KamR Jönköping mål 3413-24

KLAGANDE

Aktiebolaget Scandinavian Motorcenter, 556135-5933

Ombud: Advokaterna och MN samt biträdande jurist

MOTPART

Transportstyrelsen

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Förvaltningsrätten i Linköpings dom den 25 oktober 2024 i mål nr 3895-24, se bilaga A

SAKEN

Överprövning av upphandling

KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE

Kammarrätten avslår överklagandet.

YRKANDEN M.M.

Aktiebolaget Scandinavian Motorcenter (SMC) yrkar i första hand att kammarrätten upphäver förvaltningsrättens dom och beslutar att Transportstyrelsens upphandling av tillverkning av registreringsskyltar (TSG 2023- 3493) får avslutas först sedan rättelse skett. I andra hand yrkar SMC att kammarrätten upphäver domen och beslutar att upphandlingen ska göras om.

Transportstyrelsen motsätter sig bifall.

VAD PARTERNA ANFÖR

SMC

SMC vidhåller och hänvisar till vad som framförts 1 förvaltningsrätten samt utvecklar sin talan i huvudsak enligt följande.

Transportstyrelsen har på flera sätt överträtt lagen (2016:11435) om offentlig upphandling, LOU, genom att tilldela kontraktet till Tönnjes E.A.S.T GmbH & Co KG:s (Tönnjes). Det är uppenbart att SMC därigenom har lidit skada, eller i vart fall riskerat att lida skada.

Uteslutning med anledning av sanktioner mot Ryssland Tönnjes borde rätteligen ha uteslutits eftersom anbudsgivaren omfattas av de sanktioner som anges i Rådets förordning (EU) 2022/576 av den 8 april 2022 om ändring av förordning (EU) nr 833/2014 om restriktiva åtgärder mot bakgrund av Rysslands åtgärder som destabiliserar situationen i Ukraina (Sanktionsförordningen) samt de individuella sanktionerna i Rådets förordning (EU) nr 269/2014 av den 17 mars 2014 om restriktiva åtgärder med avseende på åtgärder som undergräver eller hotar Ukrainas territoriella integritet, suveränitet, och oberoende (Individuella sanktionsförordningen).

Syftet med sanktionerna är att Rysslands agerande i Ukraina ska få kännbara konsekvenser och därtill försämra Rysslands förmåga att fortsätta anfallskriget. Det är allmänt känt att ryska individer och enheter försöker kringgå sanktionerna genom t.ex. komplexa finansiella system. Det finns därför anledning att genomlysa de koncerner där en del bedriver verksamhet inom EU och en annan del bedriver verksamhet i Ryssland. Transportstyrelsen har överträtt likabehandlings- och transparensprincipen i 4 kap. I $ LOU genom att inte tillämpa reglerna i Sanktionsförordningen och den Individuella sanktionsförordningen. Det finns inget stöd för förvaltningsrättens slutsatser i denna del. Av domskälen är det svårt att utläsa något egentligt resonemang om innebörden av artikel 5 k i Sanktionsförordningen.

Tönnjes är majoritetsägare av det ryska bolaget ZNAK Ltd., Moskva (ZNAK). Resterande 453 procent av ZNAK ägs av en rysk medborgare på sanktionslistan. Tönnjes och ZNAK bedriver båda verksamhet avseende tillverkning av registreringsskyltar. Det finns därmed ett starkt skäl att närmre granska och genomlysa det förhållande som föreligger mellan Tönnjes och ZNAK. Tönnjes har kvar sin ryska hemsida och marknadsför sig och bolagets tjänster på den ryska marknaden. Det visar att bolaget är etablerat i Ryssland, genom verksamhet samt sådana ekonomiska intressen i Ryssland, att de träffas av förbudet i artikel 5 k a) i Sanktionsförordningen. Tönnjes-koncernen äger även 35 procent av ett annat ryskt bolag som producerar registreringsskyltar, O00 Byborg St. Petersburg/ Russland (Byborg). En annan av ägarna, som äger 20 procent av Byborg, förekommer även denne på sanktionslistan. Det sistnämnda har SMC fått kännedom om först efter preklusionsfristens utgång.

