsumentskyddet än dras, fordringar utgivna av oreglerade aktörer, vilka oinformerade aktörer kan köpa. Det är därför inte självklart verkningsfullt att förhindra personer som kan köpa aktier, ställa ut optioner, låna ut pengar till eller gå i borgen för släkt och vänner m.m. från att ta risker i samband med placeringar i form av kontofordringar.
Slutsatsen från analysen i avsnitt 6.3 och 6.4 är att betalningsförmedlare som förmedlar betalningar via generella betalsystem samt tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel bör regleras med det främsta syftet att trygga betalningsväsendets funktion, men också för att tillgodose ett centralt konsumentskyddsintresse. I dag bedrivs denna verksamhet av bankerna. Det framstår därför som naturligt att låta dessa kriterier utgöra underlag för en ny bankrörelsedefinition. Den närmare avgränsningen av regleringen presenteras i avsnitt 6.5.
Kommitténs förslag till ny bankrörelsedefintion innebär att inlåning på konto inte utgör en del av bankrörelsedefinitionen. Anledningen är att den lagtekniska defintionen av inlåning är ett snävt begrepp som inte täcker hela det skyddsvärda området. Begreppet inlåning har emellertid en central betydelse både i gällande svensk rätt och i EG-rätten. I avsnitt 6.6 tar kommittén ställning till bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning på konto. Kommittén finner att det inte är motiverat att behålla bankernas ensamrätt till inlåning. Inlåningsverksamhet är inte skyddsvärd verksamhet i sig själv. Det är när den kombineras med en skyddsvärd verksamhet, såsom viss betalningsförmedling, som det finns intresse av att reglera den rörelse vari inlåningen ingår. Inlåningsmonopolet har i praktiken redan luckrats upp. Vissa former av inlåning, t.ex. de kundmedel som ICA Kort AB tar emot, har i gällande lagstiftning definierats bort från området som omfattas av ensamrätten.
258 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Kommittén anser också att bankers skyldighet att ta emot inlåning skall avskaffas.67 Den praktiska betydelsen av en sådan skyldighet kan ifrågasättas. Eftersom räntesättningen är fri, har en bank alltid möjlighet att prissätta sig ur marknaden. Som redogörs närmare för i kapitel 8, skall emellertid inte banker, som tillhandahåller kontoformer som omfattas av insättningsgarantin, utan sakliga skäl kunna neka någon att öppna ett sådant konto.
6.2 Betalningsväsendets struktur
Såsom påpekades inledningsvis, finns ingen allmänt vedertagen definition av betalningsväsendet. Med en allmänt hållen beskrivning kan sägas att betalningsväsendet är samhällets samlade infrastruktur för att utföra betalningar. Under beskrivningen faller t.ex. sedelutgivning, kontokortssystem, girosystem och anvisningssystem.
Betalningsväsendet brukar anses uppdelat i flera olika betalsystem, vilka kan sägas utgöra, mer eller mindre, självständiga delar av denna infrastruktur. Som sades inledningsvis är bankgirot, postgirot och olika kontokortssystem exempel på betalsystem. Denna något lösliga terminologi kommer att användas tills vidare. Det finns inte anledning att på det här stadiet söka någon mer precis definition av begreppen.
Innebörden av ordet betalning i allmänt språkbruk torde stå ganska klart för de flesta. Strikt juridiskt kan sägas att en betalning är en rättshandling som innebär att ett fordringsförhållande upphör (helt eller delvis) genom att borgenären får det som gäldenären åtagit sig att prestera.
Betalningsmedlet, det som gäldenären åtagit sig att prestera, kan variera beroende på innehållet i det avtal som gav upphov till fordringen.
Överlägset vanligast torde vara att skyldigheten består i att prestera i kronor.
Termen betalningsinstrument betecknar det som begagnas för att utföra betalningen. I de fall då betalningsmedlet är kronor är de mest förekommande betalningsinstrumenten dels sedlar och mynt (kontanter), dels s.k. bokbetalningar, dvs. tillskapande och utsläckande av fordringsrätter. När betalning sker med kontanter överlämnas betalningsmedlet oftast från hand till hand. Vid bokbetalningar handhas betalningen regelmässigt i olika former av betalsystem.
Ett begrepp som är av central betydelse, är betalningsförmedling. Betalningsförmedling förutsätter att minst en utomstående, utom betal-
67 Däremot följer det av kommitténs förslag till bankrörelsedefinition att företag som väljer att bedriva bankrörelse måste ta emot någon form av medel som är uppsägningsbara med kort varsel.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 259
aren och betalningsmottagaren, är inblandad i betalningstransaktionen. Det betalningsförmedlaren gör är att överföra köpkraft från betalaren till betalningsmottagaren. I sin mest ursprungliga form innebar detta att förmedlaren transporterade sedlar och mynt. Numera går i stort sett all betalningsförmedling ut på att överföra information, t.ex. via checkar eller datakommunikation, vilken medför att fordringsrätter uppstår och utsläcks.
Det är betalningsförmedlarna som utför de väsentliga tjänsterna i betalsystemet och betalsystemets funktionsförmåga är beroende av betalningsförmedlarna. Olika betalsystem är olika sårbara beroende på om det finns en eller flera aktiva betalningsförmedlare och vilka kopplingar det finns mellan dem. Om det bara finns en förmedlare i systemet, upphör systemet att fungera om förmedlaren inte längre kan fullfölja sina åtaganden. Om det finns många förmedlare, kan kanske en upphöra med verksamheten utan att det får nämnvärda effekter på systemet. Om det finns kopplingar mellan förmedlarna som innebär att problemen sprids så att ett fallissemang leder till flera så kan systemet vara lika sårbart som ett med bara en förmedlare.
Traditionellt görs åtskillnad mellan tre olika typer av betalsystem, nämligen checksystem, girosystem och EFTPOS68-system. Checksystem karaktäriseras av att det är betalningsmottagaren som vänder sig till en bank med en begäran att få betalarens konto debiterat och sitt eget konto krediterat. Betalningsinstrumentet är en skriftlig anvisning, vanligen en check, utfärdad av betalaren. Utmärkande för girosystem är att det är betalaren som vänder sig till en bank med en begäran att få betalningsmottagarens konto krediterat och sitt eget debiterat. I EFTPOS-system genomförs betalningarna i princip ögonblickligen genom elek-troniska signaler, dvs. debitering och kreditering sker samtidigt. Utvecklingen under senare tid har medfört att den traditionella skiljelinjen mellan check- och girosystemen alltmer har ersatts av en skiljelinje mellan huvudsakligen pappersbaserade respektive helt eller huvudsakligen elektroniska system.
Ibland indelas betalsystemen med hjälp av begreppen selektiva och generella. Grunden för denna uppdelning är kretsen av användare, vilken kan indelas i två dimensioner, nämligen storleken och sammansättningen av grupperna möjliga betalare och betalningsmottagare.
Ett selektivt betalsystem kan sägas vara inrättat (på mottagarsidan) för betalningar endast till ett fåtal betalningsmottagare. Kretsen av möjliga betalningsmottagare kan måhända utsträckas något om den är i något annat avseende begränsad, t.ex. genom att de tillhör samma koncern eller liknande. Exempel är dagligvaruhandelns och bensinbranschens
68 Electronic funds transfer at the point of sale.
260 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
kontokortssystem. Det är svårare att tänka sig ett betalsystem som är begränsat endast på betalarsidan. Möjligen skulle någon form av bidragsgivare (stat eller kommun) kunna tänkas upprätta ett eget betalsystem.
Ett generellt betalsystem kan sägas vara ett betalsystem vars användningsmöjligheter är större genom att ett stort antal aktörer har möjlighet att delta som både betalare och betalningsmottagare. Bankgirot, postgirot och checksystemet är exempel på i hög grad generella system. Grovt förenklat kan sägas att ett betalsystem för att betecknas som generellt skall vara "öppet i båda ändar", dvs. kretsen av både möjliga betalare och betalningsmottagare skall vara stor, medan de system som är "slutna i någon ände" bör betecknas som selektiva. Det är naturligtvis inte fråga om några skarpa gränser utan skalan är glidande.
De generella betalsystemen kan sägas utgöra betalningsväsendets kärna. I dessa system förmedlas betalningar mellan ett stort antal användare, både som betalare och betalningsmottagare, och de har därför i allmänhet stor betydelse för samhällsekonomin. Skyddsvärdet för ett enskilt system är därmed också stort. Systemen är dessutom oftast sammanbundna med gemensamma nätverk som byggts upp för att kanalisera betalningar mellan betalsystemen. Vissa system har kopplingar till utländska betalsystem genom vilka det både går att betala till och ta emot betalningar från utlandet.
Ett generellt betalsystem kan således bestå av många mindre betalsystem som är sammanlänkade. Detta gäller vanligtvis inte för selektiva betalsystem. System som betecknas som selektiva betalsystem gör det på grund av att de vänder sig till en i någon mening begränsad krets. De är således, närmast per definition, inte kopplade till varandra eller till generella betalsystem. För det fall att ett system hade sådana kopplingar skulle kretsen av möjliga användare förmodligen bli så stor att systemet vore att betrakta som generellt.
6.3 Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt
Som framgår av föregående avsnitt kan betalningsväsendet delas in i olika betalsystem. Betalningsväsendets funktionsförmåga är mer eller mindre beroende av dessa betalsystem. Ett betalsystems funktionsförmåga är i sin tur beroende av de i systemet aktiva betalningsförmedlarna. I detta avsnitt skall det utredas om det finns behov att reglera vissa betalningsförmedlare i syfte att skydda vissa betalsystems, och därigenom betalningsväsendets, funktionsförmåga.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 261
Om en betalningsförmedlare är ensam eller dominerande i ett betalsystem, kan detta system slås ut eller dess funktionsförmåga allvarligt skadas om förmedlaren fallerar. Vilka konsekvenser detta får för samhället beror på hur viktigt detta betalsystem är för betalningsväsendet i stort. Ett betalsystem med endast en betalningsförmedlare torde i regel inte vara av någon betydelse för betalningsväsendet i stort.
Om en enskild betalningsförmedlare i ett betalsystem, där det finns många förmedlare, fallerar, skulle det inte få några nämnvärda effekter på systemets förmåga att förmedla betalningar. Denna förmedlares kunder skulle bara behöva vända sig till en av de andra förmedlarna i systemet. På grund av de kopplingar som uppstår mellan betalningsförmedlare i samma betalsystem är risken emellertid påtaglig att problemen sprids till andra betalningsförmedlare i systemet, varmed dess funktionsförmåga kan skadas allvarligt. Att ett stort betalsystem med många betalningsförmedlare slås ut kan allvarligt skada hela betalningsväsendets funktionsförmåga.
I detta sammanhang måste hänsyn också tas till att ett fallissemang hos en betalningsförmedlare i regel leder till kostnader utöver effekten på betalningsväsendet. Som framgår av kapitel 1 kan en betalningsförmedlare tillhandahålla effektiva sätt att genomföra betalningar genom att förvalta medel som skall användas till betalningar. Det är också den teknik som banker och de flesta andra betalningsförmedlare använder sig av. Ett undantag är vissa kontokortsföretag som fakturerar sina kunder i efterhand för utförda betalningsuppdrag. Om en förmedlare som har tagit emot medel fallerar, kommer dess kunder inte åt sina transaktionsmedel och därmed kan de få svårt att betala sina räkningar. Om det är frågan om en förmedlare med en omfattande verksamhet kan betalningsproblemen spridas i ekonomin på ett sätt som ger upphov till stora samhällsekonomiska kostnader.
Att betalningsförmedlaren tar emot medel ökar också risken för att dess fallissemang leder till att andra betalningsförmedlare får problem. I kapitel 5 redogörs för olika systemrisker som uppstår till följd av att betalningsförmedlaren tar emot transaktionsmedel. Det ligger i sakens natur att de mottagna medlen är lättflyktiga, eftersom de skall användas för löpande betalningar. Det är med andra ord inte praktiskt möjligt att binda medlen genom någon form av längre uppsägningstid. Som redogörs mer utförligt för i kapitel 5 ger dessa betalningsförmedlarens, mer eller mindre omedelbart uppsägbara, skulder upphov till risk för en uttagsanstormning. Det skall observeras att det inte har någon betydelse vilken form av skulder det är fråga om så länge de är uppsägbara med kort varsel. Även en investerare på kapitalmarknaden kan dra tillbaka sin finansiering av betalningsförmedlaren. Det är alltså inte nödvändigt med någon koppling till det traditionella inlåningsbegreppet.
262 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Problemet med uttagsanstormningar är störst för betalningsförmedlare som placerar transaktionsmedlen i svårvärderade tillgångar såsom krediter till låntagare vars kreditduglighet inte är allmänt känd. En uttagsanstormning mot ett enskilt institut föranleds av misstro mot institutets förmåga att fullgöra sina skyldigheter. I brist på information om tillgångarnas värde kan det räcka med ett rykte för att finansiärerna skall bli osäkra och dra tillbaka sin finansiering. Risken är påtaglig att misstron mot ett institut sprids till andra institut som har, eller tros ha, en liknande sammansättning av sina tillgångar eller stora fordringar på det krisdrabbade institutet. Av denna anledning kan problem i ett institut leda till att finansiärer av andra betalningsförmedlare med likartade tillgångar drar tillbaka sin finansiering. Vid en uttagsanstormning kan det också vara svårt att sälja dessa svårvärderade tillgångar till ett rimligt pris. Därför kan även en från början solvent betalningsförmedlare bringas på fall av en uttagsanstormning.
I praktiken kombineras oftast betalningsförmedling i generella betalsystem med kreditgivning. Denna kombination av tjänster kännetecknar de flesta banker. Risken för att en uttagsanstormning mot en bank skall sprida sig så att även andra banker råkar ut för uttagsanstormningar får alltså betraktas som relativt stor.
Problem hos en betalningsförmedlare kan emellertid även spridas direkt till andra betalningsförmedlare. Mellan betalningsförmedlare som deltar i samma betalsystem måste finnas ett system för kvittning av fordringar som uppkommer till följd av betalningsförmedlingen. I detta system för clearing mellan instituten uppstår tidvis obalanser så att ett institut har en oreglerad fordran på ett annat. Om en av betalningsförmedlarna på grund av finansiella problem inte kan genomföra sina transaktioner, kan det försätta andra betalningsförmedlande institut i akuta likviditetsproblem. Ett institut som inte har tillräckligt med likvida tillgångar tvingas då sälja ut även illikvida tillgångar. Eftersom det är svårt att sälja dessa till deras fulla värde kan institutet som följd få solvensproblem. Fordringar kan också uppkomma genom att instituten bl.a. som en del av likviditetshanteringen ger varandra krediter.
Utformningen av den s.k. clearingen av fordringar mellan institut i ett betalsystem påverkar i hög grad systemrisken som uppstår via betalningsförmedlingen. I ett RTGS69-system clearas varje betalning för sig, vilket minskar systemrisken jämfört med ett system där alla fordringar under t.ex. en dag samlas i hop och kvittas mot slutet av dagen. Om ett
69 Real time gross settlement.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 263
institut fallerar under dagen kan andra institut ha stora oreglerade fordringar på detta institut.
Spridningseffekterna innebär att en betalningsförmedlares fallissemang kan slå ut ett helt betalsystem. Om detta system är stort nog eller i sin tur är kopplat till andra system på ett sådant sätt att problemen sprids kan hela betalningsväsendets funktionsförmåga allvarligt skadas. När så är fallet, är betalsystemet skyddsvärt. Om det inte är något problem att systemet upphör att fungera, är systemet inte skyddsvärt. Olika betalsystems skyddsvärde analyseras i avsnitt 6.3.1.
Om ett betalsystem är skyddsvärt skapar spridningsriskerna ett skyddsbehov, dvs. ett behov att reglera de betalningsförmedlare som ingår i systemet för att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga. Även om ett betalsystem inte är skyddsvärt kan det finnas ett skyddsbehov, om det finns risk för att problem i detta system sprids till andra betalsystem som är skyddsvärda. I avsnitt 6.3.2 redogörs för olika faktorer som påverkar skyddsbehovet.
6.3.1 Olika betalsystems skyddsvärde
Den direkta skadan av att ett betalsystem slås ut är att dess användare inte längre har tillgång till de betalningsvägar som systemet medgav. Följderna av att ett enskilt betalsystem slås ut är i regel inte speciellt allvarliga, eftersom den enskilde har möjlighet att vända sig till ett annat betalsystem, så länge det finns gångbara alternativ. Om exempelvis ett selektivt system som endast medger betalningar till dagligvarubutiker anslutna till en viss kedja slås ut blir följden att användarna inte längre kan betala sina inköp i kedjans butiker via systemet. Den direkta skada detta medför för samhällsekonomin kan inte sägas vara särskilt allvarlig eftersom det finns andra sätt att betala inköp och det finns andra butiker tillgängliga. Detsamma torde gälla alla selektiva system. Endast i de fall där ett enskilt system har mycket stor del av transaktionerna, vilket i praktiken förutsätter att systemet är generellt, skulle det därmed vara berättigat att tala om omfattande direkta skador av en kollaps.
Bilden bör dock nyanseras något. För det fall att en användare förlorar sina transaktionsmedel i en betalningsförmedlares fallissemang är det en klen tröst att det finns tillgång till andra betalningsförmedlare. Användaren har ju omedelbart efter fallissemanget inga medel kvar att använda. Huruvida den enskilde användaren skall skyddas från konsekvenserna av en betalningsförmedlares fallisemang är en fråga som utreds i avsnitt 6.4. Det som skall noteras här är att mottagande av medel ökar betalningsförmedlarens skyddsvärde. De som blir av med sina transaktionsmedel kan ha svårt att betala sina räkningar, vilket i sin tur kan
264 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
medföra att problemen kan spridas till dem som inte får betalt. Andra kan behöva skjuta på planerad konsumtion och investeringar. Dessa effekter har negativa konsekvenser för samhällsekonomin.
Inte heller denna skada torde vara särskilt allvarlig när det gäller ett selektivt system, eftersom användarna i regel endast har en begränsad del av sitt sparande placerat hos betalningsförmedlare i selektiva betalsystem. Däremot kan konsekvenserna för samhället av förmedlarens fallissemang vara betydande om det gäller en stor betalningsförmedlare i ett generellt system. Eftersom användarna av systemet är flera, är det fler som drabbas av ett fallissemang. Dessutom är det troligt att användarna har en större del av sitt sparande placerat hos betalningsförmedlare i ett generellt betalsystem. Om fallissemanget leder till att flera betalningsförmedlare går omkull blir naturligtvis kostnaderna ännu större.
Två faktorer är således av betydelse för skyddsvärdet, dels hur stor andel av de totala transaktionerna som betalsystemet har, dels huruvida systemet är baserat på att betalningsförmedlarna tar emot medel för framtida transaktioner. När det gäller selektiva betalsystem har dessa närmast per definition inte en sådan omfattning att de är skyddsvärda. För att systemet skall kunna få sådan omfattning måste det i praktiken vara generellt. När det gäller generella betalsystem föreligger en skillnad i skyddsvärde mellan de som är baserade på mottagande av medel och de som inte är det. Skyddsvärdet är generellt lägre i den sist nämnda gruppen, eftersom inga kapitalvärden går förlorade i samband med en betalningsförmedlares fallissemang. Det är också svårt att tänka sig att ett betalsystem som inte tar emot omedelbart uppsägbara transaktionsmedel i praktiken kan få sådan betydelse för betalningsväsendet i stort att det av den anledningen betraktas som skyddsvärt. Slutsatsen är således att generella betalsystem baserade på att betalningsförmedlarna tar emot transaktionsmedel är skyddsvärda. När det gäller generella system som inte är baserade på mottagande av medel är det mer tveksamt om de kan nå en sådan omfattning att de blir skyddsvärda.
6.3.2 Faktorer som påverkar skyddsbehovet
I föregående avsnitt konstaterar kommittén att ett generellt betalsystem som ansvarar för en stor andel av de totala transfereringarna i betalningsväsendet är skyddsvärt. En verksamhet som omfattar mottagande av stora mängder transaktionsmedel är också skyddsvärd. I detta avsnitt skall det utredas om det finns ett skyddsbehov som motiverar reglering.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 265
Som beskrivs i kapitel 5, uppstår spridningseffekter på grund av dels ryktesbaserade uttagsanstormningar, dels ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna. Dessa spridningseffekter hotar att slå ut hela systemet om en betalningsförmedlare fallerar. I det följande presenteras olika faktorer som påverkar spridningseffekterna och därmed skyddsbehovet.
6.3.2.1 Mottagande av medel
Spridningseffekterna hänger i hög grad samman med att betalningsförmedlaren tar emot medel avsedda för framtida transaktioner. På grund av att dessa medel är omedelbart uppsägningsbara, kan de snabbt dras tillbaka om det uppstår en misstro mot betalningsförmedlarens betalningsförmåga. Förvaltningen av transaktionsmedel skapar också ett likviditetshanteringsbehov som innebär att förmedlaren blir beroende av att kunna placera och låna medel kortfristigt.
Det finns en omfattande marknad för kortfristiga krediter mellan finansiella företag, interbankmarknaden. Denna marknad är i hög grad internationell. De flesta av dagens betydande betalningsförmedlare torde vara beroende av finansiering på denna marknad, vilket innebär att de är känsliga för avbrott i denna finansiering. Risken för sådana avbrott är i grunden densamma som risken för uttagsanstormningar från insättare. Finansiella företag kan dock förväntas agera snabbare än, mer eller mindre, "vanliga insättare" vid en krissituation i ett annat finansiellt företag. Med andra ord kan sägas att en bank kan förväntas ana oråd tidigare och därmed dra tillbaka sin finansiering till en annan bank snabbare än andra finansiärer. Det är alltså en hel del som tyder på att det är finansieringen via interbankmarknaden som kommer att skäras av först i ett krisläge.
Slutsatsen är att såväl mottagande av transaktionsmedel som kortsiktig finansiering på interbankmarknaden skapar ett skyddsbehov.
Annorlunda förhåller det sig i fallet att kunden i samma stund som han lämnar ett uppdrag om betalningsförmedling också överför eller överlämnar medel som precis täcker betalningen. Detta är i allmänhet en mindre effektiv lösning men fullt möjlig i praktiken. Här finns inte risken för att medlen krävs tillbaka av många kunder på samma gång. Det är möjligt att någon kund ångrar sig eller blir missnöjd med hur uppdraget utförts men detta resulterar inte i någon omedelbar rätt att få tillbaka medlen. Inte heller finns något likviditetshanteringsbehov i denna typ av verksamhet. Således finns inget skyddsbehov när det gäller denna verksamhet.
Inte heller om betalningsförmedlingen är baserad på att betalningsförmedlaren fakturerar betalaren i efterhand eller ger betalaren kredit är,
266 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
enligt kommitténs bedömning, skyddsbehovet tillräckligt för att motivera reglering. Förutsättningen är att betalningsförmedlaren inte finansierar kreditgivningen med kort upplåning. Om betalningsförmedlaren inte har finansiering som är uppsägningsbar med kort varsel, är betalsystemet inte utsatt för de risker som en uttagsanstormning innebär. Detta innebär att även om systemet skulle få en sådan omfattning att det blir skyddsvärt, vilket, såsom påpekades i föregående avsnitt, knappast är troligt, så finns inget skyddsbehov.
6.3.2.2 Betalsystemets omfattning
Slutsatsen från föregående avsnitt är att endast betalsystem i vilka betalningsförmedlaren antingen tar emot medel avsedda för framtida transaktioner eller på annat sätt finansierar verksamheten kort finns tillräckligt skyddsbehov för att motivera reglering. I detta avsnitt behandlas frågan hur betalsystemets omfattning påverkar skyddsbehovet. I avsnitt 6.3.1 konstateras att endast generella betalsystem är skyddsvärda. För generella betalsystem i vilka betalningsförmedlaren tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel finns således både skyddsvärde och skyddsbehov som motiverar reglering. Här är frågan om det även är motiverat att reglera selektiva betalsystem, även om dessa inte är skyddsvärda. Mer specifikt är frågan om risken för att problem i selektiva system skall spridas till generella system, antingen genom uttagsanstormning eller ekonomiska kopplingar, är så stor att den motiverar reglering.
Uttagsanstormning
I den mån betalningsförmedlare i selektiva betalsystem tar emot omedelbart uppsägningsbara medel, finns risk för att de råkar ut för en uttagsanstormning. Eftersom selektiva system inte är skyddsvärda utgör detta inget problem i sig. Frågan är i stället hur stor risken är för spridning till andra betalsystem och andra mottagare av transaktionsmedel. Det gäller härvid att göra skillnad mellan de betalningsförmedlare som verkar via selektiva och de som verkar via generella betalsystem. Mer praktiskt uttryckt är frågan: Hur stor är risken att en uttagsanstormning mot en dagligvarukedja eller en bensinkedja skall spridas till andra sådana företag eller framför allt till betalningsförmedlare i generella system?
Förmodligen är risken för spridning störst till företag med likartad verksamhet. Det är med andra ord större risk att en uttagsanstormning mot bensinbolaget A sprider sig till bensinbolaget B än till en bank. Det är ytterligt svårt att generellt uppskatta risken för en spridning från A till
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 267
B, då denna i så hög grad beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Över huvud taget är de här frågorna beroende av en mängd svårförutsebara omständigheter, inte minst psykologiska faktorer.
Hur som helst torde det inte vara av någon vikt huruvida det finns en risk för att problem i ett selektivt system skall spridas till ett annat selektivt system. Enligt tidigare resonemang är selektiva betalsystem inte skyddsvärda och följaktligen är en uttagsanstormning mot en betalningsförmedlare i ett sådant system inte av intresse från systemskyddssynpunkt. Möjligen kan det förhålla sig annorlunda i det fall att spridningen blir mer allmän och ett stort antal selektiva system slås ut. En förutsättning för skyddsvärde i sådana fall är dock att de selektiva systemen svarar för en så stor del av betalningsväsendet att det innebär ett väsentligt avbräck att de slås ut. Sannolikheten för att betalningsväsendet i framtiden i så hög grad byggs upp kring selektiva betalsystem måste betraktas som låg.
Även om sannolikheten är låg för att de selektiva systemen får en sådan roll att de får något slags kollektivt skyddsvärde kan det vara värt att något behandla risken för att en uttagsanstormning sprider sig. Det är svårt att tänka sig att spridningen i någon större omfattning fortplantar sig till betalningsförmedlare i övrigt verksamma i andra branscher. Normalt har dessa företag nämligen inte mer gemensamt än att de tar emot transaktionsmedel som kan återkallas omedelbart. Frågan kan också ställas på följande sätt. Varför skall en uttagsanstormning mot en bensinmackskedja spridas till dagligvaruhandelsföretag, kontokortsföretag eller andra betalningsförmedlare i selektiva system? Det kan knappast bero på att de har likartade och svårvärderade tillgångar.
Eftersom såväl sannolikheten för att selektiva betalsystem får en väsentlig roll i betalningsväsendet (skyddsvärdet) som risken för att en uttagsanstormning sprids till många andra betalningsförmedlare i selektiva system (skyddsbehovet) kan betraktas som låg finns inget behov av att reglera selektiva system från denna utgångspunkt.
Det har redan konstaterats att risken för spridning är större mellan företag som bedriver likartad verksamhet. Allmänt sett är därför spridningsrisken större mellan betalningsförmedlare i selektiva system än från betalningsförmedlare i selektiva system till sådana i generella system. Skadeverkningarna kan emellertid bli större vid en spridning till de generella systemen. Frågan är därför om risken för att en uttagsanstormning mot en betalningsförmedlare i ett selektivt system sprids till betalningsförmedlare i generella system är så stor att den föranleder reglering av betalningsförmedlaren i det selektiva systemet. Eller med ett konkret exempel: Är risken för att en uttagsanstormning mot ICA kort AB sprids till SE-banken så stor att den föranleder reglering av ICA Kort AB?
268 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Onekligen finns det en risk för spridning; ju mer olika två betalningsförmedlare är desto mindre är emellertid risken. Olikheten kan framträda på olika plan. Viktigast är fundamentala skillnader såsom arten av den verksamhet som bedrivs förutom betalningsförmedling. Risken för att en bensinkedjas verksamhet skall associeras med en banks torde vara liten. Det är emellertid inte självklart att skillnaderna framträder lika tydligt som i exemplet. En betalningsförmedlare i ett selektivt system kan, åtminstone teoretiskt, bedriva verksamhet som företer betydande likheter med traditionella betalningsförmedlare i generella system, t.ex. banker. Ett exempel skulle kunna vara en betalningsförmedlare som endast betjänar en grupp av detaljhandelsbutiker men som utåt framträder som ett självständigt finansiellt företag och bedriver en omfattande finansiell rörelse, innefattande bl.a. mottagande av omedelbart uppsägbara medel. I ett sådant fall skulle det kunna vara svårt för allmänheten att se några fundamentala skillnader mellan betalningsförmedlaren i det selektiva systemet och en dylik i ett generellt system. Här kan andra faktorer, såsom den bild som företaget ger av sig självt, vara avgörande. Intresset bör alltså riktas mot åtgärder som tydliggör skillnaderna mellan de två kategorierna av betalningsförmedlare.
Slutsatsen är att risken för att en uttagsanstormning mot en betalningsförmedlare i ett selektivt system skall spridas till betalningsförmedlare i generella system inte föranleder annan reglering än sådan som syftar till att tydliggöra skillnaderna mellan de två.
Ekonomiska kopplingar
Finansiella problem kan spridas mellan olika institut på andra sätt än genom ryktesbaserade uttagsanstormningar. Som beskrivs i kapitel 5 uppstår på olika sätt ekonomiska kopplingar mellan finansiella företag som kan leda till dominoeffekter. Institut som sysslar med betalningsförmedling kan också ha andra typer av affärer med varandra, vilka ger upphov till fordrings- respektive skuldförhållanden mellan instituten. De värdemässigt mest omfattande verksamheterna torde vara valutahandeln och penningmarknaden. Ett utmärkande drag för handeln på värdepappers- och valutamarknaden är att det normalt tillämpas relativt långa tider innan fordringar till följd av en affär regleras. Det kan dröja flera dagar innan en affär är clearad. Det belopp som riskeras genom att en motpart inte kan fullgöra sina åtaganden kan alltså kumuleras genom att flera affärer genomförs innan den första är reglerad. Handeln ger således upphov till finansiella bindningar mellan instituten som kan vidarebe-
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 269
fordra ekonomiska chockvågor.70 Det bör påpekas att de risker som nämnts, alltså sådana som uppstår till följd av avvecklingen av fordringsförhållanden uppkommna på grund av handel mellan institut, söker lagstiftare, branschorgan och andra begränsa genom regler och överenskommelser för själva avvecklingen.
En form av ekonomisk koppling är den som uppstår genom att institut ger lån till varandra. Fordringar på interbankmarknaden ger upphov till risker för att fallissemang i ett institut sprids till ett annat genom att det andra institutet inte får betalt för sin fordran och därigenom kommer i trångmål. Effekten blir densamma som när en fordran uppkommen genom förmedling av betalningsuppdrag eller på grund av handel mellan institut inte fullgörs, skillnaden är att fordringens ursprung är ett annat.
De ekonomiska kopplingarna, i alla avseenden, till andra betalningsförmedlare är typiskt sett svagare för betalningsförmedlare som verkar via selektiva betalsystem. Risken för effekter, på grund av transaktioner till följd av betalningsuppdrag, mellan olika betalningsförmedlare är, närmast per definition, liten. Ett kännetecknande drag för selektiva system kan nämligen sägas vara att det inte via dem går att genomföra betalningar till eller motta betalningar från sådana som är anknutna till andra betalsystem. Betalningsförmedlare som driver selektiva betalsystem är inte kopplade till andra betalningsförmedlare. Ett praktiskt exempel: Det går normalt inte att via en dagligvarukedjas betalsystem betala till någon annan än handlarna i kedjan. Den betalningsförmedlare som sköter systemet får därför inte vare sig fordringar eller skulder till andra betalningsförmedlare genom själva betalningsförmedlingen.
Det finns i och för sig inget som hindrar en betalningsförmedlare i ett selektivt betalsystem från att finansiera sig via interbankmarknaden eller att delta i handeln med olika typer av finansiella instrument. Det är emellertid inget som skiljer dessa företag i detta avseende från andra typer av företag. Av denna anledning är det möjligt att med bibehållen effektivitet begränsa hur stora fordringar en betalningsförmedlare i ett generellt betalsystem får ha på företag som bedriver betalningsförmedling i selektiva betalsystem. Detta förhållande ger således inte upphov till något speciellt motiv för reglering av just betalningsförmedlare i selektiva betalsystem. Även för det fall att den ovan nämnda dagligvarukedjan, förutom betalningsförmedling, börjar med valutahandel och dessutom finansierar verksamheten med korta krediter från olika bank-er, så föranleder detta ingen reglering av denna, eftersom det fortfarande är möjligt att begränsa de skyddsvärda institutens exponeringar.
70 Se Finansmarknadsrapport III, Sveriges riksbank, för en beskrivning av avvecklings- och motpartsrisker i det finansiella systemet.
270 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Slutsats
Sannolikheten för att en störning i ett selektivt betalsystem skall fortplanta sig på ett sådant sätt att en bank eller annan central aktör i ett generellt betalsystem skulle slås ut kan alltså bedömas som liten. Slutsatsen är att det från systemskyddssynpunkt inte är nödvändigt att reglera betalningsförmedlare som deltar i selektiva betalsystem, förutom genom åläggande av viss informationsskyldighet. Härvid bör intresset riktas mot villkoren för att få ta emot omedelbart uppsägbara medel. Det är mottagandet av sådana medel som är den kritiska beröringspunkten mellan de två kategorierna. De krav som bör ställas för mottagandet av sådana medel kommer att behandlas i kapitel 16.
6.3.2.3 Problem hos andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan
Det finns risk för att betalsystem slås ut av att någon annan, än den som tar emot transaktionsmedel ochsom är inblandad i betalningsförmedlingskedjan, t.ex. ett dataföretag, går i konkurs eller av annat skäl inte längre ställer sina tjänster till förfogande. Tekniska fel eller konkurs hos någon annan aktör i kedjan är av en annan karaktär än de tidigare beskrivna spridningsriskerna och de kriser som blir följden av dem är i allmänhet lättare att komma tillrätta med. Nämnda risker ger därför, från nu aktuellt perspektiv, inte upphov till ett sådant skyddsbehov att det föranleder reglering av andra aktörer i betalningsförmedlingskedjan än betalningsförmedlare.
6.3.2.4 Betalsystemets konstruktion
Som har beskrivits i kapitel 5, hänger systemriskerna i betalningsväsendet i hög grad samman med konstruktionen hos dagens betalningsförmedlare, bankerna. I USA har det växt fram en ny typ av betalningsförmedlare som kallas Money Market Mutual Funds (MMMFs). De utgörs av ömsesidiga fonder i vilka kunderna köper andelar som sedan kan lösas tillbaka. Andelarnas värde är bestämt av värdet på de tillgångar som fonden har. Typiskt för MMMFs är att de placerar i lätt omsättbara och marknadsnoterade värdepapper. Fondandelarna kan på liknande sätt som inlåning användas vid betalningsuppdrag.
Poängen med MMMFs är att de håller lättvärderade tillgångar vilket möjliggör en daglig värdering av andelarna. Balansräkningens tillgångssida består av lättvärderade och marknadsnoterade värdepapper samt en kassa medan skuldsidan endast består av andelarna. När an-delsägarna löser in andelar tas ett belopp motsvarande andelarnas värde ur kassan. Beloppet kan tas ut kontant eller användas för betalningar till andra
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 271
konton, i eller utanför fondsystemet. Vid betalningar till andels-ägaren tilldelas denne ytterligare andelar. Risken för en uttagsanstormning mot en MMMF på grund av oklarheter om tillgångarnas värde skall i princip vara eliminerad. Skulle många andelsägare samtidigt vilja lösa in sina andelar får fonden sälja tillgångar för att möta detta. Däremot kan möjligen misstanken om att tillgångarna skall falla i värde eller bli mindre likvida till följd av en störning på den marknad där de är noterade leda till att andelsägarna snabbt vill lösa in sina andelar.
Det är oklart huruvida denna konstruktion är tillåten enligt gällande svensk lagstiftning. Kundens fordran utgör i vart fall inte inlåning enligt den nuvarande bankrörelsedefinitionen, eftersom kundens fordringar inte är nominellt bestämda. Möjligen går det att associationsrättsligt inordna konstruktionen som en värdepappersfond. En värdepappersfond kan inte förvärva rättigheter eller ikläda sig skyldigheter eller uppträda som part i eller utom domstol och kan därmed inte heller förmedla betalningar. Det är också tveksamt om enligt gällande ordning bolaget som förvaltar fonden kan syssla med annan verksamhet, som t.ex betalningsförmedling, än just fondförvaltning.
6.3.3 Avvägningar vid reglering
Slutsatsen från avsnitt 6.3.1 och 6.3.2 är att när det gäller generella betalsystem i vilka betalningsförmedlarna tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel finns skydds-värde och skyddsbehov som motiverar reglering. Frågan är hur denna reglering skall utformas.
Det är i teorin möjligt att tänka sig en rad lösningar som skulle skapa ett säkert betalningsväsende. Den mest drastiska åtgärden skulle vara att förbjuda att betalningsförmedling kombineras med mottagande av medel. Med dagens teknologi skulle detta emellertid med all säkerhet leda till en kraftigt reducerad effektivitet i betalningsväsendet. Det är i och för sig teoretiskt möjligt att begränsa det tillåtna tillgodohavandet för varje kund till vad denne normalt kan tänkas behöva för sina transaktioner (ett visst belopp för privatpersoner och ett annat för storföretag). En sådan begränsning skulle emellertid bara minska vissa av skadeverkningarna med ett fallissemang. Den skulle inte komma tillrätta med grundproblemet att hela systemet riskerar att slås ut på grund av fallissemanget. Dessutom torde den vara ogenomförbar i praktiken. Slutsatsen är således att det inte går och inte heller är önskvärt att söka begränsa storleken på de medel som en betalningsförmedlare tillåts ta emot.
272 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Nästa fråga är om det är möjligt att genom reglering eliminera, eller i vart fall kraftigt minska, risken för spridningseffekter i form av uttagsanstormningar eller via de ekonomiska kopplingarna.
Uttagsanstormningar kan uppstå på grund av att de medel som betalningsförmedlaren tar emot är omedelbart uppsägningsbara. Det är emellertid inte ändamålsenligt att kräva att de mottagna medlen måste vara bundna på något sätt, t.ex. genom en viss uppsägningstid. Även om detta skulle vara bra ur stabilitetssynpunkt, är själva avsikten med dem att de på ett smidigt sätt skall kunna användas för transaktioner. Det skulle ta bort en stor del av vinsten med att betalningsförmedlaren förvaltar transaktionsmedel, om den som skall utföra en transaktion skall behöva säga upp motsvarande transaktionsbeloppet till betalning säg två månader i förväg. Dessutom skulle det inte vara tillräckligt för att eliminera spridningsrisken, eftersom uttagsanstormning inte är den enda källan till spridningsrisk. Ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna utgör en annan källa. Här är utgångspunkten att det inte går att åtgärda spridningsrisken genom att begränsa betalningsförmedlarnas fordringar på varandra, eftersom det skulle minska effektiviteten i betalsystemet avsevärt.
Således måste regleringen inriktas på att göra betalningsförmedlarna motståndskraftiga mot såväl fallissemang i andra betalningsförmedlande institut som förändringar i de makroekonomiska förhållandena. För att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga är det, på grund av spridningsrisker som medför att hela systemet kan slås ut till följd av ett enskilt fallissemang, nödvändigt att reglera betalningsförmedlare som tar emot medel och bedriver betalningsförmedling i ett generellt system, bl.a. genom att styra deras risktagande och val av soliditet.
6.4 Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt
Som redan sagts i inledningen till betänkandet, anser kommittén att det är angeläget att motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen renodlas. De finansiella företagen bör bara särbehandlas i den mån det finns särskilda skäl härför.
I föregående avsnitt konstaterar kommittén att systemskyddsintresset på betalningsområdet motiverar särreglering av betalningsförmedlare som förmedlar betalningar i ett generellt betalsystem och som tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel. I detta avsnitt analyseras vilka motiv som finns för att reglera betalningsförmedlare ur konsumentskyddssynpunkt. Med konsument avses här alla konsumenter av
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 273
betalnings- och likviditetstjänster, dvs. alla kunder, även företag, till betalningsförmedlare.
Det är ett centralt konsumentskyddsintresse att betalningsförmedlare kan fullfölja gjorda åtaganden. Även ur effektivitetssynpunkt är det viktigt att det finns betalningsförmedlare som medborgarna har förtroende för och som de törs anförtro kapital. Som redan påpekats kan en betalningsförmedlare öka effektiviteten i betalningsförmedlingen genom att ta emot och förvalta transaktionsmedel som är avsedda för framtida transaktioner. Den som överlåter medel till en betalningsförmedlare vill naturligtvis gärna veta att denne kan fullgöra sina åtaganden. Den som har satt in pengar på ett konto i en bank vill vara säker på att få tillbaka dem och kunna disponera medlen i enlighet med de villkor som gäller för kontot i fråga. Insättaren vänder sig till banken som kund, i syfte att köpa betalnings- och lividitetstjänster. Tjänsternas karaktär gör att kunden samtidigt blir finansiär av bankens verksamhet, men insättaren har normalt inget intresse av att ta finansiella risker med inlåningsmedlen. Denna blandning av rollerna som kund respektive finansiär skiljer betalnings- och likviditetstjänsterna från flertalet andra varu- och tjänsteområden.
Den som skall lämna medel till en betalningsförmedlare, t.ex. en insättare som skall sätta in pengar på konto i en bank, har således intresse av att kunna bedöma betalningsförmedlarens soliditet. Detta kan emellertid vara svårt om betalningsförmedlaren placerar de mottagna medlen i svårvärderade krediter såsom bankerna gör. Det gäller i särskilt hög grad för hushåll och mindre företag. Även om betalningsförmedlaren skulle placera medlen i lättvärderade tillgångar är konsumenter av betalningstjänster i regel inte intresserade av att lägga ned tid på att bedöma betalningsförmedlarens finansiella status. De kan därmed antas efterfråga hjälp från specialister med att utvärdera banker och andra betalningsförmedlande institut.
Det finns normalt ett motsvarande intresse från institutets sida att visa sina kunder att det är tillförlitligt, eftersom det är en förutsättning för att det skall kunna locka till sig insättare och, i många fall, låntagare.71Institutet har således motiv att få sin verksamhet granskad och godkänd av oberoende specialister.
En sådan granskning kan skötas i privat regi, t.ex. genom kreditvärderingsinstitut, auktorisation av branschorgan eller dylikt. När det gäller institut som är väsentliga för systemets stabilitet sammanfaller emellertid det aktuella konsumentskyddsintresset med systemskyddsintresset. I av-
71 Även låntagarna har i regel intresse av att institutet är stabilt och kan fullfölja gjorda åtaganden. Detta konsumentskyddsintresse behandlas i kapitel 7 som analyserar motiv för reglering av kapitalförsörjningen.
274 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
snitt 6.3.3 konstateras att för att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga måste betalningsförmedlare som är väsentliga för betalningsväsendet vara motståndskraftiga mot störningar. De måste dessutom ha insättares och andra investerares förtroende. Genom att vara tillräckligt motståndskraftigt kan ett institut garantera att det kan fullgöra sina gjorda åtaganden. Genom att vara tillräckligt förtroendeingivande kan det undvika uttagsanstormningar. Således erhålls konsumentskyddet närmast som en biprodukt av systemskyddet.
En viktig gränsdragning rör om det skall finnas krav på auktorisation, så att alla företag som tillhandahåller betalningstjänster i kombination med förvaltning av transaktionsmedel uppfyller vissa minimikrav, eller om staten skall nöja sig med att auktorisera dem som uppfyller vissa krav och överlåta till kunderna att bestämma om de vill anlita auktoriserade eller oauktoriserade företag. Hårdraget kan det första synsättet sägas bygga på antagandet att konsumenterna inte kan skilja på olika producenter av likartade tjänster. Auktorisation bör därför vara obligatorisk så att de inte förleds att ta oönskade risker. Med motsvarande hårdragning kan det andra synsättet sägas bygga på att konsumenterna förutsätts fatta egna beslut och ta konsekvenserna av dessa, även om utfallet blir negativt. I vissa avseenden beror valet mellan dessa båda synsätt på politiska och filosofiska överväganden, i första hand avseende synen på enskilda människors förmåga och ansvar. Det är dock möjligt att också lägga praktiska och samhällsekonomiska aspekter på frågan.
För det första har metoden att skydda medborgarna från att göra dåliga affärer genom att skilja ut en viss typ av företag och vissa klasser av fordringar begränsningar. Det finns alltid, var och hur gränsen för konsumentskyddet än dras, fordringar utgivna av oreglerade aktörer, vilka oinformerade aktörer kan köpa. Det är därför inte självklart verkningsfullt att hindra personer som kan köpa aktier, ställa ut optioner, låna ut pengar till eller gå i borgen för släkt och vänner m.m. från att ta risker i samband med placeringar i form av kontofordringar.
För det andra blir det i praktiken allt svårare att avgränsa skyddsvärda fordringar på basis av hur de är konstruerade eller vilka tjänster de är sammankopplade med. Skillnaderna mellan t.ex. kontoinlåning och värdepapper har således suddats ut av den tekniska utvecklingen. På samma sätt minskar skillnaderna mellan bankinlåning och andra sparformer kopplade till t.ex. kontokort.
Ses frågan i ett samhällsekonomiskt perspektiv framkommer att omfattande skyddsambitioner är förknippade med kostnader. Om skyddet baseras på långtgående rörelserestriktioner och konkurrenshinder, uppträder kostnaderna indirekt genom att det finansiella systemets – och i förlängningen hela ekonomins – effektivitet och förnyelseförmåga hämmas. Konsumenterna betalar då för skyddet bl.a. genom lägre avkastning
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 275
på sitt sparande. Kommittén anser därför att den näringsrättsliga regleringen inte bör utsträckas till att även gälla företag som inte är av betydelse för systemstabiliteten.
En annan fråga är hur långtgående konsumentskyddet skall vara. Skall staten nöja sig med att sätta upp regler för hur den skyddsvärda verksamheten får bedrivas och utöva tillsyn över att reglerna följs, eller finns det skäl att gå längre och skydda insättare för kapitalkostnader i samband med konkurs? Kommittén anser att det skydd som erhålls genom regleringen av institutets rörelse i allmänhet får anses tillräckligt. Som diskuteras mer utförligt i kapitel 8, anser emellertid kommittén att det är samhällsekonomiska vinster, bl.a. i form av minskade informationskostnader, förknippade med att tillse att det för medborgarna finns en likvid och helt säker placeringsform att tillgå. Sedan är det upp till medborgaren om hon väljer detta placeringsalternativ framför andra.
De allt otydligare gränserna mellan de tjänster som tillhandahålls av företag med olika institutionell form gör att staten bör bli desto tydligare när det gäller att ange var gränserna mellan skyddat och oskyddat går. Explicita gränser gör det lättare för staten att i efterhand avstå från att gripa in, eftersom olyckliga insättare/sparare får svårare att hävda att de inte visste att de tog en risk. Vidare gör förbättrad information att det blir lättare för konsumenterna att välja rätt.
Huvudintresset enligt det hittills förda resonemanget rör institutets soliditet och förmåga att fullfölja ingångna avtal. Detta måste ses som det mest väsentliga konsumentskyddsintresset på det finansiella området. Konsumentskyddsintresset innefattar dock även andra aspekter, såsom avtalsvillkorens och den övriga hanteringens skälighet. I detta avseende är inte betalnings- och likviditetstjänster nämnvärt mer komplicerade än många icke-finansiella tjänster. Vad beträffar traditionell inlåning är tjänsten tvärtom tämligen okomplicerad. Med kommitténs utgångspunkt, att finansiella institut endast skall särregleras i den mån det finns särskilda skäl härför, bör inte konsumentpolitiska mål som inte är unika för det finansiella området resultera i någon särreglering av de finansiella instituten. Dessa konsumentskyddsintressen bör i stället tillvaratas genom det allmänna regelverket.
Det finns en relativt omfattande lagstiftning som syftar till att tillvarata konsumenters intressen. Som exempel på lagstiftning som är aktuell för betalnings- och likviditetstjänster kan nämnas marknadsföringslagen (1995:450), lagen (1994:1512) om avtalsvillkor för konsumentförhållanden och lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare. För förhållanden mellan betalare och betalningsmottagare gäller dels regler i skuldebrevslagen om rena fordringsförhållanden, dels regler i köplagstiftningen. För betalningar som utförs med växel och check finns bestämmelser i växellagen (1932:130) och checklagen (1932:131).
276 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Betaltjänstutredningens förslag till en ny lag om betaltjänster (Betaltjänster, SOU 1995:69) innehåller konsumentskyddande reglering på betalningsområdet bl.a. rörande informationsplikt, avtalsvillkor, ansvar för felaktig eller utebliven betalningstransaktion, ansvar vid obehörigt utnyttjande av konto och spärranmälan vid förlust av kontokort. Betänkandet bereds inom regeringskansliet.
Utredningen om elektroniska pengar har föreslagit reglering till skydd för konsumenter såvitt gäller s.k. elektroniska pengar72 (E-pengar – civilrättsliga frågor (SOU 1998:122) och E-pengar – näringsrättsliga frågor (SOU 1998:14)). Förslaget innebär bl.a. att bestämmelserna om skriftlig information, tydlighet vid marknadsföring och rätt att frånträda avtal vid ensidiga villkorsändringar som föreslagits av Betaltjänstutredningen skall tillämpas också på elektroniska pengar. Förslagen rörande elektroniska pengar bereds för närvarande inom regeringskansliet.
Utöver konsumentskyddande lagstiftning finns olika organ som tillgodoser behovet av konsumentskydd på det finansiella området. Här kan nämnas Stiftelsen Konsumenternas Bankbyrå som sedan 1994 informerar och lämnar konsumenter vägledning i frågor som rör banker eller andra kreditinstitut bl.a. lämnas information om olika spar- och låneformer. Bankbyråns motsvarighet på försäkringsmarknaden är Stiftelsen Konsumenternas Försäkringsbyrå. Allmänna reklamationsnämnden (ARN) som är en statlig myndighet har till uppgift att pröva tvister mellan konsumenter och näringsidkare och ge rekommendationer om hur tvisterna bör lösas. Avgörandena är inte verkställbara som ett domstolsavgörande. ARN har sedan den 1 juli 1990 en särskild avdelning för behandling av bank- och finansfrågor. Sedan den 1 december 1997 har Konsumentombudsmannen rätt att biträda enskilda konsumenter bl.a. vid allmän domstol för att främja prejudikatbildningen på konsumentskyddsområdet för finansiella tjänster.
Det finns således en lagstiftning som syftar till att tillvarata konsumenternas intressen och det bereds för närvarande förslag om nya regler på betalningsområdet. Som redan sagts i inledningen till detta betänkande, anser kommittén att det är en stor fördel om motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen kan renodlas. Därför bör ett gott konsumentskydd så långt det är möjligt skapas genom annan lagstiftning än den som kommittén ser över. På bankområdet utgör detta i princip ingen förändring mot i dag, eftersom det inte finns några rent konsumentskyddande regler i banklagstiftningen.
72 Utredningen definierar elektroniska pengar som digitala värdeenheter som används som allmänna betalningsinstrument (SOU 1998:14). Betalningar med elektroniska pengar brukar delas in i två kategorier, dels sådana som utförs med smarta kort (kontantkort), dels sådana som utförs via datornät.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 277
Slutsatsen är således att det speciella med betalnings- och likviditetstjänster ligger i att kunden för att kunna tillgodogöra sig tjänsten måste ikläda sig rollen av finansiär och därmed kan tvingas att ta risker som hon inte önskar eller kan förutsättas bära. Rationellt agerande bankkunder har goda skäl att uppdra åt någon att övervaka och reglera banker. Eftersom staten av hänsyn till systemskyddet ändå måste ägna sig åt detta, är det naturligt och praktiskt att detta konsumentskydd handhas av staten.
6.5 Avgränsningar av regleringen
6.5.1 Ny definition av bankrörelse
Kommitténs förslag: Med bankrörelse avses rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutliga betalningsmottagare som mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel.
Betalningsförmedling identifieras i kapitel 1 som en av det finansiella systemets viktigaste uppgifter. I avsnitt 6.3 och 6.4 diskuteras de motiv som finns för att reglera vissa betalningsförmedlare. En slutsats av denna diskussion är att huvudsyftet med regleringen bör vara att trygga betalningsväsendets funktion, men även att tillgodose konsumentskyddsintresset av solida betalningsförmedlare. Uppgiften i detta avsnitt är att dra en fungerande legal skiljelinje mellan de kategorier som enligt resonemangen i de föregående avsnitten bör vara reglerade och de som bör vara oreglerade. Av föregående avsnitt framgår att den typ av betalningsförmedling som bör träffas av regleringen är den som i dag bedrivs av banker. Det framstår därför som naturligt att dessa avgränsningar ligger till grund för den definition som bestämmer vad som utgör bankrörelse.
I enlighet med det funktionella anslaget bör den skyddsvärda verksamheten ställas i centrum. Det är alltså betalningsförmedling av visst slag som skall omfattas av definitionen. Det har inte någon betydelse att betalningsförmedlingen ingår i en rörelse som även omfattar annan verksamhet. Det viktiga är att alla företag som sysslar med betalningsförmedling av visst slag omfattas. Detta kan i lagtexten beskrivas som "rörelse i vilken ingår betalningsförmedling".
278 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Kapitalförsörjningen har likaledes identifierats som en central uppgift för det finansiella systemet. De speciella krav på reglering som en fungerande kapitalförsörjning ställer kommer att behandlas i kapitel 7. Det kan anses vara berättigat att fråga om inte kreditgivningsverksamhet på något sätt bör ingå i bankrörelsedefinitionen. Det är ju så att bankerna bedriver kreditgivning, att det dessutom oftast utgör en central del av verksamheten och att banker är viktiga institutioner på kreditmarknaden. Principiellt, och i växande grad praktiskt, är dock funktionerna möjliga att separera.
Ett funktionellt angreppssätt innebär att de två funktionerna, betalningsförmedling och kapitalförsörjning, bör behandlas var för sig, även lagtekniskt. När vi närmar oss kreditgivningen från perspektivet att det gäller att slå vakt om ett fungerande betalningsväsende så utgör denna verksamhet endast en bland många andra vari de för betalningsförmedlingen mottagna medlen kan placeras. Det är till och med så att den ur detta perspektiv utgör en ovanligt riskfylld verksamhet. Hur sammansättningen av tillgångssidan i balansräkningen för en betalningsförmedlare bör regleras kommer att behandlas i avdelning 3. En väsentlig del av denna större fråga utgörs av frågan hur kreditgivningen skall regleras.
Ett ytterligare skäl mot att inkludera kreditgivning i definitionen av bankrörelse är att det leder till att det behövs ytterligare en legaldefinition av skyddsvärd verksamhet. Om bankrörelse definieras som betalningsförmedling som kombineras med mottagande av vissa medel samt kreditgivning så behövs likväl en definition som endast inbegriper de två förstnämnda verksamheterna. De har ju i detta kapitel pekats ut som i behov av särskild reglering. Detta innebär med andra ord att för det fall de som sysslar med alla tre verksamheterna kallas för banker och omfattas av en viss reglering så måste ett annat namn till för dem som endast sysslar med de två förstnämnda verksamheterna och eventuellt också en annan reglering. Det kan också anmärkas att kreditgivning inte ingår i den nu gällande definitionen av vad som utgör bankrörelse.
Kapitel 7 kommer att behandla frågan om vissa institut som deltar i kapitalförsörjningen, bl.a. genom kreditgivning, bör regleras med utgångspunkt i behovet av en säkrad kapitalförsörjning. Eftersom kreditgivningen i detta fall behandlas med utgångspunkt i att säkra kapitalförsörjningen, behöver inte övervägandena nödvändigtvis resultera i en likartad reglering som en som syftar till att skydda betalningsväsendets funktionsfömåga. Det måste dock betraktas som en naturlig utgångspunkt att bankernas verksamheter heltäckande regleras i bankrörelselagen. Detta gör att vissa av de överväganden som görs i kapitel 7 kan avspegla sig inte endast i speciella regler för kreditgivare och andra finansieringsinstitut, vars närmare utformning behandlas i avdelning 4, utan också i bankrörelselagen.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 279
6.5.1.1 Generella betalsystem
Av avsnitt 6.3 framgår att den använda termen generella betalsystem väl beskriver det skyddsvärda området. Denna term har emellertid ingen vedertagen exakt betydelse och att använda den direkt i lagtexten förutsätter omfattande preciseringar i förarbetena. Av dessa skäl har kommittén i stället valt att ange det skyddsvärda området mer precist i lagtexten.
Det som framförallt kännetecknar ett generellt betalsystem är att det är uppbyggt så att det går att nå ett stort antal betalningsmottagare. Detta kännetecken bör avspegla sig direkt i lagtexten. Det kan råda tvekan om var den antalsmässiga gränsen bör sättas. Det är inte lämpligt att använda sig av uttrycket "ett stort antal", inte heller är det lämpligt att ange något precist antal direkt i lagtexten. Enligt kommitténs mening är det mest lämpligt att ange att det skall vara fråga om flera betalningsmottagare och samtidigt precisera att det skall vara fråga om från varandra fristående betalningsmottagare. Detta senare rekvisit är avsett att skilja ut sådana system där t.ex. en rad olika butiker i en kedja är betalningsmottagare.
Ett generellt betalsystem kännetecknas också av att det är möjligt för ett stort antal betalare att använda det. Systemet kan med andra ord sägas vara "öppet i båda ändar". Det kan dock inte anses nödvändigt att ta med detta kännetecken i lagtexten. Lagtexten blir därmed onekligen onödigt vid; selektiva system som är "slutna" på betalarsidan och "öppna" på mottagarsidan kommer nämligen att omfattas. System av sådant slag torde dock inte förekomma i praktiken.
Genom att använda ordet "via" i den föreslagna lagtexten vill kommittén markera att det inte är nödvändigt att det i rörelsen finns tekniska och administrativa förutsättningar för att driva betalningsförmedling. Det är tillräckligt att det går att nå ett generellt betalsystem. Det går alltså inte att undgå reglering genom att lägga det tekniska och administrativa arbetet i ett särskilt bolag.
För att det inte skall uppstå oklarheter rörande lagens räckvidd finns det skäl att lägga till rekvisitet "slutliga betalningsmottagare". Det är alltså antalet möjliga slutliga betalningsmottagare som skall vara avgörande. Tillägget görs i syfte att förhindra möjligheten för en betalningsförmedlare att komma undan lagens tillämpningsområde genom att hävda att verksamheten inte faller under tillämpningsområdet på grund av
280 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
att den endast består i att förmedla betalningar till en annan betalningsförmedlare och att det är denne som sedan förmedlar betalningarna vidare till de slutliga betalningsmottagarna. Är systemet avsett att nå flera slutliga betalningsmottagare skall det falla under definitionen.
6.5.1.2 Mottagande av medel
Betalningsförmedling som inte kombineras med mottagande av medel avsedda för framtida transaktioner är i regel inte skyddsvärd (6.3.1). Det finns inte heller något skyddsbehov som motiverar reglering (6.3.2). Således är det endast betalningsförmedling som kombineras med mottagande av medel som skall regleras.
Mottagande av medel som med kort varsel kan återkallas från betalningsförmedlaren ger i normalfallet upphov till risker för betalsystemets funktionsförmåga. Att medlen är lättflyktiga skapar risk för att de som på något sätt ställt medel till förfogande för institutet hastigt återkallar dessa. Skälet till återkallandet kan vara att det uppstår misstro mot institutets förmåga att fullgöra sina åtaganden. Många finansiella företag kan ha svårt att avvärja misstro av detta slag eftersom institutens tillgångar är svåra att värdera. Denna svårighet att bedöma institutens förmåga att möta sina åtaganden leder också till risk för att misstron sprids till institut som inte är i finansiellt trångmål. Oavsett tillståndet i ett enskilt institut kan ett hastigt återkallande av finansieringen leda till insolvens eftersom det inte finns möjlighet att avyttra tillgångar i samma takt.
Mottagande av transaktionsmedel innebär också att en betalningsförmedlare kan hamna i en akut likviditetsbrist om en annan betalningsförmedlare ställer in betalningarna. Vidare skapar det ett behov att hantera likviditet som innebär att betalningsförmedlaren kan behöva placera eller låna relativt stora belopp kortfristigt. Eftersom Riksbank-ens system för kortfristig in- och utlåning är konstruerat så att betalningsförmedlarna föredrar att utjämna likviditeten sinsemellan uppstår stora fordringar mellan dessa. Dessa ekonomiska kopplingar mellan betalningsförmedlarna ökar skyddsbehovet.
Skyddsbehovet är inte lika stort för all betalningsförmedling som kombineras med mottagande av medel (6.3.2). Ömsesidiga fonders mottagande av omedelbart uppsägbara medel kan i viss mån sägas utgöra ett undantag från regeln att mottagande av medel ger upphov till systemrisker. Undantaget beror framför allt på fondens associationsform och tillgångarnas egenskaper. Det måste poängteras att det enligt gällande lagstiftning inte är möjligt för en MMMF eller motsvarande ömsesidig konstruktion att bedriva bankrörelse i Sverige eftersom sådan endast kan drivas i associationsformerna bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank. Kommittén överväger inte att göra ändringar i de associationsfor-
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 281
mer i vilka bank kan bedrivas, utan anser att denna fråga bör utredas i särskild ordning.
Frågan är hur den hittills använda termen "mottagna medel" skall definieras. Den nu totalt dominerande formen för mottagande av transaktionsmedel är vad som kallas inlåning på konto. Begreppet används i gällande rätt för att definiera vad som utgör bankrörelse. Karaktäristiskt för inlåningskonton brukar anses vara att de har standardiserade villkor enligt vilka det finns en rätt att fortlöpande sätta in pengar på kontot, kundens fordran är nominellt bestämd, löper med ränta och är omedelbart uppsägbar till betalning. Alla dessa karaktäristika är emellertid inte nödvändiga för att medlen skall kunna användas för transaktioner. Egentligen är det endast det sistnämnda som har relevans ur det här aktuella perspektivet. Visserligen är rätten till fortlöpande insättningar, både från kunden och från tredje part som betalar till kunden, viktig från effektivitetssynpunkt men knappast från stabilitetssynpunkt. Det är även praktiskt att använda nominellt bestämda medel för betalning, men det är inte nödvändigt. Även om inlåningsbegreppets innehåll undergått vissa förändringar på senare tid så har det varit i stort sett oförändrat under lång tid.
Det är inte endast inlåning på konto som kan tänkas ha den här sökta egenskapen. Ett praktiskt möjligt alternativ är att betalningsförmedlaren ger ut obligationer, vilka denne åtar sig att lösa omedelbart vid anfordran. Obligationerna kan ges ut fortlöpande och ha mycket lågt nominellt värde. Kunden, i egenskap av betalare, kan genom avtal på förhand ge betalningsförmedlaren rätt att lösa in obligationer, till ett värde motsvarande betalningen, vid utförande av betalningsuppdrag. Strikt juridiskt kan detta beskrivas som att fordringsförhållandet mellan betalningsförmedlaren och kunden, vilken genom innehavet av obliga-tionerna är fordringsägare, upphör genom kvittning. Betalningsförmedlaren kvittar sin genom betalningsuppdraget uppkomna fordran mot kundens fordran. Vid mottagande av betalning, då kunden alltså är betalningsmottagare, tilldelar betalningsförmedlaren kunden nya obligationer. Ett fordringsförhållande uppstår genom att betalningsförmedlaren emitterar obligationer motsvarande värdet av betalningen. Eftersom kundens fordran inte är nominellt bestämd så faller denna företeelse inte under det nuvarande inlåningsbegreppet.
Eftersom fordringar relativt lätt kan göras nominellt obestämda genom avtal mellan kunderna och betalningsförmedlaren, t.ex. genom att fordringarnas värde knyts till något index, vore det olyckligt att använda inlåningsbegreppet som avgränsning av den skyddsvärda verksamheten. Det är dessutom inte bara inlåning som snabbt kan dras tillbaka, utan det gäller all finansiering med kort uppsägningstid.
282 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Slutsatsen av det hittills förda resonemanget är att det inte spelar någon roll i vilken form eller under vilket namn medlen ställs till betalningsförmedlarens förfogande. Det kan röra sig om vad som idag kallas inlåning, emission av olika typer av obligationer eller medel som ställs till förfogande enligt andra typer av avtal. Det förefaller därför mest ändamålsenligt att i lagtexten använda den neutrala termen medel.
Den viktiga egenskap, som det gäller att fånga i en definition, är att medlen skall kunna återkallas med kort varsel. Avgörande för frågan vad som skall avses med kort varsel är bl.a. hur lång uppsägningstiden måste vara för att förhindra uttagsanstormningar som i sin tur påverkar stabiliteten i betalningsväsendet. Som påpekats tidigare krävs det för en effektiv betalningsförmedling att mottagna transaktionsmedel är uppsägbara med mycket kort varsel. Skulle villkoren vara sådana att det krävs säg en månads uppsägningstid innan ett betalningsuppdrag kan utföras så minskar denna tjänsts attraktionskraft betydligt vilket i sin tur medför att betalsystemet blir mindre omfattande och därmed mindre skyddsvärt. Gränsdragningen kan alltså i viss mån sägas vara självreglerande. Det torde medföra betydande ekonomiska nackdelar, i form av färre kunder, för ett företag att lägga sig precis utanför även en relativt snävt satt gräns.
Det skulle kunna ifrågasättas om det överhuvud behöver anges någon tidsgräns, dvs. om inte alla som kommer att syssla med betalningsförmedling kan förväntas att i praktiken bli tvungna att tillhandahålla möjlighet för kunderna att ha medel tillgängliga med kort varsel för transaktioner. Det finns emellertid betalsystem som är baserade på att betalningsförmedlaren fakturerar uppdragsgivaren i efterhand. Eftersom det för dessa system varken finns skyddsvärde eller skyddsbehov som motiverar reglering, bör inte betalningsförmedlare i sådana system träffas av regleringen. Även om det betalningsförmedlande företaget inte tar emot medel avsedda för framtida transaktioner, kan det behöva låna för att finansiera rörelsen. Eftersom lån som inte inte är uppsägbara med kort varsel, inte utgör något skäl för reglering, bör inte all lånefinansiering medföra att företaget träffas av bankrörelsedefinitionen. Av detta skäl är det rimligt att införa en tidsgräns.
Enligt gällande rätt är gränsen när det gäller inlåning uttryckt så att behållningen skall vara tillgänglig för insättaren med kort varsel. I förarbetena har kort varsel förtydligats till att innebära en månad eller mindre73. Det kan dock ifrågasättas om transaktionsmedel överhuvud attraheras om villkoren innebär att de inte kan användas utan iakttagande av en uppsägningstid som är över, säg, 14 dagar. Det ligger emellertid ett värde i att hålla en klar rågång till det område som inte omfattas av regle-
73 Se prop. 1995/96:74 sid. 97.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 283
ring. Ett sådan ordning synes inte heller vara förenad med några betydande nackdelar. Kommittén har därför stannat vid att behålla gränsen på en månad.
Det har ingen betydelse för bedömningen om medlen är tillgängliga endast mot betalning av en, i förhållande till medlen, mindre avgift.
Av betydelse för medlens tillgänglighet är såväl kontraktets löptid som uppsägningstid. En obligation med 20 dagars löptid är t.ex. tillgänglig för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel. Notera att det är obligationens löptid vid utgivningstillfället som här är avgörande. Självfallet kan ett företag ha finansiering med en återstående löptid som är kortare än 30 dagar utan att därför träffas av bankrörelsedefinitionen.
6.5.2 Konsekvenser av förslaget
Kommitténs förslag till ny bankrörelsedefinition innebär att defini-tionen av bankrörelse bättre anpassas till att omfatta den verksamhet som bankrörelselagen främst avser att skydda. Anpassningen sker genom att betalningsförmedling (i generella betalsystem) lyfts fram som en av bankernas mest väsentliga uppgifter. Vidare sker en anpassning till den utveckling som sker när det gäller nya finansiella instrument genom att definitionen inte baseras på inlåningsbegreppet utan på en mer generell formulering som fångar alla de former i vilka transaktionsmedel kan ställas till betalningsförmedlarens förfogande. Begreppet fångar även den kortfristiga finansiering som ger upphov till stabilitetsproblem genom att fordringsägarna kan återkalla den med kort varsel.
Förslaget avser även att tydliggöra att lagstiftningen inte syftar till att skydda institut utan endast de verksamheter som dessa fullgör.
Traditionell bankverksamhet kommer att omfattas av den föreslagna definitionen av bankrörelse. Eventuella "smalbanker" som betalningsförmedlar men endast mottar medel som placeras i säkra räntebärande papper kommer också att omfattas av definitionen. Däremot faller betalningsförmedlare som inte tar emot medel utanför, t.ex. ett betalkortsföretag som debiterar sina kunder i efterskott (och inte heller på annat sätt finansierar sig kort).
Även betalningsförmedlare i selektiva betalsystem faller utanför. Det finns i dag en omfattande flora av kontokort. Kännetecknande för många av dessa kort är att de endast kan användas för köp av varor i en butikskedja. Med dessa kort kan inte flera från varandra fristående betalningsmottagare nås, varför systemet är selektivt. Vissa kort kan användas i flera butikskedjor som ingår i en koncern eller annan företagsgrupp och på så sätt få ett relativt omfattande användningsområde. Systemet är emellertid ändock vanligen att betrakta som selektivt eftersom de slutliga
284 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
betalningsmottagarna (butikerna eller butikskedjorna) inte är att betrakta som från varandra fristående. Det förekommer också att företag samarbetar om en kontokortsverksamhet utan att de ingår i en koncern eller annan företagsgrupp. Så länge kortet endast kan användas för köp av varor och tjänster i de butiker som ingår i samarbetet är systemet normalt att betrakta som selektivt. Det finns dock en gräns för hur många företag som kan ingå i ett samarbete om ett kontokort för att betalsystemet skall betraktas som selektivt. Kan kortet användas till nästan alla betalningar ett hushåll normalt sett behöver göra blir betalsystemet normalt att betrakta som generellt.
Enligt gällande rätt hör betalningsförmedling till de verksamheter som kreditmarknadsföretag får bedriva (kommitténs förslag ändrar inte detta). I dag bedriver vissa kreditmarknadsföretag betalningsförmedling genom sin kontokortsverksamhet, främst gäller detta bankägda företag såsom Föreningssparbanken Finans AB, Handelsbanken Finans AB och Nordbanken Finans AB. Dessa kort är generellt gångbara och utgör således generella betalsystem. För det fall dessa företag har finansiering med kortare löp- eller uppsägningstid än en månad träffas de av kommitténs förslag till bankrörelsedefinition.
Bankrörelse är enligt gällande rätt rörelse i vilken ingår inlåning på konto där behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel. Följaktligen får inga andra än banker ta emot inlåning med dessa egenskaper. Det som kallas kundmedel uppfyller i och för sig de angivna kriterierna, men har undantagits (upp till 15 000 kr) från ensamrätten. Ensamrätten enligt gällande rätt är således inte så omfattande.
Enligt kommitténs förslag får banker inte ensamrätt att ta emot inlåning eller för den delen medel som är uppsägbara med kort varsel. Däremot får bankerna ensamrätt att ta emot den sistnämda typen av medel i kombination med betalningsförmedling i generella betalsystem. Detta innebär bl.a. att det inte behövs något undantag från kravet på oktroj, för ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet som tar emot medel från sina medlemmar. Dessa har samma rätt som andra att ta emot inlåning och andra medel.
Förslaget innebär således att alla företag får rätt att finansiera sin verksamhet med det som i dag kallas inlåning och även med annan kortfristig finansiering. Däremot skall endast företag som är underkastade den finansiella lagstiftningen och står under tillsyn av Finansinspektionen få ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin (8.2). Avsikten är att de föreslagna ändringarna skall leda till ökad konkurrens och därmed bättre villkor och bredare produktutbud för spararna.
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 285
Speciella krav skall emellertid ställas på företag som tar emot medel utan att omfattas av insättningsgarantin. Dessa företags kunder måste informeras om att garantin inte gäller. Frågan om vilka regler som skall gälla vid mottagande av medel behandlas i kapitel 16.
6.6 Bankernas ensamrätt och skyldighet att ta emot inlåning
Kommitténs förslag: Bankernas ensamrätt att ta emot inlåning avskaffas. Likaså avskaffas bankernas skyldighet att ta emot inlåning.
Enligt gällande svensk rätt har banker ensamrätt att ta emot inlåning på konto. Med inlåning avses behållningar som är nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. Denna definition är relativt snäv och enkel att kringgå, t.ex. genom att villkoren ändras så att fordringen inte är nominellt bestämd. Av bl.a. denna anledning har monopolet i praktiken redan luckrats upp.
Oavsett vilken närmare innebörd begreppet inlåning ges synes det riktiga angreppssättet vara att utröna huruvida det är motiverat med en ensamrätt för bankerna att ta emot medel som är tillgängliga för insättarna med kort varsel ur system- eller konsumentskyddssynpunkt. Inlåningen är en delmängd av de medel som avses med uttrycket mottagande av medel.
Huvudskälet för att reglera banker är att de är väsentliga för betalningsväsendets funktion samt att det på grund av spridningseffekter finns risk för att många banker fallerar samtidigt. Risken beror bl.a. på egenskapen hos bankers skulder att vara mer eller mindre omedelbart uppsägbara. Ur detta perspektiv är det således för att mottagande av medel kombineras med en skyddsvärd verksamhet, nämligen betalningsförmedling av visst slag, som det finns intresse av att reglera den rörelse vari mottagande av medel ingår. Det finns alltså inte skäl, att med hänvisning till omsorg om stabiliteten i det finansiella systemet, förbehålla betalningsförmedlare rätten att ta emot medel.
Företag som tar emot medel kan råka ut för uttagsanstormning. Effekten på samhällsekonomin av att något enstaka företag som har tagit emot medel går omkull är inte tillräcklig betydelsefull för att motivera reglering av verksamheten. Om stora mängder likvida medel i ekonomin blir otillgängliga på grund av att många företag som tar emot medel fallerar, kan det medföra stora samhällsekonomiska kostnader (6.3.1). Risken för att en uttagsanstormning skall spridas mellan företag som bedriver verksamheter av olika art och inriktning är emellertid så liten att det
286 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
inte är motiverat med reglering (6.3.2). Om utvecklingen mot all förmodan skulle gå mot att likviditetstjänster separeras från betalningstjänster i en sådan utsträckning att marknaden för mottagande av medel utanför banksektorn blir stor och att företag i en viss bransch, t.ex. livsmedelsbranschen, skulle komma att dominera denna marknad, får en reglering av samhällsekonomiska skäl övervägas på nytt.
Det kan ur konsumentskyddssynpunkt vara motiverat att reglera företag som tar emot medel (6.4). Vad som kan kallas en likvid och säker placeringsform har av kommittén lyfts fram som ett konsumentskyddsintresse. Bankernas inlåning har traditionellt ansetts tillgodose detta intresse. Som diskuteras mer utförligt i kapitel 8, anser kommittén att så kan vara fallet i framtiden också. Genom att insättningar hos banker (och vissa andra företag) omfattas av den statliga insättningsgarantin får konsumentskyddsintresset av ett säkert alternativ anses vara tillgodosett. Detta innebär emellertid inte att allt mottagande av medel måste garanteras eller att bankerna skall ges ensamrätt till denna typ av finansiering. Det är kommitténs uppfattning att det räcker att det finns ett statligt garanterat altenativ för att placera sparande och transaktionsmedel. Alla alternativ behöver inte vara lika säkra.
Konsumentskyddsskäl har anförts till stöd för att ge bankerna ensamrätt att ta emot inlåning. Argumentet har då varit att eftersom fallissemang i företag som förvaltar inlåning kan medföra att insättarna förlorar sina pengar, vilket i sin tur kan leda till allvarliga privatekonomiska konsekvenser, bör risken för fallissemang i företag som tar emot inlåning begränsas med reglering och tillsyn. Det är självfallet lättare att ge en viss grupp institut ensamrätt till en viss form av finansiering ju mer snävt definierad denna form är. Det är frågan om det ens är praktiskt möjligt att ge banker ensamrätt att ta emot alla typer av medel som är uppsägbara med kort varsel.
Som nämnts anser kommittén att det är tillräckligt att det erbjuds ett säkert alternativ, låt vara av flera institut. En följd av detta är att samtliga former av mottagande av medel (däribland inlåning) inte behöver behandlas på samma sätt. Allt mottagande av medel (eller inlåning) behöver inte förbehållas vissa institut; dessa placeringar skiljer sig i princip inte från andra placeringar. Det samhällsekonomiska intresset av att det erbjuds ett säkert alternativ ger alltså inte skäl för att förbehålla dem som tillhandahåller detta alternativ ensamrätt att ta emot medel överhuvud taget.
Konkurrensen på inlåningsmarknaden främjas genom ett avskaffande av ensamrätten, vilket i sin tur får förmodas resultera i ett bredare produktutbud. Det kan förväntas att ett avskaffande av ensamrätten kommer att medföra att det tillhandahålls inlåningstjänster som är kopplade till selektiva betalsystem eller som inte alls har någon koppling till betal-
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 287
ningsförmedling. För det fall att ensamrätten behålls begränsas konkurrensen och därmed sannolikt utbudet samtidigt som kundernas kostnader blir högre. Större konkurrens och bredare produktutbud medför att konsumenterna får ökad valfrihet och bättre service till lägre priser. Konsumenterna bör ges möjligheten att välja mellan säkra och mindre säkra placeringsalternativ. Genom att tillåta andra än banker att ta emot inlåning är det också möjligt att det växer fram flera säkra alternativ, vilket är bra för konsumenterna.
Bärkraften av det som kan kallas konsumentskyddsargumentet är således tveksam. Det är visserligen sant att det kan innebära svåra privatekonomiska konsekvenser för småsparare om deras sparmedel i form av inlåning eller andra medel går förlorade i en konkurs. Det finns emellertid en mängd andra typer av händelser som kan drabba småsparare lika hårt finansiellt utan att det aktualiserar konsumentskyddande åtgärder, t.ex. en nedgång på bostadsmarknaden eller aktiemarknaden. I enlighet med vad som sagts i avsnitt 6.4 och ovan får det anses tillräckligt att konsumenterna har tillgång till ett säkert sparalternativ.
Ett ytterligare skäl som brukar anföras till stöd för bankernas ensamrätt är att bankernas inlåningskonton utgör basen för betalningsväsendet. En fråga är om betalningsväsendets funktionsförmåga kan skadas av att medel lämnar bankernas transaktionskonton till förmån för andra typer av placeringar. En utveckling innebärande en kraftig överströmning skulle kunna befaras skada betalningsväsendets funktion genom att det inte skulle finnas tillräckligt med medel i betalningsväsendet för de transaktioner som skall utföras. Frågan är dock om inte sådana farhågor är missriktade. Det finns nämligen inget som tyder på att det finns en optimal nivå för den totala volymen på transaktionsmedel. Intresset bör i stället riktas mot ställningen på enskilda konton. Det är emellertid, även med denna frågeställning, svårt att se hur betalningsväsendets funktion skulle kunna skadas genom en flyttning av medel. De kunder som önskar utnyttja sina transaktionskonton till betalningsförmedlingstjänster får förmodas se till att hålla tillräckligt med pengar på dessa konton för att kunna utföra de önskade transaktionerna.
Transaktionskonton medför generellt sett högre kostnader än andra konton för bankerna. I normalfallet innebär detta att de förstnämnda kontona ger lägre ränta. Därmed kan det sägas vara ineffektiv hushållning med sparmedel att ha mer pengar på transaktionskonton än vad som motiveras av transaktionernas omfattning inklusive en marginal för osäkerheten om omfattningen av framtidens transaktioner. Det är önskvärt med regler som främjar effektiv hushållning med sparmedel. Regeln som förbehåller banker rätten att ta emot inlåning kan ifrågasättas därför att den motverkar den angivna målsättningen.
288 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Som kommer att framgå av avdelning 3 föreslås bankerna bli föremål för en relativt sträng reglering eftersom de bedriver i vissa avseenden skyddsvärd verksamhet. Det skulle kunna hävdas att denna reglering kommer att försämra deras möjligheter att konkurrera på marknaden för mottagande av medel. Även om bankernas transaktionskonton på många sätt liknar annat mottagande av medel är skillnaden tillräckligt viktig för att en sådan utveckling inte behöver befaras. Kostnaderna till följd av regleringen kommer knappast att vara så stora att efterfrågan på möjligheten att sätta in medel som är kombinerade med betalningsförmedling i generella system kommer att minska drastiskt. Behovet hos allmänheten att hålla en viss mängd medel för sina transak-tioner på dessa konton kan förväntas vara så starkt att de fortsätter med det även om räntan på dessa konton blir mycket låg. Om efterfrågan på bankernas transaktionstjänster mot förmodan skulle minska betydligt kan detta tyda på att kostnaderna för att upprätthålla systemskyddet är för stora eller på att systemskyddet är felaktigt utformat. Det är också möjligt att det är ett resultat av en ökande separering av betalnings- och likviditetstjänster. Hur som helst bör utvecklingen följas med uppmärksamhet och eventuellt föranleda en förnyad översyn av regelverket.
Slutsatsen av analysen är att det inte finns skäl att förbehålla bankerna ensamrätt vare sig att ta emot inlåning i den inskränkta form som anges i gällande rätt eller andra medel som är uppsägningsbara med kort varsel. Det bör i stället bli möjligt för alla företag att ta emot sådana medel.
Bankerna bör inte heller längre ha någon skyldighet att ta emot inlåning eller andra medel. Bankrörelselagen innehåller i dag en skyldighet för banker "att ta emot inlåning på räkning från allmänheten" (2 kap. 1 § bankrörelselagen). Bestämmelsen skall uppfattas så att en bank med vissa bestämda undantag inte kan neka att ta emot inlåning. Således har en bank skyldighet att ta emot inlåning från alla och envar. Ända skälet för en bestämmelse av detta slag skulle, som diskuteras i kapitel 8, vara att tillse att alla har tillgång till en säker och likvid placeringsform.
Det är att märka att den ovan angivna bestämmelsen inte innehåller rekvisiten "nominellt bestämd" eller "tillgängliga för insättaren med kort varsel". Bestämmelsen, som alltså inte korresponderar med gällande bankrörelsedefinition, kan inte med oförändrad lydelse garantera att banker håller konton omfattande av insättningsgarantin tillgängliga. Även om lydelsen ändras så att den anknyter till insättningsgarantins definition av insättning, kan det ifrågasättas vilken betydelse en sådan bestämmelse har i praktiken. Visserligen är det så att en lagregel i formell mening tvingar bankerna att hålla konton av ett visst slag tillgängliga men eftersom räntesättningen är fri kan vissa banker välja att prissätta sig ut ur marknaden för sådana konton. Eftersom bankerna får för-
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 289
utsättas tillhandahålla de kontoformer vilka, enligt bankernas bedömning, är förenade med villkor som gör dem vinstgivande har en tvingande lagregel utan priskontroll ingen effekt. Det finns i dag inga tecken på att bankerna skulle vilja dra sig undan från det garanterade området; tvärtom används det som ett argument i reklamen att vissa kontoformer är garanterade. Kommittén gör därför bedömningen att en regel av detta slag inte är nödvändig. Bestämmelsen i nuvarande 2 kap. 1 § bankrörelselagen bör därför slopas och inte ersättas med någon ny med liknande innehåll. Däremot bör banker, liksom andra institut som tillhandahåller konton som omfattas av garantin, inte kunna utan särskilda skäl neka någon att öppna ett sådant konto (8.3).
Slopandet av ovan angivna bestämmelse innebär att en bank inte längre har skyldighet att ta emot inlåning från alla som vill sätta in pengar på konto i banken. Inte heller har en bank skyldighet att ta emot andra medel. Däremot innebär kommitténs förslag till bankrörelsedefinition att en bank måste ta emot medel som är uppsägningsbara med mindre en månads varsel från någon för att bedriva bankrörelse.
6.6.1 EG-rätten
Begreppet kreditinstitut är centralt i EG- regleringen. Kreditinstitut definieras i första och andra banksamordningsdirektiven (77/80/EEG och 89/646/EEG) som "företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning." Ordalydelsen är något märklig såtillvida att den närmast ger vid handen att det är företag vars verksamhet endast består i angiven verksamhet som betecknas som kreditinstitut. Enligt artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet skall medlemsländerna "förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten." Från förbudet undantas emellertid "mottagande av insättningar eller andra medel" bl.a. "i fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning eller av regler antagna av gemenskapen, allt under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare."
I definitionen av kreditinstitut ingår alltså ledet "från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel" medan artikel 3 dels använder enbart "inlåning", dels "mottagande av insättningar eller andra medel" utan allmänhetsrekvisit. Det framgår inte av dessa direktiv huruvida avsikten med de skilda uttrycksätten är en innehållsmässig skillnad men det får förmodas att så är fallet.
290 Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Till ledning för tolkningen av de olika uttrycken kan nämnas att i direktivet om system för garanti av insättningar (94/19/EG) så definieras insättning, såvitt nu är aktuellt, på följande sätt: "ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut. – Andelar i brittiska och irländska "building societes" bortsett från andelar som utgör en form av eget kapital i enlighet med artikel 2, skall anses vara insättningar. – Obligationer som uppfyller villkoren i artikel 22.4 i rådets direktiv 85/611/EEG av den 20 december 1985 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), skall inte anses vara insättningar."
En förutsättning för en tolkning som jämför olika direktivs innehåll är att direktiven är inbördes konsistenta. Av direktivet om insättningsgaranti framgår att termen insättning omfattar det som avses med termen inlåning. Vidare framgår att alla fordringar, med visst angivet undantag, i form av värdepapper som ställts ut av kreditinstitut räknas som insättning. När det gäller värdepapper finns alltså ett visst mått av cirkelresonemang i definitionerna; kreditinstitut är företag som tar emot insättningar och (vissa) insättningar är värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut. Det kan konstateras att innehållet i begreppet insättning ligger relativt nära det som kommittén avser med mottagna medel. Den avgörande skillnaden synes vara att det inte finns något krav på att insättningar skall vara uppsägbara till betalning med kort varsel.
Det finns en del som tyder på att begreppet inlåning genomgående har en mer inskränkt betydelse än insättning. Å andra sidan stadgas i artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet, som nämnts, att endast kreditinstitut får ta emot inlåning. Från förbudet är emellertid undantaget insättningar eller andra medel under de förutsättningar som nämnts tidigare. Skulle terminologin i direktivet om insättningsgaranti tillämpas leder detta till att undantaget i en mening har ett vidare tillämpningsområde än huvudregeln, något som knappast kan vara avsikten. Denna tolkning får också stöd av en jämförelse med den engelska versionen av andra banksamordningsdirektivet. Där har nämligen både huvudregeln och undantaget samma lydelse. Systematiken skulle bli mer logisk om förbudet att ta emot inlåning i stället tolkas som ett förbud att ta emot insättningar, i den mening som termen används i direktivet om insättningsgaranti.
Sammanfattningsvis kan sägas att det finns oklarheter vad gäller innebörden av några av de mest centrala begreppen i direktiven, framförallt det i detta sammanhang mest aktuella begreppet inlåning. Åtminstone en del av oklarheterna torde kunna förklaras med bristande pre-
Reglering av betalningsväsendet – motiv och avgränsningar 291
cision i språket vid utarbetandet av den svenska versionen av direktiv-en. Det tycks stå klart att EG-rätten kräver någon form av reglering och övervakning av verksamhet som innefattar inlåning. Mycket tyder dock på att det inte är fråga om samma krav på offentlig tillsyn som gäller för kreditinstitut. Vidare ankommer det på varje medlemsland att utforma den reglering som bedöms erforderlig för att skydda insättare och investerare.
Det är här fråga om verksamhet som ligger utanför det område som kommittén identifierat som skyddsvärt. Detta talar för att kommittén inte skall behandla frågan om vilka krav som enligt EG-rätten måste ställas på företag som tar emot inlåning. Det förefaller dock otillfredsställande att kommittén lämnar ett förslag om avskaffande av bankernas ensamrätt att ta emot inlåning som inte går att genomföra utan att frågan om vilka krav som skall ställas på dem som föreslås få ta emot inlåning först har utretts i annan ordning. Kommittén återkommer därför till denna fråga i kapitel 16.
SOU 1998:160 293
7 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar
7.1 Inledning
En av det finansiella systemets huvuduppgifter är att omallokera sparande från de hushåll och företag som har överskott på resurser till dem som har underskott på kapital under en viss period. Som framgår av kapitel 1 är en väl fungerande kapitalförsörjning viktig för ekonomins utveckling och kan därför sägas vara skyddsvärd. Den fråga som skall behandlas i detta kapitel är huruvida det också föreligger skyddsbehov som motiverar reglering.74
Mer specifikt är frågan som skall behandlas vilka motiv som finns för reglering av de finansiella företag som deltar i kapitalförsörjningen. Dessa utgörs huvudsakligen av de institut som i dag betecknas banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och fondbolag. I kapitel 1 finns en beskrivning av det svenska finansiella systemet med en redogörelse för de olika instituttyperna. Den funktionella ansats som kommittén genomgående har valt att använda innebär emellertid att analysen inte utgår från existerande institutioner. I stället utgår den från institutionernas funktioner, dvs. de tjänster som de tillhandahåller. De tjänster som är av betydelse för kapitalförsörjningen beskrivs i avsnitt 7.2. Där framkommer att tjänsterna kan delas in i två huvudkategorier; finansieringstjänster och mäklartjänster.
De finansiella företagen har traditionellt varit särreglerade av två skäl, dels för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga, det s.k. systemskyddsintresset, dels för att skydda enskilda individer, det s.k. konsumentskyddsintresset. Som redogörs för i inledningen till betänkandet är kommitténs utgångspunkt att huvudsyftet med den näringsrättsliga lagstiftningen skall vara att uppnå ett gott systemskydd. Ett gott systemskydd är också till gagn för konsumenterna. I detta kapitel skall det utredas huruvida det finns ett systemskyddsbehov när det gäller kapitalförsörjningen, dvs. ett behov av att genom reglering skydda vissa i kapital-
74 Skyddsvärdet avspeglar den betydelse en viss funktion eller verksamhet har för samhällsekonomin. Skyddsbehov uppstår när skyddet av en skyddsvärd funktion eller verksamhet inte är tillräckligt utan regleringar. Se inledningen till betänkandet för en utförligare diskussion av de två termerna.
294 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
försörjningssystemet skyddsvärda funktioner för att uppnå en väl fungerande kapitalförsörjning. Det skall också utredas huruvida det finns ett konsumentskyddsbehov, dvs. ett behov av att skydda enskilda aktörer genom särreglering av företag som deltar i kapitalförsörjningen.
I kapitel 5 redogörs för olika systemrisker, dvs. risker för att det finansiella systemet skall utsättas för omfattande störningar. Där beskrivs hur finansiella problem i ett institut kan spridas till andra institut. Spridning kan ske både genom direkta kopplingar mellan de finansiella företagen som uppstår via betalningsväsendet och handeln på de fin-ansiella marknaderna och genom att förväntningarna hos investerare och insättare i instituten påverkas så att de drar tillbaka sin finansiering av instituten. Dessa spridningseffekter innebär att det finns en latent instabilitet i det finansiella systemet, eftersom problem i ett enskilt ins-titut kan skaka hela systemet.
I kapitel 6 argumenterar kommittén för att det i syfte att skydda betalningsväsendets funktionsförmåga föreligger motiv att reglera vissa betalningsförmedlare, nämligen sådana som bedriver betalningsförmedling i ett generellt betalsystem och som tar emot medel som är uppsägningsbara med kort varsel. Kommittén föreslår att dessa kriterier skall utgöra grunden för en ny bankrörelsedefinition. I avsnitt 7.3 utreds om det finns ett motsvarande systemskyddsbehov när det gäller kapitalförsörjningen, dvs. om det är motiverat att reglera vissa institut som deltar i kapitalförsörjningen för att skydda kapitalförsörjningen som sådan.
Kapitalförsörjningssystemet är betydligt mer mångfacetterat än betalningsväsendet. Det förekommer många olika typer av aktörer, finansiella instrument och tjänster. Även om den övervägande delen av kapitalallokeringen sker med hjälp av finansiella företag, sker en del direkt på marknader. Risken för att hela kapitalförsörjningssystemet skall slås ut samtidigt kan därför betraktas som obefintlig.
Många aktörer har dock inte tillgång till alla delar av kapitalförsörjningssystemet, utan är beroende av att en viss specifik del av systemet fungerar. Exempelvis är många småföretag beroende av att kunna få finansiering från ett finansiellt företag som tillhandahåller finansieringstjänster, dvs. bedriver finansieringsverksamhet. För dessa aktörer räcker det inte att värdepappersmarknaden fungerar. Således måste risken för att väsentliga delar av kapitalförsörjningssystemet slås ut beaktas. I avsnitt 7.3 analyseras vilka verksamheter som är väsentliga för kapitalförsörjningen och därmed skyddsvärda och vilket behov det finns att reglera dessa verksamheter för att skydda kapitalförsörjningen.
I avsnitt 7.4 diskuteras motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt. Kommittén konstaterar i kapitel 6 att solida institut utgör såväl ett
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 295
systemskydd som ett viktigt konsumentskydd. När det gäller institut som är väsentliga för systemstabiliteten sammanfaller således de två skyddsintressena i detta avseende.
Finansieringsverksamhet bygger ofta på en upparbetad relation mellan finansieringsföretaget och kunden. En kund till ett finansieringsföretag vill därför veta att företaget är stabilt. Detta centrala konsumentskyddsintresse får anses tillgodosett genom den systemskyddande regleringen, eftersom denna reglering syftar till att instituten skall vara solida och därmed stabila. När det gäller övriga konsumentskyddsintressen på finansieringsområdet, som t.ex. intresset av skäliga avtalsvillkor, anser kommittén att dessa främst bör tillvaratas genom annan lagstiftning än den som kommittén ser över. Aktuell lagstiftning är t.ex. konsumentkreditlagen, olika lagar om avtalsvillkor, lagen om handel med finansiella instrument, bestämmelser om utformning av prospekt och straffbestämmelsen om ocker.
Som diskuteras utförligare i avsnitt 7.4, anser kommittén att det ur konsumentskyddssynpunkt är tillräckligt att konsumenter av finansieringstjänster har tillgång till solida finansieringsföretag. Kommittén anser därför att finansieringsföretag, som inte behöver regleras av systemskyddskäl, inte heller behöver regleras av konsumentskyddskäl.
En slutsats i avsnitt 7.3 är att en enskild mäklarverksamhet inte är skyddsvärd, eftersom tillhandahållande av mäklartjänster i regel inte är beroende av att det finns en upparbetad relation mellan kunden och mäklarföretaget. Detta innebär i princip att det inte finns något systemskyddsskäl att reglera mäklarverksamheter. Som beskrivs i kapitel 5, skulle emellertid ett fallissemang i t.ex. ett värdepappersbolag kunna skada värdepappersmarknadens funktionsförmåga och därigenom få effekter på banker och andra skyddsvärda institut. En analys av motiv för reglering av värdepappersbolag och andra mäklarföretag på grund av denna typ av systemrisker bör inkludera bl.a. clearingens funktionssätt. En sådan analys görs inte i detta betänkande.
Eftersom mäklarverksamhet inte i samma utsträckning som finansieringsverksamhet bygger på relationer, är ett mäklarföretags kunder inte på samma sätt beroende av företagets fortlevnad. Det kan således inte sägas vara ett starkt konsumentskyddsintresse att mäklarföretag är stabila. Däremot finns ett intresse hos kunderna att veta vilka värdepapper en mäklare köper för kundernas räkning. Kunden har också ett intresse av att det inte uppstår några felaktigheter i hanteringen av värdepapperen. Detta konsumentskyddsintresse är det som närmast avses med investerarskydd. Det finns ett förslag till ett svenskt investerarskydd (prop. 1998/99:30). Dels på grund av detta, dels på grund av att kommittén
296 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
anser att systemskyddsbehovet på detta område bör utredas ytterligare, avger kommittén inga förslag till reglering på mäklarområdet i detta betänkande.
Analysen i detta kapitel leder fram till förslag till en definition av den finansieringsverksamhet som bör särregleras och stå under tillsyn. Förslagen redovisas i avsnitt 7.5. Företag som inte omfattas av annan finansiell lagstiftning och som bedriver rörelse i vilken ingår tillståndspliktig finansieringsverksamhet benämns kreditmarknadsföretag. Företag som bedriver finansieringsverksamhet men omfattas av annan finansiell lagstiftning behandlas i avsnitt 7.5.3.4. Det måste betraktas som en naturlig utgångspunkt att bankernas verksamheter regleras i bankrörelselagen. Således avspeglas de överväganden som görs i detta kapitel inte endast i reglerna för kreditmarknadsföretag, utan också i bankrörelselagen.
7.2 De finansiella företagens roll i kapitalförsörjningssystemet
Finansiella företag fyller flera funktioner i kapitalförsörjningssystemet. I det följande redogörs kort för de viktigaste tjänsterna som tillhandahålls av finansiella företag. I kapitel 1 beskrivs vilken typ av finansiellt företag som tillhandahåller en viss tjänst i dag.
Finansiella företag tillhandahåller olika typer av finansieringstjänster. Det gemensamma för dessa tjänster är att de minskar finansieringskostnaderna genom att minska informations- och andra transaktionskostnader. Genom att det går åt mindre resurser för finansiering av investeringar och konsumtion, kan mer resurser användas i annan verksamhet. Därför är institutens tjänster även samhällsekonomiskt värdefulla. I kapitel 1 delas finansieringstjänsterna in i kredittjänster, investmenttjänster och emissionstjänster.
De mest betydelsefulla bland finansieringstjänsterna är utan tvivel kredittjänsterna. Kredittjänster innebär inte bara finansiering av en kredit, utan omfattar allting som ett finansiellt företag gör i samband med en kredit; utvärdering av låntagaren, eventuell säkerhet och syftet med lånet; hantering av säkerheter; fortlöpande övervakning av låntagaren samt rådgivning till låntagaren och ibland även direkt ingripande i låntagarens verksamhet när denne har finansiella problem.
Det finns flera skäl till att många av dessa tjänster tillhandahålls effektivare av finansiella företag än av marknaden. Finansiering via värdepappersmarknaden medför relativt stora fasta administrationskostnader, som gör det olönsamt att låna upp små volymer på marknaden. Vidare skulle finansiering på marknaden i regel innebära att flera aktörer skulle
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 297
behöva kontrollera låntagaren, vilket skulle innebära att mer resurser skulle gå åt till utvärdering och övervakning. Hanteringen av säkerheter blir vidare mer komplicerad vid marknadsfinansiering. Dessutom är finansiella företag aktiva under lång tid och kan därför minska kostnaderna för informationsinhämtning genom att ha långsiktiga relationer till sina kunder.
Finansieringsformen behöver inte alltid vara kredit för att företaget skall kunna tillhandahålla kredittjänster. Likartade tjänster kan tillhandahållas vid t.ex. leasing och factoring.
Leasing innebär att finansieringsföretaget hyr ut produktionsfaktorer och varor till kunden. Exempelvis kan ett företag i stället för att låna medel till köp av en maskin som skall användas i verksamheten, hyra denna maskin av ett finansieringsföretag som köper maskinen för egen räkning. För finansieringsföretaget beror skillnaden mellan leasing och kredit på vilken alternativanvändning maskinen (i detta fall) har, dvs. i vilka andra verksamheter som denna maskin kan användas. Om maskinen inte har någon bra alternativanvändning är alternativvärdet lågt. I detta fall löper finansieringsföretaget i stort sett samma risk vid leasing som vid kreditgivning och måste därför liksom vid kreditgivning göra en bedömning av kundens kreditduglighet. Med ett högt alternativvärde, t.ex. om det vore frågan om en kopieringsmaskin, kan leasing däremot innebära mindre risk, eftersom finansieringsföretaget äger kopieringsmaskinen och därmed de facto har lättare att förfoga över den om kunden skulle hamna i betalningssvårigheter.
Ett företag har i regel utestående fakturor, dvs. det väntar på att få betalt från kunder. Företaget kan antingen låna med kundfordringarna som säkerhet eller sälja dem till ett finansieringsföretag. Sådan finansieringsverksamhet brukar kallas factoring. Vid factoring behöver det finansiella företaget inte bara bedöma företagets betalningsförmåga, utan även sannolikheten för att kunderna till företaget kan betala sina skulder. I Sverige är fakturabelåning den vanligaste formen av factoring, men den kombineras ofta med kreditriskhantering som innebär att factoringinstitutet övertar risken för försummad betalning. Factoring kombineras ofta med andra tjänster såsom reskontrahering, likvidmottagning och annan service åt factoringkunderna som t.ex. hjälp med bokföring och inkassering.
Investmenttjänster innebär att ett institut köper aktier eller på annat sätt bidrar med riskkapital i ett annat företag. Förutom att utvärdera och övervaka företaget, kan investmentföretaget även såsom ägare utöva direkt kontroll av företagets verksamhet.
Emissionstjänster består i att ett institut hjälper till att emittera värdepapper på marknaden och ibland även garanterar att emissionen skall lyckas. Det senare innebär att institutet åtar sig att själv köpa alla eller
298 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
en del av de nyemitterade värdepapperen till ett visst pris i fall ingen annan är villig att köpa till detta pris. Förutom analys av marknaden och det administrativa arbetet i samband med utgivningen, består emissionstjänsterna av utvärdering av kunden. Dessutom ingår ofta i emissionstjänsten ett åtagande att bedriva handel i och ställa kurser för det emitterade papperet.
Det finns finansiella företag som deltar i kapitalförsörjningssystemet som mäklare, dvs. som mellanhänder på värdepappersmarknaden. Mäklartjänsterna minskar finansieringskostnaderna genom att förbättra prissättningen och genom att underlätta för köpare och säljare att handla på värdepappersmarknaden och minska deras sökkostnader. Mäklaren kan dels hjälpa köpare och säljare att finna varandra (broker), dels själv agera motpart (dealer). Andra mäklartjänster är emissionstjänster, som beskrivs ovan, och marketmaking, som innebär att mäklaren åtar sig att till angivna priser köpa och sälja ett visst papper.
7.3 Motiv till reglering från systemskyddssynpunkt
Kommittén konstaterar att de tjänster som finansiella företag tillhandahåller är av stor betydelse för kapitalförsörjningen och att ett väl fungerande kapitalförsörjningssystem i sin tur är viktigt för samhället och därmed skyddsvärt.
Som framgår av analysen i kapitel 5, finns det risk för att många finansiella företag fallerar samtidigt, eftersom fallissemang i ett institut kan dra med sig flera. Dessa spridningsrisker är särskilt stora i betalningssystemet, men även kreditgivningsinstitut som inte är betalningsförmedlare och därmed inte bank är utsatta. Spridningsriskerna skapar ett skyddsbehov därför att de utgör risk för att det finansiella systemets funktionsförmåga allvarligt försämras. Detta i sin tur beror på att systemets funktionsförmåga i flera avseenden är beroende av de verksamma instituten. Om det vore så att institut som fallerade snabbt kunde ersättas av nya institut som tillhandahöll likvärdiga tjänster som de fallerade instituten, skulle fallissemangen inte hota systemets funktionsförmåga. I sådant fall skulle det inte föreligga något skyddsbehov och därmed ingen anledning att reglera institutens verksamhet från systemskyddssynpunkt. En förutsättning för att det skall vara motiverat med reglering av institutens verksamhet från systemskyddssynpunkt är således generellt sett att inte bara funktionen som sådan, utan även det enskilda institutets verksamhet, är skyddsvärd.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 299
Ett systemskyddsbehov, dvs. ett behov av att reglera i syfte att skydda kapitalförsörjningssystemets funktionsförmåga, uppstår därför att det på grund av spridningsrisker finns risk för att många skyddsvärda verksamheter slås ut samtidigt, vilket skulle medföra stora kostnader för samhället. De privata aktörerna kan ha anledning att beakta skyddsvärdet i den enskilda verksamheten. Exempelvis torde en låntagare, som för sin finansiering är beroende av att ha en lånerelation med ett institut, försöka välja ett stabilt institut och institutet i sin tur har anledning att prissätta den risk som låneförbindelsen utgör.75 De privata aktörerna har däremot inte anledning att beakta vad som händer andra institut (inklusive deras kunder och finansiärer) om deras eget institut skulle gå omkull. Spridningsrisker gör det viktigt att förhindra ett överdrivet risktagande.
Eftersom fallissemang i ett institut på grund av misskötsel kan medföra att även välskötta institut får problem, måste regleringen inriktas på att minska risken för misskötsel. Eftersom regleringen emellertid aldrig helt kan förhindra att institut får problem måste den också inriktas på att göra skyddsvärda institut motståndskraftiga mot fallissemang i andra institut likaväl som mot förändringar i makroekonomiska förhållanden. Hur motståndskraftigt ett institut behöver vara beror dels på skyddsvärdet i verksamheten, dels på risken för att det blir smittat av problem i andra institut eller utsatt för andra störningar. Genom att de skyddsvärda instituten blir motståndskraftiga mot störningar minskar inte bara risken för att de blir smittade, utan även risken för att de smittar andra. På så sätt kan ett stabilare system uppnås och kapitalförsörjningssystemets funktionsförmåga skyddas.
Skyddsbehov uppstår när skyddsvärda verksamheter är störningskänsliga. Att spridningseffekterna inte är lika stora och förloppet inte är lika snabbt i finansieringssektorn som i betalningssystemet tyder således på att skyddsbehovet är mindre i det förstnämnda fallet. I vissa fall kan en finansieringsrörelse vara motståndskraftig genom sin konstruktion. I dessa fall finns inget skyddsbehov och därmed krävs ingen reglering ur systemskyddssynpunkt. Nedan följer en redogörelse först för faktorer som påverkar skyddsvärdet i en verksamhet och sedan för faktorer som påverkar skyddsbehovet.
75 På grund av informationsproblem och bristande konkurrens behöver i och för sig inte skyddsvärdet i en enskild verksamhet beaktas fullt ut i marknadslösningen. Som diskuteras i avsnitt 7.4, utgör detta ett motiv till konsumentskydd. Samtidigt kan det utgöra ett motiv till reglering ur systemskyddssynpunkt eftersom det är problematiskt ur systemskyddssynpunkt att det enskilda skyddsvärdet inte beaktas när spridningsrisker förekommer.
300 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
7.3.1 Skyddsvärdet i enskilda finansieringsverksamheter
När det gäller skyddsvärdet i enskilda verksamheter föreligger det en skillnad mellan mäklarverksamhet och finansieringsverksamhet. När det gäller mäklarverksamhet är inte institutet beroende av någon speciell information om kunden och det är relativt små kostnader förbundna med att etablera mäklarrörelse. Det är därför svårt att tänka sig att det kan uppstå en situation där det finns en betydande brist på mäklare. En enskild mäklarverksamhet är således inte skyddsvärd. Detta innebär i princip att det inte föreligger behov att reglera mäklarverksamhet ur systemskyddssynvinkel. Det är emellertid möjligt att om en dealer (mäklare som tar egna positioner) fallerar, kan det leda till panikartade utförsäljningar av värdepapper från andra aktörer på grund av rädsla för stora prisfall. Eftersom stora utförsäljningar kan skapa stora prisfall, finns det en självuppfyllande mekanism liknande den som finns vid uttagsanstomningar mot en bank eller ett finansieringsföretag. Eftersom banker har relativt stora värdepappersportföljer finns det risk för att en mäklares fallissemang kan medföra problem för bankerna. Innan det är möjligt att dra slutsatsen att det av denna anledning krävs reglering av dealers, måste värdepappersmarknadens funktionssätt utredas, vilket inte görs i detta betänkande.
Beträffande finansieringsverksamhet beror skyddsvärdet i ett enskilt instituts verksamhet på behovet för institutets kunder att skaffa annan finansiering, om institutet upphör med verksamheten och hur lätt de har att vid behov finna annan finansiering. Kunderna kan ha många alternativa finansieringsmöjligheter. Exempel på sådana finansieringsmöjligheter är finansiering från andra institut av såväl samma som av annan typ, från utländska institut och genom emission av värdepapper. I dessa fall medför ett instituts fallissemang, förutom de administrativa kostnader som allmänt uppstår i samband med ett fallissemang, endast kostnader till följd av att det tar tid för kunden att ordna med ny finansiering. Vissa kunder kan vara begränsade till att finna ett annat institut av samma eller närbesläktad typ. I dessa fall uppstår ytterligare samhällsekonomiska kostnader om de verksamma instituten inte klarar av att försörja alla kreditvärdiga kunder till det fallerade institutet. Andra kunder kan över huvud taget ha svårt att finna alternativ finansiering till rimligt pris, vilket kan medföra stora samhällsekonomiska kostnader.
Hur lätt kunderna har att finna annan finansiering, om det institut som de har anlitat upphör med verksamheten, beror bl.a. på hur många de är, dvs. hur omfattande institutets verksamhet var. Genom kapitaltäckningskraven begränsas den totala mängden utlåning av mängden eget kapital i den finansiella sektorn. Eftersom det tar tid för nya institut att
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 301
etablera sig och för etablerade institut att öka mängden eget kapital, kan det vara svårt för många att samtidigt erhålla annan finansi-ering på kort sikt. Ju mindre finansieringsverksamhet ett institut har, desto mindre risk är det för att dess kunder inte skall få ny finansiering på grund av allmän kapitalbrist i den finansiella sektorn, om det skulle upphöra med verksamheten. Även om flera av dess kunder inte skulle få ny finansiering på grund av att andra finansieringsinstitut fruktar att de är dåliga kreditrisker, skulle effekterna på samhällsekonomin bli begränsade när verksamheten är liten. Således finns en gräns under vilken verksamhetens ringa omfattning medför att skyddsvärdet inte motiverar reglering ur systemskyddssynpunkt.
Skyddsvärdet i en finansieringsverksamhet beror också på hur akuta finansieringsproblem kunderna skulle få om institutet upphör med verksamheten. Om kunden har ett fast lån som löper på flera år, t.ex som är fallet med många hypotekslån, så dröjer det innan kunden behöver ordna ny finansiering, eftersom finansieringsföretagets konkurs normalt sett inte utgör grund för att säga upp redan lämnad kredit till betalning. Det ger kunden tid att etablera kontakt och bli analyserad av ett nytt finansieringsinstitut. Det ökar också sannolikheten för att andra institut har expanderat verksamheten och nya institut har etablerats när det är dags att förnya kontraktet. Därmed innebär en flerårig finansi-ering mindre risk för att kunden inte skall få ny finansiering på grund av kapitalbrist i den finansiella sektorn. För en finansieringsverksamhet där kontrakten till väsentlig del har lång löptid är således skyddvärdet lågt, även om en och annan kund har kort återstånde löptid på sitt kontrakt. En verksamhet där kontrakten i huvudsak har kort löptid är således mer skyddsvärd än en verksamhet där kontrakten är fleråriga.
En förutsättning för bedömningen är dock att det inte utan särskilda villkor finns möjlighet till förtida uppsägning. Hur akut finansieringsproblemet är beror inte bara på löptiden på kontraktet, utan även på uppsägningsvillkoren. Om det råder brist på eget kapital i den finansiella sektorn, kan övriga finansieringsinstitut ha svårt att köpa upp tillgångarna i ett institut som skall avvecklas. Detta är speciellt aktuellt om det är frågan om att avveckla ett stort institut eller om hela systemet har drabbats av t.ex. en kraftig lågkonjunktur som medför att många låntag-are samtidigt får svårt att klara betalningar på lån. I ett sådant läge måste institutet avveckla alla tillgångar för vilket det är möjligt på annat sätt än genom försäljning. Detta innebär att krediter kommer att sägas upp till betalning så snart som möjligt.
Skyddsvärdet beror inte bara på den rådande finansieringens löp- och uppsägningstid, utan även på i vilken mån kunden kommer att behöva ny finansiering i framtiden. Exempelvis kan ett företag som befinner sig i en uppbyggnadsfas och är beroende av nytillskott av kapital vara känsligt
302 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
för att dess tillhandahållare av finansieringstjänster fallerar även om det är frågan om ett investmentbolag som har satt in riskkapital i företaget. Känsligheten här beror inte främst på finansieringsformen, utan i vilken mån relationen involverar privat information.
Skyddsvärdet beror också på effekterna av att kunderna inte lyckas finna en alternativ finansieringskälla. Exempelvis medför det troligtvis mindre kostnader för ett företag att skjuta på en investering i t.ex. en ny maskin, så länge det inte är fråga om en för rörelsen fullständigt nödvändig maskin, än att tvingas ställa in betalningar på grund av likviditetsbrist. Även kostnaderna för samhället torde vara större i det senare fallet, eftersom inställda betalningar kan ge upphov till spridningseffekter.
Skyddsvärdet i finansieringsverksamheten beror slutligen både på typen av kunder och vad dessa kunder typiskt använder finansieringen till, dvs. ändamålet med finansieringen. Exempelvis har ett stort företag, vars finansiella tillstånd analyseras av börsanalytiker och ratingföretag och därigenom blir allmänt känt, lättare att finna alternativ fin-ansiering, än ett småföretag, vars finansiella tillstånd endast är känt av företagets kreditgivare. Således är en finansieringsrörelse som riktar sig till småföretag i regel mer skyddsvärd än en som riktar sig till storföretag. Det är också lättare att finna alternativ finansiering till en investering i t.ex. en maskin med bra andrahandsvärde (under förutsättning att kreditgivaren kan tillgodogöra sig maskinen som säkerhet), än en ny rörelsekredit. Således är den typ av finansieringsrörelse som består i att förse företag med rörelsekrediter mer skyddsvärd än en finansieringsrörelse som är inriktad på långsiktig finansiering.
En slutsats från analysen ovan är att det är relativt svårt att avgränsa vad som är skyddsvärd finansieringsverksamhet, eftersom skydds-värdet i högre grad beror på kundens egenskaper och vad finansieringen skall användas till än på finansieringsverksamhetens art. Exempelvis kan leasingverksamhet rikta sig till samma kategori av kunder som kreditgivningsverksamhet och vara lika skyddsvärd. Ibland är en viss typ av verksamhet inriktad på en speciell kategori kunder som använder finansieringen till en viss bestämd sak, men i regel är kunderna mer heterogena än så. Helt klart är dock att både omfattningen på verksamheten och i vilken mån den bygger på privat information har betydelse för skyddsvärdet. Vidare har längden på löp- och uppsägningstiden på finansieringskontrakten betydelse för skyddsvärdet.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 303
7.3.2 Faktorer som påverkar skyddsbehovet
I föregående avsnitt konstaterades att vissa finansieringsinstitut kan vara väsentliga för en fungerande kapitalförsörjning och därmed skyddsvärda. På grund av spridningseffekter kan det finnas anledning att ställa högre krav på dessa institut än vad som ställs på vanliga företag i syfte att skydda kapitalförsörjningen. Skyddsbehovet ökar med störningskänsligheten i de skyddsvärda verksamheterna. Analysen i kapitel 5 visar att störningskänsligheten i ett institut för det första beror på hur rörelsen finansieras, för det andra på vilka tjänster som institutet tillhandahåller och för det tredje på genomlysbarheten i rörelsen.
7.3.2.1 Finansiering av rörelsen
Finansiärernas tilltro till institutens betalningsförmåga är en förutsättning för de flesta instituts verksamhet. Om finansiärerna blir tveksamma till ett instituts finansiella förmåga, blir de ovilliga att finansiera det. Hur kraftiga störningar som kan komma från denna källa beror på egenskaperna hos såväl finansieringen som tillgångarna samt i vilken grad egenskaperna skiljer sig åt. Här skall finansieringens egenskaper diskuteras, medan matchning av tillgångar och skulder diskuteras i nästa avsnitt.
Kort finansiering, dvs. finansiering med kort löp- eller uppsägningstid, medför att institutet blir extra känsligt för störningar som påverkar finansiärernas förtroende för institutet. Om finansiärerna blir tveksamma till institutets betalningsförmåga, kan de nämligen snabbt dra tillbaka sin finansiering. Detta kan i sin tur medföra att institutet hamnar i en likviditetskris.
Den typ av kort finansiering som traditionellt har varit förknippad med uttagsanstormningar är inlåning på konto. Det karakteristiska för inlåning är att insättaren när som helst kan ta ut sina pengar, må så vara mot en viss avgift i vissa fall. Att medlen är omedelbart uppsägningsbara är i praktiken nödvändigt om de är avsedda för att användas till transaktioner. Detta har dock, som redogörs mer utförligt för i kapitel 5, avigsidan att många insättare kan ta ut sina medel samtidigt om de börjar misstro institutets betalningsförmåga.
Kommittén anser emellertid att företag som ger krediter skall tillåtas ta emot inlåning eller andra medel som är återbetalningspliktiga med kort varsel. Det bör dock inte vara tillåtet att finansiera kreditgivning eller annan finansieringsverksamhet med återbetalningspliktiga medel från allmänheten utan tillstånd och tillsyn. För det första är risken för att en uttagsanstormning mot ett finansieringsföretag sprids till kreditmark-
304 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
nadsföretagen och till bankerna stor. För det andra träffas dessa företag av EG:s definition av kreditinstitut och måste därmed stå under tillsyn.76
Som redogörs för i kapitel 5 kan problemet med uttagsanstormningar minskas något av att medlen omfattas av den statliga insättningarantin. Samtidigt skapar en statlig garanti andra motiv till reglering; såsom garant har staten ett intresse av att se till att instituten inte tar överdrivna risker som ökar de förväntade kostnaderna för garantin. I dag är det en viss typ av insättningar i bank och värdepappersbolag som omfattas av garantin. Som diskuteras utförligt i kapitel 8, föreslår kommittén att motsvarande insättningar i kreditmarknadsföretag också skall omfattas av den statliga insättningsgarantin. Dessa företag skall ändå underkastas tillsyn av systemstabilitetsskäl.
De finansiella företagen har även annan kort finansiering än inlån-ing såsom exempelvis interbanklån. Risken för att denna finansiering skall dras tillbaka till följd av misstro får anses vara minst lika stor som risken för en uttagsanstormning från insättare. Således kan skyddsbehovet vara lika stort även om institutet inte tar emot inlåning.
