Europeiska centralbankens yttrande av den 5 september 2022 om ett förslag till en förordning om harmoniserade regler för rättvis åtkomst till och användning av data (dataakten) (CON/2022/30) 2022/C 402/05

Inledning och rättslig grund

Den 23 februari 2022 antog Europeiska kommissionen ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om harmoniserade regler för skälig åtkomst till och användning av data (dataakten) (nedan kallat förslaget till förordning). Europeiska centralbanken (ECB) anser att förslaget till förordning omfattas av ECB:s behörighet att avge ett yttrande, och ECB utövar därför sin rätt enligt artikel 127.4 andra meningen och artikel 285.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt att avge sitt yttrande.

ECB:s behörighet att avge ett yttrande grundas på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget eftersom förslaget till förordning innehåller bestämmelser som berör ECB:s uppgifter att utforma och genomföra den monetära politiken och främja väl fungerande betalningssystem i enlighet med artikel 127.2 första och fjärde strecksatsen samt artikel 282.1 i fördraget, samt insamlingen av statistiska uppgifter enligt artikel 5 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (nedan kallad ECBS-stadgan). I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Allmänna kommentarer

1.1 Förslaget till förordning är en viktig aspekt av genomförandet av EU-strategin för data. Inrättandet av en stark rättslig ram kommer att underlätta utvecklingen av den europeiska dataekonomin. ECB välkomnar därför förslaget till förordning och införandet av en ram för tillgång till och användning av data från källor i den privata sektorn som omfattar krav på datadelning, transparens och skydd av konfidentialitet.

1.2 ECB välkomnar att kommissionen har för avsikt att göra en utvärdering av förslaget till förordning två år efter den dag då den börjar tillämpas. Utvärderingen bör omfatta ändamålsenligheten och effektiviteten hos den tekniska ram och de förfaranden som införts för att uppfölja kraven enligt förslaget till förordning.

1.3 Förslaget till förordning är en övergripande förordning som fastställer grundläggande regler som kommer att gälla för alla sektorer och som framtida sektorsspecifik lagstiftning i princip bör anpassas till, inbegripet lagstiftning som faller inom ECB:s behörighetsområde, t.ex. Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 (nedan kallat PSD2). Det är viktigt att beakta ECB:s yttrande om denna övergripande förordning, eftersom den sannolikt kommer att få konsekvenser för sektorsspecifik lagstiftning som ECB kan anta ytterligare yttranden om när sådan lagstiftning ändras.

1.4 Ytterligare lagstiftning kan komma att behövas för att fastställa mer detaljerade regler än de som ingår av förslaget till förordning för att ge ECB tillgång till de uppgifter som krävs för att den ska kunna utföra sina uppgifter. ECB kan behöva anta ytterligare yttranden om sådan lagstiftning.

1.5 Det är Europeiska kommissionens och unionslagstiftarnas sak att bedöma huruvida förslaget till förordning är förenlig med unionens dataskyddsregler.

2. Specifika kommentarer

2.1 Tillämpningsområde för förslaget till förordning

2.1.1 Den föreslagna förordningen syftar till att reglera och underlätta tillgången till och användningen av data som erhållits från eller genererats genom användning av produkter eller tillhörande tjänster. Termen ”produkt” definieras som alla lösa saker, även när de ingår i ett fast föremål, som erhåller, genererar eller samlar in data om sin användning eller om miljön, och som kan kommunicera data via en allmänt tillgänglig elektronisk kommunikationstjänst och vars huvudfunktion inte är att lagra eller behandla data. Även om denna breda definition verkar ligga i linje med syftet med förslaget till förordning, att öka värdet av data för konsumenter, företag och samhället, kan vissa typer av data, t.ex. data som produceras av den offentliga sektorn, omfattas av förordningens tillämpningsområde. Tillämpningsområdet för förslaget till förordning bör förtydligas så att vissa typer av data, t.ex. data som produceras av den offentliga sektorn, utesluts.