Mot bakgrund av Tönnjes och Tönnjes-koncernens kopplingar, verksamhet och intressen i Ryssland, får det anses visat att Tönnjes i vart fall ekonomiskt sett agerar som ombud för eller enligt instruktioner eller anvisningar från ryska medborgare, fysiska eller juridiska personer, enheter eller organ i den mening som avses 1 artikel 5 k 1 a) eller b). Förbudet avser även företag som har betydande ekonomiska eller rättsliga band till dem som omfattas av förordningen. Dotterbolag, andra närstående bolag och vertikala koncernförhållanden kan därför omfattas av Sanktionsförordningens förbud. För det fall Tönnjes inte självt skulle anses vara etablerat i Ryssland föreligger ändå hinder mot att tilldela Tönnjes avtal i upphandlingen, eftersom artikel 5 k i Sanktionsförordningen föreskriver att det inte bara är förbjudet att tilldela ett kontrakt till utan också ”i förhållande till” någon av de aktörer som anges 1 punkterna a) - c).

I generaladvokatens förslag till avgörande i EUD mål nr C-313/24, Opera Laboratori Fiorentini SpA, av den 26 juli 2025 framhålls att tolkningen och tillämpningen av Sanktionsförordningen ska ske mot bakgrund av dess fulla genomslag och ändamålsenliga verkan. Tolkningen av artikel 5 k ska därmed ges en funktionell och vid tolkning för att förhindra kringgåenden genom komplexa bolagsstrukturer.

Att upphandlingen avser en samhällsviktig verksamhet, utgör en del av Sveriges totalförsvar och att Transportstyrelsen delger leverantören personuppgifter medför att än större krav kan ställas på kontroll av leverantören.

Obligatoriska krav m.m. Transportstyrelsen har även brutit mot likabehandlings- och transparensprinciperna 14 kap. I $ LOU genom att anta anbudet från Tönnjes trots att det inte uppfyller alla obligatoriska krav.

SMC har under skriftväxlingen åberopat konkreta brister i Tönnjes ansökan och anbud. Brister finns i referensuppdragen, kontinuitetsplanen, etableringsplanen samt provskyltarna. Marknaden för produktion av registreringsskyltar är ganska begränsad. Det är därför allmänt känt att leverantörerna har någorlunda god kännedom om konkurrenters verksamheter. SMC har gjort vad som rimligen kan anses ankomma på dem som sökande för att få ta del av de uppgifterna man anser utgör stöd för sin talan samt för att säkra bevisning. Bevisbördan måste därför nu placeras på Transportstyrelsen i enlighet med bevissäkringsprincipen.

Av den direktupphandling av interimsavtal som Transportstyrelsen har vidtagit framgår att Tönnjes inte har befintlig produktionsförmåga och kapacitet enligt upphandlingens krav. SMC ifrågasätter därmed om provskyltar har getts in i upphandlingen. De tekniska kraven, som är obligatoriska och minimikrav, är desamma i interimsavtalet som i upphandlingen. SMC har fått del av registreringsskyltar tillverkade av Tönnjes inom ramen för interimsavtalet. De har vid en egen okulärbesiktning kunnat identifiera flera brister. Dessa omständigheter omfattas inte av preklusion enligt 20 kap 5 c § LOU, eftersom SMC inte har kunnat åberopa dem tidigare eller i vart fall haft giltig ursäkt att inte göra det. Det rör dessutom bevisfakta. SMC utgår från att Tönnjes eventuella produktion av registreringsskyltar inom ramen för avtalet i upphandlingen kommer att vara lika bristfällig. Tönnjes skyltar, med tillhörande reflexfolie, har aldrig RISE-testats.

