Sammanfattning av uppdraget

En särskild utredare skall överväga om det bör införas särskilda hyressättningsregler för lägenheter i nybyggda hus. Utredaren skall också se över förutsättningarna för att i det befintliga lägenhetsbeståndet bättre anpassa hyrorna efter bruksvärdet.

Utredaren skall belysa hur prövningen i hyressättningstvister går till och överväga om det behövs förändringar för denna prövning.

Slutligen skall utredaren överväga om förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av s.k. tillval och frånval bör förändras.

Utredaren skall lämna de författningsförslag som övervägandena ger anledning till.

Behovet av en översyn

Allmänt om reformbehovet

Det fanns år 2001 cirka 4,3 miljoner lägenheter i landet. Av dessa utgjorde 42 procent egna hem, 40 procent hyreslägenheter och 18 procent bostadsrättslägenheter. Hyreslägenheterna utgör alltså en betydelsefull del av det totala lägenhetsbeståndet. En väl fungerande hyressektor är därmed en förutsättning för att bostadsmarknaden som helhet skall fungera väl.

I 12 kap.jordabalken (hyreslagen) finns bestämmelser som reglerar förhållandet mellan en hyresvärd och en hyresgäst. Bestämmelserna utgår ifrån att hyresgästenhar en särskilt skyddsvärd ställning. Hyresgästen har därför getts ett starkt besittningsskydd. Det finns också bestämmelser om hur hyran skall bestämmas om det uppstår tvist om hyrans storlek, det s.k. bruksvärdessystemet.

Bruksvärdessystemet infördes år 1969. Syftet var att förhindra att hyresvärdar tar ut oskäliga hyror och att stärka hyresgästernas besittningsskydd.

Bruksvärdessystemet har setts över vid flera tillfällen. Senaste översynen gjordes år 2000 av Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet. Vid denna översyn gjordes bl.a. en enkätundersökning där ett stort antal hyresgäster tillfrågades om hur de värderar olika faktorer i en boendemiljö och om hur dessa påverkar hyresbetalningsviljan. Undersökningen visade att hyresgästerna värdesätter främst säkerhet och trygghet i boendet, närhet till affärer, en vacker fastighet med trevlig utemiljö och bra kommunikationer. Utredningens sammanfattande bedömning var att bruksvärdessystemet i stort har fungerat väl och resulterat i en förhållandevis god måluppfyllelse (se SOU 2000:33).

Det finns samtidigt tecken på behov av vissa ändringar av bruksvärdessystemet. För närvarande råder i flera regioner i landet en brist på hyreslägenheter. Det har framförts olika förklaringar till detta. En sådan är svårigheterna för fastighetsägare att uppnå lönsamhet vid nybyggnation. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet uppmärksammade detta och övervägde också vissa förslag till ändringar av bruksvärdessystemet. Dessa syftade till att främja nyproduktionen av hyreslägenheter (se a.a. s. 127-132).

En annan fråga som också ofta diskuteras är om de hyresskillnader som finns mellan olika lägenheter är rättvisa. Vissa anser att attraktiva lägenheter i centrala lägen är underprissatta samtidigt som andra menar att hyresgäster i mindre attraktiva områden får betala högre hyror än vad som kan anses motiverat.

En central roll på hyresmarknaden spelar de tre organisationerna Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och SABO. Under år 2001 påbörjade de ett gemensamt arbete om hur hyresrätten kan utvecklas och byggandet av hyreslägenheter öka. Inom ramen för detta arbete träffade de i januari 2003 en överenskommelse om reformerad bostadshyressättning. I överenskommelsen anges att organisationerna är överens om

· att det skall finnas realistiska möjligheter att bygga och hyra ut hyresbostäder,

· att det skall vara möjligt att beakta enskilda hyresgästers varierande önskemål, både i det befintliga beståndet och vid ny- och ombyggnad, samt

· att hyresskillnader mellan lägenheter med skilda egenskaper skall upplevas som rättvisa och att detta innebär att förändringar i den nuvarande hyressättningen måste göras på flera orter.

