Europeiska centralbankens yttrande av den 16 september 2024 om Sveriges Riksbanks finansiering (CON/2024/32)

EUROPEISKA CENTRALBANKENS YTTRANDE av den 16 september 2024 om Sveriges riksbanks finansiering (CON/2024/32) Inledning och rättslig grund

Den 26 juni 2024 mottog Europeiska centralbanken (ECB) en begäran från Finansdepartementet om ett yttrande över en promemoria (nedan kallad promemorian) om 1. ändringar av lagen om Sveriges riksbank som rör Riksbankens finansiering (nedan kallad förslag till ändringar av lagen om Sveriges riksbank) och 2. genomförandet i svensk lagstiftning av ändringar av Europaparlamentets och rådets direktiv 98/26/EG och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 (nedan kallade förslag till genomförande av ändringar av direktiven 98/26/EG och (EU) 2015/2366), och tillsammans med förslaget till ändringar av lagen om Sveriges riksbank kallade lagförslaget. ECB:s behörighet att avge ett yttrande avseende de föreslagna ändringarna av lagen om Sveriges riksbank grundar sig på artiklarna 127.4 och 282.5 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt och artikel 2.1 tredje strecksatsen i rådets förordning (EG) nr 98/415 eftersom de föreslagna ändringarna rör Sveriges riksbank. I enlighet med artikel 17.5 första meningen i arbetsordningen för Europeiska centralbanken har detta yttrande antagits av ECB-rådet.

1. Syftet med lagförslaget

1.1 Riksbankens framställningar om återställning av eget kapital 1.1.1 Enligt promemorian har Riksdagen tillkännagett att regeringen snarast ska återkomma med lagförslag som dels a) klargör förutsättningarna för Riksbankens framställningar om återställning av eget kapital till riksdagen, där kravet på framställning ersätts med en möjlighet till detsamma, och särskilt förtydligar hur asymmetrin i redovisningsprinciperna för orealiserade vinster och förluster ska hanteras vid återställning av Riksbankens eget kapital, och b) dels tillgodoser Riksbankens behov av stärkta möjligheter till självfinansiering . 1.1.2 För närvarande föreskriver lagen om Sveriges riksbank att om Riksbankens eget kapital understiger en tredjedel (motsvarande 20 miljarder kronor) av målnivån (60 miljarder kronor) (nedan kallad målnivån), ska Riksbanken göra en framställning till riksdagen om att återställa det egna kapitalet.

1 Lag (2022:1568) om Sveriges riksbank.

2 Europaparlamentets och rådets direktiv 98/26/EG av den 19 maj 1998 om slutgiltig avveckling i system för överföring av betalningar och värdepapper (EGT L 166, 11.6.1998, s. 45).

3 Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2015/2366 av den 25 november 2015 om betaltjänster på den inre marknaden, om ändring av direktiven 2002/65/EG, 2009/110/EG och 2013/36/EU samt förordning (EU) nr 1093/2010 och om upphävande av direktiv 2007/64/EG (EUT L 337, 23.12.2015, s. 35).

4 Rådets beslut 98/415/EG av den 29 juni 1998 om nationella myndigheters samråd med Europeiska centralbanken rörande förslag till rättsregler (EGT L 189, 3.7.1998, s. 42).