SMC ställer sig frågande till vilken fabrik som Transportstyrelsen menar att provskyltarna i upphandlingen har tillverkats i. Dessa ska ha producerats och lämnats in av Tönnjes. Om provskyltarna har producerats i en fabrik som inte tillhör Tönnjes, eller ett företag vars kapacitet inte har åberopats av dem, uppfyller Tönnjes inte det obligatoriska kravet.

Det saknas dokumentation från Transportstyrelsens okulärbesiktning av provskyltarna i upphandlingen. Det innebär att Transportstyrelsen har brustit i sin dokumentationsplikt enligt 12 kap. 14 § LOU, vilket vidare strider mot likabehandlings- och transparensprinciperna. Den dokumentation avseende okulärbesiktningen som framgår av upphandlingsprotokollet kan inte ensam anses visa att Tönnjes provskyltar uppfyller de krav som ställts, eller att anbuden bedömts på ett likartat sätt. Upphandlingsprotokollet saknar datering och uppgift om vem eller vilka som har upprättat protokollet. Transportstyrelsen har inte redovisat inlämningskvitto som visar att rätt antal skyltar ens har kommit in. De fotografier som Transportstyrelsen har gett in bevisar varken att skyltarna har kommit in i rätt tid, att de har kontrollerats vid anbudslämning, att de uppfyller alla krav eller att de har tillverkats av Tönnjes.

Onormalt lågt anbud Vid en tillämpning av 16 kap. 7 § LOU är det inte upp till den upphandlande myndigheten att rättfärdiga och förklara anbudsgivarens onormalt låga pris. Det som ankommer på den upphandlande myndigheten är endast att identifiera anbud som förefaller vara onormalt låga och begära en förklaring. Genom att inte begära en förklaring har Transportstyrelsen brutit mot och kringgått reglerna om onormalt låga anbud. SMC har därmed lidit, eller i vart fall riskerat att lida skada.

Det är ostridigt i målet att det föreligger en skillnad på ca 41 procent i pris mellan de två anbuden i upphandlingen. SMC har till stöd för sitt påstående om att Tönnjes anbud förefaller vara onormalt lågt åberopat flertalet omständigheter. Vid bedömningen av om ett pris förefaller vara onormalt lågt ska de faktiska omständigheterna beaktas och läggas till grund för bedömningen.

Av upphandlingsprotokollet framgår att Tönnjes offererade priser avseende blanks på rad 2 och rad 3 är mer än 50 procent lägre än de priser som har offererats av SMC, att Tönnjes lämnat ca 50 procent lägre pris för tillverkning och att Tönnjes offererade pris för konsultstöd är 0 kr, dvs. att inget pris har lämnats. Transportstyrelsen borde rimligen ha reagerat på det låga priset då kostnaderna för nyetablering i Sverige och tillverkning av registreringsskyltar omöjligt kan täckas av de ca 9,5 Mkr som har offererats som pris för tillverkning. Priset ger därmed inte heller något utrymme för en ROI (Return of Investment) för Tönnjes.

SMC ställer sig frågande till vad Transportstyrelsen menar med att anbudsgivare kan ”baka in kostnaden för vissa kringtjänster i sin overheadkostnad”. Någon overheadkostnad redovisas nämligen inte i anbuden. Transportstyrelsen har inte har ställt några frågor till Tönnjes avseende offererade priser i upphandlingen och om Tönnjes har valt att ”baka in kostnaden för vissa kringtjänster i sin overheadkostnad” är okänt och kan inte godtas som förklaring till att Tönnjes offererade pris för konsultstöd är 0 kr.

SMC vill också understryka att avtalstiden i den upphandling som genomfördes 2017-2018 var fyra år, medan den planerade avtalstiden i upphandlingen endast är tre år med en option om ett år, dvs. 3 + I år. Detta är en betydande skillnad som medför helt andra förutsättningar för leverantören eftersom leverantören under en period om bara tre år måste få täckning för sina investeringskostnader.