2.1.2 När det gäller finansiella tjänster rekommenderar ECB att man klargör vilka produkter som skulle kunna omfattas av definitionen i förslaget till förordning. Finansiella tjänster eller relaterade produkter, såsom betalkonton, betalkort och appar på en användares smarttelefon, skulle eventuellt kunna omfattas av definitionerna av ”produkt” och ”tillhörande tjänst” i förslaget till förordning. I motiveringen till förslaget till förordning hänvisas dessutom till PSD2 som ett exempel på sektorsspecifik lagstiftning som berör tillgången till data. PSD2 handlar om tillgången till betalkonton som är elektroniskt nåbara. Det är oklart om sådana betalkonton betraktas som produkter enligt definitionen i förslaget till förordning. ECB vill lyfta fram komplexiteten och mångfalden på marknaderna när det gäller betaltjänster och instrument, och att förslaget till förordning inte bör leda till oförutsebara begränsningar och komplikationer inom detta område. Endast produkter som innehas av användaren bör omfattas av förslaget till förordning.

2.2 Standardisering

2.2.1 Förslaget till förordning behandlar inte det tekniska genomförandet av den rättsliga ramen för tillgång till och användning av data. Analysen av bidragen till det offentliga samrådet om förslaget till förordning har visat att 69 % av svaren från företag uppger att svaranden haft svårigheter med utbyte av data mellan företag och att hindren varit av teknisk natur (format, brist på standarder. En av lärdomarna från genomförandet av PSD2, som också ger tillgång till vissa typer av transaktions- och kontoinformation under vissa förutsättningar, är att det tekniska genomförandet försenar uppnåendet av målen för PSD2. För att undanröja hindren för att byta mellan databehandlingstjänster bör förslaget till förordning kräva att de europeiska standardiseringsorganen utvecklar nödvändiga standarder och öppna interoperabilitetsspecifikationer. Därutöver stadgar förslaget till förordning att kommissionen bör anta gemensamma specifikationer på de områden där det saknas harmoniserade standarder eller där dessa är otillräckliga för att ytterligare förbättra interoperabiliteten för gemensamma europeiska dataområden, applikationsprogrammeringsgränssnitt (API), leverantörer av databehandlingstjänster, byte av molntjänst samt smarta kontrakt. Man bör inte underskatta svårigheten med det kommande arbetet och antalet år som krävs för att slutföra det.

2.2.2 Om standardiseringen av uppgifter inte uppnås genom förslaget till förordning kan det vara svårt att vid exceptionella behov bedöma hur användbar datan är. Icke-standardiserade uppgifter kan också vara oanvändbara för beslutsfattande.

2.3 ECB:s tillgång till och användning av data

2.3.1 Det finns stora fördelar med att göra det möjligt för den offentliga sektorn att få tillgång till och använda privatägda uppgifter för ett antal fastställda ändamål av allmänt intresse. Vid utförandet av sina penningpolitiska uppgifter använder Eurosystemet i stor utsträckning officiell statistik som framställs av ECB, medlemmarna i Europeiska centralbankssystemet (ECBS) och det europeiska statistiksystemet (ESS) samt icke-officiella och icke-traditionella datakällor. Icke-traditionella datakällor kan omfatta indikatorer för populationsmobilitet med hög frekvens baserade på uppgifter från mobilnätsoperatörer, som t.ex. kan användas för att kontrollera effekterna av begränsningar av rörligheten i samband med en pandemi eller ett krig, konsumentprisindex baserade på skannerdata från större detaljhandlare, samt statistik över hushållens konsumtion eller nationalräkenskaper som stöds av uppgifter om finansiella transaktioner såsom inköpsorder, fakturor, kortavgifter och bokföringsposter. Dessutom har digitaliseringen och krishanteringen under de senaste åren ökat ECB:s beslutande organs behov av att använda atypiska uppgifter i beslutsfattandet, särskilt: a) i nöd- och krissituationer när den utför sina penningpolitiska uppgifter, och b) för statistiska ändamål för att bedöma uppgiftskvaliteten på icke standardiserad statistik innan man antar eller ändrar rättsakter om insamling av statistiska uppgifter, eller för att bedöma deras användbarhet innan nöd- eller krissituationer uppstår.

