KamR Stockholm mål 3063-20

KLAGANDE

PMI Clean AB, 556421-5290

Ombud: Advokat DN

MOTPART

Utbildningsnämnden i Stockholms stad

Ombud: AHN

ÖVERKLAGAT AVGÖRANDE

Förvaltningsrätten i Stockholms dom den 23 april 2020 i mål nr 13761-19, se bilaga A

SAKEN

Offentlig upphandling

KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE

Kammarrätten avslår överklagandet.

Kammarrättens interimistiska beslut den 4 maj 2020 upphör därför att gälla.

IKURRENS

20-11-23

YRKANDEN

M-M.

PMI Clean AB (PMI) yrkar att kammarrätten beslutar att upphandlingen får avslutas först sedan rättelse har gjorts. Bolaget för fram bl.a. följande.

Bolagets totalpris för samtliga fyra områden är högre än det lägsta anbudet som tilldelats kontrakt i upphandlingen. För området Kungsholmen är priset endast 1,6 procent lägre än vinnande anbudsgivares. Enligt nämndens uträkning är skillnaden 4,1 procent. Oavsett vilken uträkning som används kan det svårligen hävdas att bolagets totalpris (utvärderingspris) är onormalt lågt. Därutöver har prissättningen varierat kraftigt.

Förvaltningsrätten har utgått från att bolaget offererat ett timpris om 238 kr i upphandlingen. Uppgiften är endast en intern kalkyluppgitt för hur anbudsgivaren räknat i anbudet. Kalkyluppgiften har efterfrågats i upphandlingen. Det är en självklarhet att en bedömning enligt 16 kap. 7 § lagen (2016:1145) om offentlig upphandling, LOU, tar sikte på de faktiska priser som anbudsgivaren offererat.

Kalkyluppgiften om 238 kr per timme är endast ett av flera överväganden som använts för att beräkna bolagets offererade årskostnader för regelmässig städning jämte styckpris för golvvård och storstädning. När årskostnaden kalkylerats är det framförallt rörliga kostnader som är av relevans. Fasta kostnader är vad de är. Eftersom bolagets personal redan är utbildad och redan får löpande fortbildning enligt upphandlingens krav, är utbildningskostnad inte av någon större relevans vid kalkylen för den fasta årskostnaden. Nämnden har påstått att avverkningsgraden är onormalt hög, dvs. att bolaget har räknat med för få timmar. Om nu bolagets kalkylerade timkostnad är onormalt låg, och övriga anbudsgivare har kalkylerat en kostnad om 260 kr i timmen eller högre, är det en matematisk omöjlighet att bolaget samtidigt kalkylerat med färre timmar än övriga anbudsgivare. Tvärtom måste bolagets beräknade städtid för objekten vara högre, dvs. fler timmar med en lägre avverkningsgrad.

PMI har städat ca 75 procent av samtliga objekt som omfattas av upphandlingen och fått mycket fina omdömen av Stockholms stad som referens. Bolaget städar fortfarande i flera av de objekt som upphandlingen omfattar genom tillfälliga avtalsförlängningar. Den omständigheten att bolaget i kalkylen använt en genomsnittlig avverkningsgrad för objekten innebär inte att bolaget bortsett från sin erfarenhet. Det innebär endast att bolaget utifrån sin erfarenhet vet att de olika objekten tillsammans har en viss avverkningsgrad i genomsnitt för bolagets personal.

Nämnden anser att överklagandet ska avslås med bl.a. följande tillägg. Det summerade ”Utvärderingspriset” har inte utvärderats. Utvärderingen är gjord anbudsområde för anbudsområde där respektive anbudsgivares "Totalpris (Anbudspris)" från respektive prisbilaga, i förekommande fall med ett procentuellt avdrag, jämförts. Den jämförelse som bolaget gör mellan utvärderingspris för samtliga fyra anbudsområden saknar helt relevans för bedömningen av om bolagets anbud ska anses vara onormalt lågt eller inte.

Den av anbudsgivaren använda timdebiteringen skulle anges i bilagan

"Å-priser extra arbeten, tillkommande" på raden "4.1 Timdebitering i anbudet". Där har bolaget ostridigt angett 238 kronor per timme. Detta timpris har inte utvärderats separat utan det är endast ett angivande av vilket timpris bolaget använt sig av vid kalkyleringen av kostnaden för regelmässig städning, golvvård och storstädning. Prisuppgiften tillsammans med i anbudet angiven avverkningsgrad har gjort att det offererade priset trots lämnade förklaringar är onormalt lågt för vart och ett av anbudsområdena.

Förhållandena gör att det finns anledning att befara att bolaget kommer att behöva hålla en ännu högre avverkningsgrad vid utförandet av tjänsten än vad som angetts i anbudet och/eller inte uppfylla avtalade krav om gruppledning, friskvårdstimme m.m.

Det bedöms som rimligt att fasta kostnader som t.ex. lokaler och avgift till Almega inte ökar på grund av att bolaget får ett nytt kontrakt. Kostnader för utbildning, arbetskläder och rekrytering bedöms som försumbara. I PMI:s kalkylpris saknas sammantaget grundkostnader för maskiner, sjuklön, gruppledare samt friskvårdstimme. Kostnad som motsvarar kravet för gruppledning framgår inte. Bolaget har angett att man städar "samtidigt" vilket inger farhågor om att tid för felrapportering, beställning, kvalitetssäkring samt kundkommunikation inte kommer att erhållas. Det skulle medföra ett merarbete för beställaren. Bolaget har medgett att personalen får en friskvårdstimme per vecka. Eftersom denna kostnad inte verkar vara inräknad i bolagets timpris stärker det uppfattningen att bolagets kalkylerade timpris är onormalt lågt. Almegas statistik avseende branschen visar att hela 11 kr per timme är sjuklönekostnad. Inte heller denna betydande kostnadspost är inkalkylerad eller förklarad. Kostnad för transporter finns inte med i bolagets förklaring. Även om fler bilar inte köps in så saknas täckning för transporter bl.a. för kravet på närvaro av arbetsledare som ambulerar mellan bolagets städobjekt.

SKÄLEN FÖR KAMMARRÄTTENS AVGÖRANDE

Frågan i målet är om nämnden hatt fog för att förkasta PMI:s anbud med stöd av 16 kap. 7 § LOU. Det första kammarrätten ska ta ställning till är om anbudet förefaller onormalt lågt och det därför funnits en skyldighet för nämnden att begära en förklaring av det låga priset eller kostnaden. Om så bedöms vara fallet ska kammarrätten gå vidare och ta ställning till om PMI på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden.

Förefaller PMI:s anbud onormalt lågt?

Någon definition av begreppet onormalt lågt anbud finns inte. Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2016 ref. 3 uttalat att frågan om ett anbud är onormalt lågt får bedömas av den upphandlande myndigheten i varje enskilt fall inom det handlingsutrymme som reglernas utformning ger. I förarbetena till 16 kap. 7 § LOU uttalas att det är den upphandlande myndigheten som utifrån omständigheterna i det enskilda fallet ska avgöra vad som förefaller vara ett onormalt lågt anbud (prop. 2015/16:195 s. 1114).

Nämnden har fört fram att PMI:s anbud understiger det kalkylerade timpris om 260 kr per timme som använts som ett slags riktvärde i upphandlingsunderlaget. Därutöver har man beaktat att PMI räknat med en högre avverkningsgrad än vad som är rimligt för att kunna utföra tjänsterna enligt de kvalitetskrav som ställs i upphandlingen. Bolaget har dessutom angett samma avverkningsgrad för samtliga objekt.

