M 16623-25

MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSLUT

Med ändring av mark- och miljödomstolens dom bestämmer Mark- och miljööverdomstolen att tidpunkten i Miljönämnden i Lunds kommuns beslut den 16 december 2024, dnr MF-2024-3689.5, ska ändras till den 29 oktober 2036.

SVEA HOVRÄTT DOM M 16623-25

YRKANDEN M.M. I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Miljönämnden i Lunds kommun (nämnden) har yrkat att Mark- och miljööverdomstolen ska ändra mark- och miljödomstolens dom och fastställa nämndens beslut om att ge dispens för sanering av PCB-massor i byggnad i 10 år.

Lunds Kommuns Fastighets AB (bolaget) har motsatt sig ändring av mark- och miljödomstolens dom.

Parterna har i Mark- och miljööverdomstolen i allt väsentligt fört fram detsamma som i underinstanserna.

UTREDNINGEN I MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLEN

Mark- och miljööverdomstolen har inhämtat remissyttrande från Naturvårdsverket som har anfört i huvudsak följande.

Naturvårdsverkets ställningstagande Naturvårdsverket anser att dispenstiden i första hand bör bestämmas utifrån den tidpunkt då sanering bedöms kunna genomföras. I de fall tillräckligt underlag saknas för att fastställa en sådan tidpunkt bör dispenstiden inte sättas för långt fram i tiden, utan möjliggöra en senare omprövning av om förutsättningarna för sanering förändrats. Mot bakgrund av tillgängligt underlag bedömer Naturvårdsverket att en dispenstid om tio år kan anses rimlig i det aktuella fallet. Vid bedömningen har Naturvårdsverket även beaktat att det finns möjlighet att ansöka om förlängning av dispensen.

Utveckling av skäl till Naturvårdsverkets ställningstagande Det stämmer som bolaget framfört att Naturvårdsverket på sin webbsida vägleder att det i enskilda fall kan finnas skäl att medge dispens att avlägsna fog- eller golvmassa vid ett senare tillfälle, exempelvis då massan sitter mycket svåråtkomligt. Enligt samma vägledning ska ett dispensbeslut normalt innehålla en tidpunkt för när fogmassan ska avlägsnas, men i enstaka fall kan det vara rimligt att dispens medges fram till en rivning. Som exempel anges att tidpunkt för avlägsnande av fogmassa bakom en balkong antingen kan anges som ett årtal eller vid ingrepp i betongkonstruktionen för balkong. Vad som utgör en rimlig dispenstid för svåråtkomlig fogmassa behöver bedömas i det enskilda fallet och utifrån faktiska förutsättningar. Vid bedömningen av dispenstid bör hänsyn tas till kända eller planerade ombyggnads-, renoverings- eller

SVEA HOVRÄTT DOM M 16623-25

rivningsåtgärder som kan påverka möjligheterna att avlägsna fogmassan. Det kan samtidigt konstateras att en dispens som är tidsbegränsad till ett visst slutdatum inte nödvändigtvis innebär att fogmassan faktiskt kommer att behöva avlägsnas inom denna period. Om förutsättningarna för avlägsnande inte har förändrats när dispensen löper ut, finns i regel möjlighet att ansöka om att dispensen förlängs. En tidsbegränsning möjliggör därmed en återkommande prövning av om förutsättningarna har förändrats på ett sätt som innebär att avlägsnande blivit möjligt. Naturvårdsverket har inte publicerat någon särskild vägledning om hur lång dispenstid som normalt bör medges. Samtidigt kan det konstateras att mycket långa dispenstider, eller dispenser utan bortre tidsgräns, innebär en risk för att förändrade omständigheter inte uppmärksammas. Sådana förändringar kan exempelvis avse tekniska möjligheter eller förändrad användning av byggnaden, vilket i sin tur kan medföra att fogmassan kan avlägsnas tidigare än vad som först bedömts.

Vid en avvägning kring vad som utgör en rimlig dispenstid bör även de nationella miljömålen beaktas, särskilt miljökvalitetsmålet Giftfri miljö och generationsmålet. Miljömålen är vägledande för miljöarbetet och syftar bland annat till att begränsa långsiktiga och kumulativa effekter av farliga ämnen. Mycket långa eller obegränsade dispenstider kan leda till att PCB-haltig fogmassa blir kvar under längre tid än nödvändigt, vilket inte överensstämmer med miljömålens ambitioner och förordningen (2007:19) om PCB m.m. (PCB-förordningen) syfte att begränsa fortsatt spridning av PCB till miljön. Risken för spridning till miljön eller omgivande byggnadsmaterial och mark ökar dessutom med fogmassans ålder. Även detta bidrar till att det är viktigt att fogmassan avlägsnas så snart det kan anses skäligt.