Med längre löptid utan förtida uppsägningsmöjligheter på finansieringen, som t.ex. vid långa obligationslån, riskerar inte institutet att finansieringen snabbt dras tillbaka. All tidsbegränsad finansiering måste dock omsättas, vilket kan vara problematiskt om misstro mot institutets betalningsförmåga har uppstått. Ju längre löptid finansieringen har, desto mindre känsligt är dock institutet för finansiärernas förväntningar. Med en skuldstock med lång duration och väl spridda förfallodatum, är det endast en mindre del av finansieringen som på kort tid kan bortfalla.
Institut som finansierar rörelsen huvudsakligen med aktiekapital och förlagslån är allmänt motståndskraftiga mot störningar, eftersom denna finansiering inte kan dras tillbaka. Således finns det inga skäl från systemskyddssynpunkt att reglera sådana institut, oavsett vilken typ av finansiell verksamhet de bedriver.
76 Icke-finansiella företag skall kunna ta emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten utan tillstånd från Finansinpektionen. Det finns två skäl för att det inte är nödvändigt med tillståndsplikt för dessa företag. För det första bedriver de inte skyddsvärd verksamhet ur perspektivet det finansiella systemets funktionsförmåga. För det andra är risken liten för att en uttagsanstormning mot ett icke-finansiellt företag skall spridas till skyddsvärda finansiella företag. Däremot skall vissa krav ställas på dessa företag, se kapitel 16.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 305
7.3.2.2 Sammansättning av tjänster
Ovan diskuteras hur finansieringens egenskaper påverkar skyddsbehovet, oberoende av tillgångarnas egenskaper. Skyddsbehovet minskar emellertid om ett instituts tillgångar har samma egenskaper som dess finansiering, dvs. om tillgångar och skulder är matchade beträffande löpoch uppsägningstid. Om de är fullständigt matchade kan institutet inte hamna i en likviditetskris till följd av att dess finansiärer drar tillbaka finansieringen. Ett exempel på detta är ett företag som köper in en portfölj av tillgångar med en viss löptid och finansierar köpet genom att ge ut obligationer med samma löptid som tillgångarna (t.ex. ett specialföretag för värdepapperisering).
Vilka möjligheter ett institut har att matcha tillgångar och skulder hänger samman med vilken kombination av tjänster som institutet tillhandahåller. Om ett institut kombinerar finansieringstjänster med likviditetstjänster ökar skyddsbehovet. Som beskrivs närmare i kapitel 1, tillhandahåller institut likviditetstjänster genom tillgångsomvandling, dvs. institutets finansiärer har kortare löp- eller uppsägningstid på sina fordringar på institutet än vad institutet har på sina tillgångar. Således kan per definition inte ett institut som tillhandahåller likviditetstjänster matcha löptiden på tillgångar och skulder.
Att matcha löptiden på tillgångar och skulder är vidare betydligt svårare om finansieringen är kortfristig än om den är långfristig. Matchning innebär att ett institut som har kort finansiering endast kan tillhandahålla korta krediter vilket inte är förenligt med de flesta kunders önskemål om lång löptid på finansieringen. Om institutets skulder är omedelbart uppsägningsbara, är matchning omöjlig.
För institut som tillhandahåller finansiering som i hög grad bygger på privat information är tillgångarna ofta illikvida. Kunden kan i regel inte betala tillbaka lånet utan ny finansiering från institutet, eftersom ett annat institut inte utan vidare är berett att ge ett nytt lån för att lösa det gamla. Detta innebär att oberoende av formell löptid är lånet att betrakta som en lång placering. Ett bra exempel på detta är banklån till företag. Även om dessa ofta är omedelbart uppsägningsbara från bank-ens sida, är de illikvida eftersom banken inte kan räkna med att få tillbaka hela lånet om det sägs upp. För institut som tillhandahåller denna typ av finansiering är det därför i praktiken omöjligt att matcha en kort skuldsida.
Som framgår av kapitel 5, ökar ett instituts störningskänslighet ytterligare om det förutom likviditetstjänster kombinerar finansieringstjänster med betalningstjänster. I betalningsväsendet uppstår finansiella kopplingar mellan betalningsförmedlarna som innebär att betalningssvårigheter i ett institut kan spridas till andra betalningsförmedlan-
306 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
de institut. Institut som väljer denna kombination av tjänster måste enligt kommitténs förslag ha oktroj för att bedriva bankrörelse och regleras av bankrörelselagen.
Störningskänsligheten kan också öka om ett institut kombinerar finansieringstjänster med handlartjänster. Kopplingar uppstår mellan institut genom handeln på marknaderna. Om ett institut inte kan fullgöra sina åtaganden, kan dess motparter få finansiella problem. Till bilden hör att genom handel på värdepappersmarknaden kan ett instituts finansiella risksituation ändras mycket snabbt. Institut som handlar på värdepappersmarknaden blir vidare känsliga för prisutvecklingen på marknaden. Om det inträffar ett kraftigt fall i priserna, t.ex. på grund av att utländska investerare säljer ut svenska värdepapper i stor skala, kan många institut få finansiella problem samtidigt. Å andra sidan kan ett instituts möjlighet att hantera ränterisker öka om det kombinerar finansieringsverksamhet med värdepappersrörelse.
7.3.2.3 Rörelsens genomlysbarhet
Om finansiärerna har svårt att bedöma värdet av institutets tillgångar, har de också svårt att bedöma institutets betalningsförmåga och kan därmed bli mer osäkra och lättpåverkade. Således är skyddsbehovet större om rörelsen är svår att genomlysa.
Det finns ett samband mellan skyddsvärdet i en verksamhet och skyddsbehovet såtillvida att skyddsvärda verksamheter tenderar att vara svåra att genomlysa. Slutsatsen från analysen i avsnitt 7.3.1 är att skyddsvärdet ökar i den mån verksamheten bygger på privat information som införskaffas under en långvarig relation. Av samma anledning som det är svårt att definiera vad som är skyddsvärd verksamhet, är det svårt att ange vilka verksamheter som är svåra att genomlysa. Exempelvis kan leasing av bilar vara lättvärderad, medan ett kontrakt där ett institut hyr ut en speciell maskin till ett företag är lika svårvärderat som ett lån till företaget i fråga.
7.3.2.4 Slutsatser
En slutsats från analysen ovan är att skyddsbehovet avtar med löp- och uppsägningstiden på institutets finansiering. Med längre löptid på finansieringen ökar institutets möjligheter att matcha denna löptid på tillgångssidan. Institut som huvudsakligen har mycket lång finansiering kan vara oreglerade, eftersom de är motståndskraftiga mot störningar genom sin konstruktion. Institut som har en kortare löptid på skulderna än på tillgångarna bör däremot regleras. Ju kortare finansiering och ju mer
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 307
illikvida tillgångar ett institut har desto närmare bör det följas av tillsynsmyndigheten.
Vidare kan skyddsbehovet eventuellt öka om ett institut kombinerar finansieringstjänster med handlartjänster. Detta kan lösas genom att det som i dag krävs särskilt tillstånd för att bedriva värdepappersrörelse och att de institut som har sådant tillstånd ägnas särskild uppmärksamhet av Finansinspektionen.
Skyddsbehovet avtar med möjligheten att genomlysa rörelsen, men som redan påpekats är det praktiskt svårt att avgränsa vad som är mer eller mindre genomlysbar rörelse. I stället bör krav ställas på att institut som ägnar sig åt tillståndspliktig finansieringsverksamhet bedriver och organiserar rörelsen så att den är genomlysbar. Samtidigt bör tillsynsmyndigheten ägna mer uppmärksamhet åt institut som av sakliga skäl har en mindre genomlysbar rörelse.
Eftersom spridningsrisken får anses vara mindre mellan institut som inte är betalningsförmedlare, behöver de inte uppfylla samma soliditetskrav som banker. Ett syfte med att ställa högre krav endast på ett fåtal tillsynsobjekt är att möjliggöra för tillsynsmyndigheten att koncentrera tillsynsinsatserna på de institut som utgör de största systemriskerna.
7.3.3 Avvägningar vid reglering
Som framgår av avsnitt 7.3.2 beror skyddsbehovet i hög grad på att tillgångs- och skuldsidan i institut som bedriver skyddsvärd finansieringsverksamhet inte är matchade beträffande löptid och uppsägningsvillkor. En drastisk åtgärd som i teorin skulle öka stabiliteten i kapitalförsörjningen skulle vara att kräva att institut som bedriver skyddsvärd finansieringsverksamhet skall matcha löp- och uppsägningstid på tillgångs- och skuldsidan. Det är emellertid svårt att överblicka kostnaderna av ett sådant krav, som i praktiken skulle förhindra bankerna att såsom i dag finansiera kreditgivning med inlåningsmedel. Dessutom är ett sådant krav svårt att genomföra rent praktiskt, eftersom, som påpekas i avsnitt 7.3.2.2, en matchning på papperet inte är detsamma som en matchning i realiteten. Det senare kan i många fall vara omöjligt att åstadkomma.
Slutsatsen är att ett krav på matchning inte är lämpligt. Det är emellertid önskvärt att lagstiftningen inte försvårar uppkomsten av institut vars affärsidé är att ha en matchad tillgångs- och skuldsida. Vidare bör tillsynen koncentreras till de institut där skuldsidan är betydligt mer likvid än tillgångssidan.
308 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
7.4 Motiv till reglering från konsumentskyddssynpunkt
I detta avsnitt analyseras vilka motiv som finns till att reglera finansiella företag som deltar i kapitalförsörjningen i syfte att skydda konsumenter. Med konsument avses här en konsument av finansiella tjänster, dvs. en kund till ett finansiellt företag. Även ett företag som köper finansiella tjänster är således konsument i denna bemärkelse.
Det mest centrala konsumentskyddsintresset på det finansiella området måste anses vara intresset för att instituten skall kunna fullfölja gjorda åtaganden. I de fall ett instituts finansieringstjänster är baserade på särskild information om kunden som institutet har skaffat som underlag för sin finansiering, är institutets soliditet och stabilitet väsentlig för kunden. Inte minst för mindre och medelstora företag är relationen till finansieringsföretaget i regel av långsiktig karaktär. Om institutet skulle läggas ned bryts relationen och institutets information om företaget riskerar att försvinna. Företaget kan då få svårt att snabbt få fram nya krediter och kan tvingas inskränka eller, i värsta fall, lägga ner sin verksamhet. Liknande svårigheter kan drabba hushållskunder. I dessa fall är den enskilde kunden angelägen om att veta att det institut som kunden anlitar är tillförlitligt och kan fullfölja gjorda åtaganden.
Även ett instituts finansiärer är angelägna om att kunna bedöma institutets stabilitet. Det gäller uppenbart för en insättare som sätter in pengar på ett konto i ett institut och vill vara säker på att få tillbaka dem och kunna disponera medlen i enlighet med de villkor som gäller för kontot i fråga. Insättaren vänder sig till institutet som kund, i syfte att köpa en lividitetsförsäkring eller, mer allmänt, för att få hjälp att förvalta ett sparkapital. Tjänstens karaktär gör att kunden samtidigt blir finansiär av institutets verksamhet, men insättaren har normalt inget intresse av att ta nämnvärda finansiella risker med inlåningsmedlen. Även finansiärer som kan tänka sig att ta vissa risker med sitt sparkapital, vill åtminstone kunna bedöma riskerna. De vill också ha kontroll över att risken med finansieringen inte blir mycket större än vad de från början räknade med, t.ex. på grund av moral hazard-problem. I annat fall blir de ovilliga att finansiera institutet i fråga.
Således har såväl institutets kunder som dess finansiärer intresse av att kunna bedöma motpartens stabilitet. Samtidigt kan det vara svårt för utomstående att bedöma finansiella företags tillförlitlighet. Det gäller i särskilt hög grad hushåll och mindre företag. Det kan således sägas vara ett konsumentskyddsintresse att institut som tillhandahåller finansiella tjänster av stor betydelse för hushåll och företag är stabila.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 309
En reglering som syftar till solida institut tillgodoser således både systemskyddsintresset och detta konsumentskyddsintresse. Frågan som skall behandlas i detta avsnitt är om det av konsumentskyddsskäl finns anledning att reglera institut som inte föreslås bli reglerade av systemskyddsskäl.
Resonemanget hittills gäller institutets förmåga att fullfölja gjorda åtaganden. Konsumentskyddsintresset innefattar även vad som kan betecknas skälighet i behandlingen av kunder. När det gäller detta konsumentskyddsintresse, som kommittén anser är viktigt, bör det tillgodoses genom annan lagstiftning än den som kommittén ser över i detta betänkande. Motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen bör renodlas till att avse ett gott systemskydd. Syftet är att möjliggöra en koncentration av tillsynen till de institut som är väsentliga för systemstabiliteten och därigenom förbättra systemskyddet. Civilrättslig och marknadsrättslig reglering på finansieringsområdet finns bl.a. i konsumentkreditlagen, marknadsföringslagen, olika lagar om avtalsvillkor och kreditupplysningslagen.
Konsumentkreditlagen (1992:830) reglerar all kreditgivning till enskild medborgare i egenskap av privatperson. Lagen innehåller, förutom bestämmelser om god kredtigivningssed, bestämmelser om marknadsföring och information, kreditavtalets utformning, ränta och avgifter, kontantinsatser, betalning av skuld i förtid samt bestämmelser om upphörande i förtid av ett kreditavtal.
Kreditgivning till företag omfattas inte av konsumentkreditlagen. För dessa kunder finns bl.a. lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare, som innehåller vissa tvingande skyddsregler på området. Det finns också ett förslag att utvidga tillämpningsområdet för lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare. I Ds 1998:45 "Reformerade försäkringsrörelseregler" föreslås en ändring i lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare som innebär att lagen skall gälla även för verksamhet som står under tillsyn av Finansinspektionen. Förslaget innebär att en sammanslutning av näringsidkare eller en enskild näringsidkare ges rätt att få avtalsvillkors skälighet prövade av marknadsdomstolen även på det finansiella området.
Marknadsföringslagen från år 1995 är tillämplig då en näringsidkare marknadsför eller efterfrågar produkter i sin näringsverksamhet. Lagens syfte är att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Lagen är tillämplig inom alla branscher oavsett om det gäller t.ex. bilförsäljning eller kreditgivning eller andra finansiella tjänster.
Huvudsyftet med kreditupplysningslagen (1973:1173) är att förhindra att kreditupplysning leder till otillbörligt intrång i den personliga in-
310 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
tegriteten genom innehållet i de upplysningar som förmedlas eller genom att oriktiga eller missvisande uppgifter lagras eller lämnas ut.
Således finns ett relativt omfattande regelverk som syftar till att stärka konsumenternas ställning bl.a. på det finansiella området. Det är möjligt att lagstiftningen som syftar till ett gott konsumentskydd bör ses över, bl.a. för att ge småföretagen ett tillräckligt skydd. Kommittén anser emellertid att detta i sådana fall bör ske i annan ordning, eftersom varken skyddsintresset eller lagstiftningen är samma som här.
Synen att motiven bakom den näringsrättsliga regleringen av de finansiella företagen bör renodlas till att avse ett gott systemskydd skiljer sig något mot den som rått tidigare.
Motiven bakom lagen om finansieringsverksamhet är i mångt och mycket desamma som motiven bakom den tidigare lagen om finansbolag. I förarbetena till 1988 års finansbolagslag framhöll föredragande statsrådet att konsumentskyddsintressena bör ha en framskjuten plats vid all verksamhet på kreditmarknaden77. Med anledning härav ansågs auktorisation och tillsyn vara ett betydelsfullt och nödvändigt inslag för alla företag som bedrev finansieringsverksamhet riktad mot konsumenter.
Kommittén instämmer i att konsumentskyddsintressena bör tas tillvara, men anser inte att detta löses bäst genom auktorisation och tillsyn av Finansinspektionen. Risken är att målet att bevara institutens soliditet kommer i konflikt med ansvaret för konsumentskyddsfrågor. I det senare fallet har myndigheten att hävda konsumenternas intressen även om de skulle gå ut över institutens lönsamhet. På liknande sätt kan det tänkas uppstå målkonflikter mellan soliditets- och konkurrenstillsyn genom att låg konkurrens vanligen bidrar till ökad stabilitet. Den allmänna observationen att ett entydigt mål underlättar styrningen av en organisation, talar för att skilja soliditetstillsynen från den som syftar till ett gott konsumentskydd.
7.4.1 Låntagarskydd
En låntagare, som har byggt upp en långsiktig relation med ett finansieringsinstitut i syfte att säkra sin finansiering, kan drabbas hårt om institutet upphör med verksamheten. Detta gäller speciellt små och medelstora företag och i viss mån hushåll. Andra institut, som inte känner till låntagaren, kan av flera skäl vara ovilliga att bidra med finansiering. Detta gäller inte minst om låntagarens finansieringsföretag har fått finansiella problem, eftersom andra institut då har anledning att misstänka att det hade dåliga kunder.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 311
Långa kreditrelationer förutsätter normalt att kreditgivaren lever vidare i någon form, varför ett soliditetsvillkor kan uppfattas som ett tillräckligt låntagarskydd. Kommittén har konstaterat att finansieringsföretag som är betydelsefulla för antingen betalningsväsendet eller kapitalförsörjningen, skall regleras och stå under statens soliditetstillsyn. I sådana fall är låntagarskyddet därför en biprodukt av systemskyddet och kräver inga ytterligare insatser. Frågan är om det finns skäl att reglera finansieringsinstitut som inte är reglerade ur systemskyddssynpunkt för att skydda låntagarna. Kommittén gör den bedömningen att lagstiftaren kan överlåta till låntagarna att avgöra om de vill anlita institut som har tillstånd och står under tillsyn av Finansinspektionen eller oreglerade företag. Dessutom kan en granskning av institutens verksamhet skötas i privat regi, t.ex. genom kreditvärderingsinstitut eller auktorisation av branschorgan. Hushåll och företag kan antas efterfråga hjälp från specialister med att utvärdera oauktoriserade institut och instituten har i regel ett motsvarande intresse att få sin verksamhet granskad och godkänd av oberoende specialister. De vill visa sina kunder att de är tillförlitliga, eftersom det kan vara en förutsättning för att de skall kunna locka till sig kunder och erhålla finansiering.
Vissa institut kan anse det fördelaktigt att stå under statlig tillsyn eftersom det kan skapa större förtroende hos kunder och finansiärer. Dessutom kan institut vilja bli godkända som kreditinstitut för att erhålla ett s.k. europass, dvs. en möjlighet att bedriva finansiell verksamhet i alla EU-länder. Kommittén anser emellertid att dessa skäl inte är tillräckliga för att lagstiftningen skall omfatta institut som inte bedöms som skyddsvärda från systemskyddssynpunkt. Det är angeläget att begränsa antalet tillsynsobjekt i syfte att koncentrera tillsynens resurser till de institut som är av betydelse för systemstabiliteten.
7.4.2 Insättarskydd
Som redan sagts vill insättare att institutet skall kunna fullgöra sina åtaganden gentemot dem. Frågan i detta avsnitt är om detta intresse går utöver systemskyddsintresset. Denna fråga behandlas också i kapitel 6. Där behandlas om det från konsumentskyddssynpunkt är motiverat att reglera alla företag som tar emot inlåning på konto, eller om det är tillräckligt att det finns säkra alternativ att tillgå. Som framgår av redogörelsen anser kommittén att lagstiftaren kan lämna till medborgarna att välja mellan att anlita institut under tillsyn och icke-auktoriserade aktörer. Det viktiga är att de blir informerade om vilka aktörer som står under tillsyn så att de kan fatta beslut på riktiga premisser.
312 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
Som redogörs för i avsnitt 7.3.2.1, anser kommittén att när det gäller företag som bedriver finansieringsverksamhet finns det systemskyddsskäl att kräva tillstånd för att denna verksamhet skall få kombineras med inlåning eller mottagande av andra återbetalningspliktiga medel. Således sammanfaller systemskyddsintresset helt med konsumentskyddsintresset i detta avseende.
I kapitel 6 behandlas därefter frågan om den typ av reglering av instituten som är motiverad ur systemskyddssynpunkt räcker för att ta till vara insättarnas intressen. Kommitténs bedömning är att det i allmänhet är fallet. Däremot är det ur samhällsekonomisk synpunkt önskvärt att medborgarna har tillgång till en i praktiken helt riskfri och likvid placeringsform. Såsom redogörs för i kapitel 8 kan detta anses vara tillgodosett genom insättningsgarantin.78
Även om det i princip är tillräckligt att vissa insättningar i bank är garanterade för att tillgodose behovet av ett säkert placeringsalternativ, anser kommittén att samma typ av insättningar79 som omfattas av insättningsgarantin i bank skall vara garanterade i andra finansiella företag än banker. Garantin kan för det första, såsom beskrivs i kapitel 5, verka systemstabiliserande, även om den först och främst är att betrakta som ett konsumentskydd. Kommittén anser för det andra att det förhållandet att andra finansiella företag än banker tillåts att ta emot garanterade insättningar kan stimulera konkurrensen på inlåningsmarknaden och även möjliggöra en framtida separation av betalnings- och likviditets-tjänster, som annars kan förhindras av bankernas monopol på statligt garanterade insättningar. Institut som tar emot medel från allmänheten och bedriver kreditgivning träffas för det tredje av EG:s definition av kreditinstitut och enligt EG-direktivet om system för insättningar (94/19/EG) skall insättningar i kreditinstitut omfattas av ett garantisystem.
Som redogörs för i kapitel 5, finns det andra motiv än systemstabilitet för att reglera institut som tar emot garanterade insättningar. För det första är det väsentligt att staten såsom garant får insyn i institutens verksamhet. För det andra kan en försäkring av insättningsgarantins slag skapa moral hazard-problem. I och med att inlåningen är försäkrad, har inte institutens ägare och ledning anledning att beakta den fulla kostnaden av ett fallissemang. Ett institut som befinner sig på fallrepet kan dessutom vara frestat att försöka spekulera sig ur krisen med hjälp av
78 Se kapitel 1 för en kort beskrivning av insättningsgarantin.79 Med insättning avses i lagen om insättningsgaranti nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 313
insättarnas medel. Det är därför motiverat med reglering i syfte att minska kostnaderna för statens åtagande. Således bör alla företag som tar emot statligt garanterade insättningar vara reglerade oavsett om det är motiverat med reglering ur systemskyddssynpunkt eller inte.
7.4.3 Placerarskydd
Det är inte bara insättare i ett institut som är angelägna om att institutet skall kunna fullfölja gjorda åtaganden, utan detta gäller även institutets övriga finansiärer, här kallade placerare. En skillnad mellan en placerare och den typiske insättaren är emellertid att placeraren medvetet väljer att bli finansiär av institutets verksamhet. Finansieringen av institutet är i detta sammanhang ett av många placeringsalternativ som är tillgängliga för placeraren. Ur samhällsekonomisk synpunkt är det önskvärt att tillse att det finns ett säkert placeringsalternativ tillgängligt för medborgarna. När det gäller övriga placeringar får placeraren förväntas väga risk mot avkastning i valet mellan de olika placeringarna. Det kan inte anses utgöra ett beaktansvärt skyddsintresse att staten skall garantera alla placeringar i finansiella företag. Det är därför viktigt att det framstår som klart att statlig tillsyn av ett företag av systemstabilitetsskäl inte innebär en garanti för att företaget är helt säkert eller en garanti av alla fordringar på företaget.
Det kan emellertid vara svårt för en utomstående att bedöma risken i en finansieringsrörelse. Placerare kan därför vilja anlita någon som utvärderar finansieringsföretagets rörelse. När det gäller institut som står under statlig tillsyn av systemstabilitetsskäl, kan det tyckas att det finns samordningsfördelar med att staten sköter denna utvärdering åt placerarna. Kommittén anser emellertid att det är angeläget att placerarna gör en egen bedömning eller anlitar någon annan som utvärderar institutets rörelse och inte enbart förlitar sig på Finansinspektionens tillsyn. Detta ökar stabiliteten genom att instituten måste uppfylla vissa krav från placerarna för att erhålla finansiering. Det bör inte heller komma i fråga att till skydd för placerarna utsträcka reglering och tillsyn till att gälla institut som inte är väsentliga för systemstabiliteten.
Även om placerarna kan tänka sig att ta vissa risker med sitt sparkapital, vill de, förutom att kunna bedöma den, ha kontroll över att risken med finansieringen inte blir mycket större än vad de från början räknade med, t.ex. på grund av moral hazard-problem. Att förhindra en sådan riskförändring kan ses som en av tillsynens uppgifter när det gäller institut som är väsentliga ur systemsynpunkt. När det gäller andra finansiella företag får placerarna använda sig av de medel som placerare allmänt har till sitt förfogande. Att utsträcka den statliga tillsynen till
314 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
alla finansiella företag för att i detta avseende skydda placerarna är inte rimligt; den kan i så fall lika gärna utsträckas till att gälla alla företag, även de icke-finansiella.
Ett undantag från ovanstående utgörs av de finansiella företag vars uppgift är att agera mellanhand mellan småsparare och företag genom att för småspararnas räkning köpa värdepapper utgivna av företag och förvalta dem i en värdepappersfond. Småsparare har i regel små möjligheter att utnyttja de medel som finns för placerare att kontrollera ett företags verksamhet. Utan statlig reglering skulle småspararna därför troligtvis inte vända sig till dessa företag. I stället skulle de välja att sätta in pengarna i något institut som står under statlig tillsyn. För att ge småspararna tillgång till värdepappersmarknaden kan det därför finnas skäl att reglera dessa företags verksamhet, trots att de inte är väsentliga från systemskyddssynpunkt. Detta görs i lagen (1990:1114) om värdepappersfonder. Det ingår inte i kommitténs uppdrag att se över lagstiftningen på detta område.
En kund till en mäklare har också ett intresse av att det inte uppstår några felaktigheter i hanteringen av värdepapperen. Detta konsumentskyddsintresse är det som närmast avses med ett gott investerarskydd.
Genom EG:s direktiv om system för ersättning till investerare (97/9/EG) åligger det Sverige att införa ett investerarskydd. I prop. 1998/99:30 föreslås att investerarnas rättigheter och hur dessa rättigheter skall bevakas skall regleras i en lag om investerarskydd. Enligt förslaget skall en rätt till ersättning inträda om ett värdepappersinstitut går i konkurs och det vid avvecklingen av institutet inte går att betala likvida medel eller lämna ut finansiella instrument till en kund. Kommittén anser att detta konsumentskyddsintresse därigenom får anses vara tillgodosett.
7.5 Avgränsningar av regleringen på finansieringsområdet
Slutsatsen från analysen i föregående avsnitt är att det ur systemskyddsperspektiv finns skäl att reglera viss finansieringsverksamhet. Ett gott systemskydd utgör också det främsta konsumentskyddet. Däremot anser kommittén att det inte finns anledning att av konsumentskyddsskäl reglera finansieringsföretag som inte föreslås bli reglerade av systemskyddsskäl inom ramen för den lagstiftning som är föremål för kommitténs översyn.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 315
Som sades inledningsvis anser kommittén att systemriskerna på värdepappersmarknaden måste utredas ytterligare, varför kommittén inte ger några förslag på mäklarområdet i detta betänkande. Som också påpekas i inledningen anser kommittén att det är naturligt att företag som omfattas av annan finansiell lagstiftning inte skall behöva tillstånd även enligt lagen om finansieringsrörelse för att bedriva den finansieringsverksamhet som de har rätt till enligt den lagstiftning som styr deras verksamhet. Således är frågan här vilka av de finansieringsföretag som inte bedriver bankrörelse (enligt kommitténs förslag), försäkringsrörelse eller värdepappersrörelse som skall vara tillståndspliktiga enligt lagen om finansieringsrörelse. Dessa företag skall benämnas kreditmarknadsföretag.
7.5.1 Huvudregeln för tillståndspliktig finansieringsrörelse
Kommitténs förslag: Med finansieringsrörelse avses rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmän-heten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande.
Finansieringsrörelse får, enligt huvudregeln, endast drivas efter tillstånd av Finansinspektionen.
Till grund för en legaldefinition av tillståndspliktig finansieringsverksamhet bör ligga en bedömning av olika verksamheters skyddsvärde och skyddsbehov. Syftet med regleringen är att skyddsvärda verksamheter skall vara motståndskraftiga mot störningar för att skydda kapitalförsörjningen. Skyddsbehov uppstår när en skyddsvärd verksamhet är störningskänslig. Verksamheter som inte är skyddsvärda bör inte regleras med den typ av lagstiftning som här är aktuell.
Bedömningen av skyddsvärdet är mångfacetterad. Det är inte så enkelt att en verksamhet antingen är skyddsvärd eller inte, utan skyddsvärdet i de finansiella företagens olika verksamheter återfinns på en glidande skala. Vidare minskas skyddsvärdet av varje enskild verksamhet med tillkomsten av nya aktörer och utvecklingen av nya alternativa finansieringsinstrument. Skyddsvärdet hos en given verksamhet varierar alltså även över tiden. Trots dessa svårigheter måste en avgränsning göras av vilken verksamhet som skall regleras.
En slutsats från analysen i avsnitt 7.3.1 är att skyddsvärdet i en verksamhet är beroende av i vilken mån hushåll och företag har svårt att finna nya finansiärer om det finansieringsföretag de anlitar upphör med
316 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
verksamheten. Verksamhet som har till ändamål att finansiera stat, kommun eller finansiella företag kan inte anses skyddsvärd, eftersom dessa kunder torde ha många alternativa finansieringskällor. Det kan beskrivas som att det är verksamhet som är riktad till allmänheten som är skyddsvärd. För en närmare diskussion av allmänhetsbegreppet se avsnitt 7.5.4.
En annan slutsats är att det är svårt att närmare avgränsa vad som är skyddsvärd finansieringsverksamhet, eftersom skyddsvärdet i högre grad beror på kundens egenskaper och vad finansieringen skall användas till än på finansieringsverksamhetens art. Att använda olika kundkategorier som grund för en avgränsning, utöver vad som redan gjorts i förra stycket, av vad som är skyddsvärd finansieringsverksamhet är emellertid inte lämpligt. En sådan indelning måste göras relativt fin, varigenom gränsdragningsproblem oundvikligen uppstår. Till detta kommer att en sådan detaljerad indelning torde medföra problem ur ett tillsynsperspektiv. Inte heller är det praktiskt möjligt att använda ändamålet med investeringen som grund för avgränsningen. Ett undantag utgör finansiering av egna produkter (se avsnitt 7.5.3.1).
Av avsnitt 7.3.1 framgår också att löptiden på finansieringskontraktet och uppsägningsvillkoren är av betydelse för skyddsvärdet. Om kontraktet har lång löptid utan förtida uppsägningsmöjlighet, är skyddsvärdet lågt. Således skulle i princip inte ett finansiellt företag som endast bedriver finansieringsverksamhet på dessa villkor behöva vara reglerat. Att använda finansieringskontraktens löptid och uppsägningsvillkor som grund för en avgränsning av vad som är skyddsvärd finansieringsverksamhet är emellertid inte heller det praktiskt möjligt av flera skäl. För det första skulle det lägga en omfattande uppgift på tillsynsmyndigheten att kontrollera kontraktens utformning. För det andra är det inte alltid klart vad som gäller om finansieringsinstitutet kommer på obestånd. Exempelvis när det gäller leasing är leasetagaren inte skyddad vid finansieringsföretagets obestånd. Huvudregeln är nämligen att leasetagarens nyttjanderätt till egendomen inte är skyddad vid utmätning för finansieringsföretagets skuld eller i dess konkurs.80 Slutligen skulle en sådan avgränsning strida mot EG-rätten i de fall institutet finansierar sig med upplåning från allmänheten.
80 Leasingutredningen har föreslagit regler om sakrättsligt skydd för finansiell leasing av lös sak. Reglerna innebär att leasetagarens rätt enligt leasingavtalet (leasingrätten) får ett motsvarande skydd som etablerade sakrätter som äganderätt och panträtt. Förslaget som presenterats i leasingutredningens slutbetänkande Finansiell leasing av lös egendom (SOU 1994:120) bereds av Justitiedepartementet.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 317
I praktiken återstår således endast att använda finansieringsformen som grund för avgränsningen, trots att det med en sådan lösning inte går att uppnå önskvärd precision. För att inte riskera att skyddsvärda verksamheter med skyddsbehov hamnar utanför definitionen anser kommittén att det är lämpligt med en relativt vid definition som riskerar att i viss mån träffa även icke skyddsvärda verksamheter.81
7.5.1.1 Kreditgivning
Begreppet kredit bör ingå i definitionen av finansieringsverksamhet, eftersom en stor del av kreditgivningen hos finansieringsföretagen är skyddsvärd. Hushåll och små och medelstora företag med finansiellt underskott är i regel beroende av lån från något finansiellt företag. Begreppet kredit är mycket brett och täcker en rad olika finansieringsformer. Den indelning av kreditgivning som brukligen görs är efter typ av säkerhet, ändamål med krediten och liknande. Exempel är bostadslån, kontokortskrediter, reverslån, belåning av avbetalningskontrakt, osv.
All kreditgivning är i och för sig inte skyddsvärd. Ett åskådligt exempel på variationen i skyddsvärde är finansiering av hushållens bostäder. Denna finansiering är baserad på information som är relativt lättillgänglig, nämligen värdet på säkerheten och kredittagarens inkomster. Därutöver krävs en organisation för panthantering. Det medför inga större kostnader för hushållen att (när låneavtalet har löpt ut) byta från ett institut som ägnar sig åt bostadsfinansiering till ett annat. Bostadslån har olika löptider och en stor andel har en löptid på två år eller mer. Således är det långt ifrån alla bolånekunder som skulle behöva finna en ny finansiär omgående, om ett institut skulle fallera. Därmed skulle en enskild verksamhet kunna läggas ned utan att det uppstår några nämnvärda samhällsekonomiska kostnader. Samtidigt kan en verksamhet som består i att tillhandahålla rörliga krediter med kort uppsägningstid vara skyddsvärd. Som kommittén redan påpekat är det viktigt att all skyddsvärd kreditgivning blir reglerad och att definitionen hellre får vara för vid än för snäv. Det går inte heller att bortse från risken att fallissemang i ett bostadsinstitut skulle kunna få negativa effekter på skyddsvärda institut. Inte minst föreligger en sådan spridningsrisk gentemot bankerna. Således bör inget generellt undantag göras för finansiering av hushållens bostäder.
Vad som skall anses utgöra en kredit är inte självklart i alla delar. Att traditionella lån hör dit, oavsett de närmare formerna, torde inte kunna
81 Av en PM som kommittén har mottagit från Svenska Bankföreningen framgår att synen på hur det finansiella området bör regleras skiljer sig åt mellan olika länder. Det finns således ingen enhetlig reglering att ta efter på detta område.
318 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
sättas i fråga. Var gränsen mot köp av obligationer går är dock inte helt klart. Är obligationerna avsedda för handel på värdepappersmarknaden och obligationerna därmed kan betraktas som finansiella instrument är det knappast någon tvekan om att köp av sådana obligationer inte utgör kreditgivning. Det som formellt betecknas som köp av obligationer kan dock under vissa omständigheter i realiteten vara att betrakta som kreditgivning. Det skall inte vara möjligt att kringgå tillståndsplikt genom att ge krediter i form av obligationslån. Exempelvis om ett företag ställer ut obligationer som uppenbart inte är avsedda för omsättning på marknaden, utan det är uppgjort att ett visst finansi-eringsinstitut skall köpa alla obligationerna, är lånet att betrakta som kreditgivning. Var gränsen går måste i praktiken bestämmas i rättstillämpningen.
En verksamhets ändamål skall vara att meddela kredit för att den skall falla under definitionen av tillståndspliktig finansieringsverksamhet. Ett företag som i sin rörelse visserligen i någon funktionell mening lämnar sina kunder kredit men där ändamålet med verksamheten inte är finansieringsmomentet bör inte falla under det reglerade området. Ett exempel på detta är företag som vid en försäljning medger sina kunder att betala i efterskott mot faktura. Det är inte finansieringsmomentet som är det avgörande i denna konstruktion utan överväganden rörande den praktiska hanteringen. Ett annat exempel är kreditkortföretag som förmedlar betalningar mot betalning i efterskott mot faktura. Det centrala i denna verksamhet är betalningsförmedlingen och inte kreditmomentet. Så snart tiden för betalning utsträcks utöver vad som är hanteringsmässigt motiverat blir det emellertid aktuellt att bedöma om kreditmomentet har sådan betydelse att ändamålet med verksamheten är kreditgivning.
7.5.1.2 Utställande av kreditgaranti
Det finns institut som garanterar att ett visst företag fullgör sina åtaganden mot ett annat företag. Om garantin gäller fullgörandet av ett kreditåtagande brukar det kallas kreditgaranti. Kreditgarantier kan funktionellt sägas innebära en uppdelning av en kredittjänst i en finansieringsdel, som kreditgivaren åtar sig, och en del som gäller utvärdering av låntagarens betalningsförmåga som garantigivaren måste göra för att kunna bedöma risken med garantin. Hur långt renodlingen av de två funktionerna drivs i olika fall varierar. En bank får enligt gällande lagstiftning inte förlita sig på en garanti, dvs. en säkerhet, utan måste göra en egen kreditprövning. Garantigivaren tar på sig både kreditrisk, risken för att låntagaren fallerar, och likviditetsrisk, risken för att kreditgivaren får ont om likviditet till följd av uteblivna betalningar. Hur stor del av likviditetsrisken som garantigivaren tar över beror på hur garantin är utformad.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 319
Det förekommer garantier både i form av enkel borgen och proprieborgen. Vid enkel borgen måste kreditgivaren först söka gäldenären innan han kan vända sig mot borgensmannen (garanti-givaren). Vid proprieborgen kan kreditgivaren däremot vända sig direkt till borgensmannen.
Enligt gällande ordning är det normala att ett kreditärende initieras och i stora delar handläggs hos "kreditgivaren" och att en garanti infordras som säkerhet för krediten. Ingenting synes hindra en "omvänd" ordning i framtiden; kreditutvärdering och övrig handläggning sker hos ett institut som, när kreditbeloppet är utbetalat, överlåter fordringsrätten till någon annan men behåller kredit- och likviditetsrisken genom ett avtal som liknar en garanti.
En kredittagare borde kunde finna ett nytt finansieringsföretag som är villigt att ge kredit givet att det finns ett tillförlitligt företag som är villigt att stå som garant för kreditens fullgörande. Däremot kan det vara svårt att finna ett nytt företag som är villigt att stå för kreditrisken, om garantigivaren är beroende av privat information för sitt beslut att ställa garanti. Således kan en verksamhet som innebär meddelande av kreditgarantier vara lika skyddsvärd som en kreditgivningsverksamhet. Därför bör ställande av garanti för kredit ingå i definitionen av finansieringsrörelse.
7.5.1.3 Finansiering genom förvärv av fordringar
Som diskuterades i avsnitt 7.2, kan de tjänster som tillhandahålls vid kreditgivning även tillhandahållas i annan finansieringsverksamhet såsom exempelvis factoring. Den form av factoring som består i belåning av fakturor faller under begreppet kreditgivning, eftersom det rör sig om kreditgivning mot säkerhet i kredittagarens fordringsrätter. Den form av factoring som innebär finansiering genom förvärv av ett företags fakturafordringar kan däremot inte anses falla under termen kreditgivning. Eftersom denna finansieringstjänst (oavsett om det finns en återköpsrätt eller inte) funktionellt är mycket likartad med vanlig kreditgivning och även skyddsvärde och skyddsbehov är likartade bör även denna typ av factoring ingå i definitionen av finansieringsrörelse som skall regleras. Detta görs genom att rekvisitet "i finansieringssyfte förvärva fordringar" tas in i definitionen av finansieringsrörelse. Rekvisitet finns redan i en något annorlunda språklig dräkt i gällande lag. En förutsättning för att den form av factoring som inte faller under begreppet kreditgivning skall inkluderas i det reglerade området är dock att förvärvet av fordringarna ingår i en verksamhet med ändamål att någorlunda fortlöpande finansiera andras verksamheter (se nedan).
320 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
En finansieringsform som har många likheter med factoring är avbetalningsfinansiering. Med avbetalningsfinansiering menas att någon utomstående, t.ex. ett kreditmarknadsföretag, finansierar en avbetalningssäljares verksamhet. Detta sker genom lån mot säkerhet i säljarens fordran enligt avbetalningskontraktet och är således att betrakta som kreditgivning. Lån kan antingen ges mot varje enskilt kontrakt, eller baseras på summan av en säljares utestående avbetalningsfordringar. I det senare fallet har säljaren en rätt till kredit hos finansiären med ett i förväg bestämt tak för krediten. Finansiären kan emellertid alternativt köpa säljarens avbetalningsfordringar. Även om detta inte är speciellt vanligt förekommande i Sverige, bör även denna form av finansieringsverksamhet vara tillståndspliktig, eftersom den liksom factoring kan vara lika skyddsvärd som kreditgivning.
Alla förvärv av fordringar kan emellertid inte anses utgöra skyddsvärd finansieringsrörelse. Förvärv av fordringar som kan bedömas ha endast ett visst restvärde, dvs, som är i stort sett värdelösa för andra än företag specialiserade på att hantera problematiska fordringar, är inte skyddsvärd verksamhet och bör därför inte omfattas av lagen enligt kommitténs mening. Köpet av sådana fordringar är aldrig baserat på privat information om det säljande företaget, eftersom fordringarna avser tredje part. Således torde det vara möjligt att finna ett nytt finansieringsföretag som är villigt att köpa fordringarna, om det första upphör med verksamheten. Eftersom fordringarna i stort sett är värdelösa utgör försäljning av dessa fordringar till ett finansieringsföretag dessutom inget stort bidrag till det säljande företagets finansiering. Således skulle inte företaget påverkas nämnvärt av om finansieringsföretaget upphör med verksamheten. Det låga bidraget till finansiering försvarar att denna verksamhet inte betraktas som finansieringsverksamhet. Som på många områden uppstår emellertid ett gränsdragningsproblem som får lämnas till rättstillämpningen. Huruvida köpet av fordringarna skall betraktas som tillståndspliktig finansieringsverksamhet bör bero på i vilken mån köpet av denna fordringarna görs med finansiering som syfte.
7.5.1.4 Finansiering genom upplåtande av lös egendom till
nyttjande
Även vissa delar av leasingverksamheten är funktionellt likartad med kreditgivning, nämligen det som brukar kallas finansiell leasing. När det gäller leasingverksamhet är det brukligt att skilja på operationell leasing och finansiell leasing. Med såväl operationell som finansiell leasing brukar avses uthyrning av lös egendom för viss bestämd tid. Den principiella skillnaden är att vid finansiell leasing är finansieringsmomentet det centrala medan operationell leasing huvudsakligen består av ett åtagande
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 321
om service och underhåll från en branschkunnig upplåtare. Vid operationell leasing upplåts egendomen i regel för en kortare tid och en nyttjanderättshavare avlöser en annan. Finansiell leasing däremot innebär att leasingkunden avtalar med leasingföretaget, som är specialiserat på det finansiella innehållet i tjänsten och inte har någon specialkunskap i någon annan bransch, att detta skall förvärva viss bestämd egendom. Nyttjanderätten upplåts vanligen för längre tid, ofta för större delen av egendomens ekonomiska livslängd.
Det är vanligare att egendomen har ett högt nyttjandevärde endast för leasetagaren vid finansiell leasing än vid operationell leasing. Att egendomen har ett lågt alternativvärde innebär att leasegivaren är mer beroende av privat information vid finansiell leasing. Detta medför i sin tur att det kan vara svårare för kunden att finna ett nytt finansieringsföretag som är villigt att införskaffa motsvarande egendom om uthyraren går i konkurs. Motsvarande problem finns inte vid operationell leasing. Slutsatsen är således att skyddsvärdet i finansiell leasing är i princip detsamma som i kreditgivningsverksamhet, medan operationell leasing som regel inte är skyddsvärd. Det är således motiverat med reglering ur systemskyddssynpunkt endast när det gäller finansiell leasing.
Operationell leasing har också tradionellt varit undantagen från den finansiella lagstiftningens tillämpningsområde. Detta har skett genom att lagstiftningen endast varit avsedd att träffa verksamhet med ett betydande finansieringsmoment, dvs. finansieringsverksamhet. Eftersom det inte går att dra någon skarp gräns mellan vad som utgör finansiell leasing och vad som utgör operationell leasing finner kommittén det motiverat att även fortsättningsvis överlämna åt rättstillämpningen att avgöra vad som utgör tillståndspliktig finansieringverksamhet på det här området. Det blir vid denna tillämpning fråga om att tolka orden "i finansieringssyfte" i lagtexten. Kan det finansierande momentet i transaktionerna sägas vara av underordnad betydelse bör verksamheten inte bedömas som tillståndspliktig.
322 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
7.5.2 Finansieringsverksamhet som bör falla utanför definitionen av tillståndspliktig finansieringsrörelse
7.5.2.1 Finansieringsverksamhet utan vinstsyfte eller av tillfällig natur eller i begränsad omfattning i samband med annan verksamhet
Finansieringsverksamhet bör inte utlösa tillståndsplikt om den inte bedrivs i vinstsyfte. Inte heller bör den utlösa tillståndsplikt om den inte bedrivs regelmässigt eller endast utgör en obetydlig del av företagets rörelse. Ett företag som tillfälligt eller i liten omfattning i anslutning till annan verksamhet ägnar sig åt verksamhet som i och för sig faller under definitionen av finansieringsrörelse skall alltså inte anses bedriva finansieringsrörelse. Detta gäller även finansieringsverksamhet som inte bedrivs med vinstsyfte.
I gällande rätt finns i definitionen av finansieringsverksamhet rekvisitet "näringsverksamhet som har till ändamål att" samt en uppräkning av de verksamheter som ingår i definitionen. Rekvisitet fångar väl de ovan angivna ståndpunkterna. Rekvistet "näringsverksamhet" betyder att det skall vara fråga om en kommersiell verksamhet. Att verksam-heten skall ha till "ändamål" någon av de tidigare nämnda verksamhet-erna som ingår i definitionen av finansieringrörelse innebär att det skall vara fråga om verksamhet med såväl varaktighet och omfattning som regelbundenhet.
Ett exempel på finansieringsverksamhet som inte utgör näringsverksamhet är en frivillig hjälporganisations kreditgivning till behövande personer. En sådan verksamhet har inget vinstsyfte. Ett ytterligare exempel är ett företags krediter till sina anställda med syfte att ge dessa en personalförmån.
Ett exempel på kreditgivning som inte har sådan varaktighet och omfattning att den blir tillståndspliktig är följande. Ett företag medger enligt villkoren för sitt kortsystem endast transaktioner där likviden dras från medel som är innestående hos företaget. Det är alltså fråga om debettransaktioner. Det kan i hanteringen av en stor mängd transak-tioner av misstag uppkomma fall då kunder köper för mer än vad kunden har innestående på sitt konto. Företaget får därigenom en fordran på kunden och en form av kreditgivning kan sägas förekomma. Ändamålet med verksamheten är dock inte att ge krediter och den skall därför inte falla inom det tillståndspliktiga området.
Den föreslagna utformningen av lagstiftningen kan inte anses strida mot avsikten bakom EG:s banksamordningsdirektiv. Visserligen upp-
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 323
fyller ett industriföretag som ger ut obligationer och även ger vissa krediter i verksamheten i princip EG:s kriterier för att vara ett kreditinstitut. Detta kan dock inte antas vara avsikten bakom banksamordningsdirektiven. För att komma till rätta bl.a. med detta problem har i doktrinen,82med stöd av den engelska direktivversionens uttryck "whose business is", diskuterats ett krav på just varaktighet och omfattning. Det sägs att ett företag i princip skall vara engagerat dagligen i aktiviteterna både på balansräkningens tillgångs- och skuldsida för att betraktas som ett kreditinstitut. Ett företag som tar emot medel från allmänheten i liten omfattning i anslutning till sin normala icke-finansiella verksamhet och dessutom beviljar krediter sägs därigenom inte behöva av nationella myndigheter bedömas som ett kreditinstitut. När det gäller industriföretag som ger ut obligationer (och meddelar krediter) torde, i enlighet med det angivna resonemanget, det i regel vara möjligt att undanta sådana eftersom upplåningen inte sker med den regelbundenhet, varaktighet och omfattning som direktivet utgår från.
7.5.2.2 Finansiering genom köp av finansiella instrument
Köp av finansiella instrument som omsätts på värdepappersmarknaden är inte skyddsvärd finansieringsverksamhet. Om innehavaren av instrumentet går i konkurs, påverkas inte utställarens finansiering och i regel inte heller möjligheten för denne att emittera nya finansiella instrument i framtiden. I lagen om finansiella instrument finns en definition av finansiellt instrument: fondpapper och annan rättighet eller förpliktelse avsedd för handel på värdepappersmarknaden. Med fondpapper menas bl.a. aktie och obligation samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning. Eftersom instrumenten är avsedda för handel är skyddsvärdet så lågt i verksamhet som består i att investera i sådant som betecknas som finansiella instrument att sådan verksamhet inte är att hänföra till finansieringsrör-else.
Köp av finansiella instrument som inte är avsedda för omsättning på marknaden, utan där emissionen är riktad till en viss köpare kan däremot vara skyddsvärd finansieringsverksamhet. Som utreds i avsnitt 7.5.1.1 kan köp av riktade obligationer i vissa fall vara lika skyddsvärd som kreditgivning och bör därmed vara tillståndspliktig verksamhet.
Även investmentverksamhet som innebär att finansieringsföretaget bidrar med riskkapital genom köp av aktier kan vara skyddsvärd om den bygger på privat information. Kunder till investmentföretaget som är
82 van Empel m. fl., Banking and EC Law Commentary, Amsterdam Financial Series, sid. 18-22.
324 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
beroende av nytillskott av kapital kan hamna i en besvärlig situation om investmentföretaget upphör med verksamheten. Eftersom kunden inte får något akut finansieringsproblem om investmentbolaget hamnar på obestånd, anser kommittén emellertid att detta skyddsvärde är så lågt att det inte föranleder reglering. Finansiering genom köp av aktier skall därför aldrig falla inom det reglerade området.
Gränsen mellan investmentverksamhet och övrig finansieringverksamhet är inte självklar. Typfallet av investmentverksamhet är köp eller tecknande av aktier, men även köp eller tecknande av obligationer, förlagslån och konvertibla skuldebrev kan vara att hänföra till investmentverksamhet. Som redan påpekats kan köp av obligationer i vissa fall vara att betrakta som kreditgivning. Avgörande för om köpet av instrumenten skall betraktas som kreditgivning bör förutom om de är avsedda för handel på den finansiella marknaden vara löp- och uppsägningsvillkoren på finansieringen. Exempelvis är skyddsvärdet vid köp av ett förslagslån med mycket lång löptid i praktiken det samma som vid aktieköp och bör därför inte falla inom det reglerade området.
7.5.2.3 Emissionstjänster
Ett annat sätt att bidra till finansiering är att hjälpa till vid emission av värdepapper. Finansieringsföretaget kan dels administrera emissionen, dels på olika sätt söka bidra till att emissionen lyckas. En möjlighet är att finansieringsföretaget garanterar emissionen genom att åtaga sig att köpa de aktuella värdepapperen till ett visst lägsta pris, ifall det inte finns avsättning för dem på marknaden till detta pris. Rent administrativa emissionstjänster är inte skyddsvärda, eftersom det inte torde vara några svårigheter att finna ett annat företag som kan tillhandahålla denna typ av tjänster, om det först tilltänkta företaget skulle upphöra med verksamheten. En garanti däremot kan vara beroende av att finansieringsföretaget har privat information om kunden. En garanti är inte bara en trygghet för företaget, utan kan också vara nödvändig för att övertyga placerarna på värdepappersmarknaden att dessa papper är värda att köpa. Således kan det vara svårt för företaget att låna på värdepappersmarknaden, om det förlorar sin garant. Problemen torde dock inte vara lika stora som de kan vara vid förlusten av en kreditgivare, eftersom företaget måste vara relativt välkänt för att det överhuvud taget skall kunna vara aktuellt med upplåning på värdepappersmarknaden. Kommittén anser därför att inte heller emissionstjänster skall regleras i den här lagstiftningen. Företag som kan emittera värdepapper har i regel flera finansieringsalternativ och är inte beroende av ett enda finansieringsföretag för sin finansiering.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 325
På samma sätt som vid köp av obligationer kan det uppstå gränsdragningsproblem som måste avgöras i rättstillämpningen. Om ett finansieringsföretag skulle garantera en emission av värdepapper av ett företag som investerare på värdepappersmarknaden inte känner till och därmed inte är villiga att finansiera, skulle garantin för att emissionen kan genomföras i praktiken vara likvärdig med en kredit och skall då också betraktas som kreditgivning. För att en verksamhet skall anses vara tillståndspliktig fordras dock att företaget systematiskt garanterar emissioner av värdepapper som investerare på värdepappersmarknaden inte är villiga att köpa.
7.5.2.4 Värdepapperisering
Värdepapperisering är en teknik för att finansiera en portfölj av finansiella fordringar på värdepappersmarknaden. Den bygger på att portfölj-en sätts ihop så att det går att beräkna den förväntade betalningsströmmen från portföljen, t.ex. med hjälp av historiska data. Med den förväntade betalningsströmmen som grund för prissättningen går det att finansiera portföljen genom utgivande av värdepapper, exempelvis obligationer.
Värdepapperisering är en växande företeelse internationellt (se avsnitt 3.3.2). I vissa länder, t.ex. USA och Storbrittanien, är värdepapperisering en vanlig finansieringsform som både icke-finansiella och finansiella företag använder sig av. Ett skäl till att finansiella företag anser att värdepapperisering är en intressant finansieringsform är att den frigör eget kapital. Svenska företag har endast gjort ett fåtal värdepapperiseringar. I dessa fall är det huvudsakligen lån med panträtt i fastigheter som har värdepapperiserats. En anledning till att så få värdepapperiseringar har gjorts i Sverige är att rättsläget är något oklart. En noggrann genomgång av konsekvenser av värdepapperisering och förslag på reglering finns i Finansdepartementets promemoria ”Bättre förutsättningar för värdepapperisering”.83
Rent praktiskt går värdepapperiseringen till så att fordringarna säljs (överlåts mot betalning) till ett för ändamålet skapat rättssubjekt, som kan betecknas specialföretag. Försäljningen innebär således att specialföretaget övertar fordringsrätten. Som redogörs för i Finansdepartementets promemoria får inte gäldenärens ställning påverkas av en överlåtelse av fordran. Det betyder att köparen av fordran träder in i den ursprungliga fordringsägarens ställe och har samma rättigheter som denne. Specialföretaget finansierar sitt köp av fordringar genom att ge ut värdepapper. Frågan som skall behandlas här är om den verksamhet som specialföretaget bedriver skall vara tillståndspliktig. På samma sätt som för
83Ds 1998:71.
326 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
övriga verksamheter skall skyddsvärde och skyddsbehov ligga till grund för bedömningen av huruvida specialföretagets köp av fordringsrätter skall vara tillståndspliktig finansieringsverksamhet.
Värdepapperisering är att betrakta som en finansieringskälla till det säljande företaget. Det är i och för sig indirekt en finansiering av företagets kunder, men ett specialföretag har inga relationer till dessa kunder. Det gör ingen kreditbedömning av den enskilde gäldenären och när gäldenären behöver ny kredit kan han inte vända sig till specialföretaget. Det är till och med vanligt att det säljande företaget fortsätter att administrera räntebetalningar och amorteringar så att gäldenären över huvud taget inte påverkas av värdepapperiseringen. Förhållandet kan illustreras med ett bostadsinstitut som säljer lån som det har gett till enskilda personer till ett specialföretag. När bostadskrediten löper ut efter t.ex. fem år, vänder sig kunden till bostadsinstitutet (eller något annat bostadsinstitut) för att få ett nytt lån. Kunden kan inte vända sig till specialföretaget. Om ett företag som övertar fordringar skulle börja förnya krediter, är det inte längre att betrakta som ett specialföretag, utan i sådana fall bedriver företaget finansieringsverksamhet.
Även om man skulle betrakta värdepapperisering som finansiering av gäldenärerna, vilket kommittén alltså inte anser, motiverar inte skyddsvärdet i den verksamheten reglering. En värdepapperisering förutsätter i regel att tillgångarna är så pass genomlysbara och lättvärderade att investerarna kan göra en bedömning av att beräkningen av den förväntade betalningsströmmen är rimlig. Det innebär att bedömningen inte i någon större utsträckning kan vara beroende av privat information om gäldenärerna. Således är verksamheten som består i finansiering av dessa gäldenärer inte skyddsvärd (7.3.1). I de fall som tillgångarna inte är så lättvärderade och genomlysbara kräver investerarna en kreditgaranti för att vara villiga att köpa specialföretagets värdepapper. Den som skall ställa denna garanti måste således ha privat information för att kunna göra en bedömning av gäldenärernas betalningsförmåga. Det är av denna anledning som det oftast är det säljande företaget som ställer denna garanti. Eftersom det är garantigivaren som har den privata informationen, är det garantigivarens och inte specialföretagets verksamhet som är skyddsvärd. Eftersom borgenärens konkurs inte utgör någon grund för att säga upp fordran och gäldenärerna inte har någon kundrelation med specialföretaget, drabbas gäldenärerna inte av spe-cialföretagets konkurs.
Skyddsvärdet i specialföretagets verksamhet beror således på i vilken utsträckning specialföretagets kunder, dvs. de säljande företagen, får problem om specialföretaget går i konkurs. Här föreligger en skillnad mellan finansiella och icke-finansiella företag.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 327
Finansiella företag som lyder under ett särskilt regelverk och står under tillsyn kan förutsättas ha många alternativa finansieringskällor. Om ett specialföretag som det finansiella företaget brukar sälja tillgångar till går i konkurs, kan det sälja tillgångar till ett annat specialföretag, eller låna upp direkt på värdepappersmarknaden. Konkursen kan inte anses påverka det finansiella företagets finansieringsmöjligheter, annat än om det har utställt en garanti och misstro uppstår hos dess finansiärer om hur stor förlusten kan bli. En mer allmän misstro mot värdet på det finansiella företagets tillgångar skulle eventuellt också kunna uppstå, om investerarna antar att dessa tillgångar är liknande de som hade värdepapperiserats och visat sig vara dåliga. Syftet med regelverket som styr det finansiella företagets verksamhet är emellertid just att göra det finansiella företaget motståndskraftigt mot den typen av störningar. Således behövs ingen reglering av specialföretag som köper fordringar endast från finansiella företag. Detta uppnås genom att finansiella företag inte utgör allmänhet enligt kommitténs förslag (se 7.5.4 för en presentation av allmänhetsbegreppet).
Kommitténs förslag till definition av finansieringsrörelse träffar däremot verksamhet som består i att köpa fordringar från icke-finansiella företag. När det gäller icke-finansiella företag som vänder sig till ett fristående specialföretag (se 7.5.2.5 om verksamhet riktad till en begrändsad krets) skulle dessa kunna bli beroende av specialföretaget för sin finansiering. Detta gäller särskilt om företaget måste lämna en kreditgaranti, för då måste specialföretaget göra en bedömning av det sälj-ande företaget för att se vad garantin är värd. Således finns det skäl, även om de inte är så starka, för att värdepapperisering av icke-finansiella företags fordringar skall vara tillståndspliktigt.
Ett annat skäl för att värdepapperisering av icke-finansiella företags fordringar skall vara tillståndspliktigt är att gränsen mellan factoring och värdepapperisering av kundfodringar är i det närmaste hårfin. Skillnaden är att ett specialföretag finansierar portföljen genom att ge ut värdepapper, medan factoringbolag även kan ha annan finansiering. Som redan sagts bör enligt huvudregeln factoringverksamhet vara tillståndspliktig, eftersom skyddsvärdet kan vara detsamma som i kreditgivning (7.5.1.3). Skyddsbehovet är visserligen i regel mindre vid värdepapperisering, eftersom specialföretagets skuld- och tillgångssida vanligtvis är löptidsmatchade. I sådana fall skulle emellertid alla företag som har matchad tillgångs- och skuldsida undantas från tillståndsplikt. Som redan sagts anser kommittén att en sådan bestämmelse blir för svår att tillämpa.
328 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
7.5.2.5 Finansieringsverksamhet riktad till en begränsad krets
Det förekommer att en koncern eller en grupp av företag med någon typ av intressegemenskap väljer att samordna sin finansiering via ett av dem bildat speciellt företag. Det är också i princip tänkbart att privatpersoner skulle kunna vilja göra detta. En sådan lösning kan innebära administrativa fördelar samt under vissa förutsättningar möjliggöra billigare finansiering. Skyddsvärdet hos ett sådant företags verksamhet är dock lågt. Skulle företaget hamna på obestånd kan intressenterna starta ett nytt företag som lika väl fyller det gamla företagets uppgift. Det gemensamma företaget har nämligen inte privat information om intressenterna utöver vad de själva kan bidra med till ett nytt företag. Finansieringsföretag av den här typen bör som huvudregel inte vara reglerade. Det är lämpligt att använda allmänhetsbegreppet som avgränsning (se avsnitt 7.5.4). Ett företag som endast riktar sin verksamhet mot ägare som innehar företaget för att effektivisera sin finansiering kan inte anses vända sig till allmänheten. Som framgår av avsnitt 7.5.4 föreslår kommittén att det skall gå en absolut gräns vid 1 000 kunder/kredittagare. Har ett företag mer än 1 000 kunder skall verksamheten anses, oavsett organisationsform, vända sig till allmänheten. Det är inte nödvändigt att kunderna äger det finansierade företaget för att det inte skall anses vända sig till allmänheten. Ett företag som enbart fin-ansierar företag som ingår i en kedja med nära ekonomisk samhörighet kan normalt inte anses vända sig till allmänheten. Även här föreslås dock en absolut gräns vid 1 000 kunder. När antalet kunder går över denna gräns riskerar ett fallissemang i finansieringsföretaget att få betydande samhällsekonomiska konsekvenser och det är därför motiverat med reglering.
Det finns även föreningar som ger krediter till sina medlemmar. Dessa är i gällande rätt undantagna från det tillståndspliktiga området om de har högst 1 000 medlemmar (se vidare 1 kap. 2 b § BRL och 1 kap. 3 § 9 lagen om finansieringsverksamhet samt avsnitt 7.5.4). Detsamma kommer att gälla enligt kommitténs förslag; om verksamheten omfattar fler än 1 000 låntagare, anses den vända sig till allmänheten (se avsnitt 7.5.4).
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 329
7.5.3 Undantag från tillämpningsområdet
7.5.3.1 Finansiering i samband med försäljning av egendom eller tjänster
Kommitténs förslag: Tillstånd krävs inte för finansiering i form av anstånd med betalning av köpeskilling eller finansiering i samband med avsättning i något led av varor som framställs eller säljs av ett företag eller i samband med tjänster som säljs av företaget. Detsamma gäller om ett annat företag står för finansieringen och detta företag ingår i samma koncern eller i samma grupp av företag med nära ekonomisk gemenskap som det i första meningen nämnda företaget.
Försäljning av egendom eller tjänster där köparen medges anstånd med att betala är en form av finansiering, som ibland betecknas handelskrediter. Anstånd med betalning förekommer i många former. Det är t.ex. vanligt att en säljare säljer varor eller tjänster på villkor som innebär att köparen skall betala inom en viss kortare tid mot faktura. Det kan dock tänkas att även köpare av mycket stora anläggningar, t.ex. vattenkraftverk eller pappersmaskiner, medges anstånd med betalningen under lång tid, kanske tiotals år. Gemensamt för de rena anståndsfallen är att det är säljaren som medger köparen att vänta med hela eller en viss del av betalningen. Funktionellt innebär detta en form av finansiering av köparen. Denna typ av verksamhet är i regel inte skyddsvärd, eftersom köparen vanligtvis inte påverkas av säljarens fallissemang; avbetalningskontraktet fortsätter att gälla som förut och köpet är i regel en engångsföreteelse.84 Detta gäller oavsett om det rör sig om varor som sälj-aren själv producerat eller sådana som denne köpt in för vidareförsäljning. Det är därför inte motiverat med reglering från systemskyddssynpunkt. Däremot kan det från konsumentskyddssynpunkt vara motiverat att denna verksamhet (om den riktas mot konsument omfattas av konsumentkreditlagen), såsom också är fallet.
Även om det finns ett reellt ekonomiskt motiv bakom gränsdragningen är den upphängd på den formella utformningen av avtalet. Som alltid uppstår därigenom vissa gränsdragningsproblem och risker för kringgående. Som exempel kan nämnas att ett företag köper in varor på beställ-
84 Ett undantag är om det är frågan om löpande upphandling av varor på kredit, dvs. det som brukar kallas handel på räkning, där företaget är villigt att ge kredit för att det har privat information om kunden. Detta är dock en mindre vanlig företeelse varför kommittén anser att den inte påverkar synen på finansiering i form av anstånd med betalning som icke skyddsvärd verksamhet.
330 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
ning från personer med kreditbehov och sedan säljer varorna till dem med villkor om senare betalning. För det fall förfarandet framstår som ett kringgående av lagstiftningen bör det kunna bedömas som tillståndspliktig kreditgivning även om finansieringsverksamheten har klätts i den formella dräkten av köpeavtal med betalningsanstånd. Även på detta område måste de närmare bedömningarna överlämnas till rättstillämpningen.
För producerande företag finns ibland ett behov, utöver möjligheten att sälja med betalningsanstånd, att finansiera avsättningen av egentillverkade produkter. Vanligast torde detta vara när det gäller större maskiner och liknande, t.ex. lastbilar och traktorer, men även för andra produkter och tjänster finns ett behov. Försäljningen sker ofta via ett återförsäljarnät. Finansieringsbehovet föreligger både gentemot de återförsäljare som har behov av att ha ett lager av kapitalkrävande visningsobjekt hemma och gentemot slutkunderna. En varierande uppsättning finansieringslösningar kan användas för att främja avsättningen av de egna produkterna. Gemensamt för finansieringsformer som har till syfte att befrämja försäljningen av egentillverkade produkter är emellertid att de har så lågt skyddsvärde att de inte föranleder reglering. Det är härvid ingen skillnad om finansieringen sker vid en försäljning direkt från det tillverkande företaget till köparen eller om finansieringen sker från tillverkaren till senare led i distributionskedjan. Inte heller spelar det någon roll för skyddsvärdebedömningen om finansieringen sker från det tillverkande företaget eller från ett annat företag som ingår i samma koncern eller grupp som det tillverkande företaget. Det kan till och med sägas att det egentligen inte har någon avgörande betydelse för skyddsvärdet om det är ett företag som inte tillhör det tillverkande företagets koncern eller grupp som anordnar finansieringen, men om även sådana finansiärer undantogs från reglering skulle gränsdragningsproblemen till andra typer av finansieringsföretag bli alltför stora.
Det förekommer att det tillverkande företagets produkt behöver specialdesignas för slutkundens behov genom att kompletteras med olika tillbehör. Det kan t.ex. gälla lastbilschassin som är avsedda att byggas på med flak, kranar eller tankar av olika utföranden och även olika hyttlösningar. Det kan till och med förekomma att specialutrustningen eller tillbehören betingar ett högre pris än basprodukten. Även om det i viss mån blir fråga om finansiering av produkter tillverkade av andra förändrar detta inte skyddsvärdet av verksamheten. Det finns därför inte anledning att upprätthålla något strikt krav på att huvuddelen av produkten skall vara tillverkad av finansiären. Även om en större del av värdet hänför sig till externt levererad utrustning finns inte skäl mot att tillämpa samma principer. Det blir alltså möjligt för t.ex. en tillverkare eller importör av lastbilschassin att finansiera en återförsäljares försälj-
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 331
ning av chassiet påbyggt med utrustning från andra leverantörer utan att verksamheten blir tillståndspliktig. Det bör även finnas utrymme att utan tillstånd finansiera avyttringen av en kombination av tjänster och varor. Ett exempel på detta är att en datakonsult förutom sina konsulttjänster även levererar datorutrustning. Endast när ett förfarande framstår som anordnat i syfte att kringgå definitionen av finansieringsverksamhet bör verksamheten bedömas så att den blir tillståndspliktig.
Undantaget från tillståndsplikten för tillverkande, säljande och tjänsteproducerande företag bör gälla oavsett vilken finansieringsform som används. Just i detta fall är det ändamålet med finansieringen som styr om finansieringsverksamheten skall vara tillståndspliktig. Att detta stämmer med övervägandena rörande skyddsvärde och skyddsbehov skall här illustreras med kontokortskrediter.
Kontokortskrediter kännetecknas av att kontoinnehavaren har rätt att intill ett visst i förväg bestämt belopp få kredit vid köp av varor hos säljare, som har anslutit sig till det kontokortssystem till vilket köparens kort är knutet. Det finns olika kontokortssystem. En del kontokortsystem administreras av säljarna själva, medan andra finansieras och administreras av ett företag som är fristående i förhållande till det eller de försäljningsföretag som är knutna till systemet. En del system är endast knutna till vissa försäljningsföretag, medan andra står öppna för olika branscher och och företag. En kreditmöjlighet som endast kan användas hos en viss säljare är närmast att betrakta som ett anstånd med betalning och skall därmed med det ovan redovisade undantaget inte utgöra tillståndspliktig verksamhet. En kontokortskredit knuten till ett generellt system däremot är närmast att betrakta som en kredit och skall utgöra tillståndspliktig verksamhet.
Att förlora möjligheten att (ytterligare) utnyttja en kontokortskredit kan i vissa fall medföra problem för innehavaren. Om kreditmöjlig-heten däremot redan har utnyttjats (helt eller delvis), torde finansieringsföretagets konkurs inte utgöra grund för att säga upp redan lämnad kredit till betalning. Skyddsvärdet i ett kontokortskreditsystem beror på hur generellt det är; ju mer användbart ett kort är desto värre är det att förlora det. En kreditmöjlighet som endast kan användas hos en viss säljare är det normalt inte så besvärligt att förlora. Att förlora möjligheten till en kontokortskredit knuten till ett allmänt system kan däremot försätta innehavaren i en besvärlig likviditetssituation, om det inte går att erhålla kredit i något annat system. Möjligheten till detta beror i sin tur på i vilken mån finansieringsföretaget har baserat kreditlöftet på privat information om kunden och hur sannolikt det är att alla generella system slås ut. Således är det rimligt att genom ovan angivna undantag från tillståndsplikt, undanta sådan kontokortskreditverksamhet där kortet inte är knutet till ett generellt system från tillståndsplikt, medan givande av
332 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
kredit på kort som är knutna till generella system utgör tillståndspliktig verksamhet.
7.5.3.2 Finansieringsrörelse av liten omfattning
Kommitténs förslag: Finansieringsrörelse är inte tillståndspliktig om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor. En förutsättning för att undantaget skall gälla är att det inte i rörelsen ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten.
En slutsats från avsnitt 7.3 är att omfattningen på verksamheten har betydelse för skyddsvärdet, eftersom den påverkar kundernas möjlighet att få finansiering på annat håll om finansieringsföretaget upphör med verksamheten. Omfattningen påverkar också skyddsbehovet, eftersom en liten rörelse kan avvecklas utan några nämnvärda effekter på systemet. Eftersom det främsta syftet med den näringsrättsliga regleringen av finansiella företag är att uppnå ett stabilt finansiellt system, är det viktigt att tillsynens resurser koncentreras till institut som är av väsentlig betydelse för systemstabiliteten. Om alla de företag som i mer eller mindre begränsad utsträckning ägnar sig åt extern finansiering ställs under tillsyn, blir tillsynen över de företag som har väsentlig betydelse för stabiliteten med nödvändighet mindre effektiv. Gränsen för tillståndspliktig finansieringsverksamhet bör således vara sådan att antalet tillsynsobjekt begränsas, samtidigt som alla företag som är väsentliga för stabiliteten blir tillståndspliktiga. Ett ytterligare och lika viktigt skäl att inte i onödan reglera företag som inte är systempåverkande är att regleringar medför samhällsekonomiska kostnader och riskerar att hämma utvecklingen av nya finansiella tjänster och tekniker. En klar storleksgräns bidrar också till att minska andra gränsdragningsproblem. Slutsatsen är således att verksamheter under en viss storlek bör undantas från tillståndsplikt.
Undantaget borde i princip gälla alla verksamheter under denna gräns (var gränsen skall gå diskuteras nedan), oavsett hur de finansi-eras, eftersom skyddsvärdet inte motiverar reglering. En sådan lösning står dock i strid med gemenskapsrätten. I EG-direktiven definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. Banksamordningsdirektiven kräver att företag som uppfyller kriterierna på att vara kreditinstitut underkastas viss minimireglering. Något undantag görs inte för små företag. Kommittén föreslår därför att företag som bedriver finansieringsverksamhet och tar emot åter-
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 333
betalbara medel från allmänheten skall vara tillståndspliktiga oavsett storlek. Ett villkor för att en liten finansieringsrörelse skall vara undantagen från tillståndsplikt är således att den inte finansieras med medel från allmänheten (se för allmänhetsbegreppet avsnitt 7.5.4).
Ett s.k. fritt utrymme att driva finansieringsverksamhet utan tillstånd fanns i den tidigare gällande lagen om finansbolag. När lagen om kreditmarknadsbolag infördes togs det fria utrymmet bort med motiveringen att i EG:s första banksamordningsdirektiv (artikel 3) föreskrivs att alla företag som faller under den i direktivet angivna definitionen av kreditinstitut skall ha erhållit auktorisation innan de får inleda verksamhet. Alla företag som bedriver finansieringsverksamhet faller emellertid inte under denna definition; de som varken tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten gör det inte. När det gäller företag som inte faller under den i direktivet angivna definitionen av kreditinstitut kan det enskilda landet välja huruvida det önskar reglera dem eller ej.
Nästa fråga är var gränsen för tillståndsplikt bör gå. Finansieringsverksamhet enligt den tidigare gällande lagen om finansbolag var icke tillståndspliktig om nettovärdet av tillgångarna i verksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret var lägre än 50 miljoner kronor. Gränsen valdes med tanke på att begränsa antalet tillsynsobjekt. Med en starkare fokusering på systemstabiliteten som regleringsmotiv och med hänsyn till den förändring av penningvärdet som har skett under den tid som förflutit från det att denna gräns sattes bör gränsen höjas. Kommittén finner att 250 miljoner är en väl avvägd gräns.
Undantaget skall inte bara gälla små företag, eftersom skyddsvärdet inte beror på om det är ett stort eller litet företag som bedriver en liten finansieringsrörelse. Det är storleken på finansieringsverksamheten som skall vara avgörande för om det krävs tillstånd. Således skall ett i och för sig stort företag kunna bedriva en liten finansieringsverksamhet utan tillstånd. Det är lämpligt att använda rekvisitet "tillgångar hänförliga till finansieringsverksamhet" för att göra den storleksmässiga avgränsningen. Rekvisitet har under lång tid använts i lagstiftningen och någon ändrad tillämpning är inte avsedd.
334 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
7.5.3.3 Finansieringsrörelse som huvudsakligen är finansierad med eget kapital och liknande
Kommitténs förslag: Finansieringsrörelse är inte tillståndspliktig om företaget som bedriver finansieringsrörelse inte har skulder uppgående till mer än 250 miljoner utöver vad som enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag definieras som kapitalbas. En förutsättning för att undantaget skall gälla är att det inte i rörelsen ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten.
En slutsats från avsnitt 7.3 är att skyddsbehovet avtar med löp- och uppsägningstiden på finansieringsföretagets finansiering. Ett finansieringsföretag som finansierar sig genom att ge ut tioåriga obligationer, är betydligt mindre störningskänsligt än ett som finansierar sig kort på interbankmarknaden, eftersom obligationsinnehavarna inte utan vidare kan kräva att få obligationerna inlösta. Om företaget finansierar sig huvudsakligen med aktiekapital och förlagslån, finns inget skyddsbehov alls eftersom verksamheten är motståndskraftig mot störningar genom sin konstruktion. Skyddsbehovet avtar mer eller mindre kontinuerligt med att löptiden på företagets finansiering ökar, om förtida uppsägningsmöjligheter saknas. Samtidigt är det inte praktiskt möjligt att indela instituten i många olika grupper där kraven skiljer sig åt beroende av vilken löp- och uppsägningstid deras finansiering har. Kommittén anser att det ur många aspekter är bäst att endast ha en form av tillståndspliktigt finansieringsföretag. Den återstående frågan är då var gränsen för tillståndsplikt skall gå.
I kapitaltäckningsreglerna finns bestämmelser som klassificerar olika typer av företags finansiering. Genom att ta hjälp av dessa bestämmelser vid gränsdragningen uppnås syftet med en gräns som både är klar och lätt att tillämpa. Utgångspunkten för en gränsdragning bör vara den typ av finansiering som får räknas in i ett företags kapitalbas enligt kapitaltäckningsreglerna. En sådan gräns innebär att alla institut som huvudsakligen har denna typ av finansiering definitionsmässigt uppfyller kapitaltäckningskraven. Att dra gränsen så att endast företag som uteslutande har sådan finansiering som får räknas in i kapitalbasen undantas är onödigt strängt med hänsyn till de skyddsbehovsbedömningar som kommittén gör. Det får anses tillräckligt att finansieringen huvudsakligen består av sådant som ingår i kapitalbasen.
Det gäller dock att bestämma vad som skall avses med huvudsakligen. Räcker det att mer än hälften av finansieringen består av sådant som ingår i kapitalbasen? Svaret torde bero på omfattningen av finansie-
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 335
ringsverksamheten. Om det är fråga om en liten verksamhet är svaret utan tvekan ja. Institut under en viss storlek är ju inte ens så skyddsvärda att de föranleder reglering. Om det är fråga om en stor verksamhet är det mer tveksamt. Det finns därför anledning att låta svaret bero av verksamhetens omfattning. Detta kan åstadkommas genom att komplettera den absoluta storleksgränsen med en gräns styrd av storleken på den finansiering som är sådan att den inte får räknas in i kapitalbasen.
Dessa gränser i kombination innebär att ett företag kan bedriva finansieringsverksamhet utan tillstånd och med ett eget kapital av endast den omfattning som krävs av företag i allmänhet så länge tillgångarna i verksamheten understiger 250 miljoner kronor (och företaget inte tar emot återbetalbara medel från allmänheten), eftersom omfattningen på verksamheten är så liten att den inte är skyddsvärd. Om företaget finansierar en ökning av verksamheten, utöver denna gräns, helt med kapital som får inräknas i kapitalbasen behöver verksamheten inte därigenom bli tillståndspliktig eftersom motståndskraften hos ett sådant företag får anses öka i proportion till skyddsvärdet. Företaget får därmed inte ha skulder som uppgår till mer än 250 miljoner utöver vad som får räknas in i företagets kapitalbas. Härvid skall alla former av skulder beaktas.
7.5.3.4 Vissa verksamheter som är reglerade i annan lagstiftning
Kommitténs förslag: Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för statlig eller kommunal myndighet. Inte heller svenska bank-er, försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypotekskassan eller pantbanker behöver tillstånd enligt lagen för att bedriva finansieringsrörelse i den mån det är tillåtet enligt den för dem tilllämpliga särskilda lagstiftningen.
Statliga och kommunala myndigheter är i gällande rätt undantagna från det tillståndspliktiga området och bör så förbli.
Det måste betraktas som en naturlig utgångspunkt att bankernas finansieringsverksamhet regleras i bankrörelselagen. Bankerna skall alltså undantas från tillståndsplikt enligt lagen om finansieringsrörelse. Likaså är det naturligt att försäkringsbolagens kreditgivning behandlas i försäkringsrörelselagen. När det gäller försäkringsrörelse ingår det inte i kommitténs uppdrag att se över rörelsereglerna för försäkringsbolag. Detta har nyligen gjorts av Försäkringsutredningen. Detta innebär att kommittén inte överväger att ändra definitionen av försäkringsrörelse eller att föreslå nya rörelseregler för försäkringsbolag. Även försäkringsföretagens kreditgivning skall undantas. Värdepappersbolag får "lämna kunder kredit mot säkerhet för placeringar i finansiella instrument för att un-
336 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
derlätta värdepappersrörelsen" (3 kap. 4 § 1 st 5 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse). För denna verksamhet skall de inte behöva tillstånd enligt lagen om finansieringsrörelse. Värdepappersbolag får också ställa garantier vid emissioner av värdepapper men denna verksamhet faller inte under kommitténs förslag till finansi-eringsverksamhet. Även Svenska skeppshypotekskassans finansieringsverksamhet skall undantas.
Inte heller pantbanker skall behöva tillstånd enligt lagen om finansieringsrörelse för sin verksamhet. Pantbanker är reglerade i pantbankslagen (1995:1000). Denna lagstiftning reglerar inte pantbankernas soliditet, utan tar närmast sikte på olika ordningsfrågor. Kommittén gör emellertid bedömningen att pantbankernas verksamhet inte är skyddsvärd från aspekten att skydda kapitalförsörjningen och att det därför inte behövs en reglering av deras soliditet. Detta innebär inte någon förändring, eftersom pantbanksverksamhet är undantaget från tillståndsplikt enligt gällande rätt.
7.5.4 Allmänhetsbegreppet
Kommittén har funnit det lämpligt att på olika ställen avgränsa lagstiftningens räckvidd genom att använda begreppet allmänheten. Det gäller kravet på tillstånd om finansieringsverksamheten riktar sig till allmänheten (7.5.1) och finansieras med medel från allmänheten (7.5.3.2 och 7.5.3.3) samt undantaget för verksamhet riktad till en begränsad krets (7.5.2.5). Även om innebörden i begreppet kan tyckas klar bör det preciseras närmare. Rekvisitet bör ha samma innebörd på de olika ställen där det förekommer.
Allmänhetsbegreppet har använts i svensk lagstiftning under lång tid och det förekommer dessutom i EG-rätten.
I svensk rätt har allmänhetsbegreppet använts för att undanta olika inrättningar för personalens besparingar, bostadsrättsföreningar, sparkassor och liknande från banklagstiftningen. Mottagande av inlåning från allmänheten konstituerade tidigare bankrörelse. Anställda, medlemmar i kooperativa föreningar och liknande ansågs utgöra en sådan begränsad krets att inlåning från dem inte föll under bankrörelsedefinitionen. Eftersom vissa organisationer hade ett mycket stort antal medlemmar (KF hade i mitten av 1980-talet omkring 2 miljoner medlemmar) och det inte heller var svårt att bli medlem i organisationen uppstod tidigt diskussioner om huruvida endast medlemskap i en sådan organisation skulle göra att inlåningen inte var från allmänheten. Allmänhetsbegreppet togs bort ur bankrörelsedefinitionen den 1 januari 1995. I samband därmed gavs ekonomiska föreningar, enligt en undantagsbestäm-
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 337
melse, rätt att fortsätta pågående sparkasseverksamhet i avvaktan på ytterligare utredning. Denna undantagsbestämmelse gäller fortfarande.
Samtidigt som de ovan nämnda ändringarna gjordes infördes en ändring i lagen om finansieringsverksamhet som innebär att det inte behövs tillstånd för finansieringsverksamhet som drivs av en ekonomisk förening som
− tar emot insättningar endast från de egna medlemmarna,
− har till ändamål endast att med användande av medlemsinsättningar tillgodose finansieringsbehov hos medlemmarna,
− antar endast fysiska personer till medlemmar, samt
− har högst 1 000 medlemmar.
Samma typ av verksamhet undantogs också från bankrörelselagens tillämpningsområde.
Även EG-rätten innehåller ett allmänhetsbegrepp. I första och andra banksamordningsdirektiven definieras kreditinstitut som ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja krediter för egen räkning. I artikel tre i andra banksamordningsdirektivet sägs bl.a. att medlemsstaterna skall förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten. Allmänhetsbegreppet definieras dock inte. Till den hjälp det må vara kan nämnas att i de engelska respektive franska versionerna av artikel tre används "from the public" och "du public".
I det s.k. prospektdirektivet (89/298/EEG) används också allmänhetsbegreppet. Direktivet innehåller bestämmelser om minimikrav för prospekt angående värdepapper som i ett eller flera medlemsländer bjuds ut till allmänheten. I direktivet anges vilka erbjudanden som inte omfattas och däribland nämns erbjudanden till "personer inom en begränsad krets". I den engelska versionen är lydelsen "a restricted circle of persons".
I den ledande kommentaren till den EG-rättsliga banklagstiftningen sägs när det gäller definitionen av kreditinstitut att när det första banksamordningsdirektivet antogs så var det viktiga att skydda insättare och sparare. Detta har kommit till uttryck genom att "deposits and other repayable funds must be received ´from the public´. For that reason an undertaking raising its funds on the interbank market from credit institutions or from other professional market parties – as, for instance, institutional investors and insurance companies – does not qualify as a credit institution."85 Slutligen konstateras att det finns ett mått av tolkningsut-
85 van Empel mfl., Banking and EC Law Commentary, Amsterdam Financial Series, avsnitt 3.3.2, sidan 23.
338 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
rymme för tillsynsmyndigheten i detta avseende, något som i lika hög grad måste gälla för lagstiftaren.
Av den EG-rättsliga genomgången drar kommittén slutsatsen att professionella aktörer på den finansiella marknaden inte räknas till allmänheten i gemenskapsrätten. Vidare gör kommittén den bedömningen att erbjudanden som riktar sig till en begränsad krets av personer kan anses inte rikta sig till allmänheten. Med begränsad krets avses härvid främst en till numerären begränsad krets, alltså inte begränsad till medlemskap i en organisation eller dylikt.
Kommittén finner att denna tolkning av begreppet är väl förenlig med de bedömningar som kommittén gjort vid övervägandena att använda allmänhetsbegreppet i den svenska lagstiftningen. En ytterligare precisering av begreppet bör dock göras. Alla företag utom finansiella räknas till allmänheten. Till finansiella företag räknas svenska banker, försäkringsbolag, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och fin-ansiella institut. Även dessa företagstypers utländska motsvarigheter räknas som finansiella företag. Till allmänheten skall inte heller räknas stat och kommun.
När det gäller verksamhet som endast riktar sig till en begränsad krets av personer, såväl juridiska som fysiska, kan en sådan verksamhet sägas inte rikta sig till allmänheten. Den svåra avvägningen är att avgöra vad som utgör en begränsad krets. Som nämnts ovan synes EG-rätten närmast ta sikte på en antalsmässig begränsning. Det ligger dock nära till hands att även laborera med en organisatorisk begränsning, såsom t.ex. medlemskap i en förening. Vid sådana överväganden har det betydelse huruvida medlemskap är öppet för alla och vilken koppling de finansiella tjänsterna har till övrig verksamhet i föreningen eller bolaget. Till stöd för dessa överväganden finns omfattande praxis, förarbetsuttalanden och litteratur.
Kommittén har vid överväganden rörande skyddsvärdet i olika verksamheter funnit att finansieringsverksamhet som endast riktar sig till en krets av företag som själva bildat finansieringsföretaget i syfte att underlätta sin egen finansiering inte är skyddsvärd om kretsen inte är för vid (7.5.2.5). Bedömningen grundas på det förhållandet att de andra företagen snabbt kan starta ett nytt finansieringsföretag om det gamla fallerar. Ett sådant här finansieringsföretag kan rikta sig till ett stort antal företag (flera tusen), t.ex. alla detaljhandlare i en kedja, utan att det blir skyddsvärt. Det speciella med en sådan konstruktion är att de deltagande företagen relativt lätt kan bilda ett nytt företag om de så vill. Så är knappast fallet med bolag eller föreningar som har ett stort antal, kanske hundratusentals, privatpersoner som ägare.
Kommittén finner att det oavsett organisationsform bör finnas en absolut storleksgräns för vad som kan betraktas som en verksamhet som
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 339
inte vänder sig till allmänheten. Lämpligen kan den sättas vid omkring 1 000 personer (fysiska eller juridiska). Avgörande för bedömningen bör vara det faktiska antalet kunder eller finansiärer. Har en förening ett stort antal medlemmar men endast låter 999 av dessa låna pengar från föreningen skall föreningen sålunda inte anses vända sig mot allmänheten. En sådan begränsning bör för klarhetens skull framgå av stadgar eller liknande.
Har kunderna eller finansiärerna av en verksamhet inget organisatoriskt samband är den antalsmässiga gränsen betydligt lägre. Har kunderna inget sådant samband med varandra men är ändamålet med verksamheten att endast vända sig till ett fåtal skall verksamheten inte anses vända sig till allmänheten. Tolkningen av vad som utgör ett fåtal bör i dessa sammanhang vara restriktiv. Är ändamålet med en verksamhet att vända sig till allmänheten blir rörelsen tillståndspliktig från den första kunden eller finansiären.
7.5.5 Företagsgrupper
Kommitténs förslag: Om det finns ett nära samband mellan två eller flera företag skall vid tillämpningen av huvudregeln för tillståndspliktig finansieringsrörelse (som redovisas i 7.5.1) och de storleksberoende undantagen från huvudregeln (som redovisas i 7.5.3) företagens samlade ställning beaktas. Nära samband skall anses föreligga om företagen ingår i en koncern eller eljest har, genom ägande, avtal eller dylikt, sådan samhörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera av företagen är väsentligen beroende av utvecklingen i ett eller flera av de andra företagen.
En given verksamhet har samma skyddsvärde oavsett om den förläggs till ett eller flera företag. En uppdelning påverkar alltså inte verksamhetens skyddsvärde. Att förlägga verksamheten i olika företag kan dock påverka skyddsbehovet. Om konstruktionen är sådan att de inbördes relaterade företagen påverkas mindre av varandras obestånd än vad som hade varit fallet om samma verksamhet hade bedrivits inom ett företag, har skyddsbehovet minskats genom uppdelningen. Konstruktioner som gör att skyddsbehovet för varje enhet som ingår är lika med eller mindre jämfört med vad som hade varit fallet om verksamheten hade varit fristående finns det inte anledning att särbehandla. Lagstiftningen bör dock
340 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
omfatta sådan konstruktioner, skapade för att kringgå tillståndsplikt, som inte minskar skyddsbehovet.
Om tillståndsskyldigheten är beroende av storleksgränser, som är fallet i kommitténs förslag i avsnitt 7.5.3.2 och 7.5.3.3 kan försök att kringgå dessa genom att förlägga verksamheten i flera olika företag förväntas. I enlighet med det ovan sagda bör lagstiftningen omfatta sådana konstruktioner, skapade för att kringgå storleksgränserna, som inte minskar skyddsbehovet. Däremot finns det inte anledning att försöka fånga in sådana konstruktioner där skyddsbehovet upphör genom uppdelningen på flera företag. Det är alltså inte tillräckligt att det går att konstatera relationer av olika slag, t.ex. gemensam ägare eller ledning, mellan en grupp företag för att gruppen skall bedömas som en enhet. Avgörande bör i stället vara om det finns risk för att ekonomiska problem i ett företag sprider sig till de andra företagen i gruppen. Är relationerna mellan företagen sådana att problem riskerar att sprida sig mellan företagen föranleder skyddsbehovet att gruppen inte bör undantas från reglering endast för att verksamheten formellt är uppdelad i enheter som var och en underskrider gränsvärdena.
Eftersom även allmänhetsbegreppet innehåller en storleksgräns finns behov av att förhindra konstruktioner som är till för att kringå syftet med denna gräns. Det skall alltså inte gå att undvika reglering genom att dela upp kreditgivningen i olika systerbolag med 999 kunder i vardera.
Som ett exempel på en konstruktion som bör bli tillståndspliktig kan nämnas fallet med ett moderbolag som tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten och som helfinansierar ett dotterföretag som bedriver finansieringsrörelse. Om finansieringen sker huvudsakligen med kapital som får inräknas i dotterföretagets kapitalbas skulle dotterföretaget inte behöva tillstånd enligt undantaget som redovisas i 7.5.3.3. I detta fall är emellertid skyddsbehovet detsamma som i fallet där finansieringsrörelsen bedrivs direkt av modern och skall således bedömas på samma sätt som detta fall.
7.5.6 Konsekvenser av förslaget
Kommitténs förslag innebär att motiven bakom den näringsrättsliga lagstiftningen på finansieringsområdet renodlas till att främst syfta till att värna om en fungerande kapitalförsörjning. Detta innebär en viss förändring mot gällande ordning, där vissa delar av den näringsrättsliga regleringen syftar till att skydda konsumenterna av finansieringstjänster.
Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar 341
Förslaget innebär att finansieringsverksamhet kan bedrivas i begränsad omfattning utan tillstånd, eftersom små verksamheter inte är skyddsvärda ur systemskyddssynpunkt. I och med att lagen (1988:606) om finansbolag infördes blev all finansieringsverksamhet riktad mot konsument tillståndspliktig. Det tillståndspliktiga området omfattar även förmedling av kreditgivning till konsument. Med kreditförmedling avses att en mäklare aktivt medverkar vid kreditgivningen eller på annat sätt uppträder så att att kredittagaren har anledning att uppfatta mäklaren som handlande enligt en ställningsfullmakt. Motivet var att skydda den enskilde konsumenten. Om kreditförmedling inte skulle omfattas av det tillståndspliktiga området ansågs det föreligga en risk för kringgående av tillståndskravet avseende kreditgivning till konsumenter.86 Som redogörs för i avsnitt 7.4, anser kommittén att denna typ av konsumentskydd inte bör regleras genom här aktuell lagstiftning. I första hand bör konsumentkreditlagen användas för att komma till rätta med eventuella missförhållanden på området. Även brottsbalkens ockerbestämmelser kan komma i fråga. I den mån det uppstår några problem för att det inte är möjligt att dra in tillstånd för små finansieringföretag som beter sig illa, anser kommittén att det bör åtgärdas med stöd av annan lagstiftning än den som här är aktuell.
I gällande rätt finns en omfattande lista på verksamheter som undantas från krav på tillstånd. Kommittén har haft ambitionen att finna en definition av finansieringsrörelse som innebär att det blir färre specifika undantag. Vissa undantag måste dock göras.
Kommittén föreslår att undantaget för finansiering i samband med försäljning av varor eller tjänster vidgas i förhållande till gällande ordning. Undantaget, som redovisas i 7.5.3.1, innebär bl.a. att många kontokortskreditverksamheter inte blir tillståndspliktiga, eftersom krediten endast kan användas till köp av varor som säljs inom företagsgruppen. I kapitel 6 konstateras att om ett kontokort bara kan användas till köp av varor och tjänster inom ett företag eller en grupp av företag är kontokortssystemet att betrakta som ett selektivt betalsystem. I detta fall träffas inte kortföretaget av bankrörelsedefinitionen, även om det tar emot medel som är uppsägningsbara med mindre än en månads varsel. Undantaget i 7.5.3.1 innebär att kortföretaget även kan erbjuda kontokortsinnehavarna en möjlighet att ha underskott på kontot, utan att det för den skull betraktas som tillståndspliktig finansieringsrörelse.
Enligt kommitténs förslag är endast finansieringsverksamhet som vänder sig till allmänheten tillståndspliktig. Eftersom en begränsad krets med någon form av intressegemenskap inte skall betraktas som utgörande allmänhet träffas inte finansieringsverksamhet endast riktad till en
342 Reglering av kapitalförsörjningen – motiv och avgränsningar SOU 1998:160
sådan krets av definitionen av finansieringsrörelse. Således behövs inga explicita undantag för att undanta grupper med ekonomisk intressegemenskap eller vissa små ekonomiska föreningar som tar emot medel endast från medlemmarna och använder dessa medel för att tillgodose finansieringsbehov hos medlemmarna.
Som redogörs för i avsnitt 7.5.4, anser kommittén att det måste finnas en absolut gräns för hur stor en krets kan bli innan den skall anses utgöra allmänhet. Gränsen dras lämpligen vid 1000 personer. Detta innebär att grupper med ekonomisk intressegemenskap som består av fler än 1000 medlemmar i gruppen inte kommer att, som i gällande ordning, undantas från tillståndsplikt. En grupp av t.ex. mer än 1000 företag måste anses utgöra en väsentlig del av samhällsekonomin. Om en så stor grupp av företag samtidigt får finansiella problem kan det medföra stora samhällsekonomiska kostnader. Kommittén gör därför bedömningen att finansieringsverksamhet riktad till fler än 1000 personer bör vara tillståndspliktig.
Enligt kommitténs förslag är köp av värdepapper eller lån till finansiella företag inte att betrakta som finansieringsverksamhet. Detta betyder att normal likviditetsförvaltning inte är att betrakta som finansieringsverksamhet. Således krävs inget undantag härför.
I dag undatantas vissa specifika företag och stiftelser från tillståndsplikt (1 kap. 3 § första stycket 8, 10 och 11). Kommittén föreslår att finansieringsverksamhet som är finansierad huvudsakligen med sådant kapital som får ingå i kapitalbasen enligt kapitaltäckningsreglerna inte skall vara tillståndspliktig. Det är tillåtet att ha lån upp till 250 miljoner (dock inte från allmänheten), utan att tillstånd krävs för den saks skull. Vidare skall mycket långsiktiga finansieringsformer jämställas med aktiefinansiering och därmed blir tillhandahållandet av sådan finansi-ering inte tillståndspliktig. Kommittén anser att alla företag får anpassa sig till dessa villkor, varför de ovan angivna specifika undantagen skall slopas.
SOU 1998:160 343
8 Ett säkert placeringsalternativ
8.1 Inledning
Det har traditionellt ansetts utgöra ett viktigt konsumentskyddsintresse att det för medborgarna finns en i praktiken riskfri och likvid placeringsform tillgänglig. Bankernas inlåning har ansetts tillgodose detta behov. Benämningen konsumentskydd är i och för sig korrekt men det yttersta motivet för staten att se till att det finns en likvid och säker placering att tillgå är att detta medför samhällsekonomiska vinster bl.a. i form av minskade informationskostnader.
En slutsats från kapitel 5 är att skyddsvärda institut måste vara motståndskraftiga mot störningar, såväl internt genererade som externa störningar i form av fallissemang i andra finansiella företag och förändringar i makroekonomin, för att skydda det finansiella systemets funktionsförmåga. Som påpekas i både kapitel 6 och 7, fungerar systemskyddet även som ett konsumentskydd, eftersom solida institut kan fullgöra sina åtaganden gentemot såväl insättare som andra placerare. Frågan som skall behandlas i detta kapitel är om det krävs särskild reglering för att tillgodose intresset av att ett säkert placeringsalternativ finns tillgängligt och hur denna reglering i så fall bör utformas.
8.2 Behovet av och principer för en garantilösning
Kommittén anser att staten bör ställa det mest långtgående soliditetskravet på bankerna, eftersom de är väsentliga för betalningsväsendets funktionsförmåga och har stor betydelse för kapitalförsörjningen till hushåll och småföretag. Med ett perfekt fungerande regelverk och effektiv tillsyn skulle en bank kunna avvecklas utan att insättarna drabbas av förluster. Riskerna kunde begränsas och eventuella problem till följd av att en bank inte längre är konkurrenskraftig skulle upptäckas i tid, varefter banken skulle kunna avvecklas under ordnade former. I en sådan process skulle alla fordringsägare få betalt. I denna ideala värld skulle således placeringar i bank vara helt säkra. Det skulle inte finnas behov av ytterligare reglering för att tillgodose intresset av en likvid och säker placeringsform.
344 Ett säkert placeringsalternativ SOU 1998:160
I verkligheten är det dock inte ovanligt att hålen i en banks balansräkning växer snabbt när problemen börjat uppdagas och tillgångarna granskas närmare. Risken finns därför att tillsynsmyndigheten inte hinner reagera förrän det är för sent och banken är insolvent. Således är inte reglering av bankens rörelse tillräckligt för att bankens inlåning skall fylla behovet av ett helt säkert placeringsalternativ, utan det krävs en garantiordning för detta.
Hårdraget kan sägas att det, för placeraren, inte spelar så stor roll vilken form som väljs för att tillgodose önskemålet om ett helt säkert alternativ. Sett enbart ur detta perspektiv skulle alltså en rad olika typer av likvida placeringsformer kunna bli föremål för en garanti- eller försäkringslösning och därigenom tillgodose kravet på säkra alternativ. Säkra placeringar kan tillhandahållas genom privata försäkringslösningar eller genom att vissa placeringar garanteras av staten. Det är emellertid troligt att många placerare känner sig tryggare med en statlig garanti.
Givet att staten skall stå som garant, finns det flera skäl för att det säkra alternativet bör tillhandahållas av företag som av systemstabilitetsskäl regleras och står under statlig tillsyn. För det första finns samordningsfördelar, eftersom en garanti i praktiken förutsätter speciella regler för och tillsyn av (uppställda av respektive utövad av garanten/försäkraren) den verksamhet som tar emot medlen. För det andra, som närmare motiveras i kapitel 5, kan en garanti minska risken för uttagsanstormning och bör därmed förbehållas institut som är väsentliga för systemstabiliteten. Därtill kommer att det är en vinst med att låta viss inlåning i banker omfattas av garantin, eftersom detta underlättar för bankerna att tillhandahålla effektiva betalningsmedel. Att medel avsedda för framtida transaktioner garanteras kan också öka systemstabiliteten. Med stöd av ett sådant system kan det vara möjligt att avveckla en bank genom konkurs och likvidation utan nämnvärda restriktioner av social och politisk karaktär, eftersom de ur konsumentskyddssynpunkt mest skyddsvärda medlen är garanterade. Därigenom blir det lättare för staten att trovärdigt hävda att inte alla fordringar på banker är garanterade. Detta torde påverka andra bankfinansiärer och därmed bankernas benägenhet att ta risker, vilket kan ha en stabiliserande effekt.
Det är av flera skäl viktigt att garantin inte blir för omfattande. För det första bör inte staten ta över ansvaret för alla fordringar i institut som omfattas av garantin. Detta skulle innebära att fordringsägarna inte har anledning att bry sig om institutets risktagande. Den normala mekanism som gör att finansieringskostnad och risk hänger samman bryts därmed. Ansvaret för att begränsa risktagandet faller i detta fall således helt på staten. För det andra bör inte företag som inte är reglerade och inte står under tillsyn omfattas av garantin. Som redan sagts förutsätter en garanti att garanten, dvs. staten, har insyn i företag som omfattas av
Ett säkert placeringsalternativ 345
garantin och kan kontrollera att risken i rörelsen inte blir för stor så att kostnaderna för garantin därigenom ökar. En långtgående garanti, där t.ex. all inlåning omfattas, riskerar därmed att föra in stora delar av ekonomin inom den skyddade sfären. Den finansiella lagstiftningen blir då i allt mindre grad en särreglering och övergår till att bilda normen.
Av det angivna följer att det inte är lämpligt att avgränsa de fordringar som bör omfattas av garantin endast på basis av hur de är konstruerade eller vilka tjänster de är sammankopplade med. Skillnaderna mellan t.ex. kontoinlåning och värdepapper har suddats ut av den tekniska utvecklingen. På samma sätt minskar skillnaderna mellan bank-inlåning och andra sparformer kopplade till t.ex. kontokort. Dessutom föreslår kommittén att bankernas ensamrätt att ta emot inlåning på konto skall slopas (6.6). Detta innebär att i framtiden kan inlåning tas emot av många företag som inte är väsentliga för stabiliteten i det finansiella systemet.
Det sagda leder till att det endast är institut som, enligt vad som sagts tidigare, handhar verksamheter som ur systemsynpunkt är skyddsvärda, som också bör handha det säkra alternativet. Det finns dessutom särskilda skäl för att just viss inlåning i bank bör omfattas av garantin.
8.3 Insättningsgarantin
När det gäller behovet av ett säkert alternativ faller det sig naturligt att undersöka om det kan anses uppfyllt genom lagen (1995:1571) om insättningsgaranti. Den främsta avsikten med det svenska insättningsgarantisystemet är just att skapa ett konsumentskydd som garanterar allmänhetens spar- och transaktionsmedel.87 Den samhällsekonomiska vinsten av minskade informationskostnader framhålls som det främsta skälet till att allmänheten erbjuds "en säker form för placering av likvida medel".88
Insättningsgarantin ger ett kapitalvärdesskydd för insättningar upp till ett belopp om 250 000 kronor hos banker och värdepappersbolag. Med insättning avses enligt 2 § 3 lagen om insättningsgaranti nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel. Definitionen överensstämmer alltså väsentligen med den av bankrörelse som återfinns i 1 kap. 2 § första stycket BRL och som lyder: "Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår in-låning på konto, om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel." Detta är inte en slump, utan i förarbetena till
87 se prop. 1995/96:60 s. 33 ff och 55.88 se prop. 1995/96:60 s. 30.
346 Ett säkert placeringsalternativ SOU 1998:160
lagen om insättningsgaranti sägs att definitionen av bankrörelse bör läggas till grund för avgränsningen av insättningsgarantin 89. En insättning omfattas obligatoriskt av garantin, om insättningen finns hos en svensk bank (eller ett svenskt värdepappersbolag) här i landet eller hos en filial till en svensk bank i ett annat EES-land. Efter beslut av Insättningsgarantinämnden kan garantin utsträckas till att omfatta även filialer utanför EES och även utländska bankers filialer här i landet.
Det kan alltså konstateras att det finns ett garantisystem som i huvudsak uppfyller de krav som kan ställas på ett väl fungerande säkert alternativ. Ett regelverk som anger garantins omfattning och finansiering har trätt i kraft. En organisation har byggts upp för att administrera och i viss mån övervaka frågor som hänger samman med garantin.
Definitionen av insättningar i lagen om insättningsgaranti täcker inte alla typer av fordringar på en bank. Insättningsgarantinämnden har i en rapport till regeringen (dagtecknad 1998-01-29) föreslagit bl.a. att insättningsbegreppet i lagen om insättningsgaranti skall ändras så att även långsiktigt sparande i bank kommer att omfattas av insättningsgarantin, däribland inlåning på konto inom ramen för det individuella pensionssparandet (IPS-inlåning). Enligt nämndens förslag skall definitionen av insättningsbegreppet ges en utformning som närmare ansluter till EG:s direktiv (94/19/EG) om system för garanti av insättningar. Som motiv för att ändra definitionen av insättningsbegreppet har Insättningsgarantinämnden anfört att den nuvarande avgränsningen av vilka insättningar som är garanterade har vållat svårigheter vid samarbetet med andra länder och att en ändrad definition skulle innebära att Sverige skulle få en reglering som ligger närmare den som gäller i övriga Europa. Enligt nämnden har såväl rekvisitet "nominellt bestämda" som "tillgängliga med kort varsel" orsakat svårigheter.
I remissvaret över Insättningsgarantinämndens rapport har kommittén anfört att en ändrad definition av insättningsbegreppet bör föregås av en djupare analys än den Insättningsgarantinämnden gjort. Kommittén har vidare yttrat att en sådan analys bör ske samtidigt med en analys av ett skyddssystem för annat pensionssparande inom IPS än IPS-inlåning, ett garantisystem för försäkringsersättningar och ett svenskt investerarskydd samt att kommitténs förslag till ändrad bank-rörelsedefinition och ett säkert placeringsalternativ bör beaktas i detta sammanhang. Insättningsgarantinämndens rapport bereds för närvarande av Finansdepartementet. Med hänsyn till den bredare analys som kommittén efterlyst i remissvaret och då en sådan analys ligger utanför kommitténs uppdrag avstår kommittén från att behandla frågan om en ändrad definition av insättningsbegreppet. Kommittén konstaterar att insättningsgarantin
89prop. 1995/96:60 sid 56.
Ett säkert placeringsalternativ 347
även med det nuvarande insättningsbegreppet i huvudsak uppfyller kraven på en likvid och säker placeringsform (se också 8.5).
8.4 Insättningar i kreditmarknadsföretag
Kommitténs förslag: En insättning enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti som görs hos ett svenskt kreditmarknadsföretag skall omfattas av garantin.
Som redan sagts, föreslår kommittén att bankernas ensamrätt till inlåning på konto skall avskaffas. Kommittén anser att det inte finns några särskilda skäl att förbehålla bankerna rätten att ta emot inlåning (6.6). Tanken är att såväl andra finansiella företag som icke-finansiella företag skall kunna tillhandahålla inlåning. Av diskussionen i avsnitt 8.2 följer att garantin inte bör utsträckas till alla former av inlåning. I princip är det tillräckligt att vissa insättningar i bank är garanterade för att tillgodose behovet av ett säkert placeringsalternativ. Kommittén anser emellertid att samma typ av insättningar som omfattas av insättningsgarantin i bank skall vara garanterade i kreditmarknadsföretag. Det finns flera skäl för detta.
Garantin kan för det första, såsom beskrivs i kapitel 5, verka systemstabiliserande, även om den först och främst är att betrakta som ett konsumentskydd. Eftersom kreditmarknadsföretagen bedöms vara av betydelse för kapitalförsörjningen, är det en fördel om risken för uttagsanstormning minskas.
Kommittén anser för det andra att det förhållandet att andra finansiella företag än banker tillåts ta emot garanterade insättningar kan stimulera konkurrensen på inlåningsmarknaden och även möjliggöra en framtida separation av likviditets- och betalningstjänster, som annars kan förhindras av bankernas monopol på statligt garanterade insättningar.
Institut som tar emot medel från allmänheten och bedriver kreditgivning träffas för det tredje av EG:s definition av kreditinstitut och enligt direktivet om system för garanti av insättningar skall insättningar i kreditinstitut omfattas av ett garantisystem.
348 Ett säkert placeringsalternativ SOU 1998:160
8.5 Skyldighet att ta emot garanterade insättningar
Kommitténs förslag: Institut som tillhandahåller kontoformer som omfattas av insättningsgarantin skall vara skyldiga att ta emot insättningar på sådana konton från envar. Skyldigheten skall dock inte gälla i fall där det finns sakliga skäl att neka någon tillgång till konto, t.ex. om sökanden tidigare varit ohederlig mot institutet, om misstanke om penningtvätt finns eller om det finns risk för att en företrädare för institutet genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott. Skyldigheten omfattar inte andra tjänster såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot.
Det synes inte finnas några hinder att låta den existerande insättningsgarantin fylla behovet av ett säkert alternativ. Möjligen kan någon ställa sig tveksam till att definitionen av det ur betalningsväsendets synpunkt skyddsvärda området avviker från det som omfattas av insättningsgarantin. Eller med andra ord: Är det möjligt att i bankrörelselagen ha en definition av det skyddsvärda området vilken innehåller ett rekvisit som pekar ut medel som är uppsägbara inom en månad, i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 6.5, medan insättningsgarantin innehåller ett krav på att medlen skall vara nominellt bestämda och tillgängliga med kort varsel? Eftersom det inte är samma motiv bakom statens intresse av att tillhandahålla ett säkert alternativ för placeringar som för att söka upprätthålla det finansiella systemets funktionsförmåga, är det inte märkligt att inte samma definition av de skyddsvärda verksamheterna används trots att de bedrivs inom samma institutstyp. Det kan dock vara så att den olika utformningen innebär tekniska problem eller risk för kringgående.
Även om det i gällande rätt är inlåningsbegreppet i bankrörelsedefinitionen som är styrande för insättningsgarantins tillämpningsområde så finns det inget hinder för bankerna att tillhandahålla även konton som inte faller under garantin, t.ex. på grund av att de har längre uppsägningstid än en månad eller att de inte är nominellt bestämda. Bank-erna måste dock tillhandahålla någon kontoform som faller under garantin, annars är de ju per definition inte banker. Med den av kommittén föreslagna definitionen av mottagna medel (som föreslås ingå i bankrörelsedefinitionen, se närmare avsnitt 6.5) kommer det vara möjligt för banker att endast ta emot sådana medel som inte faller under garantin och ändå fortsätta att vara banker.
Eftersom huvudmotivet för garantin är att ett säkert alternativ skall tillhandahållas, är frågan om risken för att bankerna väljer att inte till-
Ett säkert placeringsalternativ 349
handahålla inlåning som omfattas av insättningsgarantin är så stor att det finns skäl att lagstifta om en sådan skyldighet. Bankrörelselagen innehåller i dag en skyldighet för banker "att ta emot inlåning på räkning från allmänheten" (2 kap. 1 § bankrörelselagen). Denna bestämmelse innebär att bankerna är skyldiga, om inte särskilda skäl föreligger, att ta emot inlåning från alla som kommer och vill sätta in pengar på ett konto i banken. Som redovisas i avsnitt 6.6, föreslår kommittén att denna bestämmelse slopas. Skälet är att det är svårt att se nyttan med en sådan bestämmelse. Med fri prissättning kan en bank alltid prissätta sig ur en marknad. Av samma skäl är det inte ändamålsenligt med en bestämmelse som ålägger banker att ta emot insättningar som omfattas av insättningsgarantin.
Det är att märka att bestämmelsen om bankernas skyldighet att ta emot inlåning inte innehåller rekvisiten "nominellt bestämd" eller "tillgängliga för insättaren med kort varsel". Bestämmelsen korresponderar således inte med gällande bankrörelsedefinition eller med definitionen av garanterad insättningar i lagen om insättningsgaranti. Således garanterar den inte att banker håller konton omfattade av insättningsgarantin tillgängliga. Det finns i dag inga tecken på att banker skulle vilja dra sig undan från det garanterade området; tvärtom används det som ett argument i reklamen att vissa kontoformer är garanterade.
Det kan möjligen ifrågasättas om inte EG-direktivet om system för garanti av insättningar medför en skyldighet för lagstiftaren att se till att det tillhandahålls konton som omfattas av landets garantisystem. Detta kan dock knappast vara en rimlig tolkning av direktivet. I sin yttersta förlängning skulle argumentet nämligen leda till att det måste införas en lagregel i svensk rätt vilken föreskriver att det måste finnas kreditinstitut (vilka är de institut som skall omfattas av garantisystem) som bedriver verksamhet i landet.
Således bör inte en bestämmelse om att banker är skyldiga att tillhandahålla inlåning som omfattas av garantin införas. Däremot finns skäl att hindra banker som väljer att tillhandahålla kontoformer omfattade av insättningsgarantin från att utestänga vissa individer från möjligheten att öppna sådana konton. Möjligheten bör i princip stå öppen för alla att få tillgång till en säker sparform. Det bör därför inte accepteras att en bank vägrar vissa tillgång till konton som omfattas av insättningsgarantin. Skyldigheten skall dock inte vara absolut. Om det föreligger sakliga skäl, såsom t.ex. att en kund tidigare varit ohederlig mot banken, att misstanke om penningtvätt finns eller att det finns risk för att en företrädare för banken genom att tillhandahålla kontot på något sätt främjar brott kan banken neka tillgång till konton. När det gäller medlemsbanker tillkommer att dessa kan begränsa sin medlemskrets till vissa grupper, t.ex. medlemmar i ett visst trossamfund. Det skall tilläggas att det inte finns
350 Ett säkert placeringsalternativ SOU 1998:160
skäl att införa skyldighet för en bank att tillhandahålla kunden andra tjänster, såsom t.ex. checkar och kort kopplade till kontot.
Skyldigheten att ta emot garanterade insättningar, såvida särskilda skäl inte talar däremot, bör gälla alla institut som omfattas av insättningsgarantin, dvs. även kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag.
Reglering av banker – utgångspunkter 361
hänsyn till omfattningen och beskaffenheten av den planerade rörelsen. Det skall i bankaktiebolag utgöras av aktiekapital, i medlemsbank av insatskapital och i sparbank av grundfond. Vidare finns en nominellt angiven gräns för det minsta bundna egna kapital en bank skall ha vid starten. För bankaktiebolag är detta belopp fem miljoner ecu samt för sparbanker en miljon ecu. Medlemsbanker får ha ett lägre bundet eget kapital än fem miljoner ecu om den beräknade balansomslutningen är högst etthundra miljoner kronor.
När en bank väl har startat sin rörelse finns det begränsade möjligheter för Finansinspektionen att göra någonting åt att banken har otillräcklig kapitalbuffert om kapitalkravet enligt kapitaltäckningsreglerna är uppfyllt. Ett undantag är det fall att en banks kapitalbas underskrider det nominella belopp som krävdes i form av bundet eget kapital vid starten. I sådana fall skall Finansinspektionen återkalla bankens oktroj. Observera att det rör sig om samma nominella gräns men olika typer av kapitalkrav. Denna regel gäller för alla typer av banker.
Det är en rimlig ordning att lagstiftaren även efter det att oktroj beviljats upprätthåller det krav på buffertkapital som gäller vid starten även om kravet går utöver det som följer av kapitaltäckningsreglerna. Den "tröskel" som reglerna om startkapital utgör enligt gällande rätt bör kompletteras med en regel som höjer nivån på "golvet" bakom "tröskeln". En sådan regel skulle kunna utformas som ett allmänt krav på att buffertkapitalet skall vara tillräckligt med hänsyn till den rörelse som en bank bedriver. Alternativt kan användas en regel som ställer krav på att rörelsen inte får bedrivas på ett sådant sätt att buffertkapital-et äventyras. De alternativa sätten att formulera en regel är två sidor av samma sak. Antingen får banken anpassa buffertkapitalet till rörelsen eller rörelsen till buffertkapitalet. Oavsett hur en eventuell regel närmare utformas så skulle den kunna utgöra grund för ingripanden i fall då kapitaltäckningen enligt kapitaltäckningsreglerna är tillräcklig men buffertkapitalet ändå i ett vidare perspektiv anses otillräckligt med hänsyn till en viss rörelse.
9.3.4 Kapitaltäckningsreglerna
Viktigast av de regler som har till syfte att trygga ett buffertkapital är det regelkomplex som brukar kallas kapitaltäckningsregler. Kapitaltäckningsreglerna, som till största delen bygger på EG-direktiv och internationella överenskommelser, är omfattande och tekniskt komplicerade. De skall kortfattat gås igenom här nedan.
362 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
De gällande kapitaltäckningsreglerna fokuserar på kreditrisker och marknadsrisker. När det gäller kapitaltäckning av kreditrisker är principen att en banks engagemang klassificeras utifrån emittent- och säkerhetstyp. I princip all företagsutlåning placeras i samma klass. Därmed blir det ingen skillnad i kapitalkravet till följd av skillnader i kreditrisken mellan olika företagskrediter. Reglerna fångar inte heller upp olika grader av portföljdiversifiering.
Sedan början av 1996 omfattas även marknadsrisker av kapitaltäckningsreglerna. När det gäller ränterisker och aktiekursrisker skall positioner i bankernas handelslager kapitaltäckas. Dessutom ger växelkursrisker i hela verksamheten upphov till kapitalkrav. Kapitaltäckning för marknadsrisker berör därutöver motpartsrisker och avvecklingsrisker inom värdepappershandel samt risker på grund av garantier vid en emission. Även när det gäller marknadsrisker skall dessa kapitaltäckas enligt vissa procentsatser utefter klassificering av de olika typerna av exponering. Dessa regler – schablonmetod eller standardiserad metod – som baseras på ett EG-direktiv från 1993 (93/6/EEG), tar inte hänsyn till alla de möjligheter som finns för att utjämna och hantera risker genom rationell riskhantering.