Organisationerna förordar i överenskommelsen vissa lagändringar. Dessa gäller hyran för nyproducerade lägenheter, hyresanpassningar i det befintliga lägenhetsbeståndet, hyresnämndens prövning av hyressättningsärenden samt förutsättningarna för s.k. tillval och frånval.

Hyran för nyproducerade lägenheter

Bestämmelser om bruksvärdessystemet finns i 55 § hyreslagen. De innebär att om hyresvärden och hyresgästen tvistar om hyrans storlek skall hyran fastställas till skäligt belopp. Hyran är inte att anse som skälig, om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga. Vid prövningen skall i första hand beaktas hyran för lägenheter i hus som ägs och förvaltas av kommunala bostadsföretag.

I bruksvärdessystemet har alltså hyressättningen i det kommunala beståndet fått en hyresnormerande funktion.

Hyran för en lägenhet kan bestämmas i ett vanligt hyresavtal. I praktiken fastställs dock de flesta hyror i förhandlingsöverenskommelser, som träffas mellan å ena sidan hyresvärden eller hyresvärden och en organisation av fastighetsägare, i vilken hyresvärden är medlem, och å andra sidan en organisation av hyresgäster.

Såväl hyresvärden som hyresgästen kan begära att en hyra som har fastställts i ett hyresavtal eller i en förhandlingsöverenskommelse skall ändras. Om parterna inte kan enas, kan hyresnämnden avgöra tvisten. Hyresnämndens beslut om ändring av hyresvillkoren får dock normalt inte avse tiden innan sex månader har förflutit efter det att de förut gällande villkoren började att tillämpas.

Som nyss nämnts förklaras ibland den nuvarande bristen på hyreslägenheter med svårigheter för fastighetsägare att uppnå lönsamhet vid nybyggnation. Utredningen om allmännyttan och bruksvärdet gjorde bedömningen att särskilt den låga nyproduktionen av lägenheter inom den allmännyttiga sektorn skapar problem för hyressättningen. Den leder bl.a. till svårigheter att finna lämpliga jämförelselägenheter för nyproducerade lägenheter (se SOU 2000:33 s. 119-132).

I den nyligen träffade överenskommelsen framhålls att en önskvärd nyproduktion av hyresbostäder förutsätter möjlighet att ta ut en hyra som gör en sådan investering ekonomiskt försvarbar. Enligt den nuvarande lagstiftningen har en hyresgäst möjlighet att begära att en hyra för en nybyggd lägenhet skall bruksvärdeprövas efter sex månader. På många orter kan en sådan prövning leda till en sänkning av den överenskomna hyran. Det kan göra att någon nyproduktion av hyreslägenheter inte kommer i gång. Organisationerna anser mot denna bakgrund att lagstiftningen bör ändras. Enligt dem bör hyror som ligger på en skälig nivå med hänsyn till produktionskostnaden accepteras för nybyggda hus. Organisationerna är också överens om att hyror för nyproducerade lägenheter som har godkänts av en hyresgästorganisation i regel inte bör kunna ändras av hyresnämnden.

Vad som nu har sagts visar att det finns anledning att se över hyressättningsbestämmelserna vad gäller lägenheter i nybyggda hus. Det finns därvid anledning att överväga bl.a. hur hyran skall bestämmas då nybyggda lägenheter hyrs ut och om hyresnämndens möjlighet att ändra en avtalad hyra bör begränsas.

Hyresanpassningar i det befintliga beståndet

När bruksvärdessystemet infördes var en av grundtankarna att den hyra som avtalas för en lägenhet skall motsvara lägenhetens bruksvärde, dvs. vad lägenheten kan antas från hyresgästens sida vara värd i förhållande till likvärdiga lägenheter. Likvärdiga lägenheter skall alltså ha lika hyra och skillnader i hyra förutsätts motsvara skillnader i bruksvärde.