Miljö- och hälsomässiga konsekvenser PCB är svårnedbrytbara ämnen som kan finnas kvar i miljön under lång tid och spridas över stora geografiska områden. Ämnena bioackumuleras i levande organismer och utgör en långsiktig miljörisk och risk för människors hälsa vid långvarig exponering. Det huvudsakliga syftet med PCB-förordningens bestämmelser är enligt Naturvårdsverkets tolkning att minska den samlade spridningen av PCB till miljön genom att identifiera och omhänderta större källor. Förekomst av PCB i fogmassor bidrar till diffus spridning till omgivande luft, byggnadsmaterial och mark. Tidigare studier har visat att människor som bor i hus med fogmassor som innehåller PCB har en förhöjd exponering men att exponeringen minskat efter att en sanering genomförts. Den samlade exponeringen för PCB har sjunkit i allmänheten kontinuerligt de senaste decennierna. Kunskap om storlek på exponering till följd av PCB i fogar idag, generellt och i det aktuella fallet, saknas dock.

Naturvårdsverkets underlag för att närmare bedöma konsekvenserna av att fogmassorna inte avlägsnas under 10 år, 50 år eller fram till rivning är begränsat, men vissa generella slutsatser kan dras. Under en 10-årsperiod bör spridningen av PCB i regel

SVEA HOVRÄTT DOM M 16623-25

vara begränsad, men beror samtidigt på fogmassornas befintliga skick och i vilken mån de utsätts för yttre påverkan, exempelvis fukt och temperaturvariationer. Under en 50årsperiod kan nedbrytningen av fogmaterialet förväntas öka successivt, vilket medför en ökad spridning av PCB till omgivande byggnadsmaterial och miljö. Denna problematik kan förstärkas ytterligare vid kvarvaro fram till en eventuell framtida rivning. Sammanfattningsvis bedöms spridningen av PCB till omgivande byggnadsmaterial och mark öka i takt med fogmassans ålder. Detta innebär dels en ökad risk för att höga halter PCB ackumuleras i närliggande mark och bidrar till vidare spridning, dels att omkringliggande byggnadsmaterial på sikt kan kontamineras i sådan omfattning att hanteringen av avfallet vid en rivning försvåras och fördyras med tiden. I båda fallen kan fortsatt spridning medföra ökade kostnader för samhället och miljön. Mot denna bakgrund bedömer Naturvårdsverket att även om sanering av svåråtkomliga fogmassor inte kan motiveras utifrån en risk för omedelbar påverkan på miljön eller människa, är tidsaspekten viktig utifrån ett bredare miljöskyddsperspektiv. Tidsbegränsade dispenser möjliggör återkommande prövning av om förutsättningarna för avlägsnande har förändrats, och innebär därmed en minskad risk för spridning av PCB till miljön. MARK- OCH MILJÖÖVERDOMSTOLENS DOMSKÄL

Inledningsvis konstaterar domstolen att det i nu aktuellt fall rör sig om fogar som har bedömts som så svåråtkomliga att det finns skäl att meddela dispens enligt 17 b § första stycket, andra punkten i förordningen (2007:19) om PCB m.m. (PCBförordningen).

Frågan i målet gäller vid vilken tidpunkt saneringen av de svåråtkomliga fogarna bör ske, det vill säga hur dispenstiden i detta fall ska bestämmas. Hänsyn bör därvid tas till att en mycket lång dispenstid riskerar att begränsa möjligheterna att genomföra önskvärda saneringar till exempel vid förändringar i kunskapsläget och teknikutvecklingen. Ett medgivande om dispens utgör ett gynnande förvaltningsbeslut vilket gör det svårt för tillsynsmyndigheten att agera innan dispenstiden har gått ut. Av Naturvårdsverkets yttrande framgår att det saknas underlag för att säkert bedöma hälsoriskerna för boende med de nu kvarlämnade fogmassorna och att spridning av PCB förväntas öka med fogmassornas ålder. Med hänsyn till de nu aktuella fogmassornas placering, de av bolaget beräknade saneringskostnaderna, möjligheten att begära ytterligare dispenstid och omständigheterna i övrigt bedömer Mark- och miljööverdomstolen att lämplig dispenstid i detta fall är 10 år. Mark- och miljödomstolens dom ska därmed ändras i enlighet med domslutet.