Vad gäller frågan om avverkningsgrad finns det i och för sig inte något hinder att beakta denna vid en helhetsbedömning av om anbudet är onormalt lågt. PMI har kalkylerat en avverkningsgrad om 500 kvm per timme. Det har inte ställts något krav på maximal avverkningsgrad i upphandlingen. En rimlig avverkningsgrad bör enligt nämnden ligga kring cirka 400 kvm per timme. Nämnden baserar denna uppfattning på uppgifter i en handbok där krav för städning av skolmiljö framgår och den egna erfarenheten. En rimlig avverkningsgrad är dock enligt nämnden ingen exakt vetenskap utan varierar beroende på en rad olika faktorer. Av utredningen i målet framgår också att vinnande anbudsgivare för område Kungsholmen för vissa objekt har en högre avverkningsgrad än PMI. Kammarrätten instämmer i att det finns en gräns för när avverkningsgraden är så hög att det finns skäl att ifrågasätta att anbudet är seriöst menat. Att PMI:s avverkningsgrad skulle vara så hög kan emellertid inte anses visat i målet.

Vad gäller timprisuppgiften om 260 kr per timme har nämnden uppgett att denna tagits fram med stöd av uppgifter om kostnaden för personal och vissa övriga kostnader enligt kollektivavtal i branschen. Det har också kommit fram att detta pris inte omfattar alla kostnader för städpersonal. Kammarrätten anser att timprisuppgiften är tillräckligt väl underbyggd för att PMI:s kalkylerade prisuppgift ska anses förefalla onormalt låg. Det finns heller inget som hindrar att ett belopp som anbudspriset baseras på anses som onormalt lågt. Mot denna bakgrund instämmer kammarrätten i förvaltningsrättens bedömning att nämnden har haft fog för att begära in en förklaring av bolaget i enlighet med 16 kap. 7 § LOU.

Är PMI:s förklaring tillfredsställande?

Bedömningen av om en anbudsgivares förklaringar är godtagbara och anbudet trots det låga priset är seriöst menat ska göras i varje enskilt fall med hänsyn till upphandlingsföremålet (prop. 2006/07:128 s. 407). Det är leverantören som ska ge in bevisning som förklarar det låga priset (prop. 2015/16:195 s. 1115 och EU-domstolens dom den 29 mars 2012, SAG ELV Slovensko, C-599/10, ECLI:EU:C:2012:191, punkterna 28 och 29). Anbudsgivaren ska kunna lämna alla de förklaringar till stöd för sitt anbud som denne anser är lämpliga, och den upphandlande myndigheten är skyldig att beakta samtliga förklaringar som lämnats in innan den fattar sitt beslut (EU-domstolens dom den 27 november 2001, Lombardini och Mantovani, C-285/99 och C-286/99, ECLI:EU:C:2001:640, punkt 82). Det är alltså PMI som på ett tillfredsställande sätt ska förklara det låga anbudet och visa att det är seriöst menat. Bevisbördan måste ställas i proportion till den avvikelse som ska förklaras.

Omständigheter som talar för att PMI:s anbud är seriöst menat är bl.a. bolagets storlek, dess ekonomiska ställning och att bolaget tidigare har levererat enligt avtal med goda omdömen och har kännedom om vissa av objekten (HFD 2016 ref. 3 ID. Även med beaktande av dessa omständigheter anser kammarrätten inte att PMI på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset. De förklaringar som lämnats kring hur den kalkylerade timkostnaden kan vara så låg är generella och PMI har inte lämnat in något underlag till stöd för förklaringarna. Att bolaget t.ex. skulle ha väsentligen lägre sjuklönekostnad än vad som är ett genomsnitt i branschen borde rimligen kunna styrkas. Att kostnad för friskvård saknas kan inte förklaras av att den slås ut på flera städuppdrag när det är fråga om upphandling av omfattande tjänster. Avsaknaden av kostnad för transport kan heller inte i sin helhet förklaras av att PMI äger sina egna fordon. Enligt kammarrätten har nämnden haft fog för att förkasta bolagets anbud enligt 16 kap. 7 § LOU och överklagandet ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga B (formulär 9).

Cecilia Silfverhjelm Eva Gullfeldt Isabella Bjurling Willis kammarrättsråd kammarrättsråd tf. assessor ordförande referent

Maria Wetterholm föredragande jurist

Bilaga A

SÖKANDE

PMI Clean AB, 556421-5290

Ombud: Advokat

Advokatfirman Delphi KB Box 1432

111 84 Stockholm

MOTPART

Utbildningsnämnden i Stockholms Stad

Ombud: PFA

Stadsledningskontoret Juridiska avdelningen Hantverkargatan 3A, 2 tr

105 25 Stockholm

SAKEN

Offentlig upphandling

FÖRVALTNINGSRÄTTENS AVGÖRANDE

Förvaltningsrätten skriver av målet från vidare handläggning i den del det avser tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019.

Förvaltningsrätten avslår ansökan om överprövning av tilldelningsbeslutet meddelat den 9 juli 2019.

BAKGRUND

Utbildningsnämnden i Stockholms stad (utbildningsnämnden) genomför upphandlingen Lokalvårdstjänster — innerstadens kommunala grund- och gymnasieskolor, dnr 2.4.2-1934/2019, som ett öppet förfarande enligt lagen

(2016:1145) om offentlig upphandling (LOU). Upphandlingen är uppdelad i fyra geografiska områden; Kungsholmen, Östermalm, Södermalm och

Norrmalm. Anbudsgivarna har kunnat lämna anbud för ett eller flera områden, men kontrakt kommer endast att tilldelas för ett område. Utbildningsnämnden avser således att teckna avtal med fyra olika leverantörer. Utbildningsnämnden meddelade tilldelningsbeslut i upphandlingen den 4 juni 2019. Utbildningsnämnden meddelade därefter ett nytt tilldelningsbeslut den 9 juli 2019. Kontrakt i upphandlingen tilldelades i båda tilldelningsbesluten fyra andra leverantörer än PMI Clean AB (PMD. Av upphandlingsrapporter daterade den 13 maj 2019 respektive den 9 juli 2019 framgår att PMI:s anbud inte har ansetts vara kvalificerat för anbudsutvärdering. Detta har motiverats med att PMI har lämnat ett orimligt lågt pris gällande regelmässig städning och att den förklaring avseende priset PMI har gett in inte har ansetts tillfredsställande.

YRKANDEN M.M.

Utbildningsnämnden yrkar att målet ska skrivas av från vidare handläggning i den del det gäller tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019. PMI har uppgett att man anser att det finns förutsättningar att anse att det nya tilldelningsbeslutet avser samma sak som det första, varför avskrivning av detta inte är nödvändigt.

PMI yrkar att upphandlingen ska rättas på så vis att en ny utvärdering genomförs, varvid anbudet från PMI beaktas. Som grund för yrkandet anför PMI bl.a. följande. Utbildningsnämnden har agerat i strid med likabehandlingsprincipen i 4 kap. I $ LOU och bestämmelserna om onormalt låga anbud i 16 kap. 7 § LOU genom att förkasta PMI:s anbud. Vid en korrekt utvärdering hade PMI tilldelats kontrakt av ett anbudsområde. PMI lider därmed, eller riskerar att lida, skada av utbildningsnämndens överträdelse av LOU.

Utbildningsnämnden bestrider bifall till PMI:s ansökan om överprövning och anför att man inte har brutit mot någon bestämmelse i LOU eller någon av de gemenskapsrättsliga principerna.