Under de senaste åren har det allt oftare ifrågasatts om de hyresskillnader som finns mellan olika lägenheter är rimliga från bruksvärdessynpunkt. Framför allt har diskussionen gällt hyresskillnaderna mellan lägenheter i attraktiva lägen och lägenheter i mindre attraktiva områden samt produktionsårets betydelse för hyran. I den överenskommelse som hyresmarknadens parter har träffat, där frågan också har behandlats, görs bedömningen att hyrorna på vissa orter på ett dåligt sätt svarar mot hyresgästernas värderingar och att sådana brister nu bör rättas till.

Det har på flera orter i landet bildats lokala hyreskommittéer som har till uppgift att se över de lokala hyresstrukturerna. Dessa hyreskommittéer består av representanter för parterna på hyresmarknaden. Resultatet av deras arbete kan bli att parterna enas om att hyrorna bör förändras för att dessa bättre skall spegla hyresgästernas allmänna värderingar, bruksvärdehyror. För att de ekonomiska konsekvenserna inte skall bli alltför betungande för dem som bor i lägenheter vars hyror höjs har Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och SABO i överenskommelsen förordat att bruksvärdeanpassningarna skall genomföras successivt och att det skall vara möjligt att differentiera hyrorna i bestånden. De som bor i underprissatta lägenheter skall därigenom kunna få förhållandevis begränsade årliga hyreshöjningar och under i vart fall en övergångstid betala en lägre hyra än nyinflyttade hyresgäster.

En ordning som bygger på differentierade hyror för underprissatta bestånd har dock vissa nackdelar. T.ex. finns det, som påpekats av organisationerna, en risk att fastighetsägare som inte omfattas av en överenskommelse om en sådan hyressättning kommer att åberopa inflyttningshyrorna i dessa bestånd för att höja sina egna hyror. Den skulle alltså kunna leda till att samtliga hyresgäster i andra bestånd får kraftiga hyreshöjningar.

Mot bakgrund av intresset av att bruksvärdessystemet långsiktigt skall fungera på ett tillfredsställande sätt, är det viktigt att skillnader mellan olika hyror motsvaras av skillnader i bruksvärde och att de därmed upplevs som rättvisa. Det finns därför anledning att se över förutsättningarna för att genomföra förändringar i hyresstrukturerna i det befintliga lägenhetsbeståndet. Frågan om huruvida differentierade hyror för likvärdiga lägenheter bör användas för att genomföra bruksvärdeanpassningar bör därvid övervägas.

Prövningen hos hyresnämnden

Vid tvist om hyrans storlek skall hyran inte anses som skälig om den är påtagligt högre än hyran för lägenheter som med hänsyn till bruksvärdet är likvärdiga (se 55 § hyreslagen). Om det vid en hyressättningstvist åberopas lägenheter som bedöms som likvärdiga med prövningslägenheten, skall alltså dessa ligga till grund för bestämmandet av hyran för prövningslägenheten. Åberopas inte några jämförbara lägenheter eller finner hyresnämnden att det åberopade materialet inte är tillräckligt för att ligga till grund för en jämförelseprövning, sätts hyran efter en allmän skälighetsbedömning. Hyressättningen för icke direkt jämförbara lägenheter kan vid denna användas som bakgrundsmaterial.

Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och SABO har i överenskommelsen anfört att det under många år har pågått en utveckling mot att hyresnämnderna i allt större utsträckning fastställer hyran efter en allmän skälighetsbedömning. Enligt organisationerna är det förenat med vissa nackdelar att hyran inte fastställs enligt huvudregeln, dvs. efter en jämförelse med hyran för likvärdiga lägenheter. Organisationerna anser att s.k. kvittning - dvs. att det förhållandet att en lägenhet är t.ex. sämre än en annan lägenhet i ett visst avseende tillåts uppvägas av att den är bättre i något annat avseende - bör användas i större utsträckning för att jämföra lägenheter med skilda egenskaper. De anser också att det sätt på vilket vissa av de beslut som baseras på en allmän skälighetsbedömning formuleras inte ger någon vägledning om vad nämnden har beaktat och att nämnderna på ett tydligt sätt bör redovisa vilka faktorer som har vägts in i bedömningen.