5 Se s. 2 och avsnitt 2.2.1 i promemorian. Framställning måste avse ett belopp som innebär att det egna kapitalet återställs till grundnivån, ett belopp som motsvarar två tredjedelar av målnivån (40 miljarder kronor) (nedan kallad grundnivån) om inte orealiserade vinster på balansräkningen motiverar att återställning sker till en lägre nivå eller inte alls. Om det krävs för att säkerställa Riksbankens förmåga till långsiktig självfinansiering, får framställningen motsvara högst ett belopp som innebär att det egna kapitalet återställs till målnivån. Det egna kapitalet får inte överstiga målnivån utan Riksdagens medgivande . Målnivån ska varje år beräknas på nytt i enlighet med den årliga procentuella förändringen av konsumentprisindex som Statistiska centralbyrån publicerar, och om förändringen understiger 0 kronor görs ingen ny beräkning . För detta ändamål består Riksbankens egna kapital av en grundfond, en reservfond och balanserade vinster. Grundfonden och reservfonden utgör bundet eget kapital. Enligt lagen om Sveriges riksbank ingår medel som hålls på värderegleringskonton, enligt definitionen i Europeiska 8 9 centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249 (ECB/2016/34) , inte i Riksbankens egna kapital . 1.1.3 Enligt de föreslagna ändringarna av lagen om Sveriges riksbank får, om det egna kapitalet och de orealiserade vinsterna på Riksbanken balansräkningen, undantaget guld, sammantaget understiger en tredjedel av målnivån Riksbanken göra en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet. Framställningen ska avse ett belopp som innebär att det egna kapitalet och orealiserade vinster på balansräkningen, exklusive guld, återställs till grundnivån. Om det krävs för att säkerställa Riksbankens förmåga till långsiktig självfinansiering, får framställningen motsvara ett belopp som motsvarar målnivån . 1.1.4 När det gäller formuleringen om att Riksbankens framställning till riksdagen om återställning av eget kapitalet är en möjlighet snarare än en skyldighet, framgår det av promemorian att det kan finnas skäl för Riksbanken att inte begära en återställning trots att det egna kapitalet har fallit under de nivåer som framgår av lagen om Sveriges riksbank. Utgångspunkten bör emellertid vara att det egna kapitalet tillsammans med orealiserade vinster på balansräkningen, exklusive guld, ska uppgå till grundnivån och att Sveriges riksbank bör göra en framställning om återställning av det egna kapitalet . 1.1.5 När det gäller förslaget att orealiserade vinster på Riksbankens balansräkning (exklusive värderingsökningar avseende guldreserven) också ska beaktas vid beräkningen av det belopp som en begäran om återställning avser , anger promemorian att förändringar i värdet av Riksbankens tillgångar, i enlighet med riktlinje (EU) 2016/2249 (ECB/2016/34), bokförs på skuldsidan av Sveriges riksbanks balansräkning på speciella värderegleringskonton, där skillnaden mellan anskaffningsvärdet och marknadsvärdet redovisas. I promemorian anges vidare att värdet på sådana konton, i enlighet med riktlinje (EU) 2016/2249 (ECB/2016/34) och lagen om Sveriges riksbank, inte ska ingå i Riksbankens egna kapital. Den främsta anledningen till detta är att orealiserade vinster inte är föremål för utdelning från Riksbanken till staten. I enlighet med riktlinje (EU) 2016/2249 (ECB/2016/34) behandlas dock orealiserade vinster och förluster asymmetriskt ur ett redovisningsperspektiv, eftersom orealiserade förluster av försiktighetsskäl inkluderas i Riksbankens

6 Se 8 kap. 9 och 15 §§ i lagen om Sveriges riksbank.

7 Se 8 kap. 10 § i lagen om Sveriges riksbank.

8 Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249 av den 3 november 2016 om den rättsliga ramen för redovisning och finansiell rapportering inom Europeiska centralbankssystemet (ECB/2016/2249) (EUT L 347, 20.12.2016, s. 37).