2.3.2 Av dessa skäl anser ECB att den tillgång som beviljas ECB och de nationella centralbankerna bör vara bredare än vad som anges i förslaget till förordning. ECBS-medlemmarna bör ha rätt att få tillgång till och använda uppgifter som omfattas av förslaget till förordning, inte bara när det uppstår ett exceptionellt behov av att använda uppgifterna för att utföra ECBS-uppgifter, utan även för statistiska ändamål, om detta skulle hjälpa ECB att samla in officiell statistik med hjälp av de nationella centralbankerna. Detta skulle i sin tur vara till hjälp för ECB när den bidrar till att harmonisera regler och praxis för insamling, sammanställning och distribution av statistik inom ECB:s behörighetsområde. Om man tillåter att uppgifter begärs för statistiska ändamål skulle detta vara mycket fördelaktigt för slutanvändarna, eftersom detta skulle göra det möjligt att analysera uppgifterna för att identifiera trender/mönster och spara tid innan man antar förordningar samt även bidra till att analysera ECBS behov av uppgifter i nöd- och krissituationer. Det är dock av yttersta vikt att en bredare åtkomst åtföljs av skyddsåtgärder för att säkerställa att tillgång till, och användning av, data endast sker i den utsträckning och på den detaljnivå som krävs för att fullgöra lagstadgade uppgifter, såsom framtagande, produktion och spridning av officiell statistik, och att unionens institutioner och offentliga myndigheter vidtar alla nödvändiga regleringsmässiga, administrativa, tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställa skyddet av uppgifterna.

2.3.3 Även om data som görs tillgänglig för att hantera ett allmänt nödläge bör tillhandahållas kostnadsfritt, kan data som görs tillgänglig för unionens institutioner, byråer eller organ samt offentliga myndigheter i andra fall bli föremål för ersättning till datainnehavarna. Denna ersättning bör inte överstiga de tekniska och organisatoriska kostnaderna för att tillhandahålla uppgifterna, dvs. kostnader för anonymisering och teknisk anpassning utan tillämpning av någon rimlig marginal. När unionens institutioner beviljas tillgång till privatägd data bör de inte belastas med orimliga kostnader. Med tanke på att varje begäran om information tjänar allmänintresset bör uppgifterna göras tillgängliga till självkostnadspris och utan att det läggs på någon ”rimlig marginal”, särskilt i fall där den rimliga marginalen tas ut mer än en gång för samma uppgifter, eller om en rimlig marginal i praktiken kan göra det omöjligt att inhämta uppgifterna på grund av begränsade resurser.

2.4 Användning av uppgifter som unionens institutioner erhållit för statistiska ändamål

2.4.1 Förslaget till förordning gör det möjligt för offentliga myndigheter eller unionens institutioner, byråer eller organ att dela data som mottagits med enskilda personer eller organisationer i syfte att bedriva vetenskaplig forskning eller analys som är förenlig med det ändamål för vilket data begärdes, eller till nationella statistikbyråer och Eurostat för sammanställning av officiell statistik. I skälen till förslaget till förordning utvidgas denna rätt genom att det klargörs att ett exceptionella behov också kan uppträda när det gäller att i rätt tid sammanställa officiell statistik och data inte finns tillgängliga på annat sätt eller när det innebär en avsevärt minskad börda för uppgiftslämnarna.

2.4.2 Förslaget till förordning bör ändras så att ECB och andra ECBS-medlemmar uttryckligen får använda de uppgifter som de kan få i enlighet med förslaget till förordning för sammanställning av officiell statistik på samma sätt som det är tillåtet för Eurostat och andra ESS-medlemmar. ECBS och ESS utgör de två pelarna i den europeiska statistiken, eftersom de tillsammans utvecklar, framställer och sprider europeisk statistik inom sina respektive behörighetsområden, och har ett nära samarbete med varandra vid framställningen av europeisk statistik för att minimera rapporteringsbördan och säkerställa nödvändig samstämmighet i enlighet med statistiska principer, inbegripet principen om hög kvalitet på slutprodukten. I den mån Eurostat och andra ESS-medlemmar får använda de uppgifter som erhålls i enlighet med förslaget till förordning för sammanställningen av officiell statistik, bör en sådan rätt i tillämpliga delar även ges ECBS. Dessutom bör förslaget till förordning göra det möjligt för ECB och andra ECBS-medlemmar att ta emot den information som Eurostat har tillgång till, när detta är nödvändigt för att utföra ECB:s uppgifter i fall där Eurostat erhållit dessa uppgifter för statistiska ändamål. I detta sammanhang skulle det vara lämpligt att ändra förslaget till förordning genom att definiera begreppet ”officiell statistik”, som visserligen nämns men inte definieras, i förslaget till förordning.