PARTERNAS UTVECKLING AV TALAN

PMI

Av punkt 4.1 i upphandlingsdokumentet följer att anbudsgivare som erbjuder ett timpris understigande 260 kr per timme ska bifoga en förklaring till priset. PMI offererade ett timpris om 238 kr. Eftersom priset var lägre än

260 kr per timme bifogade PMI en förklaring i anbudet. Av förklaringen framgår bl.a. att PMI kan dra fördelar av andra avtal inom samma geografiska område, att de offererade priserna är ett resultat av noggranna kommersiella överväganden, att PMI har över 20 års erfarenhet som leverantör åt Stockholms stad och att PMI har goda marginaler i bolaget. I förklaringen ingår även en kalkyl som konkret visar hur anbudspriset beräknats. Efter begäran från utbildningsnämnden om att svara på ett antal frågor inkom PMI med ytterligare en förklaring. Trots att utbildningsnämnden har fått två omfattande och detaljerade förklaringar till PMI:s timpris förkastade utbildningsnämnden PMI:s anbud enligt 16 kap. 7 § LOU med motiveringen att förklaringen inte ansetts tillfredsställande. Någon närmare redogörelse över varför PMI:s förklaringar inte har ansetts tillfredsställande, eller varför priset har bedömts som onormalt lågt, har utbildningsnämnden inte tillhandahållit.

Av 16 kap. 7 § LOU framgår att om ett anbud förefaller vara onormalt lågt, ska den upphandlande myndigheten begära att leverantören förklarar det låga priset eller kostnaden. Myndigheten har sedan att bedöma om förklaringarna är godtagbara och om anbudet, trots det låga priset, är seriöst menat. Myndigheten ska förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset. Högsta förvaltningsdomstolen har i HFD 2016 ref. 3 uttalat att syftet med det kontradiktoriska förfarande som anges i 16 kap. 7 § LOU är att skydda anbudsgivarna från godtycke från den upphandlande myndighetens sida. Vid en genomgång av HFD 2016 ref. 3 och efterföljande rättspraxis kan det konstateras att förvaltningsrättens prövning enligt 16 kap. 7 § LOU bör ske enligt följande: A) Om utbildningsnämnden, som bär den fulla bevisbördan, har visat att omständigheterna är sådana att PMI:s anbudspris i sig är så lågt att det finns grund att ifrågasätta dess seriositet. B) Om de förklaringar som PMI har tillhandahållit är godtagbara och anbudet är seriöst menat. Om utbildningsnämnden inte har visat att det finns skäl att ifrågasätta PMI:s anbud saknas förutsättningar för åtgärd enligt 16 kap. 7 § LOU. Upphandlingen ska då rättas enligt PMI:s yrkande. Upphandlingen ska även rättas om PMI:s förklaringar till anbudspriset är godtagbara och anbudet är serlöst menat.

Utbildningsnämnden har använt en kalkyl från Almega Serviceföretagen (Almega) när man har bestämt riktpriset i upphandlingen. I anslutning till Almegas kalkyl framgår uttryckligen att informationen inte ska användas som något riktmärke för slutlig prisnivå, något det finns flera anledningar till. Statistiska centralbyrån (SCB) som har tagit fram det städindex Almegas kalkyl i väsentliga avseenden är baserad på har uppgett att ett faktorprisindex inte tar någon hänsyn till produktivitetsutvecklingen som normalt har en fortgående kostnadsdämpande effekt på verksamheten. Vidare är syftet med SCB:s städindex att mäta förändringar i kostnaderna för städverksamhet och inte att fastställa absoluta minimikostnader för ett städföretag. Almegas kalkyl är i väsentliga avseenden baserad på medianeller genomsnittskostnader för företag i städbranschen. En generell prisbild som är baserad på städföretag och upphandlingar över hela landet ger en mycket begränsad ledning beträffande de priser som ett specifikt företag kan erbjuda i en specifik upphandling. PMI kan exempelvis erbjuda väsentligt bättre priser när synergier kan uppnås med andra avtal i närområdet och skulle ha haft betydligt högre priser om det hade varit fråga om en städupphandling i Norrbotten.

I genomsnitt har ett svenskt städföretag en omsättning om ca 13 000 000 kr och den överväldigande majoriteten har endast 1 — 19 anställda. Almegas kalkyl, som ska representera det genomsnittliga städföretaget, är således främst tillämplig på mycket små städföretag. Kalkylen är inte representativ för mycket stora städföretag som PMI. Att stora städföretag kan erbjuda lägre priser är helt naturligt då synergier och stordriftsfördelar har stor effekt för vilket pris som kan erbjudas.

Utbildningsnämnden framför påståenden om att PMI skulle ha utelämnat diverse kostnader i den kalkyl som har legat till grund för det offererade priset. Att en viss kostnad inte särskilt omnämns i PMI:s kalkyl innebär inte att kostnaden inte har beaktats. Samtliga kostnader för de åtaganden som ett avtal i upphandlingen skulle innebära har beaktats av PMI vid prissättningen i upphandlingen. Däremot har samtliga kostnader inte omnämnts i kalkylen, utan inkluderats i större kostnadsposter. Kostnaden för friskvårdstimme är t.ex. inkluderad i PMI:s personalkostnad. I PMI:s kalkyl anges uttryckligen att samtliga kostnader för personal är inkluderade i den uppgivna personalkostnaden. Det kan i sammanhanget noteras att PMI:s kalkylerade lönekostnad är högre än lönekostnaden i Almegas kalkyl.

När det gäller kostnader för arbetsledning ansvarar PMI:s arbetsledare för ett eget geografiskt område i Stockholms län. Kostnaden slås därmed ut på flera uppdrag, vilket sänker kostnaderna jämfört med mindre bolag. Att en städare är ansvarig i form av gruppledare på varje skola utgör vidare inte någon ”betydande procentuell ytterligare kostnad”, vilket utbildningsnämnden spekulerar kring. Gruppledaren är en mer erfaren städare som kan leda övriga medarbetare vid behov, men som städar själv tillsammans med medarbetarna. Gruppledarnas löner är beaktade av PMI vid kalkylen av den sammanvägda lönekostnaden.

Vad gäller maskinkostnaden har PMI maskiner i lager redo för att användas för nya uppdrag. Inköpta maskiner avskrivs på ett visst antal år oavsett om, eller för vilket uppdrag, maskinerna används i PMI:s verksamhet. Kostnaden är därmed en fast kostnad för PMI:s verksamhet som finns redovisad i PMI:s kalkyl.

De kostnadsposter som inte inkluderas i Almegas kalkyl är fasta kostnader som inte ökar om PMI tilldelas avtal i upphandlingen. Exempelvis är PMI:s personal redan utbildad, har redan arbetskläder, avgiften till Almega är betald och lokalkostnaderna är oförändrade.

PMI:s offererade timpris om 238 kr är endast ca 8,5 procent lägre än det riktpris om 260 kr per timme som utbildningsnämnden har angett i upphandlingsdokumentet. En skillnad om 8,5 procent kan endast under mycket speciella omständigheter anses som onormalt lågt. Några sådana speciella omständigheter föreligger inte i nu aktuellt fall. Vid en genomgång av anbudens totala priser kan det konstateras att det föreligger stora skillnader mellan det billigaste anbudet och det dyraste anbudet i upphandlingen. Skillnaden mellan det billigaste och det dyraste anbudet vad gäller det totala anbudspriset för samtliga fyra områden är ca 25 procent. För anbudsområde Östermalm är skillnaden hela 33 procent. Eftersom anbudspriserna varierar kraftigt i upphandlingen är det en rimlig slutsats att anbudsgivarna har haft goda möjligheter att påverka kostnaderna för uppdragets utförande utifrån deras individuella förutsättningar och organisation. Vidare är PMI:s totala anbudspris endast 1,6 procent lägre än vinnande anbudsgivares totalpris vad gäller anbudsområde Kungsholmen. När differensen mellan det högsta och det lägsta totalpriset är ca 25 procent är det tydligt att en skillnad om 1,6 procent är högst marginell. Mot denna bakgrund föreligger det inte några omständigheter som tyder på att PMI:s anbudspris är så lågt att det finns grund för att ifrågasätta dess seriositet.