Att Transportstyrelsen i en tidigare upphandling har begärt och accepterat förklaringar avseende anbud från två andra anbudsgivare befriar dem inte från skyldigheten att begära förklaringar till onormalt låga anbud i denna upphandling. I den tidigare upphandlingen som Transportstyrelsen hänvisar till förkastades två anbud på grund av att de inte uppfyllde samtliga obligatoriska krav. Sådana anbudspriser kan inte läggas till grund för en bedömning av vad som är ett onormalt lågt anbud. Det var också dessa två anbudsgivare som hade lämnat de lägsta anbudspriserna i upphandlingen, och som ombads inkomma med förklaringar till sina onormalt låga priser.

De priser som SMC har offererat i sina tidigare vinnande anbud är de bästa priserna och därmed även marknadsmässiga. Det sistnämnda är en effekt och en konsekvens av en korrekt genomförd konkurrensutsättning. Skälet till att SMC har tilldelats avtal i tidigare upphandlingar är att SMC har uppfyllt alla obligatoriska krav och lämnat lägst pris. Transportstyrelsens uttalande om att SMC:s priser är höga är därmed ogrundat och missvisande.

Transportstyrelsen har i målet hänvisat till uppgifter i en referenskalkyl från 2018. Den har getts in till kammarrätten i ett näst intill fullständigt maskat skick. Det är därför inte möjligt att utläsa relevanta uppgifter i den. Den förefaller inte heltäckande och utvisar inte volymer. Då Transportstyrelsen har inkommit med kalkylen först i kammarrätten, och inte har gjort sannolikt att myndigheten inte hade kunnat åberopa omständigheten i förvaltningsrätten eller annars haft giltig ursäkt att inte göra det, omfattas bilagan av preklusion enligt 20 kap. 5 c § LOU.

Det hade inte varit möjligt för SMC att förebringa någon ytterligare eller bättre bevisning. Det är ostridigt i målet att Transportstyrelsen 2018 ansåg att ett pris om 24,26 kr/skylt föreföll onormalt lågt. Med beaktande av de kostnadsökningar som har skett sedan dess, är det uppenbart att ett pris om 25,24 kr/skylt också förefaller vara onormalt lågt. Bevisbördan bör därför ha övergått på Transportstyrelsen, som inte har visat att Tönnjes anbud inte förefaller vara onormalt lågt. Transportstyrelsen hänvisar till att låga priser och pressade vinstmarginaler för att slå sig in på en ny marknad kan utgöra en förklaring till ett lågt anbudspris. Transportstyrelsen har dock inte begärt någon sådan förklaring från Tönnjes. Att Transportstyrelsen på egen hand, utan att ha begärt förklaring från Tönnjes, lämnar egna förklaringar till de offererade priserna kan inte tolkas på något annat sätt än att Tönnjes anbud förefaller vara onormalt lågt och därför behöver förklaras.

Transportstyrelsen

Transportstyrelsen vidhåller och hänvisar till vad som tidigare framförts i förvaltningsrätten samt gör följande tillägg och klargöranden.

Uteslutning med anledning av sanktioner mot Ryssland Det är endast de uppräknande situationerna i artikel 5 k i Sanktionsförordningen som får utgöra grund för uteslutning. Tönnjes är inte att anse som etablerat i Ryssland bara på grund av sitt ägande i ZNAK. Vidare har begreppet ”1i förhållande till” inte den innebörd som SMC gör gällande. Det är en felaktig och missvisande återgivning av artikel 5 k I i Sanktionsförordningen.