Det bör i detta sammanhang nämnas att bestämmelsen om skälig hyra för lokaler nyligen ändrats sedan en utvärdering av den hade visat att hyran sällan fastställdes enligt huvudregeln om jämförelseprövning utan efter en allmän skälighetsbedömning (se prop. 2001/02:41 s. 53 och 54).

Mot bakgrund av det organisationerna har uttalat om bestämmelsen om skälig hyra för bostadslägenheter, finns det anledning att undersöka hur bestämmelsen tillämpas och om den bör ändras. Det finns också anledning att överväga beslutens utformning.

Tillval och frånval

Hyresgäster har olika smak och önskemål i fråga om sitt boende. En del föredrar en särpräglad inredning och är villiga att betala en hög hyra för att deras lägenhet skall förses med en sådan. Andra föredrar en inredning som en bredare grupp av hyresgäster uppskattar och är villiga att t.ex. utföra underhållsåtgärder som hyresvärden normalt ansvarar för mot avdrag på hyran.

För att tillmötesgå enskilda hyresgästers önskemål brukar olika slag av avtal träffas. Bl.a. brukar hyresvärdar och hyresgästorganisationer träffa förhandlingsöverenskommelser som innebär att hyresgästerna själva kan välja viss inredning eller utrustning till sin lägenhet mot en separat hyreshöjning eller en kontant engångsersättning, s.k. tillval. Särskilt i samband med stambyten är det vanligt att hyresgästerna erbjuds olika tillvalsmöjligheter, såsom ny köksinredning.

Det förekommer också att hyresgäster avstår från t.ex. underhållsåtgärder som hyresvärden normalt ansvarar för mot avdrag på hyran, s.k. frånval. Enligt hyreslagen (15 § andra stycket 2) kan hyresvärden och hyresgästen avtala att hyresvärden inte skall ombesörja tapetsering, målning och andra sedvanliga reparationer, om hyresavtalet innehåller en förhandlingsklausul och saken har reglerats i en förhandlingsöverenskommelse (s.k. hyresgäststyrt lägenhetsunderhåll).

Ibland tillgodoses inte hyresgästers önskemål om olika slag av tillval, t.ex. avseende fast inredning i lägenheten. Detta kan bero på flera orsaker. En sådan kan vara osäkerheten om huruvida den kostnad som åtgärden medför för hyresvärden går att finansiera inom ramen för bruksvärdessystemet. Osäkerheten om en hyreshöjning som har avtalats i samband med ett tillval kommer att beaktas vid en bruksvärdeprövning, kan leda till att hyresvärden avstår från att tillmötesgå hyresgästens önskemål. En annan orsak kan vara risken att lägenheten inte går att hyra ut för en sådan hyra som ger täckning för kostnaden för åtgärden, om hyresgästen skulle flytta.

Hyresgästföreningen, Fastighetsägarna Sverige och SABO har i överenskommelsen betonat vikten av att enskilda hyresgästers önskemål om avvikelser från ett "normalt" hyreskontrakt tillgodoses så långt det är möjligt. Det kan enligt organisationerna gälla olika slag av installationer i lägenheten, service eller avstående från service eller underhåll för att minska boendekostnaden. För att åstadkomma detta har de föreslagit att det skall införas en möjlighet att ingå bindande flerårsavtal om individuella anpassningar.

Det finns mot bakgrund av det anförda anledning att se över förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av tillval och frånval. Frågan om parterna bör kunna komma överens om ett tillval eller ett frånval genom ett särskilt flerårigt avtal bör därvid övervägas.

Utredningsuppdraget

Allmänt

Utredaren skall se över de frågor som anges nedan. Om översynen ger vid handen att det finns behov av författningsändringar, skall utredaren lägga fram förslag till sådana.

Det står utredaren fritt att ta upp även andra frågor som har anknytning till dem som anges nedan.

Utredaren skall särskilt beakta de synpunkter och förslag som lämnats i den överenskommelse som hyresmarknadens parter har träffat och söka finna lösningar som samtliga tre organisationer står bakom.