Utbildningsnämnden menar att det totala priset för upphandlingen saknar betydelse. Av HFD 2016 ref. 3 framgår dock att det är affären som helhet som ska beaktas vid bedömningen av om ett anbud är onormalt lågt eller inte. I målet fann Högsta förvaltningsdomstolen att grund för uteslutning saknades, trots att vissa offererade prisposter var negativa.

PMI har vid prissättningen sett uppdraget som en helhet. Samtliga åtaganden, kostnader och intäkter har beaktats. Sammantaget kommer ett uppdrag i upphandlingen att vara en lönsam affär för PMI, annars skulle PMII inte ha lämnat nu aktuellt anbud. Utbildningsnämnden har utvärderat anbudens totala pris eftersom det är det totala priset som är relevant att beakta för att identifiera det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. På motsvarande sätt är det totalpriset som är avgörande vid bedömningen av om ett anbud är onormalt lågt, inte en enskild delpost.

PMI:s anbudspris, oavsett om timpris eller totalpris undersöks, är inte väsentligt lägre än marknadspris eller övriga anbudsgivares pris i upphandlingen. Varken det erbjudna priset eller anbudet i övrigt ger anledning att ifrågasätta seriositeten av PMI:s anbud. Det saknas därför förutsättningar för att överhuvudtaget begära en förklaring av priset enligt 16 kap. 7 8 LOU.

En genomgång av HFD 2016 ref. 3 och kammarrättspraxis därefter visar att följande omständigheter beaktas som godtagbara förklaringar till ett lågt pris: att anbudsgivaren har erfarenhet av liknande leveranser för den upphandlande myndigheten, att anbudsgivaren kan utnyttja stordriftsfördelar, att anbudsgivaren tidigare har utfört motsvarande arbeten utan anmärkning, att anbudsgivaren i förklaringen har tillhandahållit en kalkyl för priset, att förklaringarna framstår som noggranna och detaljerade, att anbudsgivaren har en god ekonomisk ställning, att anbudsgivaren har räknat med mängdökningar, att anbudsgivaren har kännedom om lokalerna där uppdraget ska utföras samt att anbudsgivarens överväganden framstår som affärsmässiga. Nästan samtliga av ovan nämnda omständigheter är applicerbara på de förklaringar angående PMI:s prissättning som PMI har tillhandahållit utbildningsnämnden. Prissättningen är en följd av noggranna kommersiella överväganden utifrån PMI:s gedigna erfarenhet och kunskap om lokalvård för utbildningsnämnden och övriga kommuner i Stockholms län.

Utbildningsnämnden har vid en genomgång av PMI:s förklaringar till det erbjudna priset vid elva tillfällen kommenterat dessa med ”kan vara gynnsamt, men är en alltför generell förklaring som inte ensamt kan utgöra en tillräcklig förklaring”. När utbildningsnämnden elva gånger funnit att en förklaring faktiskt är gynnsam men inte ensamt kan förklara priset, bör ett naturligt steg vara att fundera över om inte dessa elva förklaringar gemensamt kan förklara priset. Av utbildningsnämndens yttrande att döma har man dock uppenbarligen inte genomfört någon sådan analys.

PMI är befintlig leverantör till utbildningsnämnden för objekt inom anbudsområde Södermalm och har lång erfarenhet av att städa de objekt som upphandlingen avser. PMI har städat ca 75 procent av samtliga objekt som omfattas av upphandlingen. PMI har minst lika god kännedom som utbildningsnämnden om vad som krävs för att städa objekten, om inte bättre.

PMI:s städning av utbildningsnämndens objekt har de senaste sex åren utförts utan några större anmärkningar. PMI har även fått mycket fina omdömen av utbildningsnämnden som referens i upphandlingen. PMI har offererat priser bl.a. baserat på PMI:s omfattande kännedom om objekten som omfattas av upphandlingen, inklusive vilken avverkningsgrad som är rimlig för att utföra högkvalitativ städning. Utbildningsnämnden har uppgett att man inte kan beakta omständigheten att PMI är befintlig leverantör. PMI menar att utbildningsnämnden kan och ska beakta denna omständighet vid bedömningen av om PMI:s anbud ska anses vara seriöst eller inte. Av kammarrättspraxis framgår att omständigheten att anbudsgivaren har levererat i enlighet med tidigare kontrakt talar för att ett anbud är seriöst menat och att uteslutning inte ska ske.

Utbildningsnämndens resonemang kring avverkningsgrader och dess betydelse för PMI:s utförande av avtalet utgör grundlösa spekulationer och rena illvilliga gissningar. Utbildningsnämnden har varken redogjort för en enda siffra eller uppvisat något dokument som ger stöd för påståendet att PMI:s avverkningsgrader avviker väsentligt från de avverkningsgrader som övriga anbudsgivare i upphandlingen räknar med. Utbildningsnämnden har inte heller gett in något underlag som ger stöd för påståendet att PMI:s avverkningsgrader är orimliga. Utbildningsnämnden kan vid sådana förhållanden inte anses ha visat att omständigheterna är sådana att PMI:s anbudspris i sig är så lågt att det finns grund att ifrågasätta dess seriositet. Oaktat hur PMI:s avverkningsgrader förhåller sig till övriga anbudsgivares avverkningsgrader kvarstår det faktum att PMI:s totalpris endast är marginellt lägre än vinnande leverantörs totalpris. För PMI framstår det som att utbildningsnämnden på förhand bestämt sig för att förkasta samtliga anbud med timpriser understigande 260 kr. Ett sådant agerande är inte förenligt med 16 kap. 7 § LOU eller de allmänna upphandlingsrättsliga principerna. PMI:s anbud är seriöst menat och PMI har uppfyllt sin skyldighet att inkomma med tillfredsställande förklaringar till hur anbudspriset har räknats ut. Det saknas därför förutsättningar att förkasta anbudet.

Utbildningsnämnden har i yttrande i målet uppgett följande: ”Det kan i och för sig förutsättas att bolaget skulle klara att driva uppdraget utan ökade administrativa kostnader, inga ökade kostnader för bil och transport och köpta tjänster samt att även andra kostnader kan avvika från den fördelning som redovisas i SCB:s översyn.” Givet utbildningsnämndens egna slutsatser ovan bör en rimlig, och objektiv, slutsats vara att PMI på ett godtagbart sätt har förklarat hur anbudspriset kan vara 1,6 procent lägre än vinnande anbudsgivares pris. PMI:s beräkning av skillnaden mellan PMI:s pris och priset som lämnats av den anbudsgivare som har tilldelats kontrakt för anbudsområde Kungsholmen är, till skillnad från vad utbildningsnämnden uppger, inte felaktig. Även den skillnad som påstås av utbildningsnämnden

4,1 procent, är högst marginell.

Av 12 kap. 14 § LOU framgår att en upphandlande myndighet ska dokumentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Utbildningsnämndens skäl för bedömningen att PMI:s anbud ska förkastas borde således redan ha varit dokumenterade i sin helhet innan tilldelningsbeslutet ens meddelades. Utbildningsnämndens olika redogörelser i målet för de skäl som föranledde utbildningsnämnden att förkasta PMI:s anbud skiljer sig väsentligt åt, vilket medför att riktigheten av utbildningsnämndens uppgifter måste ifrågasättas. Utbildningsnämndens skäl för förkastande, så som de presenterats i denna överprövningsprocess, framstår i denna kontext mer som efterhandskonstruktioner.

Utbildningsnämnden

Vid genomgång av PMI:s anbud konstaterade utbildningsnämnden att anbudet föreföll vara onormalt lågt. Utbildningsnämnden inledde därför ett förfarande i enlighet med 16 kap. 7 § LOU och begärde att PMI skulle besvara ett antal frågor och förklara det låga priset. Efter att PMI hade svarat bedömde utbildningsnämnden att PMI inte på ett tillfredsställande sätt hade förklarat det låga priset vad avser regelmässig städning avseende samtliga fyra anbudsområden och var därför skyldig att förkasta PMI:s anbud.