En del kreditinstitut använder i dag avancerade datamodeller för att beräkna risk. Sådana riskberäkningsmodeller, eller Value at Riskmodels, kan också användas för beräkning av kapitalkrav. Modellerna anses ge ett mer rättvisande kapitalkrav bl.a. på grund av att hänsyn kan tas till portföljsammansättningen. Genom ett nyligen antaget direktiv (98/32/EG) har regler för användningen av sådana s.k. egna modeller i kapitaltäckningssammanhang införts i 1993 års direktiv. De nya bestämmelserna bygger på Baselkommitténs rekommendationer om marknadsrisk från 1996. Regelverket för användande av egna modeller för beräkning av kapitaltäckningskrav är mycket komplicerade. I korthet innebär reglerna att det ställs krav på modellens tillförlitlighet liksom på institutens förmåga att använda sig av modellen i sin riskhanteringsprocess. Instituten skall också ha tillsynsmyndighetens godkännande för att få använda modellen för beräkning av kapitalkrav.
EU har sedan en tid medgett att medlemsstaterna tillåter sina banker att använda egna riskberäkningsmodeller vid sidan av den standardiserade metoden. En sådan möjlighet finns också för de svenska bankerna sedan den 1 januari 1996.
Med nödvändighet är reglerna rörande kapitaltäckning av kreditrisker trubbiga och det bör även observeras att kapitaltäckningsreglerna inte beaktar alla risker som en bank är exponerad för. Exempelvis beaktas inte s.k. operativa risker eller rörelserisker. Det betyder t.ex. att en ren inlåningsbank, dvs. en bank som placerar mottagen inlåning i statspap-
Reglering av banker – utgångspunkter 363
per, inte skulle behöva något eget kapital enligt kapitaltäckningsreglerna.93
Kapitaltäckningsreglerna i sin nuvarande utformning är inte i sig tillräckliga för att uppfylla de inledningsvis i avsnittet skisserade krav-en på regler om buffertkapital. En principiell fråga för kommittén är om arbetet skall inriktas på att omarbeta kapitaltäckningsreglerna eller om arbetet i stället skall inriktas på att införa kompletterande reglering i syfte att på ett mer övergripande sätt söka garantera att en bank har tillräckligt buffertkapital. Mot det första alternativet talar att kapitaltäckningsreglerna är starkt bundna av EG-rätten och internationella överenskommelser och att det därför är tveksamt om det är möjligt att genomföra de långtgående förändringar som skulle krävas enligt detta alternativ. Det torde för övrigt vara svårt, för att inte säga omöjligt, för Sverige att ensamt slå in på en väg, som skulle leda till omfattande skillnader jämfört med andra EU-länder. Det ingår inte heller i kommitténs uppdrag att se över kapitaltäckningsreglerna. Av nämnda skäl gör kommittén bedömningen att det, i vart fall i det här sammanhanget, inte är lämpligt att söka förändra kapitaltäckningsreglerna i nämnd riktning, utan arbetet får istället inriktas på att införa en kompletterande reglering.
9.3.5 Sambandet mellan likviditet och buffertkapital
En banks likviditetsrisk har nära samband med storleken på dess buffertkapital. Anledningen är att likviditetsrisken ytterst handlar om en banks möjlighet att refinansiera sig på interbankmarknaden eller hos Riksbanken, vilken i sin tur sammanhänger med förmågan att ställa säkerhet för dessa lån. Regler med syfte att trygga buffertkapitalet minskar därmed likviditetsrisken. Således bidrar både en allmän soliditetsregel och kapitaltäckningsregler till att begränsa risken för en likviditetskris. Grunden för detta synsätt utvecklas i det följande.
Bankernas roll som förmedlare av betalningar gör att de ackumulerar skulder till och fordringar på varandra. Betalningar mellan banker sker via Riksbankens system för clearing och avveckling (RIX), i vilket varje bank har ett konto. Bankerna stämmer dagligen av sina respektive positioner i RIX. Denna information ligger till grund för bankernas s.k.
93 Innehav av statspapper kräver ingen kapitaltäckning för kreditrisk (däremot krävs kapital för den s.k. generella ränterisken). Detta innebär dock inte att det skulle gå att starta en inlåningsbank i stort sett utan eget kapital. Reglerna om oktrojprövning innehåller nämligen vissa regler om startkapital som innebär att det egna kapitalet skall vara väl avvägt till den tilltänkta rörelsen (se 6.3.3).
364 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
dagslånehandel, som syftar till att utjämna likviditeten mellan bankerna. De banker som har likviditetsbrist lånar således (över natten) från dem som har överskott på likviditet.
Riksbanken betalar ränta, inlåningsräntan, till en bank som har överskott på sitt konto i RIX vid dagens slut. En bank som har underskott på sitt konto vid dagens slut, får på motsvarande sätt betala Riksbankens utlåningsränta. Eftersom utlåningsräntan är betydligt högre än inlåningsräntan, har bankerna motiv att jämna ut sina positioner i RIX inbördes. Både in- och utlåningsmöjligheterna är beloppsmässigt begränsade. För lån måste banken ställa säkerhet.
In- och utlåningsräntorna utgör golv respektive tak i Riksbankens s.k. räntekorridor och ingår i Riksbankens penningpolitiska räntestyrningssystem. In- och utlåning på penningpolitiskt motiverade villkor regleras i 18 § första stycket i lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank (riksbankslagen). Det är viktigt att skilja Riksbankens penningpolitiska verksamhet från dess roll som s.k. lender of last resort, vilken är knuten till dess särskilda ansvar för betalningsväsendets stabilitet.94 Enligt 18 § andra stycket i riksbankslagen har Riksbanken möjlighet att, om synnerliga skäl föreligger, bevilja kredit på särskilda villkor till bl.a. banker. En bank som inte kan refinansiera sig på interbankmarknaden, t.ex. till följd av att kreditvärdigheten ifrågasätts, kommer automatiskt att få underskott på sitt konto i RIX. Banken kan då erhålla lån på särskilda villkor.
En banks temporära likviditetsbrist löses således rutinmässigt genom refinansiering via interbankmarknaden eller i sista hand via mindre lån över natten från Riksbanken. En allvarligare likviditetsbrist, normalt förorsakad av misstro mot bankens betalningsförmåga och därmed förknippad ransonering på dagslånemarknaden, kan avhjälpas av Riksbanken, dock under förutsättning att banken bedöms som i grunden solid.95
Risken för att en bank skall hamna i en likviditetskris är alltså ytterst beroende av bankens möjlighet att låna på interbankmarknaden eller från Riksbanken. Denna möjlighet är i sin tur beroende av att banken har tillgångar att lämna som säkerhet. En första förutsättning för detta är att banken har nettotillgångar att belåna. Ytterligare en förutsättning är att tillgångarna är sådana att ett någorlunda rättvisande värde går att fastställa. En banks likviditetsrisk är således beroende av storleken på ban-
94 Centralbankens lender of last resort-funktion diskuteras utförligt i avsnitt 1.X.95 Om banken inte är solid, är likviditetsstöd otillräckligt för att rädda den och det krävs andra typer av insatser, t.ex. för att arrangera en ordnad avveckling och utlösning av insättningsgarantin. Kommittén återkommer till dessa frågor i kapitel X.
Reglering av banker – utgångspunkter 365
kens buffertkapital, men även av rörelsens och tillgångarnas egenskaper och genomlysbarhet.
Givet att Riksbanken uppfyller sin funktion att bistå solida banker som har likviditetsproblem finns det inte skäl att frukta för en allmän likviditetskris i ett i grunden solitt banksystem. En enskilds banks problem kommer då inte annat än tillfälligtvis att påverka tilltron till övriga banker och stabiliteten i betalningssystemet är inte hotad. Regelverket och tillsynen bör följaktligen inriktas på soliditetsaspekter och inte på likviditeten.
När det gäller enskilda bankers likviditet kan normalt banken själv antas vara bäst skickad att bedöma vilka reserver den behöver. När banken gör denna bedömning tar banken med i beräkningen att det är kostsamt att få likviditetstillskott utöver det normala från andra banker och Riksbanken.
Slutsatsen är att det inte är nödvändigt med regler som ställer krav på bankerna att hålla en viss andel av sina tillgångar i likvida medel. Målet att banker skall ha god betalningsberedskap säkerställs genom de regler som syftar till att bevara bankens soliditet.
9.4 Riskbegränsning
9.4.1 Inledning
Rörelsereglerna bör ta sikte på att begränsa bankens totala risktagande. Det har nämligen ingen betydelse i vilken av bankens verksamhetsgrenar som det uppkommer problem för att det skall uppstå en risk för att misstro mot banken skall leda till dess fall. Det är alltså inte tillräckligt att reglera den skyddsvärda verksamhet som en bank bedriver. Regleringarna måste inriktas på att bevara tilltron till banken som helhet. Reglerna bör vara utformade på ett sådant sätt att enskilda placeringar inte riskerar en banks överlevnad. Detta innebär att rörelsereglerna bör präglas av ett diversifieringstänkande, där nettoexponeringar gentemot olika risker står i centrum.
Det är inte genomförbart och inte heller önskvärt att införa kvantitativa regler för alla typer av placeringar. Exempel på icke önskvärda regler är sådana som anger att inte mer än x procent av kreditportföljen får utgöras av krediter till databranschen och att inte mer än y kr får riskeras i handeln med tyska mark. Kvantitativa regler, vilka inte kan beakta alla faktorer av betydelse, riskerar att göra mer skada än nytta. Den ovan exemplifierade begränsningen av kreditportföljen kan vara för
366 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
sträng eller för generös beroende på en mängd andra förhållanden.96Ambitioner att fånga in de relevanta faktorerna i en detaljerad kvantitativ reglering av komplexa verksamheter tenderar också att göra regelverket svårgenomträngligt.
Allmänt sett bör huvudambitionen med reglerna för riskbegränsning vara att se till att bankerna bygger upp fungerande system för att hantera riskerna i sina respektive verksamheter. Beroende på vilka typer av verksamheter en bank bedriver kan dessa system utformas på olika sätt. En bank vars rörelse endast består i betalningsförmedling och som placerar mottagna medel i statspapper behöver ett helt annat riskkontrollsystem än en traditionell fullsortimentsbank. Det är nödvändigt att bankens styrelse och ledning med hjälp av systemen kan få grepp om riskerna i den verksamhet som banken bedriver. Riskbegränsning förutsätter nämligen riskuppfattning.
Det är således viktigt att reglerna lämnar viss frihet för bankerna att utforma systemen för riskbegränsning efter den egna rörelsens art och omfattning. Flexibla regler i detta avseende kan också förväntas leda till att bankerna gradvis utvecklar allt bättre system. Reglerna bör innehålla incitament till en sådan utveckling. Dessutom torde god riskuppfattning och riskkontroll vara konkurrensmedel. Mycket talar alltså för att reglerna endast bör ange någon slags miniminivå och att det överlämnas till bankerna själva och tillsynsmyndigheten att ta ställning till om en banks system är tillfyllest med hänsyn till bankens verksamhet.
Härnäst kommer ett avsnitt som behandlar riskhantering i allmänhet. Därefter behandlas några särskilda aspekter på marknads- och kreditrisker (9.4.3). I avsnitt 9.4.4 och 9.4.5 behandlas reglerna om stora exponeringar respektive artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet som båda är exempel på regelverk med syfte att begränsa storleken på en banks enskilda placeringar. Sist i kapitlet belyses de nyss nämnda regelverkens och kapitaltäckningsreglernas samspel (9.4.6).
9.4.2 Riskhantering
En förutsättning för framgångsrika riskbegränsande åtgärder i en bank är som nämnts riskuppfattning. Det första ledet i processen att bilda sig en uppfattning om riskerna i rörelsen är att identifiera vilka risker det rör
96 Bl.a. vilka begränsningar som läggs på kreditgivning till andra typer av branscher och samvariationen i lönsamhetsutveckling mellan dessa branscher.
Reglering av banker – utgångspunkter 367
sig om. Därefter är det nödvändigt att uppskatta riskens storlek. Detta gäller både enskilda risker och rörelsens samlade risk.
Det är emellertid inte tillräckligt att en bank vet vilka risker den är exponerad för och kan uppskatta deras storlek. Kraven på sådan kunskap bör förenas med ett krav på att en bank i någon mening skall ha kontroll över riskerna. Detta krav innebär att banken måste kunna styra rörelsens utveckling. Till grund för bedömningen av vilka riskbegränsande åtgärder som skall vidtas måste ligga en uppfattning om vilka risker som är acceptabla i bankrörelse. Denna bedömning har i det enskilda fallet inga självklara utgångspunkter. Slutligen faller bedömningen tillbaka på det grundläggande kravet att bankens soliditet inte får äventyras.
Det ovan förda resonemanget kan sammanfattas som krav på att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. De nämnda kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konsekvenser för bankens hela rörelse och organisation, vilket är naturligt eftersom all bankrörelse i viss bemärkelse går ut på att hantera risker.
I det här kapitlet behandlas inte alla de aspekter som kan läggas på riskhantering. Styrelsen och dess arbete kan visserligen sägas utgöra grundbulten i en banks riskhantering men arbetsformerna i styrelserna behandlas inte här. Inte heller frågor om organisationsstrukturen kommer att behandlas här trots att sådana frågor också har stor betydelse för riskhanteringens ändamålsenlighet. Som en nödvändig del av ett riskhanteringssystem ingår intern kontroll av fattade beslut. Även om den interna kontrollen utgör en väsentlig del av riskhanteringen så anser kommittén att dessa frågor med fördel kan behandlas tillsammans med de två tidigare nämnda frågorna. Kommittén avser att återkomma till samtliga dessa frågor i ett senare betänkande.
En grundläggande beståndsdel i ett bra riskhanteringssystem är fungerande informationsvägar. Information om rörelsen skall på ett ändamålsenligt sätt föras vidare upp i organisationen. Information skall finnas på den nivå där beslut i en viss fråga skall fattas. Detta gäller såväl för beslut av enskilda tjänstemän som beslut under prövning av styrelsen. Nära förbundet med det regelsystem som reglerar informationsflödet i en bank är det regelsystem som reglerar var och hur beslut i olika frågor skall fattas. Även ett ändamålsenligt delegeringssystem kan säg-as vara en viktig beståndsdel i ett riskhanteringssystem. Nära samband med de rent formella reglerna om beslutsfattande och beslutsdelegation har frågor rörande överordnade nivåers faktiska möjlighet att styra innehållet i beslut på lägre nivåer. Fungerande styrning och styrsystem är även det förutsättningar för bra riskhantering.
368 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
Hittills har beskrivits det nät av system som används, eller bör användas, för att styra en banks rörelse. Därvid har gränserna för lagstiftarens intresse skisserats. I stort sett kan sägas att systemens utformning har stor betydelse för riskhanteringens ändamålsenlighet men att vissa aspekter av dessa frågor främst kommer att behandlas i andra kapitel.
När det gäller det materiella innehållet i den information som vidarebefordras genom systemen och de beslut som fattas är det inte självklart var gränserna för lagstiftarens intresse skall gå. Av det tidigare resonemanget framgår att det finns ett legitimt intresse för staten att påverka hur beslutssystemen inom en bank ser ut. Därmed är det inte sagt att det bör finnas lagbestämmelser som styr det materiella innehållet i beslut som faller inom ramen för den inom banken tillåtna verksamheten. Det är fullt tillräckligt att lagstiftningen kräver system som ser till att det finns tillräckligt beslutsunderlag, att besluten fattas på lämplig nivå och att någon, slutligen styrelsen, får en bild av den helhet som följer av de enskilda besluten. Utöver detta finns även ett intresse från statens sida att bankerna klarar av att styra balansen mellan olika verksamheter och olika tillgångar. Däri ligger att en bank måste ha en strategi för hur rörelsen skall utvecklas, dvs. för frågor såsom vilka verksamheter som banken skall satsa på respektive avveckla, vilka kundgrupper som skall bearbetas och så vidare. När besluten nått denna nivå är det önskvärt att statens inblandning, genom lagstiftning eller via tillsyn, minimeras och begränsas efter kriteriet vad som är speciellt skyddsvärt med tanke på statens implicita åtagande för stabiliteten i betalningsväsendet. Det rör sig här i huvudsak om rent företagsekonomiska bedömningar i vilka det knappast finns anledning för staten att ingripa. Ett ingripande bör i sådana fall endast aktualiseras, när bankens soliditet skulle hotas genom att någon av rörelsereglerna till följd av beslutet träds för när. På motsvarande sätt måste tillsynsmyndigheten ha skyldighet att ingripa vid överträdelse av regler som föreskriver begränsningar av icke-finansiell verksamhet eller begränsningar i förvärv av aktier.
Utöver de regler som har till syfte att förbättra genomlysbarheten och begränsa risken och som i vissa avseenden innebär restriktioner för rörelsen, är det således olämpligt med lagregler som har till syfte att styra inriktningen på rörelsen. Det är också olämpligt att tillsynsmyndigheten skulle ingripa med hänvisning till att ett sådant övergripande beslut förefaller oklokt och på lång sikt riskerar att äventyra en banks soliditet. Följden av ett sådant ingripande skulle nämligen bli att tillsynsmyndigheten påtog sig ett ansvar för driften av banken.
Slutsatsen är att det finns skäl för en regel som kräver att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är
Reglering av banker – utgångspunkter 369
förknippad med. En sådan regel innebär också krav på system avpassade till rörelsen.
9.4.3 Särskilt om marknadsrisker och kreditrisker
Utvecklingen har medfört nya typer av instrument på de finansiella marknaderna och även ökad omsättning. Utvecklingen innebär också att bankerna har fått bättre möjligheter att hantera marknadsrisker, dvs. ränte-, valuta- och aktiekursrisker.97 Med hänsyn till banklagstiftningens mål är det rimligt att lagstiftaren söker säkerställa att enskilda bank-er har ändamålsenliga system och rutiner för att analysera och hantera riskerna i sin rörelse. I praktiken torde detta innebära att lagstiftningen innehåller en relativt allmänt hållen bestämmelse om riskhantering och att tillsynsmyndigheten ges i uppdrag att kontrollera att en enskild banks system är avpassade efter dess rörelse. Att gå en annan väg och t.ex. föreskriva vilka positioner som får tas i olika instrument synes ogörligt.
En banks analys av kreditrisker handlar i princip om att bestämma sannolikheten för att låntagare kommer att uppfylla sina förpliktelser. Det finns en mängd, mellan låntagare varierande, faktorer som är av betydelse för sådana analyser.98 Diversifiering av kreditportföljen är en viktig del av hanteringen av den samlade kreditrisken. Genom att undvika ensidig riskexponering minskar risken för att många låntagare samtidigt drabbas av betalningssvårigheter. Diversifiering kan ske i flera olika dimensioner, exempelvis låntagarens bransch och det geografiska område som denne är verksam i, låntagarens valutaexponering, den politiska risk verksamheten är förknippad med och, inte minst, olika typer av säkerhet som ställs för lånet. Det är omöjligt för lagstiftaren att i förhand ange vilka variabler som är relevanta för en viss bank i en viss situation.
Givet att bankerna har lämpliga rutiner för kreditgivning och diversifiering av kreditportföljen finns det, som belysts i avsnitt 9.4.2, inte skäl för lagstiftaren att söka styra det materiella innehållet i enskilda kreditbeslut. Det är en omöjlig uppgift att i förhand ange hur ett lämpligt kreditbeslut skall se ut för varje tänkbar situation. Som exempel kan nämnas hanteringen av s.k. masskrediter. I vilken utsträckning sådana kan beviljas utan egentlig kreditprövning är beroende av sammansättningen och storleken på den övriga portföljen.
97 Se kapitel 3 och 4.98 Se kapitel 4 för en genomgång av hur bankerna kan hantera kreditrisker.
370 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
Lagstiftaren bör, på samma sätt som när det gäller marknadsrisker, i första hand söka åstadkomma att bankernas rutiner och interna regler för kreditgivning är tillfredsställande. Här är det bankernas förmåga att bedöma och värdera kreditrisker som skall komma i förgrunden.
En väsentlig skillnad mellan marknadsrisker och kreditrisker är att de senare är svårare att hantera med hjälp av finansiella instrument av olika slag. Detta beror dels på att det finns en inneboende svårighet att värdera krediter, dels på att marknaderna för handel i kreditrisker ännu är relativt outvecklade. Svårigheten att värdera krediter hänger i sin tur bl.a. samman med att det är så många variabler som påverkar värdet av en viss kredit för en viss innehavare och att det ofta råder asymmetrisk information rörande dessa variabler. Informationsproblemet hänger samman med det speciella förhållande som ofta finns mellan en kreditgivare och en kredittagare. Den information som finns hos kreditgivaren kan vara svår att överföra till en förvärvare av krediten (eller derivat därav). Det här är i grunden ett genomlysningsproblem.
Slutsatsen av detta avsnitt kan sägas vara att lagstiftaren genom en allmänt hållen regel bör söka uppnå att enskilda banker har till sin rörelse avpassade system och rutiner för att hantera sina marknadsrisker. Samma allmänt hållna riskhanteringsregel bör även gälla för kreditrisker. Därutöver finns det på detta område stöd för att införa vissa ytterligare bestämmelser. Dessa bör inte söka styra det materiella innehållet i enskilda kreditbeslut utan inriktas mot att vara kompletterande i riskhanterings- och genomlysbarhetshänseende.
9.4.4 Reglerna om stora exponeringar
I stort sett alla placeringar i finansiella instrument eller placeringar som är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en avtalspart är underkastade regler om maximal storlek på placeringen. Dessa regler kan sägas utgöra en yttersta gräns för exponeringen både vad gäller marknadsoch kreditrisker. I viss mån kan detta sägas gälla även för de operativa riskerna.
Reglerna finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (5 kap.), kapitaltäckningslagen (KTL) samt i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 1995:60). Bestämmelserna som är gemensamma för banker, andra kreditinstitut och värdepappersbolag, är nästan helt anpassade till direktivet om övervakning och kontroll av kreditinstituts stora exponeringar (92/121/EEG). Direktivet innebär att EG-staterna måste införa regler om skyldighet för kreditinstitut att begränsa storleken av sina stora exponeringar och att lämna uppgifter om sådana exponeringar. Enligt direktivet
Reglering av banker – utgångspunkter 371
är exponeringar alla tillgångsposter och poster utanför balansräkningen enligt den kategorisering som gjorts i kapitaltäckningsdirektivet (89/647/EEG). Som en stor exponering räknas en exponering som institutet har gentemot en kund eller en grupp av inbördes anknutna kunder och som motsvarar minst 10 procent av institutets kapitalbas.
Enligt KTL får, i enlighet med EG-direktivet, en banks exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning inte överstiga 25 procent av bankens kapitalbas (5 kap. 1 § KTL och prop. 1994/95:50 s. 215 ff). Vid beräkningen skall samtliga exponeringar som ett institut har gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning läggas samman och det är totalsumman som inte får överstiga 25 procent av kapitalbasen. Summan av samtliga stora exponeringar får inte överstiga 800 procent av kapitalbasen. Detta innebär att en bank som mest kan ha 32 exponeringar av maximal storlek.
Begreppet exponering definieras inte i kapitaltäckningslagen, men det kan sägas att med exponering avses i detta sammanhang alla tillgångar som är beroende av en kunds ekonomiska utveckling. Med kund avses när det gäller placeringar i finansiella instrument (häri inkluderas aktier) emittenten eller, om det rör sig om derivat, emittenten av den underliggande finansiella tillgången (punkt 2 i bilaga VI och punkt 12 i bilaga 1 i kapitalkravsdirektivet) och i fråga om fordringar och andra åtaganden den som svarar för dem. I Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om stora exponeringar definieras exponering som placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen i såväl handelslagret som övrig verksamhet. De ovan nämnda avgränsningarna medför att bankens innehav av egendom som inte är beroende av en "kunds" ekonomiska utveckling inte omfattas av reglerna. Som exempel på sådan egendom kan nämnas de flesta typer av materiella tillgångar såsom fastigheter, maskiner och liknande och vissa immateriella tillgångar såsom patent. En grupp av kunder föreligger när det finns affärs- eller intressegemenskap mellan kunderna. Som exempel på sådan gemenskap kan nämnas gemensamt ägande, gemensam ledning, korsvisa garantier och ett direkt kommersiellt beroende som inte kan brytas på kort sikt. Även om inte nämnda omständigheter föreligger skall en grupp anses föreligga om fysiska eller juridiska personer har sådan inbördes anknytning att någon eller samtliga kan befaras råka i betalningssvårigheter om en av dem drabbas av finansiella problem (5 kap. 2 § 2 KTL).
Alla aktieinnehav faller under reglerna; såväl sådana som innehas som ett led i handels- eller emissionsverksamhet som aktier i intresseeller dotterbolag. Det skall dock påpekas att exponeringarnas storlek beräknas på olika sätt. För aktier som ingår i det som kallas handelslagret beräknas exponeringen på grundval av den bedömda aktiekursrisken
372 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
(beräknad enligt kapitaltäckningsreglerna) medan exponeringar i andra aktier beräknas på grundval av det bokförda värdet. Reglerna innebär att det finns en absolut gräns för aktieinnehav (som kapitaltäcks till 8 procent) vid 25 procent av bankens kapitalbas. För tydlighetens skull skall sägas att alla exponeringar gentemot en kund slås samman. Det är således möjligt att inneha aktier motsvarande 25 procent av kapitalbasen i ett och samma bolag endast om banken inte har några andra exponeringar mot bolaget. Det finns dock möjlighet att överskrida denna gräns om det överskjutande innehavet helt täcks med eget kapital, dvs. kapitaltäcks till 100 procent.
Beträffande exponeringar inom en finansiell företagsgrupp finns speciella regler i kapitaltäckningslagen. Med en finansiell företagsgrupp förstås i lagen
− ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet och de dotterföretag som är institut, motsvarande utländska företag eller finansiella institut, eller
− ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet och de institut, motsvarande utländska företag eller finansiella institut som det förstnämnda institutet eller holdingföretaget har ägarintresse i och som leds tillsammans med ett eller flera andra företag, om ägarnas ansvar är begränsat till den andel av kapitalet som dessa innehar, eller
− ett institut eller ett holdingföretag med finansiell verksamhet och dotterföretag enligt första strecksatsen samt företag som det finns ägarintresse i enligt andra strecksatsen (6 kap. 1 § 1 st KTL).
När en finansiell företagsgrupp föreligger enligt det sagda, skall även ett anknutet företag som är dotterföretag eller som det finns ägarintresse i ingå i gruppen (6 kap. 1 § 2 st KTL). Med institut förstås i lagen bank, kreditmarknadsföretag, Svenska skeppshypotekskassan och värdepappersbolag (1 kap. 1 § 4 och 5 KTL).
Vad som i övrigt föreskrivs om stora exponeringar i kapitaltäckningslagen skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupp (6 kap. 3 § KTL). Det innebär exempelvis att en finansiell företagsgrupps samlade exponering gentemot en viss motpart begränsas till 25 procent av företagsgruppens samlade kapitalbas.
Om ett moderföretag är ett institut skall vid beräkningen av gränsvärdena för stora exponeringar inte medräknas exponeringar som koncernföretag som är institut har gentemot andra koncernföretag som står under tillsyn av Finansinspektionen och omfattas av samma gruppbaserade redovisning som moderföretaget (6 kap. 10 § KTL). För bankers del innebär denna bestämmelse att om en bank ingår i en finansiell företagsgrupp så gäller inte reglerna om stora exponeringar för exponeringar
Reglering av banker – utgångspunkter 373
gentemot andra företag i gruppen om dessa står under tillsyn av Finansinspektionen och omfattas av samma gruppbaserade tillsyn. Finansinspektionen får medge att dessa regler tillämpas även på en koncern i vilken moderföretaget är ett i Sverige etablerat holding-företag med finansiell verksamhet.
Beträffande andra exponeringar som en bank har gentemot sin egen företagsgrupp är gränsvärdet för maximal exponering mot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning inom företagsgruppen 20 procent, dvs. samma gränsvärde som stadgas i EG-direktivet. När ett icke-finansiellt företag ingår i samma företagsgrupp som en bank begränsas dock bankens exponeringar gentemot moder-, dotter- och systerföretag hårdare (5 kap. 1 § 3 st KTL). I stället för 20 procent gäller en gräns på 10 procent av kapitalbasen.
Det kan konstateras att de presenterade reglerna om stora exponeringar ligger i linje med de ovan förda resonemangen om begränsning av storleken på enskilda engagemang. Reglernas utformning är dessutom i hög grad styrd av EG-direktivet på området. Kommittén gör därför bedömningen att det inte finns anledning att föreslå några omfattande ändringar i reglerna om stora exponeringar (se vidare avsnitt 11.8).
Vissa exponeringar är emellertid undantagna från begränsningarna. Det gäller i första hand placeringar och fordringar för vilka stater, kommuner eller liknande svarar. Närmare bestämt rör det sig om följande kategorier:
− Placeringar och fordringar för vilka svenska staten, en svensk kommun eller därmed jämförlig samfällighet svarar.
− Placeringar och fordringar för vilka en utländsk stat eller centralbank svarar, om placeringen eller fordran gäller i den utländska stat-ens valuta och är refinanserad i samma valuta.
− Övriga placeringar och fordringar för vilka svarar Europeiska gemenskaperna eller någon av de utländska stater eller centralbanker som regeringen föreskriver.
− Placeringar och fordringar för vilka svarar en sådan utländsk kommun eller därmed jämförlig samfällighet, med behörighet att kräva in offentlig uppbörd, som regeringen föreskriver.
− Placeringar, fordringar, garantiförbindelser och andra åtaganden, för vilka säkerheten utgörs av sådana placeringar eller fordringar som anges ovan.
Vidare omfattas inte exponeringar som uppkommer i samband med normal avveckling av en valutatransaktion under två dygn efter betalning. Vid köp eller försäljning av finansiella instrument omfattas inte exponeringar som uppkommer i samband med normal avveckling av en transaktion under fem vardagar efter den tidpunkt då antingen betalning har
374 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
skett eller de finansiella instrumenten har levererats. I nämnda fall har det alltså ingen betydelse vem som är motpart; det är transaktionens typ som är avgörande.
I KTL stadgas vidare att regeringen får föreskriva att även andra poster än dem som nämns i det näst föregående stycket (poster undantagna på grund av vem som är motpart) inte skall räknas in vid bestämmandet av en banks exponeringar om kreditrisken är låg eller post-erna räknats av från bankens kapitalbas. Finansinspektionen har, med stöd av delegation från regeringen,99 utfärdat föreskrifter i ämnet.100 Även om bestämmelserna redovisas under rubriken "Exponeringar som skall rapporteras" synes avsikten vara att materiellt styra tillämpningen. Enligt bestämmelserna får vissa poster helt undantas från begränsningarna medan andra poster skall tas upp.
I bestämmelsen stadgas att "följande poster får i sin helhet avräknas vid bestämmande av ett instituts stora exponeringar:
a) placeringar och fordringar för vilka en utländsk stat eller centralbank
i land utanför zon A101 svarar, om placeringen eller fordran gäller i den utländska statens valuta och är refinansierad i samma valuta,
b) placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen med
en återstående löptid av högst ett år för vilka annat kreditinstitut i Sverige, Konungariket Sveriges statshypotekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, värdepappersbolag som har Finansinspektionens medgivande att ta emot medel på konto enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse eller utländskt kreditinstitut inom zon A svarar,
c) placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen för
vilka svarar institut som utan att vara kreditinstitut har tecknat primary dealer avtal på penning- och obligationsmarknaden med Riksbanken, under förutsättning att dessa exponeringar har en återstående löptid av högst ett år och att det finns säkerhet som får inräknas under grupp A eller B i kapitaltäckningshänseende enligt Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1994:50) om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav för kreditrisker,
och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag har räknats av från kapitalbasen."
99 Förordning (1994:2024) om kapitaltäckning och stora exponeringar, 2 § 4.100 Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd om stora exponeringar, FFFS 1995:60, 8 §.101 Zon A definieras i direktiv 89/647/EEG artikel 2.1 andra stycket och de länder som ingår räknas upp i bilaga 2 till ovan nämnda föreskrifter.
Reglering av banker – utgångspunkter 375
Vidare stadgas att "för följande poster skall avräkning ske med olika procentsatser:
a) placeringar, fordringar samt åtaganden utanför balansräkningen för
vilka annat kreditinstitut i Sverige, Konungariket Sveriges stadshypotekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, värdepappersbolag som har Finansinspektionens medgivande att ta emot medel på konto enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 lagen (1991:981) om värdepappersrörelse eller utländskt kreditinstitut inom zon A svarar skall tas upp till 20 % av sitt värde, om de har en återstående löptid av mer än ett men högst tre år. Dessa poster får inte ingå i det emitter-ande institutets kapitalbas.
b) innehav av obligationer utgivna av annat kreditinstitut i Sverige, Ko-
nungariket Sveriges stadshypotekskassa, Sveriges allmänna hypoteksbank, värdepappersbolag som har Finansinspektionens medgivande att ta emot medel på konto enligt 3 kap. 4 § första stycket 4 samma lag eller utländskt kreditinstitut inom zon A skall tas upp till 50 % av sitt värde, under förutsättning att obligationerna har en återstående löptid av mer än tre år och är föremål för omsättning på en marknad bestående av yrkesmässiga aktörer och dagligen noteras på denna marknad,
c) 50 % av medel- och lågriskposter utanför balansräkningen " enligt till
författningen fogad bilaga.
Av bilagan framgår att följande poster räknas som "medelrisk": – Remburser, öppnade och bekräftade, – Garanti- och ansvarsförbindelser samt garantiförbindelser som inte har karaktär av kreditsubstitut, – Sådana avtal om försäljning och återköp som definieras i artikel 12.3 och 12.5 i direktiv 86/635/EEG, – Oåterkalleliga kreditlöften som inte har karaktär av kreditsubstitut, – Outnyttjade kreditmöjligheter (åtaganden att lämna kredit, att köpa värdepapper, eller att utfärda garantier eller accepter) med en ursprunglig giltighetstid av mer än ett år, – "Note issuance facilities (NIFs)" och revolving underwriting facilities (RUFs), och – Andra poster av medelrisktyp.
Som "medel – lågrisk" räknas: – Remburser för vilka levererade varor utgör säkerhet samt andra självlikviderande transaktioner, och – Andra poster av medel – lågrisktyp.
Som "lågrisk" räknas: – Outnyttjade kreditmöjligheter (åtaganden att lämna kredit, att köpa värdepapper eller att utfärda garantier eller accepter) med en ursprunglig giltighetstid av högst ett år, eller som när som helst kan återtas utan avisering, och – Andra poster av lågrisktyp.
Som alternativ till de nämnda metoderna kan vissa typer av exponeringar tas upp till 20 procent av sitt "värde" oavsett löptid om denna metod tillämpas för samtliga institutets exponeringar. För exponeringar i
376 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
handelslagret gentemot värdepappersföretag, clearingorganisationer och börser inom EES gäller särskilda regler.
Avräkning får ske beträffande fordringar som är betryggande säkrade genom panträtt i bostadsfastighet upp till 50 procent av verkliga värdet av fastigheten. Fastigheterna skall värderas årligen. Vidare innehåller bestämmelsen en definition av bostadsfastighet.
De redovisade undantagen innebär sammanfattningsvis att vissa placeringar och fordringar för vilka svarar stater, kommuner, Europeiska gemenskaperna eller liknande organisationer är undantagna från begränsningen för stora exponeringar. Detta gäller också exponeringar med en löptid av högst ett år för vilka svenska kreditinstitut och vissa svenska värdepappersbolag svarar. Exponeringar med längre löptid tillåts i vissa fall "viktas". Även exponeringar gentemot andra institut som tecknat primary dealer avtal på penning- och obligationsmarknaden med Riksbanken undantas från gränsen, under förutsättning att dessa exponeringar har en återstående löptid av högst ett år och att det finns säkerhet som får inräknas i grupp A eller B. Gemensamt för de nämnda undantagen är att de är beroende av att den som svarar för fullgörandet på något sätt har en speciell ställning. När det gäller stater, kommuner och liknande har de beskattningsrätt. Kreditinstut och liknande är underkastade allehanda krav från lagstiftaren och de institut som får teckna primary dealer avtal är underkastade Riksbankens kontroll. Annorlunda förhåller det sig med de angivna undantagen för fordringar på grund av valutatransaktioner eller handel med finansiella instrument. Såvitt framgår av lagtexten är dessa undantag oberoende av motparten och istället beroende av transaktionens natur. Den svenska bestämmelsen är tagen från EGdirektivet om stora exponeringar, där det i artikel 1 h stadgas att exponeringar vid valutatransaktioner och köp eller försäljning av värdepapper under tidigare angivna förutsättningar inte definieras som exponeringar i direktivet.
En del av de redovisade undantagen från reglerna om stora exponeringar har betydelse för omfattningen på systemriskerna. Det gäller undantagen för exponeringar för vilka svenska kreditinstitut, vissa värdepappersbolag samt andra institut som tecknat primary dealer avtal på penning- och obligationsmarknaden svarar. Vidare gäller det exponeringar, som oavsett motpart, är undantagna på grund av att de uppstått till följd av valutatransaktioner eller handel med finansiella instrument. Fanns inte dessa undantag skulle de normala reglerna om stora exponeringars storlek slå till även på dessa områden. Reglerna om stora exponeringar medför att risken för spridning av ekonomiska problem från ett institut verksamt i någon av de nämnda sektorerna till banksektorn begränsas. Som exempel kan användas en banks kreditgivning till ett kreditmarknadsföretag. För det fall bankens exponering gentemot kredit-
Reglering av banker – utgångspunkter 377
marknadsföretaget begränsas på samma sätt som gentemot andra företag kan inte risken för att obestånd i kreditmarknadsföretaget sprids till banken anföras som ett skäl för särskild reglering av kreditmarknadsföretaget. Överväganden rörande regleringen av kreditmarknadsföretag får i sådant fall ske med utgångspunkt i de skyddsintressen som gäller på det området. Om, å andra sidan, banker tillåts ha större exponeringar på kreditmarknadsföretag blir risken för spridning från den sektorn till banksektorn ett särskiljbart argument för reglering av kreditmarknadsföretagen.
Allmänt sett bör undantagen från huvudreglerna för stora exponeringar inte vara större än som är absolut nödvändigt för att de finansiella marknadernas funktionssätt inte skall på ett alltför ingripande sätt påverkas. Genom den fortgående tekniska utvecklingen som möjliggör transaktioner utan lika stora öppna positioner mellan instituten finns det skäl att se över reglerna om undantag från huvudreglerna om stora exponeringar. Det är ett tekniskt komplicerat och mycket specialiserat område (vilket torde framgå av redogörelsen ovan) som lämpligast ses över i samband med en översyn av värdepappersmarknaden. Kommittén har därför valt att inte nu behandla frågan.
9.4.5 Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet
Andra banksamordningsdirektivet vänder sig (liksom alla EG-direktiv) till medlemsländerna. Vilket innebär att reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet begränsar möjligheten för ett medlemsland att tillåta lagstiftning som medger banker att inneha aktier (och andelar) utöver i direktivet angivna gränser. Artikeln är inte direkt införd i svensk lagstiftning. Därmed är det dock inte sagt att svensk lagstiftning inte uppfyller direktivets krav.
Artikel 12 innehåller en tvingande regel som begränsar ett medlemslands möjlighet att tillåta kreditinstitut att ha kvalificerade innehav i företag som varken är:
a) kreditinstitut,
b) finansiella institut,
c) företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet
eller avser tjänster knutna till bankverksamhet såsom leasing, factoring, förvaltning av värdepappersfonder, datatjänster eller liknande (artikel 43.2 f andra stycket i direktiv 86/635/EEG),102 eller
102 Rådets direktiv av den 8 december 1986 om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut.
378 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
d) försäkringsbolag (definierade i direktiv 73/239/EEG).103
Med kvalificerat innehav förstås ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller som möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget (artikel 1 första stycket 10 i andra banksamordningsdirektivet och 1 kap. 2 § 1 st. 2 BRL).
Begränsningarna i artikel 12 innebär att en bank som huvudregel inte får ha ett kvalificerat innehav i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas. Vidare får en bank inte ha sammanlagda kvalificerade innehav som uppgår till mer än 60 procent av bankens kapitalbas.
I artikel 12.8 sägs att medlemsstaterna kan föreskriva att de ovan nämnda gränserna får överskridas under förutsättning att hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen måste täckas av egen kapitalbas och att avdrag för motsvarande del av kap-italbasen skall ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda de angivna gränstalen, 15 procent för enstaka innehav och 60 procent för de samlade innehaven, överskrids skall det större av de överskridna beloppen täckas av egen kapitalbas.
En egenhet hos artikel 12 är att den endast gäller kvalificerade innehav, dvs. innehav av viss storlek i relation till investeringsobjektets storlek. Detta medför att små banker kan ha, i förhållande till den egna storleken, mycket stora innehav i stora företag. Exempelvis kan en bank med en kapitalbas på 100 köpa aktier för hela kapitalet i ett företag med ett värde på 1001 (här bortses från reglerna om stora exponeringar och kommitténs förslag vilka medför att en exponering inte tillåts bli så stor att den äventyrar bankens soliditet och kontroll över risk-erna).
9.4.6 Något om sambandet mellan reglerna om stora exponeringar, kapitaltäckning och artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet
I de föregående avsnitten har redogjorts för reglerna om stora exponeringar och artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet. Dessa regler samspelar med varandra och i viss mån med reglerna om kapitaltäckning. Avsikten är att här kortfattat och översiktligt något åskådliggöra dessa samband.
103 Rådets första direktiv av den 27 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring.
Reglering av banker – utgångspunkter 379
När det gäller reglerna om stora exponeringar kan sägas att med exponering avses alla tillgångar som är beroende av en "kunds" ekonomiska utveckling, såsom fordringar, aktier eller liknande. Utanför tillämpningsområdet faller de flesta typer av materiella tillgångar såsom fastigheter, maskiner och liknande och vissa immateriella tillgångar såsom patent. En banks exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder får inte överstiga 25 procent av bankens kapitalbas. Summan av samtliga stora exponeringar får inte överstiga 800 procent av kapitalbasen.
Reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet begränsar möjligheten för banker att ha kvalificerade innehav av aktier (och andelar) i företag som inte är "finansiella" till 15 procent av kapitalbasen i ett enskilt företag och till högst 60 procent av kapitalbasen avseende sammanlagda kvalificerade innehav.
Artikel 12 undantar alltså "finansiella" företag enligt en speciell uppräkning från begränsningarna i artikeln. Är det fråga om "företag som driver försäkringsverksamhet eller något slag av finansiell verksamhet som kräver tillstånd" (2 kap. 7 § KTL) skall innehavet i de flesta fall kapitaltäckas till 100 procent. Uppräkningen i artikel 12 av olika "finansiella" företag ger ett något vidare tillämpningsområde än den ovan angivna regeln om full kapitaltäckning. I den förstnämnda uppräkningen ingår nämligen företag vars verksamhet har ett direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet såsom leasing, factoring, förvaltning av värdepappersfonder, datatjänster eller liknande. Alla de uppräknade företagen kräver dock inte enligt svensk rätt 100 procents kapitaltäckning. Detta förhållande kan synas utgöra en inkonsekvens i regleringen.104 Så är emellertid inte fallet. Kravet i kapitaltäckningsreglerna på 100 procents kapitaltäckning för innehav i företag som fordrar tillstånd för sin verksamhet har sin bakgrund i det förhållandet att alla sådana företag är underkastade krav på egen kapitaltäckning. Om innehav i sådana företag inte avräknades från kapitalbasen i banken skulle detta innebära att samma kap-ital räknades som kapitalbas i två eller flera företag, s.k. double gearing. När det gäller vissa av de företag som räknas upp i artikel 12, såsom t.ex. företag som produce-
104 Att som görs här jämföra svensk lagstiftning på ett område med ett EGdirektiv på ett närliggande område kan synas vanskligt. Den svenska lagstiftningen på kapitaltäckningsområdet torde dock mycket nära ansluta till EGdirektivet på det området varför jämförelsen på sätt och vis kan sägas ske mellan två EG-direktiv. Detta utesluter dock inte att eventuella upptäckta inkonsekvenser beror på en bristfällig svensk lagtstiftning på kapitaltäckningsområdet. Om en svårförklarlig inkonsekvens upptäcks måste därför denna eventuella felkälla undersökas.
380 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
rar datatjänster till en bank, är de inte underkastade krav på kapitaltäckning. Det finns därför inte anledning att kräva 100 procents kapitaltäckning för dessa. Följden av att innehav i sådana företag är undantagna från gränserna i artikel 12 och från krav-et på 100 procents kapitaltäckning är att de endast faller under reglerna om stora exponeringar och vanlig kapitaltäckning.
Ytterligare ett exempel på de olika reglernas samverkan kan nämnas. Enligt artikel 12 är gränsen för kvalificerade innehav i ett företag 15 procent av bankens kapitalbas. Denna gräns är alltså hårdare än gränsen för stora exponeringar. För enskilda aktieinnehav blir det följaktligen inte aktuellt att tillämpa reglerna om stora exponeringar. Om däremot två företag i vilket en bank har kvalificerade innehav har sådan koppling till varandra att de anses utgöra "en grupp av kunder" enligt reglerna om stora exponeringar begränsas det sammanlagda innehavet i de två företagen till 25 procent av kapitalbasen i stället för 30 procent (15+15 procent).
Avslutningsvis skall ges några exempel på konkreta följder av de nämnda reglerna. När det gäller innehav i icke-finansiella företag är det nödvändigt att först se om de är kvalificerade eller inte. Är de kvalificerade begränsas innehavet enligt artikel 12 till 15 procent av kapitalbasen. Är de inte kvalificerade begränsas innehavet enligt reglerna om stora exponeringar till 25 procent av kapitalbasen. Även betydande innehav kan undgå att vara kvalificerade om det företag som en bank köper aktier i är mycket stort. Är det fråga om en liten bank skulle 25- procentsgränsen kunna få praktisk betydelse. För samtliga nämnda gränser gäller att de kan överskridas om den överskjutande delen kapitaltäcks till 100 procent.
Innehav i finansiella företag som själva har krav på kapitaltäckning begränsas inte men kräver 100 procents kapitaltäckning utom vid vissa mindre innehav. En del företag som har viss anknytning till bankverksamhet är undantagna från gränserna i artikel 12. De kräver dock inte mer än 8 procents kapitaltäckning och faller under reglerna om stora exponeringar.
Reglering av banker – utgångspunkter 381
9.5 Genomlysbarhet
9.5.1 Inledning
Staten kan med hjälp av regler av olika slag påverka risken i sitt implicita åtagande för stabiliteten i betalningsväsendet. För att kontrollera reglernas efterlevnad behöver den insyn i bankerna. Även centralbanken har, för att kunna fullgöra sin uppgift som "lender of last resort", behov av att kunna överblicka bankernas ställning. Bankrörelse är emellertid oftast komplex och svåröverskådlig. Därför kan det vara svårt att få erforderlig överblick över den. Regler som underlättar denna möjlighet är därför motiverade både av tillsynsskäl och för att centralbanken skall kunna fullgöra sin uppgift. Reglerna bör i första hand syfta till att underlätta för berörda myndigheter att överblicka en banks tillgångar och analysera deras värde; regler som förbättrar genomlysbarheten för att använda en till svenska översatt engelsk term (transparency).
Det är viktigt att bankerna är genomlysbara även för övriga externa intressenter. Därigenom ökar bland annat förutsättningarna för en marknadsmässig prissättning av en banks skuldinstrument. Detta leder i sin tur bland annat till att priset för finansiering relateras till risken i rörelsen, vilket ökar förutsättningarna för en effektiv kapitalallokering. Detta kommer att påverka bankens beteende. Dålig genomlysbarhet kan hota systemstabiliteten. En bank med likviditetsproblem kan få svårt att låna av aktörer som inte anser sig kunna genomlysa bankens rörelse.
En banks rörelse kan tänkas vara så komplex och svårgripbar att även de som har ansvaret för den, ledningen och slutligen ägarna, har svårt att få en korrekt bild av rörelsen. Ett sådant förhållande minskar chansen för att regler och andra styrmedel skall vara effektiva. Vet inte ledningen vilken risk som banken är exponerad för har den svårare att vidta lämpliga åtgärder och kan inte ägarna värdera bankens ställning har de svårare att besluta om eventuella kapitaltillskott i en för banken trängd situation.
Det finns alltså goda skäl att ha regler som syftar till genomlysbarhet. Sådana regler kan inriktas mot att begränsa den möjliga omfattningen av bankrörelse, till exempel genom restriktioner i möjligheterna att bedriva vissa typer av verksamhet samt att inneha vissa typer av tillgångar. Vidare kan bankerna förbjudas att faktiskt och juridiskt organ-isera rörelsen på ett sådant sätt att det medför svårigheter att överblicka den. Slutligen kan regler om information av olika slag, exempelvis via specifika krav på bankernas redovisning, bidra till genomlysbarheten.
382 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
9.5.2 Begränsning av rörelsen
Ett sätt för lagstiftaren att söka förbättra genomlysbarheten är att införa begränsningar i bankernas möjlighet att bedriva vissa typer av verksamhet och kanske också att begränsa antalet verksamheter. Begränsningarna kan gälla både verksamheter inom banken, dvs. inom den juridiska personen, och verksamheter som bedrivs genom hel- eller delägda bolag.
I både risk- och genomlysningshänseende finns en skillnad mellan att bedriva en verksamhet direkt inom banken som juridisk person och genom ett hel- eller delägt bolag med begränsat ansvar för banken som ägare. En verksamhet som bedrivs direkt inom banken riskerar att orsaka förluster som banken inte med säkerhet kan förutsäga den maximala storleken på. Drivs verksamheten i stället i ett bolag med begränsat ansvar vet banken på förhand att den maximala förlusten begränsas till värdet av aktierna eller andelarna. Visserligen kan hävdas att banken i vissa lägen kan mer eller mindre tvingas att skjuta till ytterligare kapital till ett intressebolag på fallrepet för att rädda sitt rykte men detta är ändå i någon mening ett frivilligt beslut. Genom att den maximala förlusten för banken är given när en viss verksamhet bedrivs i bolag är också genomlysbarheten av banken större jämfört med när samma verksamhet bedrivs direkt inom banken.
Det nämnda förhållandet är ett argument för att bedriva riskfyllda verksamheter i bolagsform. Argumentet är dock inte så starkt att det finns skäl att ens överväga att tvinga fram en total "bolagisering" av bankers rörelser. Det finns nämligen starka skäl som talar för att bedriva vissa verksamheter direkt inom banken. Det främsta av dessa skäl, som behandlas vidare nedan, är de samordningsfördelar av olika slag som kan uppkomma mellan olika verksamheter. Vidare ger observationen ingen ledning i lagstiftningsarbetet eftersom den endast tar sikte på alternativens relativa påverkan på risk och genomlysbarhet. För lagstiftningsändamål måste det till någon slags absolut bedömning av olika verksamheter och deras påverkan på risk och genomlysbarhet. I det förra avsnittet om riskbegränsning avvisas tanken på att av riskhänsyn förbjuda vissa typer av verksamhet. Nedan behandlas frågan om banker skall förhindras att bedriva vissa verksamheter direkt inom banken av genomlysningshänsyn. I nästa avsnitt behandlas frågan vilka begränsningar som skall gälla för aktieinnehav. Redan här kan emellertid sägas att för verksamhet som anses kunna bedrivas direkt inom banken finns det inte motiv att begränsa möjligheten att låta den bedrivas genom bolag.
Det är viktigt att betona att normalt är inga bättre skickade än bankens ledning och ägare att bedöma om en utvidgning av rörelsen till att omfatta nya verksamheter är bra, i den meningen att den höjer värdet på banken, eller inte. Vid bedömningen gäller det att avväga faktorer såsom
Reglering av banker – utgångspunkter 383
kassaflöde, riskförändring i rörelsen och genomlysbarhet. Det är således möjligt att ledningen väljer att avstå från att bedriva viss i sig lönsam och tämligen riskfri verksamhet på grund av att den riskerar att försämra den externa genomlysbarheten i sådan grad att det leder till försämrade villkor för banken. Frivilliga restriktioner med hänvisning till genomlysbarheten är fullt möjliga. Lagstiftaren kan dock inte helt förlita sig på frivilliga restriktioner av denna typ utan måste överväga om lagliga begränsningar bör finnas för vissa verksamheter eller deras omfattning.
Även vid detta ställningstagande måste olika faktorer vägas mot varandra. En sådan faktor är att ökad diversifiering kan leda till högre effektivitet i det finansiella systemet, vilket kommer allmänheten till godo. Diversifiering av en banks rörelse kan innebära effektivare resursutnyttjande genom kostnadsbesparande samordningseffekter mellan olika verksamheter, dvs. att produktionen inom verksamhet A reducerar kostnaderna i verksamhet B. En annan faktor är att graden av diversifiering kan ha betydelse för bankernas stabilitet. Teoretiskt innebär diversifiering en stabilare rörelse. Vidare kan ökad diversifiering medföra en kompetensuppbyggnad inom banken och en ökad grad av kundservice.
Det finns goda möjligheter att med hjälp av vissa finansiella verksamheter hantera riskerna i andra verksamheter. Som exempel kan nämnas möjligheterna att hantera riskerna i valutahandel med hjälp av olika typer av derivat. Även om vissa finansiella verksamheter kan vara förknippade med stora risker skulle det därför vara olyckligt att förbjuda dem. Det är då bättre att försöka bemästra riskerna.
Det är knappast möjligt att hävda att det generellt skulle innebära större risktagande om bankerna tilläts bedriva diversifierade rörelser med verksamheter utanför det klassiska bankområdet. Många bankverksamheter inom kärnområdet kan vara lika eller mer riskabla än många icke-finansiella verksamheter. Det kan inte heller hävdas att genomlysbarheten generellt blir lidande eftersom det knappast finns mindre genomlysbara verksamheter än bankernas kreditportföljhantering.
En invändning mot ansatsen att söka peka ut vissa verksamheter som särskilt svåra att genomlysa och låta detta styra gränsdragningen är att genomlysbarheten är föränderlig. Effektiv riskhantering förutsätter fungerande rutiner och system för analys av riskerna i en verksamhet. Sådana rutiner och system leder också till förbättrad (intern) genomlysbarhet; utan god överblick över en verksamhet är det nämligen omöjligt att vidta riskbegränsande åtgärder. Genom att införa regler om god riskkontroll tillfredsställs även kravet på (intern) genomlysbarhet. Slutsatsen blir att det inte är meningsfullt att med hänvisning till förbättrad genomlysbarhet
384 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
förbjuda vissa verksamheter eftersom de allmänna, och i vissa fall speciella, kraven på riskkontroll gör att sådana verksamheter som skulle ha kunnat bli aktuella redan är underkastade sådan reglering att god genomlysbarhet blir följden.
Det finns emellertid ett antal skäl som kan åberopas för vissa begränsningar av bankernas frihet att välja inriktning på rörelsen.
I tidigare lagstiftning har man dragit en gräns mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet och i princip tillåtit den förstnämnda och förbjudit den senare. Gränsdragning har också underförstått använts i tidigare lagstiftningsarbete (se t.ex. SOU 1988:29 s 216) även om det inte klart framgått varför. Sannolikt spelade någon typ av farlighetsbedömningar in (se t.ex. a.a. s 212 ff). Skiljelinjen har varit vägledande under lång tid. Vissa avsteg har dock gjorts, ofta med motiveringen att ickefinansiell verksamhet med nära samband med den finansiella bör tillåtas.
Om en banks rörelse innehåller många skilda verksamheter kan det försvåra för såväl externa som interna intressenter att göra erforderliga bedömningar av bankens riskprofil. Det beror på att intressenterna (inklusive tillsynsmyndigheten, styrelse och ledning) måste ha förmåga att bedöma utvecklingen inom fler typer av verksamhetsområden/ branscher. Det är helt enkelt svårare att få överblick över en rörelse som innehåller ett mycket stort antal verksamheter än över en rörelse som koncentrerats till några få verksamheter. En tänkbar indelningsgrund skulle alltså kunna vara att banker förbjöds bedriva alltför många verksamheter. En sådan begränsning skulle ge upphov till problem vid gränsdragningen av vad som utgör en verksamhet. Det är dessutom svårt att ange vad som skulle vara ett lämpligt antal tillåtna verksamheter.
När det gäller olika former av finansiell verksamhet finner kommittén att övervägande skäl talar för att sådana verksamheter också fortsättningsvis bör tillåtas i bankrörelse utan andra begränsningar än att kraven i rörelsereglerna och annan tillämplig lagstiftning uppfylls. Genom detta ställningstagande ökar dock skälen att se restriktivt på en ytterligare utvidgning in på icke-finansiella och för banker artfrämmande verksamheter.
Utöver vad som tidigare anförts om genomlysbarhet och överblick över rörelsen finns skäl som talar för renodling och koncentration av företagsverksamhet. Diversifierade bolag blir organisatoriskt och juridiskt mer komplexa med många nivåer och hierarkier. Det komplicerar och försvårar ledning, kontroll och information, i synnerhet om många artfrämmande verksamheter ingår. Särskilt brukar framhållas risken för den splittring och ibland brist på kompetens som sådana strukturer medför för styrelse och ledning. Härtill kan numera läggas en växande insikt
Reglering av banker – utgångspunkter 385
om betydelsen av att verksamheten också är överblickbar och någorlunda begriplig för övriga medarbetare i företaget.
Sammanfattningsvis finner kommittén att det finns samhällsekonomiska skäl att begränsa bankers möjlighet att ägna sig åt icke-finansiell verksamhet. Frågan blir då hur en begränsning skall konstrueras utifrån kommitténs funktionella angreppssätt.
Det finns inte anledning att förbjuda all icke-finansiell verksamhet oavsett omfattning. Således står det klart att banker bör tillåtas driva personalrestauranger, fastighetsskötsel av egna fastigheter och liknande verksamhet. Som framgått av den tidigare framställningen finns det inte heller skäl emot att utvidga det tillåtna området utöver detta. Det är kommitténs uppfattning att det är först när den icke-finansiella verksamheten börjar närma sig den omfattning att den kan försämra möjligheten att överblicka rörelsen i sådan grad att det försvårar analysen av banken som restriktioner bör sättas in. Slutsatsen är långt ifrån självklar och i hög grad beroende av vilken typ av icke-finansiell verksamhet det rör sig om. Ett stort direkt innehav av fastigheter kan knappast säga försämra genomlysbarheten i någon högre grad. Tvärtom kan ett ökat innehav av fastigheter på bekostnad av kreditportföljens storlek förbättra genomlysbarheten.
Kommittén väljer att stanna för ett förslag som tillåter icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning direkt inom banken som juridisk person. En sådan lösning ger lagstiftaren möjlighet att observera utvecklingen på det här området innan eventuella ytterligare förändringar vidtas. Frågor rörande de närmare avgränsningarna tas upp i avsnitt 11.2.3. Frågan om innehav av aktier i företag som bedriver icke-finansiell verksamhet behandlas i nedanstående avsnitt.
9.5.3 Olika typer av tillgångar
Genomlysbarhetsaspekten gäller inte bara de verksamheter en bank kan tänkas bedriva inom sin rörelse. Möjligheten att genomlysa en bank beror även i hög grad på vilka typer av tillgångar banken har. I detta avsnitt behandlas denna fråga främst med utgångspunkt i de tillgångsslag som är vanligt förekommande inom banker och som kan vara svåra att genomlysa.
386 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
Krediter
En stor andel av en traditionell banks tillgångar utgörs av fordringar på grund av utlåning. Som tidigare berörts är genomlysbarheten generellt sett låg för denna tillgångstyp. Skillnaderna kan dock vara stora mellan enskilda krediter. Exempelvis är det lättare att värdera en kredit till ett börsnoterat företag än ett lån till en småföretagare. Om låntagaren i någon mening är värderad på en marknad, aktierna på en börs eller företagscertifikat på penningmarknaden, är genomlysbarheten i allmänhet relativt god.
Den interna genomlysbarheten hänger samman med bankens kompetens, rutiner och system för kreditgivning och hantering av kreditportföljen. Den externa genomlysningen är direkt avhängig den interna. Tillsynsmyndighetens genomlysning, t.ex. vid sina inspektioner, är beroende av hur banken hanterar sina ärenden – dvs. hur god den interna genomlysbarheten är. Den externa genomlysningen i övrigt, till marknadsaktörer m.m., är beroende av vilken information som görs tillgänglig för dem. I dagsläget är informationen rörande kreditportföljerna mycket knapphändig.
Aktier och andelar
Innehav av aktier och andelar har tidigare behandlats med utgångspunkt i kraven på buffertkapital och riskbegränsning (se avsnitt 9.3.4, 9.4.4-9.4.6). Genom de där berörda regelkomplexen, dvs. reglerna om kapitaltäckning, stora exponeringar och en i svensk rätt implementerad artikel 12, får de krav som kan ställas med utgångspunkt i dessa intressen anses tillgodosedda när det gäller innehav av aktier och andra andelar.105Frågan i detta avsnitt är om genomlysningsaspekten medför att hårdare begränsningar bör införas.
Tidigare (avsnitt 9.5.2) har innehav av aktier och andelar i hel- eller delägda bolag behandlats med utgångspunkt i frågan vilken betydelse det har om en given verksamhet bedrivs direkt inom banken eller genom bolag. Slutsatsen är att det både från genomlysnings- och risksynpunkt normalt är bättre om verksamheten bedrivs i bolagsform än direkt i banken. Det förda resonemanget gäller primärt verksamheter där det finns en reell valmöjlighet mellan att antingen lägga verksamheten i banken som juridisk person eller i bolag. Det är emellertid inte träffande när det gäller aktieinnehav i bolag som är marknadsnoterade, antingen på börs eller föremål för liknande handel. Här finns normalt inte någon valmöjlighet och det är andra frågor som gör sig gällande.
105 Det följande resonemanget omfattar även andelar även om det inte nämns.
Reglering av banker – utgångspunkter 387
När det gäller marknadsnoterade aktier anser kommittén att det inte råder någon tvekan om att de nyss nämnda reglerna med syfte att garantera soliditet och riskbegränsning också är tillfyllest för att tillgodose intresset av genomlysbarhet. Aktier som är noterade på etablerade börser hör till de mest genomlysta tillgångar som kan tänkas. Visserligen kan sägas att det föreligger vissa skillnader i genomlysbarheten för olika aktier, beroende av sådana faktorer som likviditeten i aktien, de informationskrav som ställs för deltagande på den aktuella börsen och liknande faktorer. Generellt gäller dock att genomlysningshänsyn knappast medför några restriktioner utöver dem som följer av soliditets- och riskbegränsningshänsyn. Enligt kommitténs mening räcker det därmed med att konstatera att regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar samt i artikel 12 ger sådana begränsningar av innehaven att även genomlysbarhetsaspekten får anses tillgodosedd.
När det gäller aktier som inte är marknadsnoterade har kommittén, som nämnts, funnit att genomlysbarheten generellt sett är bättre om viss verksamhet bedrivs i ett bolag i vilket banken innehar aktier än om samma verksamhet bedrivs direkt inom banken. Detta beror på att en orsak till osäkerhet i huvudsak kan sägas vara undanröjd vid sådana innehav, nämligen den maximala belastningen för banken. Såsom redan framhållits i avsnitt 9.5.2 innebär detta att verksamhet som banken tillåts bedriva direkt inom banken bör den inte förhindras att engagera sig i genom hel- eller delägda bolag. På grund av den förbättrade genomlysningen ligger det tvärtom närmare till hands att den får engagera sig i större utsträckning i sådana bolag. Kommittén föreslår att icke-finansiell verksamhet endast får förekomma i begränsad omfattning direkt inom banken. Frågan är alltså om denna gräns skall upprätthållas även vad gäller innehav av aktier och andelar. Annorlunda uttryckt är den ställda frågan om det skall vara tillåtet för en bank att engagera sig i icke-finansiell verksamhet utöver "begränsad omfattning" genom innehav av aktier och andelar. Innehav i företag som bedriver finansiell verksamhet utgör inget problem eftersom banken tillåts bedriva sådan verksamhet i obegränsad omfattning direkt inom banken.
Som nämnts inledningsvis föreslår kommittén för att beakta intressena av soliditet och riskkontroll ett regelverk för aktieinnehav som den anser tillfyllest ur dessa perspektiv (t.ex. reglerna om kapitaltäckning, stora exponeringar och de gränser som följer av en i svensk rätt implementerad artikel 12). Ytterst förenklat kan sägas att huvudregeln är att ett enskilt innehav begränsas till 15 procent och de samlade innehaven till 60 procent av bankens kapitalbas.106 Kärnfrågan blir då om inneha-
106 Se närmare avsnitt 5.4.4 - 5.4.6.
388 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
ven av icke marknadsnoterade aktier bör begränsas hårdare av genomlysningshänsyn. Det är inte lika givet vid denna typ av aktieinnehav, som det är när det gäller marknadsnoterade innehav, att de föreslagna gränserna är tillfyllest även från genomlysningssynpunkt. Det innebär emellertid en betydande vinst både lagtekniskt och inte minst resursmässigt för dem som skall tillämpa bestämmelserna om enhetliga regler gäller oavsett vilken typ av aktieinnehav det är frågan om. En sådan lösning skulle konkret innebära t.ex. att en bank maximalt kan ha motsvarande 60 procent av kapitalbasen placerad i icke-finansiella dotterföretag. En sådan placeringspolitik medför dock att det inte finns utrymme för några aktieinnehav i vad som kan kallas placeringssyfte. I vilken utsträckning innehav av denna storlek kan sägas nämnvärt påverka genomlysbarheten av banken beror både på vilken rörelse som bedrivs i bolagen och vilken rörelse som bedrivs direkt i banken. Det går enligt kommitténs mening inte att generellt hävda att innehav av icke marknadsnoterade aktier i denna utsträckning försämrar genomlysbarheten på ett sådant sätt att det motiverar speciella begränsningar. Skulle i ett enskilt fall uppkomma en situation som äventyrar genomlysbarheten finns, liksom generellt annars, möjlighet att komma åt situationen med den föreslagna allmänna bestämmelsen om genomlysbarhet.
Sammanfattningsvis är det även från genomlysbarhetssynpunkt tillfyllest med de begränsningsregler som motiveras med soliditets- och riskbegränsningshänsyn. Detta innebär att det i första hand är reglerna om stora exponeringar (gäller för icke kvalificerade innehav) och de gränser som följer av en svensk implementering av artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet (gäller för kvalificerade innehav av aktier i företag som inte räknas som finansiella, se närmare avsnitt 9.4.5) som är avgörande för hur stora aktieinnehav en bank får ha. De procentsatser som dessa bestämmelser anger utgör den yttersta gränsen för innehavens storlek, men innebär inte någon absolut rätt för banker att ha så stora innehav. Andra regler om t.ex. soliditet, riskbegränsning och även genomlysbarhet kan medföra hårdare begränsningar i vissa fall. Det bör vidare påpekas att reglerna om stora exponeringar endast tillåter de nämnda aktieinnehaven om banken inte har några andra exponeringar mot företaget i fråga. Samma regler gäller för alla typer av innehav, såväl i marknadsnoterade bolag som icke marknadsnoterade.
En skillnad i bedömningen mellan innehav av aktier och kreditfordringar föranleds av att kapitaltäckningsreglerna beträffande de senare är sämre utvecklade (se vidare avsnitt 9.3.4). Detta beror i sin tur förmodligen på att det i grunden är svårare att genomlysa krediter och att en följd av det är att det är svårare att få till stånd en marknadsvärdering av dem. Sammantaget kan sägas att både riskbegränsningshänsyn och genomlysbarhetsaspekter talar för att innehav av kreditfordringar behand-
Reglering av banker – utgångspunkter 389
las annorlunda av lagstiftaren än innehav av aktier. Vidare överväganden i denna fråga kommer i avsnitt 11.5.2.
Annan egendom
Förutom ovan behandlade typer av egendom kan banker tänkas inneha en i det närmaste oändlig rad av olika tillgångar. Precis som för aktier och utlåning hänger genomlysbarheten av sådan egendom i hög grad samman med i vilken utsträckning tillgången ifråga omsätts och prissätts på en väl fungerande marknad.107 Optioner är ett tillgångsslag där genomlysbarheten kan variera extremt mycket beroende på sådana faktorer; standardiserade optioner som omsätts på en väl fungerande marknad får betraktas som lättvärderade tillgångar medan en option med individuella och speciella villkor är svår att värdera. Externa intressenters möjlighet att bedöma värdet av en tillgång är givetvis också beroende av vilken information om tillgången som banken gör tillgänglig för dem.
På samma sätt som när det gäller frågan om banker bör förhindras att bedriva vissa verksamheter för att de anses svåra att genomlysa avvisar kommittén tanken att låta genomlysbarheten styra förbud att inneha vissa typer av egendom. Ett förbud att inneha vissa typer av egendom blir oundvikligen ett trubbigt instrument för att förbättra genomlysbarheten av banken. Det är en bättre väg att söka se till att bankerna hanterar de risker som är förenade med olika tillgångsslag på ett ändamålsenligt sätt.
9.5.4 Ytterligare om innehav av aktier
I de föregående avsnitten behandlas bankers aktieinnehav med utgångspunkt i de skyddsintressen som kommittén funnit aktuella för bankerna. Det är fråga om överväganden rörande vilka aktieinnehav som kan tillåtas utan att bankernas soliditet, riskkontroll och genomlysbarhet träds för när. Aktieinnehaven betraktas alltså av kommittén ur perspektivet vad som kan vara till men för stabiliteten i banksystemet. Starkt förenklat kan sägas att kommittén vid denna analys finner att innehav av aktier inte är en verksamhet som är mer riskabel eller svårare att genomlysa än många andra och att slutsatsen är att det inte finns anledning att begränsa bankernas aktieinnehav hårdare än vad som följer av andra banksamordningsdirektivet. Kommittén föreslår därför att de gränser för aktiein-
107 En marknads funktionsförmåga sammanhänger med genomlysbarheten i tillgången ifråga. En stor informationsasymmetri mellan säljare och köpare medför en alltför stor spread mellan köp- och säljkurs för att avslut skall komma till stånd.
390 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
nehav som är relaterade till en banks kapitalstyrka ändras till de gränser som anges i direktivet.
I gällande rätt finns också, som nämnts tidigare, en regel som relaterar tillåtna aktieinnehav till röststyrkan i målbolaget, den s.k. femprocentsregeln som innebär att banker, som huvudregel, inte får inneha aktier som motsvarar mer än fem procent av röstetalet för samtliga aktier i ett visst bolag.108 Eftersom bestämmelsen inte anknyter till bankens kapitalstyrka utan till röstetalet i målbolaget kan den inte direkt motiveras med soliditetsskäl. Bestämmelsen tillkom år 1991 i samband med att möjligheten för banker att förvärva aktier i placeringssyfte utökades genom att det s.k. fria utrymmet infördes. Dessförinnan hade banker endast fått förvärva aktier i organisationssyfte. För organisationsaktier gällde och gäller inte femprocentsregeln. I förarbetena till ändringarna angavs som en grundläggande princip som tidigare varit vägledande för banklagstiftningen att kreditgivning och ägande skall hållas isär. Principen sades ha motiverats med att banker inte skall delta i spekulation och risktagande, att banker skall ägna sig åt kreditgivning och vara oberoende i denna roll samt att banker av maktkoncentrationsskäl inte bör ha betydande ägarintressen i näringslivet.109
En femprocentsregel finns inte bara i bankrörelselagen. En sådan bestämmelse förekommer också i försäkringsrörelselagen, lagen om understödsföreningar, lagen om värdepappersfonder samt i reglementet för allmänna pensionsfonden. På försäkringssidan har bestämmelsen behandlats på senare tid. Försäkringsutredningen har föreslagit att femprocentsregeln skall tas bort.110 Motivet var att den stred mot ett förslag till EG – direktiv om försäkringsbolags placeringar. Docent Lars Nyberg har med anledning av att EG – direktiven fick en annan utformning än vad försäkringsutredningen utgick ifrån sett över frågan igen.111 I en promemoria gås de olika skäl som anförts för bestämmelsen igenom utförligt. Motivet att värna soliditeten benämns trygghetsmotivet. Segregationsmotivet betecknar intresset att hålla annan verksamhet än försäkringsrörelse borta från ledning och styrelse i syfte att inte riskera deras integritet och självständighet. Motivet att det är olämpligt att försäkringsbolag skaffar sig ett stort inflytande i det allmänna näringslivet betecknas som det näringspolitiska motivet. I promemorian befinns inget
1082 kap. 15 a § 3 st BRL.109Prop. 1990/91:154 s 56.110 Försäkringsrörelse i förändring SOU 1991:89 s 168ff.111 Placeringsregler för försäkringsbolag, Ds 1993:57.
Reglering av banker – utgångspunkter 391
av dessa motiv ha sådan bärkraft att bestämmelsen skall bibehållas. När det gäller trygghetsmotivet sägs att femprocentsregeln är olämpligt utformad för att nå syftet. Segregationsmotivet avfärdas med uttalandet att det "framstår som ett uttryck för för ett föråldrat synsätt på försäkring samt möjligen ett underkännande av branschens förmåga att rekrytera ledande befattningshavare med personlig integritet".112 När det gäller det näringspolitiska motivet sägs att allt för stor maktkoncentration förvisso kan vara ett samhällsekonomiskt problem, men att detta är ett generellt problem som inte bör drabba försäkringsbolag hårdare än andra företag. Vidare sägs att om motivet är att begränsa försäkringsbolagens inflytande så borde begränsningen inte enbart gälla finansiering via ägarkapital. Slutligen sägs att de flesta länder saknar den begränsning som femprocentsregeln innebär och att ett bibehållande av den i Sverige kan utgöra en konkurrensnackdel för svenska bolag. Regeringen har i proposition 1994/95:184 anfört att femprocentsregeln inte bör tas bort utan att samtidigt ersättas med regler som närmare preciserar vilken verksamhet ett försäkringsbolag får bedriva. Frågan om femprocentsregeln strider mot EG- direktiv på försäkringsområdet är föremål för rättsprövning i Regeringsrätten som begärt yttrande från EG-domstolen i frågan.
De av kommittén föreslagna gränserna för aktieinnehav, som kommer från artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet, innebär i korthet att ett kvalificerat innehav113 i ett enskilt företag inte får uppgå till mer än motsvarande 15 procent av bankens kapitalbas. De sammanlagda kvalificerade innehaven får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Reglerna om stora exponeringar kan i vissa fall medföra hårdare begränsningar (se avsnitt 9.4.6). De angivna begränsningarna föreslås inte gälla för innehav i företag som är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller försäkringsföretag (se närmare avsnitt 11.2.5). Femprocentsregeln passar dåligt med den av kommittén föreslagna regleringen. Generellt tillämpad omöjliggör femprocentsregeln dotterbolag och intressebolag med stor ägarandel. Enligt gällande rätt uppstår inte detta problem eftersom innehaven är uppdelade i organisationsaktier och placeringsaktier. De förra är inte underkastade femprocentsbegränsningen, vilket är ett nödvändigt undantag för att en bank skall kunna organisera sin verksamhet i dotteroch intressebolag. En följd av kommitténs förslag är att uppdelningen
112 aa s 157.113 Med kvalificerade innehav förstås ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller som möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget, se vidare avsnitt 9.4.5
392 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
mellan organisationsaktier och placeringsaktier försvinner. Att behålla femprocentsregeln oinskränkt skulle därmed innebära att banker inte skulle tillåtas att i bolagsform bedriva delar av sin verksamhet. Inte heller går det att strikt upprätthålla femprocentsgräns-en i bolag som banken väljer att under ett skede till stor del finansiera med ägarkapital.114Endast i vissa extrema situationer skulle femprocentsregeln inte utgöra en begränsning av möjligheten till innehav i enlighet med de regler som kommittén föreslår, dvs. innehav motsvar-ande 15 procent av bankens kapitalbas. Det skulle i så fall röra sig om fall där banken är mycket liten i förhållande till målbolaget. I dessa fall skulle det å andra sidan med stor sannolikhet inte röra sig om ett kvalificerat innehav, vilket i sin tur betyder att gränsen motsvarande 15 procent av kapitalbasen inte gäller. Det skulle i stället vara gränsen för stora exponeringar – 25 procent av kapitalbasen – som satte gränsen för storleken på det enskilda engagemanget om inte femprocentsregeln gör det.
Som framgår ovan passar femprocentsregeln inte in i den av kommittén i övrigt föreslagna systematiken för aktieinnehav. I vissa avseenden är det till och med omöjligt att ha den kvar i sin nuvarande utformning om kommitténs förslag skall gå att genomföra på ett men-ingsfullt sätt. Eftersom de skyddsintressen som kommitténs arbete bygger på inte motiverar att femprocentsregeln bibehålls i lagstiftningen föreslår kommitten därför att den avskaffas.
9.5.5 Komplicerade strukturer
En närliggande fråga är om det med hänsyn till externa intressenter, inklusive staten, är motiverat med ett förbud mot komplicerade och därigenom svåröverskådliga strukturer. Eller annorlunda uttryckt; skall vissa sätt att organisera rörelsen, vilka kan vara optimala ur bankens synvinkel, förbjudas av det skälet att olika intressenter inte klarar att genomlysa dem? Det finns en del som talar för att en banks risktagande kan döljas bakom komplexa företagsstrukter, t.ex. den omtalade härvan i Bank for Credit and Commerce International (BCCI). Stabiliteten i bankernas verksamhet kan sägas vara så betydelsefull för det finansiella systemet att relativt långtgående inskränkningar kan motiveras med statens intresse av att begränsa risktagandet i bankerna.
Principiellt kan frågan gälla både organisationen inom en bank (den juridiska personen) och organisationen av rörelsen i olika bolag (olika
114 Enligt gällande rätt kan Finansinspektionen ge tillstånd till sådan finansiering i vissa fall.
Reglering av banker – utgångspunkter 393
juridiska personer). Erfarenhetsmässigt är det den senare frågan som är av praktisk betydelse.
Den ovan nämnda BCCI-kraschen ledde, tillsammans med vissa andra händelser på finansmarknaderna, till ett EG-direktiv (det s.k. BCCIdirektivet) med syfte att i vissa närmare angivna avseenden stärka tillsynsmyndigheternas befogenheter när det gäller att hindra oegentligheter i företag som står under tillsyn.115 Ett sätt att underlätta tillsynsmyndigheternas arbete är att förhindra svåröverskådliga strukturer. Enligt direktivet (artikel 2 punkten 2) skall sådana förhindras genom att auktorisation inte beviljas i de fall som det finns "nära förbindelser" mellan en bank och andra fysiska och juridiska peroner om förbindelserna hindrar myndigheterna från att utöva en effektiv tillsyn. Auktorisation skall också vägras om lagar, förordningar eller administr-ativa bestämmelser i ett tredje land hindrar myndigheterna att utöva en effektiv tillsyn. Auktorisation som har beviljats ett finansiellt företag skall enligt direktivet också kunna återkallas om en effektiv tillsyn hindras.
Med anledning av BCCI-direktivet finns sedan den 1 juli 1996 bestämmelser i svensk rätt som skall hindra banker från att ingå i en svåröverskådlig företagsgrupp. Om en bank kommer att ha "nära förbindelser" med någon annan (juridisk eller fysisk person) får oktroj beviljas och bolagsordningen stadfästas för ett bankaktiebolag endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken (2 kap. 3 § 5 st. BAL). Dessa förutsättningar gäller även vid tillstånd till förvärv av ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i banken (7 kap. 11 § BRL). Om nära förbindelser som föreligger mellan en bank och någon annan hindrar en effektiv tillsyn av banken, får Finansinspektionen förelägga innehavare av aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet. Finansinspektionen får även besluta att ägaren inte får företräda aktierna eller andelarna vid stämma.
Under vilka omständigheter som ett bankföretag och ett annat företag eller en fysisk person skall anses ha "nära förbindelser" preciseras i 1 kap. 3 § bankrörelselagen.
115 Europaparlamentets och Europeiska unionens råds direktiv den 29 juni 1995 (95/26/EG) om ändring av direktiv 77/780/EEG och 89/646/EEG om kreditinstitut, direktiv 73/239/EEG och 92/49/EEG om andra direkta försäkringar än livförsäkringar, direktiv 79/267/EEG och 92/96/EEG om direkta livförsäk-ringar, direktiv 93/22/EEG om tjänster inom värdepappersområdet och 85/611/EEG om företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag).
394 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
Kommittén ser inte skäl att föreslå ytterligare speciella bestämmelser för detta område.
9.5.6 Information om risker
Till följd av att bankernas rörelser på senare tid blivit mer komplexa så har kraven på system för att hantera de därmed förknippade riskerna ökat. Det är tveksamt om bankernas information om vilka riskhanteringssystem de använder och vilken risknivå de valt är tillräcklig för att omgivningen skall kunna göra en korrekt bedömning av en bank. Det kan alltså finnas betydande skillnader mellan bankens kunskap om sin riskexponering och omgivningens medvetenhet om densamma. Ett sådant förhållande minskar förutsättningarna för en marknadsmässig prissättning av olika bankers finansiering. Ett ytterligare problem härvidlag är att den information som bankerna offentliggör sällan är jämförbar mellan olika banker.
Det kan alltså ifrågasättas om gällande redovisningsregler ger tillräckligt god genomlysbarhet när det gäller bankers aktuella riskexponering och förmåga att på sikt mäta och kontrollera allt mer komplexa risker. För att öka genomlysbarheten är det emellertid inte bara redovisningsregler som kan användas utan även andra mekanismer kan bli aktuella. Det är tveksamt om enskilda banker frivilligt kommer att göra den här typen av information tillgänglig med mindre det skapas någon form av standard eller rutin. Utvecklingen gör dock att det skapas förutsättningar för någon typ av gemensam lösning. Metoderna för riskhantering hos de stora finansiella instituten, både internationellt och till viss del även i Sverige, blir alltmer lika (se kapitel 4). En sådan utveckling, med allt mer sofistikerade riskberäkningsmodeller som används av allt fler institut, kan komma att möjliggöra redovisning av jämförbara kvantitativa mått på institutens riskexponering. Det bör inom en inte alltför avlägsen framtid vara möjligt att hänvisa till någon form av "bästa praxis" för riskmätning och riskhantering som kan tjäna som standard för bankernas informationsgivning. Därmed skulle genomlysbarheten av både enskilda banker och hela branschen öka.
Initiativet till en sådan lösning kan komma från lagstiftaren även om det i så fall knappast kan bli i form av något annat än en allmänt hållen regel med bemyndigande för tillsynsmyndigheten att utforma närmare föreskrifter. Det är tveksamt om tillsynsmyndigheten utan stöd av lagstiftaren bör ta initiativ till sådana här åtgärder. Det är slutligen fullt möjligt att bankerna själva eller deras branschorganisationer tar initiativet. För det fall bankerna bedömer att en sådan här utveckling gynnar dem, t.ex. genom bättre finansieringsvillkor, är det till och med troligt att
Reglering av banker – utgångspunkter 395
de försöker införa någon form av standard på området. Det bör dock nämnas att det finns drivkrafter för enskilda banker att offentliggöra mer information om sin riskhantering i den mån det positivt kan påverka deras möjlighet att finansera sig. Kommittén finner inte anledning att föreslå några ändringar i nuläget.
9.5.7 Slutsatser
Den sammanfattande slutsatsen av diskussionerna om genomlysbarhet är att detta mål för regleringen har stor betydelse för ett väl fungerande banksystem men att det inte leder till några mer omfattande förslag till regleringar från kommittén. Det beror dels på att genomlysbarhet så att säga blir följden av en del regelkomplex som redan finns eller föreslås, dels att det redan finns regler som i vissa avseenden begränsar hur banker får organisera sin rörelse.
Det grundläggande kravet på att en banks rörelse skall vara möjlig att överblicka bör dock komma till uttryck i en allmän rörelseregel.
9.6 Allmänhetens förtroende
Som nämnts tidigare är det av avgörande betydelse för banksystemets funktion att det allmänna förtroendet för det upprätthålls. Det gäller såväl förhållanden rörande bankernas soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som i andra avseenden. Behovet av lagreglering på de förstnämnda områdena har behandlats i de föregående avsnitten. I det här avsnittet skall närmare behandlas frågor rörande det allmänna förtroendet för bankerna.
Det är viktigt att bankernas kunder har förtroende för banksystemet för att detta skall fungera effektivt. En enskild bank har, som tidigare konstaterats, motiv att bygga upp ett förtroende hos sina kunder och för den delen hos potentiella kunder. Ett korrekt, kunnigt och effektivt uppträdande är ett verksamt konkurrensmedel. Det innebär t.ex. att en bank som står inför en lönsam affär som den bedömer kan skada dess förtroende måste väga vinsten av denna affär mot risken att förtroendet rubbas. Däremot går det inte alltid att räkna med att en enskild bank skall ta hänsyn till att dess beteende kan påverka förtroendet för bankmarknaden i stort, dvs. att misstron sprider sig. Eftersom det kan vara svårt för allmänheten att ha överblick över alla banker, finns det risk för att misstro mot en bank som uppför sig illa sprider sig till andra banker. Detta skulle i värsta fall kunna ge upphov till en förtroendekris som försämrade betalningssystemets funktionssätt. Det är det beskrivna förhållandet,
396 Reglering av banker – utgångspunkter SOU 1998:160
att bankmarknadens samlade förtroendekapital är större än vad varje enskild bank i det enskilda fallet har anledning att ta hänsyn till, som gör bankmarknaden speciell. Eftersom en enskild bank i sig kan utgöra en viktig del av den finansiella infrastrukturen, som i vissa avseenden utgör en kollektiv nyttighet, kan det finnas skillnader mellan den samhällsekonomiska bedömningen av värdet att vårda bankens förtroendekapital och den företagsekonomiska bedömningen.
En enskild banks motiv att vårda sitt förtroendekapital beror på värdet av bankens förtroendekapital, dvs hur mycket banken har att förlora på att mista kundernas förtroende. Skillnaden mellan det samhällsekonomiska intresset och en banks företagsekonomiska intresse är också beroende av risken i rörelsen. Ju mindre sannolikhet för att en bank kommer på obestånd desto större anledning har den att vårda sitt förtroendekapital. De av kommittén föreslagna reglerna som syftar till att trygga bankernas soliditet är således ägnade att minska skillnaden mellan samhällets intresse av att förtroendet för bankmarknaden inte rubbas och en enskild banks intresse av att upprätthålla förtroendet för banken.
Som berörts tidigare kan förtroendet för en bank vika till följd av i stort sett vilka missförhållanden som helst. För att rimliga rättssäkerhetskrav skall tillgodoses behöver därför en eventuell regel, som ålägger banker att på något sätt se till förtroendet utöver vad som är företagsekonomiskt motiverat, preciseras till omfång och nivå. Att genom en lagregel generellt ålägga bankerna att se till att förtroendet upprätthålls – vare sig det gäller den enskilda banken eller bankmarknaden – torde föra för långt. På det område som träffas av de allmänt hållna bestämmelserna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet finns inte behov av ytterligare en allmänt hållen regel om förtroende eller liknande. Vad som kan vara berättigat är att ålägga bankerna att hålla en viss minimistandard på sin verksamhet i syfte att hålla förtroendet för bankmarknaden uppe. Det är dock nödvändigt att relativt ingående precisera i vilka avseenden som det ställs krav på verksamheten. Den närmare utformningen av en bestämmelse behandlas i avsnitt 11.2.
SOU 1998:160 397
10 Lagstiftningens syfte
Kommitténs förslag: Syftet med bankrörelselagen är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas. Detta bör komma till direkt uttryck i lagtexten.
I de föregående kapitlen har motiven för en särreglering av bankerna gåtts igenom. En utgångspunkt därvidlag är att det är nödvändigt med ett fungerande betalningssystem. Det allvarligaste hotet mot ett fungerande betalningssystem är att stabiliteten i banksystemet rubbas. Risken för att stabiliteten i banksystemet rubbas hänger i hög grad samman med svårigheten att värdera en bank och att överblicka dess verksamhet samt de ekonomiska kopplingar mellan banker som uppstår i betalningssystemet. Svårigheten att genomlysa en bank ger upphov till risk för att problem i en bank sprider sig till andra banker. Till detta kommer att det finns samhällsekonomiska skäl för en viss grad av kundskydd.
Kommittén har, efter att i kapitel 6 definierat vilka institut som bör omfattas av en bankrörelsereglering, i det förra kapitlet gått igenom utgångspunkterna för en reglering. Där diskuteras bl.a. hur systemrisker till följd av ekonomiska förhållanden till viss del kan minskas av insättningsgarantin och Riksbankens funktion som "lender of last resort". Svårigheten att bedöma en banks tillstånd gäller emellertid även staten, som därmed kan ha svårt att skilja banker som bör få likviditetsstöd från dem som på grund av en i grunden dålig ställning bör avvecklas. Slutsatsen är att det går att minska men inte att eliminera systemriskerna. Enda sättet att skapa ett stabilt betalningssystem är därför att se till att de enskilda bankerna är solida, det vill säga motståndskraftiga mot olika former av störningar.Trots att det i grunden är frågan om att skydda betalningssystemets funktion, måste regleringsåtgärderna med nödvändighet inriktas mot de enskilda bankerna.
Solida banker är viktigt dels för att minska riskerna för ekonomiska dominoeffekter, dels för att minska risken för att förtroendet för en eller flera banker viker på grund av att en annan bank råkat i ekonomiska svårigheter. Solida banker är emellertid inte tillräckligt för att tillvarata hela det samhällsekonomiska intresset i banksystemet. En ytterligare aspekt är risken för att förtroendet för banksystemet viker av andra orsaker än rent ekonomiska. Också i detta avseende riskerar en banks handlande att få betydande effekter utöver vad den självmant har anledning att beakta. Även för att fullgöra uppgiften av vad som i tidigare
398 Lagstiftningens syfte SOU 1998:160
avsnitt kallats ett säkert alternativ är det viktigt att banksystemet upprätthåller ett gott förtroende. Medborgarnas förtroende är av betydelse för en väl fungerande kombination av placeringsalternativ och betalningsförmedling. Det kan tänkas situationer där misstro mot banksystemet gör att det fungerar mindre väl eftersom allmänheten drar sig för att utnyttja banktjänster. Ur denna aspekt är det oundvikligen så att vad som kan kallas vissa konsumentskyddssynpunkter gör sig gällande. Kommittén har behandlat (9.6) och återkommer till behovet av regler i syfte att upprätthålla förtroendet för bankerna och banksystemet i andra avseenden än de rent ekonomiska (11.1.3) .
Det övergripande målet för lagstiftaren kan således sägas vara att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. Det finns flera medel för att nå detta mål. Det främsta medlet (vars grundläggande drag diskuter-ades i föregående kapitel) är lagstiftade rörelseregler, dvs. bestämm-elser om hur bankrörelse skall bedrivas. Här innefattas såväl regler i bankörelselagen, t.ex om begränsningar av vilken rörelse en bank får bedriva och vilka tillgångar den får inneha, som bestämmelser i andra lagar som reglerar en banks rörelse, t.ex. kapitaltäckningslagen. Närmare överväganden om utformningen av denna lagstiftning kommer i följ-ande kapitel. Ett annat medel är tillsyn över bankerna. Det är inte möjligt att hålla kontroll över att lagstiftningen följs och därmed upprätthålla förtroendet för systemet om det inte finns tillsyn. Väl avvägda sanktionsmöjligheter är härvid ett viktigt redskap.
Tillsynsfrågan har också samband med Riksbankens funktion som "lender of last resort" och dess lagstadgade ansvar för betalningsväsendet. Som diskuteras tidigare kan inte funktionen som "lender of last resort" (18§ 2 st Riksbankslagen) fullgöras till rimliga kostnader utan tillsyn över bankerna. Därmed inte sagt att denna tillsyn nödvändigtvis behöver ligga hos Riksbanken. Det kan vara tillräckligt med ett informationsutbyte mellan Riksbanken och tillsynsmyndigheten. Riksbankens roll när det gäller betalningsväsendet följer av 9 kap. 12 § regeringsformen. Där stadgas att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Det är inte helt klart vad detta innebär i praktiken.116Så mycket står dock klart att det inte ingår i Riksbankens uppgifter att utöva tillsyn över enskilda institut. Uppgiften ligger mer åt att övervaka och bistå hela betalningssystemet. I uppgiften ingår funktioner som är av vital betydelse för förtroendet för bankmarknaden, t.ex. att vara administrativt centrum för den dagliga clearingen och avvecklingen av betalningar mellan finansiella institutioner. En utveckling som innebär att systemrisker får större vikt leder till att Riks-banken, för att kunna fullgöra sina uppgifter på detta område, måste ha mer detaljerad information
116 Se t.ex. Riksbankens Finansmarknadsrapport nr. 1, sid. 5 ff.
Lagstiftningens syfte 399
om enskilda banker. Kommittén återkommer till frågorna om ansvarsfördelningen mellan Riksbanken och
Som framgått är det en relativt komplex uppsättning verktyg som används för att uppnå målet att förtroendet för banksystemet upprätthålls. Ett av de viktigaste verktygen är bankrörelselagen, som innehåller många av de ovan behandlade bestämmelserna. Kommittén anser att målet med lagen skall komma till uttryck i en målsättningsparagraf inledningsvis i lagen.
SOU 1998:160 401
11 Rörelseregler för banker
11.1 Inledande bestämmelser
11.1.1 Soliditet och genomlysbarhet
Kommitténs förslag: Bankrörelse skall bedrivas så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.
Bankrörelse skall vidare bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bankens ställning kan överblickas.
Soliditet
Banker som är motståndskraftiga mot störningar av olika slag, dvs. solida banker, är ett huvudmål för regleringen av banker. Soliditetsmålet har vittgående konsekvenser för hur lagstiftningen skall utformas och kan sägas ge upphov till ett flertal uttryckliga regler i syfte att säkerställa soliditeten hos enskilda banker. Målet medför regleringar både av risken för förluster (riskbegränsning) och av motståndskraften mot eventuella förluster (buffertkapital).
Soliditetsmålet kan utvecklas till olika delmål som samtidigt kan sägas vara grundläggande medel för regleringen, nämligen visst buffertkapital, riskbegränsning samt genomlysbarhet. De förstnämnda delmålen, och därmed den lagstiftning som följer av dem, kan i sin helhet inordnas under soliditetsmålet eftersom de har som yttersta syfte att säkerställa att bankerna är motståndskraftiga mot olika former av störningar. Regler om visst minsta buffertkapital har till syfte både att öka motståndskraften om en bank råkar ut för motgångar och att minska risken för att en bank försätter sig i en sådan situation att banken drabbas av stora förluster (genom att ägarnas kapitalinsats skall vara avvägd mot risken). Riskbegränsande regler har också till syfte att minska risken för att banken kommer i en sådan situation men även att begränsa förlusterna vid en störning (exempelvis genom krav på riskanalys respektive regler om begränsningar av enskilda engagemangs storlek). Delmålet att bankerna skall vara genomlysbara går i viss mån utöver soliditetsmålet. Kravet på genomlysbarhet syftar inte endast till att öka motståndskraften mot störningar (för att kunna vidta riskbegränsande åtgärder är det nödvändigt att kunna överblicka rörelsens ställning) utan också att minska risken för
402 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
störningar (ökad extern kunskap om bankens ställning minskar risken för plötsliga uttagsanstormningar). Om ambitionsnivån för regleringen i bankrörelselagen skall anges bör alltså både soliditets- och genomlysbarhetsmålet nämnas.
De angivna delmålen kan, förutom att vara till ledning vid lagstiftningens utformning, även sägas innebära ett krav på hur enskilda banker skall bedriva sin rörelse. Visserligen anger en rad mer detaljerade bestämmelser närmare krav på bankernas verksamhet, men det finns ändå skäl att i någon form av rambestämmelser ange de grundläggande kraven på dem som bedriver bankrörelse.
Soliditetskravet är av överordnad betydelse och sammanfaller i vissa delar med kravet på genomlysbarhet. Det senare kravet har inte heller lika vittgående konsekvenser som det förra. Kommittén finner det därför lämpligt att soliditetskravet kommer till uttryck i en inledande bestämmelse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör utformas som en anvisning om att soliditeten skall sättas i förgrunden vid bedrivande av bankrörelse. Med soliditet avser kommittén förmåga att, trots störningar, fullgöra sina förpliktelser. Rörelsen skall bedrivas på ett sådant sätt att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.
Formellt riktas regeln endast mot det sätt som en bank bedriver sin rörelse; med ett visst givet buffertkapital får banken inte bedriva sin rörelse på vissa sätt som är för riskfyllda i förhållande till det givna buffertkapitalets storlek. Buffertkapital och risk är emellertid i viss bemärkelse utbytbara. I stället för att avstå från ett visst sätt att driva rörelsen kan en bank välja att öka buffertkapitalet.
Anvisningen riktar sig till bankerna men ger genom sin utformning möjlighet för Finansinspektionen att inskrida om en bank bedriver sin rörelse på ett sådant sätt att soliditeten äventyras. Inskridandet får då ske mot det sätt på vilket rörelsen bedrivs. Det bör dock poängteras att i normala fall torde mer specialiserade regler läggas till grund för ett ingripande. Det blir inte möjligt att med stöd av den föreslagna regeln inskrida och direkt kräva att en bank höjer sitt buffertkapital. Indirekt kan det dock bli fallet. Om inspektionen finner att en viss verksamhet bedrivs på ett sådant sätt att bankens soliditet äventyras kan, som nämnts ovan, banken vidta åtgärder för att öka buffertkapitalet i stället för att upphöra med verksamheten eller förändra dess inriktning.
Som alltid när en bestämmelse ger möjlighet för en tillsynsmyndighet att ingripa uppstår vissa gränsdragningsproblem. Förutom de vanliga avvägningsfrågorna rörande vissa åtgärders förenlighet med soliditetskravet kan i detta sammanhang särskilt uppmärksammas de bedömningar som hänger samman med verkningarna på lång sikt av vissa mer övergripande beslut. För att ta ett konkret exempel: Skall inspektionen kunna förhindra en planerad förändring av rörelsens inriktning med hän-
Rörelseregler för banker 403
visning till att den inte kan förväntas bli lönsam i längden? I avsnitt 9.4.2 diskuteras frågor av denna karaktär.
Genomlysbarhet
Även bestämmelsen om genomlysbarhet utformas som en anvisning till bankerna om hur rörelsen skall bedrivas och organiseras.
För att kontrollera banklagstiftningens efterlevnad behöver Finansinspektionen insyn i bankerna och möjlighet att överblicka deras rörelse. Även Riksbanken har, bl.a för att kunna fullgöra sin uppgift som "lender of last resort", behov av att kunna överblicka bankernas ställning. Eftersom det kan vara svårt att få erforderlig överblick över en banks rörelse är det motiverat med regler som syftar till att underlätta detta.
Det är viktigt att bankerna är genomlysbara även för övriga externa intressenter. Det bidrar bland annat till att priset för finansiering relateras till risken i rörelsen, vilket påverkar bankernas beteende. Dålig genomlysbarhet kan hota systemstabiliteten genom att banker med likviditetsproblem kan få svårt att låna av aktörer som anser sig inte kunna genomlysa bankens rörelse.
Även ledningen och ägarna måste ha en korrekt bild av rörelsen. Det är bl.a. en förutsättning för att regler och andra styrmedel skall vara effektiva. Om bankens ledning inte vet vilka risker banken är exponerad för har den svårare att vidta lämpliga åtgärder. Kan inte ägarna värdera bankens ställning har de svårare att besluta om eventuella kapitaltillskott i en för banken trängd situation eller ingripa genom utbyte av styrelse och/eller ledning.
Det finns alltså goda skäl för att ställa krav på att bankerna skall vara genomlysbara. Kravet bör komma till uttryck i en inledande bestämmelse i rörelsereglerna. Bestämmelsen bör träffa såväl det sätt som rörelsen bedrivs på som hur den organiseras. När det gäller rörelsens bedrivande innefattar kravet på genomlysbarhet att bankens tillgångar skall vara överblickbara och möjliga att värdera med någon säkerhet. Det bör betonas att kravet på genomlysbarhet inte kan mätas efter någon absolut måttstock utan beror på bankens omständigheter i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att varken den juridiska eller den faktiska strukturen får vara sådan att det är svårt att överblicka ansvars- och ägarförhållanden.
Bestämmelsen om genomlysbarhet är en anvisning riktad till bankerna men ger genom sin utformning möjlighet för Finansinspektionen att ingripa för det fall en banks rörelse är svår att överblicka. Det är inte bara förhållandena i banken som juridisk person som är aktuella utan även bankens åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer. Det finns mer specialiserade regler
404 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
om genomlysbarhet, t.ex. de svenska reglerna som infördes till följd av det s.k. BCCI-direktivet (se avsnitt 9.5.5).
11.1.2 Riskhantering
Kommitténs förslag: En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.
God riskhantering innebär krav på att en bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. De nämnda kraven är långtgående eftersom de kan ha vittgående konse-kvenser för bankens hela rörelse och organisation. Det är också naturligt eftersom all bankrörelse i viss bemärkelse går ut på att hantera risker. Till god riskhantering hör också att prissätta risk.
En detaljreglering av alla de aspekter som ryms inom begreppet riskhantering skulle bli mycket omfattande. Det kan till och med ifrågasättas om det överhuvudtaget är möjligt med en sådan reglering. Speciellt tvivelaktigt är detta i ljuset av en tänkbar utveckling mot alltmer olika banker. Det är fullt tänkbart att det i framtiden kommer att rymmas företag med mycket skild inriktning på rörelsen under bankbegreppet. Att under sådana förhållanden ställa upp enhetliga riskhanteringsregler ter sig i det närmaste ogörligt och i vart fall inte önskvärt. Strikta och enhetliga regler på det här området riskerar att bromsa utvecklingen av ändamålsenliga riskhanteringssystem avpassade för varje enskild banks rörelse.
Av angivna skäl har kommittén funnit det mest ändamålsenligt att lägga fast vissa ramkrav i en övergripande bestämmelse om riskhantering. Även om bestämmelsen kan synas oprecis så lägger den dock fast de oeftergivliga krav som måste ställas på bankernas riskhanteringssystem oavsett hur de närmare utformas. Bestämmelsens karaktär av rambestämmelse kommer att innebära både större möjligheter för och ställa större krav på tillsynsmyndigheten, som skall avgöra om en viss banks riskhanteringssystem uppfyller bestämmelsens krav. En sådan förändring ligger emellertid i linje med den allmänna utvecklingen från kvantitetstill kvalitetsinriktad lagstiftning och tillsyn.
Tillsynsmyndighetens möjlighet att på olika sätt närmare utveckla vilka krav som bestämmelsen innebär bör inte drivas så långt att en utveckling från bankernas sida av nya och ändamålsenliga riskhanteringssystem, i meningen informations-, besluts- och kontrollsystem, hindras.
Rörelseregler för banker 405
Det bör alltid finnas en möjlighet för en enskild bank att utveckla speciella system avpassade till den bankens rörelse.
11.1.3 God bankstandard
Kommitténs förslag: Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlighet med god bankstandard. Genom bestämmelsen ställs ett generellt kvalitetskrav på banker.
Inledning
I kapitel 9 behandlas betydelsen av att förtroendet för bankmarknaden upprätthålls. Syftet med en bestämmelse som ålägger bankerna att hålla god standard i sin verksamhet är som där nämns att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. Som utvecklas där har enskilda banker starka drivkrafter för att själva se till att förtroendet för dem och för marknaden som helhet upprätthålls. Det finns emellertid situationer där det inte är säkert att dessa drivkrafter är tillräckliga. En standardregel är av vikt för att upprätthålla det allmänna förtroendet för bankerna. Ett standardkrav syftar till att upprätthålla och skapa förtroende genom att varje bank håller en viss standard i sin rörelse. Nedan följer en kort redogörelse för gällande rätt. Därefter följer överväganden rörande utformningen av en standardregel.
Gällande ordning
I gällande rätt finns ingen bestämmelse som ålägger bankerna att bedriva sin verksamhet enligt en viss standard. Däremot finns i tillsynskapitlet intaget en bestämmelse (7 kap. 3 § BRL) som ålägger Finansinspektionen att "vid sin tillsyn av bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas." Det är alltså enligt ordalydelsen fråga om en anvisning till Finansinspektionen rörande tillsynsarbetet.
Sundhetsbegreppet infördes på ett sent stadium i lagstiftningsarbetet inför 1955-års banklag. Redan tidigare fanns en bestämmelse som ålade tillsynsmyndigheten att övervaka att bankerna ställde "sig till efterrättelse denna lag och andra författningar, såvitt de hava särskilt avseende å banker". Vidare skulle detta gälla även för bolagsordningar och vissa bankinterna föreskrifter. Som ett komplement till denna bestämmelse ålades tillsynsmyndigheten år 1933, "att jämväl i övrigt med uppmärksamhet följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för kännedom om de förhållanden som kunna inverka på bolags säkerhet". Huvudsyftet med kompletteringen var att ange som en av huvuduppgifterna för
406 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
tillsynsmyndigheten att ur säkerhetssynpunkt granska bankernas verksamhet oavsett om den följde lagar och bestämmelser eller inte. Det betonades att solvensövervakningen borde vara tillsynsmyndighetens främsta uppgift på det här området. Det borde dock undvikas att tillsynen begränsades till förhållanden som hade omedelbar betydelse för solvens och likviditet. Även förhållanden som indirekt kunde påverka bankernas säkerhet, såsom t.ex. bankernas mottagande av värdehandlingar, ansågs böra falla inom tillsynsmyndighetens ansvar att bevaka. Regelns syfte ansågs bäst komma till uttryck, "om tillsynsmyndigheten ålägges att följa bankbolagens verksamhet i den mån så erfordras för kännedom om de förhållanden, som kan inverka på bolags säkerhet eller eljest är av betydelse för en sund utveckling av bankverksamheten."117
I en speciell sanktionsbestämmelse, som också infördes 1933, sades att även om avvikelse från lag eller bolagsordning inte skett så fick tillsynsmyndigheten meddela de erinringar som den fann påkallade. Denna bestämmelse infördes som ett komplement till den nyss nämnda bestämmelsen som ålade tillsynsmyndigheten att granska bankerna även ur en annan synvinkel än huruvida verksamheten följde lag och bolagsordning. I en äldre regel, införd 1921, sades att om verksamheten till följd av allvarliga missförhållanden beträffande bolagets ledning riskerade att bli till skada för det allmänna så kunde myndigheten förelägga banken att vidta erforderliga åtgärder. Rättade den sig inte efter ett sådant föreläggande kunde, i sista hand, oktrojen återkallas. Som exempel på situationer då regeln kunde komma till användning angavs att närstående gynnades på ett sådant sätt att risk för soliditeten förelåg eller att banken genom alltför generös kreditgivning medverkade till spridning av osund spekulation i aktier och fastigheter.
År 1992 ändrades sundhetsregeln till sin nuvarande lydelse: "Finansinspektionen skall vid sin tillsyn över bankerna se till att en sund utveckling av verksamheten främjas." Övriga ovan nämnda bestämmelser avskaffades samtidigt.
Det kan alltså konstateras att sundhetsbegreppet infördes för att utsträcka tillsynsmyndighetens skyldighet att följa bankernas verksamhet något utöver det som var omedelbart relevant för deras säkerhet i meningen solvens och likviditet. De sanktionsbestämmelser som infördes, vilka inte var direkt kopplade till sundhetsbegreppet, var också avsedda att tillämpas endast när en banks ekonomiska förmåga var i fara. Tillämpningsområdet för sundhetsregeln har väsentligt förändrats över tiden. Från att ursprungligen ha varit en uppmaning till tillsynsmyndigheten att övervaka bankernas ekonomiska stabilitet förändrades det succesivt till ett allmänt kvalitetskrav på i stort sett alla aspekter av en
Rörelseregler för banker 407
banks rörelse. Det behövde inte röra sig om frågor som föll inom den specifika regleringen av banker, som exempel kan nämnas att Bankinspektionens allmänna råd till banker att inte delta i skatteplaneringstransaktioner härleddes från sundhetskravet. En särskilt framträdande plats vid tolkningen av sundhetsregeln fick konsumentskyddet. Ibland framfördes tolkningen att sundhetsregeln innebar ett krav på hur bankernas verksamhet skall bedrivas. En sådan tolkning innebär att sundhetsregeln i praktiken utgör en rörelseregel. Tolkningen har visst stöd i förarbeten till ändringar i sanktionsreglerna i bankrörelselagen.118 Å andra sidan har Regeringsrätten i ett fall avvisat tanken att lägga sundhetsregeln ensam till grund för sanktioner.119
Överväganden
Det är framförallt privatpersoner och små och medelstora företag i egenskap av insättare och nyttjare av andra banktjänster som kommer i fokus när förtroendet för bankerna i den här meningen diskuteras. En bestämmelse bör främst ta sikte på situationer av mer handfast karaktär och sådana frågor som uppkommer i det dagliga bankarbetet eftersom det är inom detta område som allmänhetens förtroende främst påverkas. Vidare bör bestämmelsen i första hand riktas mot förhållanden som helt klart är olämpliga och förtroendeskadliga. Med dessa förutsättningar kommer oundvikligen en bestämmelse av det här slaget i hög grad att gälla förhållandet mellan en bank och dess kunder.
Ett av de områden som bestämmelsen är avsedd att träffa är bankers eventuella missbruk av sin typiskt sett starkare ställning gentemot enskilda kunder. På grund av det speciella förhållande som ofta uppstår mellan en bank och dess kunder kan banken få ett övertag som banken skulle kunna utnyttja otillbörligt. Som belysts tidigare innebär det svårigheter och kostnader att byta bank, ibland är det inte ens möjligt för en kredittagare att byta bank. Jämfört med andra marknader är denna tröghet speciellt stor på bankmarknaden. Trögheten medför att det finns ett visst utrymme för missbruk från bankens sida utan att kunden lämnar banken. En bank kan exempelvis använda oskäligt hårda villkor vid borgensförbindelser eller opåkallat infordra kompletterande säkerheter under löpande kreditavtal. Även gentemot kunder som beslutat sig för att lämna banken kan en bank uppträda felaktigt, till exempel genom att fördröja överförandet av kundens värdepappersdepå till kundens nya
118Prop. 1992/93:89 s. 202 f.119 Målet gällde försäkringsområdet och ett fall där Försäkringsinspektionen hade hänvisat till ”det i försäkringsrörelselagen inskrivna sundhetskravet” (RÅ 1990 ref. 106).
408 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
fondkommissionär. Många av de beteenden som är aktuella här går att komma åt civilrättsligt. Detta hindrar inte att de faller under förevarande bestämmelse, tvärtom är det ett tecken på att bankens beteende är felaktigt.
Kunderna har ett informationsunderläge i förhållande till banken både när det gäller innehållet i enskilda produkter och när det gäller att välja mellan olika produkter. Villkoren för enskilda produkter kan vara utformade på ett sådant sätt att det är svårt för en kund att förstå vad de innebär. Vidare kan det i vissa lägen finnas intresse från bankens sida att inte presentera fullständig information om en produkt och de villkor som gäller för den eller att inte informera om villkorsändringar. Även vid val mellan olika produkter som en bank tillhandahåller är en kund beroende av korrekt information, till att börja med om vilka produkter som finns tillgängliga. Informationsproblemen gäller både vid marknadsföring av produkter och i förhållande till sådana som redan är kunder.
I många av de lagar (marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare, prisinformationslagen och konsumentkreditlagen) som reglerar förhållandet mellan avnämare och kund finns bestämmelser om informationsgivning. Det gäller såväl direkta bestämmelser om skyldighet att lämna viss information och att inte lämna felaktig information som bestämmelser som indirekt påverkar informationsgivningen. Ett exempel på det senare är att bestämmelser som förbjuder komplicerade avtalsvillkor minskar behovet av information. Det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder får anses utgöra det primära skyddet även på bankområdet. Trots att regleringen av bankers skyldighet att informera om sina produkter inte är enhetlig så utgör den dock grunden för att avgöra vad som utgör god bankstandard på detta område. I vissa fall kan utvecklingen bli sådan att av god bankstandard följer ett krav att gå längre än vad den allmänna lagstiftningen kräver.
Det informationsunderläge som kunderna oundvikligen har, oavsett hur omfattande bankernas informationsplikt är, medför att det är viktigt att bankerna på ett ändamålsenligt sätt besvarar frågor och klagomål från kunderna. Har en bank ändamålsenliga rutiner för besvarande av frågor och klagomål finns det stor chans att banken därigenom får värdefulla synpunkter för framtida informationsgivning. När det gäller frågor, t.ex. rörande de närmare villkoren för vissa produkter, samverkar bankens intresse av att tillmötesgå kunderna med kundens möjlighet att byta från en bank som han inte får klara besked från. När det däremot gäller rena klagomål finns inte samma intresse från banken att tillmötesgå en missnöjd kund. Kunden befinner sig dessutom typiskt sett i en mer utsatt position genom att han normalt inte blir tillfredsställd genom att byta bank. Den transaktion eller det förhållande han är missnöjd med ställs
Rörelseregler för banker 409
inte till rätta genom ett byte. Till detta kommer den speciella relation som normalt föreligger mellan en lånekund och banken. Det är inte tillfyllest om missnöjda kunder hänvisas till domstol eller Allmänna reklamationsnämnden om det förhållande som givit upphov till missnöjet relativt lätt kan förklaras eller rättas till av banken. Ytterst återstår självfallet endast tvistlösning i domstol om parterna inte kan enas. Det får anses att god bankstandard förutsätter att en bank skall ha ändamålsenliga rutiner för att hantera klagomålsärenden.
Bestämmelsen är avsedd att träffa överträdelser även av andra normer än de som hittills gåtts igenom. Det kan gälla normer givna i form av lagar eller andra författningar, icke bindande regler givna av offentliga myndigheter, regler från privata organ såsom branschorganisationer eller liknande, eller etablerade moraliska eller etiska normer.
Överträdelser av regler som givits av det offentliga i form av lagar och andra författningar träffas alltså av bestämmelsen. Visserligen kan invändas att för det fall det har ansetts motiverat med sanktioner för överträdelser av dessa regler så har det tagits om hand i den lagstiftningen. Det är dock kommitténs mening att sanktioner enligt annan lagstiftning inte alltid är tillräckligt för att tillgodose behovet på banksidan eftersom bankregleringen har det vidare syftet att upprätthålla förtroendet för banksystemet. Som exempel kan nämnas att det inte alltid är tillräckligt att ett beteende är straffbart enligt strafflagstiftningen, det kan därutöver finnas behov av att ingripa mot banken enligt bankrörelselagen. Detsamma kan sägas för osanktionerade regler från det allmänna; i vissa fall får det anses ankomma på bankerna att följa dessa råd för att följa kravet på god bankstandard.
Ojämförligt vanligast och viktigast bland de osanktionerade reglerna är de allmänna råden som utfärdas av myndigheter, vilka inte är bindande för vare sig enskilda eller myndigheter. De allmänna råden utgör generella rekommendationer om tillämpningen av en författning och anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Det behövs inget särskilt bemyndigande för att en myndighet skall få besluta om allmänna råd på sitt område. Till kategorin allmänna råd hör anvisningar om hur en person lämpligen kan förfara i vissa situationer men där det ändå står den enskilde fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Som allmänna råd räknas numera också sådana anvisningar som skall främja en enhetlig tillämpning av en viss författning eller som skall bidra till utveckling i en viss riktning av praxis men som inte formellt binder den som råden är riktade till.
Uppenbarligen måste allmänna råd behandlas med stor försiktighet i bedömningen av vad som skall anses utgöra god bankstandard. Det går inte att säga att allmänna råd utfärdade av Finansinspektionen automatisk speglar eller skapar god bankstandard. En sådan tillämpning skulle
410 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
likställa allmänna råd med bindande författningar utfärdade av inspektionen. Mot bakgrund av standardregelns karaktär av generalklausul bör Finansinspektionen vara restriktiv med att utfärda allmänna råd i anslutning till den. Utvecklingen av god bankstandard bör ske på andra vägar med bredare underlag. Däremot är det så att Finansinspektionens beslut i sanktionsärenden kommer att bidra till utvecklingen av god bankstandard. Här är det viktigt att notera möjligheten för enskilda banker att överklaga beslut som innehåller tolkningar av god bankstandard som de inte är nöjda med.
Detta innebär att när en bank skall avgöra vad som är tillåtet på ett visst område så skall den se till de mer specialiserade lagbestämmelserna på området och de förtydligande förordningar och allmänna råd som kan vara utfärdade i anslutning till bestämmelsen. Det är detta material som skall vara vägledande för tolkningen av den aktuella bestämmelsen. För det fall den av banken tilltänkta lösningen är i enlighet med den eller de mer specialiserade lagbestämmelser som finns på området bör det inte anses att de allmänna råden automatiskt utgör god bankstandard och den tilltänkta lösningen därför inte är möjlig på grund av de allmänna rådens lydelse.
Som exempel på sanktionerade lagbestämmelser där överträdelser kan föranleda ingripanden även med stöd av här behandlad bestämmelse kan nämnas straffrättsliga regler på mer centrala områden. Begår en banks personal frekvent brott i sin verksamhet för banken skall detta nästan undantagslöst bli föremål för sanktioner enligt nu behandlade bestämmelse. Undantag skulle kunna gälla för straffbestämmelser som berör områden som ligger mycket långt från bankverksamheten, t.ex. trafiklagstiftningen.
Även överträdelser av vissa mycket etablerade normer av mer moralisk eller etisk karaktär bör kunna träffas av bestämmelsen. Som exempel kan nämnas en banks diskriminering av kunder på grund av etniskt ursprung eller rastillhörighet eller religiös uppfattning. På detta område finns det så klart uttalade och allmänt accepterade normer, även bortsett från det straffrättsliga regelverket, att det knappast kan råda någon tvekan om att beteendet inte kan vara tillåtet enligt förevarande bestämmelse. Detta innebär att ett ingripande kan ske utan att ett brott konstaterats. Bestämmelsen bör emellertid inte träffa vad som kan kallas moraliska och etiska frågor av mer allmän och övergripande karaktär, exempel på sådana frågor är förhållningssättet till diktaturstater eller kunders utnyttjande av arbetskraft i länder med bristande skyddslagstiftning, t.ex. för barnarbetare. Frågor på denna moraliska nivå lämpar sig knappast att reglera lagstiftningsvägen, i varje fall inte inom ramen för banklagstiftningen. Det förekommer att nationella eller internationella bojkottaktioner regleras i generell lagstiftning men normalt hanteras all-
Rörelseregler för banker 411
männa etiska frågor genom opinionsbildning i det politiska systemet och genom massmedia.