SVEA HOVRÄTT DOM M 16623-25

Domstolen vill därutöver framhålla följande. Det kan i vissa fall vara lämpligt att ett dispensbeslut enligt förevarande bestämmelse innehåller en formulering som innebär att om renovering, ombyggnad eller rivning inträffar i tiden före den angivna tidpunkten inträder skyldigheten att sanera redan då. Ett beslut om dispens kan exempelvis utformas som att sanering ska ske senast vid viss angiven tidpunkt, dock senast vid renovering, ombyggnad eller rivning av aktuella byggnadsdelar. På så sätt skulle tillsynsmyndigheten kunna medge en längre dispensperiod utan risk för att saneringen inte sker så snart tillfälle ges. Detta kan dock fordra en viss utredning. Mot bakgrund av hur nu aktuellt dispensbeslut utformats anser sig domstolen vara förhindrad att förordna på sådant sätt.

Domen får enligt 5 kap. 5 § lagen (2010:921) om mark- och miljödomstolar inte överklagas.

I avgörandet har deltagit hovrättsråden Fredrik Ludwigs och Ulf Wickström, tekniska rådet Torbjörn Johansson samt tf. hovrättsassessorn Fredrik Wållberg, referent.

Föredraganden har varit Fatima Roula.

VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM Målnummer Meddelad i Växjö M 3665-25 2025-10-29

PARTER Klagande Lunds Kommuns Fastighets AB,

Ombud: Advokat och jur.kand. Advokatfirman Lindahl KB

Motpart Lunds kommun, Miljönämnden

ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Skåne läns beslut 2025-05-22 i ärende nr 40795-2024, se bilaga 1

SAKEN Dispens enligt PCB-förordningen på fastigheten i Lunds kommun

DOMSLUT

Med ändring av länsstyrelsens och miljönämndens beslut bestämmer mark- och miljödomstolen att tidpunkten i miljönämndens föreläggande ska ändras till senast den 31 oktober 2075. Överklagandet avslås i övrigt.

Sida 2 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 3665-25

BAKGRUND

Miljönämnden i Lunds kommun (nämnden) förelade den 16 december 2024 Lunds Kommuns Fastighets AB, ägare till fastigheten i Lunds kommun, att senast den 31 december 2034 avlägsna samtliga fogmassor med PCBhalter över 500 mg/kg.

Beslutet överklagades till länsstyrelsen som den 22 maj 2025 avslog överklagandet.

Lunds Kommuns Fastighets AB har nu överklagat länsstyrelsens beslut till mark- och miljödomstolen.

YRKANDEN M.M.

Lunds Kommuns Fastighets AB (LKF) har yrkat att mark-och miljödomstolen, med ändring av Länsstyrelsens i Skåne län beslut av den 22 maj 2025 respektive Miljönämndens i Lunds kommun beslut den 16 december 2024, ska bestämma tidpunkten för sanering av kvarvarande fogmassor med PCB-halt över 500 vikt-ppm - i första hand till senast vid rivning av berörda byggnadsdelar och - i andra hand till femtio (50) år från tidpunkt för lagakraftvunnet beslut.

LKF har i huvudsak anfört följande. Offerkällan uppfördes år 1967-1968 då det var vanligt att PCB användes som mjukgörare i bland annat mjukfogar vid uppförande av nya byggnader. I samband med sanering av tillgängliga fogar som utfördes 2009-2010 identifierades svåråtkomliga fogar i anslutning till balkonger. LKF sökte och erhöll 2015 dispens för borttagande av PCB-haltiga fogar. Dispensen löpte ut den 31 december 2022. Ytterligare sanering genomfördes under åren 2022 samt 2023-2024. Efter genomförd sanering kvarstod sammanlagt 139 löpmeter inbyggd och mycket svåråtkomlig mjukfog i fasad vid balkonger fördelat över 36 av Offerkällans 38 byggnader. Dessa löpmeter har inte kunnat saneras då det skulle krävas omfattande rivning eller

Sida 3 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 3665-25

ombyggnation av byggnadsdelar. Den kvarvarande fogmassan sitter bland annat bakom takstolar i anslutning till asbesthaltig fasadvägg och eternitskivor, mellan betongelement, bakom inbyggt stuprör och bakom skjutglaspartier med aluminiumprofiler samt under skjutglaspartier vid skarven i betonggolvet (de byggnadstekniska förhållandena skiljer sig från balkong till balkong). Dessa svåråtkomliga kvarvarande fogar sitter väl väder-och vindskyddade. I samband med avslutad sanering i oktober 2024 ansökte LKF om dispens för avlägsnande av kvarvarande fogar till senast vid rivning av berörda byggnadsdelar. Den 16 december 2024 beviljade miljönämnden dispens, varvid LKF förelades att avlägsna samtliga fogmassor med PCB-halter över 500 mg vikt-ppm senast den 31 december 2034.