I upphandlingsdokumentet punkt 4.1 framgår att utbildningsnämnden velat ha en förklaring från anbudsgivarna om deras offererade pris understeg 260 kr per timme. Bedömningen av om ett anbudspris förefaller vara onormalt lågt eller inte behöver göras utifrån någon utgångspunkt. Det timpris som har använts som riktpris i upphandlingen är baserat på den kostnad som framgår av kollektivavtal mellan branschorganisationen Almega och fackförbunden Kommunal respektive Fastighetsanställdas Förbund & SEKO. Det är således inte fråga om ett timpris utbildningsnämnden själv har räknat fram.

I anslutning till Almegas kalkyler anges i och för sig bl.a. att beräkningarna inte ska användas som någon form av riktmärke för slutlig prisnivå. Utbildningsnämnden vidhåller ändå att den kalkylerade timkostnaden 260 kr per timme exklusive moms som tagits fram med hjälp av Almegas kalkyler är lämplig att använda som en relevant utgångspunkt för bedömningen av om ett anbudspris kan anses onormalt lågt eller inte. Det faktum att kostnadsposterna i de redovisade kalkylerna är baserade på städindex för hela landet medför inte i sig att den framräknade timkostnaden inte kan användas som ett verktyg för att identifiera onormalt låga anbud. Det är korrekt att städindex mäter förändringar i kostnader för städverksamhet. Av SCB:s hemsida framgår dock att SCB i samarbete med Almega år 2013 —

2014 genomförde en översyn av kostnadsslagen för städverksamhet. Det finns därmed empiriskt stöd för den viktfördelning av kostnadsslagen i städverksamhet som utbildningsnämnden har beaktat. Utbildningsnämndens bedömning är att ett timpris på 260 kr är rimligt sett till kraven i upphandlingen och stämmer väl överens med den översyn som SCB har genomfört.

Av PMI:s anbud framgår att bolaget har lämnat ett timpris på 238 kr per timme, d.v.s. ca 9 procent under det angivna rikttimpriset. Detta kan förefalla vara en mindre avvikelse i förhållande till angivet riktpris. I riktpriset 260 kr per timme ingår dock inte ett antal kostnadsposter som också bör räknas in i timpriset såsom utbildning, arbetskläder, arbetsledning och lokalkostnad. Detta innebär att 260 kr per timme får anses lågt satt. Dessutom är inte den framräknade timkostnaden i anbudet ensamt avgörande för om anbudet ska anses vara onormalt lågt. Det måste även beaktas hur övriga delar av anbudet är utformat. Redan det låga timpriset i sig gav dock utbildningsnämnden anledning att begära en förklaring i enlighet med 16 kap. 7 § LOU. Det huvudsakliga syftet med denna bestämmelse är att skydda upphandlande myndigheter från att anta ett anbud från en leverantör som senare inte kan utföra kontraktet.

Eftersom det av PMI lämnade priset för regelmässig städning enligt utbildningsnämndens bedömning förefaller vara onormalt lågt har utbildningsnämnden, enligt 16 kap. 7 § LOU, varit skyldig att begära en förklaring av PMI. Denna skyldighet gäller oavsett om det är fråga om en ny eller befintlig leverantör och oavsett om utbildningsnämnden är nöjd eller missnöjd med pågående eller tidigare utförda uppdrag. Det bestrids att utbildningsnämnden på förhand skulle ha bestämt sig för att förkasta anbud med lägre timpris än 260 kr per timme.

Vad gäller de förklaringar PMI har lämnat är ett flertal av dessa generella och kan inte ensamma utgöra en tillräcklig förklaring. Detta gäller uppgifterna om att PMI kan dra fördelar av andra avtal inom samma geografiska område, att offererade priser är ett resultat av noggranna kommersiella överväganden, att bolaget har goda marginaler, att prissättningen ses som en helhet, att den är ett konkurrensmedel, att man kan utnyttja synergieffekter vad gäller driftledning, inköp och logistik, att bolaget har goda marginaler och att bolaget har låg personalomsättning.

Vidare har PMI hänvisat till sin historiska erfarenhet av utbildningsnämnden som kund och till att man har stor erfarenhet av denna typ av uppdrag och känner till behovet, men har inte, mot utbildningsnämndens bestridande, kunnat precisera på vilket sätt den erfarenheten har haft betydelse för prissättningen. PMI har behandlat alla uppdrag och skolor lika genom att offerera en avverkningsgrad på 500 kvadratmeter per timme oavsett hur skolan ser ut. Behovet kan knappast vara detsamma för samtliga objekt.

Utbildningsnämnden har bedömt PMI:s redovisade kostnader jämfört med dels de produktionsfaktorer SCB har redovisat, dels de krav som ställts i upphandlingsdokumenten. Vid bedömningen av PMI:s anbud och bolagets förklaring till sin prissättning har konstaterats att flera kostnadsslag förefaller saknas. I sin förklaring till det onormalt låga priset har PMI redovisat följande kostnader: materialkostnad 3 procent, lönekostnad 87 procent, arbetsledning 2 procent, fast kostnad/overhead 8 procent. PMI har inte räknat med några övriga kostnader och förefaller således inte ha beaktat de kostnader som inte ingår i beräkningarna från Almega, d.v.s. avgift för medlemskap i Almega samt kostnader för arbetsmiljö, miljö, fackligt arbete, utbildning, arbetskläder, lokalkostnad och marknadsföring. Det kan i och för sig förutsättas att PMI skulle klara att driva uppdraget utan ökade administrativa kostnader, inga ökade kostnader för bil och transport och köpta tjänster samt att även andra kostnader kan avvika från den fördelning som redovisas i SCB:s översyn. Även om vissa kostnader skulle räknas bort finns det dock ett antal andra kostnader PMI inte förefaller ha beaktat i sin kalkyl.

PMI har inte redovisat någon kostnad för maskiner. I punkt 3.3 i upphandlingsdokumentet finns krav på maskinell utrustning. Kostnaden för maskiner torde vara betydande. Utbildningsnämnden finner det inte trovärdigt att PMI skulle ha en hel maskinpark stående redo i lager för en eventuell uppstart av avtal med utbildningsnämnden och att det därmed inte skulle uppkomma några kostnader för PMI med anledning av det aktuella uppdraget.

Vad gäller arbetsledning ställs krav på att arbetet ska ledas av arbetsledare som är på plats på respektive skola 1, 2 eller 3 timmar per vecka beroende på storleken på skolan. Bara detta åtagande innebär minst 23 timmar per vecka för exempelvis anbudsområde Kungsholmen. Denna kostnad bör således uppgå till minst de 2 procent PMI har redovisat avseende gruppledning.

Utbildningsnämnden ställer dock också krav på att det ska finnas en gruppledare/operativ ledare i varje skola. Den personen utför själv lokalvård på skolan dagligen, men ska även ha en övergripande kontroll över den dagliga lokalvården. Av upphandlingsdokumentet punkt 2.1.10 framgår att utbildningsnämnden ställer som krav att erforderlig tid för felrapportering, beställning, kvalitetssäkring samt kundkommunikation inte får understiga 5 procent av ordinarie arbetstid, dock minst en timme per vecka. Gruppledaren kan inte städa när han eller hon utför avtalad gruppledning.

Även om man räknar på miniminivån, en timme per vecka per objekt/skola måste varje anbudsgivare för exempelvis anbudsområde Kungsholmen kalkylera med ca 10 timmar per vecka, d.v.s. ca 40 timmar per månad, för gruppledning. Totalt bör kostnaden för gruppledare och arbetsledare därmed uppgå till en procentuell kostnad som vida överstiger de 2 procent som har kalkylerats av PMI.