Räckvidden hos uttrycket god bankstandard skall, som framgår ovan, inte begränsas till områden där det faktiskt har etablerats ett accepterat handlingsmönster inom bankerna. Frågan om något utgör god bankstandard skall prövas med ledning även av andra normer på det sätt som beskrivs i det här avsnittet. Som utgångspunkt vid prövningen skall alltid tjäna de skyddsintressen som föreligger på bankmarknaden. Bedömningen av vad som utgör god bankstandard skall vidare så långt möjligt vara oberoende av vem som bedöms och ta sin utgångspunkt endast i normer som är allmänt accepterade och etablerade.
Som framgått av det föregående är avsikten med förevarande bestämmelse inte att hindra utveckling och förnyelse. En sådan tillämpning är helt främmande för syftet bakom bestämmelsen. Nya företagsformer, produkter, distributionskanaler och former för samarbete skall inte förhindras annat än i de fall de strider mot banklagstiftningens syfte eller mot sådana etablerade normer som har redogjorts för i det föregående. För det fall någon ny företeelse bedöms riskera soliditeten, riskhanteringen eller genomlysbarheten i en bank skall företeelsen angripas med bestämmelserna om detta och inte med förevarande bestämmelse. Det här är ett område där bestämmelsen skall tolkas med största försiktighet. Nya fenomen som i förstone väcker motstånd eller branschoro har ofta visat sig bli värdefulla bidrag till näringslivets utveckling.
Även om syftet med bestämmelsen är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden så bör inte tillämpningen i det enskilda fallet vara beroende av att förtroendet verkligen har riskerats. En sådan bedömning i enskilda fall är vansklig och inbjuder till godtycke. Inte heller bör bestämmelsen innehålla någon hänvisning till en bedömning av om förtroendet riskerar att skadas i det enskilda fallet. Den minimistandard som bestämmelsen hänvisar till genom sin utformning skall bankerna rätta sig efter oavsett vilka implikationer för förtroendet för bankmarknanden som helhet beteendet kan ha i det enskilda fallet. Enligt kommitténs mening är detta den enda praktiskt framkomliga vägen och dessutom ligger det i linje med kommitténs förslag på andra områden; varje enskild bank åläggs genom kommitténs förslag att vara solid trots att det i en del fall knappast kan motiveras av omsorg till systemstabiliteten.
Inte varje överträdelse av bestämmelsen behöver föranleda ingripanden från Finansinspektionen. Normalt får det antas att banken själv ställer tillrätta enstaka överträdelser av enskilda tjänstemän. En enskild persons misstag eller missbedömningar bör i normalfall inte föranleda ingripanden mot banken, såvida de inte beror på brister i bankens ledning eller organisation. Vidare har det betydelse om det finns risk för att ett beteende upprepas och om banken vidtagit åtgärder för att rätta till
412 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
felet. I många fall torde enstaka missgrepp inte vara tillräckliga utan det bör fordras upprepning för att det skall föranleda ingripanden.
Den föreslagna bestämmelsen skiljer sig från den nuvarande sundhetsbestämmelsen på flera sätt. För det första är den lagtekniska utformningen annorlunda; den föreslagna bestämmelsen riktar sig till bankerna med en anvisning för bankrörelsen medan sundhetsregeln riktar sig till Finansinspektionen med en anvisning för tillsynen. Den nya bestämmelsen tydliggör därigenom bestämmelsens funktion och möjligheten att ingripa med sanktioner mot dem som bryter mot den. Även innehållsmässigt finns skillnader; sundhetsregeln tog ursprungligen främst sikte på den ekonomiska sundheten hos bankerna men utvecklades efterhand till ett allmänt kvalitetskrav på bankerna. Den nu föreslagna bestämmelsen tar i första hand sikte på ovan angivna allmänna krav på standarden på bankrörelse medan det ekonomiska tillståndet hos bankerna i första hand regleras av de nyss behandlade inledande bestämmelserna i rörelsekapitlet om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet.
11.2 Begränsningar för rörelsen
11.2.1 Inledning
I avsnitt 9.5.2 analyserar kommittén vilka begränsningar i möjligheterna att bedriva olika typer av verksamheter som bör läggas på banker. Analysen resulterar i slutsatsen att det inte bör finnas några begränsningar i bankers möjlighet att bedriva finansiell verksamhet (förutsatt att de allmänna kraven i rörelsereglerna uppfylls). När det gäller icke-finansiell verksamhet stannar kommittén för att försiktigtsvis föreslå att ickefinansiell verksamhet tillåts i begränsad omfattning. I avsnitt 11.2.3 skall de närmare överväganden som detta förslag ger upphov till beröras.
Utöver reglerna om vilken verksamhet som får bedrivas direkt inom banken behövs regler om vilken egendom en bank får inneha. I avsnitt 11.2.4 behandlas innehav av egendom i allmänhet och i det därpå följande avsnittet behandlas innehav av aktier och andelar.
Rörelseregler för banker 413
11.2.2 Gällande ordning
Den tysta huvudregeln på området är att en bank inte får bedriva annan verksamhet än sådan som är uttryckligen tillåten. I 2 kap. 2 § BRL har intagits en lista på tillåtna verksamhetsgrenar. Den har följande lydelse:
En bank får, med iaktagande av vad som föreskrivs i detta kapitel,
1. låna upp medel, bland annat genom att ge ut obligationer eller andra
jämförbara fordringsrätter,
2. lämna och förmedla kredit, bland annat i form av konsumentkredit
och kredit mot panträtt i fast egendom eller fordringar,
3. medverka vid finansiering, bland annat genom att förvärva fordring-
ar och upplåta lös egendom till nyttjande (leasing),
4. förmedla betalningar,
5. tillhandahålla betalningsmedel,
6. ikläda sig garantiförbindelser och göra liknande åtaganden,
7. medverka vid värdepappersemissioner,
8. lämna ekonomisk rådgivning,
9. förvara värdepapper, 10. bedriva rembursverksamhet, 11. vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder, 12. medverka vid försäljning av försäkringstjänster, 13. tillhandahålla inkassotjänster, 14. tillhandahålla bankfacktjänster, 15. driva valutahandel, 16. driva värdepappersrörelse under de förutsättningar som föreskrivs i
lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, samt 17. lämna kreditupplysning under de förutsättningar som föreskrivs i
En bank får vidare driva verksamhet som har naturligt samband med inlåning eller med verksamhet som anges första stycket 1-15.
Listan har utformats med andra banksamordningsdirektivets förteckning över obligatoriskt tillåtna tjänster som förebild. Förteckningen är till för att förhindra diskriminering av utländska institut. Listan ger upphov till vissa tolkningssvårigheter, som exempel kan nämnas att operationell leasing inte anses tillåten eftersom den innehåller inslag som knappast kan hänföras till finansiell verksamhet medan finansiell leasing anses kunna bedrivas av bank. Det finns emellertid inte anledning att närmare gå in på dessa tolkningsfrågor här.
Även när det gäller innehav av egendom är den tysta huvudregeln att en bank inte får förvärva annan egendom än sådan som är uttryckligen medgiven. I 2 kap. 4 § BRL stadgas följande:
414 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
En bank får förvärva
1. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att erhålla lokaler för
verksamheten eller tillgodose därmed sammanhängande behov,
2. aktie eller andel i företag, vilket uteslutande har till syfte att förvalta
fast egendom eller tomträtt, som är avsedd för det under 1 angivna ändamålet,
3. inventarier, vilka anskaffas för rörelsen eller till fastighet som banken
äger eller till lokaler som banken i övrigt innehar,
4. fast egendom, tomträtt och bostadsrätt för att bereda bostad åt någon
som är anställd i banken, samt
5. lös egendom som skall upplåtas till nyttjande.
Som ett komplement till nämnda bestämmelse finns en bestämmelse om banks direktförvärv av annan banks rörelse (2 kap. 5 § BRL). Ett sådant förvärv får endast ske om "övertagandet inte kan anses vara till skada för det allmänna." Om förvärvet avser hela eller en inte obetydlig andel av rörelsen krävs regeringens eller, efter bemyndigande, Finansinspektionens tillstånd. Observera att den här bestämmelsen inte gäller förvärv av aktier i en annan bank, som regleras separat och redovisas i det följande.
Även de här bestämmelserna kan ge upphov till tolkningssvårigheter i enskildheter, men här räcker det att konstatera att en banks möjlighet att förvärva annan egendom än aktier är starkt beskuren. När det gäller aktier finns flera specialbestämmelser.
En gäller möjligheten till s.k. organisationsförvärv (2 kap. 6 § BRL). Efter tillstånd av regeringen eller, efter bemyndigande, Finansinspektionen, får en bank förvärva aktie eller andel i annan svensk eller utländsk bank. Bestämmelsen gäller också för förvärv i andra svenska och utländska företag, vars ändamål kan anses vara till nytta för bankväsendet eller det allmänna. Även om det inte kommer till uttryck i lagtexten, åtminstone inte när det gäller förvärv av banker, anses att bestämmelsen endast skall tillämpas på förvärv som sker i organisatoriskt syfte. Vad som skall beaktas vid tillståndsprövningen framgår inte av förarbetena. Vid företagna tillståndsprövningar har krävts att banken kan visa ett rationellt skäl för att förlägga viss verksamhet i ett dotterföretag eller delägt företag. Verksamhet som inte kan bedrivas inom banken har som huvudprincip inte heller tillåtits utanför banken.
Bankaktiebolag får efter tillstånd förvärva aktier eller andelar i svenskt eller utländskt försäkringsföretag om förvärvet ingår som ett led i organisationen av verksamheten (6 a §). Under samma förutsättningar får sparbank eller medlemsbank förvärva aktie i svenskt försäkringsaktiebolag. Tillståndskravet anses gälla även för förvärv i holdingbolag som äger aktier eller andelar endast i försäkringsföretag.
Rörelseregler för banker 415
Utöver vad som sagts i förut nämnda bestämmelser får en bank, enligt en bestämmelse som infördes år 1991, förvärva aktier inom en ram som motsvarar 30 procent av kapitalbasen (2 kap. 15 a § ). Ett enskilt innehav begränsas dock till 5 procent av ramen, dvs. 1,5 procent av kapitalbasen. Om banken ingår i en koncern gäller begränsningarna för varje företag i koncernen utom försäkringsföretag. Utan Finansinspektionens medgivande får inte ett innehav uppgå till mer än fem procent av röstetalet för samtliga aktier i bolaget. Detta gäller även på koncernnivå. Speciella regler finns för koncerner där försäkringsföretag ingår. I förarbetena sägs att "för aktieförvärv i mindre företag, som väsentligen kan komma att ske i finansieringssyfte, kan begränsningen till fem procent av röstetalet för samtliga aktier i företaget emellertid vara för snäv. Möjlighet bör därför finnas att, efter tillstånd av bankinspektionen, överskrida den angivna gränsen. Ett sådant tillstånd kan avse en viss, från finansieringssynpunkt tillräcklig, period. Därvid bör beaktas att banken inte skall ådra sig ett bestående ansvar för verksamheten i bolaget".120
I förarbetena sägs att storleken på placeringarna skall beräknas efter gällande marknadsvärde. Följaktligen kan både placeringarnas värde och kapitalbasen förändras över tiden. Om någon av de tidigare nämnda gränserna överskrids skall innehavet avvecklas i motsvarande mån så snart det är lämpligt (2 kap. 15 a § tredje stycket BRL).
I 6 kap. 4 § första stycket kapitaltäckningslagen sägs att vad som föreskrivs om en banks innehav och åtaganden i den ovan nämnda bestämmelsen om ett fritt utrymme att förvärva aktier inom en ram motsvarande 30 procent av bankens kapitalbas (2 kap. 15 a § BRL) skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps (se 9.4.4) samlade innehav om en bank ingår i gruppen.
11.2.3 Icke-finansiell verksamhet
Kommitténs förslag: En banks rörelse (dvs. inom banken som juridisk person) får endast i begränsad omfattning innefatta ickefinansiell verksamhet.
Frågan vilken annan verksamhet, förutom den som i bankrörelsedefinitionen identifierats som skyddsvärd, en bank skall tillåtas bedriva direkt behandlas i avsnitt 9.5.2. Kommittén finner där att en banks rörelse endast i begränsad omfattning skall få innefatta icke-finansiell verksamhet.
416 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
I det här avsnittet skall de närmare överväganden som denna gränsdragning kan föranleda utvecklas.
Det kan bli svårt för dem som skall tillämpa bestämmelsen att i det praktiska arbetet dra gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet. Som vid all gränsdragning kan exempel på några klara fall vara belysande. Det är klart att t.ex. industriell tillverkning, råvarutvinning och transporttjänster faller inom den icke-finansiella sektorn. Vidare är det klart att kreditgivning, finansieringsverksamhet av annat slag, handel med valutor och finansiella instrument av olika slag utgör finansiell verksamhet. Även i till synes klara fall kan emellertid avståndet till gränsen snabbt ändras genom att förutsättningarna ändras något. Ett innehav av tankbåtar i syfte att banken skall driva rederiverksamhet med dem bör hänföras till icke-finansiell verksamhet. Är avsikten i stället att hyra ut båtarna blir svaret mer tveksamt och slutligen förmodligen beroende av charterkontraktets innehåll.
Vid tillämpning av bestämmelsen blir det nödvändigt att slutligen gå tillbaka till syftet med en begränsande regel, nämligen att undanröja faran för att en banks rörelse blir alltför svår att överblicka. Det kan bli aktuellt att också väga in soliditetsaspekter och hänsyn till riskkontroll även om det inte primärt är dessa aspekter som motiverar regeln.
Till ledning för tillämpningen av rekvistet "begränsad omfattning" kan ingen exakt gräns anges. Någon enstaka måttstock såsom omsättning, balansomslutning eller liknande skall inte vara avgörande. I stället skall en samlad bedömning göras. Som riktpunkt för bedömningen bör tjäna den icke-finansiella verksamhetens möjlighet att påverka rörelsen. Har en verksamhet stor omsättning men bedöms kunna påverka den övriga rörelsen relativt lite bör omsättningens tyngd i den samlade bedömningen kunna tonas ned. Det kan sägas att gränsdragningen styrs av de allmänna reglerna om, främst, genomlysbarhet, men också soliditet och riskkontroll.
Det är viktigt att notera att det är den samlade omfattningen av ickefinansiell verksamhet som är avgörande för om den skall anses ha nått upp till gränsen. Flera mindre icke-finansiella verksamheter av helt skilda slag kan alltså sammantaget innebära att gränsen överskrids. Det torde för övrigt vara så att en icke-finansiell verksamhet på grund av det allmänna diversifieringskravet (som får anses följa av de föreslagna 1 och 3 §§) knappast kommer att tillåtas ingå i rörelsen annat än i begränsad omfattning.
Slutligen skall påpekas att den nu behandlade bestämmelsen i bankrörelselagen inte medför att en bank med automatik får bedriva verksamhet för vilken det krävs tillstånd enligt andra lagar. Kommittén har funnit det bäst att denna princip renodlas. Lättast att motivera är detta på det icke-finansiella området. Det är självklart att en bank som avser
Rörelseregler för banker 417
att starta någon typ av icke-finansiell verksamhet för vilken det krävs specialtillstånd måste erhålla sådant innan verksamheten kan starta. Mer tveksamt är det på det finansiella området. Det skulle kunna hävdas att en bank med automatik borde få bedriva t.ex. värdepappershandel. I den mån sådan verksamhet anses böra regleras i speciallag förefaller det dock mer ändamålsenligt att i samband med ett sådant lagstiftningsärende ta ställning till om banker generellt bör få tillstånd enligt lagen eller om ytterligare krav skall ställas på banker som skall erhålla tillstånd. Detta angreppssätt står i överenstämmelse med kommitténs genomgående funktionella anslag och torde vara det i praktiken enda möjliga.
11.2.4 Innehav av annan egendom än aktier och andelar
Kommitténs förslag: En bank får endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet. Förslaget i den här delen gäller inte aktier och andelar.
Kommittén föreslår att en bank får bedriva icke-finansiell verksamhet endast i begränsad omfattning. Därutöver begränsas inte en banks möjliga verksamhetsfält. Det finns inte anledning att överväga en begränsning av bankernas möjlighet att inneha egendom utformad på ett sådant sätt att det inskränker denna frihet. Uttryckt på ett annat sätt innebär detta att en bank skall få inneha den egendom som krävs för att bedriva tillåten verksamhet. En följd av ett sådant ställningstagande är att det blir tillåtet för banker att inneha de tillgångar som behövs för den finansiella verksamheten. Det blir också tillåtet att inneha tillgångar för den tillåtna icke-finansiella verksamheten. I grova drag kan en kategorisering av tillgångarna i finansiella och icke-finansiella vara till viss ledning, men en sådan uppdelning är inte alltid tillfyllest. Det är fullt möjligt att det i betydande omfattning behövs sådant som kan kallas icke-finansiella tillgångar i en rent finansiell verksamhet, exempel på det är stora datasystem och lokaler för att inrymma verksamheten. Behövs egendomen i den finansiella verksamheten finns ingen begränsning på hur stora de ickefinansiella tillgångarna får vara.
Det är inte meningen att friheten att inneha egendom skall kunna utnyttjas för att kringgå verksamhetsbegränsningarna som läggs på banker. Därför måste övervägas om det finns risk för att begränsningen att banker endast får bedriva icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning kan kringgås genom att det inte finns några begränsningar att inneha olika typer av egendom. Frågan är egentligen om det är möjligt att
418 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
inneha viss egendom utan att sägas bedriva verksamhet. I praktiken skulle frågeställningen uppkomma genom att en bank påstod att den endast innehar viss egendom utan att för den skull bedriva icke-finansiell verksamhet med den. Är det möjligt att framgångsrikt hävda att innehav av viss egendom inte automatiskt blir en verksamhet som banken bedriver? Det kan knappast vara fallet åtminstone inte om det gäller annat än helt obetydliga innehav. Oavsett vilken typ av egendom det rör sig om så är det svårt att tänka sig att ett betydande innehav inte skulle leda till bedömningen att någon typ av verksamhet bedrivs. Frågan är om det blir någon skillnad om det är fråga om flera små innehav. Det är måhända inte lika naturligt att karaktärisera ett litet innehav av någon viss egendom som en verksamhet. Möjligen kan det hävdas att en mängd små innehav av olika typer av egendom skulle kunna riskera att tillsammans utgöra ett så väsentligt inslag i rörelsen att det innebär ett kringgående av väsentlighetsrekvisitet. Kommittén har svårt att se att detta skulle utgöra ett problem i praktiken. Skulle företeelsen ändå uppkomma torde den gå att komma tillrätta med genom den föreslagna allmänna regeln om genomlysbarhet i 2 kap. 3 § BRL.
Inte heller ur perspektivet att förhindra kringgående av verksamhetsbestämmelsen finns således anledning att begränsa bankernas möjlighet att förvärva viss egendom.
Det går inte att av det anförda dra slutsatsen att det inte finns några begränsningar i möjligheten att inneha olika tillgångar. Sådana begränsningar finns både vad gäller finansiella och icke-finansiella tillgångar. När det gäller icke-finansiella tillgångar begränsas dessa, som nämnts, först och främst av att det endast är tillåtet med icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning. Därutöver begränsas en banks möjlighet att inneha både finansiella och icke-finansiella tillgångar av de allmänna reglerna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet samt vissa speciella regler, t.ex. regler om stora exponeringar och kreditportföljens sammansättning.
Rörelseregler för banker 419
11.2.5 Innehav av aktier och andelar
Kommitténs förslag: En bank får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas. En banks sammanlagda kvalificerade innehav får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Ett innehav är kvalificerat om det representerar tio procent eller mer av kapitalet eller rösterna eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. De angivna gränserna gäller inte för innehav i företag som är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller försäkringsföretag. Gränserna får överskridas om det belopp varmed innehavet över-skrider de angivna gränstalen täcks av bankens kapitalbas och av-drag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda gränserna överskrids skall det belopp täckas av bankens kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits.
Kommittén konstaterar i avsnitt 9.5.4 att de befintliga regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar tillsammans med ett svenskt införlivande av reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet är tillräckligt för att tillgodose såväl soliditets- som genomlysningsaspekterna, vad gäller aktier och andelar. Denna bedömning vilar på förutsättningen att de av kommittén föreslagna allmänna rörelsereglerna genomförs. Som närmare berörs i avsnitt 9.4.6 samverkar de nämnda regelkomplexen för att avgöra hur stora aktieinnehav banker får ha. Det främsta motivet bakom reglerna är att trygga bankernas soliditet, men även genomlysningen påverkas av reglerna. Kapitaltäckningsreglerna gäller inte bara aktier utan all slags egendom (se närmare 9.3.4). Inte heller reglerna om stora exponeringar är begränsade till aktier utan gäller för de flesta finansiella placeringar. Reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet gäller däremot endast aktier och i förekommande fall andelar (se 9.4.5).
De svenska kapitaltäckningsreglerna och reglerna om stora exponeringar härstammar från EG-rätten. Ett införlivande av artikel 12 i svensk rätt innebär alltså att den svenska lagstiftningen på det här området i hög grad anpassas till EG-rätten. Enligt kommitténs mening är det i princip en fördel.
Artikel 12 innehåller vissa begränsningar av tillåtna aktieinnehav, vilket innebär att medlemsländerna i nationell lagstiftning måste införa minst lika hårda restriktioner. Inget hindrar ett medlemsland från att in-
420 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
föra hårdare begränsningar så länge det inte diskriminerar utländska banker. Huvudregeln i artikel 12 begränsar ett kreditinstituts möjlighet att ha kvalificerade innehav i företag som varken är:
a) kreditinstitut,
b) finansiella institut,
c) företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet
eller avser tjänster knutna till bankverksamhet såsom leasing, factoring, fövaltning av värdepappersfonder, datatjänster eller liknande (artikel 43.2 f andra stycket i direktiv 86/635/EEG),121 eller
d) försäkringsföretag (definierade i direktiv 73/239/EEG).122
Med kvalificerat innehav förstås ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, där innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller som möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget123.
Begränsningarna i artikel 12 medför att en bank som huvudregel inte får ha ett kvalificerat innehav i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas. Vidare får en bank inte ha sammanlagda kvalificerade innehav som uppgår till mer än 60 procent av bankens kapitalbas. Kommittén föreslår att dessa gränser skall införas i svensk rätt.
Innehav i företag som nämns under punkterna a) – d) behöver enligt direktivet inte underkastas 15 respektive 60 procentsgränserna. Anledningen till att de är undantagna kan antas vara att de oftast är företag som antingen är underkastade kapitaltäckningskrav eller har verksamhet som stödjer den finansiella verksamheten i banken, t.ex. utför datatjänster åt banken (se vidare 9.4.6). Även för det fall direktivtexten används direkt i svensk lagtext bör tolkningen av undantagspunkterna inte vålla några större problem. Innebörden av termerna kreditinstitut, finansiellt institut124 och försäkringsbolag är relativt klar i svensk rätt och i den mån oklarhet råder bör stöd för tolkningen kunna sökas i gemenskapsrätten. Svårast torde det vara att tolka uttrycket "företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna
121 Rådets direktiv av den 8 december 1986 om årsbokslut och sammanställd redovisning för banker och andra finansiella institut.122 Rådets första direktiv av den 27 juli 1973 om samordning av lagar och andra författningar angående rätten att etablera och driva verksamhet med annan direkt försäkring än livförsäkring.123 Artikel 1 första stycket 10 i andra banksamordningsdirektivet och 1 kap. 3 § 1 stycket. 2 BRL.124 Se t.ex. 1 kap. 1 § första stycket 5 och 6 i lagen om finansieringsverksamhet samt kommitténs förslag till ändring av 6.
Rörelseregler för banker 421
till bankverksamhet" mot bakgrund av kommitténs förslag i övrigt. Eftersom kommittén föreslår att banker i ökad utsträckning skall få engagera sig i icke-finansiell verksamhet riskerar en hänvisning till "bankverksamhet" att brista i precision. Avsikten med direktiv bestämmelsen är dock klar. Undantagsbestämmelsen föranleds av en önskan att ge banker frihet att organisera den traditionella bankverksamheten i olika juridiska personer utan att träffas av begränsningarna i huvudregeln. Uppenbarligen finns det utrymme för flexibilitet även i tolkningen av vad som utgör traditionell bankverksamhet. Inte minst förändras detta över tiden. I praktiken torde skiljelinjen komma att dras mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet. All finansiell verksamhet torde kunna hänföras till "bankverksamhet" och därmed också undantas från de aktuella begränsningarna. Även verksamhet som direkt har som syfte att stödja sådan verksamhet, t.ex. genom databearbetning eller liknande, torde kunna undantas från begränsningarna. Däremot skall rent icke-finansiell verksamhet inte undantas från 15 och 60 procentgränserna. Kommittén föreslår att även de behandlade undantagen införs i svensk rätt.
I artikel 12 (8) sägs att medlemsstaterna kan föreskriva att de ovan nämnda gränserna får överskridas under förutsättning att hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen måste täckas av egen kapitalbas och att avdrag för motsvarande del av kapitalbasen skall ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda de angivna gränstalen, 15 procent för enstaka innehav och 60 procent för de samlade innehaven, överskrids skall det belopp täckas av egen kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits. Kommittén föreslår att även denna bestämmelse införs i svensk rätt.
Den sistnämnda bestämmelsen kan förtydligas med följande exempel:
1. Bankens kapitalbas = 100 kr,
2. Banken har 11 aktieinnehav, vardera motsvarande 5 procent och tillsammans 55 procent av kapitalbasen,
3. Banken köper ytterligare en aktiepost, vilken motsvarar 25 procent av kapitalbasen (vilket betyder att 15 procentgränsen överskrids med 10 kr),
4. Banken har då sammanlagda innehav motsvarande 80 procent av kapitalbasen (vilket betyder att 60 procentgränsen överskrids med 20 kr),
5. Beloppet 20 kr skall täckas med egen kapitalbas eftersom det är det största beloppet av de två belopp varmed gränserna överskrids.
422 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
11.3 Innehav utöver angivna gränser
11.3.1 Inledning
Kommittén föreslår att det inte skall läggas några restriktioner på en banks möjlighet att bedriva olika typer av finansiell verksamhet, förutsatt förstås att verksamheten bedrivs i enlighet med rörelsereglerna. När det gäller icke-finansiell verksamhet föreslår kommittén att sådan endast skall få bedrivas i begränsad omfattning direkt inom en bank. Vidare föreslår kommittén gränser för innehav av aktier och andelar. Dessa gränser är anpassade efter EG-rättens maximigränser. EG-rätten innehåller också möjligheter att göra undantag från de nämnda gränserna. Artikel 12 (4) i andra banksamordningsdirektivet anger att aktier eller andelar som innehas tillfälligt under tiden för finansiell rekonstruktion eller till skydd för verksamhet inte skall räknas in. Vidare sägs i direktivet att aktier och andelar som innehas som ett normalt led i emissionsverksamhet eller i eget namn men för annans räkning inte heller skall räknas med. Slutligen sägs att aktier och andelar som inte utgör finansiella anläggningstillgångar enligt definitionen i artikel 35.2 i direktiv 86/635/EEG inte faller under huvudregeln. Egendom som inte är aktier eller andelar behandlas inte i direktivet.
11.3.2 Skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion
Kommitténs förslag: Innehav av annan egendom än aktier och andelar för skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion skall inte specialregleras. Panthanteringen antas kunna äga rum inom de ramar som normalt gäller för innehav av egendom samt de möjligheter som finns att skapa speciella bolag för ändamålet.
Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav och undantas därmed från de begränsningar som gäller för sådana innehav. Bolag som bildats speciellt för att hantera övertagna panter och liknande kan antingen hänföras till kategorin finansiella institut eller så kan aktieinnehaven i dem ses som ett led i skyddande av fordran eller vid medverkan i finansiell rekonstruktion.
Rörelseregler för banker 423
Gällande ordning
I gällande rätt finns betydande begränsningar i bankers möjlighet att förvärva egendom men också bestämmelser om undantag från dessa begränsningar. Vissa av dessa bestämmelser har tillkommit för att möjliggöra för en bank att skydda sina fordringar. De bestämmelser som avses återfinns i 2 kap. 8 § bankrörelselagen. Där sägs att en bank för att skydda fordran får:
1. på offentlig auktion, en svensk eller utländsk börs eller en auktorise-
rad marknadsplats eller någon annan reglerad marknad eller vid exekutiv försäljning köpa egendom som är utmätt eller utgör säkerhet för fordringen, och
2. om det finns anledning att anta att banken annars skulle lida avsevärd
förlust, som betalning för fordran överta egendom som utgör säkerhet för fordringen eller annan egendom.
Bestämmelsen gäller förvärv av all slags egendom utom egen aktie, aktie i moderbolag och bevis om andel i eller tillskott till den egna medlemsbanken125 och, under vissa förutsättningar, bevis om tillskott till garantifond eller grundfond i den egna sparbanken. Vidare finns en bestämmelse om att en bank får, i utbyte mot egendom som köpts eller övertagits, förvärva aktier i ett bolag, som bildats för förvaltning av egendomen eller för fortsättande av en med denna driven verksamhet. Om banken har aktier i ett sådant bolag eller aktier som förvärvats med stöd huvudreglerna får banken förvärva ytterligare aktier i samma bolag om det föreligger uppenbar fara för att banken annars lider förlust. För det fall banken har förvärvat aktier enligt de ovan nämnda bestämmelserna får banken, om aktiebolaget överlåter sina tillgångar på ett annat aktiebolag, byta ut dessa aktier mot aktier i det andra bolaget. En bank som har egendom förvärvad enligt dessa bestämmelser skall årligen avge en särskild redovisning av egendomen till Finansinspek-tionen.
Egendom som en bank förvärvat enligt de nämnda bestämmelserna "skall avyttras när det med hänsyn till marknadsförhållandena lämpligen kan ske." Det skall dock ske senast när det kan göras utan förlust för banken.
Förvärv för skyddande av fordran skall anmälas till Finansinspektionen enligt närmare föreskrifter (2 kap. 22 § 3 stycket BRL).
125 Gällande lagtext har fått en sådan lydelse att inte endast innehav av bevis utfärdade av den egna medlemsbanken omfattas av förbudet. Ett sådant förbud saknar saklig grund.
424 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet
Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet innehåller bestämmelser som ger möjlighet att i nationell lagstiftning införa undantagsregler för situationer i vilka en bank har behov av att vidta extraordinära åtgärder för att skydda fordringar och liknande. Bestämmelsen anger att aktier eller andelar som innehas tillfälligt under tiden för finansiell rekonstruktion eller till skydd för verksamhet undantas från gränserna genom att de inte räknas som kvalificerade innehav. Direktivet innehåller inga bestämmelser om annan egendom än aktier och andelar. Frågan vilka regler som bör gälla i svensk rätt för innehav av aktier och andelar behandlas i nästa avsnitt. Innehav av annan egendom behandlas först.
Annan egendom än aktier och andelar
Utgångspunkten för en bedömning av om det behövs undantagsregler för situationer när en bank har behov av att skydda fordringar och liknande måste vara det grundläggande regelverket. Gällande rätt ger begränsade möjligheter för banker att förvärva egendom. Därför behövs en undantagsregel för skyddande av fordringar. Kommittén förslag ger vidare möjligheter för en bank att förvärva olika typer av egendom, som inte utgör aktier och andelar. Förslaget innebär att det blir fritt att inneha egendom som behövs för den finansiella verksamheten och/eller för att bedriva icke-finansiell verksamhet av begränsad omfattning. Den hantering av pantsatt egendom som äger rum under normala omständigheter bör, enligt kommitténs bedömning, rymmas under huvudregeln. Det torde här vara fråga om ett mer eller mindre kontinuerligt flöde av pantsatt egendom som övertas för att sedan ganska snart överlåtas igen. Om egendomen kategoriseras som tillhörande den finansiella verksamheten eller den icke-finansiella har ingen större betydelse för dessa situationer.
Frågan är hur de undantagssituationer då huvudregeln kan befaras inte räcka till skall behandlas. Skall en bank i ett sådant läge tillåtas förvärva egendom utöver de gränser som gäller för banker som inte råkat i svårigheter? När det gäller egendom som passar in i finansiell verksamhet finns det alltså inga begränsningar utöver dem som följer av rörelsereglerna. Är det fråga om egendom som kommer att ingå i icke-finansiell verksamhet begränsas sådana förvärv av det föreslagna rekvisitet "begränsad omfattning". Kommittén vill understryka att det inte är en möjlig tolkning att hävda att all egendom som övertas till följd av kreditgivning behövs för att den finansiella verksamheten skall kunna bedrivas. Det är således inte möjligt att ta in en pantsatt fastighet och hävda att innehavet behövs för att bedriva den finansiella verksamheten utan förlust.
Rörelseregler för banker 425
Övervägandena bakom rekvisitet "begränsad omfattning" kan visserligen inte anses ge stöd för att den föreslagna nivån ovillkorligen måste upprätthållas men det får samtidigt sägas att det är mest angeläget att den upprätthålls för banker som försatt sig i en sådan situation som innebär behov av att ta in omfattande panter. Kommittén föreslår därför inte för här aktuella fall något undantag från huvudregeln att ickefinansiell verksamhet får bedrivas direkt inom banken endast i begränsad omfattning.
En möjlighet för en bank som inte har utrymme för ytterligare egendom inom den ram som blir följden av rekvisitet "begränsad omfattning" kan vara att antingen sälja egendomen ifråga (eller annan egendom) eller föra över den till ett dotterbolag eller annat bolag. Denna senare fråga behandlas i följande avsnitt.
Aktier och andelar
När det gäller innehav av aktier och andelar bör skillnad göras på situationer då banken innehar aktier i ett bolag bildat för att ta hand om panter som banken tagit in och innehav av andra aktier (i bolag som ursprungligen varit fristående från banken) som banken tagit in som pant.
De sistnämnda innehaven faller direkt under direktivets regel för innehav av aktier under tiden för "finansiell rekonstruktion eller till skydd för verksamhet". Under alla förhållanden bör en bestämmelse som motsvarar direktivets bestämmelse i detta avseende införas i svensk rätt. En sådan bestämmelse undantar innehav som hänförs till den från att räknas som kvalificerade. Därmed gäller inte gränsen att innehaven får utgöra maximalt 15 respektive 60 procent av bankens kapitalbas. Begränsningen för enskilda innehav kommer i stället från reglerna om stora exponeringar, där gränsen är maximalt 25 procent av bankens kapitalbas. Kommittén föreslår en bestämmelse som undantar tillfälliga innehav av aktier och andelar vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran från vad som räknas som kvalificerade innehav.
Behandlingen av aktier i ett bolag bildat enkom för att ta hand om ianspråktagna panter ger utrymme för olika bedömningar. Sådana aktier kan vara möjliga att hänföra till den nyss föreslagna regeln om finansiell rekonstruktion. Alternativet är att betrakta bolaget som ett finansiellt institut (se förslaget i 11.2.5). Ett finansiellt institut är ett företag som inte är ett kreditinstitut men vars huvudsakliga verksamhet består i att förvärva aktier eller andelar eller att utföra en eller flera av de verksam-
426 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
heter som upptas i bilagan till andra banksamordningsdirektivet.126 Ett permanent rekonstruktionsbolag kan inte betraktas som ett finansiellt institut om inte dess huvudsakliga verksamhet är att inneha aktier eller andelar. Det går alltså inte att direkt lägga in för stor andel andra tillgångar t.ex. fastigheter. Däremot torde det inte föreligga något hinder att lägga sådana tillgångar i ett dotterbolag till det finansiella institutet.
En skillnad mellan alternativen är att innehav som hänförs till regeln om finansiell rekonstruktion aldrig räknas som kvalificerade och därmed gäller inte gränsen att innehavet får utgöra maximalt 15 procent av bankens kapitalbas. Om rekonstruktionsbolaget betraktas som ett finansiellt institut gäller de normala reglerna om kvalificerade innehav, vilket innebär att både direkta och indirekta (via det finansiella institutet) innehav räknas som kvalificerade. I sin tur innebär detta att aktieinnehav som en bank har via ett permanent rekonstruktionsbolag faller under 15 och 60 procents gränserna (1 kap. 3 § 2 BRL). Innehavet i rekonstruktionsbolaget är dock inte underkastat dessa begränsningar.
Huvudregeln beträffande innehav i finansiella institut är att dessa skall kapitaltäckas helt för att förhindra s.k. double gearing. Enligt en tolkningsnot från EU-kommissionen skall dock en genomsyn göras i de fall det finansiella institutet endast innehar aktier i bolag som inte är underkastade kapitaltäckningskrav.127 Föreligger inte risk för s.k. double gearing behöver inte innehavet i det finansiella institutet kapitaltäckas. Är det fråga om ett permanent rekonstruktionsbolag med endast ickefinansiella tillgångar behöver innehavet i detta bolag alltså inte kapitaltäckas helt.
För det fall aktieinnehavet i bolaget hänförs till regeln om finansiell rekonstruktion följer av direktivet och kommitténs förslag att innehaven endast får vara tillfälliga ("temporarily" i den engelska versionen). Eftersom det är fråga om finansiella rekonstruktioner av olika slag måste avsikten med tidsgränsen vara att den tid som sådana typiskt tar och förmodligen lite längre skall rymmas inom rekvisitet. Givet att en viss tillgångsmassa läggs in i bolaget med avsikten att tillgångarna och bolaget skall avvecklas torde det inte föreligga några problem. En komplikation uppstår om en bank regelmässigt använder sig av ett permanent rekonstruktionsbolag för att hantera övertagna panter och liknande; panter som tas in i banken överlåts omedelbart till bolaget för att där så snabbt som möjligt avvecklas. Frågan är om kravet på att innehavet endast skall vara tillfälligt skall tillämpas på aktierna i rekonstruktionsbolaget eller om någon form av genomsyn skall göras. En sådan genomsyn skulle in-
126 Artikel 1.6) i andra banksamordningsdirektivet.127 Interpretation note, XV/1149/96-Rev.1-EN.
Rörelseregler för banker 427
nebära att kravet på tillfällighet uppfylls genom att tillgångarna i bolaget avyttras efter hand som de anses "rekon-struerade".
Företag bildade i syfte att ta hand om panter eller företag som banken köpt i syfte att rekonstruera kan inte anses vara sådana företag som faller under det i 11.2.5 behandlade undantaget (se 2 kap. 7 § i kommitténs förslag till lagtext) som lyder "företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet".
De redovisade övervägandena föranleder inte något kommitténs förslag. Kommittén endast konstaterar att bolag som har till syfte att ta hand om bankers panthantering kan hänföras till antingen bestämmelsen om finansiell rekonstruktion (2 kap. 8 § i kommitténs förslag) eller bestämmelsen om finansiella institut (2 kap. 7 § i förslaget) och att rättsverkningarna av de olika lösningarna är delvis olika. Det står en bank fritt att välja konstruktion så länge lösningen inte kommer i konflikt med övriga rörelseregler.
Förvärv av egna aktier m.m.
När det gäller förvärv av egna aktier gäller för bankaktiebolagens del regleringen i 7 kap. 2 § ABL. Av paragrafens första stycket framgår att huvudregeln är att ett aktiebolag inte får förvärva eller som pant ta emot egen aktie. Dotterföretag får inte heller förvärva eller som pant ta emot aktie i moderbolaget. Avtal i strid med förbudet är ogiltigt.
Av 7 kap. 2 § andra stycket ABL framgår att förvärv av aktier emellertid tillåts i tre undantagsfall, nämligen vid övertagande av affärsrörelse där aktierna ingår i rörelsen, inlösen av aktierna på grund av maktmissbruk och vid inrop på auktion av aktier som har utmätts för företagets fordran. En på något av dessa sätt förvärvad aktie skall avyttras så snart det kan ske utan förlust, dock senast tre år efter förvärvet. Av lagtexten framgår att ett alternativ till avyttring av lovligen förvärvad egen aktie är att denna dras in genom nedsättning av aktiekapitalet.
I 7 kap. 2 § tredje stycket ABL sägs att har ett aktiebolag blivit moderbolag och innehar dotterföretaget aktier i moderbolaget, skall dessa aktier avyttras på samma sätt som sägs i andra stycket.
Av 7 kap. 2 § fjärde stycket ABL framgår att en aktie som inte har avyttrats inom tre år från förvärvet är ogiltig. Bolaget skall sätta ned aktiekapitalet med aktiens nominella belopp. Ett förslag till beslut om nedsättning skall läggas fram på den första bolagsstämma som hålls sedan ogiltighet har inträtt. Nedsättningsbeloppet skall överföras till reservfonden.
428 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
Förbudet mot förvärv av egen aktie och mottagande av sådan aktie som pant utgör ett hinder för att kringgå reglerna om nedsättning av aktiekapital genom inlösen av aktier.
När bankaktiebolagslagen slopades och aktiebolagslagens regler blev tillämpliga på bankaktiebolag berördes i förarbetena den tidigare regleringen i bankaktiebolagslagen av förvärv av egna aktier. Enligt denna gällde samma förbud som enligt aktiebolagslagen. Bestämmelser motsvarande de tre undantagssituationerna i aktiebolagslagen saknades dock. Däremot föreskrevs i bankaktiebolagslagen att ett bankaktiebolag vid övertagande av ett aktiebolags rörelse i samband med fusion fick förvärva i rörelsen ingående aktier men att de förvärvade aktierna skulle avyttras senast när fusionen hade registrerats.
Bankaktiebolagslagen innehöll vidare en regel som saknade motsvarighet i aktiebolagslagen. Det föreskrevs nämligen att om aktier lämnades som säkerhet för kredit och om det bland dessa ingick en mindre del aktier i bankbolaget eller i dess moderföretag förelåg det inte något hinder mot att ta emot även dessa aktier som pant. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen tilläts utfärda närmare föreskrifter om vilka begränsningar som i detta fall skulle gälla.
I förarbetena till avskaffandet av bankaktiebolagslagen redogjordes för motiven till förbudet i denna lag om förvärv av egna aktier och förbudet mot att ta emot sådana aktier som pant.128 Det hade bl.a. sagts att ett innehav av egna aktier utgjorde en uttunning av det egna kapitalet och därmed en försvagning av skyddet för insättarna. Vidare hade sagts att om bankaktiebolagen tilläts köpa egna aktier kunde det ha samma verkan som en återbetalning till aktieägarna i samband med nedsättning av aktiekapitalet. Grundsatsen att aktieägarna har lika rätt till förmåner i bolaget kunde också komma i fara, nämligen om köpeskillingen var högre än aktiernas verkliga värde. Genom köp av egna aktier skulle bolaget också kunna påverka kurssättningen på aktierna och därmed göra spekulationsaffärer möjliga.
Dessa argument kommenterades i de nämnda förarbetena på följande sätt.129 "Bland de ... nämnda argumente[n] är det endast ett – försvagningen av insättarskyddet – som har sådan dignitet att det bör beaktas i detta sammanhang. Efter det att detta uttalande gjordes har emellertid lagen om insättningsgaranti införts. Det kan vidare antas att de undantagsfall som finns i aktiebolagslagen inte medför någon avsevärd ökning av bankaktiebolags förvärv av egna aktier. – Regeringens bedömning är
128 Se prop. 1997/98:166 s. 105 f.129 Se a. prop. s. 106.
Rörelseregler för banker 429
att de regler som enligt aktiebolagslagen gäller för avyttring av [egna] aktier och nedsättning av aktiekapitalet bör ge tillfredsställande skydd mot missbruk. Av intresse är också att det av 4 kap. 1 § lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag framgår att tillgångsposten egna aktier inte får tas upp till något värde samt att det av 4 kap. 5 § Finansinspektionens föreskrifter och allmänna råd (FFFS 1997:12) om beräkning av kapitalbas och kapitalkrav för marknadsrisker och kreditrisker, framgår att innehav av egna aktier som inte har skrivits ned till noll kronor skall dras av från eget kapital vid beräkning av det primära kapitalet. Mot bakgrund av nu redovisade omständigheter torde det således inte föreligga något hinder emot att låta aktiebolagslagens bestämmelser gälla även för bankaktiebolag."
Särregleringen om aktier som lämnats som säkerhet för kredit har behållits i 9 kap. 9 § BRL. I anslutning härtill klargjordes i förarbetena att denna bestämmelse har företräde framför reglerna i 2 kap. 8 § BRL om skyddande av fordran.130
När det gäller bankaktiebolags innehav av egna aktier och aktier i moderbolag gör kommittén inte någon annan bedömning än vad som framgår av de redovisade förarbetsuttalandena.
För sparbankernas del gäller enligt 5 kap. 7 § första stycket sparbankslagen att en sparbank får förvärva bevis om tillskott till garantifond eller grundfond i sparbanken endast om vissa i lagen närmare angivna förutsättningar får återbetalning av fonden föreligger.
Beträffande medlemsbanker innehåller varken lagen om medlemsbanker eller lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar131 någon bestämmelse motsvarande aktiebolagslagens eller sparbankslagens begränsningar av möjligheterna till förvärv av aktier respektive bevis om tillskott till garantifond eller grundfond i den egna banken. Bestämmelser om s.k. förlagsinsatser återfinns i 5 kap. lagen om ekonomiska föreningar. Samma reglering gäller för medlemsbanker enligt 5 kap. lagen om medlemsbanker. När det gäller denna associationsform kan det i stadgarna föreskrivas att kapital får tillskjutas, utöver medlemmarnas insatser, genom särskilda förlagsinsatser och att sådana tillsatser får tillskjutas även av andra än medlemmar. Stadgarna får vidare innehålla föreskrifter om begränsningar i fråga om vem som har rätt att tillskjuta förlagsinsatser och genom överlåtelse förvärva de rättigheter som är förenade med förlagsinsatserna (förlagsandelar). Förvärv av förlagsandelar i strid mot
130 Ibid.131 Enligt 1 kap. 2 § andra stycket lagen om medlemsbanker gäller bestämmelser i andra författningar om ekonomiska föreningar även medlemsbanker, om inte annat följer av lagen om medlemsbanker eller i övrigt är särskilt föreskrivet.
430 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
sådana föreskrifter är ogiltiga. För varje förlagsinsats skall medlemsbanken utfärda ett förlagsandelsbevis. Beviset skall ställas till viss person, innehavaren eller till viss person eller order. I fråga om förlagsandelsbevis tillämpas, om inte annat följer av lagen om medlemsbanker, skuldebrevslagens (1936:81) regler. Den som innehar en förlagsandel har rätt att få förlagsinsatsen inlöst viss tid efter tillskottet.
Kommitténs förslag till regler om en banks innehav av aktier och andelar i samband med skyddande av fordran och finansiell rekonstruktion innebär att bankrörelselagen inte längre kommer att innehålla någon generell bestämmelse om bankers innehav av egendom för att skydda en fordran. Med hänsyn härtill kommer regler om begränsningar av bankers möjlighet att inneha egna aktier o.d. att sakna en naturlig plats i bankrörelselagen. Kommittén föreslår därför att man för bank-aktiebolagens del hädanefter går direkt till regleringen i 7 kap. 2 § ABL och när det gäller sparbankerna till 5 kap. 7 § första stycket sparbankslagen. Eftersom bestämmelser liknande den i 2 kap. 8 § BRL saknas i lagen om medlemsbanker får förbudet att inneha bevis om andel i eller tillskott till medlemsbank flyttas till denna lag.
11.3.3 Innehav i värdepappersrörelse
Kommitténs förslag: Innehav av aktier och andelar som ingår i en banks värdepappersrörelse skall inte räknas som kvalificerat och undantas därmed från de begränsningar som gäller för sådana innehav.
Gällande ordning
Tidigare fanns, enligt en bestämmelse i bankrörelselagen, möjlighet för en bank som medverkade vid emission av aktier på den allmänna marknaden att förvärva aktier som ingick i emissionen. Aktierna skulle avyttras inom ett år. Enligt samma lagrum fick en bank som hade tillstånd att driva fondkommissionsrörelse, för att underlätta rörelsen, förvärva aktier. Aktier som förvärvades för egen räkning ingick i bankens s.k. handelslager. Storleken på handelslagret begränsades genom en bestämmelse i fondkommissionslagen. Nu gäller att en bank enligt en punkt i den s.k. verksamhetslistan (2 kap. 2 § 16 p BRL) får "driva värdepappersrörelse under de förutsättningar som föreskrivs i lagen (1991:981) om värdepappersrörelse".
Rörelseregler för banker 431
VPL gäller all värdepappersrörelse såsom den defineras i lagen, även sådan som bedrivs av banker. Oktrojen innefattar således inte automatiskt tillstånd att bedriva värdepappersrörelse. Tillstånd får ges för separata delar av värdepappersrörelsen, nämligen:
1. handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn,
2. förmedling av kontakter mellan köpare och säljare av finansiella in-
strument eller i annat fall medverkan vid transaktioner avseende sådana instrument,
3. handel med finansiella instrument för egen räkning,
4. förvaltning av någon annans finansiella instrument,
5. garantigivning eller annan medverkan vid emissioner av fondpapper
eller erbjudanden om köp eller försäljning av finansiella instrument som är riktade till en öppen krets.
Aktuella i detta sammanhang är punkterna 3-5. För att få engagera sig i sådan verksamhet måste alltså en bank ha särskilt tillstånd till det enligt VPL.
Rörelsereglerna i VPL gäller även för den värdepappersrörelse som bedrivs inom en bank. Rörelsereglerna i bankrörelselagen omfattar bankens hela rörelse, således även värdepappersrörelsen. Båda lagarnas rörelseregler är alltså tillämpliga på värdepappersrörelsen. När det gäller stora exponeringar räknas gränserna för hela bankens verksamhet, dvs. exponeringar i värdepappersrörelsen räknas samman med exponeringar i övrig verksamhet. De allmänna gränserna för en banks innehav av aktier gäller däremot inte för aktier som innehas i värdepappersrörelsen.
Fram till början av 1990-talet gällde absoluta gränser för innehav i emissions- och fondkommissionsverksamheten. Genom VPL infördes i stället bestämmelser som relaterar den tillåtna storleken på innehaven till kapitalbasen. Till grund för systemet ligger principerna bakom systemet med limitbelopp för valutakursrisker för bankerna. Det är nettopositionen i ett visst papper som är avgörande. Regeringen eller, efter bemyndigande, Finansinspektionen skall i föreskrifter ange risknivåer för innehav av finansiella instrument (4 kap. 4 § VPL).
EG-rätten
Huvudregeln i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet är att en banks kvalificerade innehav av aktier eller andelar i ett företag inte får vara större än motsvarande 15 procent av bankens kapitalbas. Artikel 12 (4) anger, förutom ovan behandlade undantag för finansiell rekonstruktion (11.3.2), att aktier eller andelar som innehas tillfälligt "som ett normalt led i emissionsverksamhet eller i ett instituts namn för annans räkning" inte behöver räknas som kvalificerade innehav enligt nationell rätt.
432 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
Vidare sägs att innehav av "aktier och andelar som inte utgör finansiella anläggningstillgångar enligt definitionen i artikel 35.2 i direktiv 86/635/EEG" inte skall medräknas. Det framgår inte helt klart var de inte skall medräknas. Artikel 35.2 i direktiv 86/635/EEG anger att begreppet finansiella anläggningstillgångar, då det gäller kreditinstitut, skall "anses omfatta ägarintressen, aktier och andelar i anknutna företag samt värdepapper avsedda att varaktigt ingå i företagets normala verksamhet."
När det gäller tolkningen av rekvisitet "normalt led i emissionsverksamhet" kan i en kommentar till EG-lagstiftningen132 utläsas att det endast avser innehav av aktier under pågående emission (in the course of underwriting). Vidare synes huvudregeln utgå från att banken egentligen inte tar någon risk med sin inblandning i emissionen, dvs. i huvudsak sköter det administrativa. Det tycks dock inte vara något absolut hinder för tillämpningen att en bank även tar egen risk vid emissionen, t.ex. genom att teckna aktierna och sedan vidaresälja dem. Kommentaren utgår dock från att om de aktier som banken har kvar, på grund av att den inte lyckas eller vill sälja dem, i övrigt uppfyller kraven för ett kvalificerat innehav (se 11.2.5) så skall innehavet också räknas som ett sådant. Det innebär att innehavet inte får vara större än 15 procent av bankens kapitalbas.
Rekvisitet "i ett instituts namn för annans räkning" synes inte vålla tolkningssvårigheter. Det tar sikte på sådana situationer då en bank av någon anledning har aktier registrerade i sitt namn men äganderätten tillkommer någon annan. Om banken inte har någon annan skyldighet mot den rätta ägaren av aktierna än att leverera dessa, utgör registreringen i bankens namn ingen risk för banken.
Den naturligaste tolkningen av bestämmelsen rörande aktier som inte utgör finansiella anläggningstillgångar är att sådana inte skall räknas som kvalificerade innehav. En sådan tolkning innebär att t.ex. innehav i en banks handelslager inte skall räknas som kvalificerade innehav. Följden av detta är att gränsen för kvalificerade innehav (15 procent av kapitalbasen) inte gäller. Gränsen blir då i stället gränsen för stora exponeringar (25 procent av kapitalbasen). Denna tolkning är naturlig mot bakgrund av EG-direktivens övergripande tanke att stora ägarintressen riskerar att leda till omotiverade stödåtgärder om målföretaget råkar i svårigheter. Denna risk skulle, med detta resonemang, inte vara lika stor om det endast rör sig om korta innehav i "trading"-syfte, vilket i sin tur medför att den högsta tillåtna gränsen kan vara större för dessa innehav.
132 van Empel mfl., Banking and EC Law Commentary, Amsterdam Financial Series, Kluwer, sid. 23 i kap. 5.
Rörelseregler för banker 433
Överväganden
Kommittén föreslår att den s.k. särskilda verksamhetslistan skall tas bort (se 11.2.3). Kommitténs förslag innebär att det ur banklagstiftningens synvinkel blir fritt för banker att bedriva finansiell verksamhet (med de begränsningar som rörelsereglerna anger). Därav följer att det inte behövs någon specialregel i bankrörelselagen som ger banker tillåtelse att bedriva värdepappersrörelse. Däremot kommer det även fortsättningsvis att krävas tillstånd enligt VPL för att en bank skall få bedriva värdepappersrörelse; det följer av VPL.
Den fråga som är aktuell här är att bestämma om andra regler skall gälla rörande storleken på en banks aktieinnehav på grund av att en viss del därav hänför sig till vad som kan kallas värdepappersrörelse. Självfallet måste det perspektivet anläggas att det är en banks totala exponering gentemot ett visst företag som är avgörande. Kommittén har, i enlighet med EG-direktiven, som huvudregel föreslagit att en bank högst får ha ett kvalificerat innehav i ett enskilt företag som motsvarar 15 procent av bankens kapitalbas. Frågan är alltså om denna gräns skall kunna överskridas därför att en viss del av (eller hela) innehavet hänför sig till värdepappersrörelse? EG-direktiven medger att avsteg görs från huvudregeln (15 procent av kapitalbasen) när det gäller tillfälliga innehav som utgör ett "normalt led i emissionsverksamhet" eller "i ett instituts namn men för annans räkning" eller när det rör sig om "aktier och andelar som inte utgör finansiella anläggningstillgångar". I dessa fall begränsar EGrätten ett enskilt innehav till 25 procent av kapitalbasen, dvs. gränsen för stora exponeringar. Undantaget görs tekniskt på det viset att innehaven inte räknas som kvalificerade. Detta innebär att banken kan ha ett kvalificerat innehav i ett bolag uppgående till 15 procent av bankens kapitalbas och därutöver ett innehav i samma bolag hänförligt till något av de nämnda undantagen uppgående till 10 procent av kapitalbasen. Innehav utöver 25 procent av kapitalbasen i ett och samma företag tillåts dock inte på grund av gränsen för stora exponeringar.
Valet står mellan att begränsa en banks aktieinnehav till 15 procent av kapitalbasen oavsett vilket syfte innehavet har samt att tillåta ett större innehav om viss del av det hänförs till vad som med ett samlingsnamn kan kallas värdepappersrörelsen. Avgörande för valet är om det kan hävdas att risken med att tillåta större innehav är låg på grund av att innehavet hänför sig till värdepappersrörelsen. EG-direktivets system synes utgå från att 15 procentgränsen är så lågt tilltagen att det finns möjlighet att gå utöver den under vissa förutsättningar utan att den samlade risken blir oacceptabelt stor. De nu diskuterade undantagsreglerna innebär ju att 15 procentgränsen kan överskridas med 10 procentenheter om innehavet kan hänföras till undantagsreglerna. Hårdraget
434 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
innebär detta att antingen är 15 procentgränsen lågt tilltagen eller så är risken med de större innehaven i stort sett försumbar. Som antytts tidigare synes EG-direktivet utgå från att de olika typerna av innehav innebär olika typer av risk. De kvalificerade innehaven innebär risker för att en bank skall engagera sig alltför mycket i ett företag i svårigheter genom att ge det omotiverade lån för att rädda värdet på aktieinnehavet. Innehav i en banks verksamhet som handlare med värdepapper anses i stället innebära risker förknippade med handeln.
Som kommittén tidigare varit inne på (9.5.4) är det viktigt att i dessa sammanhang göra skillnad mellan aktier som är föremål för allmän omsättning och sådana som inte är det. 15 procentgränsen för kvalificerade innehav är, enligt kommitténs mening, fastställd så att den tar hänsyn till risken det innebär att hålla aktier som inte är föremål för allmän omsättning, med därpå följande sämre likviditet och genomlysbarhet. Det är bl.a. därför som gränsen för sådana innehav är lägre än för innehav av andra tillgångar, t.ex. kreditfordringar, där gränsen är 25 procent av kapitalbasen. Enligt kommitténs mening är det alltså möjligt att tillåta en högre gräns för aktieinnehav än 15 procent av kapitalbasen förutsatt att det rör sig om aktier som är föremål för allmän omsättning. Aktieinnehav hänförliga till värdepappersrörelsen är nästan undantagslöst aktier som är föremål för handel.
Även det resonemang som ligger bakom EG direktiven, nämligen att de kvalificerade innehaven och innehaven för handel i viss mån ger upphov till olika typer av risk, har enligt kommitténs mening viss bärkraft. Det finns i vart fall skäl att inte behandla dem som rent kumulativa.
Sammantaget finner kommittén att skälen för en lösning där bankerna tillåts överskrida 15 procentgränsen för aktieinnehav när det gäller innehav som är hänförliga till värdepappersrörelsen väger över.
Ställningstagandet ovan bygger på förutsättningen att de aktier som hänförs till värdepappersrörelsen verkligen utgör ett handelslager eller eljest omsätts relativt snabbt. Innnehav som är långsiktiga får inte hänföras till värdepappersrörelsen. Vissa gränsdragningsproblem kan uppkomma, t.ex. om en bank stadigt har ett innehav motsvarande 2-3 procent av kapitalbasen i en viss aktie men innehavet hela tiden omsätts. Avgörande för bedömningen i ett sådant fall synes vara om innehavet kan motiveras med att det främjar värdepappersrörelsen.
Innehavens storlek skall bedömas med utgångspunkt i aktiernas marknadsvärde från tid till annan. En bank måste ha sådana styrsystem att den kan försäkra sig om att angivna gränser inte överskrids. Det gäller såväl innehav i värdepappersrörelsen som bankens samlade innehav. En bank bör vidare ha sådana kontrollsystem att kontroll av innehavens storlek kan göras fortlöpande.
Rörelseregler för banker 435
En mer teknisk fråga är huruvida i lagtexten undantaget skall beskrivas med EG-direktivets terminologi eller med en hänvisning till VPLs definition av värdepappersrörelse. Kommittén anser att det finns ett värde i att anknyta till det redan etablerade begreppet värdepappersrörelse som dessutom är klart definerat i lagtext. Möjligen kan invändas att en sådan hänvisning riskerar att inte omfatta alla de situationer som direktivet omfattar. Kommittén bedömer att det inte finns behov av någon total överensstämmelse med direktivet och att det är en mer praktisk lösning att använda en hänvisning till VPL.
Sammanfattningsvis anser kommittén det motiverat att göra de undantag från 15 procentgränsen för kvalificerade innehav som EG direktivet tillåter i detta avseende. Undantaget utformas så att innehav av aktier eller andelar som är hänförliga till värdepappersrörelse inte skall räknas som kvalificerade innehav.
11.4 Tillstånd för större förvärv
Kommitténs förslag: En banks förvärv kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor. Förvärv av alla slag omfattas av tillståndsplikten. Tillstånd till förvärv skall beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till att reglerna i bankrörelselagen överträds. Beslut i tillståndsärenden skall meddelas skyndsamt.
Gällande rätt
En banks möjlighet att förvärva egendom enligt gällande rätt är starkt beskuren. Den tysta huvudregeln är att det inte är tillåtet att förvärva annan egendom än sådan som det är uttryckligen tillåtet att förvärva. Skilda regler gäller beroende på vilken typ av egendom det gäller och under vilka förhållanden förvärvet sker.
När det gäller förvärv av egendom för bedrivandet av bankverksamheten, dvs. annan egendom än aktier och andelar samt annan banks rörelse, räknas den egendom som är tillåten att förvärva upp i 2 kap. 4 § BRL, där nämns bl.a. förvärv för att erhålla lokaler för verksamheten eller därmed sammanhängande behov. Det är även tillåtet att förvärva aktier eller andelar i bolag med syfte att förvalta fast egendom eller tomträtt avsedda för nämnda ändamål. Fast egendom, tomträtt och bostadsrätt är det tillåtet att förvärva även för att bereda anställd i banken bostad. Vidare är det tillåtet att förvärva inventarier till rörelsen eller till fastigheter som banken äger eller lokaler som banken i övrigt innehar.
436 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
Slutligen får en bank förvärva lös egendom som skall upplåtas till nyttjande, dvs. för leasing. Undantag från bestämmelsen är inte möjliga under normala omständigheter. Tillstånd för förvärv enligt bestämmelsen krävs inte.
Efter tillstånd av Finansinspektionen, eller av regeringen om ärendet är av principiell betydelse eller i övrigt av särskild vikt,133 får en bank förvärva aktie i bankaktiebolag samt aktie eller andel i utländskt bankföretag och i svenskt eller utländskt företag, vars ändmål kan anses vara till nytta för bankväsendet eller det allmänna (2 kap. 6 § BRL). Förvärv enligt bestämmelsen brukar benämnas organisationsförvärv. Bestämmelsen infördes 1933 och propositionen ger ingen vägledning om vilka kriterier som är avgörande för om tillstånd skall lämnas eller inte. I praxis har krävts att banken kan redovisa ett rationellt skäl för att förlägga viss verksamhet i dotterföretag eller delägt företag. Av praxis framgår också att verksamhet som inte får bedrivas inom banken normalt inte heller får bedrivas genom bolag.
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får lämna ett bankaktiebolag tillstånd att förvärva aktier eller andelar i ett svenskt eller utländskt försäkringsföretag och en sparbank eller en medlemsbank tillstånd att förvärva aktier i ett svenskt försäkringsaktiebolag, om förvärvet ingår som ett led i organisationen av verksamheten (2 kap. 6 a § BRL). Bestämmelsen tillkom år 1991 i syfte att underlätta ökad integration mellan olika typer av finansiella företag. För att tillstånd skall kunna meddelas krävs att det är fråga om förvärv av organisationsaktier. Det anses innebära att det ligger organisatoriska motiv och en långsiktig affärsstrategi bakom förvärvet.134 Förvärvets storlek sägs inte vara avgörande för tillståndsprövningen men det sägs vara naturligt att ju större andel som förvärvas desto starkare är presumtionen för att det rör sig om ett organisationsförvärv. Ju mindre andel som förvärvas desto mer, anges i förarbetena, krävs i fråga om redovisning av omständigheter som innebär att förvärvet kan anses betingat av organisatoriska skäl. Vidare anges att tillståndsprövningen normalt inte bör omfatta förvärvets lämplighet ur företagsekonomisk synpunkt.
Vid skyddande av fordran gäller speciella regler för förvärv av egendom, se avsnitt 11.3.2.
133 54 § bankrörelseförordningen.134Prop. 1990/91:154 s. 94.
Rörelseregler för banker 437
Överväganden
Av de av kommittén föreslagna inledande rörelsereglerna av allmän karaktär följer att en bank inte får vidta åtgärder som äventyrar soliditeten eller genomlysbarheten. Inte heller får en bank företa åtgärder som gör att kontrollen över dess risker blir bristfällig. Av särskilt intresse är åtgärder som medför stora och snabba förändringar av rörelsen. Långsamma förändringar, t.ex. till följd av beslut angående rörelsens inriktning är av mindre intresse. Sådana förändringar kan visserligen på lång sikt leda till att en bank går under men ger regelmässigt tid för berörda myndigheter att reagera. Nedläggningar och försäljningar kan visserligen tänkas förändra rörelsen snabbt och i hög grad men sådana åtgärder torde sällan försämra soliditeten, riskkontrollen eller genomlysbarheten.
Det är i och för sig klart att de inledningsvis nämnda reglerna medför att en bank inte får genomföra förvärv som äventyrar soliditeten, riskkontrollen eller genomlysbarheten. De föreslagna reglerna är emellertid inte så klara att de inte kan ge upphov till olika tolkningar. För vissa förvärv som, i en del fall kanske lång tid efter det förvärvet genomförts, bedöms som stridande mot de nämnda reglerna kan det vara svårt att i efterhand nedbringa de skadliga konsekvenserna av förvärvet till acceptabla nivåer. Det finns också en risk för att Finansinspektionen inte får reda på förvärv som den skulle bedöma som stridande mot rörelsereglerna. Det sagda aktualiserar behovet av en regel om anmälningsskyldighet och/eller tillstånd för vissa större förvärv.
En ordning enligt vilken det endast krävs anmälan har den fördelen att det tilltänkta förvärvet inte behöver uppskjutas eller villkoras av ett tillstånd. Genom anmälan får tillsynsmyndigheten reda på förvärvsplanerna och kan inskrida om förvärvet befinns strida mot rörelsereglerna. Det blir emellertid inte lättare att fatta beslut i sakfrågan, huruvida förvärvet verkligen strider mot rörelsereglerna, av den anledningen att beslutet sker i ett ärende rörande ingripande istället för ett tillståndsärende. Även ett beslut om ingripande av något slag kan därför dra ut på tiden. Risken finns därmed att ett eventuellt ingripande, t.ex. i form av ett åläggande att sälja viss del av rörelsen, som sker lång tid efter förvärvet får betydande negativa konsekvenser. Det kan t.ex. bli mycket dyrbart att åter sära på två organisationer som börjat integreras.
Anmälningsskyldighet kan kombineras med en möjlighet för banken att begära bindande förhandsbesked, vilket undanröjer risken för att det uppstår ett läge där det råder osäkerhet om huruvida en affär skall godkännas eller inte. Fördelen med en sådan ordning är att Finansinspektionen avlastas ärenden där köparen anser det klart att tillstånd skall meddelas och även är beredd att stå risken för att någon form av ingripande sker i efterhand. Eftersom banker i vissa lägen kan ha starka drivkrafter
438 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
att ge sig in i affärer som med stor sannolikhet inte uppfyller lagens krav finns emellertid risken att bankens ledning medvetet underlåter att begära förhandsbesked i förhoppningen att kostnaderna för att få affären att gå tillbaka blir för stora för att inspektionen skall kunna kräva det. Det kan med fog hävdas att det är just i dessa lägen som det är viktigt med en prövning. En ordning med obligatoriskt tillstånd för betydande förvärv undanröjer risken i nämnda extremfall. Nackdelen är att tilltänkta förvärv inte kan slutföras innan tillståndsprövningen är avslutad. Kommittén är av den uppfattningen att nackdelarna med en obligatorisk tillståndsprövning inte är så stora att de överväger fördelarna om gränsen för tillståndsprövning sätts så att endast stora och viktiga förvärv prövas. Därigenom blir belastningen på Finansinspektionen inte heller så betydande.
Det finns inte anledning att införa några speciella moment i tillståndsprövningen; det räcker att det görs en bedömning av huruvida banken efter förvärvet genomförts kan antas komma att uppfylla reglerna som styr dess verksamhet. Reglerna som det blir aktuellt att pröva förvärvet mot finns i såväl bankrörelselagen, andra lagar som speciellt reglerar bankers verksamhet och författningar utfärdade med stöd av nämnda lagar som i bankens bolagsordning och interna instruktioner. Visserligen kan sägas att bolagsordning och instruktioner inte är av primär betydelse i det här sammanhanget men båda utgör viktiga inslag i kontrollen av en banks risker och genomlysbarhet. En ändamålsenlig utformning av dem utgör en förutsättning för att banken skall få bedriva sin verksamhet. Det är därför lämpligt att prövningen även innefattar förvärvets förenlighet med dessa båda dokument. Tillståndsprövningen skall naturligtvis i första hand inriktas på att se till att de grundläggande kraven på soliditet, riskkontroll och genomlysbarhet inte riskerar att trädas för när genom förvärvet.
Genom prövningens omfattning ges tillståndsmyndigheterna möjlighet att pröva alla ur banklagstiftningen relevanta aspekter. Finansinspektionen bör stå relativt fri i sin bedömning av tillståndsärenden. För att markera vilken nivå prövningen skall ha bör en regel införas som anger att tillstånd skall vägras om det är antagligt att förvärvet leder till att bestämmelserna överträds. Om det kommer fram nya omständigheter eller förhållandena ändras utgör ett tillstånd inte hinder för ett ingripande mot banken på grund av delvis samma omständigheter som var uppe vid tillståndsprövningen.
Gränsen för vilka förvärv som skall tillståndsprövas bör relateras till den förvärvande bankens kapitalstyrka. I praktiken kan det endast komma ifråga att koppla förvärvets storlek till bankens kapitalbas. Den absoluta gränsen för stora exponeringar har satts vid 25 procent av kapitalbasen och huvudregeln för maximalt innehav av aktier och andelar i
Rörelseregler för banker 439
enskilda företag som inte är finansiella föreslås motsvara 15 procent av kapitalbasen. Det är inte givet att en bank får utnyttja hela utrymmet enligt nyss angivna regler; soliditeten, riskhanteringen eller genomlysbarheten kan sättas i fara dessförinnan. Det finns dock knappast anledning att kräva tillstånd för en banks förvärv av aktier i icke-finansiella företag upp till gränsen 15 procent av kapitalbasen. Skulle sådana förvärv undantagsvis strida mot några andra rörelseregler torde det vara relativt enkelt och inte förenat med stora kostnader att förelägga banken att sälja hela eller delar av detta innehav. Inte heller förvärv som är större än motsvarande 15 procent av kapitalbasen men mindre än motsvarande 25 procent finns det enligt kommittén tillräckliga skäl att tillståndspröva. Bankerna tillåts utan tillståndsprövning ikläda sig olika typer av förpliktelser upp till 25 procent av kapitalbasen. Denna ordning har inte ifrågasatts. Förvärv som är större än motsvarande 25 procent av kapitalbasen, och alltså större än gränsen för stora exponeringar, är dock så stora att de kan få betydande påverkan på banken. De förvärv som blir aktuella är vissa förvärv av aktier, förvärv av annan egendom och förvärv av andra företags rörelser.
När det gäller aktier och andelar är huvudregeln i kommitténs förslag (2 kap. 7 § BRL) att en bank inte får ha kvalificerade innehav i företag som inte är "finansiella" som är större än 15 procent av kapitalbasen. På dessa innehav blir tillståndsregeln följaktligen inte tillämplig. Undantagsvis kan det hända att det är möjligt att gå utöver 15 procentgränsen även för innehav i företag som inte är finansiella. I dessa fall gäller alltid 25 procentgränsen för stora exponeringar, såvida inte den öveskjutande delen kapitaltäcks helt. Detsamma gäller för förvärv i vad som kan kallas finansiella företag (se 9.4.5 och 11.2.5). Ett förvärv av aktier eller andelar blir alltså tillståndspliktigt endast i situationer där en viss del av exponeringen täcks helt med egen kapitalbas. Det kan tänkas att ett förvärv avser aktier i flera oberoende företag (i vilket fall gränsen för stora exponeringar inte gäller för förvärvet) och i sådant fall blir en tillståndsprövning aktuell om den totala köpeskillingen motsvarar mer än 25 procent av kapitalbasen.
Innehav av annan egendom än aktier och andelar, som är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en avtalspart faller under den generella begränsningen av stora exponeringar till 25 procent av kapitalbasen (se närmare 9.4.4). För denna typ av egendom blir det alltså inte aktuellt att tillämpa tillståndsregeln på förvärv som är beroende av en motparts utveckling (t.ex. skuldförbindelser av någon sort). Däremot kan det bli aktuellt om ett förvärv avser tillgångar vilka är beroende av olika motparters utveckling, t.ex. förvärv av en kreditportfölj.
440 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
För innehav av övrig egendom, dvs. sådan som inte är beroende av den ekonomiska utvecklingen hos en avtalspart, finns inga absoluta gränser angivna i kommitténs förslag. Förvärv som hänför sig till den här kategorin kan gälla materiella tillgångar, såsom fastigheter, maskiner eller liknande, och imateriella tillgångar som patent. Förvärv av en pågående rörelse av något slag, avsedd att tas in i banken som juridisk person, är ett exempel på en situation när tillståndsregeln skall tillämpas för det fall förvärvet är tillräckligt stort. Förvärv av en annan banks rörelse eller annan finansiell verksamhet faller också under bestämmelsen.
Det bör understrykas att genomgången ovan endast innehåller exempel på följderna av tillståndsregelns tillämpning och att den inte kan användas för att tolka in undantag från den absoluta regeln att alla förvärv där vederlaget motsvarar mer än 25 procent av kapitalbasen skall underkastats tillståndsprövning.
Med förvärv avses alla typer av transaktioner där förvärvaren betalar en mätbar motprestation. Även bytesaffärer inkluderas alltså, även om det ibland kan vara svårt att uppskatta vederlagets storlek. Lån som banken ger omfattas inte av bestämmelsen. Däremot omfattas förvärv av fordringar av olika slag.
De största bankerna har kapitalbaser runt 30 miljarder kronor medan den minsta sparbanken har en kapitalbas på 800 000 kr. Med en obegränsad 25 procentsregel betyder detta att gränsen för tillstånd skulle gå vid omkring 7,5 miljarder kr för de största och 200 000 kr för de minsta bankerna. De små bankernas ringa påverkan på systemstabiliteten i kombination med ambitionen att inte i onödan belasta inspektionen leder till att förvärv under en viss absolut storlek inte bör vara underkastade tillståndsplikt. En lämplig gräns är 100 miljoner kr.
11.5 Kredithantering
11.5.1 Inledning
Med kommitténs genomgående funktionella anslag finns det anledning att skilja på två aspekter av kredithanteringen dels innehav av kreditfordringar, dels kreditprövning, dvs. utvärdering av kreditansökningar. Riskhanteringen och genomlysningen av en kreditportfölj är i betydande grad beroende av kreditprövningsprocessen, vilken information som inhämtas vid detta tillfälle och hur den bearbetas. På detta sätt är de två momenten länkade till varandra.
Rörelseregler för banker 441
Först behandlas kredithanteringen ur ett diversifieringsperspektiv (11.5.2) och därefter följer ett avsnitt om kreditprövning generellt sett. Sist kommer ett avsnitt om s.k. jävskrediter (11.5.4).
11.5.2 Kreditportföljen
Kommitténs förslag: En banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.
En banks innehav av kreditfordringar är en från kreditprövningen särskiljbar funktion. Det är inte nödvändigt att en bank som innehar kreditfordringar själv ger krediter till kund. Den kan t.ex. köpa fordringarna på någon form av "andrahandsmarknad" för krediter eller ha ett löpande avtal med någon annan aktör som sköter kreditprövningen åt banken. Banken fungerar i båda exemplen som finansiär av kreditgivning. Det senare exemplet visar att det är möjligt att renodla finansieringsrollen och kreditprövningsrollen i kreditprocessen.
En banks innehav av kreditfordringar faller under samma allmänna regler som innehav av annan egendom. Således kan ett krav på styrning av risknivån i kreditportföljen härledas från den föreslagna soliditetsregeln i 2 kap.1 §. Ett krav på adekvat riskhantering följer av den föreslagna allmänna regeln om riskhantering i 2 kap. 2 §. Den föreslagna 2 kap. 3 § förutsätter att även kreditportföljen kan överblickas och värderas. Vidare är kreditfordringar underkastade kapitaltäckningskrav och begränsningar av stora exponeringar. Det kan med andra ord ifrågasättas om det finns behov av speciella regler för kreditportföljens sammansättning.
Som framgått tidigare (9.4.3) finns det vissa skäl att särbehandla innehav av kreditfordringar i förhållande till andra verksamheter som en bank kan bedriva. Ett av dessa skäl är att kreditrisker inte är lika lätta att hantera med hjälp av finansiella instrument av olika slag som marknadsrisker. Ett annat är att det är svårare för lagstiftaren att skapa kapitaltäckningsregler som på ett rättvisande sätt avspeglar kreditrisker. Båda dessa skäl stammar från det förhållandet att det i allmänhet är mer komplicerat att genomlysa kreditfordringar än andra tillgångar, vilket i sin tur leder till att det inte är lika lätt att få en marknadsvärdering av krediter. Det kan sägas vara både riskbegränsningshänsyn och genomlysbarhetsaspekter som talar för att innehav av kreditfordringar behandlas på ett annat sätt i lagstiftningen än annan verksamhet.
442 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
En felaktig portföljsammansättning har visat sig kunna ge kraftig resultatpåverkan i banker av traditionellt snitt. Även historiska skäl talar således för en särbehandling av kreditinnehav. Detta argument skall emellertid inte överdrivas utan mycket tyder på att andra risker också kan ge upphov till omfattande förluster.135
Kreditportföljernas sammansättning varierar från bank till bank. En inte osannolik utveckling är att skillnaderna blir större i framtiden. En del banker kan komma att specialisera sig på vissa typer av krediter medan andra inte kommer att lämna krediter. Det finns inte skäl för lagstiftaren att söka styra sammansättningen av en enskild banks kreditportfölj så länge den är, med hänsyn till den övriga rörelsen, lämpligt avvägd. Det är inte tillräckligt att kreditportföljen i sig är lämpligt sammansatt utan hänsyn måste också tas till andra typer av exponeringar. Ett enkelt exempel är om en bank både har lånat pengar till och är aktieägare i ett bolag. Avgörande för om en bank skall kunna styra sammansättningen av kreditportföljen är att den har system som är avpassade för att, i första hand, hantera riskerna i portföljen och, i andra hand, även ta hänsyn till andra risker i rörelsen.
Riskhanteringssystemens funktion är beroende av information om de enskilda krediterna. Denna information inhämtas dels vid kreditprövningen, dels under kreditens löptid. Hanteringen av risken i portföljen är således beroende av att kreditprövningen utförs på ett sådant sätt att för riskhanteringen erforderlig information inhämtas. Detta talar i och för sig för att kreditprövningen lagregleras. Å andra sidan kan det ifrågasättas varför just denna informationsinhämtning skall regleras när inte annan gör det. Denna frågeställning återkommer i nästa avsnitt.
En anledning till att kredithantering historiskt hör samman med betalningsförmedling har sagts vara att banken genom att sköta kredittagarens övriga transaktioner kan avläsa dennes ekonomiska utveckling. Informationen under kreditens löptid kan alltså i viss mån bero på att banken har insyn i kredittagarens affärer. Är denna samordningsfördel av betydelse talar det emot ett särskiljande av, å ena sidan, förvaltning av krediter och, å andra sidan, betalningsförmedling och övrig bankverksamhet. Det är dock svårt att se att denna aspekt skulle ha sådan betydelse att den föranleder ingripanden från lagstiftaren. Effekten torde i stället bli att särskiljande av förvaltning av kreditportföljer till särskilda enheter blir mindre lönsamt.
När det gäller avvägningar beträffande den lämpliga räckvidden hos en bestämmelse om en banks hantering av kreditportföljen gör sig i stort sett samma bedömningar gällande som redovisas i avsnittet om riskhantering i allmänhet (9.4.2). Även de i nämnda avsnitt redovisade resone-
135 Jfr. t.ex. de inträffade händelserna i Barings bank och Daiwa bank.
Rörelseregler för banker 443
mangen angående tillsynsmyndighetens tillämpning av en generell regel av detta slag har bäring här.
11.5.3 Kreditprövning
Kommitténs förslag: En banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten.
Kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.
Prövningen av en sökt kredit innefattar vanligtvis bedömningar av sökandens intjäningsförmåga, förmögenhetsställning, betalningsvilja, erbjuden säkerhet, kopplingen till andra låntagare i banken, känslighet för externa faktorer och liknande förhållanden. Vilken vikt olika förhållanden tillmäts i beslutsprocessen beror dels på vilken form av kredit det är frågan om, dels hur bankens befintliga portfölj ser ut. Ett steg i beslutsprocessen är en bedömning av dels risken för att låntagaren inte kommer att betala, dels den påverkan på portföljrisken som lånet innebär. Dessa faktorer avgör i sin tur vilka villkor (inklusive ränta) som banken skall ställa för att bevilja det sökta lånet.
Det är viktigt att framhålla att kreditprövningen inte är en process där det finns ett för olika situationer objektivt "rätt svar". Om samme låntagare söker kredit hos olika banker och får olika svar på sin propå behöver det inte bero på att kreditprövningen är bristfällig i några av bankerna. De skilda bedömningarna kan bero på den befintliga portföljens riskprofil eller viktning mot vissa branscher eller liknande. De kan också bero på bankens specialisering mot vissa områden. Det är vidare ofrånkomligt med ett betydande subjektivt inslag i kreditprövningen eftersom värderingar, personbedömningar och liknande har stor betydelse.
I gällande rätt finns en bestämmelse (2:13 BRL) som anger att kredit endast får beviljas om låntagaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen (trygghetsregeln). Dessutom krävs enligt huvudregeln betryggande säkerhet (säkerhetsregeln). Bestämmelsen tar sikte på risken i den enskilda krediten och bortser från portfölj-perspektivet. Inte heller beaktas frågor om prissättning eller övriga villkor.
Kravet på betryggande säkerhet riskerar att medföra nackdelar, bl.a. genom att det kan dra uppmärksamheten från prövningen av kredittagaren. Vidare kan säkerhetskravet medföra svårigheter att ge krediter till vissa företag som genom arten av sin rörelse, t.ex. handels-, service och konsultföretag, har svårt att ställa säkerhet för sina åtaganden. Säker-
444 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
hetskravet kan också medföra onödiga kostnader och innebära konkurrensnackdelar jämfört med utländska banker.
Det kan ifrågasättas om det är lämpligt för lagstiftaren att ange en viss risknivå för vissa av de faktorer som spelar in vid kreditbedömning och lämna andra oreglerade. Eftersom olika faktorer kan "viktas" på ett närmast oändligt antal sätt beroende på bankens situation är det knappast möjligt för lagstiftaren att söka ange en minsta acceptabel risknivå för vissa utpekade faktorer som spelar in vid kreditbedömningen.
De föreslagna reglerna om soliditet, riskbegränsning och genomlysbarhet är styrande för den enskilda bankens agerande även vad gäller kredithanteringen. Banken skall vara solid; tar banken ökade risker i sin kredithantering kan det innebära att ägarna måste öka sin kapitalinsats. För att kunna avgöra risknivån och för att kunna begränsa riskerna fordras att riskerna i kredithanteringen är möjliga att överblicka, dvs. ett krav på genomlysbarhet. Dessa övergripande krav styr bankerna i deras val av strategi för och kontroll av kredithanteringen.
Av de generella reglerna följer även att en bank måste ha system för att på ett korrekt sätt prissätta risken i kredithanteringen. En av de stora bristerna i bankernas kreditprövning under tiden som ledde fram till bankkrisen var just oförmågan att korrekt prissätta kreditrisk. Det kan inte uteslutas att detta i viss mån berodde på bankrörelselagens grundläggande uppdelning av krediter endast i kategorierna säkra respektive osäkra.
En bank som inte har adekvata styr- och kontrollsystem för sin kredithantering löper såväl en affärsrisk som en risk för ingripanden från Finansinspektionen. De övergripande bestämmelserna kommer i praktiken att innebära att alla banker som i någon nämnvärd omfattning sysslar med kredithantering måste utarbeta till sin rörelse avpassade system för kredithanteringen. Dessa system måste omfatta alla aspekter av kredithanteringen. Det kan röra sig om allt från detaljerade instruktioner för kreditbeslut till avancerade datorprogram för övervakning av risken i den samlade kreditportföljen.
Det generella regelverket tvingar alltså bankerna att utarbeta eller köpa in system avpassade till den egna rörelsens art och omfattning. Att härutöver behålla trygghets- respektive säkerhetsreglerna, antingen i oförändrat eller modifierat skick, framstår som ett avsteg från systematiken i kommitténs förslag i övrigt. En detaljreglering innebär vidare en olycklig fokusering på kreditrisken jämfört med de många andra risker som en bank har att hantera. En detaljreglering på detta område riskerar också att låsa bankerna vid beteenden som inom en relativt snar framtid kommer att framstå som mindre ändamålsenliga på den starkt föränderliga finansiella marknaden. Bankerna får ett begränsat manöverutrymme när det gäller att finna optimala lösningar.
Rörelseregler för banker 445
Slutligen kan hävdas att trygghets- och säkerhetsreglerna har betydelse ur konsumentskyddssynpunkt trots att de inte hade detta syfte när de tillkom. Argumentet är då att konsumenter hindras att dra på sig för stor skuldbörda i förhållande till sin ekonomiska förmåga genom bank-ernas kreditprövning. Oavsett hur det förhåller sig med detta arguments bärkraft så finner kommittén att konsumentskyddsaspekterna på ett bättre sätt tas om hand av den specifikt konsumenträttsliga lagstiftningen på området, i första hand konsumentkreditlagen.
Sammanfattningsvis finner kommittén inte skäl att behålla detaljerade lagregler rörande kreditprövningens materiella innehåll innefattande krav på säkerheter.
Även om det inte finns behov av detaljerade regler om kredithanteringen är det emellertid av stor betydelse att kreditprövningen sköts på ett riktigt sätt. En förutsättning för detta är att tillräcklig information om lånesökanden samlas in. Detta är viktigt både för själva kreditbeslutet och den senare uppföljningen av krediten. Vidare är det angeläget att banken har system som förmår utvärdera den insamlade informationen. I en sådan utvärdering skall ingå både ställningstaganden till låntagaren i sig och lånets bidrag till bankens samlade risk.
Undantagsfall är de banker som endast prövar krediter men sedan överlåter kreditfordringarna till någon annan efter relativt kort tid. Kravet på portföljövervakning minskar i dessa fall. Ju mindre kreditportföljen är i jämförelse med övrig verksamhet desto lägre krav på dess sammansättning. Förevarande bestämmelse bör utformas på ett sådant sätt att även lagstiftarens krav på informationsinhämtning minskar i dessa fall. En annan sak är att den tänkte köparen av beviljade krediter kan komma att ställa krav på viss information om förvärvade krediter. Är det en annan bank som är köpare måste den ha viss information för att möta lagens krav på portföljövervakning.
Kommittén anser att det finns skäl att ställa ett lagfäst krav på bankerna att organisera kreditprövningen på ett sådant sätt att den (enskild person eller kollektivt organ) som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Detta innebär ett krav på såväl informationsinhämtning om kunden som kunskap om bankens interna riktlinjer och andra engagemang gentemot kunden och till kunden kopplade personer.
En i viss mån från själva kreditprövningen fristående fråga är i vad mån beslutsunderlaget och beslutsprocessen dokumenteras. Det är i och för sig svårt att tänka sig att en väl fungerande kredithantering, vilket förutsätts följa både av den föreslagna bestämmelsen om portföljens sammansättning och den ovan behandlade bestämmelsen om kreditprövningens organisation, inte innefattar en fullgod dokumentering. Erfarenheterna från den senaste bankkrisen visar emellertid att dokumentationen
446 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Sådana brister indikerar naturligtvis i första hand att kredithanteringen i banken brister men försvårar också Finansinspektionens tillsynsarbete. Även om tyngdpunkten i tillsynen i framtiden förskjuts mot kontroll av att de övergripande systemen fungerar kan det inte uteslutas att det i vissa fall blir nödvändigt att kontrollera enskilda krediter, t.ex. för att se om samlimiteringsbestämmelser efterlevts. I extrema fall, såsom efter den senaste krisen, kan bristande dokumenation leda till att brottsutredningar och skadeståndsprocesser försvåras.
Kommittén anser att det finns fog för ett lagfäst krav på att kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för det framgår och så att det går att följa dess tillkomst.
11.5.4 Jävskrediter
Kommitténs förslag: En bank får inte avtala om tjänster på andra villkor än sådana som banken normalt tillämpar eller ingå andra avtal på villkor som inte är affärsmässigt betingade, med eller till förmån för personer i jävskretsen. De gällande reglerna om jävskrediter inflyter i stort sett oförändrade i den nya paragrafen med undantag för att vissa särbestämmelser avskaffas.
Bakgrund
Bestämmelsen om jävskrediter (2 kap. 17 § BRL) fick sin nuvarande utformning i samband med att bankrörelselagen reviderades år 1987. Sedan dess har endast mindre ändringar företagits. Enligt den tidigare gällande lagstiftningen var personer i jävskretsen i princip förhindrade att erhålla kredit i banken. Genom den nya lagstiftningen fick personer i jävskretsen möjlighet att låna i banken under förutsättning att någon förmånsbehandling inte förekommer. Detta uttrycks som att en bank inte får lämna kredit "på andra villkor än sådana som banken normalt ställer upp". Bestämmelsen gäller både frågan om kredit skall beviljas överhuvud och, i så fall, på vilka villkor.
I jävskretsen ingår följande personer:
1. styrelseledamot,
2. delegat i ledande ställning som ensam eller i förening med annan får
avgöra på styrelsen ankommande kreditärenden,
3. anställd som innehar en ledande ställning inom banken,
Rörelseregler för banker 447
4. annan aktie- eller andelsägare än staten med ett innehav som motsva-
rar minst tre procent av hela kapitalet,
5. sådan revisor i banken som avses i 3 kap. 5 § femte stycket (revisor i
medlemsbank som inte lånat utöver vad som normalt sammanhänger med medlemsskap i banken),
6. make eller sambo till person som avses under 1-5 eller
7. juridisk person i vilken sådan person som avses under 1-6 har ett vä-
sentligt ekonomiskt intresse i egenskap av delägare eller medlem.
Bankens styrelse skall göra en förteckning över jävskrediter. Bestämmelserna om jävskrediter skall tillämpas också i fråga om krediter som beviljas mot säkerhet av borgen eller fordringsbevis som utfärdats av någon i jävskretsen. Samma sak gäller för bankens förvärv av fordringar som jävspersoner svarar för. Av 2 kap. 18 § BRL följer att bestämmelsen om jävskrediter också tillämpas på garantiförbindelser till förmån för jävspersoner.
Styrelsen måste besluta i ärenden om krediter som faller under jävsbestämmelserna. Styrelseledamot får inte vara med och besluta om kredit till sig själv eller om kredit till tredje man om han i frågan har ett väsentligt intresse som kan strida mot bankens. Styrelseledamot får inte heller vara med och besluta om kredit till tredje man, som han ensam eller tillsammans med annan får företräda.
Kommitténs direktiv innehåller en anvisning om att kommittén bör ägna uppmärksamhet åt reglerna om "s.k. jävskrediter". Sannolikt föranleddes detta påpekande av att det visat sig att "kompiskrediter" föranlett stora förluster under bankkrisen. Det är heller ingen tvekan om att risken för att ovidkommande hänsyn skall spela in vid bedömningen av krediter till personer med olika typer av kontakter till banken gör att dessa kreditärenden är särskilt känsliga. Det är dock praktiskt omöjligt att i speciella regleringar fånga in alla dem som har någon typ av speciell relation till någon med inflytande i en bank. Kommittén är dessutom av den uppfattningen att det regelverk som blir följden av redan gällande lagstiftning kompletterat med kommitténs förslag, t.ex. angående riskhantering, intern kontroll, kreditportföljens sammansättning och stora engagemang, skapar förutsättningar för att komma till rätta med soliditetsaspekten av kreditgivning till sådana närstående som är utanför den nuvarande jävskretsen. Av dessa skäl kommer kommittén inte att föreslå en utvidgning av jävskretsen.
Det är i och för sig möjligt att tänka sig att snäva in jävskretsen eller att helt slopa bestämmelsen om jävskrediter. Argumentet skulle i så fall vara detsamma som nämnts ovan, nämligen att övrig lagstiftning tar hand om även de problem som en speciell bestämmelse om jävskrediter är avsedd för. Kommittén anser emellertid att en bestämmelse av ungefär
448 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
den utformning som den nuvarande har en funktion att fylla. Bestämmelsen tillgodoser såväl soliditetsintresset som aktieägares och övrigas intresse av att veta att jävskretsen inte särbehandlas på bankens bekostnad.
En väsentlig fråga är om det endast är kreditgivning och liknande transaktioner som skall underkastas jävsreglerna. Vill banken gynna närstående finns det ju många sätt att göra detta på utöver kreditgivning till gynnsamma villkor. Kommittén tar i nästa avsnitt upp frågan om även andra transaktioner mellan personer i jävskretsen och banken skall omfattas.
Jävsbestämmelsen synes inte i sin nuvarande lydelse ha givit upphov till några mer betydande tolkningssvårigheter. En fråga som ibland är föremål för diskussion är emellertid om VD och vVD skall ha samma villkor som övriga anställda för sina krediter. Denna fråga och vissa andra justeringar kommer att behandlas nedan.
Endast kreditgivning?
Den nuvarande bestämmelsen omfattar endast krediter och en del liknande transaktioner. För det fall banken, eller rättare sagt någon eller några personer i banken, önskar gynna någon inom jävskretsen är det emellertid fullt möjligt att göra detta på andra sätt än genom förmånliga krediter. Som exempel kan nämnas köp eller försäljningar av egendom till för motparten förmånliga villkor, tilldelning av aktier till förmånliga villkor eller utställande av optioner där vederlaget inte står i proportion till den möjliga vinsten. Motiven för lagstiftaren att reglera dessa former av avtal är desamma som när det gäller kreditgivning, nämligen soliditeten (när det gäller stora belopp) och ett intresse från aktieägare och allmänhet att veta att jävskretsen inte särbehandlas på bankens bekostnad.
För att kunna avgöra om en jävspersons prestation står i missförhållande till bankens, fordras någon form av måttstock att stämma av mot. När det gäller krediter finns, åtminstone vad gäller krediter till privatpersoner, oftast ett etablerat prisläge inom banken, i gällande lag uttryckt som normala villkor. Det blir svårare att avgöra om villkoren är normala ju mer specialiserad krediten är. Även för inlåning eller andra tjänster som banken regelmässigt tillhandahåller ligger det närmast till hands att jämföra med bankens normala villkor för sådana tjänster. Det är t.ex. inte acceptabelt att personer i jävskretsen går under den courtagenivå som banken normalt tillämpar. För det fall att det finns en inom banken generellt etablerad prisnivå med personalrabatter bör emellertid även personer inom jävskretsen, t.ex. VD, kunna komma i åtnjutande av dessa rabatter. En sådan tillämpning förutsätter dock att det verkligen finns en etablerad prisnivå inom banken. Banker med endast ett fåtal anställda kan inte hävda detta.
Rörelseregler för banker 449
För andra typer av avtal finns ingen gemensam måttstock som går att tillämpa i alla situationer. Gäller det t.ex. köp eller försäljning av fastigheter eller aktier kan förmodligen ofta en jämförelse med marknadsvärden göras. I fall som gäller en speciell form av transaktion kan det vara svårt att finna någon norm som det går att jämföra med. Det blir i sådana fall fråga om att göra en allmän uppskattning av de olika prestationernas värde. Det säger sig självt att det i sådana situationer endast är när prestationerna står i uppenbart missförhållande till varandra som det kan bli fråga om att tillämpa jävsbestämmelsen. Vid vissa typer av avtal är det till och med så att det kan ifrågasättas om det annat än i extrema situationer går att säga att villkoren för avtalet inte är rimliga. Det gäller t.ex. anställningsavtal för höga chefer och avtal om ersättning till styrelseledamöter. Så länge ett avtal med någorlunda trovärdighet kan betecknas som affärsmässigt betingat kan det knappast bli tal om att tillämpa jävsbestämmelsen på det.
En svårighet uppstår om det i anställningsavtal för t.ex. verkställande direktör ingår som en förmån att erhålla tjänster till underpris, t.ex. att handla med aktier utan avgift eller att låna till förmånlig ränta. Antingen kan dessa förmåner bedömas efter samma kriterier som anställningsavtalet eftersom de utgör en del av det, vilket innebär att mycket vida ramar skall tillämpas vid bedömningen, eller så skall jävsreglerna tillämpas direkt på dessa delar av anställningsavtalet. Kommittén finner att den senare lösningen är att föredra. Ett annat synsätt gör att jävsreglerna till stora delar riskerar att sättas ur spel.
Trots de svårigheter som det i vissa situationer kan innebära att fastställa om avtalsvillkoren är affärsmässigt betingade finner kommittén det motiverat att utsträcka jävskreditbestämmelsen även till andra avtal än kreditavtal mellan personer i jävskretsen och banken.
Borgen, garantiförbindelser m.m.
Enligt sista stycket i paragrafen i dess nuvarande lydelse skall jävskreditbestämmelsen också tillämpas på krediter mot säkerhet i borgen eller fordringsbevis utfärdat av jävsperson. En bokstavlig tolkning innebär att kravet på normala villkor skall tillämpas även för krediter till personer utanför jävskretsen för det fall en person inom jävskretsen gått i borgen eller utfärdat fordringsbevis som säkerhet. Förarbetena tyder dock på att syftet med bestämmelsen är att jävskretsens totala åtaganden (alltså inte
450 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
endast krediter) mot banken skall framgå av den förteckning som styrelsen upprättar.136 Med de förslag till regler om riskhantering som kommittén lägger fram finns det inte skäl att ha en speciell förteckning med syfte att övervaka just jävspersoners totala åtaganden gentemot banken. Det ankommer på banken att hålla reda på alla exponeringar som är så stora att de innebär en mer betydande risk. För övrigt kommer borgensförbindelser och andra förbindelser som kan betecknas som avtal med banken att, med den föreslagna regleringen, upptas i förteckningen över avtal mellan jävspersoner och banken. Det är inte motiverat att utsträcka kravet på att normala villkor skall tillämpas även till personer utanför jävskretsen endast av det skälet att en jävsperson ställt viss typ av säkerhet för krediten. Särregeln kan därför avskaffas.
Jävskreditbestämmelsen skall också tillämpas i de fall banken förvärvar en fordran för vilken en person i jävskretsen är betalningsskyldig. I specialmotiveringen sägs att den bakomliggande tanken är att jävspersonernas totala åtaganden mot banken skall framgå av förteckningen.137 I allmänmotiveringen skymtar dock även motivet att förhindra ett kringgående av jävsregeln. Som nämnts finns inte, mot bakgrund av kommitténs förslag i övrigt, skäl att ha en speciell bestämmelse om skyldighet att förteckna jävspersoners totala åtaganden mot banken. Det går att kringgå kreditjävsbestämmelsen genom att jävspersonen mot utfärdande av en skuldförbindelse får låna pengar av någon tredje man. En sådan transaktion förutsätter att tredje mannen accepterar förmånliga betalningsvillkor, såsom låg ränta och lång avbetalningstid, som följd av att han vet att banken kommer att förvärva fordringen av honom till ett pris som gör att han vinner på transaktionen. Banken förvärvar alltså fordringsrätten till ett överpris med hänsyn till de betalningsvillkor den innehåller. Denna form av kringgående av jävsbestämmelsen begränsar sig inte till fordringsrätter, även annan egendom kan utnyttjas såsom t.ex. optioner. Gemensamt för dessa kringgåenden är emellertid att de förutsätter, åtminstone underförstådda, avtal mellan jävspersonen och banken samt mellan banken och tredje man. Med den nya konstruktion av jävsbestämmelsen som kommittén föreslår kommer därför hela avtalskonstruktionen att falla under jävsbestämmelsen. Någon särreglering är därför inte nödvändig.
Av 2 kap. 18 § BRL följer att kreditjävsbestämmelserna skall tillämpas även på garantiförbindelser som banken ikläder sig. Enligt förarbetena innebär detta att om banken lämnar en garanti för en jävspersons lån i en annan bank så skall denna kredit antecknas i den egna bankens förteckning. Vidare sägs att banken inte får lämna garanti om villkoren
136Prop. 1986/87:12 s. 197 och 250.137 a.prop. s. 250.
Rörelseregler för banker 451
för krediten i den andra banken avviker från villkor som anses som normala i den egna banken.138 Även den här bestämmelsen har delvis som syfte att förhindra kringgående av jävskreditreglerna. Utan bestämmelsen skulle den egna banken kunna utfärda en garantiförbindelse till en annan bank, vilken på grund av garantiförbindelsen skulle kunna erbjuda kredit till en jävsperson på, i förhållande till dennes ekonomiska situation, förmånliga villkor. En garantiförbindelse har ett ekonomiskt värde. I princip skiljer sig inte en garantiförbindelse från annan överföring av ekonomiska värden. Banken skulle, i stället för att utfärda en garantiförbindelse, lika gärna kunna överlåta en aktiepost till en annan bank till ett förmånligt pris i gengäld mot att den banken på förmånliga villkor lånar till en jävsperson. Med den av kommittén föreslagna utformningen av jävsbestämmelsen förhindras sådana transaktioner. Hänvisningen i nuvarande 2 kap. 18 § BRL innebärande att jävsbestämmelsen skall tillämpas även på garantiförbindelser kan alltså tas bort.
Föreskriftsrätt
Enligt den gällande bestämmelsen har regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen rätt att utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som skall antecknas i förteckningen. Visserligen inne-bär kommitténs förslag att fler typer uppgifter skall antecknas i förteckningen men kommittén gör ändå den bedömningen att det inte behövs någon föreskriftsrätt för att närmare precisera vilka anteckningarna som skall göras. Om det skulle uppstå behov av att ge anvisningar bör detta kunna ske i form av allmänna råd.
11.6 Kapitaltäckningsreglerna
Frågan om hur de gällande reglerna om kapitaltäckning skall behandlas i kommitténs arbete tas upp i 9.4.1. Slutsatsen där är att det knappast är möjligt att omarbeta kapitaltäckningsreglerna på ett sådant sätt att de kan sägas uppfylla de krav som kan ställas på heltäckande regler om buffertkapital. Slutsatsen har sin grund i att utformningen av kapitaltäckningsreglerna i hög grad är beroende av EG-regler och internationella överenskommelser. Det ingår för övrigt inte heller i banklagskommitténs uppdrag att se över kapitaltäckningsreglerna. Ställningstagandet att inte söka anpassa kapitaltäckningsreglerna till de krav som kan ställas på allmänna regler om buffertkapital har resulterat i de bedömningar
138 a.prop. s. 250.
452 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
som redovisades i 11.1.1. Där behandlas en allmän regel som ställer krav på att en bank inte äventyrar sin soliditet. Av denna regel följer ett allmänt krav på att en banks buffertkapital är avpassat till dess rörelse. Inom den ram som detta allmänna krav ger finns emellertid behov av de mer specialiserade krav som följer av kapitaltäckningsreglerna. Kommittén har därför stannat vid att för läsaren sätta in kapitaltäckningsreglerna i den helhetsbild av banklagstiftningen som kommittén använder sig av i sitt arbete (se 9.4.1) men inte beröra den närmare utformningen av reglerna.
11.7 Betalningsberedskap
Kommitténs förslag: Bestämmelsen i 2 kap 10 § bankrörelselagen om betalningsberedskap skall avskaffas.
I 2 kap. 10 § BRL finns en bestämmelse som säger att en bank skall ha en med hänsyn till rörelsens art och omfattning tillräcklig betalningsberedskap.
I avsnitt 9.3.5 behandlas sambandet mellan likviditet och buffertkapital. Slutsatsen är att det inte är nödvändigt med regler som ställer krav på bankerna att hålla en viss andel av sina tillgångar i likvida medel. Målet att banker skall ha god betalningsberedskap säkerställs genom de regler som syftar till att bevara bankens soliditet. Den föreslagna soliditetsbestämmelsen (11.1.1) är utformad så att den täcker även bankernas likvidtetshantering. Kravet att bankrörelse skall bedrivas så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras innefattar ett krav på beredskap att möta likviditetsansträngningar av olika slag. Kommittén anser av nämnda skäl att det inte finns behov av någon särskild bestämmelse om betalningsberedskap.
11.8 Stora exponeringar
Kommitténs förslag: Lagreglerna om stora exponeringar skall, med nedan nämnt undantag, inte ändras.
I de fall ett icke-finansiellt företag är moderföretag till en bank bör bankens exponering mot ett sådant företag inte begränsas hårdare än som gäller när finansiella företag är ägare, vilket innebär att maximal exponering ändras från 10 procent till 20 procent av kapitalbasen.
Rörelseregler för banker 453
Som tidigare sagts är det av avgörande betydelse att rörelsereglerna tar sikte på att begränsa en banks totala risktagande. Detta innebär att rörelsereglerna bör präglas av ett diversifieringstänkande, där nettoexponeringar gentemot olika risker står i centrum. Såväl den i avsnitt 11.1.1 föreslagna inledande bestämmelsen som bestämmelsen om riskhantering syftar till att begränsa riskerna i bankers verksamhet. Kommittén har vidare konstaterat att det utöver dessa allmänt hållna regler bör finnas absoluta gränser så att enskilda engagemang inte får sådan storlek att de kan äventyra en banks överlevnad. Reglerna om stora exponeringar behandlas i avsnitt 9.4.4. Där konstateras att reglerna ligger i linje med ovan nämnda synsätt. De innebär nämligen att en banks enskilda engagemang begränsas genom att engagemangen inte får överstiga en viss angiven procentsats av bankens kapitalbas. Syftet med reglerna är att begränsa den maximala förlust som en bank kan ådra sig om en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning inte kan infria sina åtaganden. Slutsatsen i avsnittet är att det inte från kommitténs allmänna utgångspunkter finns anledning att föreslå några större ändringar i lagreglerna om stora exponeringar. Ytterligare ett skäl att inte vidta ändringar är att reglerna trädde i kraft så sent som den 1 januari 1995. Det är därför för tidigt att nu utvärdera hur reglerna närmare fungerar. Med hänsyn härtill finns det i huvudsak inte heller anledning att föreslå några ändringar av de i lag givna bestämmelserna. Som påpekas i slutet av avsnitt 9.4.4 finns det emellertid skäl att se över de författningar som gör undantag från de i lag givna huvudreglerna.
Vad gäller de i lag givna reglerna om bankers exponeringar mot ickefinansiella ägare finns anledning att överväga en ändring. Gränsvärdet för exponeringar som en bank har gentemot sin egen företagsgrupp är mot envar kund, eller grupp av kunder med inbördes anknytning, 20 procent, dvs. samma gränsvärde som stadgas i EG-direktivet. När ett ickefinansiellt företag ingår i samma företagsgrupp som en bank begränsas dock bankens exponeringar gentemot moder-, dotter- och systerföretag hårdare.139 I stället för 20 procent gäller en gräns på 10 procent av kapitalbasen. Det finns möjlighet att göra undantag enligt reglerna om gruppbaserad tillsyn. Enligt dessa regler skall nämligen exponeringar som en bank har gentemot moder-, syster- eller dotterföretag helt undantas från begränsningar under förutsättning att företagen i koncernen står under tillsyn och omfattas av samma gruppbaserade redovisning som moderföretaget. Anledningen till att detta undantag kan medges är att Finansinspektionen löpande har både individuell tillsyn över varje företag i koncernen och gruppbaserad tillsyn över hela koncernen samti-
139 5 kap. 1 § 3 stycket KTL.
454 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
digt.140 Undantaget är endast tillämpligt när moderföretaget är hemmahörande i Sverige.
Exponeringar mot icke-finansiella företag inom samma koncern begränsas hårdare än till andra ägare. I detta avseende innehåller den svenska lagstiftningen strängare regler än EG-direktivet. Det egentliga motivet till detta framgår inte av förarbetena till reglerna om stora exponeringar (141 Motivet synes dock ha samband med den begränsade möjlighet som tidigare fanns för icke-finansiella företag att vara moderföretag till en bank. I förarbetena till lagändringen som innebär att banker skall kunna ägas även av icke-finansiella företag angavs reglerna om bankers exponeringar till icke-finansiella ägare som ett exempel på regler som direkt begränsar riskerna för att banker utnyttjas på ett sätt som i vid bemärkelse skulle skada deras ställning eller anseende .142 Utformningen av reglerna om bankers exponeringar mot icke-finansiella ägare synes ha haft viss betydelse för den nämnda lagändringen. Näringsutskottet uppdrog åt regeringen att lämna en redovisning till riksdagen om erfarenheterna av lagändringen. I regeringens skrivelse 1997/98:161 ”Utvärdering av icke-finansiella ägare till banker” lämnar regeringen en redogörelse för och gör en utvärdering av erfarenheterna av lagändringen. Underlaget för utvärderingen är begränsat eftersom det inte finns så många icke-finansiella ägare till svenska banker. Av skrivelsen framgår bl.a. att det inte är förenat med större risker för en bank att ha ickefinansiella ägare än andra ägare.
Kommittén finner, bl.a. med angivna bakgrund, inte skäl för hårdare begränsningar än direktivet kräver på denna punkt. Minimikraven i EGdirektivet om stora exponeringar bör därför gälla även för bankers exponeringar gentemot icke-finansiella företag inom samma koncern. Gränsvärdet bör således vara 20 procent i stället för 10 procent av kapitalbasen. Detta innebär att 5 kap. 1 § tredje stycket kapitaltäcknings-lagen skall upphävas.
140Prop. 1994/95:50 s. 320.141Prop. 1994/95:50 s. 228 och 313.142Prop. 1995/96:74 s. 143 f.
Rörelseregler för banker 455
11.9 Koncernbestämmelser m.m.
Kommitténs förslag: Om en bank har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett företag, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas, eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen, och företaget är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet och företaget ingår i samma koncern som banken, skall bestämmelserna i bankrörelselagen och kapitaltäckningslagen om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget. Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.
Om en bank ingår i en finansiell företagsgrupp skall vad som föreskrivs i bankrörelselagen om en banks innehav av aktier och andelar tillämpas på den finansiella företagsgruppens samlade innehav.
Det skall inte längre fordras tillstånd från Finansinspektionen för en bank att ge koncernbidrag.
I 1 kap. 11 § BRL finns bestämmelser som reglerar förhållandena inom en koncern där en bank ingår, antingen som moderbolag eller dotterbolag. Där sägs att om en bank ingår i en koncern skall bestämmelserna om banks rörelse (2 kap. BRL) och om tillsyn över bank i bankrörelselagen (7 kap. BRL) och kapitaltäckningslagen gälla i tillämpliga delar för övriga företag i koncernen. Vidare sägs att begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse företagen gemensamt. Följden av bestämmelserna brukar kallas "banksmitta". Däremot sägs att banklagstiftningen inte skall tillämpas på försäkringsföretag och sådana dotterföretag till försäkringsföretag som inte driver någon form av finansiell verksamhet. Om det finns särskilda skäl får regeringen eller, efter bemyndigande, Finansinspektionen medge ytterligare undantag.
Koncernbidrag får ges av banken endast efter medgivande av Finansinspektionen. Slutligen sägs att övriga företag i koncernen är skyldiga att lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn av banken.
Bestämmelsen om vilka regler som skall gälla inom en koncern där en bank ingår bör tolkas mot dess historia. Först skall konstateras att bestämmelsen tar sikte både på situationer då en bank i egenskap av dottereller systerföretag ingår i en koncern och på situationer då en bank är moderbolag i en koncern. Tidigare var det inte tillåtet för banker att vara dotterföretag annat än till finansiella företag. Efter ett mellansteg då det
456 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
fordrades synnerliga skäl för att icke-finansiellt företag skulle få vara moderföretag till en bank sker nu denna prövning helt inom ramen för övrig ägarprövning. Förutsättningarna för bestämmelsens tillämpning har alltså ändrats på detta område. Som framgått tidigare är möjligheterna enligt gällande rätt för banker att äga aktier i icke-finansiella företag i sådan utsträckning att det aktuella bolaget blir dotterbolag till banken starkt beskurna. Det måste antingen röra sig om s.k. organisationsförvärv eller förvärv som skett i samband med skyddande av fordran. Att det inte är lämpligt att tillämpa bankregler på alla företag inom en koncern där en bank ingår visas av att försäkringsföretag och deras ickefinansiella dotterföretag är undantagna samt att det finns möjlighet att medge ytterligare undantag för andra företag om det föreligger synnerliga skäl. Undantag anses kunna medges om skydds-intressena vad gäller bankens verksamhet inte riskeras.
Förutsättningarna för att bedöma behovet och utformningen av en "banksmittobestämmelse" är väsentligt förändrade genom kommitténs förslag i övrigt.
Kommittén föreslår i avsnitt 11.2.5 och 11.3 en ny struktur på reglerna för bankers innehav av aktier och andelar. Förenklat innebär förslaget att för innehav i företag som kan betecknas som icke-finansiella skall gälla absoluta gränser om motsvarande 15 procent av bankens kapitalbas i ett enskilt företag och motsvarande 60 procent av bankens kapitalbas för bankens sammanlagda innehav. Dessa gränser får överskridas endast om det belopp varmed innehavet överskrider något av de angivna gränstalen täcks med egen kapitalbas.
För innehaven i icke-finansiella företag finns det inte av soliditets-, riskhanterings-, eller genomlysningshänsyn behov av någon ”banksmittobestämmelse". Innehavsgränserna är ju satta just för att tillvarata dessa hänsyn. Det är dessutom svårt, för att inte säga omöjligt, att tilllämpa bankrörelsereglerna på ett rimligt sätt vad gäller icke-finansiella företag. En annan sak är att det inte skall gå att kringgå begränsningarna genom att fördela aktieinnehaven i ett visst företag i olika företag som är knutna till banken. När det gäller finansiella företagsgrupper begränsas denna möjlighet i gällande rätt genom bestämmelsen i 6 kap. 4 § första stycket kapitaltäckningslagen. Med vissa modifieringar föreslår kommittén att denna bestämmelse skall fortsätta att gälla. När det gäller innehav i och genom icke-finansiella företag skulle de föreslagna gränserna, på 15 respektive 60 procent av kapitalbasen, kunna kringgås genom vissa konstruktioner. Kommittén konstaterar att denna risk finns, men också att det finns krafter som gör att sådana konstruktioner är mindre gångbara samt att de allmänna soliditets- och genomlysbarhetsreglerna och reglerna om stora exponeringar gäller för sådana konstruktioner.
Rörelseregler för banker 457
Kommittén gör därför den bedömningen att det inte behövs några särskilda bestämmelser för dessa fall.
När det gäller innehav i de typer av finansiella företag som undantas från de generella 15 och 60 procentsbegränsningarna är frågan om behovet av en "banksmittobestämmelse" svårare att besvara. Det nu gällande undantaget från "banksmittoreglerna" för försäkringsföretag skall dock uppenbarligen alltjämt gälla. Det torde vara omöjligt att tillämpa bankrörelsereglerna på försäkringsbolag.
De finansiella företagen omfattas inte av den nämnda 15 procentsgränsen för storleken på en banks innehav. Inte heller reglerna om stora exponeringar gäller i förhållande till dem. Eftersom rörelsereglerna för de företag som undantas från begränsningarna oftast är mindre långtgående, för vissa typer av företag finns inte ens några rörelseregler (exempelvis dataföretag som stödjer en banks verksamhet), finns ett incitament för bankerna att organisera om sin verksamhet så verksamhet flyttades ut i dotterbolag i syfte att undvika bankrörelsereglerna. Hur starkt detta incitament verkar är svårt att svara på. Det finns säkerligen också krafter som verkar åt motsatt håll.
Även om det inte finns skäl att tro att bankerna i större omfattning kommer att organisera om verksamheten så att stora delar läggs ut i finansiella dotter- eller intressebolag är det rimligt att begränsa denna möjlighet. Utöver att begränsa möjligheten att fritt organisera rörelsen finns knappast någon annan praktisk metod än att, som i dag, låta bankrörelsereglerna gälla även för företag som inte är banker om bankens innehav i dem är utöver vissa gränser.
Det är en rimlig utgångspunkt att för det fall en banks aktieinnehav i ett finansiellt företag är större än motsvarande 15 procent av kapitalbasen eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen så skall den samlade rörelsen träffas av bankrörelsereglerna. En sådan ordning innebär att anledningen att organisera rörelsen så att stora delar av den ligger i andra bolag än banken försvinner om innehavet respektive exponeringen är större än vad som tillåts enligt de grundläggande reglerna. En obegränsad bestämmelse av detta innehåll skulle få till följd att i vissa fall en banks innehav av endast 10 procent av aktierna (kvalificerat innehav) i ett företag skulle få till följd att detta företag blev "banksmittat". Det är inte en rimlig följd att en bank med ett så litet innehav kan "tvinga på" ett företag "banksmitta". Kommittén anser därför att det, liksom i dag, skall vara en förutsättning för "banksmitta" att det föreligger ett koncernförhållande mellan banken och företaget. För att "banksmitta" skall träffa ett företag krävs alltså både att banken har innehav i det som överskrider de ovan angivna gränserna och att företaget ingår i samma koncern som banken.
458 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
Kommittén anser inte att det, såsom i gällande rätt, finns behov av att på grund av ägande utsträcka "banksmittan" i koncerner där en bank ingår även uppåt från banken räknat. Storleken på och formerna för ägande i bank bör regleras genom den lagstiftning som styr det ägande företaget samt ägarprövningsreglerna i banklagstiftningen. Inte heller anser kommittén att ordningen som fordrar tillstånd för en bank att ge koncernbidrag behöver behållas.
Däremot bör bestämmelsen som ger Finansinspektionen rätt att inhämta upplysningar från övriga företag som ingår i samma koncern som en bank behållas.143 Det kan tyckas att inspektionen kan inhämta erforderliga upplysningar via banken, men situationer synes kunna uppstå där detta är både juridiskt och praktiskt svårt. Särskilt gäller detta förhållanden uppåt i koncernen från banken räknat.
11.10 Bank genom ombud
Kommitténs förslag: Den särskilda regleringen av bank genom ombud bör slopas. Den allmänna bestämmelsen om god bankstandard är tillfyllest även på detta område.