Det strider inte heller mot den Individuella sanktionsförordningen att tilldela ett kontrakt till Tönnjes eftersom den sanktionerade individen i fråga inte äger någon del i Tönnjes eller på något annat sätt kan kontrollera Tönnjes. Det saknas därför stöd för påståendet att några penningmedel eller ekonomiska resurser direkt eller indirekt ställs till förfogande för eller görs tillgängliga till förmån för den sanktionerade individen i fråga. Det är inte förbjudet enligt Sanktionsförordningen eller den Individuella sanktionsförordningen att tilldela ett kontrakt till, eller fullgöra ett kontrakt i förhållande till, en leverantör som äger ett eller flera ryska dotterbolag. Detta gäller även om dotterbolagen samägs med ett ryskt bolag eller en rysk sanktionerad person. Något stöd för SMC:s tolkningar av EU-förordningarna finns inte.

Det förslag från generaladvokaten, som SMC hänvisar till, har inget praxisvärde 1 sig självt. SMC drar därmed felaktiga slutsatser. Det finns inget i generaladvokatens förslag som har bäring på den Individuella sanktionsförordningen. Tvärtom anges konsekvent att det specifikt är Sanktionsförordningen som förslaget handlar om. I motsats till vad SMC påstår, är Tönnjes inte etablerat i Ryssland. Det är ett tyskt bolag etablerat i Tyskland som ägs till 100 procent av ett tyskt moderbolag. Samägandet av ZNAK förändrar inte det. Tönnjes bedriver inte någon verksamhet i Ryssland. Den hemsida som SMC hänvisat till hör inte ens till Tönnjes. Det faktum att det finns en reklamsida på ryska visar inte att det bedrivs någon verksamhet i Ryssland. Det saknas därmed alltjämt anledning att ingripa med anledning av artikel 5 k 1 a) och b) i Sanktionsförordningen.

Precis som SMC framför menar generaladvokaten att artikel 5 k 1 c) är tänkt att förhindra att avtal tilldelas en anbudsgivare som 1 allt väsentligt kontrolleras av rättssubjekt som omfattas av punkterna a) och b), även om de formellt inte uppfyller kriterierna som anges däri. Generaladvokatens samtliga uttalanden rör situationer där faktisk kontroll över den tilldelade anbudsgivaren utövas av någon i Sanktionsförordningen förbjuden entitet, 1 det aktuella fallet av ryska personer i ledningen. På så sätt uppnås en indirekt kontroll över den tilldelade anbudsgivaren trots att någon formell kontroll genom ägande inte finns. Ingen förbjuden entitet, eller sanktionerad person, utövar någon som helst kontroll över Tönnjes. Det finns absolut ingenting som pekar på att så skulle vara fallet. Tönnjes kontrollerar ZNAK, inte tvärtom. Tönnjes agerar inte som ombud, enligt instruktioner, anvisningar eller enligt intressen från någon förbjuden entitet. Vidare är SMC:s påstående om att ekonomiska medel, varor, tjänster eller kunskap flyttas mellan Tönnjes och ZNAK även det felaktigt. Det saknas därmed bevis eller stöd för SMC:s påståenden.

Frågor kopplade till säkerhet har hanterats av Transportstyrelsen på ett adekvat sätt, i enlighet med säkerhetsskyddslagen (2018:585) och andra tillämpliga lagrum. Något utrymme för att beakta dessa frågor inom ramen för denna överprövning finns inte.

Obligatoriska krav m.m. Det faktum att SMC har begärt ut handlingar och uppgifter, men inte kunnat ta del av dessa, medför varken att SMC:s påståenden om brister är sanna eller att bevisbördan går över till Transportstyrelsen.

Tönnjes har produktion i många länder och har uppenbarligen, då skyltarna lämnades in, produktionsförmågan att ta fram och lämna in de efterfrågade skyltarna oavsett om produktionen är i gång 1 Sverige eller inte. Det har inte ställts något krav i upphandlingen på att anbudsgivarna vid tidpunkten för anbudsgivande måste ha den faktiska produktionen för fullgörandet av avtalet på plats. Tvärtom inleds avtalet med en uppstartsperiod för att möjliggöra en etablering och driftsättning av produktionen av registreringsskyltar.

