Europeiska centralbankens yttrande av den 13 oktober 2023 om eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (CON/2023/31)

Inledning och rättslig grund

Den 27 juli 2023 och den 11 september 2023 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Europaparlamentet respektive Europeiska unionens råd om ett yttrande över ett förslag till Europaparlamentets och rådets förordning om eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (nedan kallat förslaget till förordning).

ECB:s befogenhet att avge ett yttrande grundas på artikel 133 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt enligt vilken, utan att det påverkar Europeiska centralbankens behörighetsområde, Europaparlamentet och rådet ska föreskriva nödvändiga åtgärder när det gäller användningen av euron som gemensam valuta, och att sådana åtgärder först ska antas efter det att Europeiska centralbanken har konsulterats. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Allmänna kommentarer

1.1. ECB välkomnar förslaget till förordning som kommer att gälla i medlemsstater som har euron som sin valuta. ECB stöder starkt att man fastställer rättsliga bestämmelser som reglerar eurosedlarnas och -myntens ställning som lagligt betalningsmedel i hela euroområdet i sekundärlagstiftning. Sådana regler kommer att främja den nödvändiga rättssäkerheten när det gäller begreppet ”lagligt betalningsmedel” i unionsrätten, vilket är den ställning som eurosedlar ges i unionens primärrätt och euromynt i unionens sekundärrätt. Reglerna i förslaget till förordning kommer också att säkerställa konsekvens, samtidigt som hänsyn tas till skillnaderna, med förslaget till Europaparlamentets och rådets förordning om inrättandet av den digitala euron (nedan kallad förslaget till förordning om den digitala euron), som innehåller regler om den digitala eurons status som lagligt betalningsmedel. Förslaget till förordning kommer att bidra till att säkerställa att den digitala euron, om den ges ut, kompletterar, men inte ersätter, eurosedlar och euromynt.

1.2. ECB välkomnar särskilt de åtgärder som fastställs i förslaget till förordning när det gäller behovet av att de medlemsstater som har euron som valuta säkerställer tillräcklig och effektiv tillgång till kontanter. ECB har konsekvent välkomnat utkast till nationell lagstiftning som syftar till att skydda tillgången till kontanter. ECB delar till fullo uppfattningen att tillgången till kontanter är nödvändig för att bevara deras ställning som lagligt betalningsmedel. Om medborgarna inte har tillgång till kontanter kommer de inte att kunna använda dem som betalningsmedel och värdebevarare.

1.3. Enligt fördraget har ECB ensamrätt att tillåta utgivning av eurosedlar inom unionen. Eurosedlar som ges ut av ECB och de nationella centralbankerna i de medlemsstater som har euron som valuta är de enda sedlarna som har ställning som lagligt betalningsmedel i euroområdet. Euromyntens ställning som lagliga betalningsmedel fastställs i unionens sekundärrätt. Det finns dock ingen rättsligt bindande definition av begreppet ”lagligt betalningsmedel” i unionens sekundärrätt.

1.4. Domstolen har diskuterat konceptet ”lagligt betalningsmedel” i ett avgörande med hänvisning till kommissionens rekommendation 2010/191/EU där det anges att när en betalningsskyldighet föreligger bör eurosedlars och euromynts lagliga betalningsmedel innebära a) obligatoriskt godkännande av dessa sedlar och mynt, b) godtagandet av dem till sitt fulla nominella värde, och c) deras befogenhet att fullgöra betalningsskyldigheter.

1.5. Domstolen har också förtydligat att begreppet ”lagligt betalningsmedel”, som nämns i artikel 128.1 i fördraget, utgör ett unionsrättsligt begrepp som måste ges en självständig och enhetlig tolkning inom hela unionen. Artikel 133 i fördraget är bara unionslagstiftaren behörig att anta de rättsregler som reglerar eurosedlarnas och myntens ställning som lagliga betalningsmedel, i den mån detta är nödvändigt när det gäller användningen av euron som gemensam valuta. En sådan exklusiv behörighet utesluter all behörighet för medlemsstaterna inom detta område, såvida de inte agerar på grundval av att de har bemyndigats av unionen att anta sådana regler eller om detta är nödvändigt för att genomföra unionsakter.