9 Se 8 kap. 8 § i lagen om Sveriges riksbank.

10 Se avsnitt 1.1 i promemorian. (förslag om ändring av 8 kap. 15§ i lagen om Sveriges riksbank).

11 Se avsnitt 2.2.1 i promemorian.

12 Se avsnitten 1.1 (förslag om att ändra 8 kap. 15§ i lagen om Sveriges riksbank) och 2.2.1 i promemorian. resultat vid årets slut, vilket innebär att en orealiserad förlust (i motsats till en orealiserad vinst) påverkar Riksbankens egna kapital negativt, medan en orealiserad vinst inte påverkar Riksbankens egna kapital positivt . Enligt promemorian innebär ett asymmetriska sätt att behandla orealiserade vinster respektive förluster att det är svårt att bedöma hur stort eget kapital Riksbanken är i behov av efter det att både stora ökningar och minskningar av värdet på Riksbankens tillgångar har skett . Vidare, i enlighet med riktlinje (EU) 2016/2249 (ECB/2016/34), ska beräkningen av orealiserade vinster och förluster göras värdepapper för värdepapper och valuta för valuta, vilket innebär att orealiserade vinster avseende värdepapper, valutor och guld får användas som buffert mot framtida förluster men bara avseende samma specifika värdepapper, valutor och guld. Även om värdet på Riksbankens värderegleringskonton inte ska ingå i det egna kapitalet får det, med beaktande av ovannämnda begränsningar, användas som buffert mot ett minskande eget kapital eftersom det kan absorbera framtida depreciering (dvs. det utgör ett skydd mot att Riksbankens egna kapital minskar inom den närmaste framtiden ). 1.2 Kreditinstitutens inlåning hos Riksbanken 1.2.1 Lagen om Sveriges riksbank innehåller vidare en uppdelning mellan 1) Riksbankens penningpolitiska mål, uppgifter och befogenheter och 2) mål, uppgifter och befogenheter avseende finansiell stabilitet vilka, enligt ECB:s tolkning, bl.a. resulterar i att Riksbankens möjlighet att kräva att en viss andel av ett finansiellt företags investeringar eller förpliktelser ska motsvaras av företagets inlåning hos Riksbanken (kassakrav) begränsas till penningpolitiska syften. Promemorian innehåller inget förslag om att ändra denna bestämmelse i lagen om Sveriges riksbank. 1.2.2 Enligt de föreslagna ändringarna av lagen om Sveriges riksbank får Riksbanken, om dess egna kapital understiger målnivån för det egna kapitalet, kräva att en andel av ett kreditinstituts inlåning och emitterade skuldförbindelser (skulder) ska sättas in hos Riksbanken. Inlåningen och värdepapper, i förhållande till vilka inlåningen som krävs hos Riksbanken skulle definieras, bör motsvara de grundläggande principerna för beräkningen av kassakravsbasen enligt Europeiska 1718 centralbankens förordning (EU) 2021/378 (ECB/2021/1) . Detta gäller svenska kreditinstitut och filialer till utländska kreditinstitut. Andelen av ett kreditinstituts inlåning i Riksbanken får högst motsvara ett belopp som innebär att summan av a) Riksbankens egna kapital, b) kreditinstitutens samlade andelar i sådan inlåning och c) finansiella företags samlade andel av inlåningen i Riksbanken genom kassakrav för penningpolitiska ändamål motsvarar målnivån . 1.2.3 För kreditinstitutens nya inlåning hos Riksbanken bör skuldinstrument och inlåning inte tas upp som skulder om de utgör skuldförbindelser eller inlåning från andra svenska kreditinstitut, utländska kreditinstituts filialer eller Riksbanken . Ränta på kreditinstitutens inlåning hos Riksbanken får bestämmas till ett negativt belopp bara om den gällande styrräntan är negativ, i vilket fall räntan på inlåningen då inte får understiga styrräntan. Riksbanken får besluta att ett företag som inte uppfyller kraven på sådan inlåning eller i fråga om inlåning i form av kassakrav för penningpolitiska ändamål

13 Se avsnitt 2.1.2 i promemorian.

14 Se avsnitt 2.2.1 i promemorian.

15 Se avsnitt 2.1.2 i promemorian.

16 Se punkterna 1.5 och 1.6 i yttrande CON/2020/13. Alla ECB:s yttranden publiceras i EUR-Lex.

17 Europeiska centralbankens förordning (EU) 2021/378 av den 22 januari 2021 om tillämpningen av minimireserver (kassakrav) (omarbetning) (ECB/2021/1) (EUT L 73, 3.3.2021, s. 1).