Tönnjes har genom sitt anbud uppfyllt kravet i upphandlingen om att inkomma med de efterfrågade skyltarna. Vidare uppfyller dessa skyltar samtliga krav som ställs på dem i upphandlingen. Huruvida Tönnjes inkommit med skyltar i en annan upphandling eller inte, säger inget om Tönnjes inkommit med några skyltar i upphandlingen. Det säger inte heller något om ifall de inkomna skyltarna uppfyller kraven som ställs på dem i upphandlingen. De skyltar som Tönnjes inkommit med i upphandlingen kommer inte från samma fabrik som de som har levererats inom ramen för interimsavtalet. Detta då den fabrik som producerar skyltar inom ramen för interimsavtalet inte fanns vid tillfället för anbudsgivning i upphandlingen. Att leverantören ges en längre tid för etablering och driftsättning är normalt vid uppstart av en sådan stor produktionsapparat som denna. Motsatsen hade varit oproportionerlig och därtill gynnat befintlig leverantör som är den enda med en befintlig och justerad produktion på plats.

Att skyltarna lämnades in i rätt tid styrks av den kvittens som Tönnjes erhöll från Transportstyrelsen i samband med överlämnandet av skyltarna.

Skyltarna uppfyllde obligatoriska krav, inklusive mått. Transportstyrelsen har tagit fram och bevarat ett testprotokoll över okulärbesiktningen av såväl Tönnjes som övriga anbudsgivares provskyltar. Anledningen till att det inte gjordes någon anmärkning i protokollet för Tönnjes skyltar är att det inte framkom någon avvikelse eller annat värt att notera. I upphandlingen ställs endast krav på att anbudsgivarna ska intyga att folien uppfyller kraven som ställs vid ett RISE-test, vilket Tönnjes gjort i sitt anbud. I utvärderingen har det inte ingått att genomföra någon specifik kontroll eller utvärdering av folien. Däremot ges Transportstyrelsen en rätt att kräva att ett RISE-test genomförs under avtalstiden om man så önskar. Noteringen angående

SMC:s folie gjordes bara som en intern minnesanteckning. Dokumentationsplikten är alltså uppfylld.

Onormalt lågt anbud Transportstyrelsen anser inte att det offererade priset från Tönnjes är onormalt lågt. För Transportstyrelsen har det stått klart att Tönnjes avser att slå sig in på den svenska marknaden för tillverkning av registreringsskyltar.

Vid en bedömning av om ett anbud är att anse som onormalt lågt ska inte bara enstaka omständigheter beaktas, t.ex. en enskild prispost eller prisskillnaden mellan anbuden. Den upphandlande myndigheten ska beakta alla relevanta omständigheter. Transportstyrelsen, som har en lång erfarenhet av den aktuella typen av upphandlingar, har vid sin bedömning av om Tönnjes offererade pris är att anse som onormalt lågt beaktat ett flertal faktorer.

Referenskalkylen omfattas inte av preklusion eftersom omständigheten, dvs. kalkylens existens, anförts redan i första instans. Därutöver utgör kalkylen som sådan endast ett bevis på vad som redan har anförts i målet och inte en omständighet.

Transportstyrelsen bestrider att myndigheten hade räknat med ett pris om 45,45 kr per skylt i upphandlingen. Uppskattningen av ramavtalets värde i upphandlingsdokumenten speglar den budget som anslagits utifrån ett ”worst case scenario”. Det är baserat på SMC:s nuvarande priser. Vidare stämmer inte påståendet om att Tönnjes offererade pris skiljer sig från det kalkylerade priset med 41 procent. Tönnjes offererade pris är i stället nästan helt likalydande med myndighetens kalkylerade pris, justerad med kostnadsökningar. Däremot stämmer SMC:s påstående om att det skiljer 41 procent mellan Tönnjes och SMC:s offererade priser. Denna procentuella skillnad utgör inte något stöd för SMC:s påstående att Tönnjes offererat ett onormalt lågt pris. Skillnaden kan likväl bero på att SMC har offererat ett högt pris.