1.6. Enligt vad som framgår av motiveringen till förslaget till förordning bekräftade diskussionerna inom Euro Legal Tender Expert Group (Elteg) att rättsläget var oklart beträffande eurokontanters ställning som lagliga betalningsmedel och att olika principer tillämpas inom euroområdet. Gruppen uttryckte också på oro över att tillgången till kontanter kan minska när antalet uttagsautomater minskar och även antalet kontanttjänster på bankkontoren minskar.

1.7. Förslaget till förordning kommer att bidra till att säkerställa att kontanter i euro förblir tillgängliga, även i perifera regioner, och accepteras vid betalningar i hela euroområdet, vilket stärker Eurosystemets kontantstrategi. Trots digitaliseringen av unionens ekonomi och en ökad användning av elektroniska betalningsmedel spelar kontanter fortfarande en viktig roll i samhället. Möjligheten att betala med kontanter är fortfarande särskilt viktig för vissa persongrupper i samhället som av olika legitima skäl föredrar kontanter istället för andra betalningsmedel eller som inte har tillgång till banksystemet och elektroniska betalningsmedel. Dessa grupper omfattar personer med funktionsnedsättning, invandrare, socialt utsatta medborgare, äldre, minderåriga och andra med begränsad eller ingen tillgång till digitala betaltjänster.

1.8. Dessutom är kontanter användbara som betalningsmedel eftersom de är allmänt accepterade, snabba och underlättar kontrollen över betalarens utgifter. För närvarande är kontanter dessutom det enda betalningsinstrument som gör det möjligt för medborgarna att avveckla en transaktion i centralbankspengar som också avvecklas omedelbart. Som centralbankspengar säkerställer kontanter i euro konvertibla pengar från affärsbanker, och skapar därmed förtroende hos medborgarna för att pengar från kommersiella banker kan användas som betalningsmedel och värdebevarare. Kontanter i euro spelar har därför en roll för att upprätthålla den finansiella stabiliteten och transmissionen av penningpolitiken.

2. Tydligt förbud mot ensidiga förbehåll om kontantlöshet

2.1. ECB delar de farhågor som anges i förslaget till förordning när det gäller ensidiga förbehåll om kontantlöshet från detaljhandlare eller tjänsteleverantörer. Spridningen av sådana situationer skulle allvarligt undergräva eurosedlarnas och euromyntens ställning som lagliga betalningsmedel. En ny bestämmelse bör införas i förslaget till förordning för att tydligt ange att ensidiga förbehåll om kontantlöshet är förbjudna.

2.2. ECB föreslår också en ändring av definitionen av ”ensidigt förbehåll om kontantlöshet” i förslaget till förordning för att klargöra att den omfattar regler om ”inga kontanta medel” (t.ex. skyltar med texten ”inga kontanter” i butiker eller försäljningsställen) samt avtalsvillkor som inte har förhandlats fram individuellt (t.ex. på förhand formulerade standardavtal). Dessutom bör man i den bestämmelse i förslaget till förordning som rör undantag från principen om en skyldighet att godta eurosedlar och euromynt ange att bevisbördan för att det i förväg fanns ett avtal mellan betalaren och betalningsmottagaren om ett annat betalningsmedel än kontanter åligger betalningsmottagaren.

2.3. Förslaget till förordning anger att ensidiga förbehåll om kontantlöshet omfattas av dess tillämpningsområde. Det definierar ”ensidigt förbehåll om kontantlöshet” som en situation där en återförsäljare eller tjänsteleverantör ensidigt utesluter kontanter som betalningsmetod, och betalare och betalningsmottagare inte fritt kommit överens om betalningsmedel för ett köp. Följaktligen är ett ensidigt förbehåll om kontantlöshet inte fall där betalaren och betalningsmottagaren i förväg avtalar om ett annat betalningsmedel än kontanter, vilket är ett godtagbart undantag från principen om en skyldighet att godta eurokontanter. Medan i förväg överenskomna undantag av kontanter kräver en verklig förhandling, innebär ensidiga undantag av kontanter ett icke förhandlingsbart villkor för att betalaren ska kunna reglera en pekuniär skuld med betalningsmottagaren.