18 Se avsnitt 2.2.2 i promemorian.

19 Se avsnitt 1.1 i promemorian (förslag om att införa en ny bestämmelse 8 kap. 16§ i lagen om Sveriges riksbank).

20 Se avsnitt 1.1 i promemorian (förslag om att införa en ny bestämmelse 8 kap. 16§ i lagen om Sveriges riksbank). ska betala en sanktionsavgift till staten. Sanktionsavgiften kommer uppgå till ett belopp som motsvarar en ränta på underskottet som för varje dag uppgår till den gällande styrräntan med ett tillägg av två procentenheter, dock lägst 1 procent. Sanktionsavgiften kan helt eller delvis få sättas ned, om det finns särskilda skäl . 1.2.4 Enligt promemorian är en förutsättning för att Riksbanken ska få ta in sådan inlåning att Riksbankens egna kapital sjunkit under målnivån. Den totala inlåningen ska som mest få uppgå till ett belopp som innebär att summan av det egna kapitalet, sådan inlåning och värdet av eventuella kassakrav motsvarar målnivån. Enligt promemorian bör eventuella kassakrav som Riksbanken ställt i detta sammanhang bedömas som kassakrav som Riksbanken ställt i penningpolitiskt syfte, som också ger Riksbanken tillgång till kapital till låg, eller ingen, kostnad . Enligt promemorian utgörs Riksbankens intäkter i första hand av avkastningen från de egna finansiella tillgångarna i form av räntebärande papper, medan kostnaderna kan delas in i drifts- eller räntekostnader. Utöver dessa intäkter har Riksbanken också intäkter från avgifter för vissa delar av verksamheten. Självfinansiering uppstår när Riksbankens räntenetto, dvs. skillnaden mellan ränteintäkter och räntekostnader, täcker driftskostnaderna och de finansiella avsättningarna. Räntenettot bestäms av vilken intäktsränta som de finansiella tillgångarna ger och vilken ränta Riksbanken betalar på sin räntebärande skuld. Ett förhållande som är centralt för Riksbankens möjligheter att uppnå ett positivt räntenetto är att banken har tillgång till finansieringskällor som banken inte betalar ränta på, ett s.k. kostnadsfritt kapital. Traditionellt utgörs en centralbanks, och även Riksbankens, kostnadsfria kapital av den utestående sedel- och myntmängden och det egna kapitalet. Det egna kapitalet kan vara väldigt lågt, till och med negativt, om värdet av utlöpande sedlar och mynt är tillräckligt stort . 1.2.5 Enligt promemorian är utvecklingen i Sverige emellertid sådan, att sedlar och mynt används i allt mindre utsträckning. Det kommer därför att vara svårt att öka Riksbankens intjäningsförmåga via denna källa och på så sätt bygga upp det egna kapitalet. Den minskade kontantanvändningen och minskade kontantmängden är bl.a. följden av enklare och billigare tjänster för kortbetalningar och andra elektroniska betalningar. Den stigande andelen elektroniska betalningar har vidare ökat kraven på Riksbankens avvecklingssystem. Med dessa snabba förändringar stiger också behovet av att Riksbanken följer utvecklingen på betalningsmarknaden och anpassar sin verksamhet efter denna, särskilt i förhållande till nya typer av risker som uppkommer i digitala betalningssystem. Dessa och andra nya krav på Riksbankens verksamhet leder till ökade förvaltningskostnader. Bland Riksbankens finansieringskällor måste det därför finnas alternativ som täcker upp när stora förluster skett till följd av exempelvis penningpolitiska åtgärder, och som är oberoende av användningen av kontanter. Enligt promemorian är det vidare rimligt att de finansiella företag som åtnjuter fördelar av Riksbankens verksamhet i viss mån bidrar till Riksbankens finansiering Det bör därför införas en möjlighet för Riksbanken att besluta om att vissa finansiella företag måste ha räntefri inlåning i Riksbanken. Kravet bör formuleras på liknande sätt som i bestämmelsen om kassakrav, men inlåningen bör vara oberoende av penningpolitiskt syfte. Syftet med ett sådant nytt krav bör uteslutande vara att finansiera Riksbankens verksamhet. De finansiella företag som omfattas av denna skyldighet bör vara sådana som bedriver verksamhet i Sverige (d.v.s. institut som har sitt säte

21 Se avsnitt 1.1 i promemorian (förslag om att införa de nya bestämmelserna 8 kap. 17§ och 12 kap. 3§ i lagen om Sveriges riksbank).

22 Se avsnitten 1.1 (förslag om att införa en ny bestämmelse 8 kap. 16§ i lagen om Sveriges riksbank) och 2.2.2 i promemorian.

23 Se avsnitt 2.1.2 och 2.2.2 i promemorian. eller en filial i Sverige) eftersom dessa gynnas mest av Riksbankens verksamhet . Kreditinstituten, särskilt affärsbankerna, åtnjuter fördelar av Riksbankens verksamhet som tillhandahåller ett system för avveckling av betalningar, bär ansvaret för finansiell stabilitet och beredskap i betalningssystemet samt även den grundläggande prisstabiliteten som upprätthålls genom Riksbankens penningpolitik . 1.2.6 Enligt promemorian bör ett instituts eller filials inlåning uppgå till ett belopp som motsvarar en viss andel av institutets eller filialens förbindelser. De förbindelser som omfattas bör motsvara de grundläggande principerna för beräkningen av kassakravsbasen enligt förordning (EU) 2021/378 (ECB/2021/1). Detta innebär att institutets eller filialens inlåning och emitterade skuldförbindelser bör omfattas, med vissa tillägg och undantag. Den andel av förbindelserna som respektive institut ska hålla som inlåning i Riksbanken bör vara lika stor för alla institut och de kommer därmed att bidra till finansieringen proportionerligt utifrån sin storlek . 1.2.7 Enligt promemorian bör utgångspunkten vara att de konton som de finansiella företagen sätter in medlen på kommer att vara räntefria. Riksbanken får kräva en ränta för inlåningen som är lägre än noll procent om Riksbankens egen styrränta är lägre än noll procent. I detta fall kommer räntan på inlåningen då inte uppgå till en lägre procentsats än styrräntan . På samma sätt som vid underlåtenhet att uppfylla kassakrav bör Riksbanken kunna besluta om en sanktionsavgift om ett företag inte uppfyller kravet på inlåning . 1.3 Förslag att genomföra ändringar av direktiv 98/26/EU och direktiv (EU) 2015/2366 Enligt promemorian innebär ändringarna av direktiven 98/26/EG och (EU) 2015/2366 att bestämmelserna om tillträde till betalningssystem även kommer att gälla avvecklingssystem och att betalningsinstitut och institut för elektroniska pengar också kommer att tillåtas delta i avvecklingssystem, förutsatt att de uppfyller vissa krav . För att genomföra dessa ändringar görs motsvarande ändringar i lagen om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden , 31 32 lagen om betaltjänster samt lagen om elektroniska pengar .