Hyran för nyproducerade lägenheter

Utredaren skall ta ställning till om det bör införas särskilda hyressättningsregler för lägenheter i nybyggda hus. Utredaren skall överväga dels hur hyran för en nybyggd lägenhet bör bestämmas första gången som lägenheten hyrs ut, dels hur hyran bör kunna anpassas efter nya förhållanden.

Utredaren skall vid sina överväganden utgå ifrån att hyran, på samma sätt som i dag, skall kunna fastställas i ett enskilt hyresavtal eller i en förhandlingsöverenskommelse. Utredaren skall också utgå ifrån att det skall finnas en möjlighet att pröva avtalade hyresvillkors skälighet.

Utredaren skall beakta vilka effekter som olika slag av tillfälliga investeringsstimulanser medför, exempelvis investeringsbidrag enligt förordningen (2001:531) om statligt investeringsbidrag för nybyggnad av bostäder som upplåts med hyresrätt i områden med bostadsbrist. Även de förslag som lämnats i propositionen 2002/03:98 Åtgärder för att främja visst bostadsbyggande skall beaktas.

Utredaren skall vidare beakta vilka effekter som eventuella förslag kan antas medföra för förvaltningen av det befintliga byggnadsbeståndet.

Eventuella förslag får inte medföra att hyresnivån i det befintliga lägenhetsbeståndet påverkas.

Hyresanpassningar i det befintliga beståndet

Utredaren skall se över förutsättningarna för att i det befintliga lägenhetsbeståndet anpassa hyrorna efter bruksvärdet. Om utredaren finner att det finns behov av mer effektiva eller flexibla sätt för att genomföra sådana anpassningar än vad den nuvarande lagstiftningen medger, skall olika tänkbara lösningar övervägas.

Ett alternativ som skall övervägas - och som syftar till att förändra hyror som understiger bruksvärdet - är om det bör vara möjligt att i ett hus tillämpa olika hyresnivåer för nyinflyttade hyresgäster respektive befintliga hyresgäster. Utredaren skall därvid överväga vilka effekter för hyressättningen i andra hus som en sådan ordning kan medföra och, om det finns behov av det, hur det kan säkerställas att den inte medför oönskade konsekvenser vid framtida hyressättning i huset eller vid hyressättning i andra hus.

Prövningen hos hyresnämnden

Utredaren skall, med beaktande av de tidigare redovisade synpunkterna från organisationerna, undersöka hur jämförelseprövningen enligt 55 § hyreslagen i praktiken går till. Om undersökningen ger skäl för det, skall utredaren överväga på vad sätt bestämmelsen bör ändras. Ett alternativ som därvid skall övervägas är om det bör finnas ett ökat utrymme för s.k. kvittning för att jämföra lägenheter med skilda egenskaper.

Utredaren skall också överväga om det kan finnas skäl att meddela närmare föreskrifter om utformningen av besluten i hyressättningsärenden.

Tillval och frånval

Utredaren skall överväga i vilken utsträckning förutsättningarna för en hyresgäst att göra olika slag av s.k. tillval eller frånval, t.ex. avseende fast inredning, utrustning, underhåll eller service, kan och bör ändras.

Utredaren skall bl.a. överväga om förutsättningarna för ett tillval eller frånval bör kunna regleras i ett särskilt avtal mellan hyresvärden och hyresgästen för vilket skall gälla särskilda regler. Vid dessa överväganden skall särskilt beaktas intresset av att avtalet innehåller godtagbara villkor sett från hyresgästens synvinkel och att möjligheten att ingå ett sådant avtal inte kan utnyttjas på ett otillbörligt sätt.

En utgångspunkt för övervägandena skall vara att en lägenhet skall uppfylla lagens nuvarande krav på en lägsta godtagbara standard.

Att beakta i övrigt

Utredaren skall, när det gäller redovisning av förslagets konsekvenser för små företag, samråda med Näringslivets nämnd för regelgranskning.

Utredaren skall beräkna de ekonomiska konsekvenserna av förslaget. Om förslaget kan förväntas leda till kostnadsökningar för det allmänna, skall utredaren föreslå hur dessa skall finansieras.

Uppdraget skall redovisas senast den 30 april 2004.

(Justitiedepartementet)