Gällande rätt
Enligt huvudregeln i 2 kap. 3 a § BRL skall en banks verksamhet bedrivas i bankens lokaler och av bankens anställda. Om en bank har beslutat inrätta ett bankkontor, skall det enligt 2 kap. 22 § BRL utan dröjsmål anmälas hos Finansinspektionen. Någon definition av bankkontor finns inte i banklagstiftningen. Enligt Finansinspektionens allmänna råd till banker angående bankkontors verksamhet och bankservice i butik m.m.144 är ett bankkontor ett bemannat expeditionsställe där banken bedriver verksamhet som omfattar in- eller utlåning. Denna verksamhet skall bedrivas från ett fast expeditionsställe med särskilda tider för öppethållande, vilket syftar till att ge stadga åt verksamheten och underlätta kontrollen. Bankkontor kan enligt de allmänna råden även finnas i andra lokaler än bankens egna under förutsättning att bankverksamheten inte sammanblandas med annan verksamhet och att verksamheten bedrivs endast av bankens egen personal.
Den ursprungliga regleringen i 2 kap. 3 a §, som trädde i kraft den 1 januari 1993, öppnade möjligheten för en bank att bedriva bankverk-
143 Se förslaget till 7 kap. 4 § andra stycket BRL.144 BFFS 1987:22
Rörelseregler för banker 459
samhet med andra än bankanställda och i andra lokaler än bankens egna. För att tillstånd skulle beviljas krävdes att det förelåg särskilda skäl. Enligt motiven kunde sådant tillstånd ges endast för verksamhet som bedrevs i glesbygd eller på mindre orter,145 under förutsättning att banken var rättsligt ansvarig gentemot kunden och att verksamheten organiserades på sådant sätt att den uppfyllde tillfredsställande krav på säkerhet. Bestämmelsen avsåg att göra det möjligt för en bank att träffa avtal med en butik på en mindre ort om att det i butikslokalen skulle tillhandahållas vissa enklare banktjänster, t.ex. insättning på bankkonto, uttag från bankkonto och betalningsförmedling.
Genom den nuvarande regleringen i 2 kap. 3 a § BRL har möjligheten att tillhandahålla banktjänster genom ombud utvidgats. Enligt vad som uttalas i förarbetena skall denna möjlighet inte längre vara förbehållen butiker i glesbygd utan även andra orter och lokaler kan komma i fråga.146 Vidare är möjligheten utökad till att även omfatta andra banktjänster än kontotjänster och betalningsförmedling. Vad som avses är enligt förarbetena kreditförmedling och de övriga banktjänster som räknas upp i verksamhetslistan i 2 kap. 2 § BRL.147
Som förutsättningar för tillstånd att tillhandahålla banktjänster genom ombud gäller enligt 2 kap. 3 a § fjärde stycket BRL att banken svarar för verksamheten mot kunden och att det kan antas att verksamheten kommer att bedrivas under kontrollerade och säkerhetsmässigt betryggande former. I förarbetena sades i anslutning härtill bl.a. att "[k]unden skall inte behöva utsättas för större risker när banktjänster tillhandahålls genom ombud än när de tillhandahålls av bankens egen personal. Av betydelse vid bedömningen om verksamheten kan förväntas bli bedriven med tillräcklig säkerhet är den tekniska säkerheten för redovisning och kontroll, den fysiska säkerheten, utbildning av personal samt sekretessfrågor."148 Vidare anfördes att "[j]u mer avancerade banktjänster som avses utföras genom ombudet, desto högre ställs kraven på den tekniska säkerheten samt på vilken kompetens ombudets personal skall besitta."149
Överväganden
Som framgår av de berörda förarbetsuttalandena har regleringen av bank genom ombud karaktär av konsumentskyddande lagstiftning. Regleringen kan knappast sägas ha självständig betydelse för stabiliteten i banksystemet. Vid bedömning av lagstiftningsbehovet på området är det vik-
145 Se prop. 1992/93:89 s. 173.146 Se prop. 1995/96:74 s. 128.147 Se a. prop. s. 137.148 Se a. prop. s. 133.149 Se a. prop. s. 138.
460 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
tigt att ta hänsyn till konkurrensen mellan bankerna. Ett korrekt och effektivt utförande av kundernas uppdrag är ett verksamt konkurrensmedel. Detta gäller naturligtvis oavsett om tjänsterna utförs av anställd peronal eller via någon som kan betecknas som ombud. Risken för att en bank missköter sig gentemot en kund bör också bedömas mot bakgrund av den allt intensivare bevakning som det finansiella systemet är utsatt för i media och olika fora för att tillvara konsumenternas intresse. Vidare kan på ett allmänt plan sägas att den snabba tekniska utvecklingen på den finansiella marknaden gör det mindre lämpligt att låsa bankernas agerande på det sätt som anges i 2 kap. 3 a § första stycket BRL.
Trots de berörda omständigheterna finns det behov av konsumentskydd på det här området. Detta tillvaratas dock, enligt kommitténs uppfattning, bättre genom det av kommittén föreslagna kravet på bank-er att bedriva sin rörelse enligt god bankstandard än genom en precis specialregel. En mer allmän regel ger större möjlighet att tillvarata konsumenternas intressen i en föränderlig miljö. Det kan därutöver påpekas när det gäller kravet i 2 kap. 3 a § fjärde stycket 1 BRL att banken skall svara för verksamheten mot kunden, att redan i enlighet med allmänna avtalsrättsliga regler gäller att den bank som tillhandahåller tjänster genom ombud därigenom blir omedelbart förpliktad i förhållande till kunden.150
Sammantagna talar de redovisade omständigheterna enligt kommitténs uppfattning för att regleringen i 2 kap.3 a § BRL inte behöver vara kvar. Kommittén föreslår därför att den särskilda regleringen av bank genom ombud slopas.
11.11 Utländska banker
Kommitténs förslag: Den s.k. verksamhetslistan behöver inte finnas kvar för att visa att Sverige uppfyller sina åtaganden enligt EESavtalet. Utländska bankföretag som driver rörelse i Sverige genom filial eller, när det gäller banker från EES-länder, genom s.k. crossborderverksamhet får alltjämt endast bedriva verksamhet här som omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företaget har sitt säte.
150 Se a. prop. s. 129 och 10 § första stycket avtalslagen.
Rörelseregler för banker 461
Gällande ordning
Med en utländsk bank, eller utländskt bankföretag, förstås en juridisk person som är bildad som en bank enligt lagen i en främmande stat. Banker registrerade i Sverige räknas inte som utländska även om ägarna av banken är utlänningar. Väljer en utländsk bank att etablera sig i Sverige genom att starta en dotterbank här räknas den således inte som utländsk.
Enligt 1 kap. 4 § BRL får ett utländskt bankföretag driva bankrörelse i Sverige från en filial eller driva verksamhet, som huvudsakligen avser representation och förmedling av banktjänster, från ett representationskontor. Dessutom finns möjligheten för banker från EES-länder att rikta verksamhet mot svenska kunder utan att ha någon representation här, sk. cross-borderverksamhet.
En filial är enligt 1 kap. 3 § 3 BRL ett avdelningskontor med självständig förvaltning. För filialer gäller enligt 1 kap. 1 § 5 stycket BRL bestämmelserna i bankrörelselagen i tillämpliga delar och i övrigt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. Den sistnämnda lagen innebär bl.a. att filialen skall ha en verkställande direktör och egen åtskild bokföring.
Om det är fråga om en bank som hör hemma i ett land inom EES finns inte något krav på särskilt tillstånd av svenska myndigheter för att driva bankrörelse här. Enligt 1 kap. 5 § BRL har en bank med säte i ett EES-land (hemlandet) nämligen rätt att driva rörelse i Sverige (värdlandet), antingen från en filial eller genom cross-borderverksamhet. Den utländska banken har alltså redan i kraft av sitt hemlands tillstånd rätt att driva bankrörelse i Sverige (enligt principen om ömsesidigt godkännande i andra banksamordningsdirektivet). Banken måste dock iaktta ett visst underrättelseförfarande.
Banker från länder utanför EES får öppna filial i Sverige endast efter Finansinspektionens tillstånd (i fall som är av principiell betydelse eller i övrigt av särskild vikt skall skall regeringen göra prövningen). För att öppna representationskontor räcker det däremot med en anmälan till Finansinspektionen. Tillstånd till filialetablering skall lämnas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet (1 kap. 4 § BRL). I likhet med vad som gäller vid oktrojprövningen kan tillståndet förenas med vissa villkor för rörelsens bedrivande.
I 2 kap. 2 § BRL anges genom den s.k. verksamhetslistan vilka verksamhetsgrenar som är tillåtna för svenska banker. Listan har sin förebild i andra banksamordningsdirektivet. I 2 kap. 3 § BRL finns regler om vilka verksamheter en utländsk bank får bedriva i Sverige. Av paragrafen framgår att banker från EES-länder (genom filial eller cross-
462 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
borderverksamhet) eller filialer från andra länder får driva sådan verksamhet som anges i verksamhetslistan endast i den mån verksamheten omfattas av bankens verksamhetstillstånd i hemlandet. Regleringen i 2 kap. 2 och 3 §§ BRL infördes bl.a. för att det skulle stå klart för utländska aktörer att Sverige uppfyllt sina åtaganden enligt EES-avtalet att tillåta kreditinstitut respektive vissa finansiella institut från andra EESländer att driva verksamhet inom de tjänsteområden som anges i direktivets verksamhetslista, vare sig det sker från en här etablerad filial eller direkt från utlandet.
I det andra banksamordningsdirektivet har förutom principen om ömsesidigt godkännande även kodifierats principen om hemlandstillsyn. Enligt huvudregeln i artikel 13.1 har hemländernas myndigheter ansvaret för tillsyn över kreditinstitut, även över dessas verksamhet i andra länder. I tillsynen ligger enligt artikel 13.2 att hemländerna skall kräva att varje kreditinstitut tillämpar sunda rutiner för administration, redovisning och erforderlig intern kontroll. Enligt artikel 14.2 åligger det dock värdländerna att utöva tillsyn över likviditeten hos filialer. Denna direktivbestämmelse återspeglas i 7 kap. 8 § BRL. Värdländerna har vidare en oinskränkt rätt att vidta penningpolitiskt betingade åtgärder. Enligt direktivet har därutöver värdlandets lag i vissa situationer företräde framför hemlandets med hänvisning till "det allmännas bästa" (the general good).151
Detta innebär att det allmännas bästa-begreppet kan komma att inskränka räckvidden av principen om ömsesidigt godkännande. EGkommissionen har i ett tolkningsmeddelande152 med stöd av EGdomstolens praxis slagit fast förutsättningarna för att en sådan inskränkning skall godtas. Den nationella bestämmelsen skall, för att äga företräde, inte ha varit föremål för harmoniseringsåtgärder samt vara icke diskriminerande, till skydd för det allmännas bästa, nödvändig, proportionell i förhållande till sitt syfte och sakna motsvarighet i kreditinstitutets hemland. Enligt kommissionen har EG-domstolen bland flera andra områden ansett förtroendet för finansmarknaden som skyddsvärt.
Andra banksamordningsdirektivets regler om hemlandstillsyn måste, som framgått, förstås så att de inte endast gäller den egentliga tillsynen utan även medför att vissa delar av hemlandets relevanta lagstiftning blir gällande för utländska bankers verksamhet i Sverige. I det lagstiftnings-
151 Andra banksamordningsdirektivet rymmer fem sådana hänvisningar, nämligen i 15:e och 16:e styckena ingressen och artiklarna 19.4, 21.5 och 21.11.152 Kommissionens meddelande om frihet att tillhandahålla tjänster och begreppet ”det allmännas bästa” i andra banksamordningsdirektivet (EGT 10.7.1997, Nr C 209, se s. 15 f.
Rörelseregler för banker 463
arbete som följde på EES-avtalet, vilket innebar ett svenskt införlivande av andra banksamordningsdirektivet, gjordes en bedömning av i vad mån det svenska regelverket kan göras tillämpligt på banker från andra EESländer som bedriver verksamhet i Sverige. Denna bedömning redovisas i prop. 1992/93:89 s. 128 ff. Även förhållandena för banker från länder utanför EES berörs.
Överväganden
Som framgår av avsnitt 11.2.3 föreslår kommittén att listan på tillåtna verksamhetsgrenar i 2 kap. 2 § BRL skall slopas och ersättas med andra regler om vad som är tillåtet och inte för svenska banker. Den föreslagna regleringen har sin utgångspunkt i vad kommittén anser vara lämpliga rörelseregler för svenska banker. Eftersom verksamhetslistan också anses ha uppgiften att tala om för banker från EES-länder vad de är garanterade att få göra i Sverige måste det övervägas om listan bör på något sätt behållas enbart för dessas verksamhet, t.ex. genom att listan sägs visa vilka verksamhetsgrenar som banker från EES-länder är garanterade att få bedriva i Sverige. Listans funktion skulle i så fall inte vara att begränsa utländska bankers verksamhet i Sverige utan att ange vad de är garanterade att få göra, alltså någon slags upplysning till banker från EES-länder samt till gemenskapsinstitutionerna och EESländerna.
Kommitténs förslag innebär ingen begränsning av tillåtna verksamheter i förhållande till vad som är uppräknat i verksamhetslistan. Detta förhållande framgår tämligen tydligt direkt av lagen. Tvärtom medger kommitténs förslag på vissa områden större möjligheter att bedriva vissa typer av verksamhet än verksamhetslistan. Som huvudregel har utländska banker samma rätt att bedriva olika typer av verksamhet i Sverige som svenska banker (förutsatt att hemlandets tillstånd medger det). Det är dock inte möjligt att säga att en bank som enligt hemlandets regler har tillstånd att bedriva någon verksamhet som inte är tillåten i Sverige, automatiskt är förhindrad att bedriva denna verksamhet här. En hänvisning till verksamhetslistan riskerar att bli missvisande eftersom utländska bankers manöverutrymme i Sverige, som framgått, inte kan bestämmas uteslutande med hänvisning till en uppräkning av tillåtna verksamheter utan får bestämmas även med beaktande av tillämplig gemenskapsrätt och, för banker från länder utanför EES, internationell privaträtt. Kommittén finner det onödigt att ta in verksamhetslistan i lagen med det enda syftet att klargöra att rätten för banker från EES-länder att bedriva rörelse i Sverige inte är beskuren i förhållande till andra banksamordningsdirektivets bestämmelser.
464 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
Kommittén anser det tillräckligt för att klargöra de utländska bankernas handlingsutrymme i Sverige att det i lagtexten anges att ett utländskt bankföretag som driver rörelse i Sverige med stöd av 1 kap. 4 § 1 eller 1 kap. 5 § BRL endast får driva sådan verksamhet här som omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i hemlandet.
Frågan vilka rörelseregler som i andra avseenden gäller för en utländsk banks rörelse i Sverige är naturligtvis betydelsefull, men har ingen direkt koppling till kommitténs övriga arbete. Eftersom frågan utreddes noga i ovan nämnd proposition (prop. 1992/93:89 s. 128 ff.) avstår kommittén från att vidare behandla den.
11.12 Övrigt
11.12.1 Interna instruktioner
Kommitténs förslag: En bank skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen.
Av de generellt hållna inledande reglerna om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard (2 kap. 1-4 §§ BRL i kommitténs förslag) följer att en bank, eller rättare sagt en banks ledning, måste ha god kontroll över rörelsens alla grenar. Som utvecklas i avsnittet om riskhantering (11.1.2) innebär detta att det måste finnas informationsstyr- och kontrollsystem av olika slag. Ansvaret för dessas ändamålsenliga utformning vilar på ledning och styrelse. Kommittén avser att återkomma till frågor rörande arbetsformerna på dessa nivåer och den interna kontrollen i banker.
Ett viktigt instrument för att styra olika verksamheter i banken (t.ex. kreditgivning eller handel med finansiella instrument) är skriftliga instruktioner riktade till medarbetarna på olika nivåer. Även om det kan anses följa av de nyss nämnda generella bestämmelserna att skriftliga interna instruktioner skall utfärdas i den mån det är erforderligt för att styra olika verksamheter anser kommittén att det bör finnas en uttrycklig bestämmelse med detta innehåll. Huruvida det är erforderligt med instruktioner för en viss verksamhet avgörs främst med ledning av de krav som kommer till uttryck i 1-4 §§ i rörelsereglerna.
Rörelseregler för banker 465
11.12.2 Föreskriftsrätt
Kommitténs förslag: De bestämmelser om föreskriftsrätt för regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen som finns i 2 kap. bankrörelselagen bör avskaffas och inte ersättas av nya.
Enligt gällande rätt har regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen givits rätt att meddela närmare föreskrifter för tilllämpningen av bestämmelser i andra kapitlet bankrörelselagen i följande fall. I anslutning till den s.k. verksamhetslistan i 2 kap. 2 § BRL har givits ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om vilken verksamhet en bank får bedriva. I 2 kap 8 § BRL finns bestämmelser om förvärv för skyddande av fordran. Förvärv som skett för att skydda fordran skall anmälas till inspektionen enligt de närmare förskrifter som utfärdats (2 kap 22 § 3 stycket BRL). Enligt 2 kap.10 § BRL skall en bank ha en med hänsyn till rörelsens art och omfattning tillräcklig betalningsberedskap. Det finns ett bemyndigande att utfärda närmare föreskrifter om betalningsberedskapen. Vidare finns ett bemyndigande att meddela närmare föreskrifter om en banks största tillåtna valutaposition (2 kap.11 § BRL). En bank skall upprätta en förteckning över s.k. jävskrediter (2 kap.17 § BRL). Det finns ett bemyndigande att utfärda föreskrifter om vilka uppgifter som skall antecknas i förteckningen.
Inget av de nämnda bemyndigandena har utnyttjats av regeringen eller Finansinspektionen.
Kommittén föreslår att den s.k. verksamhetslistan samt bestämmelserna om förvärv för skyddande av fordran och betalningsberedskap skall avskaffas. Behovet av föreskriftsrätt till dessa bestämmelser faller därmed naturligtvis bort. Bemyndigandet att utfärda föreskrifter rörande en banks största tillåtna valutaposition har inte utnyttjats och det är svårt att se varför valutapositioner skall särbehandlas i riskbegränsnings- och riskhanteringshänseende. Kommittén har i anslutning till övervägandena rörande en förändring i den s.k. jävskreditbestämmelsen funnit att det inte är nödvändigt med en föreskriftsrätt rörande vad som skall antecknas i den förteckning som bestämmelsen kräver (11.5.4).
För de hittills behandlade bestämmelserna finns det således inget behov av en utfyllande föreskriftsrätt. Kommittén finner det inte heller i övrigt motiverat att föreslå föreskriftsrätt för den närmare tillämpningen av de föreslagna rörelsereglerna.
466 Rörelseregler för banker SOU 1998:160
11.12.3 Särskilda bestämmelser
Kommitténs förslag: Bestämmelserna om motbok i 2 kap. 21 § BRL bör avskaffas.
Bestämmelserna i 2 kap. 22 § BRL om anmälningsplikt vid inrättande av bankkontor, förvärv av annan banks rörelse och förvärv för att skydda fordran bör avskaffas.
Bestämmelserna om medel som omyndig satt in i bank i 2 kap. 23 § BRL bör flyttas från bankrörelselagen.
Motbok
2 kap. 21 § BRL innehåller bestämmelser om att motbok eller annat bevis, som en bank utfärdar om tillgodohavande på räkning, skall ställas till viss man och innehålla att överlåtelse får ske endast till viss man och att överlåtelsen bör anmälas hos banken. Vidare sägs att banken inte får göra förbehåll om rätt för banken att åberopa betalning till annan än rätt innehavare av motbok. Slutligen sägs att det finns särskilda bestämmelser om dödande av förkommen motbok.
Bestämmelserna är numera av ringa praktisk betydelse eftersom det finns relativt få bankböcker i användning. Bestämmelsen har vidare sådan karaktär av detaljerad ordningsbestämmelse att den inte hör hemma i en lagstiftning som tar sikte på frågor av systemskyddskaraktär. Kommittén föreslår att bestämmelsen avskaffas.
Anmälningsplikt
2 kap. 22 § innehåller bestämmelser om att en bank skall anmäla till Finansinspektionen om banken har beslutat att inrätta ett bankkontor eller beslutat att förvärva en annan banks rörelse eller del därav eller om banken gjort förvärv för att skydda fordran. Kommittén föreslår att de särskilda reglerna om förvärv för att skydda fordran avskaffas, följaktligen behövs ingen bestämmelse om anmälningsskyldighet. Även den särskilda bestämmelsen om förvärv av annan banks rörelse avskaffas och ersätts med en bestämmelse om tillstånd för förvärv över viss storlek. Någon anmälningsskyldighet behövs därför inte. Inte heller finns det anledning att kräva att banker anmäler beslut om inrättande av bankkontor.
Omyndigas medel
2 kap. 23 § BRL innehåller bestämmelser om medel som en omyndig under sexton år satt in hos en bank. Främst rör bestämmelsen förfoganderätten till sådana medel för förmyndare, god man, förvaltare och över-
Rörelseregler för banker 467
förmyndare. Kommittén kan endast konstatera att bestämmelser av denna typ inte hör hemma i bankrörelselagen. Bestämmelsen bör flyttas till föräldrabalken eller annan relevant lag. Huruvida bestämmelsen behövs och vart den skall flyttas bör vid behov utredas särskilt.
SOU 1998:160 469
12 Tillsyn och auktorisation av banker
12.1 Inledning
Kommittén har i tidigare kapitel utförligt argumenterat för att banker bör omfattas av särskilda rörelseregler och lagt fram förslag till hur sådana regler bör utformas. När kommittén i detta kapitel behandlar tillsynen av banker är det självklart att utgångspunkten tas i det föreslagna regelverket för bankrörelse. Rörelsereglerna är nära kopplade till tillsynen. Om det inte finns tillsyn över att reglerna följs eller om det inte inträder några följdverkningar för det fall att reglerna inte efterlevs blir reglerna meningslösa. Omvänt går det inte att ha tillsyn, i synnerhet innefattande rätt att ingripa mot instituten, utan ett lagstadgat regelverk för hur bankernas verksamhet skall bedrivas. Ett sådant system skulle riskera att präglas av godtycke och rättsosäkerhet.
Rörelsereglerna måste även prägla inriktningen på och formerna för tillsynen. Reglerna är grundade på bedömningar av vilka krav som måste ställas för att bankerna skall fungera på ett ändamålsenligt sätt. Därav följer att tillsynen måste inriktas på att övervaka de förhållanden som regleras i rörelsereglerna. Tillsynen bör därvid styras av kriterierna väsentlighet och risk.
Som framgår avses i detta sammanhang med rörelseregler de regler för bankrörelse som återfinns i 2 kap. BRL. Tillsynen skall emellertid även omfatta bedömningar av huruvida bankerna tar hänsyn till andra regler som berör bankers verksamhet, t.ex. bestämmelserna i kapitaltäckningslagen, och till vad som framgår av bolagsordningen och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen. Detta kommer att framgå av vad som sägs i avsnitt 12.4. Bestämmelserna i kapitaltäckningslagen utgör i praktiken rörelseregler för bl.a. banker även om de inte återfinns i bankrörelselagen. I detta kapitel ligger tyngdpunkten på att belysa hur särskilt reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard bör komma att prägla inriktningen på tillsynen.
På ett allmänt plan är det enkelt att definiera tillsynens uppgift: Övervaka att rörelsereglerna och de andra bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet följs. I praktiken måste dock detta allmänna mandat kompletteras. Tillsynsmyndighetens åligganden och befogenheter måste preciseras, dels för att tillsynsmyndigheten skall veta vad regeringen och riksdagen förväntar sig att den skall göra, dels för att myn-
470 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
digheten - och de som kan bli föremål för tillsyn - skall veta vad den får göra. Tillsynen måste således bedrivas inom ett bestämt område. Detta område preciseras i avsnitt 12.4 och närmare i kapitel 13.
Tillsynsregler finns i den gällande banklagstiftningen. En central fråga för kommittén är om dessa regler är lämpligt utformade, allmänt sett och i förhållande till den nya ansats när det gäller utformningen av rörelsereglerna som kommittén föreslår. Med hänsyn till den nära koppling som finns mellan rörelseregler och tillsyn är det naturligt att överväga om och hur den förskjutning av tonvikten i regelverket som kommittén föreslår, från t.ex. detaljerade regler om hantering av enskilda krediter till övergripande bestämmelser inriktade på bankernas stabilitet, bör avspeglas i tillsynsreglerna.
Viktigt i sammanhanget är att de föreslagna rörelsereglerna i 2 kap. BRL, i synnerhet de grundläggande bestämmelserna om soliditet (1 §), riskhantering (2 §), genomlysbarhet (3 §) och god bankstandard (4 §), är allmänt formulerade. Reglerna om tillsynen blir genom kopplingen till rörelsereglerna med nödvändighet uttryckta i generella termer. Följaktligen kommer viktiga delar av det praktiska tillsynsarbetet att utformas av tillsynsmyndigheten. Så har förhållandet i hög grad blivit redan med nuvarande rörelseregler efter hand som utvecklingen sprungit ifrån dem. Det lagstiftaren kan göra är att anvisa mål för tillsynen och de medel, inklusive sanktioner, som skall stå till tillsynens förfogande om banker bryter mot reglerna. Därtill kan riksdagen via lagstiftning och regeringen via instruktioner och regleringsbrev precisera de krav som de ställer på tillsynen.
Det bör redan inledningsvis understrykas att kommittén ser det som sin uppgift att lägga fast ett regelsystem för tillsynen men överlämnar till Finansinspektionen att utforma hur det praktiska tillsynsarbetet skall bedrivas. Kommittén anser det nämligen inte vara möjligt eller ens önskvärt att i lagstiftningen ange mer detaljerade anvisningar för tillsynsarbetet. Genom att ange huvudinriktningen på tillsynen anser sig kommittén emellertid lägga en god grund för en bedömning av hur tillsynsarbetet praktiskt bör läggas upp. I kapitel 13 kommer kommittén att redogöra för de kontrollmöjligheter som kommittén anser skall stå till inspektionens förfogande vid tillsynen och vilka ingripanden inspektionen skall ha rätt att göra.
Kommittén har i tidigare kapitel redovisat bedömningen att stabiliteten i betalningssystemet och på kreditmarknaden är av särskilt stor samhällsekonomisk betydelse. Finansinspektionen, som ansvarar för tillsynen av banker och kreditmarknadsföretag, har emellertid också en rad andra tillsynsuppgifter. Samtidigt arbetar inspektionen med knappa resurser, såväl finansiellt som personellt och kompetensmässigt. För att
Tillsyn och auktorisation av banker 471
klara av de krav som ställs på tillsynen av bankerna, delvis till följd av de föreslagna regeländringarna, men framför allt till följd av de snabba förändringar och den växande komplexitet som präglar utvecklingen på de finansiella marknaderna, måste banktillsynen, enligt kommitténs bedömning, tillföras nya resurser. Det bör i sammanhanget noteras att även EU-samarbetet och den ökande internationalisering som detta innebär ställer krav på Finansinspektionens resurser. Till följd av Sveriges medlemskap i EU har inspektionen t.ex. tillsynsansvar för svenska bankers filialer som är etablerade inom EES-området. Inspektionen stödjer även utländska tillsynsmyndigheter som övervakar utländsk finansiell verksamhet i Sverige.
Resurser kan tillföras på olika sätt. Man kan frigöra resurser genom att minska det antal arbetsuppgifter som åvilar en myndighet. Utgångspunkten för kommitténs resonemang är att tillsynen av banker även framgent bör skötas av Finansinspektionen. De skäl som låg bakom beslutet att för ett antal år sedan samordna solvenstillsynen i en myndighet har minst lika stor vikt i dag. Regeringen och riksdagen bör dock göra en tydligare prioritering bland de uppgifter som för närvarande åvilar Finansinspektionen. Kommittén kommer i det följande att redovisa sin bedömning av vilka tillsynsuppgifter som är mest angelägna på bankområdet. Det är angeläget med en total översyn av vad som bör omfattas av Finansinspektionens tillsyn vilket dock får ske i annan ordning. Utgångspunkten för kommitténs bedömning är att Finansinspektionens huvuduppgift skall vara soliditetstillsyn på det finansiella området.
Här kan inskjutas att Finansinspektionens tillsynsuppdrag skall skiljas från Riksbankens uppgift som enligt vad som framgår av 9 kap. 12 § regeringsformen är att ha ansvaret för penningpolitiken. Målet för Riksbankens verksamhet är enligt 1 kap. 2 § andra stycket lagen (1988:1385) om Sveriges riksbank att upprätthålla ett fast penningvärde. Därtill kommer, enligt paragrafens tredje stycke, att Riksbanken skall främja ett säkert och effektivt betalningsväsende, dock utan att det överordnade målet om att upprätthålla ett fast penningvärde åsidosätts153. Dessa uppgifter medför att Riksbanken i sitt arbete - som bl.a. innefattar att stabiliteten i vissa centrala institut följs - kan få indikationer på problem som kan komma att uppstå inom betalningsväsendet. En viss överlappning föreligger i förhållande till Finansinspektionens tillsyns-uppdrag eftersom kommittén anser att inspektionen skall ha i uppdrag att följa utvecklingen inom de system eller marknader där de institut som står under tillsyn är verksamma (se mer härom i avsnitt 12.5). Genom att utbyta information och samråda med varandra kan de båda myndigheterna öka sannolikheten för att hot mot stabiliteten upptäcks. En sådan samråds-
153 Se prop. 1997/98:40 s. 89.
472 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
skyldighet finns för övrigt redan i dag enligt regeringens förordning med instruktion för Finansinspektionen154 (se vidare något härom i avsnitten 12.2.1 och 12.5).
Kapitlet är disponerat enligt följande. Tillsynens allmänna inriktning behandlas i avsnitt 12.2. Auktorisation av banker behandlas i avsnitt 12.3. Förslaget till formellt regelverk för tillsynsuppdraget behandlas i avsnitten 12.4 och 5. Kompetens- och resursfrågor liksom de prioriteringar som kommitténs förslag bör föranleda behandlas kort i det avslutande avsnittet 12.6.
Avslutningsvis skall sägas att kommittén endast behandlar tillsynen över svenska banker. Banker som är auktoriserade i ett annat EES-land än Sverige men utövar verksamhet här genom en filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, s.k. gränsöverskridande (cross border) verksamhet, står i första hand under tillsyn av hemlandets tillsynsmyndighet. Som antytts ovan har dock Finansinspektionen vissa skyldigheter med avseende på dessa banker. Inspektionen skall i samarbete med behörig hemlandsmyndighet utöva tillsyn över att likviditeten är tillfredsställande i en i Sverige inrättad filial till en EES-bank. Det åligger vidare inspektionen att lämna de uppgifter till hemlandets tillsynsmyndighet som denna behöver för sin tillsyn över den EES-bank som är verksam här genom filial eller gränsöverskridande verksamhet. Inspektionen har även vissa möjligheter att ingripa direkt mot såväl en EES-bank som driver verksamhet här som mot andra utländska bankföretag.
12.2 Tillsynens inriktning
I detta avsnitt kommer kommittén inledningsvis att redogöra för sin syn på hur tillsynen av banker bör se ut med utgångspunkt i utformningen av de grundläggande rörelsereglerna om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet. Även regeln om god bankstandard är av betydelse. Det skall redan här inskjutas att det inte är de nya rörelsereglerna i sig som ställer delvis andra krav på tillsynen än tidigare. Dessa regler är ju endast lagstiftarens reaktion på den snabba och dynamiska utvecklingen på de finansiella marknaderna. Det är förändringarna i den "finansiella omvärlden" som ställer andra krav på tillsynen. Som framgått av föregående avsnitt kan rörelsereglerna och tillsynen inte separeras, utan inriktningen på tillsynen kommer att styras av hur rörelsereglerna är utformade. Kommittén skisserar här på ett övergripande sätt hur tillsynen bör se ut i framtiden och värderar, med utgångspunkt från de övergripande
154 Se 3 § första stycket förordningen (1996:596) med instruktion för Finansinspektionen.
Tillsyn och auktorisation av banker 473
målen bakom rörelsereglerna, hur angelägna olika tillsynsuppgifter på bankområdet är. Som tidigare nämnts kommer kommittén inte att gå närmare in på hur tillsynsarbetet bör bedrivas. Detta är något som kan anges i instruktionen för Finansinspektionen och i regleringsbrev samt inom vissa ramar utformas av inspektionen.
De av kommittén föreslagna rörelsereglernas adressat är de enskilda bankerna men implicit utgör reglerna handlingsregler även för Finansinspektionen när den utövar tillsyn. Det övergripande syftet bakom de föreslagna reglerna om soliditet, genomlysbarhet och riskhantering är att minska systemriskerna, dvs. riskerna för större störningar i det finansiella systemet (se kapitel 5). Även kravet på bankerna att hålla god standard i sin verksamhet kan sägas vara präglat av ett systemrisktänkande eftersom målsättningen bakom kravet är att upprätthålla förtroendet för bankmarknaden. En bank som drabbas av misstro till följd av att den inte uppfyller kravet på god bankstandard kan ju hamna i en likviditetskris (se avsnitt 5.2), vilket i förlängningen kan göra att banken fallerar. Detta kan få spridningseffekter som kan resultera i bankpanik. Eftersom rörelsereglerna och tillsynen utgör ömsesidigt beroende delar av en helhet kan det slås fast att tillsynen av de enskilda bankerna måste ske mot bakgrund av ett systemrisktänkande. Genom att vaka över de enskilda bankernas stabilitet och standarden i bankernas verksamhet skall inspektionen bidra till det finansiella systemets stabilitet.
Tillsynen syftar till att bankerna inte skall ägna sig åt risktagande som kan hota deras egen stabilitet och i förlängningen stabiliteten i betalnings- och kreditsystemet samt till att god bankstandard följs. Finansinspektionens arbete bör inriktas mot att fortlöpande följa utvecklingen av de enskilda bankernas rörelse för att inspektionen snabbt skall kunna göra en värdering av den enskilda banken och få ett samlat grepp om dess riskexponering. Fokus i inspektionens arbete bör därvid ligga på att sådana banker vars verksamhet utgör en systemrisk identifieras och ägnas särskild uppmärksamhet.
Regelverket på det finansiella området, så som detta definieras och begränsas i avsnitt 12.4, utgör ramen för tillsynen. Finansinspektionens arbete bör enligt kommitténs mening inriktas mot att med de grundläggande rörelsereglerna som grund se till att bankerna håller en god nivå särskilt när det gäller att identifiera, mäta och kontrollera de risker som följer med bankverksamhet samt att kvaliteten på verksamheten även i övrigt är god. Av de nämnda reglerna är det soliditetsregeln som står i fokus. Det är denna regel som styr hur bankerna skall bedriva sin rörelse och som därmed också blir avgörande för inriktningen på tillsynen. För
474 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
Finansinspektionen innebär detta att inspektionen måste följa rörelsen i den enskilda banken på ett sådant sätt att inspektionen har kontroll över att banken uppfyller soliditetskravet.
Frågan blir då hur detta skall gå till. För att kunna svara på det bör man se något på hur Finansinspektionens arbete är organiserat i dag för att därefter kunna bedöma om inspektionens nuvarande verksamhetsfält stämmer överens med de uppgifter som kommittén bedömer som mest angelägna. Nedan följer en mycket kort redogörelse härav. Kommittén redovisar i avsnitt 12.6 sin bedömning av den kompetens och de resurser som de grundläggande rörelsereglerna, framför allt soliditetsregeln, och den inriktning på tillsynen som blir följden därav fordrar.
12.2.1 Finansinspektionens mål och inriktning i dag
Regeringen reglerar Finansinspektionens verksamhet i instruktionen för Finansinspektionen. Där slås fast att Finansinspektionen är central förvaltningsmyndighet för tillsynen över finansiella marknader, kreditinstitut och det enskilda försäkringsväsendet.155 De övergripande målen för inspektionens verksamhet är att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.156 Enligt instruktionen har Finansinspektionen till uppgift att utöva tillsyn enlighet med vad som anges i lag eller annan författning, följa och analysera utvecklingen inom verksamhetsområdet, meddela föreskrifter samt handlägga förvaltningsärenden i enlighet med lag eller annan författning och medverka i internationellt samarbete som rör inspektionens verksamhetsområde.157 Vidare framgår att inspektionen har viss samrådsskyldighet med bl.a. Riksbanken.158 Inspektionen skall svara för att statistik över finansiella marknader, kreditinstitut och försäkringsområdet framställs.159 Som s.k. sektormyndighet har inspektionen ansvar för den officiella statistiken inom sitt område. Detta är en följd av de ändrade principer för ansvarsfördelning och finansiering av den officiella statistiken som riksdagen beslutade om i november 1992. Ändringen innebar att Statistiska centralbyrån, SCB, fick ansvar för sektorövergripande statistik och vissa samordnande uppgifter medan sektormyndigheter så långt möjligt skulle ansvara för sektorbunden statistik. Inspektionen har såle-
155 Se 1 § instruktionen.156 Se 2 § instruktionen.157 Se 2 § andra stycket 1-4 instruktionen. I detta lagrum anges ytterligare uppgifter för inspektionen vilka dock saknar intresse i detta sammanhang.158 Se vid not 2.159 Se 4 § instruktionen.
Tillsyn och auktorisation av banker 475
des ett omfattande statistikansvar som inte endast är motiverat av dess tillsynsuppdrag.
I regleringsbrevet för år 1998 hänvisas till att det i budgetpropositionen under utgiftsområde 2 anges effektmål (en annan benämning för övergripande mål) som rör Finansinspektionens verksamhet. Dessa mål är ett stabilt och effektivt finansiellt system och en tillförlitlig och relevant statistik. Finansinspektionens del av effektmålen inom utgiftsområde 2 är att genom tillsyn säkerställa stabilitet i de enskilda finansiella instituten och att verka för att officiell statistik om finansmarknaden är tillförlitlig och relevant. Därutöver skall som mål för inspektionen gälla att verka för ett gott konsumentskydd på det finansiella området.160 Som verksamhetsmål för Finansinspektionen anges analys och marknadsöversikt, övervakning, ärendehandläggning, regelgivning och samverkan och samordning på försäkrings-, kredit- och värdepappersmarknadsområdena.161 Alla målen skall återrapporteras till regeringen. Av regleringsbrevet framgår att övervakning innebär att inspektionen skall samla in, granska och analysera information om institut och marknader. Kontroll skall ske av att instituten uppfyller lagstadgade krav. De slutsatser som man från inspektionens sida drar på grundval av analyser och kontroll skall utgöra underlag för inspektionens prioritering av tillsynsinsatserna.162
Finansinspektionen presenterar sina verksamhetsmål på följande sätt i en folder från januari 1998 och anknyter då till de övergripande målen så som dessa angetts i instruktionen. "För att bidra till stabilitet på de finansiella marknaderna skall inspektionen: analysera utvecklingen på marknaderna samt i instituten, systematiskt utvärdera var problem- och riskområden finns, granska verksamheten i instituten och på detta sätt bidra till att dessa verkar med ett rimligt risktagande, genom normgivning verka för att instituten bedriver sin verksamhet inom ramen för gällande regler. För att bidra till effektivitet på de finansiella marknaderna skall inspektionen: verka för att en tillfredsställande information ges till konsumenter och andra aktörer på de finansiella marknaderna, verka för självdisciplin och självreglering hos företagen på de finansiella marknaderna, verka för en god genomlysning av institutens finansiella ställning. För att bidra till ett gott konsumentskydd skall inspektionen: följa upp att instituten följer lagar, förordningar och andra regler, verka för en god etik inom det finansiella systemet, verka för att aktörerna på
160 Se Statsliggaren för år 1998, Utgiftsområde 2. (cit. regleringsbrevet), s. 32.161 Ibid.162Se regleringsbrevet, s. 33.
476 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
de finansiella marknaderna svarar mot högt ställda krav på integritet, kompetens och god affärssed."163
Finansinspektionens arbete var tidigare institutionellt präglat men sedan första halvåret 1994 har tillsynen blivit mer funktionellt inriktad. Inspektionen är indelad i fyra avdelningar: en försäkringsmarknadsavdelning, en kreditmarknadsavdelning, en värdepappersmarknadsavdelning och en administrativ avdelning. Vidare finns särskilda enheter för konsumenträtt och redovisning som är direkt underställda generaldirektören i likhet med ett verksledningskansli där informations-, utvecklingsoch metodfrågor samt vissa internationella frågor handläggs. Varje sakavdelning är indelad i tre olika enheter: finansiell analys, operativ tillsyn samt tillstånds- och rättsfrågor. På värdepappersmarknadsavdelningen finns därutöver en enhet för insiderutredning.
Av en rapport från Riksrevisionsverket (RRV) 1994 om statens till0syn av den finansiella sektorn, som i dag möjligen inte är aktuell i alla delar, framgår att ca 40 procent av Finansinspektionens samlade resurser läggs på uppföljning och tillsyn medan återstående ca 60 procent av resurserna fördelar sig på tillståndsgivning (knappt 10 procent), normgivning (drygt 5 procent), stabsarbete (drygt 17 procent) och stödfunktioner (drygt 27 procent) (avser juli-december 1993/94).164 Knappt hälften av resurserna för uppföljning och tillsyn används på bank-, värdepappers- och börsområdet.165 Drygt en tredjedel av resurserna för uppföljning och tillsyn används för tillsyn av kreditmarknaderna (banker och kreditmarknadsföretag), vilket motsvarar ca 15 procent av inspektionens samlade resurser.166 RRV konstaterar: "Myndigheten har ett stort antal arbetsuppgifter. Huvudsakligen regleras dessa via rörelselagstiftningen för de olika instituttyperna. Andra uppgifter såsom klagomålshanteringen saknar laglig grund och är i viss utsträckning en självpåtagen uppgift. – Många av inspektionens uppgifter är starkt efterfrågestyrda. De resurser som avsatts för mer centrala tillsynsuppgifter riskerar därför att tas i anspråk för att tillgodose icke förutsedda yttre krav. Tillsynen av enskilda områden blir då eftersatt, ibland över längre tidsperioder. – Det stora antalet, ofta disparata, uppgifter får negativa konsekvenser för myndighetens förutsättningar att effektivt inrikta och prioritera verksamheten."167 RRV noterar även att det inte förekommit någon omprövning av
163 Se Finansinspektionen, En presentation (januari 1998), s. 3 f.164 Se Statens tillsyn av den finansiella sektorn, RRV 1994:15 (cit. RRV:s rapport), s. 39.165 Se RRV:s rapport, s. 47.166 Ibid.167 Se RRV:s rapport, s. 52.
Tillsyn och auktorisation av banker 477
de institut som står under inspektionens tillsyn.168 Verket har vidare "fått intrycket att inspektionen betraktas som en sektormyndighet för den finansiella sektorn och därför ålagts uppgifter på grund av att de rör den finansiella sektorn och inte därför att de hänger samman med statens behov av att särskilt reglera och kontrollera densamma."169 Av RRV: s rapport framgår även att inspektionen, förutom den nya inriktningen mot en funktionellt orienterad tillsynsorganisation, strävar mot att renodla kompetensen och öka specialiseringen samt efter att skapa förutsättningar för en god intern kontroll och ökad självreglering inom företagen.170
Även Riksdagens revisorer har berört att inspektionen är starkt splittrad på ett stort antal arbetsuppgifter171 samt uttalat att regleringsbreven för inspektionen i alltför hög grad detaljstyr inspektionens verksamhet.172Vissa av de uppsatta verksamhetsmålen betecknas närmast som tilldelade arbetsuppgifter.173 Det är enligt revisorerna angeläget att regeringen formulerar tydliga och mätbara verksamhetsmål som kan uppfattas som ändamålsenliga och relevanta med hänsyn till inspektionens verksamhet.174
12.2.2 Kommitténs överväganden
Som beskrivits inledningsvis utgör rörelsereglerna inte handlingsregler endast för bankerna utan även för Finansinspektionen när den utövar tillsyn. I stora drag kan alltså riktlinjerna för tillsynsarbetet på bankområdet sägas vara fastlagda genom förslaget till rörelseregler. Detta innebär att ändamålet med rörelselagstiftningen präglar även inriktningen på tillsynen, vilket enligt kommitténs mening måste återspeglas i regeringens styrning av vad tillsynen skall inriktas på. Styrningen av tillsynen bör ske med hänsyn till de övergripande mål som ligger bakom tillsyns-
168 Se RRV:s rapport, s. 53. - Enligt uppgift i Finansinspektionens presentation står ca 2 500 institut under tillsyn av Finansinspektionen. Av dessa är ca 900 individuella försäkringsmäklare. Inspektionen konstaterar själv i Fördjupad anslagsframställan för budgetåren 1997, 1998 och 1999 att ”[ä]ven om det sker en prioritering av tillsynen till de större instituten kan inte en tillfredsställande tillsyn långsiktigt upprätthållas med nuvarande resurser.” Se s. 9.169 Se RRV:s rapport, s. 56.170 Se RRV:s rapport, s. 82.171 Se Riksdagens revisorer, Granskningspromemoria om Finansinspektionen, dnr 1997:59 (cit. revisorerna), s. 35.172 Se revisorerna, s. 33.173 Ibid.174Se revisorerna, s. 32 f.
478 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
reglerna. Den av kommittén föreslagna portalparagrafen i 1 kap. 1 § BRL som säger att syftet med bankrörelselagen är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas bör tas till utgångspunkt när regeringen formulerar de övergripande målen för inspektionens verksamhet liksom när den närmare anger inspektionens verksamhetsmål och uppgifter. För att tillsynen skall bli så effektiv som möjligt och därmed bidra till att de nya rörelsereglerna får genomslagskraft är det viktigt att regeringen i instruktionen för Finansinspektionen och i regleringsbrev följer upp intentionerna bakom dessa regler så att rörelseregler och tillsyn praktiskt kommer att utgöra en helhet.
Om man ser på vad regeringen för närvarande har angett som övergripande mål för Finansinspektionens verksamhet är dessa enligt 2 § instruktionen för Finansinspektionen att bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet samt att verka för ett gott konsumentskydd.
Av regleringsbrevet för budgetåret 1998 framgår att övergripande mål som rör Finansinspektionens verksamhet är ett stabilt och effektivt finansiellt system och en tillförlitlig och relevant statistik. Finansinspektionens del av dessa övergripande mål anges vara att genom tillsyn säkerställa stabilitet i de enskilda finansiella instituten och att verka för att officiell statistik om finansmarknaden är tillförlitlig och relevant. Därutöver skall som mål för inspektionen gälla att verka för ett gott konsumentskydd på det finansiella området.
Utifrån ett soliditetsperspektiv är det givet att Finansinspektionen skall bidra till det finansiella systemets stabilitet genom tillsyn av de enskilda instituten, i detta sammanhang alltså bankerna. Stabilitetsmålet är en naturlig följd av syftet med rörelsereglerna.
När det gäller målet att bidra till det finansiella systemets effektivitet har detta inte närmare definierats av regeringen. I propositionen, Om åtgärder för att stärka det finansiella systemet, anges att syftet med att banker och andra kreditinstitut är underkastade särskilda verksamhetsregler och är föremål för offentlig tillsyn är att förhindra uppkomsten av stora störningar som kan skada det finansiella systemets funktionsduglighet.175 Detta utgör närmast en beskrivning av stabilitetsmålet. I propositionen, Ny associationsrätt för bankaktiebolag, m.m., anges de grundläggande skyddsintressen som finns inom det finansiella systemet och som motiverar att bl.a. bankers verksamhet omgärdas med särskild lagstiftning, nämligen intresset för det finansiella systemets stabilitet och
175 Se prop. 1992/93:135 s. 15.
Tillsyn och auktorisation av banker 479
effektivitet samt konsumentskyddsintresset.176 Därefter förklaras i korthet vari stabilitets- respektive konsumentskyddsintresset består.177
Det finns inte någon entydig definition av begreppet effektivitet på den finansiella marknaden. I en mening är en finansiell marknad effektiv om den är stabil. Instabilitet på marknaden kan leda till stora samhällsekonomiska kostnader och är i den meningen ineffektivt. Regler som har till syfte att bankerna skall bevara stabiliteten i sin rörelse kan med denna utgångspunkt sägas främja effektiviteten i det finansiella systemet. Även konsumenträttsliga regler kan bidra till effektivitet på den finansiella marknaden i den meningen att de får konsumenter att känna sig trygga och därmed våga gå in som aktörer på denna marknad. Marknaden kan även vara effektiv i betydelsen att effektiv konkurrens råder. Konkurrenslagen har till ändamål att undanröja och motverka hinder för en effektiv konkurrens i fråga om produktion av och handel med varor, tjänster och andra nyttigheter. Enligt förarbetena till konkurrenslagen kan en effektiv konkurrens i princip anses råda på en marknad där antalet säljare inte är för begränsat, de utbjudna produkterna inte är för differentierade, företagen inte handlar i samförstånd med varandra och inga väsentliga hinder finns för nyetablering av företag.178
Det går således att ringa in olika aspekter av begreppet effektivitet även om en heltäckande bestämning av begreppet saknas. Enligt kommitténs uppfattning bör det ligga på Finansinspektionen att vaka över att bankerna upprätthåller stabiliteten i sin rörelse. Att därutöver sätta upp ett effektivitetsmål av mer diffus karaktär för inspektionen är med hänsyn till det nu sagda inte önskvärt. Effektivitet i meningen väl fungerande konsumentskydd och väl fungerande konkurrens bör övervakas av de myndigheter som primärt är satta att göra detta, nämligen bl.a. Konsumentombudsmannen och Konkurrensverket. Att ge Finans-inspektionen sådana uppdrag medför en onödig överlappning mellan myndigheternas verksamhetsområden och tar uppmärksamhet från det som bör vara inspektionens huvuduppdrag, nämligen att övervaka stabiliteten i de enskilda bankerna.
När det gäller Finansinspektionens ansvar för tillförlitlig och relevant statistik noterar kommittén att frågor om officiell statistik för närvarande är föremål för utredning.179 Från kommitténs synpunkt är det viktigt att Finansinspektionen har möjlighet att koncentrera sig på tillsynen. In-
176 Se prop. 1997/98:166 s. 49.177 Ibid.178 Se prop. 1992/93:56 s. 66.179 Se dir. 1998:17, Utvärdering av statistikreformen. Utredningen, som hör till Finansdepartementet, tillsattes den 12 mars 1998. Arbetet skall vara avslutat senast den 1 mars 1999.
480 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
spektionen bör därför inte ha ansvar för produktion av offentlig statistik annat än för tillsynsändamål.
Som framgår av det sagda går de av regeringen formulerade målen för Finansinspektionens verksamhet enligt kommitténs mening delvis utöver syftet bakom rörelsereglerna och skapar på det sättet en bristande överensstämmelse mellan rörelseregler och tillsynsarbete. Regeringens styrning av tillsynsarbetet bör enligt kommitténs uppfattning ligga i linje med intentionerna bakom rörelsereglerna och utmynna i preciserade instruktioner till inspektionen så att inspektionen inte tillförs arbetsuppgifter som ligger vid sidan av dess tillsynsuppdrag. I regelverket och i motiven till detta anges huvudinriktningen på det framtida tillsynsarbetet. Utifrån portalparagrafen i 1 kap. 1 § BRL kan anges att inspektionens verksamhet, när det gäller banker, skall ha till ändamål att bankerna skall vara motståndskraftiga mot störningar varvid inspektionen skall ha tillsyn över att bankerna uppfyller kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. För att kunna fullgöra detta uppdrag krävs att inspektionen arbetar långsiktigt och inte behöver utföra uppgifter av mer tillfällig natur som ett resultat av opinionsbildning, m.m. Inspektionen skall inte åläggas uppgifter därför att de rör den finansiella sektorn utan därför att uppgifterna är motiverade från ett systemriskperspektiv.
12.3 Auktorisation av banker
Kommitténs förslag: Vid oktrojprövningen krävs dels att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven i 2 kap. 1-4 §§
BRL på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bank standard, dels att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget inte motverkar att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§. Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas.
Beviljande av tillstånd att bedriva bankrörelse (oktroj) är ett område som ligger den löpande tillsynen nära eftersom den utgör en första kontroll av att bankrörelsen kommer att drivas på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt. Samma krav bör ställas på bankerna vid oktrojprövningen som ställs på dem i den löpande verksamheten. Kommittén föreslår därför att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras för att ligga i linje med vad som senare prövas inom ramen för den löpande tillsynen. Det är därför lämpligt att beröra oktrojprövningen i detta sammanhang.
Tillsyn och auktorisation av banker 481
12.3.1 Gällande ordning
För samtliga slag av associationsrättsliga sammanslutningar som får bedriva bankrörelse, dvs. bankaktiebolag, sparbanker och medlemsbanker, gäller att bolagsordning, reglemente respektive stadgar i normalfallet skall stadfästas av Finansinspektionen som även prövar om oktroj skall beviljas. Vissa förutsättningar, som är delvis olika för sparbanker jämfört med bankaktiebolag och medlemsbanker, skall vara uppfyllda för att auktorisation skall medges.
För bankaktiebolagens del återfinns grunderna för oktrojprövningen i 9 kap. 3 § BRL.180 I 9 kap. 3 § tredje stycket BRL anges de förutsättningar som är av intresse i förevarande sammanhang och som innebär att Finansinspektionen skall pröva om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet (punkt 1) och om det kan antas att den som kommer att äga ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i bolaget och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank (punkt 2). Av 9 kap. 3 § fjärde stycket BRL framgår vidare att oktroj inte får beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken. Prövningen enligt 9 kap. 3 § tredje stycket 2 och fjärde stycket BRL kallas ägarprövning.
Exempel på misskötsamhet i näringsverksamhet är att näringsidkaren gjort sig skyldig till bokföringsbrott eller skattebrott som inte är bagatellartade, att denne regelmässigt underlåtit att betala skatter och allmänna avgifter på icke obetydliga belopp eller att näringsidkaren på olika sätt förfarit otillbörligt i samband med konkursförfarande.181Misskötsamhet i andra ekonomiska angelägenheter kan exemplifieras med att förvärvaren på senare tid vid flera tillfällen underlåtit att deklarera sina inkomster.182 Förvärvaren skall också vara diskvalificerad om han begått allvarliga brott vid sidan av näringsverksamhet.183
Med uttrycket kvalificerat innehav avses enligt 1 kap. 3 § första stycket 2 BRL ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om inne havet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.
180 Lydelse enligt prop. 1997/98:186.181 Se prop. 1995/96:173 s. 130 och 138 f.182 Ibid.183 Ibid.
482 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
En ägarprövning skall även göras vid förvärv av aktier eller andelar i en bestående bank. Denna prövning görs av Finansinspektionen inom ramen för tillsynen. Kommittén behandlar den regleringen i avsnitt 13.4.1.
När det gäller sparbanker och medlemsbanker återfinns grunderna för oktrojprövningen i 2 kap. 3 § sparbankslagen184 och 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker185. För medlemsbankernas del görs samma prövning som av bankaktiebolagen. När det gäller sparbanker prövas om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund bankverksamhet. Någon ägarprövning är däremot inte aktuell.
För fullständighetens skull skall här tilläggas att vid oktrojprövningen görs även en s.k. ledningsprövning (9 kap. 3 § tredje stycket 3 BRL, 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 sparbankslagen och 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 lagen om medlemsbanker). Därvid prövas att de som avses ingå i bankens styrelse - och för bankaktiebolagens del även den som avses bli verkställande direktör - har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift. I förarbetena anges att de som omfattas av prövningen är styrelseledamöter och suppleanter för dem och verkställande direktörer och suppleanter för dem.186 Vad som krävs är att de som skall ingå i ledningen för en bank har ett tillräckligt kunnande på området eller i vart fall förmåga att skaffa sig en sådan kunskap. Viss erfarenhet från näringsverksamhet eller något annat område av betydelse för uppgiften förutsätts också. Vidare bör den som skall ingå i ledningen ha de personliga egenskaper i fråga om omdömesgillhet som uppgiften kräver.187 Kommittén återkommer till ledningsprövning inom ramen för den löpande tillsynen i avsnitten 13.3.1 och 13.3.2.3.
12.3.2 Överväganden
Kommitténs avsikt med den nu föreslagna ändringen av villkoren för auktorisation är att de krav som ställs på den planerade rörelsen och på den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken respektive de krav som därefter ställs på banken när den driver rörelse och på den som skall få ett kvalificerat innehav i en redan existerande bank skall stämma överens. För att tillsynen skall bli effektiv är det viktigt att samma krav ställs vid oktrojprövningen som sedan kommer att ställas när bankrörel-
184 Se vid not 28.185 Se vid not 28.186 Se prop. 1995/96:173 s. 130.187 Se a. prop. s. 85.
Tillsyn och auktorisation av banker 483
sen är i gång. Tyngdpunkten vid oktrojprövningen bör, i den del som nu är aktuell, precis som när det gäller tillsynen ligga vid de grundläggande rörelsereglerna. Vad som skall bedömas är alltså främst huruvida den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard samt huruvida det kan antas att den som äger ett kvalificerat innehav i banken inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. När det gäller innebörden av de nämnda kraven blir samma överväganden aktuella som vid tillsynen (se avsnitt 12.4). Innebörden av lämplighetskravet bör fortsättningsvis i huvudsak vara att en större ägare skall vara ansvarskännande och visa gott omdöme.188 Kommittén föreslår inte någon ändring i den delen.
Som framgår av redogörelsen ovan i avsnitt 11.1.3 har innebörden av sundhetsbegreppet förändrats över tiden från att ursprungligen ha tagit sikte på bankernas ekonomiska stabilitet till att numera avse ett allmänt kvalitetskrav när det gäller i stort sett alla aspekter av en banks rörelse.
Kommitténs förslag innebär att begreppen "sund bankverksamhet" respektive "sund utveckling av verksamheten" slopas som bedömningsgrunder vid oktrojprövningen och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§ BRL, dvs. de grundläggande bestämmelserna om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard.
Enligt kommitténs bedömning strider de föreslagna ändringarna inte mot EG-rätten på området.
För en utförlig redogörelse av sundhetsbegreppet hänvisas till avsnitt 11.1.3.
12.4 Tillsyn av banker
Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt bankrörelselagen, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen.
188 Jfr prop. 1995/96:173, s. 138.
484 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
Finansinspektionens huvuduppdrag är att utöva tillsyn i enlighet med den föreslagna bestämmelsen, som innebär att inspektionen skall ha tillsyn över att bankrörelse bedrivs i enlighet med bankrörelselagen, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna föreskrifter som har sin grund i banklagstiftningen.
Soliditetsparagrafen styr i hög grad tillsynsarbetet. Den ställer stora krav på tillsynen. För att kunna bedöma en banks soliditet krävs att inspektionen har en ingående kännedom om rörelsen i just den banken. Härför krävs att inspektionen tillräckligt nära följer verksamheten i banken och har kompetens att dra korrekta slutsatser om tillståndet i banken på grundval av den information som hämtas in.
Inspektionen har olika möjligheter att skaffa sig information om tillståndet i bankerna; genom de rapporter som bankerna är skyldiga att ge in till inspektionen, genom platsbesök, genom möjligheten att anlita en eller flera revisorer för bedömning av en viss fråga vid tillsynen (se närmare härom i avsnitt 13.2.1), genom bankernas årsredovisningar samt genom underhandskontakter mellan inspektionen och bankernas ledning och personal.
För att fortlöpande vara solid måste banken identifiera, mäta och kontrollera de risker den är exponerad för och för att banken skall kunna göra detta måste verksamheten vara genomlysbar. Finansinspektionens kontroll inom ramen för kravet på soliditet kommer därför samtidigt att inbegripa en kontroll av riskhanteringen och genomlysbarheten i den enskilda banken. För att kunna uppfylla kraven på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet måste bankerna ha tillfredsställande interna kontrollsystem.189
Finansinspektionen bör inrikta tillsynen på bankens styrsystem och informationssystem.
När det gäller styrsystem skall inspektionen kontrollera att styrelsen har god kontroll över bankens samlade rörelse. Det är av största vikt att inspektionen övervakar att styrelsen har ett samlat grepp om och verkligen kan ta ansvar för bankens rörelse på ett övergripande plan. Styrelsen
189 Bankstödsnämnden konstaterar i Erfarenheter av bankkrisen - en rapport till regeringen den 17 oktober 1994 att den ”interna styrningen och kontrollen är av avgörande betydelse för varje banks överlevnadsförmåga”, se s. 14. Även RRV är inne på liknande tankebanor när verket anför. ”Det är enligt RRV rimligt att utgå från att instituten i dag som regel bör ha incitament att ha tillfredsställande kontrollsystem. Finanskrisen har sannolikt skärpt ägarnas krav på att kontrollen i instituten är god. Detta synsätt utesluter inte behovet av statlig kontroll men kontrollen bör utformas utifrån en uppfattning om institutens riskbenägenhet och egenkontroll. - Inspektionen bör med detta synsätt i första hand utveckla en kompetens och metodik som gör att man kompletterar institutens egen strävan efter kontroll.” Se RRV:s rapport, s. 69.
Tillsyn och auktorisation av banker 485
måste ha kontroll över bankens riskexponering och kapitalsituation för att dess förutsättningar att på ett tidigt stadium identifiera och uppmärksamma problem och oönskade risksituationer skall vara så goda som möjligt. I normalfallet är styrelsens arbetsformer däremot något som bankerna själva skall bestämma över. Den strategiska och affärsmässiga planeringen av verksamheten, som t.ex. bedömningar av om banken skall satsa på kunder inom en viss bransch eller region, ankommer givetvis på de enskilda bankerna så länge verksamheten inte kommer i konflikt med rörelsereglerna. Det är bankerna själva som fattar de företagsekonomiska besluten. Det är den enskilda bankens eget val om den t.ex. satsar hårdare på valutahandel, under förutsättning att den har system och kapital nog härför.
Vad angår informationssystem beror systemens utformning av inriktningen på bankens hela rörelse och även på kapitalsituationen. Systemen bör alltså vara anpassade till den individuella bankens rörelse och Finansinspektionen måste här kontrollera att banken har ett informationssystem som passar just denna bank. Detta kräver att inspektionen är väl förtrogen med alla de olika rörelsegrenar som bankverksamhet kan omfatta och kan bedöma huruvida en enskild bank har ett med hänsyn till just sin rörelseprofil godtagbart informationssystem.
Från ett riskhanteringsperspektiv är det givetvis väsentligt att bankerna har klara riktlinjer och metoder och rutiner för den interna kontrollen (se närmare härom i kapitel 4 under avsnitten 4.1 och 5), vilket också skall vara föremål för tillsyn.
Enligt kommitténs uppfattning bör tyngdpunkten i tillsynen ligga på en övergripande analys av den enskilda bankens system för att identifiera, mäta och kontrollera de särskilda risker som är förenade med bankverksamhet och på en total bedömning av den enskilda bankens ställning.
12.5 Tillsyn över banksektorn
Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha i uppdrag att verka för en sund utveckling av banksektorn.
I sin tillsynsverksamhet får Finansinspektionen tillgång till information om de enskilda bankerna som i sin tur ger inspektionen en unik inblick i hela banksektorn. Det följer inte av förslaget till rörelseregler att inspektionen skall göra en samlad bedömning av institutens situation, exempelvis såvitt gäller bankernas totala riskexponering gentemot en viss sektor. Detta är också naturligt eftersom det knappast finns möjlighet för in-
486 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
spektionen att ingripa med formella sanktioner i fall där den har uppfattningen att utvecklingen inom hela banksektorn eller i en grupp av banker inte är tillfredsställande men det inte finns grund att påstå att läget i en enskild bank är allvarligt. Det är dock angeläget att Finansinspektionen följer utvecklingen inom banksektorn som helhet och därvid bildar sig en uppfattning om utvecklingen ligger i linje med intentionerna bakom banklagstiftningen. Utöver en tillsynsregel som tar sikte på förhållanden i enskilda banker bör det enligt kommitténs mening finnas en anvisning till Finansinspektionen om att följa utvecklingen inom hela banksektorn. Det är alltså inte fråga om ett krav riktat till bankerna utan en anvisning till Finansinspektionen om vad tillsynsarbetet skall inriktas på. Anvisningen innebär att inspektionen skall följa och analysera utvecklingen på den svenska finansiella marknaden och de utländska finansiella marknaderna för att se hur utvecklingen påverkar de svenska bankerna som kollektiv. Detta innebär att Finans-inspektionens och Riksbankens verksamhetsområden i viss mån sammanfaller. Ett samråd mellan myndigheterna kan bidra till en effektivare tillsyn av stabiliteten i bankerna.
Det är inte meningen att Finansinspektionen skall kunna ingripa mot en enskild bank under åberopande av den föreslagna regeln. Inspektionen skall dock kunna vidta åtgärder av annat slag. En naturlig åtgärd från Finansinspektionens sida i fall där förhållandet inte begränsar sig till en enskild bank är att inleda samtal med de berörda bankerna eller med branschorganisationen. Om samtalen visar sig fruktlösa eller det eljest påkallas kan det finnas anledning för inspektionen att uppmärksamma regeringen på förhållandena.190 Det kan också finnas lägen när det är lämpligt att ge offentlighet åt förhållandena.
12.6 Resurser och kompetens som den framtida tillsynen kräver
I kommitténs direktiv sägs att det är önskvärt att kommittén "värderar hur angelägna olika tillsynsuppgifter är." Vidare sägs att kommitténs "överväganden i dessa frågor bör göras mot bakgrund av en analys av vilka resurser som fordras för att ett tillsynsarbete i enlighet med kommitténs förslag skall kunna utföras. Kommittén bör i det sammanhanget
190 Finansinspektionen har en sådan skyldighet i dag. Enligt 7 § andra stycket 3 verksförordningen (1995:1322) skall nämligen myndighetens chef fortlöpande följa upp och pröva den egna verksamheten och konsekvenserna av de författningsföreskrifter och särskilda beslut som rör verksamheten samt vidta de åtgärder som behövs.
Tillsyn och auktorisation av banker 487
inte bara ange en önskvärd ambitionsnivå utan också uttala sig om tillsynsarbetets inriktning vid en oförändrad resursnivå för inspektionen."
Direktiven får uppfattas så att kommittén endast har att ta ställning till olika tillsynsuppgifters angelägenhet på områden som kommittén ser över i sak, dvs. bankområdet och finansieringssektorn. Kommittén överväger att återkomma till vissa frågor rörande tillsynens organisation och inriktning på dessa områden i slutbetänkandet.
Kommittén anser sig inte ha möjlighet att mer ingående väga angelägenheten av andra tillsynsområden, såsom t.ex. tillsynen över försäkringsmäklare och insiderövervakningen, mot de uppgifter som följer av kommitténs förslag i övrigt. Det är dock enligt kommitténs mening önskvärt att en översyn av inspektionens arbetsuppgifter i stort görs med det syftet att resurserna skall koncentreras till områden som har betydelse för stabiliteten i det finansiella systemet. I den mån tillsyn över verksamheter som inte bedöms vara av betydelse för stabiliteten är nödvändig bör den läggas på någon annan myndighet. De närmare överväganden som följer av ett sådant allmänt synsätt bör bli föremål för utredning i annan ordning.
De föreslagna rörelsereglerna och den inriktning på tillsynen som följer därav ställer väsentligt större krav på Finansinspektionen än i dag. Soliditets- och riskhanteringsreglerna innebär ett krav på inspektionen att skapa sig en samlad bild av enskilda bankers ställning. Banker kan i vissa skeden bedömas vara i behov av att följas nära nog från dag till dag. Genom att det framtida uppdraget blir tydligare och mer renodlat jämfört med vad som för närvarande är fallet kommer helt naturligt den redan existerande kompetensen hos inspektionen att behöva kompletteras. Kravet på inspektionen att bilda sig en uppfattning om varje banks ställning och att närmare följa de banker som bedöms behöva det, kravet på en bank att anpassa riskhanteringssystemen till rörelsen och möjligheten för banken att styra utformningen av systemen samt möjligheten för banker att engagera sig i ett vidare spektrum av verksamheter fordrar, enligt kommitténs bedömning, bl.a. följande kompetens.
− Kunskap om såväl praktisk bankverksamhet som mer teoretiska metoder för utvärdering av finansiell verksamhet.
− Förmåga att analysera såväl enskilda bankers samlade ställning som förändringar i omvärlden och dessa förändringars påverkan på det svenska banksystemet.
− Förmåga att utvärdera och tillgodogöra sig information från olika typer av riskhanteringssystem.
− Förmåga att överblicka och utvärdera flera typer av verksamheter och även mer komplext sammansatta bankrörelser som helhet.
488 Tillsyn och auktorisation av banker SOU 1998:160
Tillsynen måste hålla jämna steg med utvecklingen i bankerna. Detta innebär inte med nödvändighet att inspektionen själv i alla lägen måste ha motsvarande kompetens som bankerna. Det är emellertid viktigt att man från inspektionens sida kan tillgodogöra sig, analysera och bedöma information och framställningar från bankerna samt kan avgöra när situationen är sådan att extern kompetens behövs.
Finansinspektionen måste få tillgång till personal som kan tillföra och förstärka kompetensen inom de berörda områdena. Vidare måste det finnas utrymme för att genom utbildning förstärka den redan befintliga kompetensen. Detta kommer enligt kommitténs mening att medföra ökade lönekostnader. Myndighetens maskinella utrustning kan behöva förbättras och förnyas.
Enligt kommitténs bedömning kräver den föreslagna inriktningen på tillsynen över bankerna att Finansinspektionen tillförs ökade finansiella resurser såväl under förändringsarbetets inledningsskede som på sikt. Härtill kommer den tilltagande internationaliseringen och den snabba tekniska utvecklingen på de finansiella marknaderna. Samarbetet inom EU kan förväntas dra allt större kostnader, såväl för inspektionens deltagande i utvecklingen av det gemensamma regelverket som för inspektionens samarbete med utländska tillsynsmyndigheter. Även dessa omständigheter i sig ställer krav på ökade finansiella resurser.
Det får ankomma på ledningen för Finansinspektionen att i samråd med regeringen på ett lämpligt sätt genomföra de förändringar som behövs för att uppnå det av kommittén utpekade målet när det gäller tillsyn över bankerna. Hur mycket resurser inspektionen som helhet behöver tillföras beror på vilka prioriteringar mellan olika tillsynsuppgifter som regering och riksdag gör.
Här kan inskjutas att krishantering av banker kan kräva särskilda personella och finansiella resurser. Kommittén avser att återkomma till regelverket rörande banker med finansiella problem i slutbetänkandet.
Det finns en rad faktorer som är av betydelse när det gäller Finansinspektionens möjligheter att rekrytera personal med den aktuella kompetensen. En sådan faktor kan vara att inspektionen uppfattas som en lärorik arbetsmiljö som kan fungera som språngbräda till andra poster. Erfarenheter från inspektionen kan komma till nytta vid arbete inom näringslivet. Arbetet vid inspektionen kan ge inblickar i många olika företag inom den finansiella sektorn och därmed erbjuda erfarenheter av vitt skilda verksamheter, riskhanteringssystem, företagskulturer och liknande. Vidare kan förtrogenhet med det på förvaltningsrätten grundade arbetssätt som råder inom inspektionen vara värdefull på flera sätt; dels kan kunskapen bidra till bankernas förståelse för inspektionens arbetssätt, dels underlättar det kommunikationen mellan inspektionen och bankerna. I ett idealt tillstånd uppnås en växelverkan mellan inspektionen,
Tillsyn och auktorisation av banker 489
näringsliv och den akademiska världen. Utbyte av personal och därmed erfarenheter sker i sådant fall mellan de olika sektorerna.
Exempel på att arbeten inom statliga förvaltningar uppfattas som meriterande också för dem som planerar en annan karriär finns både utomlands och i Sverige. I USA synes arbete inom olika tillsynsmyndigheter på det finansiella området vara en merit för en fortsatt karriär inom näringslivet, vilket innebär att lovande personer kan lockas till tjänstgöring trots att lönen inte är fullt konkurrenskraftig. Även i Sverige finns exempel på myndigheter som förmått stärka sin konkurrenskraft i nämnda avseende. Det kanske främsta exemplet är Riksbanken som genom ett medvetet och långsiktigt program förmått stärka sin konkurrenskraft bland främst yngre akademiker. Riksbanken uppfattas som en attraktiv arbetsplats även om lönen är något lägre än i den privata sektorn.
SOU 1998:160 491
13 Finansinspektionens kontrollmöjligheter och ingripanden vid tillsynen av banker
13.1 Inledning
I detta kapitel behandlas Finansinspektionens lagreglerade möjligheter att inom ramen för tillsynsuppdraget skaffa sig information om tillståndet i de enskilda bankerna samt ingripa om en bank inte följer regleringen i bankrörelselagen eller de andra bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet. Inspektionens icke lagreglerade möjligheter att i kraft av sitt tillsynsuppdrag ta upp frågor med en enskild bank, t.ex. samtalsvägen, behandlas däremot inte. Denna dialog mellan inspektionen och bankerna är emellertid också ett betydelsefullt inslag i tillsynsarbetet.
De särskilda regler som kan gälla vid tillsynen av banker med finansiella problem och banker i konkurs behandlas inte. Kommittén avser att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet.
13.2 Finansinspektionens kontrollmöjligheter
13.2.1 Gällande ordning
Finansinspektionen har olika möjligheter att granska bankernas verksamhet vilka anges i 7 kap. BRL. Där slås till en början fast att banken skall lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär (7 kap. 1 § första stycket BRL). Denna bestämmelse ger inspektionen stöd för att begära in nödvändiga upplysningar från de enskilda bankerna.191 Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank återkommande skall lämna till inspektionen (7 kap. 2 § 1 BRL). Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen kan med stöd av denna
191 Se prop. 1992/93:89 s. 191.
492 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
regel utfärda generella föreskrifter om bl.a. skyldighet för bankerna att lämna ekonomiska rapporter.192
Vidare får inspektionen genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt (7 kap. 1 § andra stycket BRL).
Ytterligare möjligheter ges genom bestämmelser om upprättande av särskild balansräkning. För bankaktiebolagens del åligger det enligt huvudregeln bolagets styrelse att ofördröjligen upprätta och låta revisorerna granska en särskild balansräkning så snart det finns skäl att anta att bolagets eget kapital understiger häften av det registrerade aktiekapitalet (13 kap. 2 § ABL). När det gäller sparbanker och medlemsbanker föreligger denna skyldighet om det finns anledning att anta att banken inte kan uppfylla kravet på kapitaltäckning enligt kapitaltäcknings-lagen (7 kap. 4 § BRL). För bankaktiebolag respektive sparbanker och medlemsbanker gäller alltså olika krav för att skyldigheten att upprätta särskild balansräkning skall inträda.
Finansinspektionen är skyldig att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank. Revisorn har rätt till skäligt arvode för sitt arbete av banken (7 kap. 5 § BRL). Den av inspektionen förordnade revisorn skall ingå i revisorskollektivet och tillsammans med övriga revisorer i banken granska bolagets årsredovisning och bokföring samt styrelsens och den verkställande direktörens förvaltning samt skriva under revisionsberättelsen. Det åligger vidare inspektionen att utfärda en instruktion för revisor som förordnats av inspektionen. Denna återfinns i Finansinspektionens allmänna råd för revisorer förordnade av Finansinspektionen (FFFS 1998:5).
När det anses nödvändigt får Finansinspektionen sammankalla en banks styrelse. Har styrelsen inte rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till en extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse. Företrädare för inspektionen får närvara vid stämman och vid ett sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna (7 kap. 6 § BRL).
13.2.2 Överväganden
Kommitténs förslag: Finansinspektionens skyldighet att förordna revisorer ersätts av en rätt för inspektionen att göra detta. Arvode till revisorerna betalas av den bank som tillsynen avser.
192 Se a. prop. s. 192.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 493
13.2.2.1 Bakgrund
Finansinspektionen har väckt frågan om att inspektionen i framtiden skall ha en rätt men inte skyldighet att förordna revisorer.
I det följande redogörs i huvuddrag för bestämmelserna om revision i banker. Bestämmelser om revision i aktiebolag finns i 10 kap. ABL. När det gäller revision i sparbanker och medlemsbanker gäller 3 kap. BRL.
I ett bankaktiebolag skall det finnas minst en revisor (10 kap. 1 § ABL). Sparbanker och medlemsbanker skall ha minst två revisorer (3 kap. 1 § BRL). Revisorerna väljs av stämman. Skall det utses flera revisorer, får det i bolagsordningen respektive stadgarna föreskrivas att en eller flera av dem, dock inte alla, skall utses på annat sätt än genom val på stämma (10 kap. 8 § ABL, 3 kap. 1 § BRL). Revisorn i ett bankaktiebolag skall vara auktoriserad eller godkänd (10 kap. 11 § ABL). Minst en av de revisorer som utsetts av bolagsstämman skall vara auktoriserad (9 kap. 15 § BRL). Revisorer i sparbanker och medlemsbanker skall ha den insikt i och erfarenhet av redovisning och ekonomiska förhållanden som med hänsyn till arten och omfånget av bankens verksamhet fordras för uppdragets fullgörande (3 kap. 3 § BRL). Även när det gäller dessa associationsformer skall en av de revisorer som utses av stämman vara auktoriserad (3 kap. 4 § BRL). I bankaktiebolag gäller revisorsuppdraget i fyra år (10 kap. 20 § ABL). I sparbanker och medlemsbanker kan revisorn utses såväl för bestämd tid som tills vidare (3 kap. 1 § BRL). Till revisor kan även utses ett registrerat revisionsbolag (10 kap. 18 § ABL, 3 kap. 3 § BRL).
En aktieägare kan påkalla att länsstyrelsen förordnar en revisor som tillsammans med de övriga revisorerna skall delta i revisionen, s.k. minoritetsrevisor (10 kap. 9 § ABL). Ett förordnande förutsätter att en viss minoritet av aktieägarna biträder ett förslag därom. Denna möjlighet finns även när det gäller sparbanker och medlemsbanker med den skillnaden att minoritetsrevisorn då förordnas av Finansinspektionen (3 kap. 2 § BRL).
När det gäller revisorns uppdrag skall denne följa de särskilda föreskrifter som meddelats av stämman om de inte strider mot lag, stadgar eller god revisionssed (10 kap. 4 § ABL, 3 kap. 8 § BRL). Detta gäller emellertid endast för revisorer som har utsetts av annan än Finansinspektionen. En inspektionsförordnad revisor skall däremot oavsett stämmans anvisningar följa de instruktioner som utfärdats av inspektionen. När det gäller bankaktiebolag framgår detta uttyckligen av en regel
494 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
i 9 kap. 15 § BRL.193 För sparbankers och medlemsbankers del framgår det indirekt av regleringen i 3 kap. 8 § BRL.
I 1 § Finansinspektionens allmänna råd för revisorer sägs att de allmänna råden är allmänt hållna och att inspektionen därutöver kan lämna instruktioner avseende särskilda områden som granskningen bör omfatta.
I de allmänna rådens 2-5 §§ behandlas revisionens genomförande. Därav framgår bl.a. följande. Revisorn arbetar på Finansinspektionens uppdrag och fullgör tillsammans med övriga i banken utsedda revisorer uppdraget att granska banken194 i den omfattning som följer av god revisionssed. Revisorn bör ägna särskild uppmärksamhet åt bankens interna kontrollsystem. Revisorn bör även särskilt uppmärksamma hanteringen av de i verksamheten förekommande riskerna samt hur riktlinjer och instruktioner tillämpas. Revisorn bör kontrollera att banken har upprättat rutiner som säkerställer att rapportering till Finansinspektionen är korrekt och sker i enlighet med lagar och andra föreskrifter.
Av de allmänna rådens 6-8 §§ framgår vad revisorns rapporteringsskyldighet omfattar, vilket innebär bl.a. följande. Utöver den rapporteringsskyldighet som gäller enligt vissa författningar bör revisorn omgående till inspektionen rapportera de erinringar som revisorerna framställer till styrelsen eller verkställande direktören enligt 10 kap. 35 § ABL eller 3 kap. 12 § BRL, dvs. synpunkter på förhållanden som revisorn vill framföra till bolagsledningen men som är av sådan art att de normalt inte rapporteras till aktieägarna eller allmänheten. Revisorn bör vidare avlämna en rapport över revisionen till inspektionen senast tre veckor efter det att revisionen har slutförts för räkenskapsåret. Den årliga rapporten bör bl.a. innehålla en redogörelse för väsentliga förändringar i bankens
193 I prop. 1997/98:166 konstateras i skälen för regeringens förslag (s.136) att Finansinspektionen ansett att det bör finnas en uttrycklig bestämmelse om att en inspektionsförordnad revisor skall följa inspektionens instruktioner. Enligt vad som sägs i skälen för regeringens förslag borde det dock ”naturligen följa av den omständigheten att inspektionen skall utfärda en instruktion att revisorn också skall följa den.” Lagrådet anförde dock att även ”i fråga om vad som av lagstiftaren anses vara naturligt kan det många gånger vara bra att till undvikande av missförstånd eller av pedagogiska skäl meddela uttryckliga bestämmelser” och förordade därför att regeln i 9 kap. 15 § BRL infördes (9 kap. 20 § BRL i lagrådets yttrande) (s. 240 f.). I skälen för regeringens förslag sägs dessutom att det är ”givet att en av Finansinspektionen förordnad revisor bör följa bolagsstämmans föreskrifter om de inte strider mot inspektionens instruktion” (s. 136).194 Eftersom av Finansinspektionen förordnade revisorer förekommer även i andra institut, t.ex. kreditmarknadsföretag, talas i de allmänna råden genomgående om ”institut”. Här har dock för enkelhetens skull ”institut” bytts ut mot ”bank”.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 495
organisation, verksamhet eller andra förhållanden som kan inverka på bankens riskexponering samt för väsentliga brister rörande bankens interna kontroll, redovisning och förvaltning i övrigt. Revisorn skall även löpande till inspektionen rapportera sådana iakttagelser som därutöver kan vara av betydelse för inspektionen i dess tillsyn över banken.
Det förekommer även att Finansinspektionen, inom ramen för vad som ligger i ett normalt revisorsuppdrag till en stämmovald eller i annan ordning utsedd revisor, ger specialuppdrag till de av inspektionen förordnade revisorerna att t.ex. studera en viss fråga närmare.
13.2.2.2 Finansinspektionens möjlighet att förordna revisor
Som framgår av redogörelsen ovan är den inspektionsförordnade revisorn jämställd med de övriga medlemmarna i revisorskollektivet samtidigt som han intar en särställning jämfört med dem eftersom han fått sitt uppdrag av Finansinspektionen och skall utföra detta i enlighet med inspektionens instruktioner. Kommittén noterar att instruktionerna bl.a. innebär att revisorn, när han genomför revisionen, skall ägna särskild uppmärksamhet åt sådana omständigheter som är av betydelse för stabiliteten i den enskilda banken, nämligen riskhantering, interna kontrollsystem samt hur riktlinjer och instruktioner tillämpas. Den rapport som revisorn på grundval härav skall överlämna till inspektionen utgör enligt kommitténs uppfattning en bland flera informationskällor som är av betydelse för inspektionens möjligheter att bedöma tillståndet i den enskilda banken i enlighet med de riktlinjer som kommittén dragit upp i avsnitt 12.4. Det finns därför enligt kommitténs bedömning skäl att behålla ordningen med inspektionsförordnade revisorer.
När det gäller arvode till den inspektionsförordnade revisorn bör detta enligt kommitténs mening alltjämt bekostas av banken eftersom revisorn har samma skyldighet som de övriga revisorerna att lämna en redogörelse för revisionen i revisionsberättelsen. Att revisorn därutöver skall lämna särskilda rapporter till Finansinspektionen föranleder inte kommittén till någon annan uppfattning.
Systemet med inspektionsförordnade revisorer innebär för de enskilda bankerna en ökning av kostnaderna för revisionen samtidigt som det är av störst vikt för tillsynen att inspektionen förordnar revisorer i sådana banker som genom sin storlek eller av någon annan anledning kan orsaka störningar i det finansiella systemet, dvs. att revisorer förordnas utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Om inspektionen däremot fick möjlighet att välja om den vill förordna en revisor i en viss bank eller inte skulle de banker i vilka det utifrån kriterierna väsentlighet och risk är av liten betydelse för tillsynen att inspektionen förordnar en revisor avlastas kostnaden härför, t.ex. små sparbanker. Kommittén föreslår därför att skyl-
496 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
digheten för inspektionen att förordna revisorer i banken slopas och ersätts av en rätt för inspektionen att göra detta. Kommittén utgår från att inspektionen utnyttjar denna valmöjlighet med beaktande av kriterierna väsentlighet och risk.
13.2.2.3 Finansinspektionens möjlighet att anlita utomstående
Inom ramen för den löpande tillsynen kan frågor uppstå där Finansinspektionen behöver extra kompetens. Det kan gälla att inspektionen vid bedömningen av en viss fråga vid tillsynen av en enskild bank antingen behöver tillgång till kompetens som över huvud inte finns inom inspektionen eller behöver förstärka redan befintlig kompetens, dvs. helt enkelt behöver fler mantimmar. Inspektionen kan behöva anlita t.ex. en advokat, ekonom, forskare eller någon annan med kunskap som är av betydelse för bedömningen av den aktuella frågan. Det är fråga om situationer där inspektionen för en begränsad tid behöver ha tillgång till extra kompetens.
En sådan lagreglerad möjlighet finns i kapitaltäckningslagen. I 7 kap. 14 § KTL sägs att om Finansinspektionen för bedömning av en viss fråga vid tillsynen enligt den lagen behöver anlita någon med särskild fackkunskap, skall kostnaden för detta betalas av det institut som tillsynen avser.
Kommittén förutsätter att det inte finns några hinder för Finansinspektionen att liksom tidigare utan uttryckligt lagstöd anlita någon utomstående i samband med den löpande tillsynen. Den inspektionen anlitar omfattas för alla praktiska fall av samma sekretess som gäller för inspektionen.195
195 Se närmare härom Hans Corell m.fl., Sekretesslagen, Kommentar till 1980 års lag med ändringar, u. 3:1, s. 80-83.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 497
13.3 Ingripanden mot banker
13.3.1 Gällande ordning
Finansinspektionen har olika möjligheter att ingripa mot banker. Till att börja med har Finansinspektionen möjlighet att förhindra verkställighet av ett beslut som strider mot bankrörelselagen eller någon annan författning som reglerar bankers verksamhet, mot föreskrift som meddelats med stöd av sådan författning eller mot bolagsordningen. Har beslutet redan verkställts får inspektionen förelägga banken att göra rättelse om det är möjligt (7 kap. 15 § BRL). I vissa specifika situationer har Finansinspektionen skyldighet att tillgripa en betydligt mer ingripande åtgärd, nämligen att återkalla oktrojen. I 7 kap. 16 § BRL anges åtta olika återkallelsegrunder.
De fyra första fallen avser situationer när bankrörelse inte bedrivs, nämligen när banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft, när banken inte inom ett år efter registrering har börjat driva bankrörelse, eller dessförinnan förklarat sig avstå från oktrojen, när banken har överlåtit hela sin rörelse och, slutligen, när banken under en sammanhängande tid av ett år inte drivit bankrörelse.
Den femte återkallelsegrunden avser det fallet att banken har visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser, antingen genom att överträda en bestämmelse som avses i 7 kap. 15 § BRL eller på annat sätt.
Det sjätte fallet innebär att oktrojen skall återkallas om bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävdes när rörelsen startades och bristen inte har täckts inom tre månader från det att den blev känd för banken.
Den sjunde återkallelsegrunden avser det fallet att banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen och inte vidtagit rättelse inom ett år från det att inspektionen har förelagt banken att fullgöra sina skyldigheter med förklaring att bankens oktroj annars kan komma att återkallas.
Den åttonde och sista återkallelsegrunden innebär att oktrojen skall återkallas om någon som ingår i bankens styrelse inte uppfyller vissa av de krav som ställs i samband med oktrojprövningen respektive stadfästelsen. Kopplingen till vad som gäller vid tillståndsprövningen innebär i detta sammanhang följande. För samtliga associationsformer gäller att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten inte har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och inte heller i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. För ban-
498 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
kaktiebolag och medlemsbanker gäller vidare att oktrojen skall återkallas om styrelseledamoten i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet (för exempel på den misskötsamhet som avses se avsnitt 12.3.1). För att återkalla oktrojen på denna grund gäller som ytterligare förutsättning att inspektionen först beslutat att anmärka på att personen ingår i styrelsen men denne, sedan viss av inspektionen bestämd tid löpt ut, fortfarande finns kvar i styrelsen. Denna återkallelsegrund innebär att det sker en ledningsprövning även inom ramen för den löpande tillsynen och inte endast i samband med oktrojprövningen respektive stadfästelsen (se avsnitt 12.3.1).
När det gäller de fjärde och femte återkallelsegrunderna får inspektionen, om det är tillräckligt, meddela varning i stället för att återkalla oktrojen.
Har Finansinspektionen underrättats av en tillsynsmyndighet i ett annat land inom EES om att en svensk bank överträtt föreskrifter som i det landet gäller för banken får inspektionen enligt 7 kap. 17 § BRL vidta de ovan angivna åtgärderna mot banken förutsatt att någon av de sanktionsgrundande omständigheterna föreligger.
Enligt 7 kap. 23 § BRL får Finansinspektionen förelägga vite om den meddelar föreläggande eller förbud.
Finansinspektionen har även möjlighet att ingripa mot bl.a. banker med stöd av kapitaltäckningslagen. Enligt 7 kap. 12 § KTL skall inspektionen förelägga banken "att vidta lämpliga åtgärder" i tre situationer, nämligen följande. Om banken har en kapitalbas som understiger det minsta belopp som krävs, om banken inte uppfyller kapitaltäckningslagens krav på övervaknings- och kontrollsystem eller inte nedbringar sina exponeringar till tillåtna nivåer. Meddelar inspektionen föreläggande enligt kapitaltäckningslagen får inspektionen enligt 7 kap. 15 § KTL förelägga vite.
För en allmän överblick av hur Finansinspektionen tillämpat de legala möjligheterna att ingripa mot institut som står under inspektionens tillsyn hänvisas till bilaga 2.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 499
13.3.2 Överväganden
13.3.2.1 Inledning
Det nuvarande sanktionssystemet har kritiserats, framför allt av Finansinspektionen, för att inte ge inspektionen tillräckliga möjligheter att ingripa på ett ändamålsenligt sätt. Möjligheten att återkalla en banks oktroj utnyttjas i praktiken aldrig eftersom det i regel anses som ett alltför långtgående ingripande.196
Enligt kommitténs mening bör det framtida systemet innebära att Finansinspektionen kan inrikta sina tillsynsinsatser på överträdelser av från systemstabilitetssynpunkt allvarligare slag och därmed utnyttja sina resurser på ett effektivare sätt. Inspektionen bör få större utrymme än i dag att bedöma vilken åtgärd som är lämplig i en viss situation samt få fler medel till sitt förfogande vid ingripande. Därutöver bör inspektionen ha en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa i vissa fall. Ett sådant sanktionssystem blir mer flexibelt än det nuvarande.
13.3.2.2 Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot banker
Kommitténs förslag: Finansinspektionen åläggs att ingripa när en bank inte bedriver bankrörelse i enlighet med bankrörelselagen, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens bolagsordning eller interna föreskrifter som har sin grund i banklagstiftningen. Inspektionen får mer differentierade möjligheter att ingripa. För det första får inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser, förutom möjlighet att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid och förbjuda verkställighet av beslut, hädanefter också möjlighet att meddela anmärkning. För det andra får varning ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av oktrojen. Varning skall användas om detta är tillräckligt. Inspektionen får även en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa, nämligen om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse.
Det som enligt förslaget blir avgörande för om Finansinspektionen skall ingripa är om banken agerar på ett sätt som inte står i överensstämmelse med det regelverk som särskilt gäller för banker. Om så bedöms vara fallet kommer inspektionen att ha tillgång till ett batteri med åtgärder ur vilket inspektionen kan välja det slags ingripande som framstår som mest
196 I bilaga 2 finns redovisat ett fall där Finansinspektionen återkallat tillstånd enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse, se s. 16.
500 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
ändamålsenligt i det enskilda fallet. Förslaget är avsett att täcka alla överträdelser av bestämmelser som särskilt reglerar bankers verksamhet utom de fall som regleras särskilt enligt vad som närmare beskrivs i avsnitt 13.3.2.3. Två återkallelsegrundande situationer som för närvarande är särskilt angivna i 7 kap. 16 § BRL, nämligen dels när bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs och bristen inte har täckts inom viss tid, dels när banken inte har fullgjort sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen (se avsnitt 13.3.1) täcks av förslaget till denna allmänna regel om ingripanden mot banker. Specialregleringen av dessa situationer slopas därför.
När det gäller frågan om vilka ingripanden som Finansinspektionen bör välja vid olika regelöverträdelser bör inspektionen arbeta utifrån kriterierna väsentlighet och risk. Överträdelse av en regel som har till syfte att stabiliteten i banken skall upprätthållas bör i princip föranleda ett strängare ingripande än brott mot en bestämmelse av mindre betydelse för stabiliteten.
Det mest dramatiska ingripandet är givetvis återkallelse av oktrojen. Det är självklart att ett sådant ingripande inte får ske utan starka skäl. Skillnaden i förhållande till vad som nu gäller som förutsättningar för återkallelse av oktrojen är för det första att det överlämnas till Finansinspektionen att välja vilken sanktion som skall följa på en överträdelse från bankens sida, vilket innebär att det blir inspektionen som avgör när omständigheterna är sådana att oktrojen skall återkallas. Även om den nuvarande regleringen inte har ansetts innebära att varje överträdelse av en bestämmelse som reglerar bankers verksamhet skall medföra återkallelse av oktrojen är dess syfte emellertid inte att ge Finansinspektionen de valmöjligheter som blir följden av kommitténs förslag. Den andra skillnaden är att överträdelsens allvarlighet avgör om den kommer upp i återkallelsenivå. Vad som åsyftas är hur allvarlig överträdelsen är från systemstabilitetssynpunkt. För närvarande knyts ju en återkallelse av oktrojen till om banken visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser, vilket enligt förarbetena innebär att verksamheten inte drivs på ett sätt som kan anses vara sunt.197
Varning blir ett alternativ till återkallelse av oktrojen. Tanken är att varning skall meddelas när förutsättningar för återkallelse av oktrojen i och för sig föreligger men varning i det särskilda fallet framstår som en tillräcklig åtgärd. Omständigheter som kan göra att varning framstår som tillräckligt kan vara att man inom banken inte kan befaras upprepa överträdelsen och att prognosen för banken därför är god eller att man från bankens sida inte förstod bättre när överträdelsen skedde. Eftersom återkallelse av oktrojen även i framtiden kan antas bli en sällsynt åtgärd
197 Se prop. 1992/93:89 s. 203.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 501
får Finansinspektionen på detta sätt en lagstadgad möjlighet att markera att inspektionen uppfattar en överträdelse som allvarlig även om oktrojen inte återkallas. Ur bankens synvinkel är det viktigt att en sådan markering går att överklaga vilket blir fallet med beslut om varning. Vidare innebär varningsinstitutet att en praxis utbildas angående vilka överträdelser som i och för sig är återkallelsegrundande. Därigenom kommer en gräns att dras upp för vilka överträdelser som i princip inte tolereras. För bankernas del innebär detta att möjligheterna att förutse konsekvenserna av olika handlingsalternativ ökar.
När det gäller anmärkning utgör denna en legal möjlighet för Finansinspektionen att ingripa mot överträdelser av mindre allvarligt slag. Förslaget härom skall ses mot bakgrund av att inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser för närvarande saknar en sådan möjlighet.198 Inspektionen skickar i sådana fall för närvarande ut s.k. pressmeddelanden. En nackdel med sådana icke lagreglerade ingripanden är att det saknas möjlighet att överklaga beslut härom. Beslut om anmärkning blir däremot överklagbara vilket ökar rättsäkerheten för bankernas del. Den praxis som kommer att utbildas kring institutet anmärkning kan vidare tjäna som vägledning för bankerna vad gäller deras tillåtna handlingsutrymme.
På samma nivå som anmärkning ligger enligt kommitténs förslag ingripande genom att Finansinspektionen förbjuder verkställighet av beslut respektive förelägger banken att vidta åtgärd inom viss tid. Dessa två ingripandemöjligheter utgör alternativ till att meddela anmärkning. Ett föreläggande att vidta åtgärd kan innebära såväl att något som ban-
198 Tidigare fanns en möjlighet i 7 kap. 9 § BRL för Finansinspektionen att ”meddela de erinringar i fråga om verksamheten i en bank” som inspektionen fann ”påkallade” för sådana situationer när lag eller stadgar inte hade överträtts. Som exempel på missförhållanden som kunde utlösa en erinring har angetts bl.a. att banken genom alltför vidsträckt kreditgivning medverkade till spridning av ”osund” spekulation i aktier eller fastigheter. Erinringar var inte överklagbara beslut utan endast icke förpliktande påpekanden som banken inte behövde rätta sig efter. Möjligheten att meddela erinringar slopades genom ändringar i bankrörelselagen som trädde i kraft den 1 mars 1993 (SFS 1992:1613). I förarbetena sade departementschefen i anslutning härtill bl.a. följande. ”Finansinspektionen har redan i dag, i de informella diskussioner och samråd med banker och andra institut som inspektionen fortlöpande har, möjlighet att ge sin mening till känna. Något behov av att därutöver kunna komma med mer formaliserade påpekanden anser jag inte nödvändigt för att inspektionen skall kunna fullfölja sin uppgift”, se prop. 1992/93:89 s. 145. - I lagen (1988:606) om finansbolag och fondkommissionslagen (1979:748), vilka numera är upphävda, fanns möjligheter för inspektionen att ingripa genom att rikta anmärkning mot institutet.
502 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
ken redan har gjort skall ändras i någon riktning som att en åtgärd som inte tidigare vidtagits skall ombesörjas. I likhet med vad som redan gäller skall ett förbud eller föreläggande kunna förenas med vite.
För att sanktionssystemet skall bli så nyanserat som möjligt bör Finansinspektionen ha en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse. Rättelse kan dock enligt kommitténs mening inte utgöra en godtagbar eftergiftsgrund i sådana fall som från systemstabilitetssynpunkt framstår som allvarliga.
13.3.2.3 Ingripanden i särskilda fall
Kommitténs förslag: En banks oktroj skall alltjämt återkallas om bankens ledning inte uppfyller vissa av de krav som ställs i samband med oktrojprövningen respektive stadfästelsen. Det nya är att Finansinspektionen får möjlighet att meddela varning i stället för att återkalla oktrojen, om detta är tillräckligt eller, om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag, meddela anmärkning.
Ett ingripande med stöd av förevarande regel kan gälla antingen en person, vars lämplighet har prövats i samband med bankens bildande men som senare visar sig inte uppfylla lagens krav eller någon som är nytillträdd i ledningen och inte kan anses lämplig. Det nya är att kommittén föreslår att inspektionen i denna situation skall kunna meddela varning i stället för att återkalla oktrojen under förutsättning att inspektionen bedömer detta som tillräckligt. Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall inspektionen meddela anmärkning. Det förhållandet att inspektionen stannar för att meddela anmärkning eller varning skall emellertid inte uppfattas som att banken därmed kan låta saken bero. I ett beslut om anmärkning eller varning får nämligen anses ligga en uppfordran till banken att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan lämplig åtgärd. Syftet med förevarande regel är att få banken att se till att kraven på lämplighet uppfylls av samtliga personer som ingår i ledningen. Efter det att anmärkning eller varning meddelats måste inspektionen följa upp ärendet och bevaka att banken får en ledning som uppfyller lagens krav.
När det gäller de särskilda återkallelsegrunder som regleras i 7 kap. 16 § första stycket 1-4 BRL föreslår kommittén endast smärre ändringar vilka berörs i författningskommentaren till 7 kap. 22 §.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 503
13.3.2.4 Förseningsavgift
Kommitténs förslag: En bank som underlåter att i tid lämna de upplysningar som med stöd av 7 kap. 5 § BRL föreskrivits att den skall lämna skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten. Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.
Som redogjorts för i avsnitt 13.2.1 har bankerna generellt en upplysningsplikt i förhållande till Finansinspektionen. Regeringen, eller efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen har rätt att meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen. Ett sådant bemyndigande har inspektionen fått enligt 56 § första stycket 5 BRF. Med stöd av detta bemyndigande begär inspektionen in speciella rapporter från bankerna för att olika risker i bankernas verksamhet skall belysas. Det kan vara fråga om t.ex. rapporter om stora exponeringar eller kapitaltäckningsrapporter. Rapporterna skall ges in vid vissa av inspektionen bestämda tidpunkter. Rapporterna är viktiga informationskällor för inspektionen när den fullgör sitt tillsynsuppdrag. Med hänsyn till det stabilitetstänkande som enligt kommitténs uppfattning skall prägla inriktningen på tillsynen kommer rapporterna att få en än viktigare roll i framtiden.
Emellertid har det från Finansinspektionens sida framförts att det inte alltför sällan inträffar att institut inte lämnar rapporter inom föreskriven tid och att inspektionen saknar verkningsfulla medel för att beivra försenad rapportering.
Enligt kommitténs mening är det av avgörande betydelse för att Finansinspektionen skall kunna utföra sitt tillsynsuppdrag i enlighet med de riktlinjer kommittén dragit upp att rapporterna kommer in till inspektionen inom föreskriven tid. Är rapporterna försenade försämras inspektionens möjligheter att följa rörelsen i bankerna på det sätt som kommittén beskrivit i avsnitt 12.4. Det är därför viktigt att inspektionen har ett effektivt motmedel att tillgå när en bank inte rapporterar i tid.
Försening är i normalfallet en sorts ordningsförseelse som ofta har sin grund i felhantering någonstans i organisationen. För sådana fall bedömer kommittén att förseningsavgift är en adekvat reaktion som också ger en tydlig signal till bankledningen. Ett system med förseningsavgifter blir administrativt mer lätthanterligt för Finansinspektionen än att regelmässigt tillgripa vitesföreläggande. Om en bank skulle motsätta sig att ge in en rapport bör dock inspektionen kunna förelägga banken vid vite att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av försening eller bris-
504 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
tande ansvarstagande i ledningen kan det även bli aktuellt att tillgripa anmärkning eller varning.
Ett lämpligt avgiftsbelopp är enligt kommitténs bedömning 100 000 kr. Avgiften skall tas ut av Finansinspektionen och tillfalla staten. En möjlighet till eftergift bör finnas. Om förseningen är ursäktlig eller ringa får inspektionen jämka avgiften, vid behov ända ned till noll.
Förslaget innebär således att riksdagen drar upp ramen för tillämpningsområdet för förseningsavgifter. Detta område kommer därefter att preciseras genom att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen föreskriver vilka upplysningar som avses.
13.4 Ägarprövning m.m.
13.4.1 Gällande ordning
En prövning av lämpligheten hos dem som skall äga större poster aktier eller andelar i en bank skall ske dels i samband med att frågan om beviljande av oktroj respektive stadfästelse av stadgarna för en medlemsbank prövas när banken skall bildas (se avsnitt 12.3.1), dels vid förvärv av aktier eller andelar i en redan bestående bank. Reglerna om ägarprövning i samband med förvärv av aktier eller andelar i en redan bestående bank fick sin nuvarande utformning genom ändringar som trädde i kraft den 1 juli 1996. Ändringarna innebar en skärpning av de bestämmelser som gällde tidigare. Av förarbetena framgår att bestämmelserna om ägarprövning vid förvärv av aktier eller andelar i en bestående bank skall ha samma innebörd som vid oktrojprövningen199 och att det i båda fallen bör ställas förhållandevis stora krav på en ägare för att han skall anses vara lämplig.200 En naturlig utgångspunkt sades vara att reglerna om ägarprövning skulle vara så pass effektiva att personer som var olämpliga att ha inflytande över en banks verksamhet så långt möjligt förhindrades att ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett sådant företag.201
I 7 kap. 10 § BRL regleras vilka förvärv som är tillståndspliktiga. Där slås fast att ett direkt eller indirekt förvärv av aktier eller andelar i en bank som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav bara får ske efter tillstånd av Finansinspektionen. Detsamma gäller förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så
199 Se prop. 1995/96:173 s. 68.200 Ibid.201 Ibid.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 505
att det uppgår till eller överstiger 20, 33 eller 50 procent av kapitalet eller röstetalet för samtliga aktier eller andelar eller så att banken blir dotterföretag. Den som avser att öka sitt kvalificerade innehav så att det sammanlagda innehavet överstiger något av de angivna gränsvärdena måste alltså ansöka om tillstånd till förvärvet.202 Enligt huvudregeln skall tillstånd ha meddelats före förvärvet. Förfarandet med ägarprövning bygger på att inspektionens prövning skall ske redan innan det ifrågavarande förvärvet rättsligt sett är fullbordat.203 Om förvärvet har gjorts genom universalfång, t.ex. arv, skall förvärvaren ansöka om tillstånd inom sex månader efter det att aktierna eller andelarna erhållits.
I 7 kap. 11 § BRL återfinns bedömningsgrunderna för ägarprövningen. Det ställs tre olika typer av krav på den som skall ha ett kvalificerat innehav. Det första kravet innebär att förvärvstillstånd inte skall ges om det är osäkert om ägaren i framtiden kommer att motverka en sund utveckling av bankens verksamhet. Enligt det andra kravet skall förvärvaren även i övrigt vara lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen i en bank. Detta innebär enligt förarbetena i huvudsak att en större ägare skall vara ansvarskännande och visa gott omdöme.204 Den tredje kvalifikationen innebär att viss allvarlig misskötsamhet i sig skall vara tillräcklig för att en person skall anses vara olämplig att ha ett kvalificerat innehav i en bank. Tillstånd får inte ges om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller begått allvarliga brott. Som framgår återfinns här motsvarande bedömningsgrunder som vid oktrojprövningen för bankaktiebolag och medlemsbanker (se avsnitt 12.3.1).
Om förvärvet skulle leda till s.k. nära förbindelser mellan banken och någon annan gäller som ytterligare förutsättning för tillstånd att förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken. Bestämmelsen är avsedd att hindra att en bank ingår i en svåröverskådlig företagsgrupp. Vad som avses med nära förbindelser anges i 1 kap. 3 § andra och tredje styckena BRL.
Finansinspektionen får vidare föreskriva en viss tid inom vilken ett förvärv skall genomföras och kan därigenom dra en gräns för hur länge förvärvet kan hållas svävande.
Enligt 7 kap. 12 § BRL är den som avser att avyttra ett kvalificerat innehav eller en så stor del av ett kvalificerat innehav att detta därigenom kommer att understiga någon av de i 7 kap. 10 § BRL angivna gränserna skyldig att underrätta Finansinspektionen om detta.
202 Se prop. 1992/93:89 s. 194.203 Se a. prop. s. 200.204 Se prop. 1995/96:173 s. 138.
506 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
I 7 kap. 13 § BRL regleras en banks underrättelseskyldighet till Finansinspektionen avseende förvärv och avyttring av kvalificerade innehav. Även i andra situationer då en bank får kännedom om att nära förbindelser har uppkommit mellan banken och någon annan skall banken snarast anmäla förhållandet till inspektionen.
När det gäller juridiska personer avser ägarprövningen ställföreträdare för den juridiska personen. Efter det att en juridisk person har fått tillstånd att ha ett kvalificerat innehav kan företagets ledning ändras. För att Finansinspektionen skall kunna pröva frågan om lämplighet hos dessa nya personer i ledningen för företaget, åligger det företaget enligt 7 kap. 13 a § BRL att snarast anmäla förändringar av ledningen till inspektionen.
I 7 kap. 14 § BRL behandlas Finansinspektionens möjligheter att ingripa mot dem som har kvalificerade innehav. Bestämmelserna innebär till att börja med att om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en sund utveckling av verksamheten i banken, får Finansinspektionen besluta att ägaren inte vid stämma får rösta för fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller om ägaren har gjort sig skyldig till sådan allvarlig misskötsamhet som beskrevs ovan. Vidare gäller att om en kvalificerad innehavare har underlåtit att ansöka om tillstånd, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del innehavet omfattas av tillståndsplikt. Motsvarande regel gäller automatiskt om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar. Slutligen får inspektionen förelägga den som har ett kvalificerat innehav att avyttra så stor del av sina aktier eller andelar att innehavet därefter inte är kvalificerat. Det kan noteras att det genomgående är fråga om sanktioner som inte riktar sig mot själva banken utan drabbar en enskild aktie- eller andels-ägare.
Av 7 kap. 14 a § BRL framgår att Finansinspektionen hos tingsrätten får begära att en förvaltare förordnas att företräda de aktier eller andelar som enligt regleringen i 7 kap. 14 § BRL inte får företrädas av ägaren. Bestämmelsen infördes "[m]ed hänsyn till de olägenheter som undantagsvis kan följa av förbud att rösta för förvärvade aktier eller andelar".205
I 7 kap. 14 b § BRL regleras den situationen att en bank har nära förbindelser med någon annan och det förhindrar en effektiv tillsyn av banken. Om ett sådant fall uppkommer får inspektionen förelägga ägaren till de aktier eller andelar som medför att förbindelserna är nära att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att så inte längre är fallet.
205 Se prop. 1995/96:173 s. 81.
Finansinspektionen kontrollmöjligheter ........... 507
Inspektionen får även komplettera detta beslut med ett beslut om att ägaren inte får rösta på stämma för dessa aktier eller andelar.
13.4.2 Överväganden
Kommitténs förslag: Vid ägarprövningen krävs att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken inte motverkar att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§.
Motsvarande ändring görs av förutsättningarna för att Finansinspektionen skall ha rätt att besluta att en kvalificerad innehavare vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas.
De ändringar som kommittén föreslår när det gäller bedömningsgrunderna för ägarprövningen i 7 kap. 11 § BRL hänför sig till den första grunden. Vad som hädanefter skall prövas är om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Bedömningen skall alltså inte längre ske med hänvisning till en sund utveckling av verksamheten i banken.
När det gäller Finansinspektionens rätt att ingripa mot den som har ett kvalificerat innehav206 av aktier eller andelar i banken får inspektionen hädanefter ingripa om innehavaren utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en utveckling av verksamheten i banken enligt reglerna i 2 kap. 1-4 §§ BRL.
Skälen för att utmönstra sundhetsbegreppet från bankrörelselagen har utvecklats i avsnitt 11.1.3.
Förslagen är en konsekvens av de ändringar kommittén föreslagit av grunderna för den ägarprövning som skall ske i samband med auktorisationen av banken. De skäl som kommittén angett som argument för den ändringen kan åberopas även i detta sammanhang. Kommittén hänvisar därför i denna del till avsnitt 12.3.2.
206 Se avsnitt 12.3.1 angående innebörden av uttrycket kvalificerat innehav.
508 Finansinspektionen kontrollmöjligheter .......... SOU 1998:160
13.5 Överklagande
Möjligheterna att överklaga Finansinspektionens beslut om ingripanden mot banker enligt 7 kap. BRL liksom de beslut som inspektionen kan fatta med stöd av bankrörelselagen i övrigt regleras för närvarande i 7 kap. 24 § BRL.207 Finansinspektionens beslut får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt huvudregeln skall överklagande ske till länsrätten, men vissa beslut får överklagas direkt till kammarrätten, bl.a. beslut om återkallelse av oktroj.208 Denna ordning motiveras, enligt vad som sägs i propositionen, av att samhällsekonomiska skäl gör det nödvändigt att sådana frågor prövas slutligt så snart som möjligt.209 Kommittén vill här framhålla att den förutsätter att mål om ingripande mot banker med stöd av 7 kap. BRL generellt kommer att handläggas skyndsamt.
De av kommittén föreslagna ändringarna i tillsynskapitlet bör föranleda vissa ytterligare, främst redaktionella, ändringar av överklagandereglerna vilka framgår av författningskommentaren till 7 kap. 32 § BRL.
207 Lydelse enligt prop. 1997/98:186.208 Se närmare härom a. prop. s. 81.209 Ibid.
SOU 1998:160 509
IV Reglering och tillsyn av
kreditmarknadsföretag
SOU 1998:160 511
14 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag
14.1 Inledning
I kapitel 7 går kommittén igenom skyddsintressena på finansieringsområdet samt föreslår vilken typ av och storlek på verksamhet som skall underkastas reglering. I det här kapitlet skall frågan om vilka rörelseregler som skall gälla för kreditmarknadsföretagen behandlas.
Kommittén behandlar i kapitel 9-11 vilka rörelseregler som bör gälla för banker. Bakom de närmare övervägandena om rörelsereglernas utformning för banker ligger i grunden den i kapitel 5 och 6 redovisade analysen av intresset av stabilitet i betalningssystemet och i det finansiella systemet i stort. Av genomgången i kapitel 7 av skyddsintressena på finansieringsområdet framgår att övervägandena i mångt och mycket är likartade på det här området som på bankområdet. Den främsta skillnaden är att kommittén bedömer systemriskerna som mindre allvarliga på finansieringsområdet. De snabba förlopp som på banksidan kan bli följden av att ekonomiska problem i ett institut sprider sig via de kopplingar som finns i betalningsväsendet finns inte i lika hög grad på finansieringsområdet (se kap. 7). En sådan bedömning föranleder en något mindre ingripande reglering dels på grund av att en viss typ av verksamhet inte skall regleras hårdare än vad skyddsintressena föranleder, dels på grund av intresset att koncentrera tillsynens resurser till områden som är särskilt viktiga för stabiliteten i det finansiella systemet.
Eftersom de allra flesta kreditmarknadsföretag kommer att vara kreditinstitut i EG-rättens mening måste i praktiken rörelsereglerna för kreditmarknadsföretagen vara sådana att EG-rättens krav i banksamordningsdirektiven uppfylls. På flera områden är därigenom de yttre gränserna för regleringen givna av EG-rätten, detta gäller bl.a. startkapital, kapitaltäckning, stora exponeringar och gränserna för tillåtna aktieinnehav. Dessa EG-bestämmelser behandlas i kapitel 9.
Utgångspunkterna för lagstiftningsarbetet är alltså i stora delar desamma på det här området som på bankområdet. I kapitel 9 och 11 har dessa utgångspunkter utförligt behandlats och omsatts i rörelseregler för banker. Det är inte framställningsmässigt rimligt att här upprepa långa stycken av det som sagts i kapitel 9 och 11. Genomgången i detta kapitel
512 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160
koncentreras därför till skillnaderna i förhållande till bankrörelselagen.
Det är lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet som gäller för de företag som bedriver finansieringsverksamhet. Tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet kan enligt lagen ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut.
Med kreditmarknadsföretag avses aktiebolag och ekonomiska föreningar som har tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om tillstånd, rörelseregler och regler om tillsyn.
14.2 Soliditet
Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka.
I gällande rätt finns för kreditmarknadsföretagen regler om minsta startkapital, kapitaltäckning och, beroende på associationsform, olika regler om tvångslikvidation. Vidare finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund." Sundhetskravet får anses innebära bl.a. krav på att anpassa risknivån i rörelsen till kapitalstyrkan och krav på skälighet i behandlingen av kunderna.
Kommittén föreslår att den allmänna "sundhetsregeln" skall avskaffas. Bestämmelsens krav på ekonomisk "sundhet" bör preciseras dels genom att inriktas på förhållandet mellan rörelsens art och omfattning och företagets kapitalstyrka, dels genom krav på riskhantering och genomlysbarhet (14.3). När det gäller det krav på skälighet i behandlingen av kunderna som anses komma till uttryck i bestämmelsen anser kommittén att de allmänna konsument- och kundskyddsreglerna är tillfyllest (14.4).
Den för banker föreslagna soliditetsregeln (2 kap. 1 § BRL) innebär ett krav på bankerna att anpassa risknivån i den samlade rörelsen till kapitalstyrkan så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Detta är ett långtgående krav. Det ligger till grund för de andra rörelsereglerna om buffertkapital, riskbegränsning och riskhantering. Vidare ger bestämmelsen upphov till krav på Finansinspektionen att sätta sig in i bankers rörelser på ett sådant sätt att den kan bedöma om en bank uppfyller soliditetskravet. I vissa lägen kan kravet innebära att
Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 513
inspektionen i stort sett kontinuerligt måste följa en banks ställning. Bestämmelsen kan ses som ett uttryck för att staten vill undvika att banker med ekonomiska problem skall avvecklas under sådana former att det medför betydande samhällsekonomiska kostnader. Det kan konstateras att stora resurser måste läggas ned på tillsynen av de institutstyper som är underkastade en sådan soliditetsregel.
En grundtanke hos kommittén är att verksamheter inte skall underkastats hårdare reglering än vad som är nödvändigt med utgångspunkt i de skyddsintressen som har identifierats för verksamheten. Eftersom systemriskerna är mindre och av något annan karaktär på finansieringsområdet än på bankområdet bedömer kommittén att det inte är nödvändigt att för kreditmarknadsföretagen ha den för bankerna föreslagna bestämmelsen om att rörelsen skall bedrivas så att förmågan att fullgöra förpliktelserna inte äventyras. En bestämmelse av den typen bör reserveras för de institutstyper som är viktigast för stabiliteten. Därigenom kan också tillsynsinsatserna koncentreras till de områden som kommittén bedömer som viktigast ur stabilitetssynpunkt.
En följd av ovanstående resonemang är att det bör ställas ett uttryckligt soliditetskrav på kreditmarknadsföretagen men att kravet inte bör vara lika långtgående som det som ställs på banker. Ett krav på att avpassa rörelsens art och omfattning till kapitalstyrkan har betydelse såsom grund för övriga bestämmelser. Det finns situationer när kapitaltäckningsregler och andra regler som ställer direkta kapitalkrav inte är tillräckliga och då en mer allmänt hållen regel har betydelse. Vidare är det ur systematiskt hänseende behövligt med en bestämmelse som ställer krav på att rörelsens art och omfattning anpassas till kapitalstyrkan; en sådan bestämmelse ger innehåll till bestämmelser om riskhantering och genomlysbarhet.
Formellt riktas bestämmelsen endast mot det sätt på vilket ett kreditmarknadsföretag bedriver sin rörelse; med ett visst givet buffertkapital får företaget inte bedriva sin rörelse på vissa sätt som är för riskfyllda i förhållande till buffertkapitalets storlek. Buffertkapital och risk är emellertid i viss bemärkelse utbytbara. I stället för att avstå från ett visst sätt att driva rörelsen på kan ett företags ägare välja att öka buffertkapitalet.
Det är inte ändamålsenligt med en tekniskt inriktad definition av vad som kan anses utgöra buffertkapital utan en friare bedömning av ett företags kapitalstyrka är mer ägnad att ge den allsidiga bedömning som kommittén eftersträvar. Kommittén har därför avvisat möjligheten att använda t.ex. eget kapital eller kapitalbasen som parameter och stannat för att helt enkelt använda ordet kapitalstyrka. Det säger sig emellertid självt att det vid en bedömning av ett företags kapitalstyrka har stor betydelse hur stort eget kapital företaget har.