2. Penningpolitisk bedömning av kreditinstituts räntefria inlåning hos Riksbanken

2.1 Medlemsstater med undantag, såsom Sverige, deltar ännu inte i den tredje etappen av den ekonomiska och monetära unionen och behåller därför sina befogenheter på den monetära politikens område enligt nationell lagstiftning . Varje medlemsstat som har ett undantag är emellertid enligt artikel 131 i fördraget skyldig att anpassa stadgarna för sin nationell centralbank för att säkerställa förenlighet med bl.a. fördraget och ECBS-stadgan, med tanke på att undantaget eventuellt kan komma att upphävas och euron införas i dessa medlemsstater i enlighet med artikel 140 i fördraget.

24 Se avsnitt 2.2.2 i promemorian.

25 Se avsnitt 2.2.2 i promemorian.

26 Se avsnitt 2.2.2 i promemorian.

27 Se avsnitten 1.1 (förslag om att införa en ny bestämmelse 8 kap. 17§ i lagen om Sveriges riksbank) och 2.2.2 i promemorian.

28 Se avsnitten 1.1 (förslag om att införa en ny bestämmelse 12 kap. 3§ i lagen om Sveriges riksbank) och 2.2.2 i promemorian.

29 Se s. 2 och avsnitt 3 i promemorian.

30 Lag (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden.

31 Lag (2010:751) om betaltjänster.

32 Lag (2011:755) om elektroniska pengar.

33 Se artikel 139.2 c i fördraget, inklusive hänvisningen till artikel 127.2 i fördraget och artikel 42.2 i ECBS-stadgan. Därför bör alla lagstiftningsreformer i Sverige syfta till att gradvis uppnå rättslig konvergens med de standarder som fastställs i lagstiftningen för Europeiska centralbankssystemet (ECBS), i enlighet med de skyldigheter att eftersträva konvergens som fastställs i fördraget . 2.2 Enligt ECB:s tolkning är den föreslagna räntefria inlåningen hos Riksbanken från kreditinstitut verksamma i Sverige tänkt att fungera oberoende av Riksbankens penningpolitiska mål och inlåningen är uteslutande avsedd att finansiera Riksbanken. Enligt ECB:s tolkning får Riksbanken besluta huruvida kreditinstituten ska åläggas att placera sådan räntefri inlåning i Riksbanken. Även om Riksbanken enligt lagen om Sveriges riksbank, i penningpolitiskt syfte, kan kräva att en viss andel av ett finansiellt företags investeringar eller obligationer motsvarar det finansiella företagets inlåning hos Riksbanken (kassakrav) är det ECB:s tolkning att sådana krav inte kan användas uteslutande för att finansiera Riksbanken. 2.3 Fördelarna med att öka Riksbankens intjäningsförmåga behöver bedömas mot de sidoeffekter som detta kan få för Riksbankens penningpolitiska inriktning och transmission, inklusive eventuella konsekvenser för den framtida kostnaden och effektiviteten av en sådan penningpolitik. Potentialen för sådana sidoeffekter ökar med åtgärdens omfattning. Enligt ECB:s tolkning skulle, om Riksbankens egna kapital faller under målnivån, men ligger kvar över noll, den maximala omfattningen på den räntefria inlåningen vara begränsad (se punkterna 1.2.1 och 1.2.3), vilket skulle hålla tillbaka de möjliga sidoeffekterna av åtgärden. Om Riksbankens egna kapital skulle vara negativt, skulle den maximala omfattningen av den räntefria inlåningen öka proportionellt, och matcha det negativa egna kapitalet. I detta fall är det särskilt viktigt att man är väldigt noggrann när man utformar den räntefria inlåningen. ECB förstår att proportionalitetsprincipen , som Riksbanken ska tillämpa när den utformar sina åtgärder, kan säkerställa en sådan noggrann utformning eftersom detta kräver att Riksbanken beaktar de potentiella negativa effekterna av sina åtgärder så att den avsedda nyttan står i rimligt förhållande till de kostnader och risker som åtgärden kan medföra. Proportionalitetsprincipen kan därför komma att begränsa den totala volymen av räntefri inlåning och därmed även eventuella sidoeffekter på transmissionen av penningpolitiken (se även punkt 2.7 för ytterligare begränsningar av möjliga sidoeffekter). 2.4 Följande överväganden är särskilt relevanta för proportionalitetsbedömningen i syfte att begränsa oavsiktliga sidoeffekter som åtgärden kan medföra. Om man kräver att kreditinstitut har räntefri inlåning hos centralbanken drar detta in likviditet från banksystemet och påverkar kreditinstitutens lönsamhet genom att kräva att de innehar en tillgång utan avkastning, vilket kan öka finansieringskostnaderna för kreditinstituten och kan leda till ökad volatilitet på penningmarknaderna. Om man utgår från antagandet att den räntefria inlåningen inte betraktas som likvida tillgångar av hög kvalitet eftersom de är obligatoriska och inte kan tas ut (i linje med hur kassakrav behandlas i Eurosystemet) minskar införandet av denna de likvida tillgångarna som kreditinstituten kan förfoga över . Detta kan öka både risken för likviditetsbrister och marginalkostnaden för att upprätthålla likviditetsbuffertar. Lägre lönsamhet skulle även kunna försämra kreditinstitutens förmåga att generera kapital genom balanserade vinstmedel och också göra dem mindre attraktiva för investerare vilket skulle öka kostnaderna för att anskaffa ytterligare kapital. Eftersom den