2.4. Förslaget till förordning anger dock att medlemsstaterna ska övervaka i vilken utsträckning det förekommer ensidiga förbehåll om kontantlöshet inom deras territorier. I skälen till förslaget till förordning anges att om en medlemsstat finner att ensidiga förbehåll om kontantlöshet undergräver skyldigheten att godta eurosedlar och euromynt bör medlemsstaten vidta åtgärder för att rätta till denna situation. Sådana åtgärder kan inkludera ett förbud mot ensidiga förbehåll om kontantlöshet i hela eller delar av sitt territorium.

2.5. Vissa bestämmelser i förslaget till förordning tycks därför ange att ensidiga förbehåll om kontantlöshet inte utgör något förhandsavtal mellan en betalare och en betalningsmottagare om att använda ett annat betalningsmedel än kontanter, så att principen om en skyldighet att godta eurokontanter skulle gälla. En av dessa bestämmelser anger klart att i en situation där en återförsäljare eller tjänsteleverantör ensidigt utesluter kontanter som betalningsmetod, t.ex. genom att sätta upp en skylt med texten ”Inga kontanter”, betalare och betalningsmottagare inte anses fritt kommit överens om betalningsmedel. Av detta kan man sluta att ensidiga förbehåll om kontantlöshet som sker i förväg inte är undantagna från principen om en skyldighet att godta eurosedlar och euromynt. Därför skulle de alltså bryta mot reglerna i förslaget till förordning.

2.6. Denna tolkning är emellertid svår att förena med medlemsstaternas skyldighet att övervaka omfattningen av ensidiga förbehåll om kontantlöshet inom hela sitt territorium och förbjuda dessa, inom hela eller delar av sitt territorium, om acceptansen av kontantbetalningar inom deras territorium eller delar därav undergräver principen om en skyldighet att godta betalningar i eurosedlar. Om ensidiga förbehåll om kontantlöshet strider mot förslaget till förordning bör medlemsstaternas se till att förslaget till förordning efterlevs, bl.a. genom att fastställa, och utdöma, sanktioner om kontanter i euro inte godtas, snarare än att övervaka hur utbrett detta är inom deras respektive territorium.

2.7. Det tydliga förbudet mot ensidiga förbehåll om kontantlöshet skulle ersätta medlemsstaternas skyldighet att övervaka nivån på ensidiga förbehåll om kontantlöshet på deras territorium och ge en tydlig definition av omfattningen och effekterna av eurokontanternas ställning som lagliga betalningsmedel.

3. Ensidiga förbehåll om kontantlöshet inom offentlig sektor

3.1. Förslaget till förordning utesluter inte särskilda kategorier av betalare eller betalningsmottagare från dess tillämpningsområde. Samtidigt framgår det av skälen att medlemsstaterna i princip får begränsa skyldigheten att godta kontanter, i enlighet med sina behörigheter och om vissa förutsättningar (t.ex. hänsyn till allmänintresset, proportionalitet) är uppfyllda, i linje med vad domstolen har slagit fast. I detta avseende är det ECB:s tolkning att regler som ”inga kontanter”, som tillämpas av enheter inom den offentliga sektorn (t.ex. offentliga sjukhus och offentliga museer), inte är giltiga undantag från skyldigheten att godta kontanter som införs av en medlemsstat inom dess behörighetsområde. Om dessa metoder inte är reglerade förfaranden för reglering av pekuniära skulder som föreskrivs i en medlemsstats lagstiftning, utan snarare unilaterala metoder, är regler om ”inga kontanter” som tillämpas av enheter inom den offentliga sektorn förbehåll om kontantlöshet enligt definitionen i förslaget till förordning. Därför bör skälen i förslaget till förordning anpassas för att klargöra att regler om ”inga kontanter” som tillämpas av enheter inom den offentliga sektorn också omfattas av tillämpningsområdet för förslaget till förordning och därför är förbjudna.

4. Övrigt

4.1. Förslaget till förordning är tillämplig på reglering av pekuniära skulder i den mån de helt eller delvis regleras med kontanter om det föreligger en betalningsförpliktelse. ECB tolkar det som att formuleringen ”i den mån de helt eller delvis regleras med kontanter” avser betalarens möjligheter att betala med kontanter när andra betalningsmedel existerar. Formuleringen kan dock även tolkas som en odefinierad begränsning av principen om en skyldighet att godta eurokontanter. Man kan tolka den som att den implicerar att endast vissa pekuniära skulder kan betalas med kontanter. Av rättssäkerhetsskäl föreslår ECB därför att förslaget till förordning ändras i detta hänseende.