Det är lite oklart om PMI menar att de har kalkylerat med att deras gruppledare ska utföra gruppledningsuppgifterna istället för att städa samtliga offererade timmar. Detta skulle i så fall innebära att gruppledningstimmarna ska räknas av från PMI:s offererade städtimmar per objekt. Det i sin tur innebär att PMI:s anställda behöver städa ännu snabbare på de timmar som återstår, d.v.s. avverkningsgraden stiger än mer. Om PMI menar att gruppledaren utför sina gruppledningsuppdrag utöver i anbudet angivna städtimmar förefaller kostnaden för dessa timmar inte ha räknats in i anbudet. Kostnaden för detta särskilda åtagande är betydande och om PMI inte har kalkylerat med denna stöder det utbildningsnämndens uppfattning att bolagets anbud är onormalt lågt.

Vidare kan konstateras att en friskvårdstimme inte är produktiv tid och eftersom PMI anger att man har inkluderat denna kostnad i kalkylen måste det innebära att varje anställd i så fall måste städa ännu snabbare för att ha tid för friskvård.

Utbildningsnämnden ställer krav på fortbildning för lokalvårdare med två dagar per år och för arbetsledning med tre dagar per år hos extern utbildningsleverantör. Det är oklart om dessa kostnader har inkluderats i kalkylen.

De anställdas tid för arbetsledning, gruppledning/operativ ledning samt friskvård ska inte vara inkluderad i den tid anbudsgivaren angett att man ska städa på respektive objekt. Däremot ska kostnaden för dessa delar vara inräknad i timpriset. PMI har inte lämnat tillfredsställande förklaringar i dessa delar.

Vid bedömningen av PMI:s fasta kostnad/overhead har utbildningsnämnden beaktat att vissa fasta kostnader inte kommer att öka med anledning av den aktuella upphandlingen. PMI:s kalkyl förefaller dock sakna betydande kostnadsslag som är tydligt kravställda i upphandlingsdokumenten. Detta har legat till grund för att utbildningsnämnden inte finner det trovärdigt att PMI kan uppfylla avtalet.

Utbildningsnämnden delar uppfattningen att vissa av PMI:s förklaringar säkerligen kan bidra till att hålla nere timkostnaden. De lämnade förklaringarna kan dock varken var för sig eller gemensamt utgöra en tillfredsställande förklaring till hela det låga priset. Detta föranleder utbildningsnämnden att anta att det låga priset i realiteten är en följd av bl.a.

att den s.k. avverkningsgraden för ett eller flera objekt har satts högre än vad som är möjligt för att städpersonalen på avsatt tid ska hinna städa objektet med den noggrannhet som krävs för att de i upphandlingsdokumentet angivna kraven ska kunna uppfyllas. Avverkningsgraden är ett mått på hur många kvadratmeter en anbudsgivare har kalkylerat med att dess lokalvårdare ska hinna städa på en timme. Ju högre avverkning per timme desto mindre tid för lokalvårdaren för varje kvadratmeter och därmed per definition ett sämre resultat av städningen. För att få fram avverkningsgraden för den regelmässiga städningen har utbildningsnämnden delat städytan för ett objekt med den städtid per dag som anbudsgivaren uppgett. Därigenom har utbildningsnämnden erhållit en avverkningsgrad per objekt.

Hur hög den maximala avverkningsgraden bör vara för att uppnå de krav på städningen som utbildningsnämnden ställer i nu aktuell upphandling är inte någon exakt vetenskap och kan naturligtvis variera något beroende på objektet som ska städas. Utbildningsnämnden har inte heller i upphandlingen ställt något krav på att avverkningsgraden inte får överstiga ett visst antal kvadratmeter per timme. Detta hindrar dock inte utbildningsnämnden från att med hjälp av PMI:s kalkylerade avverkningsgrad bedöma om lämnade anbudspriser är onormalt låga. Om timpriset hålls nere, men avverkningsgraden blir så hög att en lokalvårdare inte rimligen hinner städa ytan på den tiden med bibehållen, och avtalad, kvalitet är det fråga om ett onormalt lågt anbud.

Utbildningsnämndens erfarenhet visar att en avverkningsgrad bör ligga kring ca 400 kvadratmeter per timme för att en lokalvårdare ska hinna med sitt arbete. PMI har i sitt anbud kalkylerat med 500 kvadratmeter per timme, dvs 25 240 högre avverkningsgrad än vad en lokalvårdare hinner med enligt utbildningsnämndens erfarenhet. PMI har offererat samma avverkningsgrad för alla objekt, trots att dessa har olika förutsättningar. Därtill kommer att offererad avverkningsgrad är hög i förhållande till vad som är rimligt. PMI:s förklaringar till den höga avverkningsgraden är allmänt hållna och inte tillfredsställande.

Det av utbildningsnämnden angivna timpriset är inte något golvpris, lägsta riktpris eller någon annan slutlig prisnivå. Användandet av det kalkylerade timpriset varken exkluderar de anbudsgivare som har lägre kostnader eller gynnar de företag som har högre kostnader. De anbudsgivare som har legat lägre än det angivna timpriset och/eller på annan grund har bedömts ha offererat ett onormalt lågt pris har beretts möjlighet att inkomma med förklaringar. PMI:s individuella förutsättningar i den specifika upphandlingen har således beaktats.

Utbildningsnämnden har ifrågasatt PMI:s höga avverkningsgrad och låga timpris avseende regelmässig städning. Därvid saknar det relevans om PMI:s totala anbudspris för exempelvis anbudsområde Kungsholmen (som utöver priset för regelmässig städning också inkluderar priset för golvvård, storstädning och priser för ett fiktivt antal timmar för extraarbete) är i princip samma som vinnande anbudsgivares. Det faktum att det är totalpriset per anbudsområde som utvärderas i upphandlingen hindrar inte att en anbudsgivares anbud kan bedömas vara onormalt lågt baserat på att en delmängd av det totala anbudspriset är onormalt låg. Vinnande anbudsgivares avverkningsgrad är inte högre än PMI:s för anbudsområde Kungsholmen.

Utbildningsnämnden har efter att ha bedömt PMI:s avverkningsgrad och timpris i kombination visat att PMI:s anbud är onormalt lågt. Detta har skett mot bakgrund av kraven i upphandlingsdokumentet på bl.a. närvaro av grupp- och arbetsledare, maskiner, fortbildning, kollektivavtalsliknande villkor samt offererad friskvårdstimme. De förklaringar PMI har lämnat förklarar inte det låga timpriset eller den höga avverkningsgraden på ett tillfredställande sätt. PMI:s anbud har därmed bedömts som onormalt lågt vad avser regelmässig städning, vilket utgör den väsentliga delen i kontraktet. Utbildningsnämnden har bedömt att lämnade priser och offererade avverkningsgrader sammantaget inger farhågor om att PMI inte kommer att leverera avtalade tjänster i enlighet med avtalet. Det kan därför befaras att upphandlingen inte kommer att få avsett resultat om PMI:s anbud antas. Utbildningsnämnden har således varit skyldigt att förkasta PMI:s anbud.

SKÄLEN FÖR AVGÖRANDET

Tillämpliga bestämmelser

Av 4 kap. 1 § LOU följer att upphandlande myndigheter ska behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Upphandlingar ska vidare genomföras i enlighet med principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet.

En upphandlande myndighet ska enligt 12 kap. 14 § LOU dokumentera genomförandet av en upphandling. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden.

I 16 kap. 78 LOU anges bl.a. följande. Om ett anbud förefaller vara onormalt lågt, ska den upphandlande myndigheten begära att leverantören förklarar det låga priset eller kostnaden. Myndigheten ska förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden. En upphandlande myndighet ska också förkasta en leverantörs anbud om den finner att det onormalt låga priset beror på att anbudet inte stämmer överens med tillämpliga miljö-, social- eller arbetsrättsliga skyldigheter.