34 Se punkt 3.4 i yttrande CON/2008/34 och punkterna 2.1 och 2.6 i yttrande CON/2020/13.

35 Se 2 kap. 6 § i lagen om Sveriges riksbank.

36 Se 1 kap. 8 § i lagen om Sveriges riksbank.

37 Promemorian specificerar inte hur den räntefria inlåningen ska behandlas vad gäller likviditetsreglering.. obligatoriska inlåningen ska stå i proportion till vissa av kreditinstitutens skulder (inlåning samt en del av de emitterade värdepapperena) skulle införandet av ett sådant krav i praktiken öka finansieringskostnaderna via dessa skulder. Det faktum att den obligatoriska inlåningen ska stå i proportion till vissa bankskulder implicerar att de stigande finansieringskostnaderna sannolikt kommer att variera mellan olika kreditinstitut, bl.a. avseende tillgången till, och innehav av, olika typer av finansiering. Därutöver kan det faktum att den obligatoriska inlåningen ska stå i proportion till vissa bankskulder ge upphov till ökad volatilitet på penningmarknaderna om kreditinstituten försöker att tillfälligt minska dessa skulder kring rapporteringsdatum, förutsatt att beräkningsunderlaget för den räntefria inlåningen bestäms på ett fastställt rapporteringsdatum. En väl genomtänkt utformning av basen skulle dock kunna minska riskerna. Därför kan införandet av ett krav – och även borttagandet av detta, om och när det egna kapitalet har återställts – om att ha räntefri inlåning hos centralbanken påverka kreditinstitutens förmedlingskapacitet och påverka den penningpolitiska transmissionen. Vilken typ av inverkan denna får beror på hur den räntefria inlåningen utformats. 2.5 Om man kräver att kreditinstitut har räntefri inlåning hos centralbanken kan detta dessutom få negativa konsekvenser för hur effektiva framtida penningpolitiska interventioner kan komma att bli. Program för storskaliga tillgångsköp ("kvantitativa lättnader") kan lätta på den penningpolitiska inriktningen och stabilisera finansmarknaderna på ett effektivt sätt under oroliga perioder genom att en lämplig andel av ränte- och likviditetsrisken överförs från den privata sektorn till centralbankens balansräkning. Möjligheten att i efterhand införa räntefri inlåning kan, beroende på situationen, i viss mån föra tillbaka ränteriskerna till den privata sektorn. Om kreditinstituten internaliserar att risköverföringen till centralbanken är kopplad till att riskerna inte materialiseras, skulle detta kunna dämpa den effekt som framtida tillgångsköp får för räntan på de längre löptiderna. Kreditinstituten kan dessutom antecipera att Riksbanken kan komma att justera omfattningen på den räntefria inlåningen när ränterisker materialiseras i framtiden. Beroende på hur den föreslagna åtgärden utformas skulle räntefri inlåning därför kunna minska trovärdigheten och effektiviteten på omfattande program för tillgångsköp. 2.6 Om man inför krav om räntefri inlåning skulle detta också kunna skapa incitament för kreditinstituten att anpassa sin skuldstruktur mot sådana skulder som inte ingår i beräkningsunderlaget för den räntefria inlåningen. Det skulle minska volymen på den räntefria inlåningen som de skulle behöva inneha hos centralbanken. Sådana strategier kan dock undergräva en effektiv kapitalallokering i ekonomin. Samtidigt skulle sådana strategier sannolikt bara medföra marginellt lägre kostnader för kreditinstitut så länge volymen på den räntefria inlåningen är relativt begränsad jämfört med deras totala inlåningsbas. 2.7 Mot bakgrund av dessa överväganden förefaller det motiverat att införa krav på räntefri inlåning på ett transparent och förutsägbart sätt, och att begränsa den totala volymen för att undvika oönskade sidoeffekter på kreditförmedlingen och transmissionen av penningpolitiken. Det finns en viss grad av tvetydighet vad gäller den totala volymen av räntefri inlåning som skulle kunna införas till om förluster realiseras. Proportionalitetsprincipen bör i praktiken undanröja dessa farhågor. En begränsning av tillämpningsområdet för räntefri inlåning i förhållande till storleken på kreditinstitutens balansräkningar, utöver den övre gräns som impliceras av målnivån (se punkt 1.2.3), skulle medföra större säkerhet om den föreslagna åtgärdens maximala konsekvenser för kreditinstituten. En övre gräns för räntefri inlåning skulle därför minska sidoeffekterna för kreditförmedlingen och den penningpolitiska transmissionen. Samtidigt är ECB också medveten om fördelarna med förslaget att ersätta "ska" med "får" i samband med en framställning till riksdagen om återställning av det egna kapitalet, eftersom det skulle ge Riksbanken större flexibilitet att hantera förluster på längre sikt när dess intjäningsförmåga bortom den närmaste tiden inte har försämrats. Detta skulle minska sannolikheten för att kreditinstitut åläggs inneha räntefri inlåning (eller begränsa volymen på sådan inlåning), eller att man måste lämna in en framställning till riksdagen om återställande av det egna kapitalet.