Länsstyrelsens beslut är felaktigt och ska ändras. PCB-förordningen medger att saneringstidpunkten bestäms till rivningstidpunkten. Det är i samtliga fall fråga om svåråtkomliga PCB-fogar, vars avlägsnade före rivning skulle innebär ingripande åtgärder och höga kostnader. Att avvakta med sanering innebär ingen negativ miljöpåverkan och överensstämmer med Naturvårdsverkets tillsynsvägledning på området. Kostnaderna att sanera PCB i samband med rivning är avsevärt lägre än åtgärder i förtid. Det saknas sakliga och objektiva skäl att på ett för LKF betungade sätt begränsa dispenstiden så som gjorts. En begränsning av dispenstiden är varken nödvändig eller proportionerlig.

Det föreligger rättslig grund för att bevilja dispens till tidpunkten för rivning av berörda byggnadsdelar. Liksom LKF har framfört i sitt yttrande av den 17 mars 2025 har Naturvårdsverket och Miljösamverkan Skåne klargjort att dispens kan beviljas fram till tidpunkt för renovering, ombyggnad eller rivning när fogen sitter mycket svåråtkomligt. Av Naturvårdsverkets tillsynsvägledning på området framgår att en dispenstidpunkten kan anges som ett årtal eller som en händelse såsom vid ingrepp i konstruktion eller vid rivning. Även om tidpunkten ska anges så noga som möjligt såsom med angivet datum, anger Naturvårdsverket att det kan finnas fall där fog-och golvmassan inte kan avlägsnas förrän vid rivning. Såsom exempel lyfter Naturvårdsverket att så kan

Sida 4 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 3665-25

vara fallet om massan sitter svåråtkomligt som till exempel bakom en balkong. Samtliga kvarvarande fogar sitter mycket svåråtkomligt vid balkonger. LKF har även i omgångar utfört omfattande saneringsåtgärder, och har därigenom gjort vad som kan anses påkallat. Det ligger i sakens natur att en kommuns interna riktlinjer inte bör kunna åsidosätta Naturvårdsverkets vägledning på området.

Det saknas sakliga och objektiva skäl att på ett för LKF betungade sätt begränsa dispenstiden. Ordalydelsen i 17 b § PCB-förordningen tillåter, mot bakgrund av Naturvårdsverkets tillsynsvägledning på området, att sätta tidpunkten för sanering av PCB-haltiga fogar till visst årtal eller senast vid ombyggnation eller rivning. Det finns inga övertygande argument för att det skulle vara nödvändigt att tidsbestämma dispensen till tio år.

Kostnaden för förelagd sanering uppgår till 24 563 910 kr inkl. moms (nuvärde) vilket motsvarar 176 719 kr inkl. moms per sanerad löpmeter fog. I sammanhanget kan noteras att kostnaden för utförd sanering 2023-2024 uppgick till 9 100 000 kr inkl. moms, vilket utslaget på antalet sanerade löpmeter fog ger en genomsnittlig kostnad om 1 752 kr inkl. moms per sanerad löpmeter fog.12 Att avvakta med sanering fram till tidpunkten för rivning av berörda byggnadsdelar skulle ge en kostnad för saneringen om till 3 619 980 kr inkl. moms. Detta skulle då motsvara 26 043 kr inkl. moms per sanerad löpmeter fog. Denna kostnad är således avsevärt lägre än motsvarande kostnad för en förtida sanering. Någon beaktansvärd miljönytta med en PCB-sanering före rivning föreligger inte. En kostnadsberäkning har bifogats.