Transportstyrelsen har i samband med genomförda prisjusteringar i nuvarande avtal fått insyn i kostnadsposternas inbördes storlek hos SMC, eftersom prisjustering har skett utifrån verifierade kostnadsökningar. Det har skapat en förståelse för vad som driver priset för tillverkning av registreringsskyltar. Anledningen till att man inte har tagit upp SMC:s konkreta kostnader och kostnadsökningar i sina yttranden är den sekretess som råder för SMC:s justerade priser 1 nuvarande avtal. Det är därmed bekant hur SMC prissätter sina registreringsskyltar, vilket även ger en förståelse för hur prissättningen fungerar i branschen. Även om priset på t.ex.

aluminium och arbetskraft har gått upp sedan 2018, utgör dessa inte alla kostnadsposter i samband med tillverkning av registreringsskyltar.

Det går inte att göra någon jämförelse mellan den aktuella upphandlingen och de danska och norska upphandlingarna, då de hade andra förutsättningar och krav.

Prisposten för konsultstöd infördes i den föregående upphandlingen för att möjliggöra för anbudsgivare att själva välja om de vill baka in kostnaden för vissa kringtjänster i sin overheadkostnad, vilket var fallet med tidigare avtal, eller om de önskar bryta ut det som en egen kostnadspost. Givet att denna prispost tidigare ingått i overheadkostnaderna, och beaktat rättsläget, ser inte Transportstyrelsen det som anmärkningsvärt att en anbudsgivare valt att offerera 0 kr för den i aktuell upphandling.

SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE

Upphandlingsdokumentens utformning och uteslutning enligt LOU Kammarrätten anser inte att det har framkommit skäl för att göra någon annan bedömning än förvaltningsrätten vad gäller utformningen av upphandlingsdokumenten eller grunder för uteslutning enligt p. 4.1.3 i ansökningsinbjudan.

Uteslutning med anledning av sanktioner mot Ryssland Kammarrätten konstaterar att utgångspunkten vid ett offentligt upphandlingsförfarande är att alla intresserade ekonomiska aktörer inom den Europeiska unionen har rätt att delta på lika villkor (se bland annat EUdomstolens avgörande i mål C-513/99, Concordia Bus Finland, punkt 81). Regler om uteslutning genom annan EU-rättslig reglering utgör undantag från denna huvudregel och bör till följd av detta tillämpas strikt enligt sin ordalydelse. Vid en sådan tolkning kan inte artikel 5 k p. I i Sanktionsförordningen utsträckas till sådana bolag som SMC hävdar omfattas av regleringen. I målet saknas vidare tillräckliga omständigheter för att anse att Tönnjes skulle vara etablerat i Ryssland. Kammarrätten anser därmed inte att Transportstyrelsen har överträtt nu aktuell unionsrättslig reglering, varför skäl för uteslutning på denna grund saknas. Vad SMC i övrigt anför leder inte till någon annan bedömning.

Obligatoriska krav m.m. SMC har begärt att kammarrätten inom ramen för sin utredningsskyldighet ska hämta in Tönnjes ansökan och anbud, provskyltarna som Tönnjes lämnat in för okulärbesiktning i upphandlingen samt Transportstyrelsens referenskalkyl från 2018 i omaskat skick. Kammarrätten har den 13 augusti 2025 avslagit yrkandet. Det saknas fortfarande skäl att göra någon annan bedömning i denna fråga.

Kammarrätten delar förvaltningsrättens bedömning avseende krav på referensuppdrag enligt p. 4.2.5 i ansökningsinbjudan, kontinuitetsplan samt etableringsplan enligt p. 4.3 respektive p. 4.8 i anbudsinbjudan.