Enligt 20 kap. 6 § LOU ska rätten, om den upphandlande myndigheten har brutit mot någon av de grundläggande principerna 14 kap. 1 § eller någon annan bestämmelse i lagen och detta har medfört att leverantören har lidit eller kan komma att lida skada, besluta att upphandlingen ska göras om eller att den får avslutas först sedan rättelse har gjorts.

I mål om överprövning enligt LOU gäller som huvudprincip att den part som gör gällande att en upphandling är felaktig på ett klart sätt ska ange på vilka omständigheter han grundar sin talan och att domstolens prövning bör begränsas till de grunder som parten åberopar (jfr RÅ 2009 ref. 69).

Förvaltningsrättens bedömning

Tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019

Med hänsyn till att tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019 har ersatts av tilldelningsbeslutet meddelat den 9 juli 2019 och då grunden för uteslutning av PMI:s anbud är densamma i de båda tilldelningsbesluten anser förvaltningsrätten att PMI:s talan har förfallit i den del den avser tilldelningsbeslutet meddelat den 4 juni 2019. Målet ska därför skrivas av från vidare handläggning i denna del.

Tilldelningsbeslutet meddelat den 9 juli 2019

Av 16 kap. 7 § första stycket LOU följer att den upphandlande myndigheten, om ett anbud förefaller vara onormalt lågt, ska begära att leverantören förklarar det låga priset eller kostnaden. PMI har anfört att utbildningsnämnden inte har visat att det har funnits anledning att anta att

PMI:s anbud skulle vara onormalt lågt och att det därför inte har funnits anledning att inleda något förfarande enligt 16 kap. 7 § LOU. Kammarrätten i Sundsvall har i dom i mål 207 — 208-18 uttalat att det är den upphandlande myndigheten som har bevisbördan för att omständigheterna är sådana att anbudspriset i sig är så lågt att det finns grund att ifrågasätta dess seriositet.

I punkt 4.1 i upphandlingsdokumentet anges att en motivering och förklaring avseende timpriset ska bifogas anbudet om det erbjudna timpriset understiger 260 kr per timme exklusive moms. Utbildningsnämnden har uppgett att man har valt att granska priser understigande 260 kr per timme baserat på uppgifter om lönekostnader enligt två kollektivavtal mellan branschorganisationen Almega och fackförbund, uppgifter om kostnader för administration, städmaterial, maskinkostnader och transport från SCB:s städindex och uppgifter om medianvinst och sjuklön från en branschrapport.

Vidare har utbildningsnämnden uppgett att kostnader för avgift för medlemskap i Almega, arbetsmiljö, miljö, fackligt arbete, utbildning, arbetskläder, arbetsledning, lokalkostnad och marknadsföring inte ingår i priset om 260 kr per timme. Med hänsyn till att det aktuella riktvärdet om 260 kr per timme således har tagits fram med beaktande av branschpraxis, att det inte inkluderar samtliga kostnader för ett städbolag, att PMI har erbjudit ett timpris om 238 kr per timme och att de förklaringar PMI har gett ua Sida 21

FÖRVALTNINGSRÄTTEN DOM 13761-19

I STOCKHOLM in i samband med sitt anbud främst innehåller generella förklaringar till varför timpriset understiger 260 kr anser förvaltningsrätten att utbildningsnämnden har haft anledning att misstänka att PMI:s pris är onormalt lågt (jfr Kammarrätten i Göteborgs domar i mål 2598 — 2601-13 och mål 4719-13). Förvaltningsrätten anser därför att utbildningsnämnden har haft fog för att begära en förklaring till PMI:s pris i enlighet med 16 kap. 7 § LOU. Den kritik PMI har framfört mot hur riktpriset om 260 kr per timme har tagits fram medför inte någon annan bedömning.

Enligt 16 kap. 7 3 andra stycket LOU ska myndigheten förkasta anbudet om leverantören inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset eller kostnaden. I förarbetena till bestämmelsen anges att det är leverantören som ska inge bevisning som förklarar det låga priset (prop. 2015/16:195 s. 1115). Det ankommer således på PMI att visa att det pris bolaget har erbjudit i upphandlingen inte är onormalt lågt. Med hänsyn till vad utbildningsnämnden har anfört om hur riktpriset om 260 kr per timme har beräknats och vilka kostnader som inte har beaktats vid framtagandet av riktpriset anser förvaltningsrätten att omständigheten att PMI:s pris endast understiger riktpriset med 8,5 procent inte i sig kan medföra att PMI:s pris inte ska anses vara onormalt lågt.

PMI har i sina förklaringar av det erbjudna priset anfört att PMI ser ett avtal som en helhetsaffär, vilket innebär att man kan offerera lägre timpris för daglig städning och lägre kvadratmeterpris för polering av golv, golvvård och storstädning och att bolaget använder sig av en diversifierad prissättning där vissa tjänster erbjuds till lägre pris som en del av PMI:s totala erbjudande. Av förklaringarna framgår dock inte att det finns några delar av det aktuella anbudet där priset har satts högre i syfte att kompensera för de priser som har satts lågt. PMI har vidare uppgett att man drar nytta av synergieffekter vad avser kostnader för driftsledning, inköp, logistik och personalförsörjning eftersom man har andra avtal i samma geografiska område, att man har en effektiv ledningsorganisation och administration samt att man bara använder egna anställda medarbetare och har en låg personalomsättning och låg sjukfrånvaro. Även om detta givetvis är gynnsamt kan det knappast förklara hela prisskillnaden mellan det riktpris som har angetts i upphandlingsdokumentet och det pris som har erbjudits av PMI. Vad PMI har anfört om att man har modern städutrustning och städar med maskiner när det är möjligt kan knappast skilja sig från vad som beaktats vid fastställande av det i upphandlingen angivna riktpriset då det i upphandlingsdokumentet bl.a. ställs krav på att leverantören genomgående ska arbeta med professionella och tidsenliga städmetoder (punkt 3.22.1) och att leverantören där det är möjligt ska använda kombiskur-/städmaskiner för genomförande av uppdraget samt att dessa maskiner ska vara tidsenliga och lämpliga för underlaget (punkt 3.10). PMI har uppgett att man har stor erfarenhet av den aktuella typen av uppdrag och därför känner till behoven av olika typer av tjänster i aktuella lokaltyper mycket väl. Förvaltningsrätten anser att omständigheten att PMI har erbjudit samma avverkningsgrad i samtliga skolor, vilket inte har kommenterats av PMI efter att detta har påpekats av utbildningsnämnden, tyder på att PMI inte har tagit till vara sin stora erfarenhet vid utformningen av anbudet. Detta eftersom olika skolor rimligen har olika utformning och att den genomsnittliga städtakten därför borde skilja sig åt mellan olika skolor.

PMI har anfört att de kostnadsposter som inte är inkluderade i Almegas kalkyl är fasta kostnader som inte ökar om PMI tilldelas avtal i upphandlingen och bl.a. uppgett att PMI:s personal redan är utbildad. I punkt 2.1.9 i upphandlingsdokumentet anges dock att det är av yttersta vikt att arbetsledaren, utöver de grundkrav som finns avseende utbildning för arbetsledare, minst en gång per år får kontinuerlig fortbildning i syfte att säkerställa att lokalvården alltid genomförs med moderna redskap och metoder. Det anges vidare att fortbildningen även ska innefatta service, kvalitet, ledarskap, personalhantering, regelverk, arbetsmiljö, etc. I punkt

3.25.20.1 anges att det är av yttersta vikt att leverantörens personal erhåller kontinuerlig fortbildning (minst 2 dagar/år) som säkerställer att man alltid har en uppdaterad kunskap om lokalvård. Det anges även att fortbildningen ska genomföras av en extern utbildare och att kraven gäller all ordinarie personal, vikarier samt personal hos eventuell underleverantör. Kostnader för utbildning av personalen kommer således att tillkomma för den anbudsgivare som tilldelas kontrakt i upphandlingen även om dess personal uppfyller kraven vad gäller den utbildning de ska ha genomgått när den upphandlade tjänsten påbörjas. Med hänsyn till vad PMI har uppgett om att dess personal redan är utbildad anser förvaltningsrätten att det finns anledning att betvivla att PMI har tagit med kostnaden för obligatorisk fortbildning av personalen vid beräkningen av det erbjudna timpriset.