Lunds kommun miljönämnden har motsatt sig yrkandena och har i huvudsak anfört följande. I ärenden med svåråtkomliga PCB-massor har tio år ofta ansetts vara en rimlig avvägning mellan å ena sidan verksamhetsutövarens önskan att avvakta med sanering och å andra sidan tillsynsmyndighetens miljöoch hälsomässigt inducerade behov av att kunna göra en ny prövning utifrån ett förnyat kunskapsläge och teknikutveckling. En dispens på tio år kan inte anses

Sida 5 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 3665-25

vara ett betungande beslut. Tvärtom är en dispens per definition ett gynnande förvaltningsbeslut, se t.ex. MÖD 2005:36. Att dispensen utgör ett gynnande förvaltningsbeslut innebär att miljönämnden har mycket begränsade möjligheter att upphäva, inskränka eller begränsa dispensen under den tid den löper. Ett dispensbeslut i enlighet med LKFs yrkande skulle i all praktisk mening sakna tidsbegränsning. Dispensen skulle på obestämd tid förhindra tillsynsmyndigheten från att agera för att få till stånd en sanering. Det kan inte vara förenligt med lagstiftningens syfte att avlägsna miljö- och hälsofarliga PCB-massor från byggnader. I 17b § PCB-förordningen står att tillsynsmyndigheten ska förelägga byggnadens eller anläggningens ägare att avlägsna massan senast vid en viss tidpunkt som myndigheten ska ange i föreläggandet. Det är tveksamt om det uppfyller kravet i förordningen på att ange en viss tidpunkt Enligt Naturvårdsverkets vägledning bör en sådan skrivning oavsett detta endast användas i undantagsfall. Miljönämnden anser sammanfattningsvis att beslutet är väl avvägt och att det inte bör ändras i enlighet med klagandens yrkande.

Nämnden har vidare motsatt sig klagandens andrahandsyrkande och anfört bl.a. följande. Grunderna för miljönämndens inställning till LKF:s andrahandsyrkande är i princip desamma som angetts för förstahandsyrkandet. Femtio år är för lång tid för att kunna beakta den teknikutveckling som kan ske. För att ge perspektiv på tiden femtio år nämns bl.a. bilbälteslagens införande, freon i sprayflaskor och BT-Kemi i Teckomatorp. Även om PCB varit totalt förbjudet sedan 1995 sprids det fortfarande genom läckage från fogmassor i byggnader till luft, mark, vatten och sedan vidare ut i miljön. På grund av att det är mycket fettlösligt och extremt svårnedbrytbart ökar koncentrationen sedan uppåt i näringskedjan vilket gör att föreningen är ett av våra allvarligaste miljögifter. Med tanke på dess farlighet kombinerat med den kunskaps-och teknikutveckling som kan förväntas i ett 50-årigt perspektiv är en dispens på 50 år alldeles för lång tid. Det kan inte anses vara förenligt med PCB-förordningen och miljöbalken. Det finns inte skäl för längre tid än tio år.

Sida 6 VÄXJÖ TINGSRÄTT DOM M 3665-25

DOMSKÄL

Tillämpliga bestämmelser framgår av underinstansernas beslut.

Mark- och miljödomstolen instämmer i allt väsentligt i klagandens bedömning att saneringen av fogmassan bör kunna anstå tills byggnaden rivs. Aktuellt lagrum, 17 b § i förordningen (2007:19) om PCB m.m, anger dock att tillsynssenast vid en när fogmassan ska vara avlägsnad senast motsvarar senast vid en avser en händelse som kan inträffa vid en nu okänd tidpunkt alternativt aldrig inträffar. Förordningstexten medger således inte att tillsynsmyndigheten bestämmer att fogmassan ska avlägsnas senast vid rivning. Att Naturvårdsverket anger något annat i sin tillsynsvägledning kan möjligen tas till intäkt för att det skulle kunna vara miljömässigt acceptabelt att avvakta rivning utan bestämd tidpunkt men det ändrar i sig inte förordningstextens lydelse. Klagandens förstahandsyrkande ska avslås.

I fråga om andrahandsyrkandet om femtio år så ligger det tidsmässigt inom den tidsrymd som skulle kunna uppstå om man använde begreppet senast vid rivning. Tidpunkten bör bestämmas i linje med klagandens andrahandsyrkande om att tiden ska sättas till 50 år från laga kraft. Tidpunkten bör dock anges som ett datum då åtgärden senast ska vara utförd lämpligen uttryckt som senast den 31 oktober 2075.

Vad parterna anfört i målet i övrigt medför ingen annan bedömning.

HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (MMD-02)

Överklagande senast den 19 november 2025.

I domstolens avgörande har chefsrådmannen Peter Ardö, ordförande, och tekniska rådet Carl-Philip Jönsson deltagit.