514 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160
Även andra omständigheter, såsom t.ex. att företaget har soliditetspåverkande garantier av olika slag utställda till sin förmån, kan dock tillåtas spela in vid den helhetsbedömning som skall göras.
Både storleken på och risknivån i rörelsen måste avpassas efter kapitalstyrkan. En omständighet som gör att det krävs större kapitalstyrka än annars är om företaget finansierar sig med omedelbart uppsägbara medel. Förtroendet för företaget kommer då mer i förgrunden och förmågan att med hjälp av god kapitalstyrka klara av likviditetskriser blir avgörande. Generellt kan sägas att ju längre finansiering ett företag har desto mindre är kapitalbehovet (allt annat lika). Det är inte endast finansieringen av företaget som styr kapitalkravet. Rörelsens inriktning och sammansättning är av avgörande betydelse. Det är rörelsens samlade risknivå som skall vara utslagsgivande för kapitalkravet. Exempel på faktorer som allt annat lika innebär ett ökat kapitalkrav är att rörelsen innehåller tillgångar som kan ge hög variation i avkastningen och att rörelsen är ensidigt inriktad, dvs. kraftigt beroende av utvecklingen inom en viss sektor av ekonomin.
14.3 Riskhantering och genomlysbarhet
Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med. Rörelsen skall vidare bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas.
Av samma skäl som på bankområdet (se 9.4.2 och 11.1.2) är det av väsentlig betydelse att kreditmarknadsföretag har kontroll på riskerna i rörelsen. Även vad gäller kravet på genomlysbarhet är skälen desamma som på bankområdet (se 9.5 och 11.1.1).
Många kreditmarknadsföretag har och kan förmodas komma att ha en ganska ensidig inriktning på sin rörelse; de sysslar i huvudsak endast med en typ av verksamhet. En sådan koncentration i verksamheten innebär ett något annorlunda läge både vad avser riskhanteringen och genomlysbarheten jämfört med en diversifierad rörelse.
För riskhanteringens del innebär det att möjligheten att utjämna riskerna mellan olika verksamheter minskar och att det kan sägas vara extra viktigt att i olika avseenden ha kontroll på den helt dominerande verksamheten. Å andra sidan är det förmodligen i någon mening mindre krävande att ha kontroll på en enhetlig rörelse än på en rörelse som innehåller flera vitt skilda verksamheter. Oavsett inriktningen på rörelsen är dock kravet på att identifiera, mäta och kontrollera riskerna oeftergivligt.
Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 515
En något annan sak är att en rörelse som är starkt koncentrerad till någon viss sektor av ekonomin är utsatt för speciella risker vid nedgång i den sektorn. Möjligheten att klara sådan påfrestningar bestäms av kapitalstyrkan (jfr. 14.2). För att avgöra risknivån i rörelsen krävs goda riskhanteringssystem.
En rörelse vars tillgångar till stor del består av fordringar som är beroende av privat information för att kunna värderas är närmast per definition svår att genomlysa. Kravet på genomlysbarhet är dock inte avsett att förhindra en sådan inriktning på rörelsen; det skulle i praktiken förhindra många kreditmarknadsföretag att bedriva sin rörelse. Verksamheten får dock inte bedrivs på ett sådant sätt att genomlysbarheten försvåras. Vidare är det viktigt att riskhanteringssystemen är sådana att förutsättningarna för en genomlysning är så goda som möjligt. Slutligen påverkar graden av genomlysbarhet kravet på kapitalstyrka; en svårgenomlysbar rörelse fordrar mer kapital.
14.4 Sundhetsregeln
Kommitténs förslag: De krav på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som bör ställas på kreditmarknadsföretag får en mer ändamålsenlig utformning genom de ovan (14.2 och 14.3) behandlade bestämmelserna än genom sundhetsregeln. Det allmänna regelverket och de sanktioner det erbjuder utgör ett tillräckligt skydd för konsumenter och övriga kunder till kreditmarknadsföretag. Den nuvarande "sundhetsregeln" skall därför avskaffas.
I gällande rätt finns en bestämmelse som säger att "ett kreditmarknadsföretags verksamhet skall bedrivas så att allmänhetens förtroende för kreditmarknaden upprätthålls och i övrigt så att verksamheten kan anses sund." I förarbetena sägs att kravet på en sund verksamhet innebär att kreditmarknadsföretagen skall se till att deras organisation, arbetsmetoder och beslut baseras på noggranna och tillräckligt långsiktiga bedömningar. Vidare sägs att de måste se till att deras exponering gent-emot olika typer av risker ligger inom rimliga gränser och att likviditeten är tillfredsställande. Slutligen sägs att i kravet på en sund verksamhet ligger ett krav på att ta skälig hänsyn till kundernas, och då främst konsumenternas, intressen.
Enligt kommitténs mening är det inte lämpligt att ställa krav på enskilda företag att i sin verksamhet beakta förtroendet för kreditmarknaden som helhet eftersom det enskilda företaget inte har möjlighet att påverka hela marknaden. När det gäller kraven på organisation, arbets-
516 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160
metoder, riskbegränsning och riskhantering har de fått en mer ändamålsenlig utformning genom kommitténs förslag till inledande bestämmelser i rörelsekapitlet (se 14.2 och 14.3).
Frågan som återstår är därmed om det krav på skälig behandling av kunderna som anses ligga i "sundhetsbestämmelsen" bör komma till uttryck i en särskild bestämmelse för kreditmarknadsföretag. För bankerna föreslår kommittén en bestämmelse om god bankstandard (11.1.3). Huvudsyftet med denna bestämmelse är att grundlägga allmänhetens förtroende för bankmarknaden (9.6). Allmänhetens förtroende för bankmarknaden är viktigt av flera skäl. Det är bl.a. av vikt för att allmänheten skall anförtro bankerna uppgifter som är viktiga för den personliga ekonomin. Vidare minskar det riskerna för att misstro mot en bank sprider sig till andra banker. Båda dessa argument är mindre framträdande på kreditmarknaden. Det är inte vanligt att kunder är beroende av ett kreditmarknadsföretag för stora delar av den personliga ekonomin. Ett skäl till att förtroendekriser riskerar att sprida sig mellan olika banker är att de har mycket likartad verksamhet; bankområdet kan fortfarande betraktas som relativt homogent vad gäller produkter och service. Kreditmarknadsföretagen däremot omspänner vitt skilda typer av verksamhet, vilket gör att risken för att en förtroendekris för ett företag med viss verksamhet skall sprida sig till ett företag med helt annan verksamhet är mindre. Olikheterna gör det också svårare att utveckla en enhetlig standard.
Kommittén anser att den här aktuella lagstiftningen skall inriktas mot systemskydd och att konsument- och kundskyddsaspekter skall tillgodoses genom den speciella skyddslagstiftningen för dessa kategorier.
I förhållande till konsumenter finns omfattande skyddsbestämmelser i konsumentkreditlagen (1992:830). Lagen innehåller, förutom en allmän bestämmelse om god kreditgivningssed, bestämmelser om marknadsföring och information, kreditavtalets utformning, ränta och avgifter, kontantinsatser, betalning av skuld i förtid samt bestämmelser om upphörande i förtid av ett kreditavtal. Lagen är tvingande till konsumentens fördel.
När det gäller kunder som inte är konsumenter finns bl.a. lagen (1978:599) om avbetalningsköp mellan näringsidkare, som innehåller vissa tvingande skyddsregler på detta område. Enligt ett förslag i Ds 1998:45 "Reformerade försäkringsrörelseregler" skall en sammanslutning av näringsidkare eller en enskild näringsidkare ges rätt att få avtalsvillkors skälighet prövade av Marknadsdomstolen även på det finansiella området. Förslaget avses genomföras genom en ändring i lagen (1984:292) om avtalsvillkor mellan näringsidkare som innebär att lagen
Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 517
skall gälla även för verksamhet som står under tillsyn av Finansinspektionen.
I många av de lagar (marknadsföringslagen, lagen om avtalsvillkor i konsumentförhållanden, lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare, prisinformationslagen och konsumentkreditlagen) som reglerar förhållandet mellan avnämare och kund finns bestämmelser om informationsgivning.
Det finns således ett allmänt regelverk som syftar till att stärka konsumenters och andra kunders ställning på det finansiella området. Som påpekas i kapitel 7, är det möjligt att kundskyddet för framför allt småföretagen bör stärkas. Denna stärkning av skyddet bör emellertid komma till stånd genom ändringar i det allmänna regelverket och inte genom en speciell bestämmelse i lagen om finansieringsrörelse. En översyn av det allmänna regelverket bör vid behov ske i annan ordning, eftersom skyddsintresset inte är detsamma som vid den lagstiftning som här är aktuell.
14.5 Icke-finansiell verksamhet
Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags rörelse (dvs. inom företaget som juridisk person) får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.
Enligt gällande ordning får ett kreditmarknadsföretag endast driva finansieringsverksamhet och verksamhet som har ett naturligt samband därmed. Till denna huvudregel har fogats en bestämmelse som säger att kreditmarknadsföretag får, med iakttagande av vad som sägs i rörelsereglerna i övrigt, bland annat ägna sig åt de verksamheter som räknas upp i den s.k. verksamhetslistan. Listan har utformats med andra banksamordningsdirektivets förteckning över obligatoriskt tillåtna tjänster som förebild och överensstämmer med den som finns för banker, se avsnitt 11.2.2, förutom att punkterna om medverkan vid värdepappersemissioner, rembursverksamhet och värdepappersrörelse inte finns med.
Kreditmarknadsföretagen anses i princip endast få bedriva finansiell verksamhet. Det skall röra sig om finansieringsverksamhet och andra finansiella tjänster men även andra aktiviteter, t.ex. vissa serviceverksamheter, som är förenliga med finansiell verksamhet anses få förekomma.
Som framgår av analysen i avsnitt 9.5.2 är det ingen självklar slutsats att begränsa möjligheten för banker att bedriva icke-finansiell verksamhet. Gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet är i
518 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160
många fall svår att dra (se 11.2.3) och den ger heller inte någon omedelbar vägledning för en bedömning av hur genomlysbarheten påverkas av olika verksamheter. Jämfört med bankerna har kreditmarknadsföretagen ett bredare verksamhetsfält och det finns inte anledning att söka stävja en utveckling där de söker ytterligare bredda sin rörelse med ytterligare verksamheter. Det är emellertid av överordnad betydelse att kravet på genomlysbarhet upprätthålls. I detta syfte finns det skäl att begränsa möjligheten att bedriva icke-finansiell verksamhet. För bankerna har kommittén föreslagit att de endast i begränsad omfattning skall få bedriva icke-finansiell verksamhet (9.5.2). Kommittén föreslår att samma begränsning skall gälla för kreditmarknadsföretagen. När det gäller frågor rörande gränsen mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet samt storleksbedömningar hänvisas till avsnitt 11.2.3.
14.6 Innehav av aktier och andelar
Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett enskilt företag som motsvarar mer än 15 procent av kreditmarknadsföretagets kapitalbas. Ett kreditmarknadsföretags sammanlagda kvalificerade innehav får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Ett innehav är kvalificerat om det representerar tio procent eller mer av kapitalet eller rösterna eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget. De angivna gränserna gäller inte för innehav i företag, vilka är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller försäkringsföretag. Gränserna får överskridas om det belopp varmed innehavet överskrider de angivna gränstalen täcks med egen kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden. Om båda gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits.
Artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet innehåller vissa begränsningar för kreditinstitut att inneha aktier och andelar. För innehållet i artikel 12 hänvisas till avsnitt 9.4.5 och 11.2.5.
De begränsningar för innehav av aktier och andelar som finns i artikel 12 utgör den yttre ramen för vad som är praktiskt möjligt att föreslå
Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 519
för kreditmarknadsföretagen eftersom de i allmänhet kommer att vara kreditinstitut. Det är visserligen teoretiskt möjligt att överväga att kreditmarknadsföretag som inte utgör kreditinstitut i EG-rättens mening skall få rätt till större innehav än vad banksamordningsdirektiven tillåter. Ett undantag för dessa företag skulle, förutom att det är tveksamt om det är sakligt motiverat, skapa ett betydligt mer krångligt regelverk. Kommittén anser därför inte att ett sådant alternativ är praktiskt genomförbart.
Kommittén har för bankernas del gjort den bedömningen att de befintliga regelverken om kapitaltäckning och stora exponeringar tillsammans med ett svenskt införlivande av reglerna i artikel 12 i andra banksamordningsdirektivet är tillräckligt för att tillgodose såväl soliditetssom genomlysningsaspekterna vad gäller aktier och andelar. Det finns inga skäl att göra en annan bedömning vad gäller kreditmarknadsföretagen. Reglerna för aktie- och andelsinnehav blir alltså i stort sett desamma för banker och kreditmarknadsföretag.
Den enda skillnaden som behövs mellan de två regelverken, föranleds av att det för bankerna finns ett undantag från de allmänna gränserna utformat så att gränserna inte gäller för innehav i företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet. En undantagsbestämmelse som hänvisar till "bankverksamhet" går emellertid inte att använda för kreditmarknadsföretag. Den för bankerna föreslagna bestämmelsen är direkt hämtad från direktivtexten. Undantagsbestämmelsen i direktiven föranleds av en önskan att ge kreditinstitut (inte endast banker) möjlighet att organisera den traditionella finansiella verksamheten i olika juridiska personer utan att träffas av begränsningarna i direktivets huvudregel. Kommittén konstaterar för bankernas del att eftersom bankerna i större utsträckning skall få engagera sig i icke-finansiell verksamhet så riskerar en hänvisning i lagtexten till "bankverksamhet" att brista i precision. Kommittén konstaterar vidare att skiljelinjen mellan vad som utgör "bankverksamhet" och inte, i praktiken torde komma att dras mellan vad som utgör finansiell och vad som utgör icke-finansiell verksamhet. Ett sådant synsätt, överfört på kreditmarknadsföretagen, innebär att aktie- eller andelsinnehav i företag med finansiell verksamhet blir undantagna från de allmänna begränsningarna. Även innehav i företag vars verksamhet har som direkt syfte att stödja sådan finansiell verksamhet, t.ex. genom databearbetning eller liknande, skall undantas från de allmänna begränsningarna.
Förslaget innebär att ett kreditmarknadsföretag kan förlägga en del av sin finansiella verksamhet till en annan juridisk person utan att träffas av de allmänna begränsningarna av aktie- och andelsinnehav. Detsamma gäller verksamhet till direkt stöd för den finansiella verksamheten. Däremot undantas inte innehav i företag med rent icke-finansiell verksamhet
520 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160
(utan samband med den finansiella verksamheten i kreditmarknadsföretaget) från de allmänna begränsningarna.
Vad som avses med kreditinstitut och finansiellt institut framgår av 1 kap. 1 § första stycket 5 respektive 6 lagen om finansieringsverksamhet.
14.7 Kredithantering
14.7.1 Dokumentation m.m.
Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att att underlaget för beslutet framgår och beslutets tillkomst redovisas.
En från tidigare behandlade frågor i viss mån fristående fråga är i vad mån beslutsunderlaget och beslutsprocessen dokumenteras. Det är i och för sig svårt att tänka sig att en väl fungerande organisation för kreditutvärdering och riskhantering inte innefattar en fullgod dokumentering. Erfarenheterna från den senaste finanskrisen visar emellertid att dokumentationen i många fall var bristfällig och ibland på gränsen till obefintlig. Sådana brister indikerar naturligtvis i första hand att hanteringen av engagemang brister men försvårar också Finansinspektionens tillsynsarbete. Även om tyngdpunkten i framtiden förskjuts mot kontroll av att de övergripande systemen fungerar kan det i vissa fall bli aktuellt att kontrollera enskilda krediter, t.ex. för att se om samlimiteringsbestämmelser efterlevts. I extrema fall, såsom efter den senaste krisen, kan bristande dokumentation leda till att brottsutredningar och skadeståndsprocesser försvåras.
Kommittén anser att det finns fog för ett lagfäst krav på att beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas. Med engagemang avses beslut om kredit samt om att ingå avtal om leasing eller factoring eller beslut om liknande förpliktelser för företaget.
De för bankerna föreslagna bestämmelserna rörande kreditportföljens sammansättning och kreditprövningens organisation finner kommittén inte erforderligt att införa för kreditmarknadsföretagen.
Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 521
14.7.2 Jävskrediter
Kommitténs förslag: Bestämmelsen om jävskrediter skall avskaffas, både för kreditmarknadsbolag och för kreditmarknadsföreningar. För kreditmarknadsbolag skall i stället bestämmelserna om penninglån i 12 kap. 7 § aktiebolagslagen gälla. Som undantag från vad som föreskrivs i den bestämmelsen skall dock gälla att kreditmarknadsbolag kan ge penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i ett annat bolag i samma koncern samt till vissa närstående till nämnda personer om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. För kreditmarknadsföreningar skall de allmänna principerna i lagen om ekonomiska föreningar tillämpas, vilket innebär att det inte finns något generellt låneförbud.
Bakgrund
Bestämmelserna om jävskrediter i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet är i huvudsak likadana. Bestämmelsen infördes på detta område genom lagen om kreditmarknadsbolag, genom vilken kreditaktiebolagslagen och finansbolagslagen fördes samman och omarbetades. Dessförinnan hade, för de bolag som reglerades i de sist nämnda lagarna, det nedan behandlade låneförbudet i aktiebolagslagen gällt. I avsnitt 11.5.4 går kommittén igenom bakgrunden till och motiven för en bestämmelse av det här slaget på bankområdet samt föreslår en mer omfattande utformning för bankerna.
För aktiebolag i allmänhet gäller ett generellt låneförbud (12 kap. 7 § ABL) för lån till aktieägare, styrelseledamot och verkställande direktör i aktiebolag samt vissa till dem uppräknade närstående. Vissa undantag finns bl.a. för lån till små aktieägare i bolaget. Vidare finns i samma paragraf ett förbud för aktiebolag att lämna lån i syfte att gäldenären eller honom närstående skall förvärva aktier i bolaget eller annat bolag i samma koncern. Även från detta förbud finns vissa undantag. Lagen om finansieringsverksamhet undantar kreditmarknadsbolag från tillämpningen av hela 12 kap. 7 § ABL.
I aktiebolagslagen finns vidare en bestämmelse som säger att styrelseledamot eller verkställande direktör inte får handlägga fråga rörande avtal mellan honom och bolaget. Inte heller får han handlägga fråga om avtal mellan bolaget och tredje man, om han i frågan har väsentligt intresse, som kan vara stridande mot bolagets (8 kap. 10 § ABL).
I lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar (som gäller för kreditmarknadsföreningar) finns inga begränsningar för medlemmar, styrelseledamöter, verkställande direktör eller andra att låna från föreningen. I
522 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160
lagen finns dock en bestämmelse som helt motsvarar den ovan behandlade jävsbestämmelsen i 8 kap. 10 § ABL (6 kap. 10 § FL).
Aktiebolagskommittén har i betänkandet "Vinstutdelning i aktiebolag" (SOU 1997:168) föreslagit nya regler för lån till aktieägare och ledamöter av bolagsorganen. Kommittén anför att regler om lån från bolaget till den aktuella kretsen bör ses som en del av lagens kapitalskyddsregler och den bärande tanken bör vara att förbjuda sådana lån som riskerar att försvaga skyddet för borgenärskollektivet. Aktiebolagskommittén föreslår därför att det nuvarande låneförbudet ersätts av en bestämmelse med innebörd att aktiebolag får lämna penninglån till den aktuella personkretsen under förutsättning att de utlånade medlen skulle ha kunnat betalas ut i form av vinstutdelning och att betryggande säkerhet ställs för lånet. Betänkandet bereds för närvarande inom Justitiedepartementet. Aktiebolagskommittén har i betänkandet ”Aktiebolagets kapital” (SOU 1997:22) behandlat penninglån i syfte att gäldenären eller denne närstående skall förvärva aktier i bolaget.
Överväganden
Banker anses böra undantas från det aktiebolagsrättsliga låneförbudet eftersom det anses främmande att ledande personer i banken inte skall kunna anlita bankens kredittjänster. I frånvaro av någon specialbestämmelse för dessa personers lånevillkor skulle allmänna soliditetsregler och liknande (t.ex. angående riskhantering, intern kontroll, kreditportföljens sammansättning och stora engagemang) begränsa möjligheten till alltför stora lån på förmånliga villkor till den aktuella kretsen. Kommittén konstaterar i avsnitt 11.5.4 att de allmänna reglerna i stort är tillfyllest ur ett soliditetsperspektiv men finner också att det behövs speciella jävsregler ur ett förtroendeperspektiv. Kommittén finner att detta förtroendeargument inte har sådan bärkraft vad gäller kreditmarknadsföretagen att en motsvarande bestämmelse bör behållas för dem.
I frånvaro av en kreditjävsbestämmelse eller annan specialbestämmelse gäller för kreditmarknadsbolagen det aktiebolagsrättsliga låneförbudet men för kreditmarknadsföreningarna finns ingen motsvarande bestämmelse. Som konstaterats även på banksidan är allmänna soliditetsregler och liknande i stort sett tillräckliga för att begränsa möjligheten för den aktuella personkretsen att låna pengar på ett sådant sätt att det äventyrar kreditmarknadsföretagens soliditet. Till detta kommer det skydd som de associationsrättsliga jävsbestämmelserna utgör. Detta innebär att det inte heller behövs någon speciell lånebestämmelse för att tillgodose soliditetsintresset i kreditmarknadsföretag.
Rörelseregler för kreditmarknadsföretag 523
Som grundprincip bör gälla att de allmänna associationsrättsliga reglerna bör gälla om det inte finns goda skäl att göra avsteg från dem. Kommittén utgår därför fortsättningsvis från de allmänna bestämmelserna i aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar. Kommittén gör vidare den bedömningen att ett införande av Aktiebolagskommitténs förslag inte innebär att kommitténs ställningstagande rörande låneförbudet behöver omprövas.
Som nämnts är ett skäl för att det aktiebolagsrättsliga låneförbudet inte skall upprätthållas för kreditmarknadsbolag att det anses främmande att ledande personer i bolaget inte skall kunna anlita bolagets kredittjänster. Låneförbudet gäller som nämnts endast aktieägare, styrelseledamöter och verkställande direktör samt närstående till dessa. När det gäller de andra tjänster som kreditmarknadsbolag erbjuder finns inte – varken i gällande rätt eller i aktiebolagslagen – hinder att avtal om dessa ingås med personer i ledande ställning eller närstående. De allmänna jävsbestämmelserna gäller dock. Kommittén anser det rimligt att styrelseledamöter och verkställande direktör i ett kreditmarknadsbolag inte skall behöva vända sig till konkurrerande företag för att t.ex. låna till förvärv av en bostad. Inte heller styrelseledamöter eller verkställande direktör i andra företag som ingår i samma koncern som ett kreditmarknadsbolag skall behöva vända sig till konkurrerande företag. För övriga anställda i koncernen finns inget låneförbud om inte den anställde samtidigt är aktieägare i ett koncernbolag. Undantaget från låneförbudet bör utformas så att de undantagna personerna ges rätt att låna på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. Även de som är gifta eller lever samman under äktenskapsliknande former med någon i den aktuella gruppen bör undantas. Ett undantag från aktiebolagslagens bestämmelser bör därför göras i dessa avseenden.
Kommittén noterar att det undantag från tillämpningen av hela 12 kap. 7 § ABL som görs i 3 kap. 10 § lagen om finansieringsverksamhet har den effekten att inte heller förbudet att låna från bolaget för förvärv av aktier i bolaget gäller för kreditmarknadsbolag. Kommittén utgår från att detta inte är avsikten med undantaget och anser att 12 kap. 7 § ABL även i denna del bör gälla för kreditmarknadsbolag.
Kommittén föreslår att reglerna om låneförbud i ABL skall gälla även för kreditmarknadsbolag. Ett undantag görs dock för penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och anställd i kreditmarknadsbolag eller i annat bolag i samma koncern eller närstående till dem, om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar. Hur det sist nämnda kravet är avsett att tolkas utvecklas i avsnitt 11.5.4.
När det gäller kreditmarknadsföreningarna ser kommittén inga hinder för att de allmänna principerna i lagen om ekonomiska föreningar till-
524 Rörelseregler för kreditmarknadsföretag SOU 1998:160
lämpas. Enligt denna saknas ett generellt låneförbud eftersom detta av associationsrättsliga skäl inte ansetts erforderligt. Kommittén gör utifrån sina utgångspunkter bedömningen att de skyddsregler som kommittén föreslår för kreditmarknadsföretags soliditet är tillräckliga utan låneförbud för kreditmarknadsföreningar.
SOU 1998:160 525
15 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag – Finansinspektionens kontroll- och ingripandemöjligheter
15.1 Inledning
I detta kapitel behandlas tillsynen av kreditmarknadsföretag, dvs. tillsynen av svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar som har fått Finansinspektionens tillstånd att driva finansieringsrörelse. I avsnitt 7.5.1 redogör kommittén för den föreslagna legaldefinitionen av begreppet finansieringsrörelse.
Kommittén har i avsnitt 12.1 redogjort för det nära samband som enligt kommitténs uppfattning råder mellan tillsyn och rörelseregler och utifrån det dragit upp riktlinjer för hur tillsynen av banker bör bedrivas. Samma synsätt gör sig gällande i detta sammanhang. Ändamålet bakom rörelsereglerna avseende kreditmarknadsföretag bör prägla inriktningen på tillsynen av dessa företag.
Kommittén har konstaterat att det finns ett behov av att genom särskilda regler skydda kapitalförsörjningssystemets funktionsförmåga därför att många skyddsvärda verksamheter kan slås ut samtidigt på grund av att fallissemang i ett institut kan dra med sig andra institut (se avsnitt 7.3). Det är emellertid inte praktiskt möjligt att exakt peka ut de institut som utgör potentiella smittkällor – vilkas verksamhet ju inte behöver vara skyddsvärd i sig – och särskilt reglera dessas verksamhet. Lagstiftaren får därför nöja sig med att skapa regler som syftar till att åtminstone de institut som erbjuder tjänster som är av betydelse för kapitalförsörjningen skall vara motståndskraftiga mot fallissemang i andra institut och mot makroekonomiska störningar. Eftersom dessa systemrisker är mindre på finansieringsområdet än på bankområdet kommer rörelsereglerna och därmed tillsynen att bli delvis annorlunda på detta område jämfört med vad som föreslagits gälla beträffande banker. Mot bakgrund härav koncentreras genomgången i detta kapitel främst till skillnaderna mellan tillsyn av kreditmarknadsföretag och tillsyn av banker.
På samma sätt som när det gäller banker är det de grundläggande rörelsereglerna som kommer att prägla inriktningen på tillsynen av kreditmarknadsföretag, nämligen bestämmelserna i 3 kap. 1-3 §§ lagen om
526 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag......... SOU 1998:160
finansieringsrörelse om kapitalstyrka, riskhantering och genomlysbarhet. Med hänsyn till att systemriskerna är mindre och av något annan karaktär på finansieringsområdet än på bankområdet får dessa bestämmelser en i viss mån annorlunda innebörd än på bankområdet, vilket kommer att utvecklas närmare i det följande.
Eftersom beviljande av tillstånd att driva finansieringsrörelse förutsätter bedömningar som ligger den löpande tillsynen nära behandlas till att börja med auktorisation av kreditmarknadsföretag i avsnitt 15.2. Därpå anges i avsnitten 15.3 och 15.4 riktlinjerna för tillsynen av kreditmarknadsföretag och finansieringssektorn. I avsnitten 15.5 och 15.6 redogörs för Finansinspektionens kontroll- respektive ingripandemöjligheter på detta område. I avsnitt 15.7 behandlas reglerna om ägarprövning inom ramen för den löpande tillsynen och slutligen berörs i avsnitt 15.8 överklagandemöjligheterna i korthet.
Kommittén behandlar endast tillsynen över svenska kreditmarknadsföretag. Kreditinstitut och finansiella institut (så som dessa institut definieras i 1 kap. 1 § första stycket 5 och 6 lagen om finansieringsverksamhet) som är auktoriserade i ett annat EES-land än Sverige men utövar verksamhet här genom en filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, s.k. gränsöverskridande (cross border) verksamhet, står i första hand under tillsyn av hemlandets tillsynsmyndighet. Finansinspektionen har dock, i samma hänseenden som när det gäller utländska banker, vissa skyldigheter samt ingripandemöjligheter när det gäller dessa institut, se avsnitt 12.1.
De särskilda regler som kan gälla vid tillsynen av kreditmarknadsföretag med finansiella problem och i konkurs behandlas inte i detta sammanhang. Kommittén avser att återkomma till dessa frågor i slutbetänkandet.
Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........ 527
15.2 Auktorisation av kreditmarknadsföretag
Kommitténs förslag: Vid tillståndsprövningen krävs dels att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven i 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrörelse på kapitalstyrka, riskhantering och genomlysbarhet, dels att det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget inte motverkar att företagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§.
Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas.
Grunderna för tillståndsprövningen enligt gällande rätt återfinns i 2 kap. 1 § lagen om kreditmarknadsföretag. På samma sätt som när oktroj skall beviljas sker bl.a. en ägarprövning och en ledningsprövning (se avsnitt 12.3.1) inom ramen för tillståndsprövningen. Prövning i dessa hänseenden sker även under den löpande tillsynen (se avsnitten 15.6.2 och 15.7). Tillståndsprövningen i övrigt är i huvuddrag densamma som den som sker när oktroj skall beviljas. Detta innebär att Finansinspektionen bl.a. skall pröva om den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet.
I avsnitt 14.4 har kommittén redogjort för vad den nuvarande s.k. sundhetsbestämmelsen i 1 kap. 4 § lagen om finansieringsverksamhet innebär och föreslagit att detta krav skall slopas. De skäl som där anförs för att avskaffa sundhetsbestämmelsen gör sig även gällande i detta sammanhang när det gäller hänvisningarna till "sund verksamhet" och "sund utveckling av verksamheten i företaget". Kommittén föreslår att dessa hänvisningar bör slopas och ersättas av hänvisningar till de grundläggande rörelsereglerna i 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrörelse.
Vad som hädanefter skall bedömas i denna del är huruvida den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på kapitalstyrka, riskhantering och genomlysbarhet samt huruvida det kan antas att de som kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka en utveckling av rörelsen i enlighet med dessa krav. De grundläggande rörelsereglerna har givetvis samma innebörd i detta sammanhang som vid den löpande tillsynen (se avsnitten 15.3 och även 14.2 och 14.3).
528 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag......... SOU 1998:160
15.3 Tillsyn av kreditmarknadsföretag
Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha tillsyn över att finansieringsrörelse drivs enligt lagen om finansieringsrörelse, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag samt företagets bolagsordning eller stadgar.
Finansinspektionens uppdrag är att utöva tillsyn i enlighet med den föreslagna bestämmelsen, som innebär att inspektionen skall ha tillsyn över att finansieringsrörelse bedrivs i enlighet med lagen om finansieringsrörelse, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag samt företagets bolagsordning eller stadgar.
Soliditetsregeln eller regeln om kapitalstyrka i 3 kap. 1 § lagen om finansieringsrörelse sätter i hög grad sin prägel på tillsynsarbetet. Denna bestämmelse är visserligen inte lika långtgående som när det gäller banker men ställer ändå höga krav på Finansinspektionen när det gäller att göra den mer fria bedömning av ett företags kapitalstyrka som kommittén förordar (se närmare härom avsnitt 14.2). För att kunna avgöra om rörelsens art och omfattning är avpassad till kapitalstyrkan måste inspektionen ha en ingående kännedom om rörelsens samlade risknivå. Längden på företagets finansiering samt rörelsens inriktning och sammansättning blir här utslagsgivande.
När det gäller kraven i 3 kap. 2 och 3 §§ lagen om finansieringsrörelse på riskhantering och genomlysbarhet ger det förhållandet att många kreditmarknadsföretag i huvudsak sysslar med endast en typ av verksamhet upphov till en i viss mån annorlunda situation jämfört med bankrörelse som i regel är mer diversifierad. Det torde vara något mindre krävande att ha kontroll på en enhetlig rörelse än på en rörelse som omfattar flera skilda verksamheter.
Vad angår riskhanteringen gäller samma grundläggande krav för kreditmarknadsföretag som för banker, dvs. att företaget måste kunna mäta, identifiera och kontrollera riskerna. Det bör framhållas att det är av vikt att Finansinspektionen tillser att företaget har kontroll på den dominerande verksamheten i de kreditmarknadsföretag som har en ensidig inriktning på sin rörelse. Möjligheten att jämna ut riskerna mellan olika verksamheter är ju då inte så stor. En rörelse som är starkt exponerad mot en viss del av ekonomin blir vidare mer sårbar för en nedgång inom just den sektorn än en rörelse med större riskspridning. Inspektionen måste ha en nära kännedom om företagets riskhanteringssystem för att kunna avgöra risknivån i rörelsen.
Beträffande kravet på genomlysbarhet kan en finansieringsrörelse, vars tillgångar till stor del utgörs av fordringar, vara svår att genomlysa.
Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........ 529
Finansinspektionen måste därför inrikta sig på att kontrollera att företagets riskhanteringssystem tillåter en så god genomlysning som möjligt.
Soliditetsregeln samverkar med kraven på riskhantering och genomlysbarhet. Ju mer koncentrerad rörelsen är till en viss del av ekonomin, desto mer sårbar är rörelsen, vilket skärper kravet på kapitalstyrkan. Även en rörelse som är svår att genomlysa fordrar mer kapital. De grundläggande rörelsereglerna är alltså nära förbundna med varandra. Tillsynen av kreditmarknadsföretag bör därför bedrivas utifrån ett helhetsperspektiv.
15.4 Tillsyn över finansieringssektorn
Kommitténs förslag: Finansinspektionen skall ha i uppdrag att verka för en sund utveckling av finansieringssektorn.
Genom sin tillsyn av kreditmarknadsföretagen får Finansinspektionen en ingående kännedom om de enskilda företagen och därmed en god överblick av hela finansieringssektorn. På samma sätt som när det gäller banker är det angeläget att inspektionen tar vara på denna unika kunskap och bildar sig en uppfattning om utvecklingen inom finansieringssektorn ligger i linje med intentionerna bakom lagen om finansieringsrörelse. Det bör därför, utöver den i föregående avsnitt behandlade tillsynsregeln som tar sikte på tillståndet i de enskilda företagen, införas en anvisning till inspektionen om att följa utvecklingen inom hela finansieringssektorn.
Angående den närmare innebörden och tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen gör sig vad som därom anförts om banker i avsnitt 12.5 gällande även när det gäller kreditmarknadsföretag.
15.5 Finansinspektionens kontrollmöjligheter
Lagen om finansieringsverksamhet erbjuder Finansinspektionen samma möjligheter som bankrörelselagen att i kraft av tillsynsuppdraget hämta in information om tillståndet i de enskilda företagen.
Dessa möjligheter utgörs först och främst av rätt att begära in upplysningar från ett enskilt kreditmarknadsföretag (5 kap. 1 § första stycket lagen om finansieringsverksamhet), rätt att med stöd av bemyndigande från regeringen meddela föreskrifter om en generell rapporteringsplikt för företagen (5 kap. 2 § 1 lagen om finansieringsverksamhet) och rätt att genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspek-
530 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag......... SOU 1998:160
tionen anser det nödvändigt (5 kap. 1 § andra stycket lagen om finansieringsverksamhet).
Ytterligare kontrollmöjligheter finns genom kreditmarknadsföretags skyldighet att under vissa omständigheter låta upprätta en särskild balansräkning (13 kap. 2 § ABL, 5 kap. 4 a § lagen om finansieringsverksamhet), Finansinspektionens rätt att förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av ett kreditmarknadsföretag (5 kap. 5 § lagen om finansieringsverksamhet) och, när det anses nödvändigt, sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag (5 kap. 6 § lagen om finansieringsverksamhet).
Kommittén föreslår inte några ändringar av de aktuella kontrollmöjligheterna. Det kan noteras att ändringen när det gäller Finansinspektionens möjlighet att förordna revisorer i en bank, dvs. att inspektionens skyldighet att förordna revisorer i alla banker slopas och ersätts av en rätt för inspektionen att göra detta (se avsnitt 13.2.2.2), inte behöver övervägas när det gäller kreditmarknadsföretag. Som framgår har inspektionen redan i dag en rätt, men inte en skyldighet, att förordna en revisor i kreditmarknadsföretag. I förarbetena motiverades denna bestämmelse på följande sätt. "Med hänsyn till att de verksamheter som kommer att kräva tillstånd kan vara av mycket skiftande karaktär och omfattning kan det inte förutsättas att förhållandena i varje kreditmarknads[företag] är sådana att de kräver en av inspektionen förordnad revisor."207
På samma sätt som när det gäller banker kan Finansinspektionen även vid tillsynen av kreditmarknadsföretag vid behov anlita utomstående expertis (se närmare härom avsnitt 13.2.2.3).
207 Se prop. 1992/93:89 s. 226 f.
Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........ 531
15.6 Ingripanden mot kreditmarknadsföretag
15.6.1 Grundläggande bestämmelser om ingripanden mot kreditmarknadsföretag
Kommitténs förslag: Finansinspektionen åläggs att ingripa när ett kreditmarknadsföretag inte driver sin rörelse enligt lagen om finansieringsrörelse, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag, bolagsordningen eller stadgarna. Inspektionen får mer differentierade möjligheter att ingripa. För det första får inspektionen vid mindre allvarliga överträdelser förutom möjlighet att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid och förbjuda verkställighet av beslut hädanefter också möjlighet att meddela anmärkning. För det andra får varning ett utsträckt tillämpningsområde som alternativ till återkallelse av tillståndet att driva finansieringsrörelse, om detta är tillräckligt. Inspektionen får även en uttrycklig möjlighet att underlåta att ingripa, nämligen om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om kreditmarknadsföretaget vidtar rättelse.
De grundläggande bestämmelserna om ingripanden mot kreditmarknadsföretag återfinns i 5 kap. 16 och 17 §§ lagen om finansieringsverksamhet. De innebär att Finansinspektionen i dag har tillgång till samma sanktionssystem som vid tillsynen av banker. Ingripandegrunderna är vidare desamma som när det gäller bankrörelse (se avsnitt 13.3.1). Inspektionen har möjlighet enligt 5 kap. 24 § lagen om finansieringsverksamhet att förelägga vite om den meddelar föreläggande eller förbud.
Finansinspektionen har samma möjlighet som när det gäller banker att ingripa mot kreditmarknadsföretag med stöd av 7 kap. 12 § kapitaltäckningslagen (se avsnitt 13.3.1).
Kommittén erinrar om den genomgång av hur Finansinspektionen tillämpat de legala möjligheterna att ingripa mot institut som står under tillsyn av inspektionen som återfinns i bilaga 2.
Samma skäl som när det gäller banker, dvs. att tillsynsinsatserna skall koncentreras till de från systemstabilitetssynpunkt allvarligaste överträdelserna samt strävan att göra sanktionssystemet mer flexibelt och därmed mer ändamålsenligt, ligger bakom de av kommittén föreslagna ändringarna av de grundläggande bestämmelserna om ingripanden mot kreditmarknadsföretag.
De föreslagna bestämmelserna är avsedda att täcka alla överträdelser av regler som särskilt reglerar kreditmarknadsföretags verksamhet utom de fall som föreslås alltjämt vara särskilt reglerade enligt vad som fram-
532 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag......... SOU 1998:160
går av avsnitt 15.6.2. Det kan noteras att eftersom kreditmarknadsföretag hädanefter skall få ta emot insättningar (se avsnitten 6.6 och 8.4) innebär t.ex. det förhållandet, att företaget inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, att Finansinspektionen blir skyldig att ingripa mot företaget med stöd av den föreslagna regleringen.
När det gäller innebörden av de olika sanktionerna och hur de är avsedda att tillämpas hänvisas till vad som för bankernas del anförts därom i avsnitt 13.3.2.2.
15.6.2 Ingripanden i särskilda fall
Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretags tillstånd skall även i fortsättningen kunna återkallas om företagets ledning inte uppfyller de krav som ställs i samband med tillståndsprövningen. Det nya är att
Finansinspektionen får möjlighet att meddela varning i stället för att återkalla tillståndet, om detta är tillräckligt eller, om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag, meddela anmärkning.
Beträffande detta förslag hänvisas till vad kommittén anfört härom när det gäller banker i avsnitt 13.3.2.3.
Övriga särskilt reglerade återkallelsegrunder som i huvudsak hänger samman med att ett kreditmarknadsföretag inte kommit igång med att driva sådan rörelse som tillståndet avser eller inte drivit sådan rörelse under viss tid kvarstår i stort sett oförändrade. Detta berörs ytterligare något i författningskommentaren till 7 kap. 23 § lagen om finansieringsrörelse.
15.6.3 Förseningsavgift
Kommitténs förslag: Ett kreditmarknadsföretag som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 5 kap. 6 § förslaget till lag om finansieringsrörelse skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten. Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.
Som framgår av avsnitt 15.5 har kreditmarknadsföretag en generell upplysningsskyldighet gentemot Finansinspektionen. Regeringen eller,
Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag........ 533
efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen har rätt att meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ett kreditmarknadsföretag skall lämna till inspektionen. Ett sådant bemyndigande har inspektionen fått med stöd av 1 § 4 förordningen (1993:1586) om finansieringsverksamhet.
Precis som av bankerna begär Finansinspektionen in speciella rapporter från kreditmarknadsföretagen för att därigenom få en regelbunden belysning av riskerna i företagens verksamhet. Av samma skäl som när det gäller banker föreslår kommittén att ett system med förseningsavgifter införs även för kreditmarknadsföretagens del för att beivra försenad rapportering. Kommittén hänvisar vidare till avsnitt 13.3.2.4.
15.7 Ägarprövning m.m.
Kommitténs förslag: Vid ägarprövningen krävs att det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrörelse. Motsvarande ändring görs av förutsättningarna för att Finansinspektionen skall ha rätt att besluta att en kvalificerad innehavare vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Det nuvarande sundhetsbegreppet slopas.
Av avsnitt 15.2 framgår att tillståndsprövningen av det bolag eller den förening som vill driva finansieringsrörelse bl.a. innefattar ägarprövning. Ägarprövningen innehåller, i likhet med vad som gäller för banker, tre olika typer av krav på den som skall ha ett kvalificerat innehav208 i kreditmarknadsföretaget. Vad som prövas är för det första huruvida det är osäkert om ägaren i framtiden kommer att motverka en sund utveckling av företagets verksamhet, för det andra om förvärvaren i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsföretag och för det tredje att förvärvaren inte gjort sig skyldig till viss allvarlig misskötsamhet. Om så är fallet är detta i sig tillräckligt för att tillstånd till förvärvet inte skall ges.
Bestämmelser om ägarprövningen inom ramen för den löpande tillsynen av kreditmarknadsföretag återfinns i 5 kap. 11-15 b §§ lagen om finansieringsverksamhet. De överensstämmer i stort sett med vad som
208 Se avsnitt 15.2.
534 Tillsyn och auktorisation av kreditmarknadsföretag......... SOU 1998:160
gäller för banker. För en beskrivning av innehållet i reglerna om ägarprövning hänvisas till avsnitt 13.4.1.
De ändringar som kommittén föreslår när det gäller kraven vid ägarprövningen hänför sig till det första kravet. Vad som hädanefter skall prövas är om det kan antas att den blivande ägaren inte kommer att motverka en utveckling av verksamheten i kreditmarknadsföretaget som är förenlig med reglerna i 3 kap. 1-3 §§ förslaget till lag om finansieringsrörelse om kapitalstyrka, riskhantering och genomlysbarhet. Förutsättningarna för Finansinspektionens rätt att ingripa mot den som redan har ett kvalificerat innehav i företaget ändras i följd härav på motsvarande sätt. Inspektionen får ingripa om innehavaren utövar eller kan antas komma att utöva sitt inflytande på ett sätt som motverkar en utveckling av verksamheten i företaget enligt de angivna reglerna.
Ägarprövningen samt möjligheten att ingripa mot den som har ett kvalificerat innehav är inte längre kopplad till vad som anses vara en "sund utveckling" av verksamheten i kreditmarknadsföretaget. De föreslagna ändringarna är en följd av kommitténs förslag till ändring av kraven vid den ägarprövning som sker i samband med tillståndsprövningen (se avsnitt 15.2). När det gäller de närmare skälen för att slopa kopplingen till ett sundhetsbegrepp hänvisar kommittén till detta avsnitt med däri gjord hänvisning.
15.8 Överklagande
Enligt 6 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet överklagas Finansinspektionens beslut om återkallelse av tillstånd och varning direkt till kammarrätten. Övriga beslut om ingripanden, t.ex. ett föreläggande om rättelse, överklagas till länsrätten med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten.
De ändringar av överklagandebestämmelserna som kommittén föreslår framgår av författningskommentaren till 6 kap. 1 § lagen om finansieringsrörelse.
Kommittén förutsätter att mål om ingripande med stöd av 5 kap. förslaget till lag om finansieringsrörelse generellt kommer att handläggas skyndsamt.
SOU 1998:160 535
V Övrigt
SOU 1998:160 537
16 Information om icke garanterade medel
16.1 Inledning
Stabilitet i betalningsväsendet är ett av de främsta skyddsintressena på det finansiella området. I kapitel 6 diskuteras utförligt gränserna för detta skyddsintresse. Diskussionen leder fram till en definition av det skyddsvärda området; en bankrörelsedefinition. Definitionen anger att endast banker får bedriva verksamhet som består av betalningsförmedling i s.k. generella betalsystem i kombination med mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel. Samtidigt konstateras att det inte finns skäl att hindra andra än banker att ta emot medel som faller under bankrörelsedefinitionen under förutsättning att verksamheten inte kombineras med betalningsförmedling i generella system. I kapitel 8 diskuteras behovet av ett säkert placeringsalternativ, dvs. en möjlighet för medborgarna att placera både säkert och i en likvid form. Kortfattat kan sägas att kommittén finner att behovet av ett säkert placeringsalternativ är uppfyllt genom den gällande insättningsgarantin. Genom nämnda ställningstaganden och med det förslag som kommittén härmed presenterar är behovet av konsumentskydd samt regleringsbehovet på det här området uppfyllt.
För att insättningsgarantin helt skall fylla sin funktion som ett säkert sparalternativ bör det för kunder stå klart vilka insättningar som är garanterade och vilka som inte är det. Detta aktualiserar regler om informationsskyldighet för dem som tar emot icke garanterade medel.
Som exempel på företag som kommer att åläggas informationsskyldighet enligt kommitténs förslag kan nämnas företag som tar emot insättningar men endast förmedlar betalningar i s.k. selektiva betalsystem, såsom sker i ICA:s och KF:s kontokortsverksamhet. Ett annat exempel är företag som tar emot insättningar men inte alls förmedlar betalningar, såsom mindre s.k. sparlåneföreningar och ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet. Dessa föreningar tar huvudsakligen emot insättningar från sina egna medlemmar. En sparlåneförening tar emot insättningar och ger krediter och driver en ren finansiell verksamhet. Ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet har vanligtvis en huvudsaklig icke-finansiell verksamhet. Sparkasseverksamhet förekommer inom konsument-, bostads- och lantbrukskooperationen.
538 Information om icke garanterade medel SOU 1998:160
Ytterligare ett exempel på företag som kommer att omfattas av informationsplikt är företag som ger ut s.k. papperslösa obligationer som inte är avsedda för allmän omsättning. Vissa av här angivna företag är redan enligt gällande rätt skyldiga att lämna information (1 kap. 2 c § bankrörelselagen (1987:617)). En liknande informationsplikt finns i 11 § lagen (1995:1571) om insättningsgaranti.
Vid utformningen av regler om informationsskyldighet spelar det svenska garantisystemet samt EG-rätten på detta område en väsentlig roll. Om andra företag än kreditinstitut tar emot "insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten" fordras enligt EG-rätten (artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet) att verksamheten omfattas av viss reglering. I bilaga 3 finns en analys av den närmare innebörden av artikel 3.
Regleringen på detta område varierar betydligt mellan olika medlemsländer, se bilaga 3. I flertalet länder är rätten att ta emot "deposits" förbehållen banker eller andra företag som räknas som kreditinstitut enligt EG-rätten. Danmark, Finland och Holland har lagstiftning som är tillämplig om företag som inte är kreditinstitut enligt EG-rätten tar emot "deposits" eller andra återbetalbara medel från allmänheten. Som exempel på sådan lagstiftning kan nämnas att det i Danmark ställs krav på att andra företag än pengeinstitut som bedriver sparverksamhet eller ger ut förbetalda kort skall ha auktorisation och stå under tillsyn av-
Finanstilsynet samt ha ett visst minsta eget kapital. I Finland är andelslag med sparkasseverksamhet, dvs. ekonomiska föreningar som tar emot insättningar från sina medlemmar skyldiga att informera insättarna om omständigheter som påverkar placeringarnas värde. Andra länder, såsom
Storbritannien, tillåter andra än kreditinstitut, t.ex. kyrkor, välgörenhetsorganisationer och kooperativa föreningar, att ta emot insättningar och andra medel utan att underkasta dem särskild reglering.
Som framgår av analysen i bilaga 3 finns det inga egentliga tolkningsdata för att fastställa det andra banksamordningsdirektivets innehåll på den här punkten. Det bör understrykas att det, i motsats till vad som gäller beträffande t.ex. skyldigheten att tillhandahålla system för garanti av insättningar i kreditinstitut, är fråga om ett område som inte är harmoniserat mellan medlemsländerna vilket ger större frihet för medlemsstaterna när det gäller att tolka artikel 3. Regelverket kan uppenbarligen utformas på många olika sätt. Nu gällande regler om prospektskyldighet och informationsplikt i lagen om insättningsgaranti samt de i detta kapitel föreslagna reglerna om informationsplikt uppfyller enligt kommittén de krav som ställs enligt EG-rätten.
Information om icke garanterade medel 539
16.2 Informationsplikt
Kommitténs förslag: Företag som erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel skall, om medlen inte omfattas av insättningsgarantin enligt lagen om insättningsgaranti, informera om att garantin inte gäller.
Informationen skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande inleds samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.
16.2.1 Allmänt om informationsplikten
Enligt kommittén måste det klart framgå för spararna vilka placeringsalternativ som omfattas av insättningsgarantin och vilka som inte gör det. Det är därför viktigt att de som tar emot medel under former som liknar garanterade sparformer åläggs att informera om att den statliga garantin inte gäller.
Sådan information skall i första hand lämnas vid marknadsföring och innan ett avtal om mottagande av icke garanterade medel ingås eftersom det är angeläget att den enskilde spararen vet förutsättningarna innan han träffar sitt val. Kunden bör också fortlöpande under avtalstiden erinras om att insättningsgarantin inte gäller genom att upplysning härom framgår av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.
16.2.2 Återbetalningspliktiga medel
Det är klart att företag som tar emot medel på samma villkor som gäller för insättningar enligt lagen om insättningsgaranti skall åläggas att informera om att garantin inte gäller. Frågan är hur långt informationsskyldigheten skall sträcka sig för övrigt.
Insättningsgarantin omfattar insättningar där tillgodohavandena är nominellt bestämda och tillgängliga för insättaren med kort varsel. Till grund för avgränsningen av insättningsgarantin ligger den nuvarande bankrörelsedefinitionen. Detta innebär bl.a. att kort varsel betyder mindre än en månad. Insättningar på konton som har en uppsägningstid som överstiger en månad omfattas alltså inte av garantin. En insättning på ett konto övergår inte över tiden från att vara undantagen från
540 Information om icke garanterade medel SOU 1998:160
garantin till att vara garanterad. De villkor som ursprungligen gäller för kontot är avgörande för gränsdragningen. Alla slag av konton i bank och i värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot medel på konto omfattas av garantin om insättningarna uppfyller angivna kriterier. Konton där behållningen varierar med gällande ränteläge, dvs. sådana konton som i grundläggande mening har samma ekonomiska egenskaper som t.ex. bankcertifikat omfattas dock inte av garantin.209 Till skillnad från bankrörelsedefinitionen omfattar garantin inte endast behållning på konto utan även andra tillgodohavanden. Som exempel på ett sådant tillgodohavande kan nämnas utställda postväxlar som är nominellt bestämda och tillgängliga för trassaten med kort varsel.
Det är inte lämpligt att dra gränsen för informationsplikten exakt på samma sätt som för insättningsgarantin. Det är en uppenbar risk att t.ex. konton som har en uppsägningstid på 40 dagar eller där behållningens storlek inte är nominellt bestämd förväxlas med garanterade medel. Samtidigt är det så att ju mer skilda egenskaper en sparform har jämfört med den garanterade desto mindre risk för förväxling är det. När det t.ex. gäller inlåning med lång uppsägningstid (säg ett år eller mer) torde risken för förväxling vara liten. Detsamma torde gälla för obligationer som inte är kontobaserade utan ges ut i form av papper.
Den tekniska utvecklingen kommer förmodligen att göra det allt svårare att (utan information) hålla reda på om en produkt omfattas av garantin eller inte. Gränserna för vilka fordringar som skall föranleda informationsskyldighet bör därför vara ganska väl tilltagna. Det är därför inte lämpligt att dra gränsen mellan inlåning, å ena sidan, och placeringar till bunden ränta, såsom bankcertifikat och obligationer, å andra sidan.
Informationsskyldigheten skall dock inte inbegripa företag som tar emot förskottsbetalningar. Med förskottsbetalning avses att betalning sker i förtid av hela eller del av köpesumman, att betalningen avser köp av en viss bestämd vara eller tjänst samt att förskottsbetalningen och köptillfället normalt sett ligger nära varandra i tiden.
Frågan om förskottsbetalningar aktualiseras med anledning av att insättningar på s.k. kundmedelskonton hos bl.a. företag inom dagligvaruhandeln för användning till framtida köp av varor är att anse som förskottsbetalningar enligt gällande rätt.210 Sådana insättningar företer enligt kommittén, på samma sätt som insättningar på konto hos värdepappersföretag till framtida inköp av värdepapper, vissa likheter med förskottsbetalningar. Det finns dock en väsentlig skillnad mellan dessa insättningar och förskottsbetalningar. Insättningar på kundmedelskonton
209Prop. 1995/96:60 s. 56 och 1995/96:NU7 s. 9.210Prop. 1995/96:74 s. 102.
Information om icke garanterade medel 541
och insättningar i värdepappersbolag är avsedda att användas som betalning vid framtida inköp av varor eller värdepapper. Insättningarna sker vanligtvis (i vart fall i företag inom dagligvaruhandeln) med viss regelbundenhet.211 Insättningarna kan därmed i likhet med förskottsbetalningar sägas ske i anslutning till själva köpet. Det finns dock inte som vid förskottsbetalningar någon skyldighet för insättaren att använda insatta medel för att betala framtida inköp. Däremot finns en skyldighet för berörda företag att återbetala insatta medel på kundens begäran. Vidare förekommer viss s.k. kontantavrundning.212 Insatta medel på konto hos företag inom dagligvaruhandeln och värdepappersbolag är således tillgängliga för kunden med kort varsel på motsvarande sätt som andra insättningar som omfattas av insättningsgarantin. Här bör nämnas att insättningar hos värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot kunders medel också omfattas av insättningsgarantin. Insättningar på kundmedelskonton kan alltså förväxlas med garanterade medel och därför skall informationsskyldighet gälla.
En möjlig skiljelinje mellan vilka medel som skall föranleda informationsskyldighet och vilka som inte skall göra det är att hänföra alla medel som mottagits med återbetalningsplikt i enlighet med resonemangen i kapitel 4 till det informationspliktiga området. Tidsgränsen för uppsägning bör dock sättas vid ett år (i stället för en månad) med hänvisning till att medel med längre uppsägningstid än ett år inte kan anses vara förväxlingsbara med medel som omfattas av insättningsgarantin. Definitionen av vilka fordringstyper som avses stämmer därmed väl överens med artikel 3. I artikel 3 anges visserligen ingen tidsgräns. En tidsgräns om ett år bör emellertid enligt kommitén inte anses för snäv för att uppfylla artikelns krav.213 Företag som erbjuder sig att ta
211 En förklaring till detta är sannolikt att kontobehållningen på ett kundmedelskonto är maximerat till ett visst belopp. Enligt lag får kontobehållningen uppgå till högst 15 000 kronor.212 Kontantavrundning innebär att kunden kan få en summa (i praxis godtas 300 kronor) direkt i handen i samband med att kontot belastas vid betalning av företagets produkter.213 I detta sammanhang bör erinras om följande uttalande rörande artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet i en kommentar till EG-rätten, Empel o.a., "Banking and EC Law Commentary", avsnitt 3.7.1, som ger stöd för detta synsätt. Uttalandet har följande lydelse. "However, the result of the Council´s concerns is a prohibition stipulated in very general wording, which may have unwarrented effects. Bearing in mind that the receipt 'of deposits or other repyable funds' is a comprehensive term, it is likely that there will be many cases falling (unexpectedly) within the scope of the prohibition." – "As a consequence the Member States will have to give an operational interpretation of the prohibition".
542 Information om icke garanterade medel SOU 1998:160
emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel skall således, om medlen inte omfattas av insättningsgarantin, informera om att garantin inte gäller.
16.2.3 Information om erbjudanden riktade till allmänheten
Informationsplikten bör i första hand åvila företag som erbjuder sig att ta emot återbetalningspliktiga medel från privatpersoner. Det är mer tveksamt om informationsplikten bör gälla vid erbjudanden som enbart riktas till företag. Företag får i princip anses ha bättre förutsättningar än privatpersoner att bedöma huruvida ett visst placeringsalternativ är garanterat eller ej. Såvitt gäller mindre företag kan dock behovet av information i vissa fall vara lika stort som för privatpersoner. Att i lagstiftningen göra skillnad mellan små och stora företag kan vara svårt. Övervägande skäl talar därför för att informationsskyldigheten, på motsvarande sätt som insättningsgarantin, bör åvila företag som tar emot återbetalningspliktiga medel från privatpersoner eller företag. Företag som träffas av EG-rättens definition av kreditinstitut eller andra professionella aktörer på den finansiella marknaden får dock antas besitta sådan särskild sakkunskap att de inte behöver informeras.
Det kan ifrågasättas om informationsskyldighet är erforderlig i de fall då företag tar emot återbetalningspliktiga medel från en viss grupp eller kategori av privatpersoner eller företag. Som exempel kan nämnas när företag inom en koncern, eller liknande företagsgrupp, samordnar sin likviditetsförvaltning så att ett företag förvaltar de andra företagens överskott av likvida medel. Ett annat exempel är när kunderna består av medlemmar i en ekonomisk förening med särskilda medlemskriterier, t.ex. personalen på en viss arbetsplats. I dessa fall torde det stå klart för kunderna att insättningsgarantin inte gäller. Om kunderna i stället kommer från en vid men avgränsad krets (t.ex. lantbrukare i södra Sverige) torde behovet av information vara lika stort som när kunderna består av en vid men obestämd krets av personer eller företag.
Informationsplikten bör åvila företag i enlighet härmed. Detta kan uttryckas som att informationsplikten skall gälla erbjudanden som riktas till allmänheten.
Kommittén har funnit det lämpligt att använda allmänhetsbegreppet även på andra ställen för att avgränsa lagstiftningens räckvidd. Det gäller bl.a. kravet på tillstånd om finansieringsrörelsen riktar sig till allmänheten (7.5.1). Allmänhetsbegreppet behandlas utförligt i avsnitt 7.5.4.
Information om icke garanterade medel 543
16.3 Övervakning
Kommitténs förslag: Om ett företag underlåter att lämna föreskriven information skall Konsumentombudsmannen ingripa enligt marknadsföringslagen. Detta innebär bl.a. att Konsumentombuds-mannen kan förelägga ett företag vid vite att fullgöra informationsplikten.
Om ett företag underlåter att lämna föreskriven information beträffande erbjudanden som riktas enbart till andra än konsumenter skall Finansinspektionen kunna förelägga företaget vid vite att fullgöra informationsplikten.
Det är naturligtvis angeläget att informationskravet efterlevs. Vid sidan av de traditionella lösningarna med olika former av myndighets-utövning får inte glömmas bort den effektiva övervakning som konsumenter, konsument- och branschorganisationer samt konkurrenter står för. Ett företag som underlåter att informera kan tänkas locka till sig kunder som annars hade valt ett säkrare alternativ och därmed åtnjuta en konkurrensfördel i förhållande till sina konkurrenter. Privatekonomiska frågor väcker allt större intresse i massmedia. Bevakningen och utvärderingen av olika sparalternativ är intensiv. Det råder knappast någon tvekan om att ett företag som bjuder ut sina tjänster på felaktiga premisser kommer att bli uppmärksammat i sådan bevakning. Även branschorganisationer och sådana organ som t.ex. Konsumenternas Bankbyrå kommer med all säkerhet att påtala missförhållanden. Den nämnda "marknadsövervakningen" är säkerligen mycket effektiv vad gäller att upptäcka överträdelser av informationskravet. De allra flesta företag som uppmärksammas för att inte informera enligt kraven kommer också att snabbt rätta till bristerna.
Som en yttersta påtryckning behövs emellertid en sanktionsmöjlighet. Kommittén föreslår därför att Konsumentombudsmannen skall kunna ingripa genom att förelägga ett företag vid vite att fullgöra informationsplikten. Konsumentombudsmannen skall vidare kunna framtvinga de upplysningar som erfordras i ett ärende som rör informationsplikten samt kunna väcka talan vid domstol för det fall att ett företag inte rättar sig efter ett föreläggande om att lämna information.
Ett sådant mandat är möjligt att ge Konsumentombudsmannen såvitt gäller erbjudanden som riktas till konsumenter genom en hänvisning till marknadsföringslagen (1995:540) (jfr 8 § konsumentkreditlagen (1992:830), 14 § prisinformationslagen (1991:601), 11 § lagen om insättningsgaranti och 5 § valutaväxlingslagen (1996:1006)). En sådan hänvisning innebär bl.a. att företag som underlåter att lämna information kan åläggas att lämna den ifrågavarande informationen i enlighet med
544 Information om icke garanterade medel SOU 1998:160
15 § marknadsföringslagen. Vid sidan härav blir även de handläggningsregler m.m. som anknyter till den paragrafen tilllämpliga.214
Såvitt gäller erbjudanden att ta emot återbetalningspliktiga medel från andra än konsumenter är det med hänsyn till Konsumentombudsmannens nuvarande verksamhetsområde inte möjligt att ge honom samma mandat. Däremot kan en hänvisning till marknadsföringslagens bestämmelser om talerätt ge en näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av näringsidkare eller konsumenter möjlighet att väcka talan vid domstol om att informationsplikten skall fullgöras. Det är emellertid tveksamt om en sådan åtgärd är tillräcklig för att uppfylla kravet på övervakning i artikel 3. För att tillgodose detta krav anser kommittén att Finansinspektionen skall kunna förelägga ett företag som inte fullgör informationsplikten att lämna föreskriven information. Ett sådant föreläggande skall kunna förenas med vite. En sådan ordning motsvarar den nuvarande möjligheten som Finansinspektionen har att vitesförelägga den som inte fullgör sin skyldighet att lämna in prospekt (6 kap. 3 § § lagen om handel med finansiella instrument).215 Ett annat alternativ som kommittén inte övervägt närmare, kan vara att ge Konkurrensverket ett sådant mandat. Om detta är en lämpligare ordning bör övervägas i samband med en total översyn av vilka tillsynsuppgifter som i framtiden bör åvila Finansinspektionen. Som kommittén nämnt inledningsvis i detta betänkande är en sådan översyn angelägen, men bör ske i annat sammanhang.
214 Se prop. 1994/95:123, bet 1994/95:LU16 och rskr. 1994/95:267.215 Skyldigheten att lämna prospekt behandlas i avsnitt 16.4.2.
Information om icke garanterade medel 545
16.4 Lagstiftningsåtgärder
Kommitténs förslag: Behovet av reglering såvitt avser återbetalningspliktiga medel som omfattas av regler om prospektskyldighet enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet samt lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument kan tillgodoses genom dessa lagar.
Behovet av information från banker, kreditmarknadsföretag, vissa värdepapperföretag och motsvarande utländska institut kan i allt väsentligt tillgodoses genom kravet på information i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti.
Regler om informationsskyldighet för andra företag än institut enligt lagen om insättningsgaranti skall införas i en ny lag, lagen om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel.
Informationskravet i 1 kap. 2 c § bankrörelselagen skall upphöra att gälla.
16.4.1 Inledning
Tidigare har konstaterats att företag skall vara skyldiga att informera om att insättningsgarantin inte gäller för det fall de erbjuder sig att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel. Detta innebär att informationsplikten skall omfatta erbjudanden om att sätta in medel på konto men även erbjudanden som avser köp av obligationer och andra jämförbara värdepapper med en uppsägningstid som understiger ett år. Om ett företag erbjuder sig att ta emot dylika medel är företaget enligt nuvarande lagstiftning skyldiga att upprätta prospekt respektive lämna information i vissa fall. Det finns därför anledning att undersöka i vad mån behovet av reglering kan anses tillgodosett genom gällande regler.
16.4.2 Prospektkrav
Vid emission av obligationer eller andra jämförbara värdepapper finns enligt gällande lagstiftning en skyldighet att upprätta prospekt, dvs. ett underlag som innehåller sådana uppgifter som kan ha betydelse vid bedömning av emissionen. Syftet med ett prospekt är att förmedla information på vilken placerarna skall kunna grunda sina beslut.
546 Information om icke garanterade medel SOU 1998:160
Regler om prospektskyldighet finns i aktiebolagslagen216, försäkringsrörelselagen (1982:713, lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet och i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Aktiebolagskommittén har föreslagit att bestämmelserna om prospekt i aktiebolagslagen och försäkringsrörelselagen skall upphävas och ersättas av bestämmelserna i lagen om börs- och clearingverksamhet samt i lagen om handel med finansiella instrument.217 Aktiebolagskommittén anser att det är olyckligt att aktiebolag och aktieägare i sådana bolag som avser att emittera eller sälja fondpapper skall behöva beakta prospektregler i flera olika lagar. Förslaget bereds för närvarande i regeringskansliet.
Enligt aktiebolagslagen skall prospekt (emissionsprospekt) upprättas när ett publikt aktiebolag eller en aktieägare i ett sådant bolag offentliggör eller på annat sätt till en vidare krets218 riktar inbjudan att förvärva aktier eller teckningsrätter i bolaget om summan av de belopp som till följd av inbjudan kan komma att betalas uppgår till minst 300 000 kronor (4 kap. 18 §). Detsamma gäller vid inbjudan att förvärva av bolaget utgivna skuldebrev eller optionsbevis (5 kap. 16 §) eller vinstandelsbevis (7 kap. 4 §). Det är de tre sistnämnda förvärven som, beroende på hur villkoren är utformade, kan vara förväxlingsbara med medel som omfattas av insättningsgarantin. Bestämmelserna om emissionsprospekt i försäkringsrörelselagen är i allt väsentligt lika dem i aktiebolagslagen. Ett emissionsprospekt skall bl.a. innehålla balans- och resultaträkningar avseende de tre senaste räkenskapsåren. Vidare skall lämnas upplysning om sådana för bedömning av bolagets verksamhetsresultat och ställning viktiga förhållanden och om händelser i övrigt av väsentlig betydelse för bolaget vilka hänför sig till tiden efter utgången av de tre senaste räkenskapsåren.
Enligt lagen om börs- och clearingverksamhet skall prospekt (börsprospekt) upprättas vid inregistrering av fondpapper vid en börs. Vid emission av fondpapper som inte är inregistrerade eller föremål för ansökan om inregistrering vid en börs skall utgivaren upprätta prospekt (prospekt utanför börs) enligt lagen om handel med finansiella instrument. Sådan skyldighet föreligger dock endast om emissionen är riktad till en öppen krets219 och summan av de belopp som till följd av emissio-
216 Fr.o.m. den 1 januari 1999 gäller reglerna om prospektskyldighet i aktiebolaglagen även för bankaktiebolag, prop. 1997/98:166.217SOU 1997:22, s. 225 f och 231.218 Begreppet "vidare krets" tar sikte på antalet mottagare av erbjudandet, i praxis 200 personer.219 Begreppet "öppen krets" avser ett obestämt antal personer. Erbjudanden till personer inom en begränsad krets omfattas ej, se prop. 1991/92:113 s. 216.
Information om icke garanterade medel 547
nen eller erbjudandet kan komma att erläggas uppgår till minst 300 000 kronor. Med fondpapper avses detsamma i båda lagarna, nämligen bl.a. aktier och obligationer samt sådana andra delägarrätter eller fordringsrätter som är utgivna för allmän omsättning. Ett instrument är avsett för allmän omsättning om det är konstruerat på ett sådant sätt att det enkelt och smidigt kan överlåtas på värdepappersmarknaden. Även obligationer som endast registreras i ett ADB-baserat kontoregister utan att innehavaren erhåller något värdepapper av utgivaren betraktas som fondpapper.220
Ett börsprospekt skall innehålla de upplysningar som behövs för att en investerare skall kunna göra en välgrundad bedömning av utgivarens verksamhet och ekonomiska ställning samt av de rättigheter som är förenade med fondpapperen. Beträffande prospekt utanför börs är det tillräckligt att prospektet innehåller de upplysningar som, med hänsyn till de finansiella instrument som avses, behövs för en välgrundad bedömning av emissionen eller erbjudandet. Som exempel på sådan information kan nämnas fullständiga och klara uppgifter om villkoren för erbjudandet samt bakgrunden till erbjudandet.221 Ett börsprospekt skall godkännas av börsen medan ett prospekt utanför börs skall lämnas in till Finansinspektionen med ansökan om registrering. Sedan registrering skett skall prospektet offentliggöras.
Risken för att medel som föranleder prospektskyldighet skall förväxlas med garanterade medel torde endast uppstå i vissa fall. Som tidigare sagts är förväxlingsrisken liten t.ex. i de fall obligationer ges ut för allmän omsättning i form av papper. Om en obligation som är avsedd för allmän omsättning i stället registreras i ett ADB-baserat kontoregister föreligger dock förväxlingsrisk. I båda fallen skall prospekt upprättas. Någon skyldighet att informera om att obligationerna inte omfattas av insättningsgarantin finns inte. Frågan är om en sådan informationsplikt borde införas. Syftet med reglerna om prospektskyldighet är att kunderna skall bli medvetna om vilket risktagande olika erbjudanden innebär. Genom den information som kunderna erhåller vid offentliggörande av olika prospekt torde det framgå att erbjudandena är förenade med en viss form av risktagande. Med hänsyn härtill och då förväxlingsrisk mellan garanterade medel och medel som föranleder prospektskyldighet torde
220 Se prop. 1990/91:142 s. 143.221Prop. 1991/92:113 s. 217.
548 Information om icke garanterade medel SOU 1998:160
uppstå endast i vissa fall finns inte behov av en bestämmelse som tydliggör att medel som föranleder prospektskyldighet inte omfattas av insättningsgarantin.
16.4.3 Nuvarande informationskrav
Informationskravet i lagen om insättningsgaranti
Svenska banker, utländska bankföretag samt svenska värdepappersbolag eller utländska värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto är enligt lagen om insättningsgaranti skyldiga att informera dem som har gjort eller avser att göra en insättning om bl.a. "den garantin som gäller för insättningar hos institutet" (11 §). I förarbetena tydliggörs att informationsskyldigheten gäller "oavsett om insättningen omfattas av det svenska garantisystemet eller inte".222 Om kommitténs förslag att utvidga tillämpningsområdet för lagen om insättningsgaranti till insättningar hos kreditmarknadsföretag genomförs kommer även kreditmarknadsföretag att omfattas av informationskravet i den lagen (se avsnitt 8.2). Om ett institut underlåter att fullgöra informationsplikten gäller marknadsföringslagen, vilket innebär bl.a. att Konsumentombudsmannen kan förelägga ett institut vid vite att lämna föreskriven information.
Reglerna om informationsskyldighet i lagen om insättningsgaranti uppfyller delvis behovet av information från företag som omfattas av den lagen. Att informationsskyldigheten gäller oavsett om en fordran omfattas av det svenska garantisystemet eller inte bör dock tydligare framgå av lagtexten. Reglerna bör också kompletteras så att det framgår att information skall lämnas såväl vid marknadsföring av ett erbjudande som innan ett avtalsförhållande inleds samt framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet. Reglerna bör vidare kompletteras så att åtgärder kan vidtas om ett företag underlåter att lämna information vid erbjudanden som riktas enbart till andra än konsumenter. Se författningskommentaren, avsnitt 19.6.
Informationskravet i bankrörelselagen
Som tidigare sagts kan insättningar på konto hos företag inom detaljhandeln av företagens kunder, s.k. kundmedel, förväxlas med insättningar som omfattas av garantin. Även insättningar på konto hos mindre sparlåneföreningar av föreningens medlemmar kan förväxlas med garantera-
Information om icke garanterade medel 549
de medel. Sparlåneföreningar är ekonomiska föreningar som bedriver inoch utlåningsverksamhet. Företag som tar emot kundmedel och mindre sparlåneföreningar är enligt 1 kap. 2 c § bankrörelselagen skyldiga att vid annonsering, skyltning och annan marknadsföring beträffande kontotjänsten informera om att kontobehållningen inte omfattas av insättningsgarantin. Därutöver skall sådana företag innan ett kontoavtal sluts skriftligen lämna sådan information och övriga uppgifter som kan vara av betydelse från konsumentsynpunkt. Om företagen inte efterlever informationskravet kan Konsumentombudsmannen framtvinga informationen genom att väcka talan om vitesföreläggande i Marknadsdomstolen.223
Informationskravet i bankrörelselagen tillgodoser vad en bestämmelse om informationsskyldighet bör innehålla. Den gäller dock endast för vissa angivna företag. Den är också begränsad till konsumentförhållanden. Reglerna om informationsskyldighet avseende återbetalningspliktiga medel i bankrörelselagen bör således ges ett vidare tillämpningsområde.
16.4.4 En ny lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel
Av föregående avsnitt framgår att behovet av reglering delvis kan tillgodoses genom nuvarande regler om prospekt- och informationsskyldighet. Därmed är behovet av reglering tillgodosett om banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag som har tillstånd att ta emot medel på konto eller motsvarande utländska företag, tar emot medel som inte omfattas av insättningsgarantin. Detsamma är fallet om företag ger ut obligationer eller andra medel som föranleder prospektskyldighet. Om företag ger ut obligationer eller andra medel som inte omfattas av prospektskyldighet enligt lagen om handel med finansiella instrument, exempelvis till följd av att obligationen inte är avsedd för allmän omsättning utan endast inlösenbar hos utgivaren fordras dock kompletterande reglering. Likaså fordras kompletterande reglering om andra företag än sådana som omfattas av informationskravet i bankrörelselagen tar emot återbetalningspliktiga medel från allmänheten.
Bestämmelser om informationsskyldighet kan i princip hanteras inom ramen för befintlig lagstiftning; genom att de förs in i bankrörelselagen, i lagen om handel med finansiella instrument eller i lagen om insättningsgaranti. De medel som bör omfattas av tillämpningsområdet för regler om informationsplikt definieras inte på samma sätt som de medel som omfattas/kommer att omfattas av ovan nämnda regelverk. På grund hä-
550 Information om icke garanterade medel SOU 1998:160
rav förefaller det mindre ändamålsenligt att föra in nu föreslagna regler om informationsskyldighet i något av angivna regelverk. Det mest ändamålsenliga synes vara att informationsplikten regleras i en särskild lag, lagen om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel.
SOU 1998:160 551
17 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet
17.1 Inledning
Grundtanken bakom principen om bankers buffertkapital är att detta kapital i alla lägen skall kunna bidra till motståndskraften mot förluster.224 Detta innebär t.ex. att det inte skall vara möjligt att återbetala buffertkapital till ägarna när bankens ekonomiska ställning är ansträngd. Gemensamt för samtliga de associationsformer i vilka bank kan bedrivas är att det ytterst är det bundna egna kapitalet som utgör buffert mot förluster. Även det fria egna kapitalet ökar motståndskraften mot förluster men detta kapital är inte lika hårt knutet till banken eftersom det enligt de associationsrättsliga reglerna normalt är tillgängligt för utdelning till bankägarna.
De associationsrättsliga regler som bestämmer i vilken utsträckning en bank får disponera det kapital som utgör dess buffertkapital varierar med vilken associationsform som valts. Nedan följer en kort redogörelse för de olika associationsformernas regler och hur de möter kravet på att bankens eget kapital i alla lägen skall tjäna som en buffert för bank-en.
17.2 Bankaktiebolag
Med verkan från den 1 januari 1999 har bankaktiebolagslagen upphävts. De grundläggande associationsrättliga reglerna för bankaktiebolag återfinns numera i aktiebolagslagen. Vissa särregler för bankaktiebolagen har dock behållits. Dessa särregler har nästan uteslutande införts i bankrörelselagen.
Ett bankaktiebolags medel får betalas ut till ägarna endast enligt bestämmelserna om vinstutdelning i aktiebolagslagen, utbetalning vid nedsättning av aktiekapitalet, reservfonden eller överkursfonden och utskiftning vid bolagets likvidation. Återbetalning av aktiekapital samt utbetalning av medel i reservfonden och överkursfonden till ägarna är beroende
224 Buffertkapital är ingen lagteknisk term utan är ett samlingsbegrepp som kommittén använder för allt kapital som hjälper banken att motstå ekonomiska påfrestningar, dvs. allt eget kapital.
552 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet SOU 1998:160
av rättens godkännande. Rätten skall före beslut inhämta yttrande från Finansinspektionen. De andra fonderna som ingår i det bundna egna kapitalet får inte delas ut. Vinstutdelning får något förenklat uttryckt inte överstiga det fria egna kapitalet och inte heller ske med så stort belopp att utdelningen med hänsyn till bankens (eller koncernens) konsolideringsbehov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed (se 12 kap. 2 § tredje stycket aktiebolagslagen, den s.k. försiktighetsregeln).
Det skall anmärkas att även det fria egna kapitalet i ett bankaktiebolag ingår i bankens kapitalbas enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar i Kreditinstitut och värdepappersföretag. Delar av bankens kapitalbas skulle därmed vara tillgängliga för utdelning till aktieägarna. I den mån en sådan utdelning medför att bankens kapitaltäckning kommer att underskrida den lägsta tillåtna innebär utdelningen att banken bryter mot bestämmelserna i kapitaltäckningslagen. Finansinspektionen har möjlighet att förbjuda verkställighet av beslut som strider mot författningar som reglerar bankers verksamhet. Denna möjlighet kan alltså tillämpas på en vinstutdelning som leder till att kapitalkraven enligt kapitaltäckningsreglerna underskrids. Vidare torde den kunna tillämpas om den föreslagna generella regeln om soliditet överskrids.
Kommittén bedömer att de lagliga möjligheterna att i bankaktiebolag dela ut eget kapital i sådan omfattning att det äventyrar kapitalbufferten måste bedömas som små. Detta gäller särskilt om den av kommittén föreslagna generella soliditetsregeln införs. I den mån sådan utdelning ändå sker bedömer kommittén att mottagarna kan komma att bli återbäringsskyldiga enligt 12 kap. 5 § aktiebolagslagen eftersom utdelningen i sådant fall måste anses stå i strid med den ovan angivna försiktighetsregeln.
17.3 Medlemsbanker
En medlemsbanks medel får enligt lagen (1995:1570) om medlemsbanker betalas ut till medlemmarna endast i form av överskottsutdelning, återbetalning av medlemsinsatser när medlem avgår, återbetalning av frivillig medlemsinsats utöver den obligatoriska insatsen utan avgång, utbetalning vid nedsättning av medlemsinsatsernas belopp och utskiftning vid bankens likvidation. Med överskottsutdelning menas återbäringar och liknande som grundas på rörelsens resultat utan att ha räknats in i det redovisade resultatet (gottgörelse) samt utdelning grundad på redovisat årsresultat (vinstutdelning). Förutom vissa specialregler som styr
Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 553
storleken på gottgörelser och vinstutdelningar finns det en generell regel som säger att överskottsutdelning inte får ske med så stort belopp att utdelningen med hänsyn till bankens (eller koncernens) konsolideringsbehov, likviditet eller ställning i övrigt står i strid med god affärssed.
En medlem som har utträtt ur en medlemsbank har - om inte annat är föreskrivet i stadgarna - rätt att inom sex månader efter avgången få ut sina inbetalade medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga medlemmens andel av det egna kapitalet beräknat med bortseende från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatser. Genom en lagändring som trädde i kraft den 1 januari 1998 får ett insatsbelopp betalas ut endast när det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersföretag. För det fall banken går i konkurs inom ett år från medlemmens utträde blir denne återbetalningsskyldig i den mån det behövs för att täcka bankens skulder.
En medlemsbank kan genom att ändra stadgarna sätta ned den insats som varje medlem skall delta i banken med, vilket kan få till följd att redan erlagda insatser skall betalas ut. En stadgeändring måste emellertid stadfästas av regeringen eller Finansinspektionen och ett beslut om utbetalning får inte verkställas förrän ett år efter det att beslutet registrerats hos Finansinspektionen.
17.4 Sparbanker
Om det är påkallat för att upprätthålla en sparbanks verksamhet, får enligt sparbankslagen (1987:619), sparbanksstämma besluta att bilda en garantifond genom bidrag av huvudmän eller andra. Garantifonden får återbetalas endast om det kan ske med hänsyn till kapitaltäckningsreglerna.
En sparbanks vinst skall i första hand användas till att återställa grundfonden och eventuell garantifond till de belopp till vilka de skall uppgå. Den del av vinsten som inte går åt för detta skall avsättas till en reservfond. Utan hinder av de nämnda bestämmelserna får sparbanksstämma besluta om gåvor till allmännyttiga eller därmed jämförliga ändamål om det med hänsyn till ändamålet, sparbankens ställning och omständigheterna i övrigt kan anses skäligt. Styrelsen får för nämnda ändamål använda tillgångar som med hänsyn till sparbankens ställning är av ringa betydelse.
Det kan i en sparbanks reglemente finnas förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav. Återbäring får dock bara ske om reservfonden uppgår till ett belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Åter-
554 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet SOU 1998:160
bäring får inte ske om eventuell garantifond inte återbetalats eller om sparbanken till följd av återbäringen inte skulle kunna uppfylla kravet på kapitaltäckning.
Ränta på grundfonden eller garantifonden får inte betalas ut om vinsten i rörelsen därigenom inte räcker för att få upp fonderna i ursprunglig storlek. Ränta på garantifonden får inte betalas ut om det därigenom uppkommer en sådan förlust att kapitaltäckningen blir otillräcklig. Ränta på grundfonden får inte betals ut om det därigenom uppkommer förlust.
Sammanfattningsvis kan sägas att möjligheterna att betala ut buffertkapital från en sparbank i sådan omfattning att det äventyrar kapitalbuffertens storlek är liten. Vissa justeringar av lagtexten bör dock göras. På vissa ställen sägs att utbetalningar inte får göras om det äventyrar kapitaltäckningen (se 5 kap. 1-4 § §). Hänvisning bör på dessa ställen också göras till den av kommittén föreslagna allmänna soliditetsregeln. Kommittén återkommer närmare till dessa frågor i författningskommentaren.
17.5 Speciellt om medlemsbanker
17.5.1 Medlems rätt till återbetalning av insatser och reservfondsavsättningar
Reglerna om utbetalningar från medlemsbanker kan sägas vara i stort tillfyllest med undantag för reglerna rörande avgående medlemmar. Reglerna är utformade på ett sådant sätt att buffertkapitalets storlek (och kapitalbasen) kan minska utan annan orsak än att medlemmar lämnar banken.
Medlemsavgångarna kan i sin tur bero på att banken är inne i en period med svaga resultat, det vill säga då buffertkapitalet behövs som bäst. Något tillspetsat kan sägas att insatskapitalet i en medlemsbank kan bli föremål för en uttagsanstormning. Regeln om återbetalning av medlemsinsatser har samband med den kooperativa principen att medlemmarnas rättigheter och skyldigheter beror på deras deltagande i föreningen. För att möta den ovan nämnda risken har lagstiftaren beslutat om speciella regler för reservfonder i medlemsbanker. Eftersom reservfonden framstår som medlemsbankens enda egentliga bundna egna kapital har lagstiftaren valt att se till att denna fond byggs upp snabbare än vad som krävs för bankaktiebolag.
Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 555
I 8 kap. 6 § lagen om medlemsbanker finns bestämmelserna om avsättningar till reservfond. Till reservfonden skall avsättas minst tjugofem procent av nettovinsten för året i den utsträckning vinsten inte går till att täcka balanserad förlust. I vinsten ingår även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst tio procent av bankens utlåning vid utgången av det föregående räkenskapsåret behöver någon avsättning inte göras.
Som jämförelse kan nämnas att bankaktiebolag skall avsätta tio procent av nettovinsten i den utsträckning vinsten inte går åt till att täcka balanserad förlust. Avsättningarna skall fortsätta tills reservfonden motsvarar tjugo procent av aktiekapitalet.
Det har i tidigare lagstiftningsärenden (prop 1995/96:74, SOU 1996:31 och prop. 1996/97:163, se även prop. 1996/97:114) framkommit att vissa anser att kraven på reservfondsavsättningar i medlemsbanker är alltför stränga. Vidare har anförts att reglerna skapar orättvisor mellan olika medlemsgenerationer. Reservfonden måste nämligen byggas upp med medel som annars vore tillgängliga för utdelning till medlemmarna. Inte förrän fondens storlek nått upp till tio procent av utlåningen upphör avsättningsskyldigheten. Den som går in som medlem när fonden byggs upp får inte lika mycket utdelning som den som går in när inga avsättningar längre behöver göras. Denna effekt synes oundviklig så länge reservfondsavsättningar skall göras. Samma fenomen torde för övrigt kunna uppkomma i aktiebolag. I sådana löses den dock vanligtvis genom att en aktieägare som tvingats avstå vinstutdelningar till förmån för uppbyggnad av bankens fonder kan få ett högre pris för sina aktier vid en försäljning efter det att banken börjat dela ut vinst. Denna väg, att så att säga variera kostnaden för inträdesbiljetten, torde inte stå öppen i medlemsbanker. En grundläggande tanke i kooperativ verksamhet är nämligen att medlemskap står obegränsat öppet (eventuellt inom en viss grupp som kvalificerar för medlemskap) samt att lika stora medlemsinsatser skall berättiga till samma ekonomiska förmåner. Intresset för en andrahandsmarknad bortfaller därmed i princip, i synnerhet såvitt avser konsumentkooperativa föreningar till vilken grupp nuvarande medlemsbanker kan hänföras, och med stor sannolikhet även framtida. Det skall slutligen påpekas att ur kommitténs perspektiv är frågor rörande eventuella orättvisor mellan medlemsgenerationer, vilka lämpligen torde kunna lösas i stadgarna, av underordnad betydelse i förhållande till stabilitetshänsyn.
Det går inte att göra frågan om insatskapitalets bundenhet beroende av reservfondsavsättningarnas storlek. Detta visas inte minst av att det kan tänkas medlemsbanker som inte byggt upp någon reservfond alls. En
556 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet SOU 1998:160
sådan bank är helt beroende av insatskapitalet som buffertkapital. De två frågeställningarna bör därför behandlas var för sig och i tur och ordning.
17.5.2 Insatskapital i medlemsbanker
Kommitténs förslag: Avgående medlemmar samt medlemmar som deltar i banken med överinsatser skall kunna få ut sina insatser tidigast sex månader efter avgång. Utbetalning skall kunna ske endast en gång per kvartal och först efter Finansinspektionens tillstånd. En medlemsbank skall även fortsättningsvis kunna i stadgarna föreskriva längre frister eller regler som medför att återbetalning inte alls skall ske.
Som nämnts är huvudregeln i lagen om medlemsbanker att avgående medlemmar har rätt att få ut sina inbetalade medlemsinsatser inom sex månader. Inget hindrar en medlemsbank att reglera frågan annorlunda i stadgarna. En sådan reglering kan innebära allt från att avgående medlemmar har rätt att omedelbart få ut sina insatser till att de inte alls kan få ut dem.
Från den 1 januari 1998 gäller dock den begränsningen att ett insatsbelopp i en medlemsbank får betalas ut endast om det kan ske med hänsyn till bestämmelserna om kapitaltäckning i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag (kapitaltäckningslagen). Skälet till denna lagändring var att den förut gällande bestämmelsen i lagen om medlemsbanker om medlemmarnas rätt att återfå inbetalda insatser riskerade att komma i konflikt med kapitaltäckningslagen. I regeringens proposition betonas att lagändringen inte var avsedd att binda upp Banklagskommittén i sina framtida överväganden om skyddet för det primära kapitalet samt reservfondsbestämmelserna (se prop. 1996/97:163 s. 33 f).
Uppenbarligen är det inte tillfredsställande om en bank har sådana stadgar att insatskapitalet kan minska vid medlemsavgångar, låt vara att den nyss omtalade begränsningsregeln i viss mån hejdar de negativa effekterna härav. Särskilt tydligt är detta i de fall banken inte har arbetat upp någon reservfond. Det står klart att lagstiftningen bör lägga hinder ivägen för att en bank antar sådana stadgar. Den återstående frågan är vilken tvingande lagstiftning som bör införas. Vid denna bedömning gör sig skilda aspekter gällande.
Ett absolut hinder mot att avgående medlemmar får ut sina insatser medför att ett instrument för medlemmarna att påverka bankens ledning försvinner. För att uttrycka det populärt kan sägas att möjligheten att
Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 557
rösta med fötterna försvinner. En ordning som ger medlemmar rätt att omedelbart få ut sina insatser vid avgång ger dem en kraftig styrmöjlighet att påverka beslut som ligger hos bankens ledning. En sådan ordning kan sägas ge medlemmarna större möjlighet att påverka än vad som gäller för aktieägare. För det fall aktieägare röstar med fötterna ger det upphov till sänkt aktiekurs och därmed försämrad möjlighet för banken att finansiera sig med nyemissioner men också ett psykologiskt tryck på ledningen.
En ordning som inte medger avgående medlemmar att få ut sina insatser och där det inte heller finns en fungerande andrahandsmarknad för insatserna ger inte upphov till något förändringstryck på ledningen. En sådan ordning torde också medföra att det är svårare för medlemsbanken att attrahera nya medlemmar. Rimligen finns det ett större motstånd att satsa pengar som man vet att man inte får tillbaka än att satsa pengar som man åtminstone under gynnsamma förhållanden får tillbaka. Detta kan ha betydelse ur stabilitetssynpunkt eftersom en bank med sådana regler har svårare att rekapitalisera sig.
Enligt nuvarande bestämmelser har en avgående medlem rätt att få ut endast insatser och andel i beslutad överskottsutdelning. Det ligger således i den enskilde medlemmens intresse att överskottet i verksamheten inte kvarstår i banken. Genom en lagändring den 1 januari 1998 i lagen om medlemsbanker infördes rätten för medlemsbanker att besluta om insatsemission, varigenom fritt eget kapital förs över till insatskapitalet. Syftet med reglerna om insatsemission är att binda kapitalet i medlemsbanken till dess medlemmen avgår. Därigenom försvagas medlemmarnas intresse av att verka för att allt överskott omedelbart kommer medlemmarna tillgodo. Insatsemissionen kommer i stället att bidra till en uppbyggnad av det bundna egna kapitalet i banken.
De skäl som nämnts ovan, samt syftet bakom reglerna om insatsemission talar emot en tvingande regel som förhindrar avgående medlemmar att få tillbaka sina insatser. En sådan regel har visserligen den fördelen att den skänker stadga och förutsägbarhet åt buffertkapitalet. Den ger därmed upphov till en situation som i detta avseende liknar den i aktiebolag. Det kan dock ifrågasättas om det bör införas en tvingande regel som på bekostnad av den kooperativa särarten likställer medlemsbanker med bankaktiebolag på ett centralt område. Är detta nödvändigt kan det ifrågasättas om det över huvudtaget finns något behov av denna associationsform vid sidan om bankaktiebolagen. Kommittén har i stället valt att pröva om inte en mindre ingripande regel kan vara tillfyllest.
I normalfallet är det förmodligen så att medlemmar tillkommer och avgår i ungefär samma omfattning varför det inte blir aktuellt med några
558 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet SOU 1998:160
extraordinära åtgärder från bankens sida. Skulle det emellertid bli fråga om en anhopning av avgångar av sådan storlek att banken genom dem får alltför lite buffertkapital måste banken vidta åtgärder för att reda upp situationen innan insatserna skall betalas ut. Kommittén föreslår därför att en regel som anger att en viss tidsrymd måste förflyta innan en avgående medlems insats kan betalas ut. En sådan regel har den fördelen att banken under mellantiden får rådrum att söka ordna upp sina finanser i den mån det behövs. Det finns härvid olika möjligheter. Befinns banken livskraftig kommer det i första hand i fråga att söka uppbringa ytterligare buffertkapital. Detta kan ske genom nya medlemsinsatser eller genom att någon tillskjuter pengar till reservfonden. Går det inte att uppbringa ytterligare buffertkapital måste antingen rörelsens omfattning inskränkas på ett sådant sätt att behovet av buffertkapital minskar eller så måste rörelsen avvecklas. Det kan invändas att en regel som anger en viss minsta tidsrymd mellan avgång och utbetalning inte garanterar att utbetalningar inte sker trots att det är olämpligt av soliditetsskäl. Detta är i och för sig riktigt men förutsättningarna för att banken skall ha vidtagit åtgärder som gör att utbetalningarna inte äventyrar soliditeten ökar betydligt med en ordentligt tilltagen tidsfrist. Skulle banken inte ha vidtagit tillräckliga åtgärder för att utbetalningarna skall kunna ske utan risk för soliditeten kan Finans-inspektionen, med stöd av den föreslagna soliditetsregeln, förhindra verkställighet av besluten om utbetalningar.
För att förenkla Finansinspektionens tillsyn beträffande utbetalning av medlemsinsatser bör det övervägas om utbetalningar bör föregås av anmälan, tillstånd eller liknande ordning. Stora medlemsavgångar i en bank torde visserligen i normalfallet komma till inspektionens kännedom men det kan ändå anses motiverat med en ordning där banken får anmäla till inspektionen vilka avgångar som skett och vilka utbetalningar som planeras med anledning därav. Ur administrativ synpunkt riskerar det att bli betungande både för banken och inspektionen med kontinuerliga anmälningar. Det synes bättre att utbetalningarna kan ske endast en gång per kvartal och att inspektionen då gör en prövning av om dessa utbetalningar riskerar bankens soliditet. Någon koppling till kapitaltäckningslagens krav torde inte längre behövas eftersom dessa krav inryms i soliditetsregeln.
När det gäller tidsfristens längd finner kommittén det lämpligt att förtydliga den nuvarande bestämmelsen om att medlem har rätt att få ut sin insats sex månader efter avgången så att det klart framgår att banken inte får föreskriva en kortare frist i sina stadgar. Det innebär att en medlem kan få tillbaka sin inbetalade medlemsinsats tidigast sex månader efter avgång. I normalfallet dröjer det dock längre beroende på Finansinspektionens prövning. Det kommer fortfarande att stå en medlemsbank fritt att i stadgarna införa längre frister eller regler som medför
Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet 559
att återbetalning inte alls kan ske. Som kommittén påpekat medför dock det senare vissa nackdelar.
Genom det föreslagna systemet kan det hända att Finansinspektionen endast ger tillstånd till att betala ut en viss del av avgångna medlemmars insatser. Kommittén finner inte anledning att i lag reglera hur fördelningen mellan avgående medlemmar i sådana fall skall gå till. Det får banken bestämma i stadgarna eller genom beslut vid tillfället.
17.5.3 Reservfond i medlemsbanker
Kommitténs förslag: Till reservfond i medlemsbanker skall avsättas minst tio procent av den del av bankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka balanserad förlust. Vinstberäkningen skall göras på samma sätt som i gällande rätt. Reservfondsavsättningar skall göras tills reservfonden motsvarar minst 30 procent av bankens insatskapital.
Gällande rätt föreskriver en i jämförelse med bankaktiebolag snabbare reservfondsuppbyggnad i medlemsbanker. Den koppling till viss andel av utlåningen som görs torde också oftast (med en bank av normalt utseende) kräva större reservfonder i medlemsbanker. Skälet till dessa skillnader är som nämnts att insatskapitalet inte är så hårt bundet till medlemsbanker. Med de förslag som kommittén lägger fram rörande möjligheterna för medlemmarna att återfå insatskapitalet minskar behovet av en snabb uppbyggnad av en stor reservfond.
En utgångspunkt bör vara att reservfondsavsättningarna bör vara lika stora i bankaktiebolag och medlemsbanker om det inte finns någon faktisk skillnad som motiverar en särreglering. När det gäller erforderlig storlek på reservfonden beräknas den på olika sätt för bankaktiebolag och medlemsbanker. I bankaktiebolag skall uppbyggnaden av fonden fortsätta tills den motsvarar tjugo procent av aktiekapitalet. I medlemsbanker är motsvarande gräns tio procent av utlåningen. Det kan konstateras att det är mindre lämpligt att koppla reservfondens storlek till omfattningen på utlåningen. I första hand beror det på att en banks behov av buffertkapital inte enbart styrs av kreditgivningens omfattning, men också för att det kan medföra praktiska problem om utlåningen varierar kraftigt över tiden.
Om utgångspunkten är att så långt som möjligt söka likställa medlemsbanker och bankaktiebolag är det mest naturligt att koppla måttet på erforderlig reservfond i medlemsbanker till storleken på insatskapitalet. Detta är emellertid knappast möjligt utan att kommitténs förslag rörande
560 Associationsrättsliga regler rörande buffertkapitalet SOU 1998:160
återbetalning av medlemsinsatser genomförs. Skulle, under sådana förhållanden, reservfondens storlek vara knuten till insatskapitalet minskar i ett läge med stora medlemsavgångar också kravet på erforderliga avsättningar till reservfonden. En sådan koppling medför därmed risker för kumulativa effekter. Även om avgående medlemmar, i enlighet med kommitténs förslag, får ut sina insatser först efter sex månader kan en anhopning av avgångar leda till att insatskapitalet under relativt kort tid minskar kraftigt. Den koppling av utbetalnings-möjligheterna till den allmänna soliditetsregeln som kommittén föreslår medför dock att risken för att buffertkapitalet, i form av insatskapital och reservfond, blir otillräckligt minskar betydligt. Kommittén bedömer det därför möjligt att koppla måttet på erforderlig reservfond till storleken på insatskapitalet.
Frågan blir därmed vilken andel av insatskapitalet som reservfonden minst skall uppgå till. Även vid denna bedömning måste beaktas att medlemsinsatserna med kommitténs förslag är fastare knutna till banken än som var fallet tidigare. Detta medför att reservfonden inte behöver ha samma storlek som enligt gällande rätt. Det måste emellertid också beaktas att insatserna trots förslaget inte har samma stabilitet som aktiekapitalet i ett bankaktiebolag varför behovet av en kompletterande reservfond är större än i bankaktiebolag. Kommittén finner vid en samlad bedömning att reservfondsavsättningarna bör fortgå åtminstone tills reservfonden motsvarar 30 procent av insatskapitalet inklusive förlagsinsatser.
När det gäller frågan med vilken hastighet reservfonden skall byggas upp kan sägas att behovet av en mycket snabb uppbyggnad har minskat i och med kommitténs förslag rörande insatskapitalet. Kommittén finner inte sakliga skäl att, vid en jämförelse med bankaktiebolag, i detta avseende särbehandla medlemsbankerna. Kommittén föreslår därför att till reservfonden skall årligen avsättas minst tio procent av bankens nettovinst som inte går åt till att täcka balanserad förlust.
SOU 1998:160 561
18 Ikraftträdande, ekonomiska konsekvenser m.m.
De föreslagna ändringarna i bankrörelselagen och lagen om finansieringsverksamhet föreslås träda i kraft den 1 januari 2001. Tiden är erforderlig för lagstiftningsprocessen samt för att instituten skall ha möjlighet att förbereda sig inför de ändrade reglerna. Förslagen innebär omfattande reformer som kräver relativt utförliga övergångsbestämmelser. Övergångsbestämmelserna behandlas i författningskommentaren.
Förslagen innebär att det kommer att krävas mer resurser för tillsynen av banker och kreditmarknadsföretag. Det är önskvärt med en bred översyn av vilka arbetsuppgifter som bör åligga Finansinspektionen. Möjligheten att koncentrera Finansinspektionens tillsynsynuppgifter blir avgörande för storleken på erforderligt resurstillskott. Det är kommitténs uppfattning att förslaget leder till avsevärda samhällsekonomiska vinster genom att det ger förutsättningar för förbättrad konkurrens samt minskar risken för systemfarliga kriser och fallisemang i enskilda institut.
Kommittén bedömer att förslagen inte ger upphov till regionalpolitiska konsekvenser eller har betydelse för jämställdheten mellan könen.
SOU 1998:160 563
19 Författningskommentar
19.1 Förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)
1 kap.
1 §
Syftet med denna lag är att förtroendet för bankmarknaden skall upprätthållas.
Bestämmelsen som är ny behandlas utförligt i allmänmotiveringen (kap. 10).
3 §
Med bankrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår såväl betalningsförmedling via betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutliga betalningsmottagre som mottagande av medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än 30 dagars varsel
Bankrörelse får drivas endast efter tillstånd (oktroj). Tillstånd får ges endast till banker. Bestämmelser om utländska bankföretags rätt att driva bankrörelse finns i 5 och 6 §§.
Första stycket innehåller den nya bankrörelsedefinitionen som består av rekvisiten betalningsförmedling och mottagande av medel. Företag som kombinerar dessa verksamheter skall anses bedriva bankrörelse oavsett om rörelsen begränsas till dessa verksamheter eller om de ingår i en rörelse som även omfattar annan verksamhet. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom orden ”rörelse i vilken ingår”.
Genom paragrafen introduceras skillnaden mellan rörelse och verksamhet. Ordet rörelse avser en banks totala aktiviteter medan verksamhet avser en viss avgränsad del av rörelsen. Som exempel kan nämnas att kreditgivning är en av de verksamheter som kan ingå i en banks rörelse. Betalningsförmedling och mottagande av medel är verksamheter som måste ingå i en banks rörelse.
Betalningsförmedling innebär att någon annan (eller flera andra) än betalaren och betalningsmottagaren – en betalningsförmedlare – överför
564 Författningskommentar SOU 1998:160
köpkraft från betalaren till betalningsmottagaren. All betalningsförmedling är emellertid inte skyddsvärd ur systemsynpunkt utan endast sådan som sker i vad som kallas generella betalsystem. I ett generellt betalsystem kan betalningsmottagarna sägas vara fristående från varandra. I lagtexten används ”betalsystem avsett att nå flera från varandra fristående slutliga betalningsmottagare”. Detta uttryck är avsett att från det reglerade området skilja ut selektiva betalsystem där t.ex. flera butiker i en kedja kan vara betalningsmottagare. Som exempel på i hög grad generella betalsystem kan nämnas postgirot, bankgirot och bankernas kontokortssystem. Utmärkande för ett selektivt betalsystem är att det är avsett för betalningstransaktioner till som mest ett begränsat antal fristående betalningsmottagare. Kretsen av möjliga betalningsmottagare begränsas i ett selektivt betalsystem ofta genom att betalningsmottagarna tillhör samma koncern eller liknande företagsgrupp med ekonomisk samhörighet. Som exempel på sådana företagsgrupper kan nämnas ICA-gruppen och konsumentkooperationen. Betalningsmottagarna i ett selektivt system är, till skillnad från betalningsmottagarna i ett generellt betalsystem, inte fristående från varandra. Som ytterligare exempel på selektiva betalsystem kan nämnas dagligvaruhandelns och bensinbranschens kontokortssystem.
Gränsen mellan ett generellt och ett selektivt betalsystem kan vara svår att dra. Antalet slutliga betalningsmottagare kan nämligen vara stort såväl i ett generellt som i ett selektivt betalsystem. Kännetecknande för betalsystem som är skyddsvärda ur systemsynpunkt är dock att de är uppbyggda på ett sådant sätt att ett stort antal betalare kan nå ett stort antal fristående betalningsmottagare. Detta kommer till uttryck i lagtexten genom att det skall vara fråga om ”flera” från varandra fristående betalningsmottagare. Något exakt antal anges inte i lagtexten. Som närmare utvecklats i allmänmotiveringen är det svårt att ange en exakt gräns för det skyddsvärda området. Såväl antalet betalningsmottagare som den organisatoriska struktur som betalningsmottagarna ingår i har betydelse för gränsdragningen av vilka betalsystem som kommer att träffas av bankrörelsedefinitionen.
Vid betalningsförmedling är det vanligt förekommande att den som kunden lämnar betalningsuppdraget till inte utför hela uppdraget själv. Tekniskt och administativt arbete, såsom bearbetning av betalningstransaktioner samt insamling och sortering av köpnotor från kontokortstransaktioner utförs ofta av andra företag än det som kunden har en avtalsrelation med. Genom att använda uttrycket ”betalningsförmedling via betalsystem” tydliggörs att det inte är nödvändigt att alla funktioner som ingår i betalningsförmedlingen fullgörs av det företag som kunden lämnar betalningsuppdraget till.
Författningskommentar 565
Som utvecklats vidare i allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.1) är det antalet ”slutliga betalningsmottagare” som är avgörande. Det är alltså inte möjligt att hävda att verksamheten inte faller under tillämpningsområdet på grund av att verksamheten endast består i att förmedla betalningar till en annan betalningsförmedlare och att det är denna som sedan förmedlar betalningarna vidare till betalningsmottagarna. Ytterligare ett uttryck som styr tillämpningsområdet är att betalsystemet skall vara ”avsett” att nå flera slutliga betalningsmottagare. Att ett betalsystem får en begränsad räckvidd i praktiken, t.ex. på grund av att endast ett fåtal betalnings-mottagare ansluter sig till systemet, gör inte att betalningsförmedling i ett sådant system faller utanför bankrörelsedefinitionen om systemet är avsett att ha ett vidare tillämpningsområde. Inte alla system genom vilka det är möjligt att genomföra betalningar till en stor mängd fristående betalningsmottagare är att anse som generella betalsystem. Som exempel kan nämnas att vissa fondkommissionärer tar emot medel på konto och att det kan gå att genom en anvisning till fondkommissionären få överföringar utförda till t.ex. alla som har konto i en viss bank eller t.o.m. till alla som har bankkonto. Ett sådant system är ändå inte att anse som generellt eftersom det inte är ”avsett” för betalningsförmedling.
Det andra rekvisitet i bankrörelsedefinitionen slår fast att det skall vara fråga om mottagande av medel av visst slag. I praktiken är det nödvändigt att förena betalningsförmedling med mottagande av medel som skall användas för transaktionerna, såvida inte det förmedlande företaget använder sig av tekniken att fakturera betalaren i efterhand (t.ex. kreditkortsföretag). Som framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.2) spelar det ingen roll i vilken form som medlen ställs till betalningsförmedlarens förfogande. Det kan vara fråga om inlåning på konto, emission av olika typer av obligationer eller medel som ställs till förfogande enligt andra typer av avtal.
Det saknar alltså betydelse i vilken form eller under vilket namn som medlen har ställts till betalningsförmedlarens förfogande. Den viktiga egenskapen är att medlen skall kunna återkallas med kort varsel. Varför uppsägningstiden har bestämts till 30 dagar framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 6.5.1.2).
4 §
I denna lag avses med
1. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet,
2. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,
566 Författningskommentar SOU 1998:160
3. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt bankföretag etablerar sig i Sverige enligt 5 § första stycket 1 eller 6 § 1, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas.
4. kapitalbas: summan av primärt och supplementärt kapital beräknad enligt de närmare föreskrifter som ges i lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag,
5. finansiellt institut: ett företag som avses i 1 kap 1 § 6 lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.
Ett bankföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, om
1. det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterbolag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,
2. det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller
båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person.
Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett bankföretag, om den fysiska personen
1. äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i bankföretaget, eller
2. på annat sätt har sådant inflytande över bankföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns annan likartad förbindelse mellan honom och bankföretaget.
I paragrafens första stycket 4 har av tydlighetsskäl införts en definition av begreppet kapitalbas. Definitionen är densamma som i 2 kap. 6 § kapitaltäckningslagen. Med kapitalbas avses summan av primärt och supplementärt kapital efter vissa avräkningar. Med primärt kapital avses i bankaktiebolag i huvudsak eget kapital. Även fritt eget kapital inkluderas, med undantag för kumulativa preferensaktier och uppskrivningsfonder. I medlemsbanker utgörs det primära kapitalet i huvudsak av eget kapital med undantag för förlagsinsatser och uppskrivningsfonder samt i sparbanker i huvudsak av reservfonder.
Första stycket 5. Definitionen av finansiellt institut sker genom en hänvisning till lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Definitionen införs i bankrörelselagen med anledning av att begreppet finansiellt institut förekommer i den bestämmelse som anger under vilka förutsättningar en bank får inneha aktier eller andelar (se lagförslaget 2 kap. 7 §).
I övrigt föreslås inte någon ändring i paragrafen.
Författningskommentar 567
5 §
Ett utländskt bankföretag får
1. efter tillstånd av regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen driva bankrörelse från filial eller
2. efter anmälan till Finansinspektionen driva verksamhet, som huvudsakligen avser representation och förmedling av banktjänster, från kontor eller annat fast driftställe (representationskontor).
Tillstånd till filialetablering enligt första stycket skall lämnas om
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, och
2. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.
Tillstånd till filialetablering får inte lämnas om insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti med en ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen om insättningsgaranti. Ersättningen får inte heller avse fler slag av insättningar eller betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.
Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 4 §. Ändringen i andra stycket 1 sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från vad som anges i 2 kap. 1-4 §§ om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Den närmare innebörden av dessa bestämmelser framgår av författningskommentaren till bestämmelserna och däri gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.
Sista stycket i paragrafens nuvarande lydelse som anger att tillstånd inte får vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank har slopats. Bestämmelsen är överflödig med hänsyn till utformningen av paragrafen i övrigt.
7 §
Ett bankaktiebolag får efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i ett land utanför EES. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade verksamheten i filialen kan antas komma att bedrivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§.
Ansökan om tillstånd skall innehålla
568 Författningskommentar SOU 1998:160
1. en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om filialens organisation, och
2. uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.
Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 6 §. Ändringen i första stycket sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från vad som anges i 2 kap. 1-4 §§ om soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard. Den närmare innebörden av dessa bestämmelser framgår av författningskommentaren till bestämmelserna och däri gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.
2 kap.
1 §
Bankrörelse skall bedrivas så att bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras.
Bestämmelsen som är ny behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.1.1). Bestämmelsen ställer krav på bankerna att inte bedriva rörelsen på sätt som är för riskfyllt i förhållande till buffertkapitalets storlek. Gör Finansinspektionen den bedömningen att risknivån är för hög i förhållande till buffertkapitalet kan inspektionen inskrida med de formella sanktioner som den finner lämpligt i det enskilda fallet. Finansinspektionen kan göra bedömningen att risknivån är för hög trots att de formella kraven i övrigt (t.ex. kapitaltäckningskraven, reglerna om stora exponeringar eller gränserna för aktieinnehav) är uppfyllda.
2 §
En bank skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.
Bestämmelsen som är ny innebär ett krav på att en bank skall ha till rörelsen avpassade informations-, styr- och kontrollsystem enligt vilka det är möjligt att identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som rörelsen är förknippad med. Bestämmelsen har karaktär av rambestämmelse vilket innebär både en skyldighet och en möjlighet för enskilda banker att utforma riskhanteringssystem som är anpassade efter den enskilda rörelsens behov. Bestämmelsen kommenteras utförligt i allmänmotiveringen (11.1.2).
Författningskommentar 569
3 §
Bankrörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att bankens ställning kan överblickas.
Denna paragraf som är ny ställer krav på s.k. genomlysbarhet vilket innebär att en banks tillgångar skall vara överblickbara och bankens ekonomiska ställning möjlig att värdera med någorlunda säkerhet. Kravet på genomlysbarhet kan inte mätas efter någon absolut måttstock utan beror på bankens omständigheter i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att såväl den juridiska som den faktiska strukturen skall vara sådan att det utan svårighet går att överblicka ansvars- och ägarförhållanden.
Det är inte bara förhållanden i banken som juridisk person som berörs utan även bankens åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer.
Bestämmelsen behandlas i allmänmotiveringen (9.5 och 11.1.1).
4 §
Bankrörelse skall även i övrigt bedrivas i enlighet med god bankstandard.
Bestämmelsen som är ny tar i första hand sikte på vissa allmänna krav på standarden på bankrörelse medan ekonomiska förhållanden regleras genom de inledande bestämmelserna i 1-3 §§.
Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringens avsnitt 11.1.3.
5 §
En banks rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta ickefinansiell verksamhet.
Bestämmelsen som är ny gäller endast verksamhet som bedrivs inom banken som juridisk person. Den behandlas utförligt i allmänmotiveringens avsnitt 11.2.3.
Var gränsen skall dras mellan finansiell och icke-finansiell verksamhet definieras inte i lagtexten. Att t.ex. industriell tillverkning och transporttjänster är icke-finansiell verksamhet är klart. Likaså att kreditgivning och finansieringsverksamhet av annat slag utgör finansiell verksamhet. Var gränsen skall dras i tveksamma fall får slutligen bedömas med utgångspunkt från syftet med regeln, nämligen att undanröja faran för att en banks rörelse blir alltför svår att överblicka. Som sägs i
570 Författningskommentar SOU 1998:160
allmänmotiveringen kan det också bli aktuellt att i vissa fall väga in soliditetsaspekter och hänsyn till riskkontroll.
Till ledning för tillämpningen av rekvisitet ”begränsad omfattning” anges ingen exakt gräns. Någon enstaka måttstock som omsättning, balansomslutning eller liknande är inte avgörande. I stället skall det göras en samlad bedömning i varje enskilt fall. Som riktpunkt för bedömningen skall tjäna den icke-finansiella verksamhetens möjlighet att påverka rörelsen.
6 §
En bank får, med undantag för innehav av aktier och andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tillåten verksamhet.
Enligt kommitténs förslag blir det fritt för en bank att inneha egendom som behövs för den finansiella verksamheten eller för att bedriva ickefinansiell verksamhet i begränsad omfattning. Från denna huvudregel görs undantag för innehav av aktier och andelar. Sjätte paragrafen ger uttryck för denna huvudregel. Motiven för regeln finns angivna i allmänmotiveringen (11.2.4).
7 §
En bank får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller ett försäkringsföretag.
En banks sammanlagda kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av bankens kapitalbas.
Genom denna bestämmelse införlivas artikel 12 i det andra banksamordningsdirektivet i svensk rätt. Bestämmelsen som behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.2.5) innebär i korthet följande. En banks kvalificerade innehav av aktier och andelar i ett enskilt företag begränsas till 15 procent av bankens kapitalbas. Bankens sammanlagda kvalificerade innehav får inte uppgå till mer än 60 procent av kapitalbasen. Ett innehav är kvalificerat om det representerar tio procent eller mer av kapitalet eller rösterna eller möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget.
Dessa gränser gäller inte för innehav i företag som är kreditinstitut eller finansiella institut eller företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet eller försäkringsbolag.
Författningskommentar 571
Med kreditinstitut förstås enligt första och andra banksamordningsdirektiven ett företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalningspliktiga medel och att bevilja kredit för egen räkning. I ingressen till första banksamordningsdirektivet förtydligas att definitionen omfattar företag som tar emot medel från allmänheten ”antingen genom insättningar eller i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer eller andra jämförbara värdepapper”. Definitionen träffar alltså svenska banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag som tar emot kunders medel och hypoteksinstitut som finansierar sig på den allmänna marknaden samt utländska företag som uppfyller kriterierna för att vara ett kreditinstitut.
Begreppet finansiellt institut definieras i den föreslagna 1 kap. 4 § genom en hänvisning till 1 kap. 1 § 6 lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag. Se författningskommentaren till den senare paragrafen.
Rekvisitet ”företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet” behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.2.5). Även utländska företag omfattas.
8 §
Aktier eller andelar som en bank innehar tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som ett kvalificerat innehav. Inte heller innehav av aktier eller andelar som ingår i en banks värdepappersrörelse skall räknas som kvalificerat.
Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen; första meningen i avsnitt 11.3.2 och andra meningen i avsnitt 11.3.3.
9 §
En bank får överskrida de i 7 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av bankens kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
Om båda de i 7 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av bankens kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
Genom denna bestämmelse införlivas artikel 12 (8) i andra banksamordningsdirektivet i svensk rätt. De i 7 § angivna gränserna, dvs. 15 procent för enstaka innehav och 60 procent för de samlade innehaven,
572 Författningskommentar SOU 1998:160
får enligt första stycket överskridas om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av egen kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
Om både de i 7 § angivna gränserna överskrids skall enligt andra stycket det belopp täckas av egen kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits. Bestämmelsen behandlas utförligare i allmänmotiveringen (11.2.5). Där finns även ett exempel på tillämpningen av paragrafens sista mening.
10 §
Om en bank har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar i ett företag, som motsvarar mer än 15 procent av bankens kapitalbas, eller bankens exponering gentemot företaget är större än 25 procent av kapitalbasen, och företaget är ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med bankverksamhet eller avser tjänster knutna till bankverksamhet och företaget ingår i samma koncern som banken, skall bestämmelserna i denna lag och i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag om banks rörelse och om tillsyn över bank gälla i tillämpliga delar även för det företaget.
Begränsningarna i fråga om banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt.
Om det finns särskilda skäl, får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen medge undantag från bestämmelserna i första stycket.
Paragrafen har samma funktion som den nuvarande bestämmelsen om ”banksmitta” i 1 kap. 11 §, nämligen att det inte skall vara möjligt att kringgå bankrörelselagen genom att organisera rörelsen i olika bolag. Bestämmelsen gäller endast för innehav i finansiella företag i enlighet med den uppräkning som görs i paragrafen. För icke-finansiella företag behövs ingen bestämmelse eftersom där gäller absoluta gränser för innehavens storlek. För att bestämmelsen skall tillämpas fordras både att de angivna storleksgränserna överskrids och att det andra företaget ingår i samma koncern som banken.
”Banksmitta” innebär att bestämmelserna i bankrörelselagen och kapitaltäckningslagen om banks rörelse och om tillsyn över bank gäller i tillämpliga delar även för företag som står i ett sådant förhållande till en bank som avses i första stycket. Begränsningar i fråga om en banks rörelse skall avse banken och företaget gemensamt. Självfallet gäller bestämmelsen alla företag som står i ett sådant förhållande till banken
Författningskommentar 573
som avses. Ett exempel på bestämmelsens tillämpning är att begränsningarna för stora exponeringar och aktieinnehav räknas för banken och de ”smittade” företagen gemensamt.