2.5 Allmänna nödlägen

2.5.1 I förslaget till förordning föreskrivs att det finns ett exceptionellt behov för ett offentligt organ eller en unionsinstitution, en unionsbyrå eller ett unionsorgan att använda data som omfattas av tillämpningsområdet för förslaget till förordning, bl.a. om de begärda uppgifterna är: a) nödvändiga för att hantera ett allmänt nödläge, eller b) begränsade i tid och omfattning, och nödvändiga för att förhindra ett allmänt nödläge eller bidra till återhämtningen från ett allmänt nödläge. Ett ”allmänt nödläge” definieras som en exceptionell situation med negativa konsekvenser för befolkningen i unionen, en medlemsstat eller en del av en medlemsstat, och som medför en risk för allvarliga och bestående återverkningar på levnadsvillkoren och den ekonomiska stabiliteten, eller avsevärd värdeminskning av ekonomiska tillgångar i unionen eller berörda medlemsstater. I skälen i förslaget till förordning förklaras att detta kan omfatta folkhälsohot, nödsituationer till följd av miljöförstöring och större naturkatastrofer, inbegripet sådana som förvärras av klimatförändringar, samt vid större katastrofer orsakade av människor, såsom större cybersäkerhetsincidenter.

2.5.2 Det kan också finnas exceptionella situationer som negativt påverkar befolkningen i unionen eller i en medlemsstat och som riskerar att få allvarliga och bestående konsekvenser inte bara för ekonomin utan även för den finansiella stabiliteten. Dessa kan inbegripa nödsituationer i banksystemet och på finansmarknaderna eller det finansiella systemet mer allmänt, vilket tydligt visat sig under både covid-19-pandemin och kriget i Ukraina. ECB rekommenderar därför att definitionen av ”allmänt nödläge” utvidgas till att omfatta situationer som kan påverka det finansiella systemets stabilitet i unionen eller i en berörd medlemsstat.

2.6 Interoperabilitet

2.6.1 ECB välkomnar den tonvikt som läggs på, och vikten av, interoperabilitet i förslaget till förordning och att det ger kommissionen befogenhet att anta specifikationer för att säkerställa interoperabiliteten för gemensamma europeiska dataområden. Organ som för närvarande fastställer europeiska standarder kan, tillsammans med eller som ett alternativ till kommissionen i fall där så är möjligt, utarbeta eller tillhandahålla harmoniserade standarder avseende de grundläggande kraven på dataåtkomst, portabilitet och interoperabilitet.

2.6.2 I förslaget till förordning definieras termen ”interoperabilitet”, men inte termen ”dataområde”, som används i definitionen av ”interoperabilitet”. I förslaget till förordning specificeras inte heller vad ”operatörer av dataområden” är. Av rättssäkerhetsskäl vore det viktigt att tydligt definiera dessa båda termer.

2.7 Ytterligare kommentarer

I förslaget till förordning definieras termen ”användare” som en fysisk eller juridisk person som äger, hyr eller leasar en produkt eller erhåller en tjänst. ECB förstår att begreppet ”tjänst” i definitionen av ”användare” även är avsedd att omfatta mottagandet av en tillhörande tjänst, eftersom det annars är oklart vad den tjänst som nämns i definitionen avser. ECB noterar att det finns en inkonsekvens mellan denna definition och beskrivningen i skäl 20 i förslaget till förordning, som implicerar att användarna får använda de uppgifter som de själva genererar. Detta kan vara tydligt om det finns en enda användare, men det är oklart vad som händer i de fall då flera personer eller enheter äger en produkt eller omfattas av ett leasing- eller hyresavtal, vilket också omnämns i det skälet. I sådana fall kan det förekomma att de personer eller enheter som äger produkten inte är de personer eller enheter som genererar data genom dess användning. Förslaget till förordning bör förtydliga att de personer eller enheter som äger en produkt i sådana fall får ges tillgång till data som genereras genom dess användning.

I de fall där ECB rekommenderar att förslaget till förordning ska ändras anges de specifika förslagen i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av en förklaring. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska i EUR-Lex.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 5 september 2022.

Christine Lagarde

ECB:s ordförande