3. Finansiellt oberoende

3.1 En nationell centralbanks övergripande oberoende ställning, som krävs enligt artikel 130 i fördraget och artikel 7 i ECBS-stadgan, skulle äventyras om den inte självständigt kan förfoga över tillräckliga finansiella resurser för att fullgöra sitt uppdrag, d.v.s. att utföra de ECBS-relaterade uppgifter som krävs enligt fördraget och ECBS-stadgan. Därför får en medlemsstat inte försätta sin nationella centralbank i en situation där den inte har tillräckliga finansiella resurser och otillräckligt eget kapital för att utföra sina uppgifter. Därför implicerar ett finansiellt oberoende även att en nationell centralbank måste vara tillräckligt kapitaliserad. Finansiellt oberoende kräver att en nationell centralbank vid utförandet av sina uppgifter kan göra en oberoende bedömning av aktuella risker och är behörig att besluta om vilka försiktighetsåtgärder som behöver vidtas. En nationell centralbank är bäst lämpad att göra dessa bedömningar och måste ha de verktyg som behövs för att utvärdera de relevanta omständigheterna och göra prognoser. . 3.2 ECB har upprepade gånger påpekat att man särskilt bör undvika situationer där en nationell centralbanks nettotillgångar understiger dess lagstadgade kapital eller där nettotillgångarna t.o.m. är negativa, inklusive situationer där förlusterna överstiger kapital och reserver och denna situation blir bestående under en längre tid. Om en situation skulle uppstå där en nationell centralbanks nettotillgångar understiger det lagstadgade kapitalkravet eller där nettotillgångarna t.o.m. är negativa, måste den berörda medlemsstaten ställa tillräckliga medel till sin nationella centralbanks förfogande, åtminstone så att det lagstadgade kapitalkravet kan uppfyllas inom en rimlig tidsperiod så att principen om finansiellt oberoende säkerställs . 3.3 Mot bakgrund av en relativt stor banksektor i Sverige noterar ECB att Riksbanken är konfronterad med flera finansiella risker, bl.a. de som bottnar i dess betydande innehav av lågt förräntade statsobligationer och den förväntade nedgången av seignioraget till följd av en minskad användningen av sedlar i Sverige. Givet dessa särskilda risker är det viktigt att Riksbanken upprätthåller tillräckligt stora finansiella buffertar som kan absorbera eventuella framtida förluster och värna Riksbankens finansiella oberoende och operativa effektivitet. En mer allmän konsekvens av de föreslagna ändringarna av lagen om Sveriges riksbank är att statens ansvar för att återställa Riksbankens egna kapital delvis lyfts bort och istället, i linje med de föreslagna ändringarna i lagen om Sveriges riksbank, faller inom det indirekta ansvaret för de svenska kreditinstituten och filialerna till utländska kreditinstitut i Sverige, om Riksbanken utnyttjar möjligheten att kräva att dessa aktörer har räntefri inlåning hos Riksbanken i situationer där Riksbankens egna kapital understiger målnivån.