Bestämmelserna behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.9). Den nuvarande möjligheten för Finansinspektionen att medge undantag från bestämmelserna i första stycket har behållits och förts in i paragrafens andra stycke.
Den nuvarande upplysningsplikten i femte stycket i 1 kap. 11 § har flyttats till tillsynskapitlet (lagförslaget 7 kap. 4 § andra stycket).
11 §
En banks förvärv kräver Finansinspektionens tillstånd, om vederlaget motsvarar mer än 25 procent av bankens kapitalbas och mer än 100 miljoner kronor.
Tillstånd skall beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till överträdelse av denna lag eller andra författningar.
Beslut i ärende enligt denna paragraf skall meddelas skyndsamt.
Första stycket. Med en banks förvärv avses alla typer av transaktioner där förvärvaren betalar en mätbar motprestation. Även bytesaffärer inkluderas och förvärv av fordringar av olika slag. Lån som ges av banken omfattas inte av bestämmelsen.
Tillstånd skall enligt andra stycket beviljas om det inte kan antas att förvärvet leder till överträdelse av denna lag eller andra författningar. Regler som det blir aktuellt att pröva förvärvet mot finns i bankrörelselagen, andra lagar som speciellt reglerar bl.a. bankers verksamhet, t.ex. kapitaltäckningslagen, författningar utfärdade med stöd av nämnda lagar samt i bankens bolagsordning och interna instruktioner. Tillståndsprövningen skall i första hand inrikats på en bedömning av att de grundläggande kraven på soliditet, riskkontroll och genomlysbarhet inte åsidosätts. Bestämmelsen behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 11.4).
I tredje stycket stadgas att tillståndsärenden skall behandlas skyndsamt. Ärenden av den storlek och karaktär som det är fråga om är regelmässigt av stor vikt för den sökande. Det är därför angeläget att de behandlas med största skyndsamhet av Finansinspektionen och, efter överklagande, av förvaltningsdomstolarna. Det är naturligtvis också angeläget att den sökande bereds tillfälle att i önskad utsträckning komplettera ansökan innan beslut fattas.
12 §
Ett utländskt bankföretag som driver rörelse i Sverige med stöd av 1 kap. 5 § 1 eller 1 kap. 6 § får endast driva verksamhet här som omfattas av bankföretagets verksamhetstillstånd i det land där företaget har sitt säte.
574 Författningskommentar SOU 1998:160
En utländsk bank har i princip samma rätt att bedriva olika typer av verksamhet i Sverige som svenska banker. En förutsättning för att denna frihet skall kunna utnyttjas fullt ut är dock att bankens verksamhetstillstånd i hemlandet medger det. Bestämmelsen syftar inte till att begränsa utländska bankers möjlighet att verka i Sverige.
Som framgår av allmänmotiveringen (avsnitt 11.12) anser kommittén att det är onödigt att behålla verksamhetslistan i 2 kap. 2 § BRL enbart för att klargöra att rätten för banker från EES-länder att bedriva rörelse i Sverige inte är beskuren i förhållande till andra banksamordningsdirektivets bestämmelser. Hänvisningen till 2 § skall därför upphävas.
13 §
En bank skall utfärda interna instruktioner i den omfattning som behövs för att styra rörelsen.
Ett viktigt instrument för att styra olika verksamheter i banken är skriftliga instruktioner till medarbetarna på olika nivåer. Huruvida det är erforderligt med instruktioner för en viss verksamhet avgörs främst med ledning av de krav som kommer till uttryck i 1-4 §§. En verksamhets relativa vikt i förhållande till den samlade rörelsen är av betydelse. Ju mer omfattande eller potentiellt resultatpåverkande en verksamhet är desto större skäl finns det att utfärda instruktioner för den. Instruktioner kan t.ex. utfärdas rörande kredithanteringen, riskhanteringen rörande handel med värdepapper, klagomålshanteringen och liknande. Att besluta om den lämpliga omfattningen och utformningen på instruktionerna måste i hög grad överlämnas till den enskilda banken. Finansinspektionen kan ingripa med stöd av denna bestämmelse för det fall en bank inte har erforderliga instruktioner. (Allmänmoti-veringen 11.12.1.)
15 §
En banks kreditportfölj skall vara sammansatt så att bankens totala risk inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.
Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.5.2).
Författningskommentar 575
16 §
En banks kreditprövning skall vara organiserad så att den som fattar beslut i ett kreditärende har tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten.
Kreditbeslut skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomst redovisas.
Kravet i första stycket på kreditprövningens organisation innebär att den som fattar beslut i ett kreditärende (enskild person eller kollektivt organ) skall ha tillräckligt beslutsunderlag för att bedöma risken med att bevilja krediten. Detta innebär i sin tur krav på att det finns system för att få fram information till beslutsnivån och kompetens för att utvärdera informationen. Informationen rörande lånesökanden kan omfatta intjäningsförmåga, förmögenhetsställning, betalningsvilja, kopplingen till andra låntagare i banken och liknande förhållanden av betydelse vid bedömningen av risken med att bevilja krediten. Den som fattar beslut skall också ha kunskap om interna riktlinjer och liknande. Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (11.5.3).
Kravet i andra stycket på dokumentation innebär att det skall finnas skriftligt underlag rörande den information som har inhämtats. Dokumentationen skall ske på sådant sätt att det är möjligt att följa kreditärendets gång. Även utvärderingen skall dokumenteras.
17 §
En bank får inte avtala om tjänster på andra villkor än sådana som banken normalt tillämpar eller ingå andra avtal på villkor som inte är affärsmässigt betingade, med eller till förmån för
1. styrelseledamot,
2. delegat i ledande ställning som ensam eller i förening med annan får avgöra på styrelsen ankommande kreditärenden,
3. anställd som innehar en ledande ställning inom banken,
4. annan aktie- eller andelsägare än staten med ett innehav som motsvarar minst tre procent av hela kapitalet,
5. sådan revisor i banken som avses i 3 kap. 5 § femte stycket,
6. make eller sambo till person som avses under 1-5 eller
7. juridisk person i vilken sådan person som avses under 1-6 har ett väsentligt ekonomiskt intresse i egenskap av delägare eller medlem.
Finansinspektionen prövar om delegat eller anställd har sådan ledande ställning som avses i första stycket 2 och 3.
Bankens styrelse skall i en förteckning föra in uppgifter om de avtal som har träffats med eller till förmån för personer eller företag som avses i första stycket.
Första stycket. Bestämmelsen om jävskrediter har ändrats på det sättet att även andra avtal än kreditavtal mellan personer i jävskretsen och banken omfattas av bestämmelsen. Som exempel på sådana avtal kan nämnas köp och försäljning av fastigheter, aktier eller annan egendom.
576 Författningskommentar SOU 1998:160
För att kunna bedöma om en jävspersons prestation står i missförhållande till bankens fordras någon form av måttstock att stämma av mot. När det gäller krediter, inlåning, betalningstjänster och vissa andra tjänster som en bank regelmässigt tillhandahåller kunder kan en jämförelse göras med de villkor som banken vanligtvis tillämpar för dessa tjänster. I lagtexten uttrycks detta som villkor vilka banken ”normalt” tillämpar. Om det finns en inom banken generellt etablerad prisnivå med personalrabatter skall även personer inom jävskretsen, t.ex. VD, kunna komma i åtnjutande av dessa rabatter. En förutsättning är dock att det verkligen finns en etablerad prisnivå inom banken. För andra typer av avtal, t.ex. köp och försäljning av fastigheter, kan ofta en jämförelse med marknadsvärdet göras. Vid vissa avtal kan det emellertid vara svårt att finna en lämplig måttstock. I sådana fall får en allmän uppskattning av de olika prestationernas värde göras. Avgörande är om en transaktion kan betecknas som affärsmässigt betingad. Allmänmotiveringen finns i avsnitt 11.5.4.
Fjärde stycket. Som en konsekvens av utvidningen av paragrafens tillämpningsområde skall förteckningen innehålla ”de avtal som har träffats med eller till förmån för” personer i jävskretsen.
7 kap.
1 §
Finansinspektionen har tillsyn över bankerna och dessa skall vara registrerade där.
I den nu gällande 1 § finns dels en regel om att en bank står under tillsyn av Finansinspektionen och skall vara registrerad där, dels bestämmelser om en enskild banks upplysningsskyldighet i förhållande till inspektionen och om inspektionens rätt att genomföra undersökning hos en bank. Bestämmelserna om upplysningsskyldigheten respektive undersökningsrätten har brutits ut från denna paragraf och flyttats till den nya 4 §. Den kvarvarande regeln har endast överarbetats språkligt.
2 §
Finansinspektionen har tillsyn över att en banks rörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar och interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen.
Författningskommentar 577
Bestämmelsen är ny och anger vari Finansinspektionens huvuduppdrag består. Angående den närmare innebörden därav hänvisas till avsnitt 12.1.4.
3 §
Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av banksektorn.
Regleringen i den nuvarande 3 § innebär att Finansinspektionen skall ha tillsyn över att kravet på att bankverksamheten drivs på ett sunt sätt efterlevs. Det åligger därvid inspektionen att ha tillsyn över bl.a. att bankens exponering för olika risker ligger inom rimliga gränser samt att bevaka konsumentskyddsintresset.
Till skillnad från denna reglering, som tar sikte på tillståndet i de enskilda bankerna, skall den föreslagna bestämmelsen läsas som en anvisning till Finansinspektionen att följa utvecklingen inom hela banksektorn. Den närmare innebörden härav har utvecklats i avsnitt 12.5.
4 §
En bank skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.
Ingår en bank i en koncern skall övriga företag i koncernen lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn över banken.
Inspektionen får genomföra undersökning hos en bank när inspektionen anser det nödvändigt.
Paragrafen ingår i ett särskilt avsnitt med bestämmelser som rör Finansinspektionens kontrollmöjligheter avseende enskilda banker. Bestämmelserna i nuvarande 1 § om en enskild banks upplysningsskyldighet respektive Finansinspektionens undersökningsrätt har flyttats till denna paragrafs första och tredje stycke.
Regleringen i andra stycket har brutits ut från nuvarande 1 kap. 11 § femte stycket. En viss omformulering har skett men någon ändring i sak är inte avsedd.
5 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som en bank skall lämna till inspektionen.
Regeln har i oförändrat skick flyttats från nuvarande 2 § första punkten. De två övriga punkterna (2 och 3) i nuvarande 2 § anses enligt kom-
578 Författningskommentar SOU 1998:160
mittén inte längre behövas med hänsyn till att branschrekommendationer i sådana frågor handhas av Bankernas säkerhetskommitté inom ramen för Bankföreningens arbete.
6 §
Finansinspektionen har rätt att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank.
Inspektionen får när som helst återkalla ett revisorsförordnande och utse en ny revisor.
Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av banken. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.
Paragrafen motsvarar nuvarande 5 §. Finansinspektionens skyldighet att förordna en eller flera revisorer att med övriga revisorer delta i revisionen av en bank slopas och ersätts av en bestämmelse i första stycket som i stället ger inspektionen en rätt att förordna revisor. Inspektionen skall alltså kunna välja om den skall förordna en eller flera revisor som skall ingå i revisorskollektivet hos en viss bank. Ett sådant val skall träffas med hänsyn till syftet bakom de grundläggande rörelsereglerna i 2 kap. 1-4 §§ (se avsnitt 11.1.1).
När det gäller revisorns arvode har ordet skäligt tagits bort i tredje stycket. Härmed avses inte någon ändring i sak. Det får emellertid anses som en självklarhet att revisorns arvode skall vara skäligt.
7 §
Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i en bank. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.
Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid ett sådant styrelsesammanträde, som inspektionen har sammankallat, samt delta i överläggningarna.
Paragrafen motsvarar nuvarande 6 §. Den enda ändring som görs är att kravet i första stycket på att det skall anses nödvändigt för att Finansinspektionen skall få sammankalla styrelsen i en bank slopas. Ett sådant krav fyller inte någon funktion eftersom det är inspektionen som också avgör om kravet är uppfyllt. Det får förutsättas att denna möjlighet utnyttjas med omdöme.
13 §
Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 12 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt
Författningskommentar 579
skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan banken och någon annan, skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.
Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken ett förvärv skall genomföras.
Finansinspektionen skall meddela beslut i ett ärende enligt denna paragraf inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.
Paragrafen motsvarar nuvarande 11 §. Hänvisningen i första stycket till sundhetsbegreppet har slopats och ersatts av en hänvisning till rörelsereglerna i 2 kap. 1-4 §§ för att ägarprövningen inom ramen för den löpande tillsynen skall harmoniera med de krav som skall ställas i samband med auktorisationen (se förslaget till 9 kap. 3 § denna lag och 2 kap. 2 § lagen om medlemsbanker). Förvärvstillstånd skall alltså ges om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med de nämnda reglerna. Den närmare innebörden av dessa regler framgår av avsnitt 11.1. Finansinspektionen får vid prövningen av om förvärvstillstånd skall ges göra överväganden av samma slag som vid sin tillsyn av om banken uppfyller kraven i de aktuella rörelsereglerna.
17 §
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motverkar eller kan antas komma att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§, får Finansinspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan innehavare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 12 §, får inspektionen besluta att denne vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.
Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.
Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.
Aktier som omfattas av förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna i bolaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas. Detta gäller dock inte om en förvaltare har förordnats enligt 18 §.
580 Författningskommentar SOU 1998:160
Paragrafen motsvarar nuvarande 14 §. Förutsättningarna i första stycket för att Finansinspektionen skall få besluta att en ägare vid stämman inte skall få företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat har ändrats. Den nya bedömningsgrunden är avsedd att stämma överens med vad som enligt 13 § gäller som förutsättningar för att få förvärvstillstånd så att samma kvalitativa krav ställs på en ägare oavsett i vilket sammanhang som en fråga om dennes lämplighet som innehavare av ett kvalificerat innehav blir aktuell (se hänvisningen i kommentaren till 13 §).
20 §
Om en bank inte driver sin rörelse enligt bankrörelselagen , andra författningar som särskilt reglerar banker, bankens stadgar eller interna instruktioner som har sin grund i banklagstiftningen skall Finansinspektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.
Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa genom att återkalla bankens oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Frågor om återkallelse av oktroj och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.
Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse får inspektionen underlåta att ingripa.
Paragrafen är ny och motsvarar närmast regleringen i nuvarande 15 § och 16 § första stycket 5. Den innehåller en katalog över de sanktioner som Finansinspektionen kan tillgripa generellt om en bank inte bedriver sin rörelse enligt de regler som särskilt gäller för banker. Sanktionerna verkställighetsförbud, varning och återkallelse av oktrojen är emellertid inte nya. Regleringen av de överträdelser som räknas upp i nuvarande 16 § första stycket 1-4 och 8 har brutits ut till två separata paragrafer (se nedan under 21 och 22 §§). De överträdelser som räknas upp i nuvarande 16 § första stycket 6 och 7 anses inte behöva regleras separat utan behandlas hädanefter enligt de allmänna bestämmelserna i 20 §.
De nya bestämmelserna syftar till att ge inspektionen större frihet att välja sanktion i det enskilda fallet. I linje härmed ligger slopandet av regleringen i nuvarande 16 § andra stycket andra och tredje meningarna av vissa frågor i samband med att bankens kapitalbas understiger vad som krävs enligt bankrörelselagen och banken har en olämplig person i sin ledning, vilka hädanefter överlämnas till inspektionens bedömning.
Av första stycket framgår att Finansinspektionen till att börja med kan ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid. Inspektionen får här en möjlighet att inte endast, som nu är fallet
Författningskommentar 581
enligt 15 §, förelägga banken att göra rättelse utan kan även förelägga banken att ombesörja något som denna inte tidigare gjort. En nyhet i detta stycke är också att inspektionen får en ytterligare sanktion till sitt förfogande, nämligen anmärkning. Sanktionen är tänkt att användas vid mindre allvarliga överträdelser.
Vid allvarliga överträdelser skall däremot, enligt vad som sägs i andra stycket, bankens oktroj återkallas eller, om det är tillräckligt, varning meddelas. Andra-fjärde meningarna har lydelse enligt förslag i prop. 1997/98:186 (se i propositionen 7 kap. 16 § tredje stycket förslag till lag om ändring i bankrörelselagen). Det nya i detta stycke är enligt kommitténs förslag att varning blir ett generellt alternativ till återkallelse av oktrojen, utom i de i 21 § första stycket 1, 3 och 4 särskilt reglerade fallen. För närvarande utgör inte varning något alternativ till återkallelse av oktrojen om banken inte inom viss tid inlett sin rörelse, bankens kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt bankrörelselagen, banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti eller om bankens ledning inte uppfyller lagens krav (se nuvarande 16 § första stycket 2, 6, 7 och 8 jämförda med andra stycket samma paragraf).
Bestämmelsen i fjärde stycket är ny och innebär att Finansinspektionen får en lagreglerad möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse.
Riktlinjer för tillämpningen av de nu berörda bestämmelserna har utvecklats i avsnitten 13.3.2.1 och 13.3.2.2.
21 §
Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning om någon som ingår i bankens styrelse eller är dess verkställande direktör inte uppfyller de krav som anges i 9 kap. 3 § tredje stycket 3 och fjärde stycket denna lag, 2 kap. 3 § fjärde stycket 2 sparbankslagen (1987:619) eller 2 kap. 2 § fjärde stycket 3 och femte stycket lagen ( 1995:1570 ) om medlemsbanker.
Om åsidosättandet av kraven är mindre allvarligt skall Finansinspektionen meddela anmärkning.
Bestämmelsen i första stycket har flyttats från nuvarande 16 § första stycket 8. Nyheter är att Finansinspektionen får möjlighet att meddela varning och, enligt andra stycket, anmärkning om banken har en olämplig ledning samt att regleringen i 16 § fjärde stycket andra meningen slopats. Enligt denna får oktrojen återkallas bara om inspektionen först beslutat att anmärka på att den aktuella personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör eller ställföreträdare och denne trots detta sitter kvar i styrelsen efter viss tid. Om inspektionen stannar för att i ett visst fall meddela anmärkning eller varning bör detta dock i regel
582 Författningskommentar SOU 1998:160
uppfattas som en uppmaning till banken att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan åtgärd för att ledningen skall uppfylla lagens krav. Inspektionen måste därefter bevaka ärendet och kontrollera att samtliga i ledningen uppfyller dessa krav.
22 §
Finansinspektionen skall återkalla en banks oktroj om
1. banken inte har anmälts för registrering inom föreskriven tid eller anmälan har avskrivits eller avslagits genom ett beslut som har vunnit laga kraft,
2. banken inte inom ett år från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse,
3. banken har förklarat sig avstå från oktrojen,
4. banken har överlåtit hela sin rörelse, eller
5. banken under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit bankrörelse.
I fall som avses i första stycket 2 och 5 får inspektionen i stället för att återkalla oktrojen, om det är tillräckligt, meddela varning.
Återkallelsegrunderna i första stycket har flyttats från nuvarande 16 § första stycket 1-4.
Enligt andra stycket har Finansinspektionen möjlighet att, om det är tillräckligt, meddela varning som ett alternativ till återkallelse av oktrojen dels om banken inte inom ett från det oktroj beviljades har börjat driva bankrörelse (punkt 2), dels om banken under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit bankrörelse (punkt 5). Såvitt avser punkt 2 är möjligheten att meddela varning ny. Varning är avsedd att meddelas om det i ett enskilt fall framstår som motiverat att ge banken ytterligare en chans att komma igång med rörelsen. När det gäller punkterna 1, 3, 4 och 5 har någon ändring inte skett i förhållande till gällande rätt.
23 §
Om oktrojen återkallas får den myndighet som beslutat om återkallelse bestämma hur avvecklingen av rörelsen skall ske.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörelsen.
Bestämmelsen har brutits ut från nuvarande 16 § femte och sjätte styckena. I båda styckena har ordet ”verksamheten” ersatts med ordet ”rörelsen” i överensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp. Bankrörelse kan ju omfatta flera skilda verksamheter bland vilka de två i 1 kap. 3 § första stycket nämnda konstituerar bankrörelse.
Författningskommentar 583
25 §
En bank som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 5 § skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten.
Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.
Bestämmelserna om förseningsavgift är nya. Finansinspektionen skall påföra förseningsavgift om en bank inte i tid kommer med de rapporter som bankerna är skyldiga att ge in till Finansinspektionen. Vilka dessa rapporter är och när de skall vara inlämnade framgår av de föreskrifter som inspektionen med stöd av 56 § första stycket bankrörelseförordningen bemyndigats meddela.
Det överlåts åt Finansinspektionen att avgöra om försenad rapportering i ett visst fall skall medföra förseningsavgift med maximalt belopp eller om förseningen är av sådan karaktär att avgiften bör bestämmas till ett lägre belopp eller efterges. Allmänt kan sägas att en längre försening i regel är allvarligare än en försening med endast någon dag. Å andra sidan kan även mindre förseningar vid upprepade tillfällen vara allvarligt.
För det fall att en bank skulle motsätta sig att ge in en viss rapport till Finansinspektionen har inspektionen möjlighet att förelägga banken vid vite (se 31 §) att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av underlåten eller försenad rapportering kan inspektionen meddela anmärkning eller varning.
26 §
Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver bankrörelse från filial här i landet skall 20 § äga tillämpning för verksamheten här i landet.
Frågor om återkallelse av filialtillstånd och meddelande av varning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen. Regeringens prövning sker efter anmälan av inspektionen.
Ett filialtillstånd skall också återkallas om
− insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, eller
− ersättningen avser flera slag av insättningar, eller
− betalas till andra insättare än vad som anges i den lagen.
Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om bankföretaget inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga bankföretaget att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall återkallas. Har bankföretaget
584 Författningskommentar SOU 1998:160
inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får tillståndet återkallas. Vid en sådan prövning gäller andra stycket i tillämpliga delar.
Om filialtillståndet återkallas gäller 23 § i tillämpliga delar. Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där bankföretaget har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.
27 §
Om ett bankföretag, som är hemmahörande i ett annat land inom EES, driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster och därvid inte driver sin rörelse enligt de bestämmelser som avses i 20 §, får Finansinspektionen förelägga bankföretaget att göra rättelse.
Om bankföretaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.
Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda bankföretaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspektionen underrätta behörig myndighet i bankföretagets hemland. I brådskande fall får inspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.
Ändringarna i 26 och 27 §§ första styckena införs som en följd av de ändrade ingripandereglerna när det gäller svenska banker.
29 §
Om någon driver bankrörelse utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga denne att fortsättningsvis inte bedriva rörelsen.
Är det osäkert om rörelsen utgör bankrörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.
I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.
Förutom en rent språklig ändring i första stycket har ordet ”verksamheten” genomgående i paragrafen ersatts med ordet ”rörelsen” i överensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp.
9 kap.
3 §
Ansökan om oktroj och stadfästelse av bolagsordning prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.
Författningskommentar 585
Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av bolagsordning prövas att bolagsordningen överenstämmer med denna lag, aktiebolagslagen (1975:1385) och andra författningar samt om och i vilken utsträckning särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet.
Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av bolagsordning prövas att bolagsordningen överenstämmer med denna lag, aktiebolagslagen (1975:1385) och andra författningar samt om och i vilken utsträckning särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av bolagets verksamhet.
Bolagsordningen skall stadfästas och okroj beviljas, om
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§,
2. det kan antas att den som kommer att ha ett kvalificerat innehav i bolaget inte kommer att motverka att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap. 1-4 §§ och även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och
3. den som avses ingå i bolagets styrelse eller vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har tillräcklig insikt och erfarenhet för att delta i ledningen av en bank och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift.
Bolagsordningen får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig utsträckning har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i banken.
Om bolaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får bolagsordningen stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.
Om bolagsordningen ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller första–tredje styckena i tillämpliga delar.
Begreppen ”sund bankverksamhet” och ”sund utveckling av verksamheten” slopas i första stycket 1 och 2 och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§, dvs. de grundläggande kraven på soliditet, riskhantering, genomlysbarhet och god bankstandard (se kommentaren till 7 kap. 13 § angående innebörden av denna ändring).
Sista stycket i paragrafens nuvarande lydelse som anger att oktroj inte får vägras på den grunden att det inte behövs någon ytterligare bank har slopats. Bestämmelsen är överflödig med hänsyn till utformningen av paragrafen i övrigt.
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser m.m.
Punkten 1
Kommitténs betänkande överlämnas till regeringen i januari 1999. Efter sedvanlig remissbehandling kan arbetet på en lagrådsremiss påbörjas i regeringskansliet under hösten 1999. Det är emellertid inte att räkna med
586 Författningskommentar SOU 1998:160
att riksdagen fattar beslut i ärendet förrän under hösten år 2000. Ikraftträdandetidpunkten har därför satts till den 1 januari 2001.
Punkten 3
Kommittén föreslår att en bank får bedriva icke-finansiell verksamhet i begränsad omfattning och att en bank skall få inneha den egendom som krävs för att bedriva tillåten rörelse. Det blir tillåtet för banker att inneha de tillgångar som behövs för den finansiella respektive tillåtna icke-finansiella verksamheten.
För det fall att en bank innehar egendom som före lagens ikraftträdande förvärvats under sådana förhållanden som avses i den äldre 2 kap. 8 § för att skydda fordran och denna egendom inte skulle vara tillåten för banken att inneha enligt de nya reglerna i 2 kap. 6 § bör avyttringen av sådan egendom ske i enlighet med de äldre bestämmelserna.
Punkten 4
Den förutvarande regleringen av jävskrediter i 2 kap. 17 § omfattade endast krediter och en del liknande transaktioner. Kommittén föreslår att jävskreditbestämmelsen skall utsträckas även till andra avtal än kreditavtal mellan personer i jävskretsen och banken. Sådana andra avtal som ingåtts före lagens ikraftträdande bör inte falla in under den nya regleringen.
Punkten 5
Kommittén föreslår ändringar av bedömningsgrunderna för den prövning av om tillstånd skall meddelas till ett förvärv av aktier eller andelar som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav eller till ett förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger viss gräns. En ansökan om förvärvstillstånd som kommit in före ikraftträdandet bör därför bedömas enligt äldre bestämmelser.
Punkten 6
De av kommittén föreslagna ändringarna när det gäller Finansinspektionens möjligheter att ingripa om en bank inte bedriver sin rörelse enligt de regler som särskilt gäller för banker innebär att Finansinspektionen får fler sanktioner till sitt förfogande och en större frihet att i det enskilda fallet avgöra såväl när en sanktion skall tillgripas som vilken sanktion som i sådana fall bör bli aktuell. Överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet bör därför i regel bedömas enligt äldre bestämmel-
Författningskommentar 587
ser. Detta gäller även ingripanden mot utländska banker med stöd av bestämmelserna i de nya 26 och 27 §§.
Punkten 7
Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras i 9 kap. 3 § tredje stycket 1 och 2 bör de ansökningar om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före ikraftträdandet bedömas enligt de regler som gällde dessförinnan. Detsamma bör gälla för dels svenskt bankaktiebolag som ansökt om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels utländskt bankföretag hemmahörande i ett land utanför EES som ansökt om tillstånd att driva bankrörelse från filial här i landet eftersom även villkoren härför är delvis ändrade i den nya 1 kap. 7 § första stycket första meningen och i den nya 1 kap. 5 § första stycket 1.
Punkten 8
Kommitténs utgångspunkt är att de oktrojer som gäller vid ikraftträdandet skall fortsätta att gälla.
Den bank som vid lagens ikraftträdande driver bankrörelse enligt den av kommittén föreslagna definitionen i 1 kap. 3 § kan fortsätta driften, men då i enlighet med de nya rörelsereglerna. För det fall att bankens rörelse inte drivs på ett sätt som är förenligt med t.ex. 2 kap. 1-4 §§ skall detta i regel bedömas enligt äldre bestämmelser om överträdelsen ägt rum före ikraftträdandet och i annat fall enligt de nya bestämmelserna (se kommentaren till punkten 6).
Den bank som vid lagens ikraftträdande inte driver bankrörelse sådan denna definieras enligt de nya reglerna riskerar däremot att med stöd av den nya 7 kap. 22 § första stycket 5 och andra stycket få oktrojen återkallad eller bli meddelad varning om detta fortgår under en sammanhängande tid av sex månader. Givetvis gäller samma sak om banken efter ikraftträdandet inte driver bankrörelse enligt den nya definitionen.
Den bank som vid lagens ikraftträdande däremot driver sådana verksamheter som hädanefter kommer att utgöra bankrörelse utan att ha tillstånd till detta riskerar att drabbas av regleringen i den nya 7 kap. 29 § för det fall att banken underlåter att ansöka om oktroj.
I anslutning till nuvarande 1 kap. 2 § BRL (förslagets 1 kap. 3 §) finns en övergångsbestämmelse som säger att ett företag som vid lagens ikraftträdande bedriver inlåningsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt äldre lag får fortsätta med verksamheten längst viss tid. Övergångsbestämmelsen har förlängts till den 31 december 1999 (lag 1997:1048).
588 Författningskommentar SOU 1998:160
Enligt kommittens förslag kommer sådan inlåningsverksamhet som omfattas av den nuvarande övergångsbestämmelsen att fordra oktroj endast om den bedrivs i kombination med betalningsförmedling i s.k. generella betalsystem. Något behov av att förlänga den nuvarande övergångsbestämmelsens giltighetstid efter det att kommitténs förslag till lag om ändring i bankrörelselagen har trätt i kraft torde därmed inte finnas.
Författningskommentar 589
19.2 Förslaget till lag om ändring i lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet
Lagen om finansieringsverksamhet föreslås byta namn till lagen om finansieringsrörelse. Skillnaden mellan finansieringsrörelse och finansieringsverksamhet behandlas i kommentaren till 1 kap. 1 §. På flera ställen används i den nuvarande lydelsen av denna lag ”finansieringsverksamhet” när det med förslagets terminologi borde vara ”finansieringsrörelse”. Ordet ”finansieringsverksamhet” förekommer dessutom i några andra lagar och bör även där bytas ut mot ”finansieringsrörelse. Dessa ändringar behandlas inte i det följande.
1 kap.
1 §
Med finansieringsrörelse avses i denna lag rörelse i vilken ingår näringsverksamhet som har till ändamål att till allmänheten lämna kredit eller ställa garanti för kredit eller i finansieringssyfte förvärva fordringar eller upplåta lös egendom till nyttjande.
Denna paragraf är ny. Den ersätter den nuvarande bestämmelsen i 1 kap. 1 § första stycket 1. Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (7.5.1). Genom paragrafen introduceras skillnaden mellan rörelse och verksamhet. Rörelse avser ett företags totala aktiviteter medan verksamhet avser en viss avgränsad del av rörelsen. Som exempel kan anges att leasing är en av de verksamheter som kan ingå i ett kreditmarknadsföretags rörelse. Med finansieringsrörelse förstås rörelse i vilken ingår i paragrafen definierad näringsverksamhet. Att förmedla kredit ingår inte längre i definitionen av finansieringsverksamhet.
2 §
Finansieringsrörelse får, med de undantag som anges i 3-5 §§ samt 2 kap. 13 och 14 §§, drivas endast efter tillstånd av Finansinspektionen.
Tillstånd kan ges till svenska aktiebolag och ekonomiska föreningar samt till utländska kreditinstitut.
För utländska kreditinstituts verksamhet genom filial i Sverige gäller bestämmelserna i denna lag i tillämpliga delar och i övrigt lagen (1992:160) om utländska filialer m.m.
I denna paragraf ändras endast hänvisningen till andra paragrafer.
590 Författningskommentar SOU 1998:160
3 §
Tillstånd att driva finansieringsrörelse behövs inte för statlig eller kommunal myndighet. Inte heller svenska banker, försäkringsföretag, värdepappersbolag, Svenska skeppshypotekskassan eller pantbanker behöver tillstånd enligt denna lag för att bedriva finansieringsrörelse, i den mån det är tillåtet enligt den för dem tillämpliga särskilda lagstiftningen.
Paragrafen ersätter 1 kap. 3 § 1, 6 och 7. Statliga och kommunala myndigheter bör för tydlighetens skull undantas uttryckligen från lagens tillämpningsområde för att slippa en situation där detta är beroende av en tolkning av huruvida de bedriver näringsverksamhet eller inte. Företag som redan, enligt annan lagstiftning, har tillstånd att bedriva verksamhet som i och för sig faller under det i denna lag tillståndspliktiga området bör inte behöva söka tillstånd även enligt denna lag. Självfallet innebär undantagen från tillståndsplikt även att berörda myndigheter eller företag inte behöver följa bestämmelserna i denna lag. Undantaget från tillståndsplikt gäller endast i den utsträckning som verksamheten är tillåten enligt den särskilda lagstiftning som reglerar företaget i fråga. (Allmänmotiveringen 1.5.3.4)
4 §
Tillstånd krävs inte för finansiering i form av anstånd med betalning av köpeskilling eller finansiering i samband med avsättning i något led av varor som framställs eller säljs av ett företag eller i samband med tjänster som säljs av företaget. Detsamma gäller om ett annat företag står för finansieringen och detta företag ingår i samma koncern eller i samma grupp av företag med nära ekonomisk gemenskap som det i första meningen nämnda företaget..
Denna paragraf är ny. Den ersätter delvis de nuvarande undantagsbestämmelserna i 1 kap. 3 § första stycket 2 och 3. Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (7.5.3.1).
5 §
Tillstånd krävs inte för finansieringsrörelse om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor.
Tillstånd krävs inte heller för finansieringsrörelse som drivs av företag vars skulder till allmänheten inte uppgår till mer än 250 miljoner kronor utöver vad som enligt lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag definieras som kapitalbas.
Första och andra styckena är inte tillämpliga om det i rörelsen ingår mottagande av återbetalningspliktiga medel från allmänheten.
Författningskommentar 591
Denna paragraf är ny. Någon motsvarighet till denna undantagsbestämmelse finns inte i nuvarande lagstiftning. Bestämmelsen behandlas utförligt i allmänmotiveringen (7.5.3.2 och 3).
Sista stycket föranleds av EG-rättens krav på reglering av kreditinstitut. I EG-rätten definieras kreditinstitut som företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja kredit för egen räkning. Rekvisitet ”återbetalningspliktiga medel” är avsett att ansluta till EG-rätten och någon annorlunda tolkning är inte avsedd. Allmänhetsbegreppet behandlas i allmänmotiveringens avsnitt 7.5.4.
6 §
Om det finns ett nära samband mellan två eller flera företag, skall vid tillämpning av 1 och 5 §§ företagens samlade ställning beaktas.
Nära samband skall anses föreligga om företagen ingår i en koncern eller eljest har, genom ägande, avtal eller dylikt, sådan samhörighet att den ekonomiska utvecklingen för ägaren eller ett eller flera av företagen är väsentligen beroende av utvecklingen i ett eller flera av de andra företagen.
Denna paragraf är ny. Paragrafen behandlas i allmänmotiveringens avsnitt 7.5.5.
7 §
I denna lag avses med
1. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd enligt denna lag att driva finansieringsrörelse,
2. kreditmarknadsbolag: ett kreditmarknadsföretag som är aktiebolag,
3. kreditmarknadsförening: ett kreditmarknadsföretag som är ekonomisk förening
4. kvalificerat innehav: ett direkt eller indirekt ägande i ett företag, om innehavet representerar tio procent eller mer av kapitalet eller av samtliga röster eller annars möjliggör ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget,
5. filial: ett avdelningskontor med självständig förvaltning; om ett utländskt företag etablerar sig i Sverige enligt 2 kap. 12-14 §§, skall etableringen anses som en enda filial, även om flera driftställen inrättas,
6. kreditinstitut: ett institut i vars verksamhet ingår att från allmänheten låna medel och att bevilja krediter för egen räkning,
7. finansiellt institut: ett företag som avses i 1 kap. 1 § 6 lagen ( 1994:2004 ) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag,
8. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
Ett kreditmarknadsföretag och ett annat företag skall anses ha nära förbindelser, om
592 Författningskommentar SOU 1998:160
1. det ena företaget direkt eller indirekt genom dotterföretag äger 20 procent eller mer av kapitalet eller disponerar över 20 procent eller mer av samtliga röster i det andra företaget,
2. det ena företaget direkt eller indirekt utgör moderföretag till det andra eller det finns en annan likartad förbindelse mellan företagen, eller
3. båda företagen är dotterföretag till eller har en likartad förbindelse med en eller samma juridiska person eller står i ett motsvarande förhållande till en och samma fysiska person.
Nära förbindelser föreligger även mellan en fysisk person och ett kreditmarknadsföretag, om den fysiska personen
1. äger mer än 20 procent av kapitalet eller disponerar över mer än 20 procent av samtliga röster i kreditmarknadsföretaget, eller
2. på annat sätt har sådant inflytande över kreditmarknadsföretaget att personens ställning motsvarar den som ett moderföretag har i förhållande till ett dotterföretag eller det finns en annan likartad förbindelse mellan honom och kreditmarknadsföretaget.
I första stycket 1 ändras finansieringsverksamhet till finansieringsrörelse i enlighet med vad som sagts i kommentaren till 1 kap. 1 §. Första stycket 7 motsvarar nuvarande 6. Definitionen av finansiellt institut sker genom en hänvisning till lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar. Förändringen föranleds av att det är nödvändigt att någonstans i den svenska lagstiftningen ha en bestämmelse som definierar ett finansiellt institut med anknytning till verksamhetslistan i andra banksamordningsdirektivet. Kommittén har funnit det mest ändamålsenligt att ta in den fullständiga definitionen i kapitaltäckningslagen och att i andra lagar hänvisa dit.
2 kap.
1 §
Tillstånd att driva finansieringsrörelse för ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening får meddelas endast om
1. bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot denna lag eller någon annan författning,
2. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§,
3. det kan antas att de som kommer att äga ett kvalificerat innehav i företaget inte kommer att motverka att bolagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ samt även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsföretag,
4. de som avses ingå i företagets styrelse och vara verkställande direktör eller dennes ställföreträdare har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av ett kreditmarknadsföretag och även i övrigt lämpliga för en sådan uppgift, och
5. företaget uppfyller de villkor som i övrigt anges i denna lag. Tillstånd att bedriva finansieringsrörelse får inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i
Författningskommentar 593
näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett kvalificerat innehav i företaget.
Om företaget kommer att ha nära förbindelser med någon annan, får tillstånd meddelas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.
I första stycket ändras finansieringsverksamhet till finansieringsrörelse i enlighet med vad som sagts i kommentaren till 1 kap. 1 §.
I den nuvarande lydelsen av första stycket 2 och 3 ställs krav på att den planerade rörelsen kan antas komma att uppfylla kraven på en sund verksamhet (punkten 2) samt krav på att de som kommer att ha kvalificerade innehav i ett kreditmarknadsföretag inte kommer att motverka en sund utveckling av verksamheten i företaget och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett kreditmarknadsföretag (punkten 3) Kraven på ”sund verksamhet” respektive ”sund utveckling” ersätts med en hänvisning till bestämmelserna i 3 kap. 1-3 §§ om soliditet, riskhantering och genomlysbarhet. Vad dessa bestämmelser innebär behandlas i författningskommentaren till dessa paragrafer samt i allmänmotiveringen (14.2 och 14.3).
Sista stycket i paragrafen har slopats. Bestämmelsen däri fyller inte någon funktion eftersom behovsprövning inte ingår som ett moment vid tillståndsprövningen (jfr författningskommentaren till 9 kap. 3 § BRL).
4 §
Ett kreditmarknadsföretag skall när verksamheten påbörjas ha ett bundet eget kapital som vid tidpunkten för beslut om tillstånd enligt 1 § motsvarar minst fem miljoner euro. I 5 kap. 4 § 3 och 5 lagen (1995:1559) om årsredovisning i kreditinstitut och värdepappersbolag finns bestämmelser om vad som utgör bundet eget kapital.
Insatserna i en kreditmarknadsförening skall alltid fullgöras i pengar.
I denna paragraf har andra stycket upphävts eftersom företag som är så små att andra stycket är tillämpligt nästan undantagslöst inte blir tillståndspliktiga enligt kommitténs förslag. Undantaget utgörs av företag som finansierar sig från allmänheten. Det finns inte anledning att medge lägre krav på bundet eget kapital för dessa företag.
7 §
Ett kreditmarknadsföretag skall ha en styrelse med minst tre ledamöter. Företaget skall ha en verkställande direktör.
För varje kreditmarknadsföretag skall finnas ett huvudkontor i Sverige.
594 Författningskommentar SOU 1998:160
Denna bestämmelse finns i nuvarande 2 kap. 5 §. Ändringen i första stycket i denna paragraf innebär att det obligatoriska antalet ledamöter i styrelsen minskas från fem till tre ledamöter; detsamma som föreslås gälla för bankaktiebolag, se prop. 1997/98:166 s 109.
12 §
Tillstånd för ett utländskt kreditinstitut att driva finansieringsrörelse från filial här i landet får meddelas endast om
1. institutet i det land där det har sitt säte (hemlandet) driver finansieringsrörelse och där står under tillsyn av behörig myndighet,
2. rörelsen här i landet kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, och
3. insättningar hos filialen omfattas av garantin enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti eller av en utländsk garanti som omfattar insättningar som anges i 2 § lagen om insättningsgaranti och har en högsta ersättningsnivå som inte understiger ett belopp motsvarande 20 000 euro innan det i förekommande fall har gjorts avdrag för en självrisk med högst 10 procent av en enskild insättares garanterade insättning.
Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 8 §. Ändringen i första stycket 2 sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från kraven som ställs i 3 kap. 1-3 §§ på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet. Jfr kommentaren ovan till 2 kap. 1 § och där gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.
Regleringen i tredje punkten är identisk med vad som gäller i dag gäller beträffande utländska bankföretags filialetablering (se nya 1 kap. 5 § BRL). Bestämmelsen införs som en följd av att kreditmaknadsföretag enligt kommitténs förslag kommer att få ta emot garanterade insättningar. Som medlem i EU är Sverige skyldigt att följa bestämmelserna i det s.k. insättningsgarantidirektivet. Enligt direktivet får garantisystem inte användas som konkurrensmedel. För EES-ländernas del förutsätts det att den inhemska lagstiftningen innehåller bestämmelser som medför att filialer här i landet inte omfattas av mer gynnsamma garantiregler än de svenska. I likhet med vad som redan i dag gäller för filialer till bankföretag från ett land utanför EES (se 26 § tredje och fjärde stycket kommitténs förslag till lag om ändring i bankrörelselagen) bör samma begränsningar som gäller för garantisystem inom EES tillämpas för garantisystem i tredje land när det gäller att erbjuda en garanti för insatta medel, om ett kreditinstitut från ett sådant land driver verksamhet här i landet genom filial. (Jfr författningskommentaren till nya 5 kap. 28 § förslaget till lag om ändring i lagen om finansieringsverksamhet.)
Författningskommentar 595
Sista stycket i paragrafen har upphävts. Bestämmelsen däri fyller inte någon funktion eftersom behovsprövningen inte ingår som ett moment vid tillståndsprövningen av filialetablering. (Jfr författningskommentaren till 9 kap. 3 § BRL.)
15 §
Ett kreditmarknadsföretag får endast efter tillstånd av Finansinspektionen inrätta filial i utlandet. Sådant tillstånd skall lämnas om den planerade verksamheten i filialen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§.
Ansökan om tillstånd skall innehålla
1. en plan för den tilltänkta filialverksamheten, med uppgift om filialens organisation, och
2. uppgift om i vilket land filialen skall inrättas samt om filialens adress och ansvariga ledning.
Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 2 kap. 11 §. Ändringen i första stycket sammanhänger med att sundhetskravet slopas och att prövningen i stället skall ske med utgångspunkt från kraven som ställs i 3 kap. 1-3 §§ på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet. Jfr kommentaren ovan till 2 kap. 1 § och där gjorda hänvisningar till allmänmotiveringen.
3 kap.
1 §
Ett kreditmarknadsföretag skall avpassa rörelsens inriktning och omfattning till företagets kapitalstyrka.
Paragrafen är ny. Bestämmelsen innebär att det ställs ett uttryckligt soliditetskrav på kreditmarknadsföretag. Kravet, som inte är lika långtgående som det soliditetskrav som ställs på banker (jfr lagförslget i 2 kap. 1 § BRL) behandlas i allmänmotiveringen (14.2).
De krav på soliditet, riskhantering och genomlysbarhet som bör ställas på kreditmarknadsföretag får en mer ändamålsenlig utformning genom denna paragraf och de nedan behandlade bestämmelserna om riskhantering och genomlysbarhet än genom den upphävda sundhetsregeln. Sundhetsregeln behandlas i allmänmotiveringens avsnitt 14.4.
Gör Finansinspektionen den bedömningen att risknivån i rörelsen är för hög i förhållande till buffertkapitalets storlek så kan inspektionen inskrida med de sanktioner som den finner lämpligt i det enskilda fallet. Bedömningen att risknivån är för hög kan göras trots att de formella
596 Författningskommentar SOU 1998:160
kraven i övrigt (t.ex. kapitaltäckningskraven, reglerna om stora exponeringar eller gränserna för aktieinnehav) uppfylls.
2 §
Ett kreditmarknadsföretag skall identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som dess rörelse är förknippad med.
Paragrafen som är ny innebär ett krav på att kreditmarknadsföretag på samma sätt som banker, skall ha till rörelsen avpassade informations-, styr- och kontrollsystem enligt vilka det är möjligt att identifiera, mäta och ha kontroll över de risker som rörelsen är förknippad med. Bestämmelsen har karaktär av rambestämmelse vilket innebär både en skyldighet och en möjlighet för enskilda kreditmarknadsföretag att utforma riskhanteringssystem som är anpassade efter den enskilda rörelsens behov.
För en utförligare beskrivning av bestämmelsen hänvisas till allmänmotiveringen (14.3). Jfr även motiven till motsvarande bestämmelse på bankområdet (9.4.2 och 11.1.2).
3 §
Ett kreditmarknadsföretags rörelse skall bedrivas och organiseras på ett sådant sätt att företagets ställning kan överblickas.
Denna paragraf som är ny ställer krav på s.k. genomlysbarhet vilket innebär att ett kreditmarknadsföretags tillgångar skall vara överblickbara och företagets ekonomiska ställning möjlig att värdera med någorlunda säkerhet. Kravet på genomlysbarhet kan inte mätas efter någon absolut måttstock utan beror på kreditmarknadsföretagets förhållanden i övrigt. När det gäller organisationen av rörelsen innebär kravet att den juridiska och den faktiska strukturen skall vara sådan att det utan svårighet går att överblicka ansvars- och ägarförhållanden.
Det är inte bara förhållanden i kreditmarknadsföretaget som juridisk person som berörs. Även företagets åtaganden och kopplingar till andra, såväl inom den egna koncernen som fristående personer har betydelse. Kravet på genomlysbarhet har också betydelse för om och i vilken omfattning ett kreditmarknadsföretag har rätt att bedriva icke-finansiell verksamhet (se 14.5).
I övrigt hänvisas till allmänmotiveringen (14.3). Jfr även motiven till motsvarande bestämmelse på bankområdet (9.5 och 11.1.1).
Författningskommentar 597
4 §
Ett kreditmarknadsföretags rörelse får endast i begränsad omfattning innefatta icke-finansiell verksamhet.
Paragrafen har sin motsvarighet i förslaget till 2 kap. 5 § bankrörelselagen och behandlas i författningskommentren till den paragrafen samt i allmänmotiveringens avsnitt 14.5, 9.5.2 och 11.2.3.
5 §
Ett kreditmarknadsföretag får, med undantag för innehav av aktier och andelar, endast inneha sådan egendom som behövs för att bedriva tilllåten verksamhet.
Paragrafen har sin motsvarighet i förslaget till 2 kap. 6 § bankrörelselagen och behandlas i specialmotiveringen till den paragrafen samt i allmänmotiveringens avsnitt 11.2.4.
6 §
Ett utländskt kreditinstitut som driver rörelse med stöd av 2 kap. 12 eller 13 § får endast driva verksamhet här som omfattas av institutets verksamhetstillstånd i hemlandet.
Ett utländskt företag som avses i 2 kap. 14 § får endast driva verksamhet här som är tillåten enligt företagets stadgar eller bolagsordning och endast i den mån det eller de utländska kreditinstitut som äger företaget eller dess moderföretag skulle ha rätt enligt första stycket att driva sådan verksamhet.
I 1 kap.3 d och 3 e §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns bestämmelser om att verksamhet som avses i 1 kap. 3 § samma lag under vissa förutsättningar får bedrivas av utländska kreditinstitut som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 13 § och av finansiella institut och dotterföretag som driver verksamhet med stöd av 2 kap. 14 §.
Paragrafen ersätter den nuvarande 3 kap. 2 §. Ändringarna i paragrafen föranleds dels av annan paragrafnumrering, dels av att den sk. verksamhetslistan har tagits bort från lagen. Ändringarna innebär inte någon ändring i sak.
7 §
Ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall ange, förutom de uppgifter som föreskrivs i aktiebolagslagen (1975:1385) och lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, ramarna för rörelsen innefattande föreskrifter rörande villkoren för ingående av engagemang, skuldsättning och förvärv av egendom.
598 Författningskommentar SOU 1998:160
Paragrafen motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 3 §. Ändringarna i paragrafen tydliggör vikten av att bolagsordning och stadgar anger ramarna för rörelsen. De nämnda dokumenten är viktiga instrument för ägarna att ange inriktningen i olika avseenden för rörelsen. Ett sådant angivande underlättar också en bedömning av huruvida företaget har tillräcklig soliditet samt om riskhanteringen är tillfyllest.
8 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela närmare föreskrifter om vad ett kreditmarknadsföretags bolagsordning eller stadgar skall innehålla.
Paragrafen ersätter den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 4 §. Möjligheten att meddela närmare föreskrifter rörande vilken verksamhet ett kreditmarknadsföretag får bedriva slopas.
9 §
Ett kreditmarknadsföretag får inte ha ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, som motsvarar mer än 15 procent av företagets kapitalbas i ett enskilt företag, vilket inte är kreditinstitut eller finansiellt institut eller ett företag vars verksamhet har direkt samband med kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller avser tjänster knutna till kreditmarknadsföretagets finansiella verksamhet eller ett försäkringsföretag.
Företagets sammanlagda kvalificerade innehav i företag som avses i första stycket får uppgå till högst 60 procent av kapitalbasen.
Paragrafen som behandlar aktie- och andelsinnehav i kreditmarknadsföretag ersätter den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 6 §. En motsvarande bestämmelse föreslås för banker (se lagförslaget 2 kap. 7 § BRL) och behandlas i författningskommentaren till den bestämmelsen och i allmänmotiveringens avsnitt 11.2.5 och 14.6. Avsikten är att regleringen av aktie- och andelsinnehav skall, i dessa delar, vara densamma för banker och kreditmarknadsföretag.
10 §
Aktier eller andelar som innehas tillfälligt vid medverkan i finansiell rekonstruktion eller som ett led i skyddande av fordran skall inte räknas som kvalificerade innehav.
Denna paragraf ersätter den nuvarande bestämmelsen i 3 kap. 7 §. En likalydande bestämmelse föreslås för banker (se lagförslaget 2 kap. 8 § BRL) och behandlas i specialmotiveringen till den bestämmelsen och i allmänmotiveringens avsnitt 11.3.2.
Författningskommentar 599
11 §
Ett kreditmarknadsföretag får överskrida de i 9 § angivna gränserna om hela det belopp varmed det kvalificerade innehavet överskrider gränstalen täcks av företagets kapitalbas och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen sker vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
Om båda de i 9 § angivna gränserna överskrids skall det belopp täckas av företagets kapitalbas som är det största av de två belopp varmed respektive gräns överskridits och avdrag för motsvarande del av kapitalbasen ske vid beräkning av kapitaltäckningsgraden.
Paragrafen är ny. En motsvarande bestämmelse föreslås för banker (se lagförslaget 2 kap. 9 § BRL) och behandlas i författningskommentaren till den bestämmelsen och i allmänmotiveringens avsnitt 11.2.5 och 14.6. Avsikten är att regleringen av aktie- och andelsinnehav skall, i dessa delar, vara densamma för banker och kreditmarknadsföretag.
12 §
Ett kreditmarknadsföretags beslut om engagemang skall dokumenteras på ett sådant sätt att underlaget för beslutet och beslutets tillkomstredovisas.
Denna paragraf är ny. En liknande bestämmelse föreslås på bankområdet (lagförslaget 2 kap. 16 § andra stycket BRL). Med beslut om engagemang avses beslut om krediter, leasingavtal, factoringavtal och liknande. Kravet på dokumentation innebär att information skall bevaras så att underlaget för beslutet framgår därav. Dokumentationen skall vidare ske på ett sådant sätt att det är möjligt att följa ärendets gång.
13 §
Ett kreditmarknadsbolag kan till skillnad från vad som föreskrivs om penninglån i 12 kap 7 § aktiebolagslagen (1975:1385) ge penninglån till styrelseledamot, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern samt till den som är gift eller sambo med en sådan person, om det sker på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt tillämpar.
Denna paragraf ersätter den nuvarande bestämmelsen om jävskrediter i 3 kap. 10 §. Paragrafen, som enbart gäller kreditmarknadsbolag, innebär att aktiebolagslagens generella förbud (12 kap. 7 § ABL) för lån till aktieägare, styrelseledamot och verkställande direktör samt vissa till dem uppräknade närstående personer blir tillämpligt på kreditmarknadsbolagen. Från denna huvudregel görs ett undantag som innebär att låneförbudet inte gäller lån till styrelseledamöter, verkställande direktör och annan anställd i bolaget eller i annat bolag i samma koncern om de
600 Författningskommentar SOU 1998:160
ges rätt att låna på samma villkor som kreditmarknadsbolaget normalt
tillämpar.
Om det finns en inom företaget generellt etablerad prisnivå
med personalrabatter skall även dessa personer kunna komma i åtnjutande av dessa rabatter (se specialmotiveringen till 2 kap. 17 § BRL och avsnitt 11.5.4.
Denna bestämmelse behandlas utförligt i allmänmotiveringen (14.9). Därav framgår också att det inte kommer att finnas något generellt låneförbud för kreditmarknadsföreningar. Frågan om lån skall beviljas medlemmar och andra närstående till kreditmarknadsföreningar får bedömas mot bakgrund av de regler som i övrigt föreslås gälla för föreningarna (bl.a. i lagen om finansieringsrörelse och föreningslagen).
13 §
Bestämmelser om kapitaltäckning och stora exponeringar finns i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag.
Ett kreditmarknadsföretags kapitalbas får inte understiga det belopp som enligt 2 kap. 4 § krävdes när verksamheten påbörjades.
Denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 4 kap. 1 §. Kommittén föreslår att tredje stycket i denna paragraf skall upphävas eftersom det hänvisar till det upphävda 2 kap. 4 § andra stycket (se specialmotiveringen till denna paragraf).
5 kap.
1 §
Finansinspektionen har tillsyn över kreditmarknadsföretag.
Inspektionen skall föra en förteckning över kreditmarknadsföretagen.
Bestämmelserna i paragrafen har brutits ut från nuvarande 1 § första stycket första meningen och tredje stycket. En viss språklig omarbetning har skett.
2 §
Finansinspektionen har tillsyn över att finansieringsrörelse drivs enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag samt företagets bolagsordning eller stadgar.
Författningskommentar 601
Bestämmelsen är ny och anger vari Finansinspektionens huvuduppdrag består. Angående den närmare innebörden därav hänvisas till avsnitt 15.3.
3 §
Finansinspektionen skall verka för en sund utveckling av finansieringssektorn.
Till skillnad från den nuvarande regleringen, som tar sikte på tillståndet i de enskilda kreditmarknadsföretagen, skall den föreslagna bestämmelsen läsas som en anvisning till Finansinspektionen att följa utvecklingen inom hela finansieringssektorn. Den närmare innebörden härav har berörts i avsnitt 15.4 med däri gjord hänvisning.
4 §
Ett kreditmarknadsföretag skall lämna Finansinspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen begär.
Inspektionen får genomföra undersökning hos ett kreditmarknadsföretag när inspektionen anser det nödvändigt.
Paragrafen ingår i ett särskilt avsnitt med bestämmelser om Finansinspektionens kontrollmöjligheter avseende enskilda kreditmarknadsföretag. Bestämmelserna i nuvarande 1 § om ett enskilt kreditmarknadsföretags upplysningsskyldighet respektive Finansinspektionens undersökningsrätt har flyttats till denna paragrafs första och andra stycke.
5 §
Om ett kreditmarknadsföretag ingår i en koncern skall andra företag i koncernen, även om de inte omfattas av Finansinspektionens tillsyn, lämna inspektionen de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter som inspektionen behöver för sin tillsyn av kreditmarknadsföretaget.
Bestämmelserna har i oförändrat skick förts över från nuvarande 3 § första stycket. Bestämmelsen i nuvarande 3 § andra stycket har slopats då kommittén anser att ordningen som fordrar tillstånd för kreditmarknadsföretag för att ge koncernbidrag inte behöver behållas.
6 §
Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Finansinspektionen får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ett kreditmarknadsföretag skall lämna till inspektionen.
602 Författningskommentar SOU 1998:160
Regeln har i oförändrat skick flyttats från nuvarande 2 § 1. De två övriga punkterna (2 och 3) i nuvarande 2 § anser kommittén inte längre behöva behållas.
7 §
Finansinspektionen får förordna en revisor att med övriga revisorer delta i revisionen av ett kreditmarknadsföretag. Inspektionen får när som helst återkalla ett sådant förordnande och utse en ny revisor.
Revisorn har rätt till arvode för sitt arbete av kreditmarknadsföretaget. Arvodets storlek bestäms av inspektionen.
Finansinspektionen skall utfärda en instruktion för revisor som förordnats av inspektionen.
När det gäller revisorns arvode har ordet skäligt tagits bort i andra stycket. Härmed avses inte någon ändring i sak. Det får emellertid anses som en självklarhet att revisorns arvode skall vara skäligt.
8 §
Finansinspektionen får sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag. Om styrelsen inte har rättat sig efter en begäran från inspektionen om att kalla till extra stämma, får inspektionen utfärda en sådan kallelse.
Företrädare för inspektionen får närvara vid stämma och vid sådant styrelsesammanträde som inspektionen har sammankallat samt delta i överläggningarna.
Paragrafen motsvarar nuvarande 6 §. Den enda ändring som görs är att kravet i första stycket på att det skall ”anses nödvändigt” för att Finansinspektionen skall få sammankalla styrelsen i ett kreditmarknadsföretag har slopats. Ett sådant krav fyller inte någon funktion eftersom det är inspektionen som också avgör om kravet är uppfyllt. Det får förutsättas att denna möjlighet utnyttjas med omdöme.
14 §
Tillstånd skall ges till förvärv som avses i 13 §, om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§ och om förvärvaren även i övrigt är lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av ett sådant företag. Tillstånd får inte ges, om förvärvaren i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om förvärvet skulle leda till nära förbindelser mellan företaget och någon annan skall tillstånd ges endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av kreditmarknadsföretaget.
Finansinspektionen får föreskriva en viss tid inom vilken förvärvet skall genomföras.
Författningskommentar 603
Finansinspektionen skall meddela beslut i ärendet inom tre månader från det att ansökan om tillstånd gjordes.
Paragrafen motsvarar nuvarande 12 §. Hänvisningen i första stycket till sundhetsbegreppet har slopats och ersatts av en hänvisning till rörelsereglerna i 3 kap. 1-3 §§ för att ägarprövningen inom ramen för den löpande tillsynen skall harmoniera med de krav som skall ställas i samband med auktorisationen (se 2 kap. 1 § denna lag). Förvärvstillstånd skall alltså ges om det kan antas att förvärvaren inte kommer att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med de nämnda reglerna. Den närmare innebörden av dessa regler framgår av avsnitten 14.2 och 3. Finansinspektionen får vid prövningen av om förvärvstillstånd skall ges göra överväganden av samma slag som vid sin tillsyn av om kreditmarknadsföretaget uppfyller kraven i de aktuella rörelsereglerna.
18 §
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar motverkar eller kan antas komma att motverka att kreditmarknadsföretagets rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 3 kap. 1-3 §§, får Finansinspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav som inte är kvalificerat. Detsamma gäller, om en sådan ägare i väsentlig mån har åsidosatt skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet.
Om den som har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar har underlåtit att ansöka om tillstånd till ett förvärv som avses i 13 §, får inspektionen besluta att ägaren vid stämman inte får företräda aktierna eller andelarna till den del de omfattas av ett krav på tillstånd.
Om någon i strid med ett beslut av inspektionen har ett kvalificerat innehav av aktier eller andelar, får innehavaren inte företräda aktierna eller andelarna vid stämman till den del innehavet står i strid med beslutet.
Finansinspektionen får förelägga en ägare som avses i första stycket att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet därefter inte är kvalificerat. En ägare som avses i andra eller tredje stycket får föreläggas att avyttra så stor del av aktierna eller andelarna att innehavet inte står i strid med inspektionens beslut.
Aktier eller andelar som omfattas av ett förbud eller föreläggande enligt denna paragraf skall inte medräknas när det fordras samtycke av ägare till en viss del av aktierna eller andelarna i företaget för att ett beslut skall bli giltigt eller en befogenhet skall få utövas, såvida inte förvaltare har förordnats enligt 19 §.
Paragrafen motsvarar nuvarande 15 §. Förutsättningarna i första stycket för att Finansinspektionen skall få besluta att en ägare vid stämman inte skall få företräda fler aktier eller andelar än som motsvarar ett innehav
604 Författningskommentar SOU 1998:160
som inte är kvalificerat har ändrats. Den nya bedömningsgrunden är avsedd att stämma överens med vad som enligt 14 § gäller som förutsättningar för att få förvärvstillstånd så att samma kvalitativa krav (se hänvisningen i kommentaren till 14 §) ställs på en ägare oavsett i vilket sammanhang som en fråga om dennes lämplighet som kvalificerad innehavare blir aktuell. Viss språklig omarbetning har gjorts i första och andra stycket.
21 §
Om ett kreditmarknadsföretag inte driver sin rörelse enligt denna lag, andra författningar som särskilt reglerar kreditmarknadsföretag, företagets bolagsordning eller stadgar skall Finansinspektionen ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid, förbjuda verkställighet av beslut eller meddela anmärkning.
Om överträdelsen är allvarlig skall Finansinspektionen ingripa genom att återkalla företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning.
Om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om företaget vidtar rättelse, får inspektionen underlåta att ingripa.
Paragrafen är ny och motsvarar närmast regleringen i nuvarande 16 § och 17 § första stycket 3. Den innehåller en katalog över de sanktioner som Finansinspektionen kan tillgripa generellt om ett kreditmarknadsföretag inte bedriver sin rörelse enligt de regler som särskilt gäller för sådana företag. Sanktionerna verkställighetsförbud, varning och återkallelse av tillståndet att driva finansieringsrörelse är emellertid inte nya. Regleringen av de överträdelser som räknas upp i nuvarande 17 § första stycket 1, 2 och 6 har brutits ut till två separata paragrafer (se nedan under 22 och 23 §§). De överträdelser som räknas upp i nuvarande 17 § första stycket 4 och 5 anses inte behöva regleras separat utan behandlas hädanefter enligt de allmänna bestämmelserna i 21 §. Här kan noteras att Finansinspektionen kan ingripa med stöd av de aktuella bestämmelserna om ett kreditmarknadsföretag inte uppfyller sina skyldigheter enligt insättningsgarantilagen eftersom ett sådant företag hädanefter skall få ta emot garanterade insättningar.
De nya bestämmelserna syftar till att ge inspektionen större frihet att välja sanktion i det enskilda fallet. I linje härmed ligger slopandet av regleringen i nuvarande 17 § andra stycket andra och tredje meningarna av vissa frågor i samband med att bankens kapitalbas understiger vad som krävs enligt lagen om finansieringsrörelse, företagets egna kapital understiger visst belopp och banken har en olämplig person i sin ledning, vilka enligt kommitténs förslag överlämnas till inspektionens bedömning.
Av första stycket framgår att Finansinspektionen till att börja med kan ingripa genom att utfärda föreläggande att vidta åtgärd inom viss tid. Inspektionen får här en möjlighet att inte endast, som nu är fallet
Författningskommentar 605
enligt 16 §, förelägga kreditmarknadsföretaget att göra rättelse utan kan även förelägga det att ombesörja något som företaget inte tidigare gjort. En nyhet i detta stycke är också att inspektionen får en ytterligare sanktion till sitt förfogande, nämligen anmärkning. Sanktionen är tänkt att användas vid mindre allvarliga överträdelser.
Vid allvarliga överträdelser skall Finansinspektionen däremot, enligt vad som sägs i andra stycket, ingripa genom att återkalla företagets tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Det nya i detta stycke är att varning blir ett generellt alternativ till återkallelse av tillståndet, utom i det i 23 § första stycket 2 särskilt reglerade fallet. För närvarande utgör inte varning något alternativ till återkallelse av tillståndet om företaget inte inom viss tid inlett sin rörelse, företagets kapitalbas understiger det minsta belopp som krävs enligt lagen, det egna kapitalet understiger den lagstadgade nivån eller om bankens ledning inte uppfyller lagens krav (se nuvarande 17 § första stycket 1 och 4-7 jämförda med andra stycket samma paragraf).
Bestämmelsen i tredje stycket är ny och innebär att Finansinspektionen får en lagreglerad möjlighet att underlåta att ingripa om överträdelsen är ringa eller ursäktlig eller om banken vidtar rättelse.
Riktlinjer för tillämpningen av de nu berörda bestämmelserna har utvecklats i avsnitt 15.6.1.
22 §
Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva finansieringsrörelse eller, om det är tillräckligt, meddela varning om någon som ingår i företagets styrelse eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare inte uppfyller de krav som anges i 2 kap. 1 § första stycket 4.
Om åsidosättandet av kraven är av mindre allvarligt slag skall Finansinspektionen meddela anmärkning.
Bestämmelsen i första stycket har flyttats från nuvarande 17 § första stycket 6. Nyheter är att Finansinspektionen får möjlighet att meddela varning och, enligt andra stycket, anmärkning om banken har en olämplig person i ledningen samt att regleringen i 17 § andra stycket tredje meningen slopats. Enligt denna får tillståndet återkallas bara om inspektionen först beslutat att anmärka på att den aktuella personen ingår i styrelsen eller är verkställande direktör eller dennes ställföreträdare och personen i fråga trots detta sitter kvar i styrelsen efter viss tid. Om inspektionen stannar för att i ett visst fall meddela anmärkning eller varning bör detta dock i regel uppfattas som en uppmaning till företaget att ersätta den olämpliga personen eller vidta någon annan åtgärd för att ledningen skall uppfylla lagens krav. Inspektionen måste därefter bevaka ärendet och kontrollera att samtliga i ledningen uppfyller dessa krav.
606 Författningskommentar SOU 1998:160
23 §
Finansinspektionen skall återkalla ett kreditmarknadsföretags tillstånd att driva fiansieringsrörelse om
1. företaget inte inom ett år efter beviljande av tillstånd har börjat driva sådan rörelse som tillståndet avser,
2. företaget har förklarat sig avstå från tillståndet, eller
3. företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse som tillståndet avser.
I fall som avses i första stycket 1 och 3 får inspektionen i stället för att återkalla tillståndet, om det är tillräckligt, meddela varning.
Återkallelsegrunderna i nuvarande 17 § första stycket 1 och 2 har flyttats till första stycket och delats upp på tre punkter med hänsyn till utformningen av andra stycket.
Enligt andra stycket har Finansinspektionen möjlighet att, om det är tillräckligt, meddela varning som ett alternativ till återkallelse av tillståndet dels om företaget inte inom ett år från det tillstånd beviljades har inlett driften av sådan rörelse som tillståndet avser (punkt 1), dels om företaget under en sammanhängande tid av sex månader inte drivit sådan rörelse (punkt 3). Såvitt avser punkt 1 är möjligheten att meddela varning ny. Varning är avsedd att meddelas om det i ett enskilt fall framstår som motiverat att ge företaget ytterligare en chans att komma igång med rörelsen. När det gäller punkterna 2 och 3 har någon ändring i sak inte skett i förhållande till gällande rätt.
24 §
Om tillståndet återkallas får inspektionen besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske.
Ett beslut om återkallelse får förenas med förbud att fortsätta rörelsen.
Bestämmelsen har brutits ut från nuvarande 17 § tredje och fjärde styckena.I båda styckena har ordet ”verksamheten” ersatts med ordet ”rörelsen” i överensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp. Finansieringsrörelse kan ju enligt definitionen i 1 kap. 1 § omfatta olika verksamheter.
26 §
Ett kreditmarknadsföretag som underlåter att i tid lämna de upplysningar som föreskrivits med stöd av 6 § skall påföras en förseningsavgift med 100 000 kr. Är underlåtenheten ursäktlig eller ringa får avgiften bestämmas till lägre belopp eller efterges. Avgiften tillfaller staten.
Beslut om förseningsavgift fattas av Finansinspektionen.
Författningskommentar 607
Bestämmelserna om förseningsavgift är nya. Finansinspektionen skall påföra förseningsavgift om ett kreditmarknadsföretag inte i tid kommer med de rapporter som företagen är skyldiga att ge in till Finansinspektionen. Vilka dessa rapporter är och när de skall vara inlämnade framgår av de föreskrifter som inspektionen med stöd av 1 § 4 förordningen (1993:1586) om finansieringsverksamhet bemyndigats meddela.
Det överlåts åt Finansinspektionen att avgöra om försenad rapportering i ett visst fall skall medföra förseningsavgift med maximalt belopp eller om förseningen är av sådan karaktär att avgiften bör sättas lägre eller efterges. Allmänt kan sägas att en längre försening i regel är allvarligare än en försening med endast någon dag. Å andra sidan kan även mindre förseningar vid upprepade tillfällen vara allvarligt.
För det fall att ett företag skulle motsätta sig att ge in en viss rapport till Finansinspektionen har inspektionen möjlighet att vid vite (se 32 §) förelägga företaget att komma in med rapporten. Vid upprepade fall av underlåten eller försenad rapportering kan inspektionen meddela anmärkning eller varning.
27 §
Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett land utanför EES, driver verksamhet från filial i Sverige skall 21 § äga tillämpning för verksamheten här i landet..
Ett filialtillstånd skall också återkallas om
− insättningar hos filialen omfattas av en utländsk garanti som har en högsta ersättningsnivå som överstiger den som gäller enligt lagen ( 1995:1571 ) om insättningsgaranti, eller
− ersättningen avser fler slag av insättningar, eller
− betalas till andra insättare än som anges i den lagen.
Om insättningar hos filialen omfattas av garanti till följd av ett beslut enligt 3 § andra stycket lagen om insättningsgaranti och tillstånd till filialetablering inte skulle ha meddelats utan ett sådant beslut, får inspektionen, om kreditinstitutet inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti, förelägga institutet att vidta rättelse med förklaring att filialtillståndet annars skall återkallas. Har institutet inte vidtagit rättelse inom ett år från föreläggandet, får inspektionen återkalla tillståndet.
Om filialtillståndet återkallas gäller 24 § i tillämpliga delar. Inspektionen skall underrätta tillsynsmyndigheten i det land där kreditinstitutet har sitt säte om åtgärder som har vidtagits med stöd av denna paragraf.
28 §
Om ett utländskt kreditinstitut, som är hemmahörande i ett annat land inom EES och driver verksamhet här i landet från filial eller genom direkt tillhandahållande av tjänster, eller om ett sådant finansiellt institut eller dotterföretag som avses i 2 kap. 14 § inte driver sin rörelse enligt
608 Författningskommentar SOU 1998:160
de bestämmelser som avses i 21 §, får Finansinspektionen förelägga företaget att göra rättelse.
Om företaget inte följer föreläggandet, skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland.
Om rättelse ändå inte sker, får inspektionen förbjuda företaget att göra nya åtaganden här i landet. Innan förbud meddelas skall inspektionen underrätta behörig myndighet i företagets hemland. I brådskande fall får Finansinspektionen meddela förbud utan föregående underrättelse till hemlandsmyndigheten. Denna skall då underrättas så snart det kan ske.
Ändringarna i 27 och 28 §§ första styckena införs som en följd av de ändrade ingripandereglerna när det gäller svenska kreditmarknadsföretag.
I 27 § införs ett nytt andra och tredje stycke som innehåller grunder för återkallelse av filialtillstånd som Finansinspektionen meddelat ett utländskt kreditinstitut som är hemmahörande i ett land utanför EES.
Regleringen i 27 § andra stycket är identisk med vad som i dag gäller för bankföretag som är hemmahörande i ett land utanför EES. Den införs som en följd av att kreditmarknadsföretag enligt kommitténs förslag kommer att få ta emot garanterade insättningar. Som medlem i EU är Sverige skyldigt att följa bestämmelserna i det s.k. insättningsgarantidirektivet. Enligt direktivet får garantisystem inte användas som konkurrensmedel. För EES-ländernas del förutsätts det att den inhemska lagstiftningen innehåller bestämmelser som medför att filialer här i landet inte omfattas av mer gynnsamma garantiregler än de svenska. I likhet med vad som redan i dag gäller för filialer till bankföretag från ett land utanför EES (se 26 § tredje och fjärde stycket kommitténs förslag till lag om ändring i bankrörelselagen) bör samma begränsningar som gäller för garantisystem inom EES tillämpas för garantisystem i tredje land när det gäller att erbjuda en garanti för insatta medel, om ett kreditinstitut från ett sådant land driver verksamhet här i landet genom filial.
Bestämmelserna i 27 § tredje stycket behandlar Finansinspektionens möjlighet att återkalla filialtillståndet om kreditinstitutet med avseende på filialen här i landet inte fullgör sina skyldigheter mot garantisystemet.
30 §
Om någon driver sådan rörelse som omfattas av denna lag utan att vara berättigad till det, skall Finansinspektionen förelägga denne att fortsättningsvis inte bedriva rörelsen. Inspektionen får besluta hur avvecklingen av rörelsen skall ske.
Är det osäkert om lagen är tillämplig på viss rörelse, får inspektionen förelägga den som driver rörelsen att lämna de upplysningar om rörelsen som behövs för att bedöma om så är fallet.
Författningskommentar 609
I fråga om utländska företag får ett föreläggande enligt denna paragraf riktas mot såväl företaget som den som här i landet är verksam för företagets räkning.
Förutom rent språkliga ändringar i första stycket har ordet ”verksamheten” genomgående i paragrafen ersatts med ordet ”rörelsen” i överensstämmelse med kommitténs användning av dessa begrepp.
6 kap.
1 §
Finansinspektionens beslut enligt 8 § och 30 § andra stycket får inte överklagas.
Beslut som inspektionen meddelar med stöd av 1 kap. 2 §, 2 kap. 3 och 12 §§ samt 21-25 §§ och 27 § detta kapitel i fråga om återkallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och filialtillstånd får överklagas hos kammarrätten.
Andra beslut som inspektionen meddelar enligt denna lag får överklagas hos länsrätten. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten av länsrättens avgörande.
Inspektionen får bestämma att ett beslut om förbud, föreläggande eller återkallelse skall gälla omedelbart.
För banker gäller fr.o.m. den 1 maj 1999 att Finansinspektionens beslut i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd överklagas till kammarrätten medan beslut i fråga om andra ingripanden med stöd av 7 kap. bankrörelselagen överklagas till länsrätten. En sådan instansordning motiveras bl.a. av att det finansiella systemet kan påverkas av en tids osäkerhet om ett finansiellt instituts rätt att driva verksamhet. 225
Instansordningen bör vara enhetlig när det gäller överklagande av beslut om ingripanden mot banker respektive kreditmarknadsföretag. Reglerna i andra stycket ändras därför på det sättet att beslut om återkallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och filialtillstånd överklagas till kammarrätten medan beslut om ingripanden i övrigt överklagas till länsrätten. Skillnaden blir att beslut om varning hädanefter inte kan överklagas direkt till kammarrätten (jfr 5 kap. 17 och 19 §§ i nu gällande lydelse).
225 Se prop. 1997/98:186 s. 81.
610 Författningskommentar SOU 1998:160
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser m.m.
Punkten 1
Se vid kommentaren till punkten 1 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.
Punkten 3
Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid tillståndsprövningen ändras i 2 kap. 1 § första stycket 2 och 3 bör de ansökningar om tillstånd som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bedömas enligt de bestämmelser som gällde dessförinnan. Detsamma bör gälla för dels ett svenskt kreditmarknadsföretags ansökan om tillstånd att inrätta filial i ett land utanför EES, dels en ansökan av ett utländskt kreditinstitut hemmahörande i ett land utanför EES om tillstånd att driva finansieringsrörelse från filial här i landet eftersom även villkoren härför är delvis ändrade i den nya 2 kap. 15 § första stycket andra meningen och i den nya 2 kap. 12 § första stycket 2.
Punkten 4
Kommitténs utgångspunkt är att de tillstånd att driva finansieringsverksamhet som gäller vid lagens ikraftträdande därefter skall fortsätta att gälla som tillstånd att driva finansieringsrörelse.
Det företag som efter ikraftträdandet inte anpassar sin rörelse till att falla in under definitionen av finansieringsrörelse i 1 kap. 1 § riskerar emellertid att med stöd av den nya 5 kap. 23 § första stycket 3 och andra stycket få tillståndet återkallat eller bli meddelat varning.
För det fall att företaget inte uppfyller de nya kraven i t.ex. 3 kap. 1-3 §§ skall detta i regel bedömas enligt äldre bestämmelser om överträdelsen ägt rum före lagens ikraftträdande och i annat fall enligt de nya bestämmelserna (se kommentaren till punkten nedan).
Punkten 6
Kommittén föreslår ändringar av bedömningsgrunderna för den prövning av om tillstånd skall meddelas till ett förvärv av aktier eller andelar som medför att förvärvarens sammanlagda innehav utgör ett kvalificerat innehav eller till ett förvärv som innebär att ett kvalificerat innehav ökas så att det uppgår till eller överstiger viss gräns. En ansökan om förvärvstillstånd som har kommit in till Finansinspektionen före lagens ikraftträdande bör därför handläggas enligt äldre bestämmelser.
Författningskommentar 611
Punkten 7
De av kommittén föreslagna ändringarna när det gäller Finansinspektionens möjligheter att ingripa om ett kreditmarknadsföretag inte bedriver finansieringsrörelse enligt de regler som särskilt gäller för sådana företag innebär att Finansinspektionen får fler sanktioner till sitt förfogande, t.ex. anmärkning och sanktionsavgift,och en större frihet att i det enskilda fallet avgöra såväl när en sanktion skall tillgripas som vilken sanktion som i sådana fall bör bli aktuell. Överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet bör därför i regel bedömas enligt äldre bestämmelser. Detta gäller även ingripanden mot utländska kreditinstitut med stöd av bestämmelserna i de nya 27 och 28 §§.
Punkten 8
Enligt de äldre bestämmelserna i 6 kap. 1 § lagen om finansieringsverksamhet överklagas beslut som Finansinspektionen meddelar med stöd av lagen till länsrätten, dock med undantag för bl.a. beslut om förvärvstillstånd eller åtgärd med stöd av ägarprövningsreglerna, återkallelse av tillstånd att driva finansieringsverksamhet, återkallelse av filialtillstånd och varning vilka överklagas direkt till kammarrätten.
För banker gäller fr.o.m. den 1 maj 1999 att Finansinspektionens beslut i fråga om återkallelse av oktroj och filialtillstånd överklagas till kammarrätten medan beslut om ingripanden i övrigt med stöd av 7 kap. BRL överklagas till länsrätten. Ett beslut om varning av en bank överklagas alltså till länsrätten och inte direkt till kammarrätten.
De ändrade bestämmelserna i 6 kap. 1 § lagen om finansieringsrörelse innebär, när det gäller beslut om ingripande, att det hädanefter endast blir beslut om återkallelse av tillstånd att driva finansieringsrörelse och återkallelse av filialtillstånd som överklagas direkt till kammarrätten. Beslut som har meddelats före lagens ikraftträdande bör därför överklagas enligt äldre bestämmelser.
Avslutningsvis bör följande nämnas.
I punkten 5 övergångsbestämmelserna till lagen om finansieringsverksamhet sägs att den som vid tidpunkten för lagens ikraftträdande, den 1 januari 1994, drev finansieringsverksamhet som inte fordrade tillstånd enligt lagen (1988:606) om finansbolag (dvs. företag där nettovärdet av tillgångarna enligt fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret understeg 50 miljoner kr) får fortsätta verksamheten till och med den 31 december 1998 eller, om ansökan om tillstånd getts in inom denna tid, till dess att ansökningen har prövats slutligt.
Kommittén föreslår att finansieringsrörelse inte skall vara tillståndspliktig om tillgångarna hänförliga till finansieringsverksamheten enligt
612 Författningskommentar SOU 1998:160
fastställd balansräkning för det senaste räkenskapsåret uppgår till mindre än 250 miljoner kronor. En förutsättning för att undantaget skall gälla är att företaget inte tar emot återbetalbara medel från allmänheten.
Enligt kommitténs uppfattning är den praktiska betydelsen av den aktuella övergångsbestämmelsen inte så stor att någon förlängning av dess giltighetstid, efter det att kommitténs förslag trätt i kraft, är motiverad.
Det kan tilläggas att banksamordningsdirektiven kräver att företag som uppfyller kriterierna på att vara kreditinstitut, dvs. företag vars verksamhet består i att från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel och att bevilja kredit för egen räkning, underkastas viss minimireglering. Även gemenskapsrättens krav talar således för att giltighetstiden av den nämnda undantagsregeln inte förlängs.
Författningskommentar 613
19.3 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker
2 kap.
2 §
Medlemsbankens stadgar skall stadfästas. Till ansökan om stadfästelse skall en plan för verksamheten fogas.
Ansökan om oktroj och stadfästelse av stadgar prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.
Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av stadgar prövas dels att stadgarna överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt dels om och i vad mån det behövs särskilda bestämmelser med hänsyn till omfattningen och arten av medlemsbankens verksamhet.
Stadgarna skall stadfästas och oktroj beviljas, om
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap.1-4 §§bankrörelselagen,
2. det kan antas att de som kommer att äga ett sådant kvalificerat innehav i banken som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen inte kommer att motverka att bankens rörelse drivs på ett sätt som är förenligt med 2 kap.1-4 §§bankrörelselagen och även i övrigt är lämpliga att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av en bank, och
3. de som avses ingå i bankens styrelse har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en bank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.
Stadgarna får inte stadfästas och oktroj inte beviljas, om det kan antas att någon som i väsentlig mån har åsidosatt sina skyldigheter i näringsverksamhet eller i andra ekonomiska angelägenheter eller gjort sig skyldig till allvarlig brottslighet kommer att ha ett sådant innehav i bolaget som avses i 1 kap. 4 § 2 bankrörelselagen.
Om banken kommer att ha sådana nära förbindelser som avses i 1 kap. 4 § andra och tredje styckena bankrörelselagen med någon annan, får stadgarna stadfästas och oktroj beviljas endast om förbindelserna inte hindrar en effektiv tillsyn av banken.
Om stadgarna ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra–fjärde styckena i tillämpliga delar.
Begreppen ”sund bankverksamhet” och ”sund utveckling av verksamheten” slopas i fjärde stycket punkt 1 och 2 och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§ BRL (se vidare kommentaren till 9 kap. 3 § BRL med däri gjord hänvisning).
Sista stycket i paragrafen har slopats (se kommentaren till 9 kap. 3 § BRL).
614 Författningskommentar SOU 1998:160
4 kap.
1 §
En medlem som har avgått ur en medlemsbank har rätt att få ut sina inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser. Beloppet får dock inte överstiga hans andel i förhållande till övriga medlemmar av bankens egna kapital enligt den balansräkning som hänför sig till tiden för avgången. Vid beräkningen av bankens egna kapital skall man bortse från reservfonden, fonden för orealiserade vinster, uppskrivningsfonden och förlagsinsatserna. Banken får betala ut en medlems inbetalda eller genom insatsemission tillgodoförda medlemsinsatser tidigast sex månader efter dennes avgång. Utbetalning får ske endast en gång per kvartal och efter tillstånd från Finansinspektionen.
Inspektionen skall ge tillstånd om inte bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser äventyras genom utbetalningen.
Den avgångne har vidare rätt att på samma sätt som övriga medlemmar få ut sin andel av beslutad vinstutdelning.
Träder medlemsbanken i likvidation inom sex månader från avgången eller meddelas inom samma tid beslut om att försätta banken i konkurs, skall den avgångnes rätt att få ut medlemsinsatser bedömas enligt grunderna för reglerna om skifte av bankens tillgångar.
En medlems rätt enligt första-tredje styckena kan begränas i stadgarna. Detta gäller dock inte i sådana fall som avses i 7 kap. 15 § tredje stycket eller 10 kap. 3 § andra stycket.
Bestämmelsen innebär att avgående medlemmar skall kunna få ut sina medlemsinsatser tidigast sex månader efter avgång. Genom den nuvarande hänvisningen från 3 § får bestämmelsen motsvarande tillämpning på överinsatser. Medlemmar som alltså bidragit med insatser utöver kravet för medlemskap skall kunna få ut dessa insatser tidigast sex månader efter uppsägning. Den nya bestämmelsen föranleds av stabilitetsintresset, se närmare avsnitt 17.2.3. Utbetalning av inbetalade medlemsinsatser skall kunna ske endast efter tillstånd av Finansinspektionen. Utbetalning får ske endast en gång per kvartal. Avsikten är att banken skall göra en framställning per kvartal till inspektionen avseende samtliga sedan förra utbetalningstillfället avgångna medlemmar och uppsagda överinsatser. Tillstånd till utbetalning skall medges om inspektionen finner att det inte kan antas att utbetalningarna riskerar bankens soliditet i enlighet med den bedömning som skall göras enligt 2 kap. 1 § bankrörelselagen. Därmed får utbetalning inte heller medges om kapitaltäckningen enligt reglerna härom blir otillräcklig. Som nämnts i allmänmotiveringen (avsnitt 17.2.3) kan inspektionen medge att en bank endast betalar ut en viss del av avgångna medlemmars insatser.
Författningskommentar 615
8 kap.
6 §
Till reservfonden skall avsättas minst tio procent av den del av medlemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka en balanserad förlust. Vid avsättning till reservfonden skall till nettovinsten räknas även gottgörelser. Uppgår reservfonden till minst trettio procent av bankens insatskapital behöver sådan avsättning till reservfond som avses i detta stycke inte ske.
Till reservfonden skall vidare avsättas det belopp som
1. medlem vid avgång ur medlemsbanken inte får tillbaka av sina insatser,
2. förlagsandelsinnehavare inte får ut vid inlösen av en förlagsinsats,
3. enligt stadgarna skall avsättas till reservfonden,
4. enligt beslut av föreningsstämman i övrigt skall föras över från det i balansräkningen redovisade fria egna kapitalet till reservfonden.
Reservfonden får enligt beslut av föreningsstämman sättas ned endast för att täcka sådan förlust enligt den fastställda balansräkningen som inte kan täckas av fritt eget kapital.
Genom kommitténs förslag rörande möjligheterna att återfå insatskapitalet minskar behovet av en snabb uppbyggnad av en stor reservfond. Det finns därmed inte skäl att särbehandla medlemsbankerna i förhållande till bankaktiebolagen. Till följd härav skall uppbyggnaden av reservfonden ske i samma takt i medlemsbanker som i bankaktiebolag. Detta innebär att det till reservfond i medlemsbanker skall avsättas minst tio procent av den del av medlemsbankens nettovinst för året som inte går åt för att täcka balanserad förlust. Enligt gällande rätt uppgår procentsatsen till 25 procent. Vinstberäkningen skall göras på samma sätt som enligt gällande rätt.
När det gäller erforderlig storlek på reservfonden skall denna beräknas på liknande sätt i medlemsbanker som i bankaktiebolag, dvs. motsvara viss andel av insatskapitalet, i stället för som i nuvarande lagstiftning kopplas till omfattningen av utlåningen. Eftersom insatserna i en medlemsbank, trots begränsningarna såvitt avser återbetalning av medlemsinsatser, inte har samma stabilitet som aktiekapitalet i ett bankaktiebolag är behovet av en kompletterande reservfond större i medlemsbanker än i bankaktiebolag. Reservfondavsättningarna skall därför fortgå åtminstone till dess reservfonden motsvarar 30 procent av insatskapitalet inklusive förlagsinsatser. I övrigt hänvisas till allmänmotiveringen (avsnitt 17.2.4).
616 Författningskommentar SOU 1998:160
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Punkten 1
Se vid kommentaren till punkten 1 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.
Punkten 2
Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras i 2 kap. 2 § fjärde stycket 1 och 2 ändras bör de ansökningar om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före ikraftträdandet bedömas enligt de regler som gällde dessförinnan.
Punkten 3
Se vid kommentaren till punkten 8 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.
Författningskommentar 617
19.4 Förslaget till lag om ändring i sparbankslagen (1987:619)
2 kap.
3 §
Stiftarna skall upprätta ett reglemente som skall stadfästas. Till ansökan om oktroj skall fogas en plan för den tilltänkta verksamheten.
Ansökan om oktroj och stadfästelse av reglemente prövas av Finansinspektionen. Ärenden som är av principiell betydelse eller av särskild vikt prövas dock av regeringen.
Vid behandlingen av en ansökan om stadfästelse av reglemente prövas att reglementet överensstämmer med denna lag, bankrörelselagen (1987:617) och andra författningar samt om och i vad mån särskilda bestämmelser behövs med hänsyn till omfattningen och arten av sparbankens verksamhet.
Reglementet skall stadfästas och oktroj beviljas, om
1. den planerade rörelsen kan antas komma att drivas på ett sätt som är förenligt med 2 kap.1-4 §§bankrörelselagen,
2. de som avses ingå i sparbankens styrelse har de insikter och den erfarenhet som måste krävas av den som deltar i ledningen av en sparbank och även i övrigt är lämpliga för en sådan uppgift.
Om reglementet ändras skall även ändringen stadfästas. Därvid gäller andra–fjärde styckena i tillämpliga delar.
Begreppet ”sund bankverksamhet” slopas i fjärde stycket punkt 1 och ersätts av en hänvisning till 2 kap. 1-4 §§ BRL (se vidare kommentaren till 9 kap. 3 § BRL med däri gjord hänvisning).
Sista stycket i paragrafen har slopats (se kommentaren till 9 kap. 3 § BRL).
5 kap.
1 §
Om det är påkallat för att upprätthålla en sparbanks verksamhet, får sparbanksstämman besluta att bilda en garantifond genom bidrag av huvudmän eller andra.
För att vara bindande skall teckning av bidrag till garantifonden ske på en teckningslista. På denna skall anges om ränta skall utgå och i så fall hur den skall beräknas. Vidare skall avskrifter av sparbankens senaste balansräkning och revisorernas yttrande över denna fogas till teckningslistan.
618 Författningskommentar SOU 1998:160
Garantifonden får återbetalas endast om utbetalningen inte äventyrar bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. I övrigt skall beträffande återbetalningen gälla vad som bestämts vid garantifondens bildande.
3 §
Finns det i reglementet ett förbehåll om återbäring av grundfonden eller del därav, får sådan återbäring inte ske om inte reservfonden uppgår till belopp som motsvarar tio gånger grundfonden. Inte heller får återbäring ske, så länge garantifond, där sådan bildats, inte återbetalats eller om sparbanken till följd av återbäringen skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser.
4 §
Utfäst ränta på grundfonden eller garantifonden skall inte betalas ut, om till följd av detta vinsten på rörelsen inte skulle räcka till att få upp grundfonden eller garantifonden till det i 2 § första stycket angivna beloppet. Räntan på garantifonden skall inte heller betalas ut, om genom utbetalningen en sådan förlust skulle uppkomma på rörelsen, att den skulle äventyra bankens förmåga att fullgöra sina förpliktelser. Grundfondsräntan skall inte i något fall betalas ut om till följd av detta förlust skulle uppkomma.
Enligt nuvarande regler om fonder och vinstdisposition får garantifonden, återbäring av grundfonden samt ränta på grundfonden eller garantifonden inte återbetalas om det äventyrar kapitaltäckningen i sparbanken. Dessa bestämmelser skall ersättas med en bestämmelse som begränsar möjligheten till återbetalning för det fall att den generella regeln om soliditet i 2 kap. 1 § bankrörelselagen överskrids. Soliditetsregeln innebär att varje bank skall bedriva sin rörelse på ett sådant sätt att dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser inte äventyras. Vad som närmare avses med detta krav behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 5.8). Det skall anmärkas att en bank som inte iakttar bestämmelsena om kapitaltäckning enligt lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar i kreditinstitut och värdepappersbolag inte heller kan anses uppfylla kraven som ställs i den föreslagna soliditetsregeln.
Författningskommentar 619
Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser
Punkten 1
Se vid kommentaren till punkten 1 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.
Punkten 2
Med hänsyn till att bedömningsgrunderna vid oktrojprövningen ändras i 2 kap. 3 § fjärde stycket 1 ändras bör de ansökningar om oktroj som har kommit in till Finansinspektionen före ikraftträdandet bedömas enligt de regler som gällde dessförinnan.
Punkten 3
Se vid kommentaren till punkten 8 övergångsbestämmelserna till lagen om ändring i bankrörelselagen.
620 Författningskommentar SOU 1998:160
19.5 Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:2004) om kapitaltäckning och stora exponeringar för kreditinstitut och värdepappersbolag
1 kap.
1 §
I denna lag betyder
1. bank: bankaktiebolag, sparbank och medlemsbank,
2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finan-sieringsverksamhet enligt lagen (1992:1610) om finansieringsverksamhet (kreditmarknadsbolag respektive kreditmarknadsförening),
2. kreditmarknadsföretag: ett svenskt aktiebolag eller en svensk ekonomisk förening som har fått tillstånd att driva finan-sieringsrörelse enligt lagen (1992:1610) om finansieringsrörelse (kreditmarknadsbolag respektive kreditmarknadsförening),
3. värdepappersbolag: ett svenskt aktiebolag som har fått tillstånd att driva värdepappersrörelse enligt lagen (1991:981) om värdepappersrörelse,
4. kreditinstitut: bank, kreditmarknadsföretag och Svenska skeppshypotekskassan,
5. institut: kreditinstitut och värdepappersbolag,
6. finansiellt institut: ett svenskt eller utländskt företag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag eller motsvarande utländskt företag och vars huvudsakliga verksamhet är att
− förvärva aktier eller andelar,
− driva valutahandel,
− driva värdepappersrörelse, utan att vara tillståndspliktigt enligt 1 kap. 3 § lagen om värdepappersrörelse, eller
− driva en eller flera av följande verksamheter a. lämna och förmedla kredit, bland annat i form av konsumentkredit, kredit mot panträtt i fast egendom, och i fordringar, b. medverka vid finansiering, bland annat genom att förvärva fordringar och upplåta lös egendom till nyttjande (leasing), c. förmedla betalningar, d. tillhandahålla betalningsmedel, e. ikäda sig garantiförbindelser och göra liknande åtaganden, f. lämna ekonomisk rådgivning, g. förvara värdepapper, h. vara förvaringsinstitut för värdepappersfonder, i. medverka vid försäljning av försäkringstjänster, samt j. tillhandahålla inkassotjänster,
7. holdingföretag med finansiell verksamhet: ett finansiellt institut som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag
Författningskommentar 621
eller motsvarande utländskt företag och vars dotterföretag även i övrigt uteslutande eller huvudsakligen utgörs av sådana företag eller finansiella institut,
8. holdingföretag med blandad verksamhet: ett svenskt eller utländskt moderföretag som inte är kreditinstitut, värdepappersbolag, motsvarande utländskt företag eller holdingföretag med finansiell verksamhet, men som har minst ett dotterföretag som är kreditinstitut, värdepappersbolag ellermotsvarande utländskt företag,
9. anknutet företag: ett svenskt eller utländskt företag vars huvudsakliga verksamhet består i att äga eller förvalta fast egendom, tillhandahålla datatjänster eller bedriva annan liknande verksamhet som har samband med ett eller flera kreditinstituts, värdepappersbolags eller motsvarande utländska företags huvudsakliga verksamhet,
10. ägarintresse: ett direkt eller indirekt innehav av 20 % eller mer av rösterna eller kapitalet i ett företag.
Förändringen i punkten 6 föranleds av att det är nödvändigt att någonstans i den svenska lagstiftningen ha en bestämmelse som definierar ett finansiellt institut med anknytning till verksamhetslistan i andra banksamordningsdirektivet. Kommittén har funnit det mest ändamålsenligt att ta in den fullständiga definitionen i kapitaltäckningslagen och att i andra lagar hänvisa dit.
5 kap.
1 §
Värdet av ett instituts exponering gentemot en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning får inte överstiga 25 % av institutets kapitalbas.
Om en kund eller en grupp av kunder med inbördes anknytning är moderföretag eller dotterföretag till institut eller dotterföretag till moderföretaget, får värdet av exponeringen inte överstiga 20 % av institutets kapitalbas.
Sista stycket i denna paragraf har upphävts. Denna ändring sammanhänger med förslaget om att i de fall ett icke-finansiellt företag är moderföretag till en bank skall bankens exponering mot ett sådant företag inte begränsas hårdare än vad som gäller när finansiella företag är ägare.
Förslaget till ändring behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 11.8).
622 Författningskommentar SOU 1998:160
6 kap.
4 §
Vad som föreskrivs i bankrörelselagen (1986:617) om en banks innehav av aktier och andelar skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade innehav, om en bank ingår i företagsgruppen.
Vad som föreskrivs i 3 kap. 8 § lagen (1992:1610) om finansie-ringsrörelse om ett kreditmarknadsföretags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag som inte driver finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett kreditinstitut som inte är en bank ingår i företagsgruppen.
Vad som föreskrivs i 3 kap. 1 a § lagen (1991:981) om värdepappersrörelse om ett värdepappersbolags kvalificerade innehav av aktier eller andelar i företag med annan verksamhet än finansiell verksamhet skall tillämpas även på en finansiell företagsgrupps samlade kvalificerade innehav, om ett värdepappersbolag som har tillstånd att bedriva verksamhet som avses i 3 kap. 4 § första stycket 4 och 5 samma lag ingår i företagsgruppen.
Ändringarna i 6 kap. 4 § sammanhänger med ändringarna av koncernreglerna. Se allmänmotiveringen avsnitt 11.9.
Författningskommentar 623
19.6 Förslaget till lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel
Situationer som för närvarande regleras i 1 kap. 2 c § bankrörelselagen kommer enligt förslaget till lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel att omfattas av den lagen. 1 kap. 2 c § bankrörelselagen skall därför upphöra att gälla (se ingressen till författningskommentaren till förslaget till lag om ändring i bankrörelselagen (1987:617)).
1§
Erbjuder sig ett annat företag än ett institut enligt lagen (1995:1571) om insättningsgaranti att från allmänheten ta emot återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel skall företaget informera om att fordran inte omfattas av insättningsgarantin.
Informationen skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet
.
Informationsplikten enligt första stycket denna lag gäller exempelvis företag inom detaljhandeln och bensinbranschen som tar emot vad som kallas kundmedel samt s.k. sparlåneföreningar och ekonomiska föreningar med sparkasseverksamhet.
Lagen är inte tillämplig om institut enligt lagen om insättningsgaranti, dvs. banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag eller motsvarande utländska institut tar emot medel som inte är garanterade. För dessa institut gäller informationsregeln i 11 § lagen om insättningsgaranti.
Informationsplikten gäller vid mottagande av medel som inte omfattas av det svenska insättningsgarantisystemet. Fordringar som skall föranleda informationsplikt är fordringar som kan förväxlas med sådana som är garanterade. Gränsen för vilka fordringar som avses är tämligen vid. Förutom tillgodohavanden på konto omfattas även andra tillgodohavanden samt fordringar i form av värdepapper, såsom obligationer och bankcertifikat, allt under förutsättning att fordringarna har en löptid eller en uppsägningstid som understiger ett år. Detta uttrycks i lagtexten som att informationsplikten avser "återbetalningspliktiga medel som är tillgängliga för fordringsägaren med mindre än ett års varsel". Avgränsningen behandlas även i allmänmotiveringen (avsnitt 16.2.2).
624 Författningskommentar SOU 1998:160
Företag som erbjuder sig att ta emot medel från privatpersoner eller icke-finansiella företag är skyldiga att informera. Om ett erbjudande riktas enbart till finansiella företag, dvs. banker, kreditmarknadsföretag, värdepappersbolag och andra företag vars huvudsakliga verksamhet utgörs av finansiell verksamhet föreligger ingen informationsplikt. Sådana företag antas ha sådan sakkunksap att information inte är erforderlig. I lagtexten uttrycks detta som att erbjudandet skall riktas till allmänheten. Detta begrepp behandlas utförligt i avsnitt 7.5.4 och 16.2.3.
Enligt andra stycket skall företagen informera om att insättningsgarantin inte gäller vid marknadsföring av erbjudandet. Här åsyftas marknadsföring i samband med annonsering och skyltning men även annan form av marknadsföring. Sådan information skall vidare lämnas till kunden innan ett avtalsförhållande ingås. Informationen skall också framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet med kunden. Informationen kan lämnas på olika sätt, skriftligen eller via datamedia.
2 §
Informationsplikten enligt denna lag gäller inte sådant erbjudande för vilket skall upprättas prospekt enligt aktiebolagslagen (1975:1385), försäkringsrörelselagen (1982:713), lagen (1992:543) om börs- och clearingverksamhet eller lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument.
För vissa erbjudanden om mottagande av återbetalningspliktiga medel finns en skyldighet att upprätta prospekt enligt aktiebolagslagen m.fl. lagar. Sådana erbjudanden omfattas inte av den föreslagna informationsplikten i denna lag. Vad skyldigheten att upprätta prospekt närmare innebär och varför informationsplikten kan anses vara tillgodosedd därigenom behandlas i avsnitt 16.4.2.
3§
Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett erbjudande riktat till konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.
Hänvisningen till marknadsföringslagen (MFL) innebär att ett företag som underlåter att informera kan åläggas att lämna information (15 § MFL). Vid sidan härav blir de handläggningsregler m.m. som anknyter till denna paragraf tillämpliga, t.ex. 16, 19-21, 34-36 och 38 §§ MFL. Detta innebär att Konsumentombudsmannen i frågor som inte är av större vikt kan förelägga ett företag vid vite att informera. Vidare kan en
Författningskommentar 625
fråga om informationsåläggande tas upp av Stockholms tingsrätt efter ansökan av Konsumentombudsmannen. En sådan fråga kan även tas upp efter ansökan av en näringsidkare som berörs av marknadsföringen eller en sammanslutning av konsumenter eller näringsidkare. Tingsrättens beslut kan överklagas hos Marknadsdomstolen. Näringsidkare är skyldiga att på anmaning av Konsumentombudsmannen komma in med yttrande eller upplysningar i ett ärende som rör informationsplikten. I ett ärende där det kan antas att informationsåläggande kan komma i fråga är näringsidkaren vidare skyldig att på anmaning av Konsumentombudsmannen tillhandahålla handling och liknande som kan ha betydelse för utredningen i ärendet.
En förutsättning för att meddela informationsföreläggande enligt 15 § MFL är att informationen är av särskild betydelse från konsumentskyddssynpunkt.
Enligt kommittén skall ett ingripande också kunna riktas mot ett företag som underlåter att lämna information vid erbjudanden som riktas enbart till andra än konsumenter. Denna fråga regleras i 4 §.
4 §
Om ett företag åsidosätter informationsplikten i 1 §, såvitt gäller ett erbjudande riktat enbart till andra än konsumenter får, Finansinspektionen förelägga företaget att fullgöra informationsplikten. Föreläggandet får förenas med vite.
Om ett företag underlåter att lämna information såvitt gäller erbjudanden att ta emot återbetalningspliktiga medel enbart från andra än konsumenter skall Finansinspektionen kunna förelägga företaget vid vite att lämna föreskriven information. Bestämmelsen behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 16.3).
5 §
Finansinspektionens beslut om föreläggande enligt 4 § får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol.
Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Inspektionen får bestämma att ett beslut om föreläggande skall gälla omedelbart.
Finansinspektionens beslut enligt 4 § om föreläggande att fullgöra informationsplikten skall kunna överklagas på motsvarande sätt som inspektionens beslut om ingripande mot banker och kreditmarknadsföretag skall kunna överklagas (lagförslaget 7 kap. 33 § BRL och 5 kap. 32 § FRL.
Förslaget innebärande att Finansinspektionens beslut skall överklagas till allmän förvaltningsdomstol och prövas av länsrätt i första instans är
626 Författningskommentar SOU 1998:160
helt i enlighet med det förslag som presenteras i propositionen, Ny beslutsordning på bank- och försäkringsområdet.226 Vad förslaget i propositionen innebär beskrivs i korthet i avsnitt 13.6.
226 Se prop. 1997/98:186 s. 80 f. Lagändringarna föreslås träda i kraft den 1 maj 1999.
Författningskommentar 627
19.7 Förslaget till lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti
1 §
Denna lag innehåller bestämmelser om garanti för insättningar hos banker, kreditmarknadsföretag och vissa värdepappersföretag.
Frågor om garantin handläggs av Insättningsgarantinämnden.
Kommitténs förslag i kapitel 6 öppnar möjlighet för alla företag att ta emot insättningar. Om kreditmarknadsföretag tar emot insättningar skall även dessa insättningar omfattas av det svenska garantisystemet. Frågan behandlas i allmänmotiveringen (avsnitt 8.4).
2 §
I denna lag betyder
1. institut: en svensk bank, ett utländskt bankföretag, ett svenskt kreditmarknadsföretag, ett svenskt värdepappersbolag eller ett utländskt värdepappersföretag som har tillstånd att ta emot kunders medel på konto,
2. insättare: den som har en insättning i ett institut,
3. insättning: nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel,
4. EES: Europeiska ekonomiska samarbetsområdet.
Lagändringen avseende ”ett svenskt kreditmarknadsföretag" är en konsekvens av förslaget till ändring i 1 § som innebär att även insättningar i kreditmarknadsföretag kommer att omfattas av insättningsgarantin.
11 §
Svenska institut samt utländska institut som tar emot insättningar hos en filial här i landet skall informera den som har gjort eller avser att göra en insättning om
1. fordran omfattas av insättningsgarantin eller inte,
2. den ersättningsnivå som gäller för garantin, och
3. formerna för utbetalning av ersättning från garantin.
Information enligt första stycket 1 skall lämnas såväl vid marknadsföring av erbjudandet som innan ett avtalsförhållande ingås samt under avtalstiden framgå av kontoutdrag och liknande material som rör fordringsförhållandet.
Syftet med förslaget till ändring i första punkten är att det tydligare skall framgå av lagtexten att informationsskyldigheten gäller oavsett om en fordran omfattas av det svenska garantisystemet eller inte.
628 Författningskommentar SOU 1998:160
Bestämmelsen kompletteras med en precisering i andra stycket som anger när och på vilket sätt information skall lämnas. Bestämmelsen motsvarar 1 § andra stycket förslaget till lag om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel.
11 a §
Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från konsumenter, skall marknadsföringslagen (1995:450) tillämpas.
Om ett institut åsidosätter informationsplikten i 11 §, såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter, skall Insättningsgarantinämnden underrätta Finansinspektionen enligt 20 § denna lag.
Första stycket i denna paragraf motsvarar den nuvarande bestämmelsen i 11 § andra stycket. Hänvisningen till marknadsföringslagen innebär bl.a. att Konsumentombudsmannen kan förelägga ett institut vid vite att fullgöra informationsplikten. Vad hänvisningen innebär i övrigt behandlas i författningskommentaren till 3 § lagen om informationsplikt avseende återbetalningspliktiga medel.
Andra stycket. Om ett institut underlåter att lämna föreskriven information såvitt gäller insättningar från andra än konsumenter åsidosätter institutet informationsplikten i 11 §. Enligt 20 § lagen om insättningsgaranti skall Insättningsgarantiämnden underrätta Finansinspektionen om förhållandet. Det ankommer på Finansinspektionen att ingripa mot institutet med stöd av de ingripandemöjligheter som står till buds enligt bankrörelselagen, den föreslagna lagen om finansieringsrörelse och lagen om värdepappersbolag.
11 b §
Ett institut som tar emot garanterade insättningar är skyldigt att ta emot sådana insättningar av envar, om det inte finns särskilda skäl mot det.
Denna paragraf ger uttryck för att ett institut som tar emot garanterade insättningar inte får neka någon möjlighet därtill. Från denna huvudregel har ett institut rätt att göra undantag endast om det finns särskilda skäl. Ett sådant skäl kan, som nämns i allmänmotiveringen avsnitt 8.5, vara att en kund tidigare varit ohederlig mot en bank eller ett annat ins-titut, att det föreligger misstankar om penningtvätt eller att det finns risk för att en företrädare för ett institut genom att ta emot garanterade insättningar på något sätt främjar brott.
Bilaga 1 629
Kommittédirektiv
Översyn av vissa rörelse- och tillsynsregler på bankområdet m.m.
Dir. 1995:86
Beslut vid regeringssammanträde den 6 juni 1995.
Sammanfattning av uppdraget
En kommitté skall utreda behovet av ändringar i det regelverk som styr framför allt bankers och andra kreditinstituts verksamhet, men även andra institut på det finansiella området, t.ex. värdepappersbolag och försäkringsbolag. Kommittén skall även utreda behovet av ändringar i tillsynens innehåll och inriktning på detta område. Om det är lämpligt skall kommittén föreslå ändringar av regelverket.
Kommittén skall
− överväga behovet av ändrade regler för hantering av ekonomiska risker och för intern kontroll i banker, kreditmarknadsbolag och värdepappersbolag,
− överväga behovet av ändrade regler för beslutsdelegation och besluts fattande inom instituten, innefattande arbetet inom styrelse och ledning,
− analysera de mål som bör styra tillsynsverksamheten, värdera hur angelägna olika tillsynsuppgifter är samt bedöma hur riktlinjerna för verksamheten skall läggas fast,
− överväga vissa frågor om revisorernas roll,
− överväga behovet av ändrade regler för Finansinspektionens ingripanden och sanktioner,
− överväga behovet av särskilda regler för situationer då ett enskilt kreditinstitut har finansiella svårigheter, samt
− analysera det nuvarande straffrättsliga systemets sätt att verka på området och överväga reformer.
630 Bilaga 1 SOU 1998:160
Bakgrund
De svenska bankernas finansiella situation försvagades allvarligt i samband med att den långvariga högkonjunkturen bröts mot slutet av 1980talet. Den svenska ekonomin gick in i en osedvanligt djup lågkonjunktur med fallande tillgångspriser och stigande realräntor. Tidigare överhettning med starka inslag av prisspekulation på fastighetsmarknaden hade lett till långsiktigt ohållbara prisstegringar. Avregleringar av kreditmarknaden ledde i det rådande ekonomiska klimatet till en kraftig utlåningsexpansion och jakt på marknadsandelar. Kreditgivningen kom i många fall att ske på alltför lösa grunder. När prisbubblan på fastighetsmarknaden sprack och konjunkturläget allvarligt försvagades, tvingades först ett antal finansbolag och senare banker att redovisa så stora kreditförluster att staten i syfte att säkra stabiliteten i betalningssystemet såg sig tvungen att göra ett temporärt åtagande om stöd till bankerna och vissa andra kreditinstitut.
Den finansiella kris som drabbade i synnerhet bankerna i början av 1990-talet ger anledning till en översyn av statens system för kontroll av dessa.
Även försäkringsområdet har berörts av den finansiella krisen. I början av 1990-talet försattes ett par kreditförsäkringsbolag i konkurs. Även andra bolag drabbades av stora förluster inom området för kreditförsäkring.
Det senaste decenniets utveckling på kreditmarknaden har präglats av avvecklingen av kvantitativa regleringar. Kreditregleringarna avskaffades gradvis under mitten och slutet av 1980-talet. Detta ändrade radikalt arbetsvillkoren för bankerna. Vidare togs hinder för utländsk konkurrens bort. Från att ha verkat på en marknad som närmast kan beskrivas som skyddad arbetar bankerna nu på en friare och mer konkurrensutsatt marknad. Även om de regler som ger ramarna för bankernas verksamhet (rörelsereglerna) i viss mån förändrades under samma period skedde det knappast i lika hög grad som villkoren för verksamheten. Även detta förhållande bidrar till behovet av en översyn av vissa regler.
Kreditmarknadsbolagens och värdepappersbolagens förhållanden är intimt förknippade med villkoren för bankernas verksamhet. Regleringen av dessa institut stämmer i viktiga avseenden överens med vad som gäller för bankerna. Regelverket bör därför ses över i samband med översynen av regelverket för bankerna. Motsvarande gäller i vissa avseenden försäkringsområdet.
Tillsynsmyndighetens arbetsvillkor har också förändrats. Under de senaste två decennierna har nya uppgifter förts till tillsynsmyndigheten. Detta i kombination med den snabba utvecklingen av produkter och
Bilaga 1 631
institutens användning av ny teknik har ställt krav på förändringar i tillsynens utövande och inriktning. De nämnda förändringarna, i kombination med i det närmaste oförändrade resurser fram till slutet av 1980-talet, fick till följd att de traditionella och grundläggande tillsynsverksamheterna fick mindre utrymme.
Bankinspektionen, som tidigare ansvarade för tillsynen av bankerna och motsvarigheterna till dagens kreditmarknadsbolag, slogs den 1 juli 1991 samman med Försäkringsinspektionen till Finansinspektionen. Ett arbete pågår för närvarande inom Finansinspektionen för att förändra verksamhetens inriktning. Den nybildade myndigheten har genomgått flera organisationsförändringar. Genom en omorganisation den 1 april 1994 har inspektionen specialiserat verksamheten för att uppnå en effektivare tillsyn. Speciella enheter för finansiell analys och för operativ tillsyn har skapats. Tillsynen har ändrats från att tidigare ha varit institutsinriktad till att bli funktionsinriktad. Tonvikten har allt mer lagts på institutens risktagande.
Ett led i förändringsarbetet har varit att utveckla former för tillsyn av institutens interna styrning, information och kontroll. Till ledning för instituten har inspektionen utfärdat allmänna råd om styrning, intern information och intern kontroll inom kredit- och värdepappersinstitut samt försäkringsbolag. I anslutning till arbetet med de allmänna råden har inspektionen skrivit till regeringen och hemställt att en lagreglering med motsvarande inriktning övervägs. Det fortsatta förändringsarbetet inom inspektionen inriktas nu på de risker som finns i instituten, såsom kreditrisker, marknadsrisker, motpartsrisker etc.
Inom ramen för de medel som Finansinspektionen tilldelas genom den sedvanliga budgetprocessen har den tämligen fria händer att själv bestämma hur resurserna skall användas. I viss mån styrs Finansinspektionens verksamhet och prioriteringar av anvisningar i regleringsbrev och särskilda uppdrag.
Tidigare utredningsarbete
Omfattande lärdomar om hur banksystemet och tillsynen fungerat har dragits, dels i arbetet med krishanteringen, dels genom efterföljande utredningar av olika slag.
Statens finansiella stöd till bankerna har främst hanterats av Bankstödsnämnden (jfr regeringens skrivelse 1993/94:61). Under detta arbete har mycket omfattande undersökningar av de stödsökande bankerna vidtagits. På senare tid har statens ägande av Nordbanken och Gota Bank utövats genom Bankstödsnämnden. Värdefull kunskap om här aktuella frågor har erhållits under arbetet. I rapporten, "Erfarenheter av
632 Bilaga 1 SOU 1998:160
bankkrisen, en rapport till regeringen", daterad den 17 oktober 1994, ger Bankstödsnämnden uttryck för sin syn på vissa aspekter av bankkrisen. Rapporten behandlar främst brister i bankernas styrning, kontroll och informationssystem samt behovet av förändringar i regelverket och ramarna för tillsynen.
Regeringen tillkallade i början av år 1993 en kommitté (Bankkriskommittén, Fi 1993:02). I kommitténs uppdrag ingick att kartlägga och beskriva utvecklingen på kreditmarknaden samt att analysera orsakerna till de problem som uppstått. Vidare ingick en översyn av tillsynens innehåll och inriktning i uppdraget. Översynen skulle göras mot bakgrund av en analys av det regelverk som omgärdar bankernas verksamhet. Kommitténs arbete har resulterat i ett antal rapporter, författade av kommitténs ordförande och av personer knutna till kommittén. Rapporterna har publicerats. Bankkriskommitténs arbete har avslutats utan att något betänkande har avlämnats.
Finansinspektionen har gjort omfattande undersökningar av bankernas kreditgivning under den tid som föregick krisen. Av dessa undersökningar torde en hel del slutsatser om arbetsformerna inom bankerna ha dragits.
En genomgång av kreditgivningen i Nordbanken, Gota Bank och Första Sparbanken har gjorts för att undersöka möjligheterna att föra skadestånds talan mot ledande befattningshavare i dessa banker. Dessa undersökningar, som finns publicerade, har lett till att skadeståndsprocesser inletts mot vissa styrelseledamöter.
I betänkandet kreditförsäkring – Några aktuella problem (SOU 1992:30) redovisas en analys av orsakerna till Försäkringsaktiebolaget Njords konkurs samt vissa frågor om Finansinspektionens tillsyn vad gäller kreditförsäkring samt revisorernas uppgift.
Uppdraget
Skyddsintressena
Som inledningsvis angetts ger den djupa bankkrisen anledning till en översyn av statens tillsyn över – framför allt – banker och kredit- marknadsbolag. Det finns nu omfattande kunskaper om vilka skeenden som lett fram till krisen i banksystemet. Det är angeläget att ta till vara dessa erfarenheter i utredningsarbetet.
Den särskilda regleringen av banker, andra kreditinstitut och värdepappersbolag som ställer större krav på dessas verksamhet än på annan näringsverksamhet, motiveras med att det finns särskilda skyddsintressen på området. Ett sådant skyddsintresse är att stabiliteten i betalnings-
Bilaga 1 633
systemet hotas om banksystemets solvens sätts i fråga. Omfattande störningar i den finansiellasektorn riskerar att sprida sig till resten av ekonomin vilket medför negativa konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen. Ett viktigt syfte med regleringen av instituten är att förhindra sådana förlopp. Det finns därutöver ett direkt konsumentskyddsintresse att beakta. Inte minst har bankernas inlåning stor betydelse för den enskildes möjligheter att hantera sin egen ekonomi på ett effektivt och säkert sätt. Kommittén bör redovisa sin uppfattning om skyddsintressena som en grund för kommitténs överväganden inom ramen för detta uppdrag.