4.2. Vad gäller undantagen från principen om en skyldighet att godta eurosedlar och euromynt föreskriver dessutom förslaget till förordning att en betalningsmottagare får neka betalningar med kontanter ”om en vägran görs i god tro och grundar sig på legitima och tillfälliga skäl i enlighet med proportionalitetsprincipen som avser konkreta omständigheter utanför betalningsmottagarens kontroll”. ECB tolkar det som att flera kumulativa villkor har uppställts för tillämpningen av undantaget för ”i god tro” för att sätta ribban högt för en betalningsmottagare som åberopar detta undantag för att motivera en vägran att ta emot kontanter. ECB välkomnar detta tillvägagångssätt.

4.3. ECB är medveten om att det faktum att man saknar växel är en mycket specifik, legitim orsak för att vägra att ta emot eurosedlar och euromynt som inte bidrar till den allmänna förståelsen av undantaget i god tro. Denna specifika orsak kan emellertid inte användas för att fastställa vad som utgör ”konkreta omständigheter utanför betalningsmottagarens kontroll” i andra situationer. Det är i själva verket tveksamt om en sådan omständighet ligger utanför betalningsmottagarens kontroll, och om den behandlades som ett vägledande exempel skulle det strida mot lagstiftarens övergripande avsikt att sätta ribban högt för att tillgripa det undantag i god tro från principen om en skyldighet att godta betalningar som framgår av förslaget till förordning.

4.4. Dessutom ger förslaget till förordning kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter med allmän tillämplighet om ett antal gemensamma indikatorer som medlemsstaterna ska använda för att övervaka godtagandet av betalningar i kontanter och tillgången till kontanter inom hela sina territorier. Där anges uttryckligen att kommissionen vid utarbetandet av sådana genomförandeakter ska samråda med Europeiska centralbanken. Eurosystemets arbete på detta område bör i möjligaste mån tjäna som referens vid fastställandet av gemensamma indikatorer. Förslaget till förordning ger också kommissionen befogenhet att anta genomförandeakter riktade till en medlemsstat om den anser att de korrigerande åtgärder som medlemsstaten föreslår är otillräckliga eller att godtagandet av betalningar i kontanter eller den faktiska tillgången till kontanter inte säkerställs på ett lämpligt sätt. En jämförbar hänvisning till samråd med ECB saknas dock i det senare fallet. Skyldigheten att samråda med ECB grundar sig på att de relevanta rättsakterna, i den mån de genomför förslaget till förordning, skulle grunda sig på artikel 133 i fördraget, där det uttryckligen hänvisas till behovet av att höra ECB. För att säkerställa rättssäkerheten bör förslaget till förordning uttryckligen hänvisa till skyldigheten att samråda med ECB innan kommissionen antar genomförandeakter riktade till en viss medlemsstat.

4.5. Slutligen välkomnar ECB hänvisningen i förslaget till förordning att eurosedlar, euromynt och den digitala euron ska kunna konverteras sinsemellan till pari. Detta är en naturlig följd av att både kontanter i euro och den digitala euron har en ställning som lagligt betalningsmedel. ECB föreslår dock att man använder uttrycket ”fungibel” i stället för ”konvertibel”, eftersom detta bättre återspeglar tanken att kontanter i euro och den digitala euron är samma valuta (dvs. euro), om än i två olika former. ECB noterar att den relevanta artikeln i förslaget till förordning om inrättandet av den digitala euron i detta avseende speglar motsvarande artikel i förslaget till förordning och riktar medlagstiftarnas uppmärksamhet mot behovet av att dessa två bestämmelser måste förbli samordnade under hela lagstiftningsprocessen. I de fall där ECB rekommenderar att förslaget till förordning ska ändras anges de specifika förslagen i ett separat tekniskt arbetsdokument som åtföljs av en förklaring. Det tekniska arbetsdokumentet finns på engelska i EUR-Lex.

Utfärdat i Frankfurt am Main den 13 oktober 2023.

Christine Lagarde

ECB:s ordförande

Europeiska centralbankens yttrande av den 13 oktober 2023 om eurosedlars och euromynts ställning som lagliga betalningsmedel (CON/2023/31)