Vad gäller provskyltarna är inte annat visat än att Tönnjes har lämnat in begärda skyltar, att Transportstyrelsen har okulärbesiktat dessa samt att de har dokumenterat på ett tillräckligt sätt i enlighet med upphandlingsdokumenten. Det har inte kommit fram anledning att ifrågasätta Transportstyrelsens bedömning att provskyltarna har uppfyllt obligatoriska krav. Inte heller vad SMC nu anför i denna del medför något annat ställningstagande vad avser de obligatoriska kraven i upphandlingen.

Kontradiktoriskt förfarande SMC har invänt att Transportstyrelsen enligt 16 kap. 7 § första stycket LOU varit skyldigt att igångsätta ett kontradiktoriskt förfarande till följd av att det anbudspris som Tönnjes offererat i upphandlingen förefallit onormalt lågt.

Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2016 ref. 3 uttalat att det ankommer på den upphandlande myndigheten att i varje enskilt fall bedöma om ett anbud är onormalt lågt, inom det handlingsutrymme som reglernas utformning ger. Regleringen i LOU ger upphandlande myndighet en förhållandevis stor frihet att avgöra vad som utgör ett onormalt lågt anbud (se prop. 2015/16:195, s. 794 och 1114). Vid en sådan prövning är den upphandlande myndigheten skyldig att säkerställa att anbud är trovärdigt och seriöst menat (se t.ex. EU-domstolens dom i mål SAG ELV Slovensko C-599/10, EU:C:2012:191, p. 28).

Enligt kammarrätten är det SMC som under nuvarande förhållanden har bevisbördan att göra sannolikt att Tönnjes anbudspris förefaller vara onormalt lågt. Vilket krav på bevisning som gäller för att visa detta kan variera utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Förutom vad som anges ovan rörande den upphandlande myndighetens bedömningsutrymme, kan detta innefatta skillnader i anbudspris, antalet jämförbara anbud, anbudspris i förhållande till historiska prisnivåer, konkurrenssituationen på marknaden och skillnaden mellan erbjudet pris i förhållande till upphandlingens uppskattade värde. Domstolens prövning är begränsad till vad parterna valt att föra in och åberopa i målet (se Högsta förvaltningsdomstolens avgörande i RÅ 2009 ref. 69). Detta gäller även i de fall som domstolen självständigt valt att inhämta underlag för att säkerställa en effektiv domstolsprövning (se Högsta förvaltnings domstolens avgörande i HFD 2018 ref. 28).

Kammarrätten kan konstatera att marknadspriset för en avtalsenlig leverans på aktuell marknad med få kontrakt, enstaka leverantörer och en beställare inte är lätt att uppskatta. Även om Tönnjes pris är betydligt lägre än SMC:s, är jämförelsematerialet så pass begränsat att det inte går att dra några egentliga slutsatser om det ena priset är lågt eller om det andra är högt. Tranportstyrelsen har i målet åberopat underlag till stöd för sin bedömning att priset är marknadsmässigt, och SMC har å sin sida pekat på omständigheter till stöd för motsatsen. I målet har dock inte kommit fram tillräckligt konkreta uppgifter som ger skäl att misstänka att Tönnjes skulle kunna komma att vägra leverans eller på annat sätt inte fullgöra kontraktet till offererat pris. Transportstyrelsen har därför haft fog för sin bedömning att Tönnjes anbudspris inte förefallit vara onormalt lågt. Transportstyrelsen har därmed inte haft någon skyldighet att begära en förklaring enligt 16 kap. 7 § första stycket LOU.

Sammanfattningsvis anser kammarrätten att det saknas skäl för ingripande i upphandlingen. Överklagandet ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (KR-09).

I avgörandet har deltagit kammarrättsrådet Tomas Kjellgren (ordförande), kammarrättsrådet Hans-Olof Hallbäck och kammarrättsrådet Eleonora Dufva (referent).

Föredragande har varit föredragande juristen Mikaela Andersson.