Försäkringsutredningen har i betänkandet Försäkringsrörelse i förändring 1 (SOU 1991:89) analyserat de särskilda skyddsintressena på försäkringsområdet. I de delar kommittén har att bedöma frågor som rör försäkringsverksamhet bör de uppfattningar som framförts i det betänkandet ligga till grund för övervägandena.
Rörelsereglerna
Med utgångspunkt från en kartläggning av de erfarenheter som dragits av finanskrisen och kommitténs syn på skyddsintressena är det naturligt att se över rörelsereglerna för banker och andra kreditinstitut och för värdepappersbolag. Främst bör behovet av kompletterande regler om riskhantering av olika slag övervägas. Intimt förknippad med denna fråga är, som bl.a. Finansinspektionen framhållit i sin skrivelse till regeringen, behovet av regler om den interna kontrollens innehåll och utformning. Kommitténs arbete bör i första hand inriktas på de nu nämnda frågorna och på styrelsens och ledningens ansvar för det interna regelverkets utformning och efterlevnad. I den delen bör kommitténs överväganden också inbegripa försäkringsbolag. Kommittén bör också ägna uppmärksamhet åt reglerna om s.k. jävskrediter. Om kommittén anser att det finns skäl för det, kan den också se över andra rörelseregler.
Regler om ledning och delegering
I krisens efterdyningar har styrelse- och ledningsfrågor liksom olika ansvarsfrågor fått stor uppmärksamhet. En översyn av de särskilda regler som finns om styrning och ansvarsfördelning inom banker bör göras. I det sammanhanget bör även motsvarande regler för försäkringsbolag ses över. I samband härmed bör övervägas om det är motiverat att ha andra regler i dessa avseenden för - som nu är fallet - bankaktiebolag och försäkringsbolag än för allmänna aktiebolag. I detta sammanhang bör beaktas att kreditmarknadsbolagen och värdepappersbolagen omfattas av aktiebolagslagen och att därmed delvis andra
634 Bilaga 1 SOU 1998:160
regler om styrning och ansvarfördelningen mellan bolagsorganen gäller för dessa bolag. Aktiebolagskommittén (Ju 1990:08) har sett över aktiebolagslagens överlämnat ett delbetänkande (SOU 1995:44) som behandlar dessa frågor. Aktiebolagskommitténs överväganden och förslag är av intresse även för regleringen av instituten på det finansiella området. Kommitténs närmare överväganden av dessa frågor bör ske i ljuset av de förslag som presenterats i aktiebolagskommitténs betänkande.
Vissa sekretessfrågor
Det har uppmärksammats att reglerna om sekretess, såsom de tolkats, har gett upphov till svårigheter bl.a. vid förvärv av banker och vid kredit givning till kreditmarknadsbolag. En översyn av sekretessreglerna för banker och kreditmarknadsbolag kan därför vara aktuell.
Tillsynen
Ett starkt samband råder mellan utformningen av rörelsereglerna och utformningen av tillsynsverksamheten. Det är önskvärt att kommittén med utgångspunkt från de övergripande målen för tillsynen – att den skall bidra till det finansiella systemets stabilitet och effektivitet och ett gott konsumentskydd – värderar hur angelägna olika tillsynsuppgifter är. Kommittén bör i det sammanhanget uppmärksamma de synpunkter som förts fram i Bankstödsnämndens tidigare nämnda rapport, i Riksrevisionsverkets rapport Statens tillsyn över de finansiella marknaderna (RRV 1994:15) och i Finansinspektionens skrivelse till Riksrevisionsverket den 22 december 1994 med anledning av rapporten (dnr 119-2958/94).
Kommitténs överväganden i dessa frågor bör göras mot bakgrund av en analys av vilka resurser som fordras för att ett tillsynsarbete i enlighet med kommitténs förslag skall kunna utföras. Kommittén bör i det sammanhanget inte bara ange en önskvärd ambitionsnivå utan också uttala sig om tillsynsarbetets inriktning vid en oförändrad resursnivå för inspektionen. I det sammanhanget bör kommittén även beakta de krav som medlemskapet i EU ställer, såväl i form av inspektionens deltagande i utvecklingen av det gemensamma regelverket på området som inspektionens samarbete med utländska myndigheter.
Kommittén bör också överväga i vilken form riktlinjerna för inriktningen på själva tillsynsarbetet skall läggas fast. Styrningen av inspektionen kan ske på olika sätt och med olika metoder. Det är naturligt att bestämmelser i lag identifierar inspektionens grundläggande uppgifter. Det bör dock övervägas vilken grad av flexibilitet dessa regler skall ge. Vidare bör övervägas hur övriga riktlinjer för inspektionens arbete bör
Bilaga 1 635
vara utformade, exempelvis i myndighetens instruktion och i dess regleringsbrev.
Vissa frågor om revision
Enligt nu gällande regler skall Finansinspektionen enligt huvudregeln i banker och försäkringsbolag utse en eller flera revisorer att tillsammans med de revisorer som valts på bolagsstämman eller motsvarande delta i revisionen. För övriga institut som står under tillsyn finns en möjlighet för inspektionen att utse revisorer. Inspektionen har i en skrivelse till regeringen föreslagit att systemet med förordnande av revisorer i institut under tillsyn reformeras. Sedan Finansdepartementet remitterat skrivelsen har Finansinspektionen efter att ha tagit del av remissynpunkterna utarbetat en promemoria. I den föreslås att det inte skall föreligga någon skyldighet för Finansinspektionen att tillsätta revisorer men att inspektionen alltjämt skall ha en möjlighet till det. Vidare föreslås att den lagstadgade revisionsplikten i institut som står under inspektionens tillsyn på visst sätt skall utvidgas och de av bolagsstämman valda revisorerna skall vara skyldiga att dels utföra de revisionsinsatser som initierats av inspektionen, dels rapportera vissa iakttagelser till inspektionen.
Inom EU pågår för närvarande arbetet med ett direktiv om bl.a. förstärkt tillsyn över banker, värdepappersföretag och försäkringsföretag (det s.k. BCCI-direktivet). Mycket talar för att direktivförslaget – med vederbörliga justeringar – kommer att antas inom kort samt att det kommer att innehålla regler om revisorers skyldighet att rapportera vissa iakttagelser till tillsynsmyndigheten.
Även aktiebolagskommittén har behandlat revisorernas roll. Vidare har regeringen nyligen föreslagit vissa regler om godkända och auktoriserade revisorer (prop. 1994/95:152).
Kommittén bör mot bakgrund av de överväganden som görs av aktiebolagskommittén och i ljuset av regeringens förslag dels bedöma om de förslag som läggs fram av Finansinspektionen i den nyssnämnda promemorian bör medföra lagändringar, dels utarbeta de förslag – i den mån det inte sker med anledning av inspektionens framställan – som föranleds av BCCI-direktivet i den del det rör revisorer.
636 Bilaga 1 SOU 1998:160
Ingripanden och sanktioner
Finansinspektionen har i lag getts vissa befogenheter att ingripa mot de finansiella instituten. Enligt bankrörelselagen (1987:617) kan inspektionen bl.a. förbjuda verkställighet av en banks beslut, sammankalla bankens styrelse och bolagsstämma samt återkalla en banks oktroj eller, om det är tillräckligt, meddela varning. Liknande, men inte helt överensstämmande, regler finns när det gäller andra finansiella företag. Finansinspektionen gör dessutom i vissa fall uttalanden, som inte är rättsligt bindande men som är avsedda att vara till ledning för de institut som står under tillsyn.
Det är av grundläggande betydelse för Finansinspektionens möjligheter att fullgöra sitt tillsynsuppdrag att den till sitt förfogande har lämpligt avvägda möjligheter att ingripa mot missförhållanden i instituten. En kartläggning av de regler som styr tillsynsmyndigheternas möjligheter till ingripanden och sanktioner i Sverige och i andra länder bör följas av en analys av behovet av nya regler här i landet. I analysen skall särskilt belysas frågan om ytterligare sanktioner bör införas. Regelverket bör, om inte särskilda skäl talar mot det, vara utformat på samma sätt för alla verksamhetsformer som står under Finansinspektionens tillsyn. Kommitténs överväganden i dessa delar bör åtföljas av en bedömning av vilka resurser som krävs för utövande av sådana befogenheter.
Vidare bör övervägas hur detaljerade de regler som ger inspektionen rätt att ingripa bör vara. Vid den bedömningen måste kommittén naturligen lägga stor vikt vid hur förutsägbar reglernas tillämpning blir.
Speciella regler för situationer när ett institut har finansiella problem
Arbetet bör även inbegripa en analys av behovet av särskilda regler för situationer då en enskild bank eller ett enskilt kreditmarknadsbolag har råkat i finansiella svårigheter. Enligt gällande regler erfordras en viss kapitaltäckningsnivå. Om kapitalbasen är för liten skall institutet rätta till missförhållandet. I praktiken kan två vägar tänkas. Antingen tillförs nytt kapital eller minskas balansomslutningen. I det inledande skedet av bankkrisen visade det sig dock att ingendera möjligheten var realistisk för att återställa vissa bankers kapitalstyrka. När staten fann det nödvändigt att vidta åtgärder saknades regler som tillförsäkrade staten möjligheten att alltid ingripa i syfte att stabilisera betalningssystemet. Bland annat för att komma till rätta med dessa svårigheter infördes lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. Denna lag innehåller bl.a. regler om att staten, under vissa förhållanden, har rätt att lösa in aktierna i ett kreditinstitut eller ställa det under
Bilaga 1 637
tvångsförvaltning. Vidare finns bestämmelser om att villkoren för statligt stöd kan prövas av en för ändamålet särskilt inrättad prövningsnämnd.
Det av riksdagen år 1992 beslutade statliga åtagandet att banker och vissa andra kreditinstitut med statlig anknytning skall kunna infria sina förpliktelser i rätt tid är temporärt. Någon tidpunkt för avveckling av åtagandet är inte bestämd, vilket framgår av lagen. Bestämmelserna om prövningsnämnd, inlösen av aktier och tvångsförvaltning har dock tidsbegränsats till att gälla till den 31 december 1995.
Kommittén bör i sitt arbete överväga om bestämmelser om rekonstruktion av krisdrabbade banker och kreditmarknadsbolag bör införas permanent och hur de i så fall bör utformas. En studie av motsvarande system i andra länder torde vara betydelsefull. Kommittén bör beakta att banker och kreditmarknadsbolag för närvarande inte omfattas av ackordslagen (1970:847) och inte heller – i avvaktan på ytterligare utredning – av det förslag till lag om företagsrekonstruktion som regeringen remitterat till Lagrådet. Kommittén bör överväga om det är lämpligt att ge det system för insättningsgaranti som föreslagits (jfr departementspromemorian Insättningsgaranti, Ds 1995:3) någon uppgift vid rekonstruktion av en krisdrabbad bank. Promemorians förslag innebär att insättningsgarantin träder in först i och med att en bank försätts i konkurs. Dessförinnan kan medlen i insättningsgarantifonden inte tas i anspråk. Det finns emellertid exempel utomlands på att medel som avsatts i motsvarande fonder kan användas även för att förebygga bankfallissemang, dvs. för att utgöra ett statligt kontrollerat kapitaltillskott som syftar till att rekonstruera, eller bidra till rekonstruktion av, en krisdrabbad bank.
Det är givetvis av vikt att kommittén överväger behovet av särskilda regler för att garantera rättssäkerheten i ett förfarande som syftar till rekonstruktion. Inte minst är de konstitutionella aspekterna betydelsefulla i sammanhanget.
Vårdslös kreditgivning
Den som är vårdslös i samband med kreditgivning och därigenom vållar skada kan bli skyldig att ersätta skadan. Vissa begränsningar för skadeståndsansvaret finns dock, bl.a. regler om preskription. En fråga som tilldragit sig intresse efter bankkrisen är om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befattningshavare inom bankerna bör förändras. Vidare har frågan om kriminalisering av vårdslös kreditgivning aktualiserats.
Under 1990-talet har domstolar avgjort flera mål där frågan varit om banktjänstemän har begått brott i samband med kreditgivning. Målen har oftast rört det uppsåtliga brottet trolöshet mot huvudman. Med något
638 Bilaga 1 SOU 1998:160
enstaka undantag har det dock inte väckts åtal mot personer som ingått i en banks styrelse eller verkställande ledning. Det kan mot hittillsvarande erfarenheter ifrågasättas om det nuvarande straffrättsliga regelsystemet i tillräcklig utsträckning kriminaliserar straffvärda förfaranden i samband med kreditgivning inom banksystemet. Motsvarande kan gälla annan risk hantering, t.ex. tagande av positioner vid handel med valutor eller derivatinstrument. En åtgärd som därvid är naturlig att överväga är, inte minst med tanke på den centrala roll för betalningssystemet som främst bankerna har, en kriminalisering även av vårdslösa förfaranden vid kreditgivning och i samband med beslut om riskhantering, särskilt i sådana fall där vårdslösheten kan leda till så omfattande förluster att ett instituts solvens hotas.
Kommittén bör mot denna bakgrund göra en genomgång av det nuvarande straffrättsliga regelverket på området och lämna de förslag som den anser behövs. Förslag till kriminalisering skall dock föregås av en noggrann analys, varvid olika intressen skall vägas mot varandra.
En kriminalisering av vårdslöshet kan medverka till att upprätthålla stabiliteten i bankväsendet och därmed i betalningssystemet. En sådan stabilitet är inte uteslutande ett intresse för kreditinstituten och dessas ägare utan också i hög grad för staten och medborgarna.
Mot detta skall vägas att en sådan kriminalisering skulle kunna motverka ambitionerna att kontrollen över kreditgivning och riskhanteringen i första hand skall utövas av kreditinstituten snarare än av staten.
Av stor betydelse i sammanhanget är hur effektiv en straffbestämmelse av denna karaktär skulle vara och om fördelarna med en kriminalisering står i proportion till de resurser som myndigheterna måste lägga ned (jfr prop. 1994/95:23 s. 52 ff och bet. 1994/95:JuU2).
Kommittén skall lämna sina förslag mot bakgrund av en sådan samlad bedömning. Om förslag ges till ytterligare kriminalisering, skall en beräkning göras av de resurser som kan behövas för att upprätthålla de nya straffbuden och förslag lämnas till hur sådana resurser, genom omprioritering eller på annat sätt, skall kunna tillföras utredningar av detta slag.
Frågan om förutsättningarna för skadeståndsskyldighet för befattningshavare inom banker och andra kreditinstitut skall förändras bör behandlas mot bakgrund av aktiebolagskommitténs överväganden i näraliggande frågor.
Allmänna synpunkter
En allmän utgångspunkt för utredningsarbetet är att den svenska lagstiftningen skall vara förenlig med det gemensamma regelsystemet inom EU. Kommittén bör även i övrigt i alla relevanta avseenden informera
Bilaga 1 639
sig om och analysera regler och reglers tillämpning i andra jämförbara länder.
En annan utgångspunkt är att arbetet skall bedrivas från ett samhällsekonomiskt perspektiv. Kommittén skall vidare beakta de direktiv (dir. 1992:50 om regionalpolitiska konsekvenser, 1994:23 om prövning av offentliga åtaganden och 1994:124 om jämställdhetspolitiska konsekvenser) som utfärdats till samtliga kommittéer och särskilda utredare.
Utredningsarbetet skall vara avslutat före utgången av år 1996. Kommittén skall om det är möjligt lämna delbetänkanden. Kommittén bör särskilt beakta vad som kommer att anges i BCCI-direktivet om tidpunkten för dess ikraftträdande och införlivande i medlemsländernas regelverk.
Bilaga 2 641
Finansinspektionens ingripande och sanktioner
Inledning
I kommittédirektiven under rubriken "Ingripanden och sanktioner" ges ett uppdrag till kommittén att analysera behovet av nya bestämmelser som reglerar Finansinspektionens möjligheter i detta avseende. Avsikten med denna promemoria är att ge kommittén ett grundmaterial för vidare analys.227Promemorian innehåller fyra avsnitt. I första avsnittet lämnas en sammanfattande beskrivning av de befogenheter Finans-inspektionen har i dag att ingripa när missförhållanden i ett institut framkommer. Därefter redovisas ett antal konkreta ärenden där inspektionen meddelat förelägganden och beslut. Detta avsnitt avslutas med en sammanfattning av de redovisade ärendena. I avsnitt tre lämnas en översiktlig genomgång av vilka befogenheter tillsynsmyndigheterna i några andra länder har att ingripa mot institut. Sista avsnittet i promemorian innehåller en uppräkning av några förslag till förändringar att överväga i det fortsatta kommittéarbetet.
Sanktionssystemets huvudsakliga innehåll
Bakgrund
Finansinspektionen har att i sin tillsynsverksamhet tillämpa ett stort antal lagar som gäller för de olika instituten på finansmarknaden.Tidigare förelåg det både formella och sakliga olikheter i dessa lagar vad avsåg tillsynsmyndighetens befogenheter att ingripa mot institut och att kräva rättställande åtgärder. Dessa skillnader berodde bl. a. på att lagarna tillkommit vid olika tider och delvis också på olikheter mellan instituten och deras verksamheter. Detta var ett problem för såväl tillsynsmyndigheten som för instituten. När bankinspektionen och försäkringsinspektionen år 1991 slogs samman till Finansinspektionen hade lagstiftaren sedan några år påbörjat arbetet med att få enhetliga regler om sanktioner. Frågan hade varit uppe till behandling i bl. a. kreditmarknadskommitténs slut-
227 Promemorian är upprättad av rådmannen Gunnar Larsson
642 Bilaga 2 SOU 1998:160
betänkande Förnyelse av kreditmarknaden (SOU 1988:29) och i propositionen till lagen om värdepappersfonder, prop. 1989/90:153, där det uttalades bl. a. att reglerna om vilka sanktioner som inspektionen bör ha till sitt förfogande bör överensstämma med motsvarande bestämmelser i annan lagstiftning inom den finansiella sektorn. Dock anmäktes att denna fråga borde prövas i ett senare sammanhang. Det sanktionsystem som infördes genom lagen om värdepappersfonder kom att bli en förebild för det fortsatta lagstiftningsarbetet inom detta område. Systemet innebar att Finansinspektionen hade rätt att återkalla ett tillstånd och om det var tillräckligt skulle inspektionen i stället kunna utfärda en varning. Vidare ansågs ett vitesförfarande vara en mer effektiv ordning än införandet av straffbestämmelser och slutligen infördes regeln att inspektionens beslut skulle överklagas till kammarrätten. Detta system för sanktioner infördes därefter i lagen om värdepappersrörelse 1991 och blev redan då etablerat inom en väsentlig del av lagstiftningen på värdepappersområdet. I samband med att lagen om kreditmarknadsbolag trädde i kraft den 1 januari 1994 genomfördes också förändringar i bankrörelselagen såvitt avser Finansinspektionens ingripandemöjligheter. Bakgrunden till dessa regeländringar var det krav på enhetlighet som flera utredningar påtalat men också de förändringar som krävdes i anledning av EES-avtalet, prop. 1992/93:89. Härigenom har ett så gott som enhetligt system införts för inspektionens möjligheter att ingripa mot kreditinstitut och värdepappersinstitut. Däremot har det inte på senare tid genomförts någon närmare översyn av sanktionsreglerna på försäkringsområdet.
Allmänt om ingripanden och sanktioner
Frågor om ingripanden och sanktioner aktualiseras bl. a. vid Finansinspektionens undersökningar av institut. Det är dock sällan som Finansinspektionen tvingas meddela formella beslut när missförhållanden upptäcks utan det är ofta tillräckligt att inspektionen påtalar behovet av åtgärder för att ett institut skall vidtaga rättställande åtgärder. Påtalandet kan ske i samtal mellan företrädare för inspektionen och ett institut eller genom skrivelser dem emellan. Mycket sällan tvingas Finansinspektionen att överväga mer ingripande åtgärder. Om detta trots allt bedöms nödvändigt kan allmänt sägas att det i bankrörelselagen, kreditmarknadsbolagslagen och lagen om värdepappersrörelse finns ett enhetligt regelverk med i huvudsak tre olika åtgärder för inspektionen att agera. Den mest ingripande åtgärden är rätten att återkalla beviljat tillstånd. Om detta anses alltför ingripande med hänsyn till arten av missförhållandet kan inspektionen i stället meddela varning. Den lindrigaste formen av ingripande som inspektionen kan använda är att förelägga ett institut att vid-
Bilaga 2 643
taga rättelse. Försäkringsrörelselagens bestämmelser om sanktioner och ingripanden skiljer sig från detta enhetliga system. När det gäller sanktioner mot försäkringsföretag kan Finansinspektionen formellt ingripa endast genom föreläggande om rättelse eller vid mindre allvarliga missföhållanden, meddelande om erinran. Det är regeringen som äger rätt att återkalla koncessionen, tillståndet att bedriva försäkringsrörelse. Bankrörelselagen, lagen om kreditmarknadsbolag och lagen om värdepappersrörelse saknar sedan några år straffbestämmelser. Sådan bestämmelser finns i försäkringsrörelselagen.
Ingripanden och sanktioner mot banker
Sanktionssystemet för banker finns i 7 kap15 - 21 §§ lagen (1987:617) om bankrörelse, omtryckt 1996:1001.
För det fall en bank har meddelat ett beslut som strider mot lag, författning eller mot bankens bolagsordning får Finansinspektionen enligt 15 § förbjuda verkställighet av beslutet. Om beslutet redan har verkställts kan inspektionen, om det bedöms som möjligt, förelägga banken att göra rättelse. Ett föreläggande om rättelse enligt denna paragraf får inte meddelas beträffande sådana föreskrifter i lag, som det är straffbart att överträda.
Tillstånd att bedriva bankrörelse, oktroj, meddelas av regeringen. Däremot äger Finansinspektionen sedan några år tillbaka rätt att under vissa förutsättningar återkalla en svensk banks oktroj. Det är den mest ingripande sanktionen och bestämmelsen finns i 16 § första stycket. Om en bank inte uppfyller de krav som uppställts för oktroj kan tillståndet återkallas. Någon uttrycklig bestämmelse härom har inte ansetts nödvändig. I paragrafens första stycke anges förutsättningarna för inspektionen att återkalla tillstånd att bedriva bankrörelse. Tre situationer avser att banken inte i tid uppfyllt vissa krav. Det handlar om att banken inte anmälts för registrering i tid, inte börjat driva rörelse inom ett år efter registreringen eller inte drivit verksamhet under ett år. Vidare kan inspektionen återkalla oktrojen om en bank överlåtit sin rörelse, överträtt bestämmelse enligt 15 §, se ovan, eller visat sig olämplig att utöva sådan verksamhet som oktrojen avser. En banks oktroj kan också återkallas om bankens kapitalbas understiger visst belopp och bristen inte täcks inom tre månader. Slutligen kan en oktroj återkallas om banken inte fullgjort sina skyldigheter enligt lagen om insättningsgaranti eller om det i bankens styrelse ingår någon person som inte uppfyller de krav som ställs på en styrelseledamot i en bank. För att återkalla en oktroj på någon av des-
644 Bilaga 2 SOU 1998:160
sa två grunder, krävs att banken trotsat ett föreläggande från inspektionen att själv vidtaga rättelse.
Om en bank inte drivit någon rörelse under ett helt år eller överträtt bestämmelse enligt 15 § eller visat sig olämplig att utöva bankrörele, är de formella förutsättningarna uppfyllda för att inspektionen skall kunna återkalla oktrojen. Bedöms detta som alltför ingripande kan inspektionen i stället meddela varning enligt 16 § andra stycket. I samma stycke har inspektionen också givits möjlighet att förlänga tremånadersfristen att täcka brister i kapitalbasen.
Finansinspektionen kan av en tillsynsmyndighet i ett annat EES-land uppmärksammas på att en svensk bank överträtt föreskrifter i det landet. Om de föreskifterna har motsvarande innebörd som de svenska, kan Finansinspektionen enligt 17 § mot den svenska banken vidta de sanktioner som anges i 15 och 16 §§.
I 18 - 20 §§ finns regler som ger Finansinspektionen rätt att ingripa mot en bank som är hemmahörande i ett annat land men som driver verksamhet i Sverige på liknande sätt som mot svenska banker, genom att t. ex. återkalla filialtillstånd, meddela varning eller meddela föreläggande om rättelse.
Inspektionen har också möjlighet att enligt 21 § meddela den som utan tillstånd tar emot inlåning från allmänheten, att upphöra med verksamheten. Om inspektionen är osäker om verksamheten är tillståndspliktig eller ej kan den först förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar inspektionen behöver för att pröva frågan.
Finansinspektionens föreläggande eller förbud kan förenas med vite enligt 23 §. I dag finns inga straffbestämmelser i bankrörelselagen. De upphävdes den 31 december 1993.
Ingripanden och sanktioner mot kreditmarknadsbolag
Sanktionssystemet för kreditmarknadsbolag finns i 5 kap16 - 22 §§ lagen (1992:1610) om kreditmarknadsbolag, omtryckt 1996:1004.
De regler som i dag gäller är i mycket stor utsträckning identiska med sanktions- och ingripandereglerna i bankrörelselagen. Tillstånd att bedriva tillståndspliktig finansieringsverksamhet enligt denna lag meddelas av Finansinspektionen och följaktligen har också inspektionen rätt att återkalla beviljat tillstånd. Det är endast svenska aktiebolag och utländska kreditinstitut som kan få sådant tillstånd. Tillståndet kan återkallas om inte vissa tidsfrister iakttas såsom t. ex. att verksamheten inte startar inom viss tid eller att det finns brister i registreringen av bolaget. Det finns också grund för återkallande av tillstånd om reglerna angående ett bolagets kapitalbas inte efterlevs. Vidare finns en mer generellt skriven
Bilaga 2 645
bestämmelse som ger Finansinspektionen möjlighet att återkalla ett kreditinstituts verksamhetstillstånd, nämligen om bolaget överträtt vissa bestämmelser eller på annat sätt visat sig olämpligt att driva aktuell verksamhet. Liksom i bankrörelselagen finns i kreditmarknadslagen fr. o. m. den 1 juli 1996 en möjlighet för Finansinspektionen att återkalla ett tillstånd om bolagets verkställande direktör eller en styrelseledamot inte uppfyller de krav som lagen föreskriver. Detta kan dock bli aktuellt endast om bolaget inte efterlevt inspektionens föreläggande att vidtaga åtgärd beträffande aktuell person.
I stället för att återkalla tillstånd kan inspektionen i vissa fall meddela varning, eller om det gäller brister i det egna kapitalet, medge förlängd tidfrist att täcka denna brist. För att kunna ingripa även när ett bolag redan har fattat ett beslut, har inspektionen rätt att förbjuda verkställighet av beslutet eller meddela föreläggande om rättelse. Om detta inte bedöms vara en tillräcklig åtgärd kan det i stället bli aktuellt att meddela varning eller t. o. m. återkalla beviljat tillstånd.
Dessutom har Finansinspektionen möjlighet att sammankalla ett instituts bolagsstyrelse och bolagsstämma. Vidare får inspektionens förelägganden och förbud kombineras med vite. Kreditmarknadsbolagslagen saknar straffbestämmelser.
Ingripanden och sanktioner mot värdepappersinstitut
I 6 kap7 -10 §§ lagen (1991:981) om värdepappersrörelse finns bestämmelser som reglerar Finansinspektionens ingripandemöjligheter mot institut som bedriver tillståndspliktig värdepappersrörelse. Lagen trädde i kraft den 1 augusti 1991 och har tillsammans med lagen om värdepappersfonder tjänat som förebild för de regler som numera finns i bankrörelselagen och kreditmarknadsbolagslagen.
Finansinspektionen kan förbjuda verkställighet av beslut som värdepappersinstitut fattat och som strider mot t. ex. lag eller författning som reglerar institutets verksamhet eller mot bolagsordningen. Om det finns förutsättningar har inspektionen möjlighet att meddela beslut om rättelse av redan verkställt beslut. En särbestämmelse beträffande värdepappersrörelse finns i 8 §. Här stadgas att Finansinspektionen får förelägga ett värdepappersinstitut som driver verksamhet med finansiella instrument på en viss marknad, att upphöra med den verksamheten om det med hänsyn till reglerna för eller tillsynen över marknaden, framstår som uppenbart olämpligt att institutet bedriver handel på den marknaden. På detta sätt kan en del av ett meddelat tillstånd att driva värdepappersrörelse i praktiken återkallas.
646 Bilaga 2 SOU 1998:160
Tillstånd att driva värdepappersrörelse meddelas av Finansinspektionen och får av inspektionen återkallas på motsvarande sätt som för bank och kreditmarknadsbolag. Således gäller att brott mot vissa tidfrister kan leda till att tillståndet återkallas t. ex. kravet på att verksamheten skall starta inom ett år från det att tillstånd beviljas och att verksamheten får vila högst sex månader.
Bestämmelserna angående krav på bolagsledning och styrelseledamöter, och möjligheten för inspektionen att i sista hand återkalla tillstånd om inte föreläggande om att t. ex. byta ut verkställande direktören efterlevs, finns intagna även i värdepappersrörelselagen sedan den 1 juli 1996.
Ingripanden och sanktioner mot försäkringsrörelse
Finansinspektionens ingripandemöjligheter beträffande försäkringsrörelse regleras i 19 kap lagen (1982:713) om försäkringsrörelse, omtryckt 1995:1567.
Finansinspektionen äger inte rätt att förklara tillstånd att bedriva försäkringsrörelse, koncession, förverkat. Det ankommer på regeringen. I 2 § föreskrivs att regeringen, efter anmälan av Finansinspektionen, skall förverka tillståndet under vissa förutsättningar. Här handlar det om att bolaget inte i rätt tid påbörjat verksamheten, verksamheten legat vilande för länge eller att bolaget inte blivit registrerat. En koncession kan också förklaras förverkad av regeringen om inte försäkringsbolag uppfyller kraven för koncessionen eller allvarligt åsidosätter gällande bestämmelser för verksamheten. Det finns också en möjlighet att förverka tillstånd om brister i kapitalbasen inte åtgärdas inom förelagd tid. De möjligheter försäkringsrörelselagen ger Finansinspektionen att komma till rätta med missförhållanden i en försäkringsrörelse är att meddela erinringar eller att förelägga bolaget eller styrelsen att vidta erforderliga åtgärder. Det förekommer också att inspektionen ingriper genom ett formlöst påpekande, en åtgärd som inte är reglerad i lag. Syftet med dessa sanktioner är att åstadkomma rättelse varvid erinran skall användas i lindrigare fall medan ett föreläggande är förbehållet allvarligare missförhållanden. Förutsättningarna för att meddela föreläggande finns uppräknade i lagen. Det handlar främst om brister i bolagets ekonomi och ledning. Det ankommer också på inspektionen att till regeringen anmäla om bolaget inte följt ett föreläggande. Regeringen kan då givetvis ta upp frågan om förverkande av bolagets koncession. Finansinspektionen har också möjlighet att begränsa bolagets förfoganderätt eller att förbjuda bolaget att förfoga över sina tillgångar i Sverige, t. ex. om det finns brister i kapitalbasen eller ett ingripande krävs för att skydda de försäkrades intres-
Bilaga 2 647
sen. Liksom för andra institut har Finansinspektionen rätt att sammankalla ett försäkringsbolags styrelse och i sådant styrelsemöte närvara och delta i överläggningarna. Inspektionen kan också kalla samman bolagsstämman om styrelsen inte rättat sig efter en begäran härom. Även vid bolagsstämman, oavsett vem som sammankallat den, har inspektionen närvarorätt och rätt att delta i överläggningarna.
648 Bilaga 2 SOU 1998:160
1.1 Tabell
Finansinspektionens ingripande- och sanktionsmöjligheter
Institut
FI:s befogenhet att
Bank
Bankrörelselagen 1987:617
Kreditmarknadsbolag
Kreditmarknadsbolagslagen 1992:1610
Värdepappersinstitut
Värdepappersrörelselagen 1991:981
Försäkringsbolag
Försäkringsrörelselagen 1982:713
att återkalla tillstånd
7 kap
16 § 1 st
5 kap 17 §
6 kap 9 § 1 st
-
anmälan till regeringen att tillstånd bör återkallas
-
-
-19 kap 2 §
meddela varning
7 kap
16 § 2 st
5 kap 17 §
6 kap 9 § 3 st
-
meddela erinran
-
-
-19 kap 11 § 1 st
förelägga om rättelse av beslut
7 kap
15 §
5 kap 16 §
6 kap 7 § 19 kap 11 § 2 st
förbjuda verkställighet av beslut
7 kap
15 §
5 kap 16 §
6 kap 7 §
-
förelägga upphöra med viss verksamhet
-
-
-19 kap 12 § 2 st
kalla till styrelsemöte och bolagsstämma
7 kap 6 § 5 kap 6 §
6 kap 6 § 19 kap 8 och
9 §§
kombinera beslut eller föreläggande med vite
7 kap
23 §§
5 kap 24 § 6 kap 12 § 21 kap 2 §
Bilaga 2 649
Exempel på Finansinspektionens förelägganden m. m.
I detta avsnitt redovisas konkreta exempel på hur Finansinspektionen tillämpat de legala möjligheterna att ingripa mot institut under tillsyn där missförhållanden kunnat konstateras. Generellt kan sägas att det är mycket få ärenden där inspektionen tvingats till formella och ingripande beslut. Ofta har det varit tillräckligt att inspektionen muntligen eller skriftligen anmärkt på något förhållande för att ett institut frivilligt skall vidta rättelse. Ibland har dessa frivilliga åtgärder föregåtts av en mer eller mindre omfattande skriftväxling. De exempel som redovisas nedan är hämtade från 1990-talet och genomgående har tillsynsmyndigheten benämnts Finansinspektionen även om det i en del fall varit fråga om dess föregångare bankinspektionen och försäkringsinspektionen.
2.1 I samband med en undersökning av ett finansbolag, som några månader dessförinnan hade erhållit auktorisation, anmärkte Finansinspektionen på bl. a. följande förhållanden
− felaktigheter i årsredovisningen och det sena upprättandet av denna
− verkställande direktörens arbete för bolaget och hans ersättning härför via en av honom ägd enskild firma
− befogenhetsöverskridanden vid utbetalningar till ett kommanditbolag
− differenser i redovisningen under en längre tid
− antalet anställda var endast tre trots att bolaget vid auktorisationen utlovat minst fem anställda.
De ingripandemöjligheter som Finansinspektionen enligt dåvarande lagstiftning hade att tillgå var återkallande av tillstånd, skriftlig erinran, beslut om anmärkning och föreläggande om verkställighetsförbud eller rättelse. Med hänvisning till dessa möjligheter begärde Finansinspektionen, en månad efter avslutad undersökning, besked av finansbolagets styrelse dels om åtgärder vidtagits med anledning av vad inspektionen påtalat i samband med undersökningen, dels om styrelsen hade förtroende för den verkställande direktören. Bolaget tillställde Finansinpektionen tre skrivelser. Fem månader efter undersökningen meddelade inspektionen att bolaget numera vidtagit rättställande åtgärder i samtliga berörda frågor och att inspektionen därför inte fann skäl till annan åtgärd än att notera sin kritik mot bolaget med anledning av tidigare påtalade missförhållanden varefter ärendet avslutades. Beslutet fattades av generaldirektören.
2.2 En månad efter det att Finansinspektionen undersökt ett finansbolag påtalades att det därvid framkommit ett flertal allvarliga missförhållanden såsom för stora enhandskrediter, bristande efterlevnad av kreditdelegeringsbestämmelser, kreditgivning till ett av förre verkställande
650 Bilaga 2 SOU 1998:160
direktören hälftenägt bolag, bristfällig redovisning av garantiförbindelser, stora differenser mellan reskontra för reversfordringar och huvudbok samt ofullständiga låneakter. Bolaget svarade inspektionen i tre skrivelser. Fyra månader efter det sista svaret, och tio månader efter undersökningen av bolaget, meddelade inspektionen bolaget en skriftlig erinran. I beslutet, som fattades av generaldirektören, konstaterades att några brister fortfarande återstod att avhjälpa, såsom differensen mellan reskontran för reversfordringar och huvudbok samt de ofullständiga låneakterna. Inspektionen anförde att bristerna varit och fortfarande var så allvarliga att de utgjorde tillräckliga skäl att återkalla bolagets tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet, men att inspektionen med hänsyn till att bolagets styrelse redan vidtagit en del rättställande åtgärder, nöjde sig med att meddela en skriftlig erinran. Samtidigt förelades bolaget att utreda differensen mellan reskontran och huvudboken och att komplettera kvarvarande ofullständiga låneakter. Resultatet av dessa båda åtgärder skulle bolaget meddela inspektionen inom en månad. Beslutet att meddela skriftlig erinran kunde enligt dåvarande lagstiftning överklagas till Finansdepartementet inom tre veckor från den dag bolaget fick del av beslutet.
2.3 Finansinspektionen anmärkte vid sin undersökning av ett finansbolag på bl. a. följande förhållanden: för stora enhandskrediter, fordran på moderbolaget, avräkningsfordringar på koncernbolag vilka inte var reserverade och säkerställda samt redovisningsfunktionens organisation och bolagets rapportering till inspektionen. Bolaget tillskrev inspektionen vid två tillfällen varefter inspektionen avslutade ärendet sju månader efter undersökningen och konstaterade därvid att bolaget i sina skriftliga rapporter meddelat att rättställande åtgärder vidtagits i samtliga berörda frågor. 2.4 Finansinspektionen företog en undersökning av en bank med anslutna lokalkontor sedan oegentligheter och överskridande av befogenheter m.m. uppdagats. En promemoria översändes till bankstyrelsen som yttrade sig och samtidigt förekom underhandskontakter mellan företrädare för inspektionen och banken. Fyra månader efter undersökningen avslutades ärendet sedan banken vidtagit rättställande åtgärder. I inspektionens beslut lämnades ett flertal påpekanden till banken, i huvudsak beträffande revision, internkontroll och instruktioner i kredit-ärenden.
Beslutet att acceptera de av banken vidtagna åtgärderna och avsluta ärendet fattades av Finansinspektionens styrelse.
2.5 Vid en undersökning av ett finansbolag anmärkte Finansinspektionen på brister i bl. a. följande förhållanden: koncernmellanhavanden med bl. a. fordran på moderbolaget, moderbolagets låga aktiekapital, efterlevnaden av kreditdelegeringsbestämmelser, felaktig rapportering till inspektionen, för stora enhandskrediter, lån till verkställande direktören
Bilaga 2 651
och bolagets svaga resultatutveckling. Bolaget tillställde inspektionen fem skrivelser innan inspektionen tio månader efter undersökningen meddelade bolaget en skriftlig erinran. Härvid anmärkte inspektionen att bolaget i och för sig vidtagit några rättställande åtgärder men att det fortfarande förelåg vissa väsentliga brister främst vad gällde koncernmellanhavanden och enhandskrediter. Bolaget förelades att avveckla en fordran på moderbolaget och vissa andra engagemang samt att lämna inspektionen besked om resultatet av dessa åtgärder senast inom en månad. Beslutet om skriftlig erinran fattades av en bankinspektör och kunde överklagas till Finansdepartementet inom tre veckor från den dag bolaget fick del av beslutet.
2.6 Finansinspektionen skrev till styrelsen för ett finansbolag sedan inspektionen undersökt bolaget sju månader tidigare och sedan bolaget lämnat sex svarsskrivelser. Inspektionens kritik var huvudsakligen inriktad på en fordran som bolaget hade på ett aktiebolag och att fordran enligt inspektionens mening var alldeles för stor i förhållande till finansbolagets riskbärande kapital. Trots krav från inspektionen att engagemanget skulle nedbringas eller säkerställas med förstklassiga säkerheter meddelade bolaget tre månader senare att man misslyckats och att fordran i stället ökat. En månad därefter tillställdes bolaget en ny skrivelse från inspektionen. I skrivelsen angavs att inspektionens preliminära bedömning var att det förhållandet att bolaget inte efterkommit inspektionens anmodan beträffande krediten var av så allvarlig beskaffenhet att det kunde äventyra en sund utveckling av den finansieringsverksamhet bolaget bedrev. Härvid framställdes kravet att krediten skulle nedbringas till ett belopp som inte översteg 15 procent av bolagets riskbärande kapital eller alternativt att engagemanget säkerställdes med förstklassiga säkerheter senast inom tre veckor. För det fall bolaget ånyo skulle misslyckas, angav inspektionen att frågan om att förbjuda bolaget att driva finansieringsverksamhet skulle komma att aktualiseras. Elva dagar senare inkom bolaget till inspektionen med sådana uppgifter att inspektionen kunde avsluta ärendet och anteckna att bolaget vidtagit rättställande åtgärder i samtliga berörda frågor. 2.7 Nio månader efter en undersökning av ett finansbolag och sedan bolagsstyrelsen gjort uttalanden om tillrättalägganden, valde Finansinspektionen att avstå från att aktualisera återkallande av bolagets tillstånd att bedriva finansieringsverksamhet och i stället meddelades bolaget skriftlig erinran. Inspektionen företog ytterligare en undersökning ett år senare och fann att det trots styrelsens uttalanden inte vidtagits någon rättelse av väsentliga brister som påtalats vid den första undersökningen.
Den bedömning inspektionen nu gjorde var att aktualisera frågan om återkallande av bolagets tillstånd och ånyo tillskriva bolaget för yttrande. En dryg månad senare meddelade styrelsen att bolaget sålts till ett av
652 Bilaga 2 SOU 1998:160
marknadens större försäkringsbolag. Inspektionen fann mot den bakgrunden och med beaktande av de uttalanden bolagsstyrelsen gjort i nya skrivelser att det inte längre förelåg skäl att vidtaga några ytterligare åtgärder.
2.8 Sedan inspektionen i samband med en undersökning av ett finansbolag påtalat brister i fråga om säkerställande av krediter och kreditprövning samt brister i fråga om krediternas beviljande och bolagets ledningsorganisation, tillställdes inspektionen fem skrivelser av bolagsstyrelsen och en skrivelse av bolagets revisor. Av skrivelsernas innehåll konstaterades att de berörda frågorna fått sin lösning genom bolagets egna rättställande åtgärder varvid Finansinspektionen avslutade ärendet tio månader efter undersökningen. 2.9 Finansinspektionen företog en undersökning av två bankägda finansbolag och fann att bolagen hade mycket dålig lönsamhet och stora kreditförluster under flera år. Förlusterna var så stora ett år att bolagen var likvidationspliktiga men att likvidation då kunde undvikas genom garantiåtaganden från ägaren. Anledningen till de stora kredit-förlusterna var att bolagen hade en alltför hög riskprofil på sina kreditportföljer.
Bakgrunden till detta var bl. a. styrelsens godkännande av att industrifastigheter fick belånas till 100 procent av köpeskillingen eller produktionskostnaden samt att kreditgivningen i praktiken sköttes av ett utskott som informerade i efterhand. Revisorerna påtalade under flera år brister i fråga om dokumentation av kreditbedömningar, kravverksamhet, valvskontroll, avstämningsrutiner och ADB-säkerhet. Inspektionen fann att ovannämnda förhållanden – otillfredsställande rutiner och en bristfällig ledning som lett till dålig lönsamhet och stora kreditförluster – utgjorde missförhållanden av så allvarlig art att de kunde utgöra grund för återkallande av finansbolagens tillstånd. Dock ansåg inspektionen, att med de beslut om förändringar som ägt rum, det fanns anledning anta att bolagen skulle låta sig rättas av en skriftlig erinran. Inspektionens generaldirektör meddelade således, efter hörande av styrelsen enligt verksförordningen, bolagen skriftlig erinran.
2.10 Finansinspektionen uppmärksammade vid en undersökning av en bank att kreditgivningen inom ett geografiskt område av bankens totala verksamhetsområde skilde sig från bankens kreditgivning i övrigt. Kreditgivningen inom detta område hade nämligen befarade och konstaterade kreditförluster som vida översteg vad andra bankområden redovisade.
Förklaring till detta syntes vara att bankens portfölj inom detta område innehöll mycket stora krediter med högt belånade fastigheter. Området svarade endast för 15 procent av bankens totala utlåning men för 66 procent av bankens totala kreditförluster. Sedan det förekommit en hel del underhandskontakter mellan företrädare för inspektionen och banken,
Bilaga 2 653
kallade inspektionen till ett sammanträde med bankledningen. Samtidigt rapporterade revisorerna allvarlig kritik mot koncernledningen och kredithanteringen. Fyra månader efter sammanträdet med bankledningen uttalade inspektionen, att vid en samlad bedömning, kreditgivningen, kredithanteringen och uppföljningen inom det aktuella området, inte uppfyllde de krav på säkerhet och sundhet inom rörelsen som måste ställas. Härvid kritiserades särskilt bankledningen för att den trots signaler om allvarliga brister i kredithanteringen inte reagerat tillräckligt och på så vis brustit i omsorg och tillsyn vad gäller uppföljning av kreditengagemangen i området vilket enligt inspektionen har lett till att banken drabbats av onödigt stora kreditförluster. Mot den bakgrunden riktade inspektionen allvarlig kritik mot de förhållanden som varit rådande. Därefter konstaterades att en ny koncernledning vidtagit rättställande åtgärder vilka bedömdes som tillräckliga samt att inspektionen även fortsättningsvis skulle hållas underrättad om de åtgärder som skulle komma att vidtas i anledning av inspektionens skrivelse. Beslutet i detta ärende fattades av styrelsen för inspektionen.
2.11 Finansinspektionen förelade ett aktiebolag att inkomma med fullständiga uppgifter om den verksamhet som bolaget bedrev. Det första svaret inspektionen erhöll var ett påstående från en privatperson med nära anknytning till bolaget. Av svaret framgick att en ansökan om tillstånd att driva tillståndspliktig värdepappersrörelse skulle inlämnas senare. Inspektionen översände därför allmänna råd och föreskrifter till ledning vid upprättande av ansökan. Härefter förekom en skriftväxling mellan inspektionen och privatpersonen som slutade med att inspektionen förelade aktiebolaget flera gånger, att inkomma med en komplett ansökan. Bolaget anförde till sitt försvar att den verksamhet som bedrevs inte var tillståndspliktig. Ärendet avslutades efter sju månader genom att
Finansinspektionen avslog aktiebolagets ansökan med motiveringen att det kunde antas att den verksamhet som planerades inte skulle uppfylla lagens krav på en sund värdepappersrörelse och vidare att bolaget inte uppfyllde de övriga villkor som angavs i lagen om värdepappersrörelse. Bolaget överklagade detta beslut till kammarrätten som avgjorde ärendet drygt tre år efter inspektionens första föreläggande. Överklagandet avslogs redan på den grunden att bolaget inte heller för kammarrätten närmare redogjort för vilken verksamhet som planerades.
2.12 Samma dag som ovanstående ärende angående ansökan om tillstånd att bedriva värdepappersrörelse anhängiggjordes, förelade Finansinspektionen det aktuella aktiebolaget att vid ett vite av 500 000 kr omgående upphöra med att bedriva verksamhet som fordrar tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Bolaget ålades också att redogöra för hur avvecklingen av den tillståndspliktiga verksamheten skulle genomföras.
654 Bilaga 2 SOU 1998:160
Även detta beslut överklagades till kammarrätten. Kammarrätten fann att Finansinspektionens beslut inte uppfylllde de krav på precision som gäller för ett vitesföreläggande. Bl. a. konstaterades att inspektionens vitesföreläggande var för generellt och tog inte sikte på någon bestämd verksamhet samt att det var tidsmässigt obestämt. Därför biföll kammarrätten överklagandet.
2.13 Av en banks kreditportfölj svarade tre engagemang för tillsammans ca 25 procent av bankens totala utlåning till allmänheten och för ca 40 procent av den totala utlåningen till företag. Denna enligt inspektionen alltför koncentrerade kreditportfölj kunde vid ett eventuellt fallissemang hos kredittagaren allvarligt skada banken. Dessa uppgifter fann
Finansinspektionen vid en särskild undersökning av banken. De tre engagemangen uppgick tillsammans till 1,35 miljarder kronor och bankens totala förlustreservering för engagemangen var ca 132 miljoner kronor. Inspektionen konstaterade att banken i strid med gällande instruktioner för kreditgivning bedrivit kreditgivning utanför bankens verksamhetsområde. Enligt bankens reglemente var bankens verksamhetsområde tre mindre kommuner i landsorten. Långivning hade trots detta bedrivits utanför området och till och med utanför landets gränser. Trots kritik från inspektionen fortsatte banken sin kreditgivning utanför verksamhetsområdet: Exempelvis beviljades en ny kredit om 32 miljoner kronor utanför landet knappt en månad efter ett av inspektionens flera påtalanden. Inspektionen anmärkte också på att banken brustit i sin beredning och uppföljning av kreditengagemang. Vid en samlad bedömning fann Finansinspektionen att bankens kreditgivning, kredithantering och uppföljning inte uppfyllt de krav på säkerhet och sundhet i rörelsen som måste ställas. Detta föranledde inspektionen att, med stöd av dåvarande lagstiftning, uttala en erinran. Dessutom förelades banken, med hänsyn till den risksituation banken enligt inspektionen befann sig i, att snarast anlita en revisionsbyrå för att verkställa en analys av de administrativa och kommersiella risker som kunde föreligga i bankens kreditportfölj. En redovisning av revisionsbyråns rapport skulle tillställas banken senast tre månader efter beslutet, som fattades av Finansinspektionens styrelse. Noteras kan att inspektionen drygt två och ett halvt år före beslutet i skrivelse till banken kritiserat kreditgivningen av objekt belägna utanför bankens verksamhets-område. Redan då var det bankens stora enhandsengagemang i utländska objekt som inspektionen kritiserade.
2.14 Finansinspektionen uttalade allvarlig kritik mot ett hypoteksinstitut för det sätt på vilket kreditgivning skett. De allvarligaste bristerna var att lånet hade utbetalats utan att föreskriven säkerhet i form av ansökan om pantbrev funnits och vidare att en förening felaktigt hade accepterats som borgensman trots att föreningen inte fanns upptagen i koncernledningens förteckning över vilka som generellt kunde godkännas av
Bilaga 2 655
institutet som borgensman. I inspektionens beslut konstaterades att ansvariga chefstjänstemän lämnat sina anställningar.
2.15 Ett aktiebolag erhöll tillstånd att bedriva värdepappersrörelse.
Bolagets aktiekapital uppgick till en början till 500 000 kr och enligt tillståndet skulle det höjas till minimigränsen en miljon kronor senast fem månader senare. Bolaget ägdes av två personer och enligt ansökan om tillstånd skulle ingen handel bedrivas för egen räkning utan det skulle endast vara frågan om förmedling av kontakt mellan köpare och säljare av finansiella instrument. Någon kreditgivning till kunder var därför inte aktuell. I samband med att tillstånd beviljades lovade bolaget att avveckling skulle ske av bolagets egen depå hos annat institut. Vidare förutsatte tillståndet att ägarna och de anställda endast skulle göra egna affärer av långsiktig natur. Vid ett rutinbesök drygt tre månader efter det att tillstånd beviljats fann inspektionen att bolagets egenhandel med värdepappper varit mycket omfattande och att bolaget för denna handel haft mycket stora krediter. Inspektionen fann också att ägarna och de anställda gjort omfattande korta affärer för egen räkning. Dessa förhållanden föranledde inspektionen att kalla företrädare för bolaget till ett möte. Mötet hölls fyra dagar efter rutinbesöket hos bolaget. Vid mötet uttalade inspektionen kritik mot att handel för annans räkning bedrevs trots att tillstånd härför saknades och att såväl ägarna som anställda bedrev en omfattande handel för egen räkning. Av den efterföljande skriftväxlingen mellan inspektionen och bolaget framkom att bolaget hade en annan uppfattning än inspektionen och hävdade att någon kommissionshandel inte hade bedrivits och inte heller att krediter lämnats till kunder. Finansinspektionens styrelse meddelade beslut i ärendet tre veckor efter det första rutinbesöket hos bolaget och återkallade bolagets tillstånd enligt värdepappersrörelselagen och förbjöd bolaget vid vite om 500 000 kr att fortsätta verksamheten. I den samlade bedömningen inspektionen gjorde antecknades bl. a. att bolaget under hela den tid bolaget haft tillstånd systematiskt och på ett anmärkningsvärt sätt överträtt lagen om värdepappersrörelse och de föreskrifter inspektionen meddelat med stöd av lagen. Vidare anfördes att den verksamhet bolaget bedrivit enligt föreskrifter krävt ett aktiekapital som lägst skulle ha varit tio gånger så stort som det aktiekapital bolaget hade och härtill kommer att kontrollen av de anställdas egna affärer varit helt obefintlig. Inspektionen avslutade med att konstatera att de överträdelser bolaget gjort sig skyldig till varit av så allvarlig natur och inneburit ett så uppenbart åsidosättande av de grundläggade regler som gäller för bolagets verksamhet att det inte varit tillräckligt att meddela bolaget en varning.
656 Bilaga 2 SOU 1998:160
2.16 Finansinspektionen fann vid en undersökning av en bank att det starkt kunde ifrågasättas om banken vid kreditgivning iakttagit bankrörelselagens regel att kredit får beviljas endast om långivaren på goda grunder kan förväntas fullgöra låneförbindelsen. Vid undersök-ningen kunde klara brister uppdagas i detta avseende, främst beträff-ande en enskild kredit. Dessutom hade andra krediter beviljats i strid med bankens reglemente utanför verksamhetsområdet. Inspektionen uttalade i en skrivelse fyra månader efter undersökningen att den kreditgivning som varit föremål för särskild granskning inte uppfyllde de krav på sundhet i rörelsen som måste ställas och att banken därför hade att vidkännas kritik härför samt att banken senast inom sex veckor skulle meddela inspektionen vilka åtgärder bankstyrelsen skulle vidtaga i anledning av skrivelsen. 2.17 I samband med flera rutinundersökningar av en bank kom Finansinspektionen att särskilt granska ett av bankens stora och fleråriga engagemang utanför landet. Vid denna undersökning fann inspektionen att någon prövning av kredittagarens återbetalningsförmåga enligt bankrörelselagen inte hade skett. Dessutom uppdagades att stora blancodelar av engagemanget fått leva vidare utan att åtgärder vidtagits samt att banken först i efterhand observerat limitöverdrag med avsevärda belopp utan att formellt beslut förelegat samt att händelsen inte tycks ha resulterat i omedelbara åtgärder. Sin bedömning inleder inspektionen med att anföra att kredittagarens verksamhet präglats av en uttalat hög riskprofil och komplexitet vilket försvårat insyn och bort mana banken till särskild försiktighet t. ex. i form av en ändamålsenlig organisation för att hantera risker, uppföljning och information till ledning och styrelse. Enligt inspektionen brast banken i kredithanteringen genom att löpande i allt väsentligt förlita sig på låntagarens egna uppgifter om nettovärdet av tillgångarna. Banken brast också genom att engagemanget under lång tid exponerade banken mot betydande blancodelar och att banken inte med tillräcklig kraft och snabbhet försäkrat sig om panträtt i egendom. Banken medgav att det fanns brister i hanteringen och i beslutet från inspektionen påtalades att banken under senare år vidtagit flera åtgärder för att förbättra kredithanteringen. Något formellt beslut meddelade inte inspektionen utan nöjde sig med att av bankstyrelsen kräva en utförlig och sammanhållen redovisning av de konkreta åtgärder som vidtagits eller avses bli vidtagna i syfte att bankens bedömning, uppföljning och kontroll av engagemang skall fungera bättre. 2.18 Under två veckor undersökte Finansinspektionen ett värdepappersbolag och fann flera missförhållanden och felaktigheter bl. a. beträffande centrala funktioner som hantering av värdepappersfondernas medel, bolagets valvsfunktioner samt bolagets hantering av vissa kundkonton. Inspektionen riktade allvarlig kritik mot bolaget. När det gällde
Bilaga 2 657
bolagets funktion som förvaringsinstitut och hantering av värdepappersfondernas medel övervägde inspektionen att återkalla det särskilda tillståndet som givits beträffande denna verksamhet. Bakgrunden var att inspektionen funnit att det förekom en sammanblandning av fondernas och värdepappersbolagets medel, vilket sett mot bakgrund av det skyddsintresse lagstiftningen om värdepappersfonder är ämnat att tillgodose, var mycket allvarligt. När detta uppdagades för bolaget vidtog bolaget omedelbart rättställande åtgärder. Inspektionen övervägde att återkalla det särskilda tillståndet som givits bolaget enligt 6 kap 9 § första stycket lagen om värdepappersrörelse att fungera som förvaringsinstitut och att hantera värdepappersfondernas medel. Inspektionen fann dock att det med hänsyn till vidtagna åtgärder var tillräckligt att meddela bolaget varning. Beslutet fattades av generaldirektören efter hörande av Finansinspektionens styrelse.
2.19 Vid Finansinspektionens undersökning av ett värdepappersbolag upptäcktes att ledande befattningshavare av skattemässiga skäl, dels för att ersätta den högre beskattningen på löner med den lägre realisationsvinstbeskattningen, dels för att betala lägre sociala avgifter utfört s.k. korta värdepappersaffärer såsom substitut för provisions-utbetalningar.
Detta kan enligt inspektionen inge stora betänkligheter vad gäller ledningens vilja och förmåga att på ett långsiktigt sätt bedriva en sund värdepappersrörelse. Inspektionen anförde vidare att ett bolags styrelse och ledning skall tjäna som ett föredöme för anställda och att det är förödande för ett bolags stabilitet och trovärdighet när styrelse och ledning gjort så flagranta avsteg från det grundläggande regelverket som här framkommit. Kritik framfördes också mot att avvikelse förekommit från marknadsmässiga villkor och att det funnits brister i informationsskyldigheten och rutinerna för egna och närståendes värdepappersaffärer. Finansinspektionen övervägde att återkalla tillståndet för handel med finansiella instrument för annans räkning i eget namn. Sedan bolagsstyrelsen vidtagit åtgärder som lett till att konstaterade missförhållanden beträffande provisionsaffärerna neutraliserats ansåg inspektionen det tillräckligt att meddela bolaget varning. Beslutet fattades av generaldirektören efter hörande av styrelsen.
2.20 Sedan Finansinspektionen genom förelägganden, svarsskrivelser och sammanträden kunnat konstatera att ett aktiebolag bedrev yrkesmässig förvaltning av annans finansiella instrument, förelades bolaget att omedelbart upphöra med sin enligt lagen om värde-pappersrörelse tillståndspliktiga verksamhet. Föreläggandet kombinerades med ett vite om 100 000 kr samt med en anmodan till bolaget att inom två veckor från det att beslutet vunnit laga kraft inkomma med en skriftlig förklaring.
Kort därefter meddelade bolaget att ifrågavarande verksamhet hade upphört.
658 Bilaga 2 SOU 1998:160
2.21 Sedan Finansinspektionen begärt information om en verksamhet hos ett försäkringsbolag framkom följande. Försäkringsbolagets kreditförsäkringsverksamhet uppvisade betydande förluster och vid en internrevision framkom allvarliga brister i hanteringen av denna verksamhet.
Bolagets styrelse hade inte fattat något beslut om riktlinjer för verksamheten och det förelåg brister i beslutsdokumentationen och i den interna hanteringen. Försäkringsbolaget stoppade all nyteckning av kreditförsäkringar för att minska förlusterna och inledde ett omfattande åtgärdsprogram. Detta skedde i samråd med inspektionen. Sex månader efter den första redogörelsen meddelade inspektionen bolaget en erinran enligt försäkringsrörelselagen. I beslutet anmärkte inspektionen att styrelsen inte uppfyllt de krav på ledning av bolagets organisation och förvaltning som försäkringsrörelselagen föreskriver men att inspektionen begränsade sig till att meddela en erinran mot bakgrund av att bolagsledningen insett de problemen och agerat därefter. Detta beslut fattades av Finansinspektionens styrelse.
2.22 Ett försäkringsaktiebolags kreditförsäkringsverksamhet uppvisade stora förluster och Finansinspektionen undersökte därför verksamheten. Vid undersökningen framkom betydande brister i bolagets kreditförsäkringsverksamhet. Brister noterades beträffande den allmänna ordningen i försäkringshanteringen, organisationen i stort av verksamheten samt dokumentationen av de bedömningar som legat till grund för bolagets accept av försäkringar i vissa fall. I ett fall hade inte återförsäkringsavtäckning ordnats vilket innebar att bolaget drabbades av en särskild skattebelastning. Bolaget instämde i den kritik som inspektionen riktade och innan beslut meddelades hade bolaget vidtagit personförändringar samt påbörjat andra åtgärder för att förbättra verksamhetens administration. Finansinspektionen fann i sin bedömning att bolagets förluster ökat på grund av bristande ordning och organisation samt att bolaget i strid med bestämmelserna i bolagsordningen om maximalt självbehåll inte ordnat tillräckligt återförsäkringsskydd. Bristerna var så omfattande att inspektionen uttalade allvarlig kritik och övervägde att utfärda ett föreläggande enligt försäkringsrörelselagen, i synnerhet då bolaget överträtt bolagsordningen. Med hänsyn till de rättställande åtgärder som vidtagits så fort bristerna blev kända för bolaget, begränsade inspektionen sig till att meddela bolaget en erinran enligt försäkringsrörelselagen. 2.23 Vid en inspektion av ett försäkringsbolag framkom att bolaget genomfört en kraftig premiesänkning som föranledde inspektionen att kräva en redogörelse för de beräkningar, kalkyler och bedömningar som legat till grund för premiesättningen samt för hur den i försäkringsrörelselagen intagna skälighetsprincipen beaktats vid premiesättningen. Av bolagets svarsskrivelse fann inspektionen att bolaget av konkurrensskäl
Bilaga 2 659
genomfört premiesättningar inom ett geografiskt område utan att bolaget kunnat visa att kostnader för försäkringsskyddet skulle vara lägre där än inom övriga delar av verksamhetsområdet. Finansinspektionen konstaterade att bolaget därför handlat i strid mot den i lagen angivna skälighetsprincipen och förelade bolaget att vidta sådana åtgärder beträffande premiesättningen att det redovisade kravet på skälighet efterlevs. Beslutet fattades av generaldirektören.
2.24 Försäkringsbolags skyldighet att lämna vissa redogörelser till
Finansinspektionen aktualiserades när ett bolag misskötte rapporteringen i sådan omfattning att inspektionen tvingades förelägga bolagets styrelse att inkomma med en redogörelse för föregående räkenskapsår senast inom tre veckor. Drygt två månader efter det att föreläggandet meddelades företog inspektionen en undersökning av bolaget. Då konstaterades att styrelsen ännu inte behandlat föreläggandet och en påminnelse skickades till bolaget. Trots detta dröjde det ytterligare en månad innan bolagets styrelse tog upp frågan från inspektionen angående den bristfälliga rapporteringen. I sin bedömning anförde inspek-tionen att detta förhållande var mycket anmärkningsvärt samt att styrelsen genom bristfällig organisation av verksamheten brustit i sina skyldigheter enligt försäkringsrörelselagen. Finansinspektionens beslut innebar dels ett föreläggande för bolaget att vidtaga åtgärder avseende de administrativa rutinerna, dels en anmälan till regeringen om bolagets försummelse. Beslutet fattades av generaldirektören efter hörande av Finansinspektionens styrelse.
2.25 Ett försäkringsbolag som på fråga från Finansinspektionen medgav att bolaget inte avvaktat ett beslut om dispens att bedriva viss försäkringsverksamhet innan verksamheten påbörjades meddelades en erinran av inspektionen. 2.26 Separationsprincipen i försäkringsrörelselagen, som innebär att ett skadeförsäkringsbolag saknar legala möjligheter att meddela livförsäkring, överskreds av ett försäkringsbolag i samband med att ett sakförsäkringsbolag tecknande ett gruppförsäkringsavtal med livmoment. Finansinspektionen anmärkte i sitt beslut att det var synnerligen anmärkningsvärt att ett här i landet koncessionerat skadeförsäkringsbolag inte bedrev verksamhet inom ramen för koncessionen utan anskaffade försäkringar inom ett område där legala förutsättningar saknades för bolaget.
Bolaget kunde därför inte undgå allvarlig kritik och styrelsen förelades att tillse att erforderliga åtgärder vidtogs i fråga om nödvändiga instruktioner och kontroll innan nya gruppförsäkringsavtal ingicks.
2.27 Vid en undersökning av en försäkringmäklare framkom så allvarliga brister att Finansinspektionen återkallade mäklarens tillstånd och vid vite om 100 000 kr förelade denne att upphöra med verksamheten.
Det allvarligaste var bristande redovisning och hantering av klientmedel
660 Bilaga 2 SOU 1998:160
där till en början klientmedelskonto saknades innebärande en sammanblandning av medel så att klientmedel till och med kunnat användas i driften av bolaget. I denna del som innefattade misstanke om brott mot bokföringslagen överlämnade Finansinspektionen ärendet till polismyndigheten för särskild utredning.
2.28 Finansinspektionen genomförde en platsundersökning hos ett försäkringsbolag. Härvid framkom att verkställande direktören endast muntligen redovisade för styrelsen resultat och positioner i derivatinstrument, att bolaget med verkställande direktören och skadechefens godkännande lagt upp en fiktiv skada för att skapa en extra reserv, att attestbelopp vid skadeutbetalningarna ofta överskreds och att kapitalplaceringsverksamheten hade omfattande brister främst beträffande internkontrollen. Finansinspektionen utfärdade ett formellt föreläggande för bolaget att vidta fem konkreta åtgärder för att komma till rätta med de påtalade bristerna. Föreläggandet beslutades av en enhetschef. Beslutet överklagades till regeringen och överklagandet vann i allt väsentligt framgång. Regeringen ändrade föreläggandet i samtliga fem avsnitt. I två av dessa undanröjdes föreläggandet om åtgärder och i stället ansåg regeringen att det var tillräckligt med en erinran. I övrigt undanröjdes inspektionens beslut med motiveringen att det i de tre andra situationerna hade varit tillräckligt med ett formlöst påpekande eftersom den utredning inspektionen hänvisat till var så bristfällig att det inte kunde anses klarlagt att påtalade bristfälligheter förelåg. 2.29 Finansinspektionens styrelse meddelade ett försäkringsbolag och dess styrelse en allvarlig erinran sedan inspektionen konstaterat att någon annan sanktionsmöjlighet inte återstod eftersom försäkringsbolaget försatts i konkurs. Beslutet överklagades till regeringen som inledningsvis klargjorde att de möjligheter som stod Finansinspektionen till buds för att komma tillrätta med missförhållanden i ett försäkringsbolag var att meddela erinringar eller att förelägga bolaget eller styrelsen att vidta erforderliga åtgärder varvid erinran skall användas i lindrigare fall och ett föreläggande var förbehållet allvarligare missförhållanden. Regeringen anförde vidare att eftersom bolaget var försatt i konkurs så var det inte möjligt för bolaget att vidta någon rättelse men att som Finansinspektionen gjort, försöka komma till rätta med missförhållandet genom att kvalificera en erinran som allvarlig, inte var förenligt med syftet med en erinran, nämligen att åstadkomma rättelse i lindrigare fall. Regeringen undanröjde därför Finansinspektionens beslut om erinran. 2.30 En enhetschef på Finansinspektionen meddelade ett föreläggande för en privatperson med enskild firma att vid vite om 100 000 kr omgående upphöra med att bedriva verksamhet som fordrar tillstånd enligt lagen om värdepappersrörelse. Beslutet överklagades till kammarrätten
Bilaga 2 661
som undanröjde beslutet och anförde att det inte uppfyllde de krav på precision som gäller för ett vitesföreläggande. Av domstolens skäl framgår bland annat att föreläggandet inte tog sikte på någon bestämd verksamhet och att det var tidsmässigt obestämt.
2.31 Ett försäkringsbolag upplyste Finansinspektionen om att bolaget, tillsammans med andra bolag i samma koncern, ägde mer än fem procent av rösterna i ett aktiebolag och att detta kunde anses strida mot den s.k. femprocentsregeln i 7 kap 17 § försäkringsrörelselagen. Där föreskrivs att ett försäkringsbolag inte utan Finansinspektionens medgivande får äga större andel av aktierna i ett aktiebolag än som svarar mot ett röstetal om högst fem procent av röstetalet för samtliga aktier. På förfrågan från Finansinspektionen anförde försäkringsbolaget att det enligt bolagets uppfattning inte längre förlåg någon formell skyldighet att ansöka om inspektionens medgivande eftersom den s.k. femprocentsregeln stred mot bestämmelserna i två av EG:s försäkrings-direktiv. Bolaget hävdade att direktiven med all sannolikhet torde ha s.k. direkt effekt i medlemsländerna innebärande att bolaget kunde åberopa sig direkt på
EG-rättens regler i stället för på nationella rättsregler. Enligt bolaget ägde således bestämmelserna i EG-direktiven företräde framför försäkringsrörelselagens femprocentsregel och därför förelåg ingen skyldighet för bolaget att ansöka om Finansinspektionens medgivande. I sin bedömning konstaterade Finansinspektionen att ett EG-direktiv enligt huvudregeln inte har någon direkt effekt men att så ändock kan vara fallet om tre förutsättningar är uppfyllda nämligen 1) att den tidsfrist inom vilket direktivet skall vara genomfört har löpt ut, 2) att det rör sig om en direktivregel av vertikal karaktär som ger privata rättssubjekt rättigheter mot staten och 3) att regeln i fråga är ovillkorlig och tillräckligt klar och entydig. Finansinspektionen fann att de två första förutsättningarna var uppfyllda för att direktivet skulle anses ha direkt effekt. Däremot ansåg inspektionen med hänvisning till olika uttalanden i andra lagstiftningsarbeten, att direktiven inte var så klart och entydigt formulerade att de skulle kunna ha direkt effekt. Mot den bakgrunden fann Finansinspektionen att det inte kunde hävdas att femprocentsregeln skulle strida mot direktivbestämmelserna och förelade därför försäkringsbolaget i beslut att senast viss dag nedbringa aktieinnehavet till högst fem procent av röstetalet. Försäkringsbolaget överklagade beslutet till regeringen som på andra grunder avslog överklagandet. Regeringen fann att EG-direktiven hade direkt effekt men att den nationella s.k. femprocentsregeln inte var oförenlig med direktiven eftersom dessa främst syftade till att förhindra nationella regler som ålägger eller förbjuder försäkringsbolag att investera medlen i vissa tillgångsslag och inte hindrade en medlemstat att fastställa regler som syftar till att begränsa försäkringsföretags ägarinflytande i andra företag. Det sagda innebar att regeringen lämnade överkla-
662 Bilaga 2 SOU 1998:160
gandet utan bifall och att försäkringsbolaget var skyldig att följa femprocentsregeln och nedbringa aktieinnehavet.
2.32 Ett försäkringsbolag beslutade erbjuda sina anställda räntefria lån för förvärv av aktier i bolaget. Trots att inspektionen lät bolaget förstå att inspektionen motsatte sig konstruktionen med hänvisning till att de räntefria lånen inte överensstämde med en sund utveckling av försäkringsväsendet, beslutade bolaget att erbjudandet skulle genomföras. Härefter meddelade inspektionen bolaget ett formellt beslut om föreläggande för bolagsstyrelsen att inte verkställa beslutet eftersom det inte ansågs förenligt med sundhetskravet i försäkringsrörelselagen att till de anställda lämna räntefria lån i enlighet med styrelsens beslut. Försäkringsbolaget överklagade inspektionens beslut till regeringen. Bolaget hävdade att försäkringsrörelselagen inte inskränkte möjligheten att lämna lån till aktieköp i det egna bolaget och vidare att inspektionen saknat laga grund att meddela ett föreläggande att inte verkställa beslutet om de räntefria lånen. Regeringen delade inspektionens uppfattning att det inte är förenligt med det i lagen inskrivna sundhetskravet att bolaget till anställda lämnade aktuella låneförmåner. Däremot ansåg regeringen att ett verkställighetsförbud från inspektionen måste föregås av en formell erinran till bolaget och att denna erinran inte fått avsedd effekt. Eftersom inspektionen inte hade tillställt bolaget någon sådan formell erinran före beslutet, upphävde regeringen inspektionens verkställighetsförbud och meddelade i stället bolaget en erinran mot att bolagsstyrelsens beslut skulle verkställas. Härefter ansökte försäkringbolaget hos regeringsrätten om rättsprövning av regeringens (finansdepartementets) beslut om erinran enligt försäkringsrörelselagen. Bolaget anförde såväl formella som sakliga skäl mot beslutet och begärde att regeringsrätten skulle upphäva regeringens beslut. Som formella skäl angav bolaget att regeringens beslut stred mot instansordningen och att regeringen inte hade möjlighet att ersätta inspektionens verkställighetsförbud med en erinran, att erinran över huvud taget inte kan meddelas av regeringen utan är förebehållet inspektionen som tillsynsmyndighet samt att erinran inte får meddelas beträffande åtgärd som ännu inte vidtagits. I sakligt hänseende påstod bolaget bl. a. att det i försäkringsrörelselagen inte finns regler som hindrar ett försäkringsbolag att ge räntefria lån till sina anställda för köp av aktier i det egna bolaget. Regeringsrätten konstaterar i sitt beslut att inspektionen enligt försäkringsrörelselagen skall verka för en sund utveckling av försäkringsväsendet samt att det finns tre former för inspektionen att ingripa mot ett försäkringsbolag (erinran, föreläggande och förverkande av koncession) och att dessa former kräver att anmärkning i något avseende kan riktas mot bolagets verksamhet. Regeringsrätten ansåg inte
Bilaga 2 663
att de formella invändningar bolaget anfört kunde ligga till grund för ett upphävande av regeringens beslut om erinran. Däremot motiverade regeringsrätten sitt ställningstagande i fråga om de sakliga skälen relativt ingående eftersom finansdepartementet och regeringen utan närmare motivering hävdat att den räntefrihet som bolaget erbjöd de anställda inte kunde anses förenlig med försäkringsrörelselagens sundhetskrav. Här fann regeringsrätten inledningsvis att försäkringsrörelselagen inte innehåller något uttryckligt förbud för försäkringsbolag att lämna lån till sina anställda på förmånliga villkor och att någon direkt avvikelse från lagen därför inte hade förekommit. Vidare konstaterades att en utlåning till anställda ändå kan strida mot sundhetskravet om verksamheten kommer i strid med de grundläggande kraven på soliditet och skälighet som försäkringsrörelselagen ställer upp. Regeringsrätten fann i sin prövning att den aktuella långivningen inte stred mot skälighets- eller soliditetsprincipen eftersom den i praktiken inte hade någon betydelse för bolagets soliditet. Vad som återstod att pröva var frågan om det s.k. sundhetskravet hade någon betydelse utöver vad som kunde anses följa av de två principerna. Regeringsrätten anmärkte att sundhetskriteriet inte införts som en allmän regel i lagen och att betydelsen av "en sund utveckling av försäkringsväsendet" inte närmare hade belysts av lagstiftaren. Dock ansåg regeringsrätten att om inte de grundläggande elementen i en sund utveckling av försäkringsväsendet, dvs. kraven på soliditet och skälighet, uppfylls bör givetvis detta kunna läggas till grund för ingripanden från inspektionens sida enligt försäkringsrörelselagen. Om även andra krav av sådan dignitet omfattas av sundhetskriterier framgår enligt regeringsrätten inte av lagen. Regeringsrätten upphävde regeringens beslut om erinran och avslutade beslutet med följande skäl: "Under alla förhållanden bör emellertid en allmän hänvisning till sundhetskravet inte få utgöra ensam grund när det gäller åtgärder av så ingripande natur som en erinran eller ett föreläggande enligt 19 kap 11 § försäkringsrörelselagen. Konkreta brister, av rättslig eller annan natur, måste vara en förutsättning för sådana åtgärder. Vad som förekommit i ärendet ger inte vid handen att det förelegat någon sådan särskild omständighet som skulle kunna föranleda ett ingripande mot bolaget med tillämpning av paragrafens första eller andra stycke. Den avgörande grunden för regeringens beslut att meddela bolaget en erinran har varit att bolagets lånebeslut inte varit "förenligt med det i försäkringsrörelselagen inskrivna sundhetskravet" och att detta beslut därför inte borde verkställas. Som framgår av vad ovan anförts har denna bedömning medfört att regeringens beslut om erinran mot bolaget strider mot 19 kap 11 § försäkringsrörelselagen".
Vid en genomgång av ovanstående ärenden framkommer att institut så gott som uteslutande vidtagit rättelse sedan Finansinspektionen fram-
664 Bilaga 2 SOU 1998:160
fört kritik formellt genom skrivelser, påpekanden, förelägganden eller beslut. Med beaktande av att Finansinspektionen dessutom för institut i stor omfattning påtalar behov av förändringar i samband med diskussioner och samtal finns det anledning att konstatera att inspektionens uppfattningar och kritik sällan ifrågasätts utan föranleder så gott som uteslutande att institut omedelbart vidtar rättställande åtgärder. Av sammanställningen kan skönjas en viss olikhet mellan å ena sidan bank och andra kreditinstitut och å andra sidan värdepappersinstitut och försäkringsbolag. Kreditinstitut synes vara mer lyhörda för påpekanden och kritik från inspektionen än de senare. Det finns endast ett fåtal fall där inspektionens beslut har överklagats. Överklagandena har dock ofta vunnit framgång. Två vitesföreläggande har överklagats och upphävts av kammarrätten på grund av att de inte tagit sikte på någon bestämd verksamhet och varit tidsmässigt obestämd, (2.12 och 2.30). I ett fall har inspektionen meddelat ett bolag en s.k. allvarlig erinran med hän-visning till att det i lagstiftningen inte fanns någon annan sanktionsmöjlighet eftersom bolaget försatts i konkurs. Detta beslut har undanröjts av regeringen som fann att det saknades laga stöd för nämnda åtgärd, (2.29). Det principiellt mest intressanta avgörandet är regeringsrättens rättsprövning av regeringens beslut om en erinran mot ett försäkringsbolag, (2.32). Regeringens beslut hade föregåtts av ett överklagande av Finansinspektionens beslut om ett föreläggande till bolaget att inte verkställa ett beslut om räntefria lån till anställda med hänvisning till sundhetskravet i försäkringsrörelselagen. Med undantag av dessa för instituten så framgångsrika överklaganden kan konstateras att Finansinspektionen haft laga stöd för vidtagna ingripanden och sanktioner.
Andra tillsynsmyndigheters sanktions- och ingripandemöjligheter
Norge
I Norge är det Kredittilsynet som ansvarar för tillsynen av samtliga institut på kredit-, värdepappers- och försäkringsmarknaden. Kredittilsynet är en självständig myndighet i nära samarbete med Norges centralbank. Verksamheten regleras främst i kredittillsynslagen. Härutöver finns särskilda verksamhetslagar för ettvart av de olika institut-kategorierna. Även i dessa lagar finns bestämmelser om att instituten står under tillsyn av Kredittilsynet och att de är skyldiga att tillhandahålla den information som Tilsynet efterfrågar. Det kan tilläggas att det som regel finns straffbestämmelser i dessa lagar. I kredittillsynslagen anges uttryckligen att
Bilaga 2 665
Tilsynet skall kontrollera att institutens verksamhet följer lagar och förordningar samt bedrivs på ett betryggande sätt och i överensstämmelse med det tillstånd som givits. Tilsynet skall också granska räkenskaperna och statistik samt genomföra inspektioner. Om den upplysningsplikt som varje institut har till Tilsynet inte uppfylls kan Tilsynet förelägga till och med en enskild tjänsteman på ett institut eller institutets revisor att lämna de upplysningar som krävs. För det fall Tilsynet valt att på detta sätt rikta sig mot en anställd skall institutet få särskild information om föreläggandet. Tilsynet har i kredittilsynslagen erhållit rätt att i tio fall utfärda ett föreläggande till institut under tillsyn. Det är fråga om normal tillsynsverksamhet rörande upplysningar, räkenskaper, efterlevnaden av föreskrifter och råd m m. Särskilt kan dock nämnas att Tilsynet kan förelägga ett institut dels att höja sitt aktiekapital så det överstiger det i lagen föreskrivna minimikravet, dels att förelägga ett institut att minska ett enhandskreditengagemang så det understiger det i lagen gällande maximikravet. Tilsynet kan också förelägga ett institut att ändra sammansättningen på ett instituts kontrollkommitté. Vidare har Kredittilsynet rätt att sammankalla styrelse, kontrollkommitté, bolagsstämma eller motsvarande organ och vid dess sammanträden presentera förslag. Tilsynet har dock inte rätt att delta i besluten. Som ett led i tillsynsverksamheten kan Kredittilsynet kräva bevisupptagning i domstol enligt de bestämmelser som gäller för tvistemål. När Kredittilsynet misstänker att det förekommit lagöverträdelser i form av t. ex. ekonomisk brottslighet eller miljöbrott skall Tilsynet meddela andra offentliga myndigheter såsom exempelvis polisen. I kredittilsynslagen finns en straffbestämmelse och den riktar sig mot enskilda tjänstmän som arbetar i finansinstitut. Om en sådan person med uppsåt eller av oaktsamhet gör sig skyldig till brott skall denne dömas till böter eller fängelse. Slutligen finns en särskild bestämmelse för det fall ett institut inte efterkommer ett föreläggande som Tilsynet meddelat. Då kan nämligen det departement, som i sista hand ansvarar för tillsynen, förelägga de personer eller det institut eller den koncern där institutet ingår, som skall uppfylla föreläggandet, att betala ett vite med ett visst belopp per dag fram till dess föreläggandet uppfyllts.
Finland
Tillsynen över finansmarknaden och dem som är verksamma på den utövas av Finansinspektionen vid Finlands Bank. Inspektionens verksamhet regleras huvudsakligen i lagen om Finansinspektionen. Tillsynsbefogenheterna finns i 3 kap och inleds med inspektionens rätt att samman
666 Bilaga 2 SOU 1998:160
kalla och närvara vid ett tillsynsobjekts styrelsemöte eller vid annat sammanträde där beslutanderätt utövas eller där förvaltningen handhas. Denna sammankallande- och närvaranderätt tillkommer en företrädare för Finansinspektionen. Denne äger yttra sig på mötena och få sin uppfattning antecknad till protokollet. I lagen finns sedvanliga möjligheter för inspektionen att få tillgång till granskningsuppgifter från instituten. Finansinspektionen har två möjligheter att utse särskilda personer att delta i tillsynsarbetet. Inspektionen kan utse en eller flera inspektörer att utföra en särskild granskning av ett tillsynsobjekts verksamhet. De utsedda inspektörerna har långtgående befogenheter. Om det i skötseln av ett tillsynsobjekts verksamhet förekommit oskicklighet, oaktsamhet eller missbruk kan inspektionen dessutom tillsätta ett ombud att övervaka institutets verksamhet. Vidare kan inspektionen förbjuda verkställighet av ett instituts beslut eller åtgärd om detta står i strid med lag, föreskrifter eller bolagsordningen. För det fall ett beslut redan verkställts kan inspektionen i stället förelägga institutet att vidta åtgärder för återkallande av verkställigheten eller rättelseåtgärder. Den mest ingripande åtgärden Finansinspektionen har till sitt förfogande är att återkalla meddelat tillstånd eller göra framställning härom till finansministeriet om det är ministeriet och inte inspektionen som beviljat tillståndet. Återkallande av tillstånd förutsätter att tillsynsobjektet har väsentligt brutit mot villkoren i tillståndet eller att de omständigheter under vilka tillståndet beviljades väsentligt har förändrats. Om inspektionen eller i förekommande fall finansministeriet bedömer att det är tillräckligt kan i stället för ett återkallande av beviljat tillstånd, villkoren i ett instituts tillstånd ändras. I lagen finns också ett särskilt stadgande om rätt för inspektionen att förena sina beslut och föreläggande med vite samt att dessutom döma ut vitet. I de särskilda lagar där verksamhetsreglerna för olika institut finns hänvisas till lagen om Finansinspektionen och i dessa lagar finns också särskilda bestämmelser rörande straff och vite.
Danmark
I Danmark är det Finanstilsynet som har huvudansvaret för tillsynen av bankerna, andra kreditinstitut, värdepappershandeln och försäkringsbolagens verksamhet. Bestämmelserna som reglerar Finanstilsynets rätt att ingripa mot institut under tillsyn finns i flera lagar men reglerna är i allt väsentligt enhetliga och likalydande. Det är Finanstilsynet som beviljar tillstånd att driva de olika verksamheterna och som i flertalet fall också kan återkalla tillstånd. Tilsynet övervakar att instituten följer lagar och förordningar. Detta sker främst genom löpande redovisning från instituten själva men även genom i lag föreskrivna inspektioner. Reglerna be-
Bilaga 2 667
träffande dessa är förhållandevis detaljerade. Bland annat föreskrivs i lagen såvitt avser tillsyn av banker, att varje inspektion skall avslutas med ett möte mellan Tilsynet och institutets styrelse, direktion och revisorer. På mötet skall Tilsynet meddela vilka iakttagelser som inspektionen gjort och vilka åtgärder som Tilsynet kräver av institutet. Dessutom skall Tilsynet tillställa institutet en skriftlig rapport över inspektionen. Institut har en generell skyldighet att tillhandahålla Tilsynet den information och de uppgifter som Tilsynet begär. Det kan vara alltifrån statistiska uppgifter till krav på att institutet skall upprätta och presentera en ekonomisk redogörelse över hela sin verksamheten med en prognos över den framtida utvecklingen av verksamheten. Finanstilsynet har rätt att offentliggöra vad som framkommit vid en inspektion men institutet kan kräva att vissa s.k. företagsangelägenheter inte offentliggörs. Om ett institut underlåter att följa lagbestämmelser eller förelägganden av Tilsynet, kan institutet åläggas att betala böter antingen per dag eller per vecka fram till dess att rättelse vidtagits. Denna sanktion kan Tilsynet använda till och med mot ett institut som inte inom rätt tid inkommer med redovisning av statistiska uppgifter. Finanstilsynet kan återkalla ett meddelat tillstånd om verksamheten inte påbörjas inom tolv månader efter det att beslut om tillstånd meddelats eller om verksamheten inte bedrivits under sex månader. Vidare kan tillstånd återkallas om ett institut gör sig skyldig till grov överträdelse av lag eller förordning. Om det skulle visa sig att en styrelseledamot eller en medlem i institutets direktion inte har tillräcklig erfarenhet att ta ansvar för att driva verksamheten, eller om denne dömts för brott som skulle kunna påverka förtroendet för intstitutet, så kan Finanstilsynet enligt uttryckliga bestämmelser i lag återkalla tillståndet. Givetvis kan tillstånd också återkallas om ett institut har ekonomiska problem. I stället för att återkalla ett tillstånd på grund av solvensproblem kan Tilsynet besluta om anstånd för viss tid i syfte att bereda institutet möjlighet att åtgärda bristerna. Bestämmelserna rörande tillsynen av försäkringsbolag är som nämnts i allt väsentligt identiska med vad som gäller för andra institut. Däremot har Tilsynet i arbetet med tillsyn över försäkringsbolag hjälp av ett försäkringsråd. Även beträffande försäkringsbolag har Finanstilsynet en möjlighet att återkalla ett tillstånd men dessutom, om det bedöms som tillräckligt, återkalla endast en del av detsamma.
Tyskland
I Tyskland ansvarar i första hand Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen, bankinspektionen, för banktillsynen. Detta sker i nära samarbete med den tyska centralbanken, Deutsche Bundesbank. Bankinspektionen
668 Bilaga 2 SOU 1998:160
är direkt underställd finansdepartementet, vilket också har en relativt stor del i tillsynsarbetet. Tillsynsområdet omfattar samtliga kreditinstitut och aktörer på värdepappersmarknaden. Försäkringstillsynen handhas av Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen, försäkringsinspektionen, som i allt väsentligt har liknande befogenheter som bankinspektionen. Bankinspektionen utfärdar på sedvanligt sätt som i andra länder föreskrifter och riktlinjer för tillståndspliktig verksamhet. Däremot är inspektionens befogenhet till undersökningsverksamhet ute hos instituten begränsad. I stället anlitas i mycket stor utsträckning externa revisorer. Dessa liksom instituten själva har en omfattande rapporteringsskyldighet till bankinspektionen. Rapporterna granskas ingående av inspektionen och i vissa avseenden även av centralbanken. Bankinspektionen kan återkalla tillstånd att bedriva tillståndspliktig verksamhet under i lag angivna förutsättningar. Trots ett flertal bestämmelser härom ankommer det på inspektionen att utreda och bedöma om en uppkommen situation är tillräckligt allvarlig för att ett tillstånd skall återkallas. De flesta återkallandegrunderna avser ekonomiska bedömningar där inspektionen kan tvingas att på grund av ett instituts ekonomiska bekymmer återkalla tillståndet till skydd för t. ex. insättare. Förrutom ekonomiska överväganden kan även upprepad misskötsamhet i form av bristande inrapportering utgöra grund för återkallande av tillstånd. I stället för att återkalla ett tillstånd kan bankinspektionen under specifika omständigheter kräva att en anställd entledigas från sitt ansvarsområde. Det kan gälla en situation där bankens åtaganden hotas på grund av att den ansvarige vidtagit eller underlåtit att vidta åtgärder. Personen i fråga kan också ha visat sig vara dokumenterat opålitlig eller sakna erforderlig kompetens att ansvara för verksamheten. Det finns till och med bestämmelser som ger inspektionen befogenhet att efter en varning kräva ett entledigande vid bristande administrativa rutiner och trots mot inspektionens förelägganden. Av naturliga skäl är det endast högt uppsatta chefer i ett institut som på detta sätt kan ställas till ansvar och ifrågasättas av bankinspektionen. En begäran från inspektionen i förevarande fall skall ställas till banken som i sin tur har att ta ställning till hur den uppkomna situationen skall lösas med hänsyn till arbetsrättliga frågor och eventuellt anställningsavtal.Ytterligare en möjlighet som bankinspektionen har är att ingripa konkret i bankens verksamhet genom att hindra verkställighet av beslut. Ett beslut av inspektionen kan förenas med vite om högst 100 000 DM. Slutligen kan nämnas att bankinspektionen har andra omfattande befogenheter när ett institut har allvarliga ekonomiska problem. Härvid kan inspektionen ingripa för att säkra tillgångar och hindra ytterligare förluster. Inspektionen kan i samma syfte kräva att vinstutdelning stoppas eller i vart fall begränsas.
Bilaga 2 669
Storbritannien
I Storbritannien ansvarar en avdelning i centralbanken för banktillsynen och tillsynen över försäkringsbolagen åligger i första hand en avdelning i handels- och industridepartementet. Departementet har också det formella tillsynsansvaret över värdepappersmarknaden även om detta i praktiken delegerats till en privaträttslig paraplyorganisation med flera s.k. självreglerande organisationer under sig. Tillsynsverksamheten är inriktad på hur institutens verksamhet mer övergripande bedrivs och om den kännetecknas av laglighet och stabilitet. Ingripandemöjligheterna för tillsynsorganen i Stobritannien är i allt väsentligt desamma som i övriga ovan redovisade länder. Tillsynsmyndigheterna utfärdar mer eller mindre generella riktlinjer för olika verksamheter och följer upp efterlevnaden av lagar och riktlinjer främst genom inrapportering från instituten, undersökningar och anlitande av revisorer. Särskiljande för tillsynsverksamheten i Storbritannien är tillsynsorganens regelbundna samtal och diskussioner med ledningen i varje enskilt institut under tillsyn. Vid dessa för kreditinstitut årligen återkommande, och för försäkringbolag något mer sällan förekommande, diskussionerna deltar också externa revisorer. Under ett samtal får tillsynsorganet insyn och viss kontroll över den verksamhet som institutet bedriver men institutets ledning tvingas också att redovisa framtidsplaner och vilka åtgärder som planeras för att komma till rätta med eventuella problem. Tillsynsmyndigheterna har som nämnts sedvanliga sanktionsmöjligheter allt från återkallande av tillstånd till vitesföreläggande av beslut. Vad som kan förtjänas att nämnas är att Bank of England i stället för att återkalla ett tillstånd att driva tillståndspliktig verksamhet kan återkalla endast del av meddelat tillstånd och även för en viss tid. Vidare kan tillsynsorganet givetvis också förelägga institutet att företa viss åtgärd eller stoppa verkställighet av ett beslut men dessutom kräva att en viss cheftjänsteman i ett institut entledigas.
Förslag till förändringar
Införandet av nedanstående ändringsförslag bör övervägas av kommittén i samband med arbetet att utforma förslag till förändringar av Finansinspektionens ingripandemöjligheter. Förslagen grundar sig i allt väsentligt på vad som framkommit i avsnittet om tillsynsmyndigheter i andra länder.
1. Reglerna för Finansinspektionens ingripandemöjligheter och sanktioner skall vara enhetliga för samtliga institut under tillsyn dvs. att ett enhetligt sanktionssystem införs med likalydande terminologi i de
670 Bilaga 2 SOU 1998:160
aktuella lagarna beträffande t. ex. återkallande av tillstånd, varning, erinran, föreläggande att vidtaga åtgärder eller att inte verkställa ett beslut.
2. Bestämmelser som möjliggör att Finansinspektionen i samband med en formell sanktion mot ett institut även skall kunna förklara en person i högsta ledningen eller en styrelseledamot som olämplig för uppdraget.
3. En rätt att utfärda föreläggande att avveckla viss del av en rörelse om grundförutsättningarna för verksamheten hotas (kapitaltäckning, reservsättning, skuldsättning).
4. Utökande möjligheter att anlita den av inspektionen förordnade revisorn samt att vidtaga extra tillsynsinsatser i en verksamhet t. ex. genom anlitande av revisionsföretag och att dessa extra tillsynskostnader skall kunna debiteras det enskilda institutet.
5. Införande av möjligheten att ta ut en administrativ avgift vid uppenbara överträdelser av gällande bestämmelser som snabbt kan rättas till vid upptäckt men som kan återkomma flera gånger utan att inspektionen kan ingripa, såsom exempelvis vid bristande eller försenad rapportering.
6. Av rättssäkerhetsskäl skall Finansinspektionens beslut alltid kunna överklagas.
Bilaga 3 671
Artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet
Inledning
I denna bilaga analyseras den närmare innebörden av artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet. Enligt huvudregeln i artikel 3 skall medlemsländerna "förbjuda personer eller företag som inte är kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten." Kreditinstitut definieras i EG-rätten som företag som från allmänheten tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel och beviljar krediter för egen räkning. I Sverige träffas främst banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersbolag som tar emot kundmedel av denna definition. Enligt en undantagsregel skall förbudet dock inte gälla "mottagande av insättningar eller andra medel i fall då återbetalningsskyldigheten åvilar en medlemsstat eller dess regionala eller lokala myndigheter eller offentliga internationella organ i vilka en eller flera medlemsstater ingår, inte heller i fall som är särskilt omfattade av nationell lagstiftning eller av regler antagna av gemenskapen, allt under förutsättning att verksamheten är underkastad regler och övervakning till skydd för insättare och investerare."
Här bör erinras om att de enda officiella motiv som finns till EGlagstiftningen är de relativt kortfattade och allmänt hållna ingresser som vanligen inleder varje förordning eller direktiv. Andra dokument eller uttalanden från kommissionen eller ministerrådet som tillkommer i samband med ny reglering kan, under förutsättning att de är offentliga, ge ledning för hur en viss bestämmelse skall tolkas. Från EG-rättslig synpunkt finns det i och för sig inte något som hindrar att det i en svensk proposition eller ett utskottsbetänkande ges vägledning om hur en viss införlivad direktivbestämmelse skall tillämpas. Ett motivuttalande av detta slag får emellertid aldrig göra anspråk på att utgöra ett auktoritativt besked om de införlivade bestämmelsernas rätta tolkning utan bör snarast ses som ett på fakta och erfarenhet grundat övervägande om hur frågan kan komma att bli bedömd av i sista hand EG-domstolen.228Analysen av artikel 3 bör läsas med detta i åtanke.
228Prop. 1994/95:19 s. 528 f.
672 Bilaga 3 SOU 1998:160
Vilken verksamhet skall regleras enligt artikel 3?
Enligt huvudregeln i artikel 3 är det förbjudet för andra än kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten. Enligt undantaget är det möjligt att låta andra än kreditinstitut ta emot insättningar och andra medel under förutsättning att verksamheten omfattas av vissa regler. Ordalydelsen i den svenska versionen av direktivet ger intryck av att en innehållsmässig skillnad är avsedd mellan huvudregeln och undantaget. I definitionen av kreditinstitut ingår ledet "från allmänheten ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel". Vid en jämförelse med de engelska och franska versionerna av banksamordningsdirektiven framgår att lydelserna av definitionen av kreditinstitut samt huvudregeln och undantaget i artikel 3 är identiska. Detta tyder på att de skilda uttryckssätten i den svenska versionen inte är avsedda att innebära en innehållsmässig skillnad. Det finns dock anledning att granska de olika uttryckssätten närmare.
Inlåning från allmänheten
Vad innebär då huvudregeln, förbud för andra än kreditinstitut att driva rörelse som omfattar inlåning från allmänheten? Bortsett från direktivtexten saknas egentliga tolkningsdata. I den engelska versionen av artikel 3 motsvaras huvudregelns uttryck "inlåning från allmänheten" av "deposits and repayable funds". I den franska versionen motsvaras samma begrepp av "des dépots ou d'autres fonds remboursables du public". Begreppen definieras inte i banksamordningsdirektiven. I direktivet om insättningsgaranti, som antogs efter det andra banksamordningsdirektivet, finns dock en definition av "deposits" (dépots)229. Detta är en legaldefinition som kan antas vara specifikt utformad för tillämpningen av direktivet om insättningsgaranti. Det torde därför inte vara möjligt att dra den slutsatsen att innebörden av "deposit" är exakt densamma i banksamordningsdirektiven. Viss ledning för tolkningen av "deposit" i artikel 3 torde dock definitionen i insättningsgarantidirektivet ha.
I den svenska versionen av direktivet om insättningsgaranti motsvaras begreppet "deposits" av "insättning" och definieras som "ett tillgodohavande i form av inlåning eller som ett tillfälligt led i normala banktransaktioner och som ett kreditinstitut måste betala tillbaka enligt de lagliga och avtalsmässiga villkor som är tillämpliga, och alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut. – Andelar i brittiska och irländska "building societies" bortsett från andelar som utgör en
229 Fortsättningsvis används främst terminologin i den engelska versionen av EG-direktiven.
Bilaga 3 673
form av eget kapital i enlighet med artikel 2, skall anses vara insättningar. – Obligationer som uppfyller villkoren i artikel 22.4 i rådets direktiv 85/611/EEG av den 20 december 1985 om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag), skall inte anses vara insättningar."
Till begreppet insättning i direktivet om insättningsgaranti räknas alltså förutom tillgodohavanden på konto, andra tillgodohavanden, alla fordringar i form av värdepapper som har ställts ut av ett kreditinstitut, dvs. såväl skuldebrev som bankcertifikat och andra jämförbara värdepapper. När det gäller värdepapper är det närmast fråga om en cirkeldefinition; kreditinstitut är företag som tar emot insättningar och (vissa) insättningar är värdepapper som har ställts ut av kreditinstitut. Förklaringen till denna definition torde vara att insättningsgarantidirektivet endast gäller för kreditinstitut.
Diskrepansen mellan andra banksamordningsdirektivet och direktivet om insättningsgaranti torde kunna förklaras med bristande precision i språket vid utarbetandet av den svenska versionen av direktiven. Systematiken skulle bli mer logisk om förbudet att ta emot inlåning i artikel 3 i stället tolkas som ett förbud att ta emot insättningar ungefär i den mening som termen används i direktivet om insättningsgaranti. Detta innebär att huvudregeln i artikel 3 har ett vidare tilllämpningsområde än den nuvarande bankrörelsedefinitionen230 och insättningsbegreppet i lagen om insättningsgaranti231.
Andra återbetalbara medel
Som ovan nämnts innehåller huvudregeln i de engelska och franska versionerna av artikel 3 ett förbud för andra än kreditinstitut att ta emot inte enbart "deposits" respektive "dépots" utan också "repayable funds" respektive "autres fonds remboursables" från allmänheten. Det tyder på att även huvudregeln i den svenska versionen skall tolkas som att den omfattar inte bara insättningar utan också andra återbetalbara medel från allmänheten. I den svenska versionen av det första banksamordningsdirektivet motsvaras begreppet "repayable funds" i definitionen av kreditinstitut av begreppet "återbetalbara medel". I ingressen till det första banksamordningsdirektivet anges vad som avses med återbetalbara me-
230 Bankrörelsedefinitionen i 1 kap. 2 § BRL har följande lydelse. Med bankrörelse avses i denna lag verksamhet i vilken ingår inlåning på konto om behållningen är nominellt bestämd och tillgänglig för insättaren med kort varsel.231 I lagen om insättningsgaranti definieras insättning som nominellt bestämda tillgodohavanden som är tillgängliga för insättaren med kort varsel.
674 Bilaga 3 SOU 1998:160
del. Där sägs bl.a. att samordningen gäller ". . .alla institut vars verksamhet består i att ta emot återbetalbara medel från allmänheten, antingen genom insättningar eller i annan form, såsom fortlöpande utgivning av obligationer och andra jämförbara värdepapper, (egen kurs.) samt att bevilja. . .". Detta uttryck motsvaras i den engelska versionen av "the continuing issue of bonds and other comparable securities" och i den franska versionen av "que l'émission continue d'obligations et d'autres titres comparables". Vissa typer av obligationer och andra jämförbara värdepapper torde sålunda omfattas av huvudregeln i artikel 3. Uttalanden i en kommentar till EG-rätten, "Banking and EC Law Commentary", tyder också på att dylika obligationer och värdepapper är att betrakta som "repayable funds"232.
Det hittills sagda talar för att huvudregeln kan tolkas som ett förbud för andra än kreditinstitut att ta emot insättningar i ungefär samma mening som termen används i direktivet om insättningsgaranti eller andra återbetalbara medel i den mening som preciseras i ingressen till första banksamordningsdirektivet. Genom en sådan tolkning får huvudregeln och undantaget samma innebörd liksom i de engelska och franska versionerna av artikel 3. I avsnitt om utländska rättsordningar framgår att andra medlemsländer i EU tolkat artikel 3 på samma sätt. Det fordras särskild reglering enligt artikel 3 för det fall att andra än kreditinstitut i sin verksamhet tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel, med ovan angiven innebörd, från allmänheten. För dessa medel finns alltså inget krav vad gäller uppsägningstidens längd.
Allmänhetsbegreppet
Därmed är frågan vilken innebörd huvudregelns hänvisning till begreppet allmänheten har. Även beträffande detta begrepp saknas i princip tolkningsdata. I banksamordningsdirektiven förekommer allmänhetsbegreppet i artikel 3 och i definitionen av kreditinstitut. Någon definition av begreppet finns dock inte. I de engelska och franska versionerna av artikel 3 används "the public" respektive "du public". Av den ovan nämnda kommentaren framgår att kreditinstitut eller andra professionella aktörer på den finansiella marknaden inte anses tillhöra kretsen allmänheten.233
232 Se Empel o.a., Banking and EC Law Commentary (avsnitt 3.3.2) vari uttalas följande. "The receipt of 'repayable funds' can take whatever form: it does not matter whether they are received in the form of deposits or in other forms, such as the continuing issue of bonds and other comparable securities."233 Se Empel o.a., Banking and EC Law Commentary (avsnitt 3.3.2) vari uttalas följande ". . . the deposits and other repayable funds must be received 'from the public'. For that reason an undertaking raising its funds on the in-
Bilaga 3 675
EG-direktivet av den 17 april 1989 om samordning av kraven på upprättande, granskning och spridning av prospekt som skall offentliggöras när överlåtbara värdepapper erbjuds till allmänheten (prospektdirektivet, 89/298/EEG) kan också nämnas i detta sammanhang. Prospektdirektivet innehåller bestämmelser om minimikrav för prospekt angående värdepapper som i ett eller flera medlemsländer bjuds ut till allmänheten och som inte redan är officiellt noterade vid en fondbörs. Inte heller prospektdirektivet innehåller någon definition av allmänhetsbegreppet. Däremot anges i direktivet vilka erbjudanden som inte omfattas, bl.a. erbjudanden till "personer inom en begränsad krets". I den engelska versionen av direktivet motsvaras detta uttryck av "a restricted circle of persons".
Osäkerheten kan således sägas vara stor såvitt gäller tolkningen av allmänhetsbegreppet. Visst stöd finns för att en del juridiska personer, kreditinstitut och andra professionella aktörer på den finansiella marknaden, inte tillhör denna krets.
Vilken lagstiftning krävs enligt artikel 3?
Som tidigare sagts krävs enligt undantagsregeln i artikel 3 att verksamhet som bedrivs av andra än kreditinstitut och avser mottagande av insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten skall omfattas av regler och övervakning till skydd för insättare och investerare.
Vad avses då med regler och övervakning? I den engelska versionen motsvaras begreppen av "regulations and controls" och i den franska versionen av "des réglementations et controles". Jämförelsen med den engelska och franska ordalydelsen tyder på att det inte är fråga om samma krav på tillsyn som gäller för kreditinstitut.
Regler och övervakning skall vara till skydd för insättare och investerare. Begreppet skydd motsvaras i den engelska versionen av "protect" och i den franska versionen av "la protection". Enligt insättningsgarantidirektivet234 (artikel 3) får inget auktoriserat kreditinstitut ta emot insättningar om det inte är anslutet till ett system för garanti av insättningar. Om andra än kreditinstitut tar emot insättningar finns inte motsvarande krav. Enligt förslaget till direktiv om system för ersättning till investerare235 (artikel 2.1) får ett auktoriserat kreditinstitut eller värdepappersfö-
ter-bank market from credit institutions or from other professional market parties - as, for instance, institutional investors and insurance companies does not qualify as a credit institution.234 EG-direktivet (94/19/EG) om system för garanti för insättningar.235 Förslaget är dagtecknat den 6 november 1995.
676 Bilaga 3 SOU 1998:160
retag endast bedriva värdepappersrörelse om det är anslutet till ett system för ersättning till investerare (investerarskydd). De angivna reglerna tyder på att reglering enligt artikel 3 i vart fall inte innebär krav på reglering motsvarande insättningsgarantin eller ett system för ersättning till investerare.
Vad som skall förstås med begreppen insättare och investerare förklaras inte närmare i banksamordningsdirektiven och ej heller i direktivet om insättningsgaranti. I förslaget till direktiv om system för ersättning till investerare definieras investerare som varje person som har anförtrott ett värdepappersföretag medel eller intrument i samband med en investeringstjänst236. I lagen om insättningsgaranti definieras insättare som den som har en insättning i ett institut.
Artikel 3-reglering i andra EU-länder
I detta avsnitt redovisas om och under vilka förutsättningar företag som inte är kreditinstitut enligt EG-rätten får ta emot insättningar ("deposits") eller andra återbetalbara medel från allmänheten. Redovisningen avser rättsläget i Danmark, Finland, Grekland, Irland, Italien, Frankrike, Luxemburg, Nederländerna, Portugal, Spanien, Storbritannien, Tyskland och Österrike. Det skall inledningsvis påpekas att det finns en viss osäkerhet om vad respektive land avser med begreppet "deposits".
I samtliga länder utom Finland är det i princip endast företag som är att betrakta som kreditinstitut enligt EG-rätten som får ta emot "deposits"237. I Finland är huvudprincipen mer begränsad och innebär att det endast är banker som får ta emot "deposits". Luxemburg och Nederländerna har implementerat artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet i sin nationella rättsordning. Båda länderna synes ha tolkat huvudregeln i artikel 3 som ett förbud för andra än kreditinstitut att ta emot dels "deposits", dels "other repayable funds". I Storbritannien har vissa rättssubjekt uttryckligen undantagits från förbudet för andra än kreditinstitut att ta emot "deposits" från allmänheten. I Danmark, Finland och Neder-
236 Investeringstjänst definieras i förslaget till direktiv om system för ersättning till investerare som varje investeringstjänst såsom detta begrepp definieras i artikel 1.1 i direktivet om investeringstjänster samt den tjänst som avses i punkt 1 i avsnitt C i bilagan till det direktivet. Med investeringstjänst avses alltså bl.a. överlåtbara värdepapper, andelar i företag för kollektiva investeringar, penningmarknadsinstrument, finansiella terminskontrakt samt köp- och säljoptioner.237 Kreditinstitut definieras i EG-rätten som företag som från allmänheten tar emot insättningar eller andra återbetalbara medel och beviljar krediter för egen räkning.
Bilaga 3 677
länderna finns undantag från de ovan nämnda huvudprinciperna samt särskild lagstiftning som kan antas uppfylla kraven i artikel 3. I det följande presenteras rättsläget i Danmark, Finland, Luxemburg, Nederländerna och Storbritannien närmare.
Danmark
I Danmark är rätten att ta emot "deposits" från allmänheten inte förbehållen banker. Enligt loven om banker og sparekasser m.v. har banker, sparbanker (sparekasser) och ekonomiska föreningar som driver in- och utlånings-verksamhet (andelskasser), vissa kreditinstitut enligt loven om visse kreditinstitutter samt vissa utländska kreditinstitut rätt att ta emot inlåning från allmänheten. Samtliga institut som tar emot inlåning från allmänheten står under tillsyn av den danska inspektionsmyndigheten
Finanstilsynet och är skyldiga att vara anlutna till den danska indskydergarantifonden.
För företag som driver sparverksamhet eller ger ut förbetalda kontokort finns en särskild lag sedan den 1 juni 1996 lov (nr. 375 af 22. maj 1996) om sparevirksomheder og udstedere af forudbetalte betalingskort. Av förarbetena framgår att lagen har införts för att uppfylla kraven i artikel 3 i andra banksamordningsdirektivet.238
Enligt lagen om sparverksamhet och utgivare av förbetalda kontokort krävs tillstånd för att driva sparverksamhet och att utge förbetalda kort om verksamheten drivs av andra än pengeinstitut. Med sparverksamhet avses verksamhet som bedrivs av företag som yrkesmässigt eller som ett väsentligt led i verksamheten tar emot inlåning eller andra medel som skall återbetalas, från allmänheten eller en vidare krets, och som använder de mottagna medlen på annat sätt än vid insättning i ett pengeinstitut om verksamheten inte drivs av banker, sparbanker eller ekonomiska föreningar som driver in- och utlåningsverksamhet samt vissa andra institut. Företag som driver sparverksamhet skall ha ett eget kapital som uppgår till minst 5 miljoner danska kronor. Sparverksamhet får endast drivas av vissa särskilt uppräknade företagsformer, bl.a. aktiebolag, anpartsselskaber, affärsdrivande fonder och ekonomiska föreningar.
Med utgivare av förbetalda kort avses företag vars verksamhet består i att ta emot medel som skall återbetalas, från allmänheten eller en vidare krets, där återbetalningen sker genom att innehavaren av det förbetalda kortet kan använda detta vid betalning hos en bredare krets av leverantörer av varor och tjänster. Sådana företag skall drivas i aktiebolagsform och enligt huvudregeln ha ett aktiekapital som uppgår till minst 20 mil-
238 Bemærkningar till förslag till lov om sparevirksomheder og udstedere af forudbetalte betalingskort (nr L 164).
678 Bilaga 3 SOU 1998:160
joner danska kronor. Finanstilsynet utövar tillsyn över att bestämmelserna i lagen följs. Den som överträder bestämmelserna i lagen kan dömas till böter eller fängelse.
Finland
I Finland har depositionsbankerna, dvs. affärsbankerna, sparbankerna och föreningsbankerna ensamrätt att ta emot depositioner från allmänheten. Depositionsbankernas verksamhet regleras i kreditinstitutlagen. Denna lag har ersatt den finska depositionsbanklagen och finansieringsverksamhetslagen. På motsvarande sätt som i Danmark finns möjlighet för andra företag än kreditinstitut att ta emot "deposits". Ekonomiska föreningar som idkar handelsrörelse har nämligen enligt lagen om andelslag rätt att ta emot sparkassedepositioner från sina medlemmar eller medlemmarnas minderåriga barn. Eftersom depositionerna enbart sker från medlemmar i föreningen och dem närstående anses depositionerna inte ske från allmänheten.
Den sparkasseverksamhet som regleras i lagen om andelslag motsvarar den verksamhet som i Sverige bedrivs av vissa ekonomiska föreningar. Andelslagens huvudsakliga verksamhet är vanligtvis icke-finansiell. Med sparkasseverksamhet avses verksamhet där ett andelslag för finansiering av sin rörelse av sina medlemmar tar emot medel som skall återbetalas, s.k. medlemsplaceringar. Sedan den 1 juli 1996 gäller nya regler för andelslag. Motivet för lagändringarna är att närma placeringen av medel i en sparkassa och riskplacering som regleras i värdepappersmarknadslagen till varandra. I förarbetena till lagändringarna framhålls att i princip bör ett andelslags ägare, medlemmarna, inte skyddas på något särskilt sätt när de placerar medel i det företag som de äger.239 Lagändringarna innebär bl.a. att andelslag som bedriver sparkasseverksamhet inte som tidigare skall vara skyldiga att ordna borgen eller annan motsvarande säkerhet för tryggande av en fordran som grundar sig på en medlemsplacering. Arrangemangen för ställande av säkerhet är i stället beroende av andelslagets egen prövning och andelslaget svarar också för de säkerheter som ställs. Finansministeriets tidigare skyldighet att godkänna arrangemangen för ställande av säkerhet har därmed upphört. Andelslagen är sedan den 1 juli 1996 skyldiga att informera om de omständigheter som påverkar medlemsplaceringens värde. Upplysningar skall lämnas minst två gånger per år i en delårsrapport och i en bokslutskommunniké. Upplysningarna skall ges så att en medlemsplacerare på grundval av dem kan bilda sig en välgrundad uppfattning om andelsla-
239 Regeringens proposition till Riksdagen med förslag till lagar om ändring av lagen om andelslag och vissa lagar som har samband med den.
Bilaga 3 679
gets verksamhet och resultatet samt dess utveckling. Dessutom skall andelslaget vara skyldigt att informera om beslut och omständigheter som är ägnade att väsentligt påverka medlemsplaceringens värde. Sparkasseverksamheten skall vidare granskas av en särskild sparkasseinspektör. Som sparkasseinspektör fungerar en av Centralhandelskammaren eller en handelskammare godkänd revisor eller revisionssammanslutning.
Luxemburg
I Luxemburg har artikel 3 i princip införts enligt sin ordalydelse i The law of April 5, 1993 on the financial sector (artikel 2 (3)). Enligt en inofficiell översättning av bestämmelsen till engelska framgår att såväl huvudregeln som undantaget omfattar både "deposits" och "other repayable funds". Enligt Institut Monetaire Luxembourgeois har bestämmelsen ännu inte haft någon praktisk tillämpning.
Nederländerna
I Nederländerna har artikel 3 införts i sektion 82 of the Dutch Act on the
Supervision of the Credit System 1992. I denna bestämmelse stadgas följande. "...any natural person or legal entity is prohibited from inviting, receiving or having, in the course of his or its occupation or business, funds, repayable on demand or subject to notice being given, from the public (...)." Från detta förbud har undantagits utgivande av vissa värdepapper (issue of securities) under förutsättning att dessa värdepapper ges ut i enlighet med vad som föreskrivs i the Act on the Supervision of Securities Transactions. Enligt denna lag skall exempelvis investerare erhålla adekvat information. Från förbudet i sektion 82 har undantagits bl.a. eget kapital (the own funds of the issuing enterprise or institution) och frimärken. The Minister of Finance har vidare möjlighet att meddela dispens från förbudet i sektion 82 om de intressen som bestämmelsen är avsedda att skydda har blivit tillgodosedda på annat sätt.
680 Bilaga 3 SOU 1998:160
Storbritannien
I Storbritannien regleras tillståndspliktig "deposit-taking-business" i the
Banking Act 1987". "Deposit-taking-business" är mer omfattande än sådan som drivs av kreditinstitut och avser a) verksamhet där "deposits" lånas ut till andra (in the course of the business money received by way of deposit is lent to others, eller b) någon annan del av rörelsen finansieras med medel som erhållits genom "deposits" (any other activity of the business is financed, wholly or to any material extent, out of the capital of or the interest on money received by way of deposit). "Deposit-takingbusiness" som endast accepterar "deposits" i en mycket begränsad omfattning är undantagna från kravet på auktorisation. Undantagen avser bl.a. Bank of England, välgörenhetsorganisationer, vissa kyrkor och kooperativa föreningar240. För denna verksamhet finns ingen särskild reglering eller tillsyn.
Sammanfattning
Det kan konstateras att det finns få tolkningsdata till ledning för vilken verksamhet som bör omfattas av nationell lagstiftning enligt artikel 3. En del tyder dock på att huvudregeln kan tolkas som ett förbud för andra än kreditinstitut att i sin verksamhet ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten med den innebörd som angetts ovan. Med insättningar och andra återbetalbara medel avses alltså förutom tillgodohavanden på konto, andra tillgodohavanden och fordringar i form av värdepapper. Med allmänheten torde avses såväl privatpersoner som företag, dock inte kreditinstitut och andra professionella aktörer på den
240 Undantagen från kravet på auktorisation omfattar följande. 1) charities, 2) certain churches, 3) industrial och provident societies, 4) agricultural, forestry och fisheries associations, 5) retail and other co-operative societies, 6) practising solicitors in the course of their profession, 7) pre-contract deposits accepted in the cours of estate agency work, 8) certain public undertakings, 9) the Student Loans Company Ltd, 10) the National Children' s Charities Fund, 11) deposits accepted by a person who is an authorised person or an exempted person under the Financial Services Act 1986 if they are accepted in the cours of or for the purpose of engaging in any dealing activity with or on behalf of the person by whom or on whose behalf the deposit is made or any service activity on behalf of that person and 12) deposits which are accepted in compliance with the regulations covering "relevant debt securities". The regulations allow debt securities (commercial paper or notes) to be issued be e.g. companies which have net assets above a certain amount and which have shares or debt securities listed on certain stock exchanges.
Bilaga 3 681
finansiella marknaden. Innebörden av undantagsbestämmelsen i artikel 3 blir då att om svensk lagstiftning tillåter andra än kreditinstitut att i sin verksamhet ta emot insättningar eller andra återbetalbara medel från allmänheten med samma innebörd som huvudregeln så fordras att denna verksamhet underkastas viss reglering.
Även de tolkningsdata som finns till ledning för vilken reglering och övervakning som krävs för att efterkomma kraven i artikel 3 är få. Några omständigheter talar dock för att det inte är fråga om samma krav på reglering och offentlig tillsyn som gäller för kreditinstitut. Redovisningen av rättsläget i EU:s medlemsländer tyder på att medlemsländerna tolkat artikel 3 på olika sätt.