PMI har uppgett att det saknas anledning att betvivla att bolagets anbud är seriöst menat med hänsyn till att man för närvarande har avtal vad gäller städning av utbildningsnämndens skolor och att man har fått goda referenser från utbildningsnämndens skolor i den aktuella upphandlingen. Förhållandet att en leverantör på ett tillfredsställande sätt har skött tidigare leveranser till den myndighet som genomför en upphandling kan beaktas vid bedömningen av om ett anbud ska anses vara onormalt lågt (jfr Kammarrätten i Göteborgs dom i mål 6002-17). Förvaltningsrätten anser dock inte att omständigheten att en upphandlande myndighet har varit nöjd med vad som har levererats efter en tidigare upphandling utesluter att myndigheten kan finna att den aktuella leverantörens pris i påföljande upphandling är onormalt lågt. PMI har inte visat att förutsättningarna i den aktuella upphandlingen och PMI:s nuvarande pris liknar omständigheterna i den föregående upphandling där PMI tilldelades kontrakt. Vad PMI har uppgett i denna del utgör därmed inte en tillfredsställande förklaring till det låga priset.

PMI har anfört att omständigheten att prisskillnaden mellan det dyraste och det billigaste anbudet är stort innebär att anbudsgivarna har haft goda möjligheter att påverka kostnaderna för uppdragets utförande utifrån deras individuella förutsättningar och organisation. Omständigheten att priserna i upphandlingen är varierande innebär enligt förvaltningsrättens mening dock inte att de lägsta priserna inte kan anses vara onormalt låga. PMI har vidare uppgett att det pris som utvärderas i upphandlingen inte enbart är timpriset för regelmässig städning utan ett totalpris som även omfattar priset för golvvård och storstädning. Enligt PMI är PMI:s totalpris för anbudsområde

Kungsholmen endast 1,6 procent lägre än det totalpris som har lämnats av den anbudsgivare som har tilldelats kontrakt för det aktuella anbudsområdet, medan skillnaden är 4,1 procent enligt utbildningsnämnden. Förvaltningsrätten konstaterar att PMI har beräknat prisskillnaden mellan den vinnande anbudsgivarens pris efter mervärdesavdrag och PMI:s pris före mervärdesavdrag, vilket torde förklara skillnaden mellan parternas beräkningar. I prisformuläret för respektive anbudsområde framgår att anbudsgivarna ska lämna uppgifter för varje aktuell skola avseende årspriset för regelmässig städning, priset per tillfälle för golvvård och priset per tillfälle för storstädning. Anbudsgivarna ska även lämna timpris för extra arbete i fyra olika tidsintervaller. Extraarbetet beaktas i totalpriset med priset för 100 timmar för arbete mellan 06 — 18 och priset för 50 timmar avseende de tre övriga tidsintervallerna. Den regelmässiga städningen utgör således den klart största delen av vad som upphandlas och den utgör också den överlägset största delen av det totalpris som utvärderats i upphandlingen. Förvaltningsrätten anser därför att utbildningsnämnden har möjlighet att lägga störst vikt vid timpriset för regelmässig städning vid bedömningen av om ett anbud är onormalt lågt och att förhållandet att skillnaden i det totalpris som utvärderas inte är så stor mellan PMI:s anbudspris för anbudsområde Kungsholmen och totalpriset för den anbudsgivare som har tilldelats kontrakt avseende det aktuella anbudsområdet inte innebär att PMI:s anbudspris inte kan anses vara onormalt lågt.

Det ställs inte något krav vad gäller maximal avverkningsgrad i upphandlingsdokumentet. Däremot finns det krav vad gäller kvaliteten på den upphandlade städningen och i objektbeskrivningen, bilaga 2 till upphandlingsdokumentet, preciseras vilka städmoment som ingår i den regelmässiga städningen och hur ofta dessa ska utföras. Förvaltningsrätten bedömer att det oundvikligen måste finnas en gräns för hur hög avverkningsgraden kan vara vid en given städmetod och ändå resultera i att städningen uppfyller ställda kvalitetskrav. Förvaltningsrätten anser därför att utbildningsnämnden vid bedömningen av om ett anbud är att betrakta som onormalt lågt måste kunna beakta hur hög avverkningsgrad anbudsgivarna har erbjudit trots att det inte har angetts någon maximal acceptabel avverkningsgrad i upphandlingsdokumentet. Med hänsyn till att utbildningsnämnden borde ha god kunskap om vad som är en normal avverkningsgrad vid städningen av skolor, att det av PMI:s anbud framgår att bolaget, trots att man uppger sig ha mycket god lokalkännedom om 75 procent av samtliga objekt som omfattas av upphandlingen, har lämnat samma avverkningsgrad för samtliga skolor, att PMI inte har närmare redogjort för att bolaget skulle ha ovanligt effektiva städmetoder och med beaktande av vad utbildningsnämnden har anfört om att det med hänsyn till vad PMI har uppgett om gruppledarnas arbete finns anledning att befara att PMI:s avverkningsgrad är högre än vad som framgår av anbudet anser förvaltningsrätten att utbildningsnämnden har haft fog för att väga in PMI:s avverkningsgrad vid bedömningen av att priset är onormalt lågt. Vad PMI har anfört om att utbildningsnämnden inte har redovisat övriga anbudsgivares avverkningsgrad föranleder inte någon annan bedömning.

PMI har anfört att utbildningsnämnden i enlighet med 12 kap. 14 § LOU borde ha dokumenterat samtliga skäl för beslutet att förkasta PMI:s anbud innan tilldelningsbeslutet i upphandlingen meddelades och att utbildningsnämndens skäl för förkastande, som de presenterats i Överprövningsprocessen, framstår som efterhandskonstruktioner. I 12 kap.

14 § LOU anges att en upphandlande myndighet ska dokumentera genomförandet av en upphandling och att dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera myndighetens beslut under upphandlingens samtliga skeden. Förvaltningsrätten anser dock inte att denna bestämmelse i sig medför att en upphandlande myndighet inte under en överprövningsprocess kan utveckla sin talan vad gäller skälen till att en anbudsgivare har uteslutits ur upphandlingen. Vad PMI har anfört i denna del visar enligt förvaltningsrättens bedömning inte att utbildningsnämnden har brutit mot 12 kap. 14 § LOU vid genomförandet av upphandlingen.

Slutsats

Förvaltningsrätten anser att det har funnits anledning för utbildningsnämnden att begära en förklaring till PMI:s pris i enlighet med bestämmelsen om onormalt låga anbud i 16 kap. 7 § LOU. Vid en sammantagen bedömning av vad som framkommit 1 målet finner förvaltningsrätten även att PMI inte på ett tillfredsställande sätt har förklarat det låga priset. Utbildningsnämnden har därmed haft fog för att förkasta PMI:s anbud. Enligt förvaltningsrättens bedömning har PMI inte visat att utbildningsnämnden har brutit mot likabehandlingsprincipen, någon annan av de grundläggande upphandlingsrättsliga principerna eller någon av bestämmelserna i LOU vid genomförandet av upphandlingen. PMI:s ansökan om överprövning ska därför avslås.

HUR MAN ÖVERKLAGAR

Detta avgörande kan överklagas. Information om hur man överklagar finns i bilaga (FR-05).

Eva Pedersen Rådman Föredragande jurist har varit Cecilia Larsson.