38 Se ECB:s konvergensrapport, juni 2024, s. 27–28, punkt 2.2 i yttrande CON/2009/53, punkt 2.4.2 i yttrande CON/2009/83, punkt 3.3 i yttrande CON/2014/24, punkt 2.2 i yttrande CON/2014/27, punkt 3.1.1 i yttrande CON/2014/56, punkt 2.3 i yttrande CON/2017/17 och punkt 13.2.2 i yttrande CON/2020/13.

39 Se ECB:s konvergensrapport, juni 2024, s. 28 och punkt 3.4 i yttrande CON/2023/24. 3.4 När det gäller Riksbankens framställningar om återställning av det egna kapitalet, är det ECB:s tolkning att lagförslaget inkluderar orealiserade vinster vid beräkningen av huruvida summan av eget kapital och orealiserade vinster uppgår till en tredjedel av målnivån. ECB konstaterar att sådana orealiserade vinster som ackumulerats på värderegleringskontona kan realiseras, genom en försäljning av de berörda tillgångarna, och användas för att täcka förluster från alla typer av risker som materialiseras. ECB noterar dock att orealiserade vinster som ackumulerats på värderegleringskonton inte kan betraktas som en finansiell buffert mot alla typer av risker förrän de berörda tillgångarna har sålts, och inte kan användas för att täcka finansiella förluster av något slag, eftersom de är avsedda att täcka specifika risker . Dessutom kan beloppen på värderegleringskonton vara volatila. De bör därför behandlas med försiktighet när man bedömer Riksbankens möjlighet att långsiktigt absorbera förluster . 3.5 I promemorian anges att värderegleringskonton, enligt Europeiska centralbankens riktlinje (EU) 2016/2249 (ECB/2016/34) och definitionen där, inte ska ingå i Riksbankens egna kapital. ECB vill understryka att riktlinje (EU) 2016/2249 (ECB/2016/34) inte innehåller någon definition av eget kapital och därför inte heller innehåller några bestämmelser om huruvida värderegleringskonton bör inkluderas i en sådan definition. 3.6 Av promemorian framgår också att den asymmetriska behandlingen av Riksbankens orealiserade vinster och förluster på Riksbankens konton – där orealiserade förluster förs till Riksbankens resultaträkning samtidigt som orealiserade vinster ackumuleras på värderegleringskonton – gör det svårare att bedöma Riksbankens behov av rekapitalisering . Detta övervägande tycks vara motivet för att inkludera orealiserade vinster i beräkningen av målnivån. Den asymmetriska behandlingen av orealiserade vinster och förluster, som speglar försiktighetsprincipen, är emellertid en av grundprinciperna för resultatavräkning i det rättsliga ramverket för redovisning och finansiell rapportering inom ECBS. 3.7 Vad gäller själva framställningen föreskrivs i riksdagsordningen att Riksbankens fullmäktige och Riksbankens direktion får göra framställningar till riksdagen inom sina kompetensområden . Det är ECB:s tolkning att Riksbanken har en obegränsad rätt enligt riksdagsordningen att göra framställn– ingar till riksdagen om återställning av det egna kapitalet . Lagen om Sveriges riksbank och de föreslagna ändringarna av denna förpliktar aktuellt inte riksdagen att lagstifta om tillhandahållande av nytt kapital efter en framställan från Riksbanken om att återställa det egna kapitalet till grundnivån, eller den tidsperiod inom vilken staten ska ta upp en sådan begäran från Riksbanken . Ett förtydligande om riksdagens skyldighet(-er) att rekapitalisera och/eller ta upp Riksbankens begäran avseende återställning av det egna kapitalet vore välkommet . 3.8 Som beskrivits ovan inför de föreslagna ändringarna i lagen om Sveriges riksbank en möjlighet för Riksbanken att besluta om att vissa finansiella företag ska ha räntefri inlåning i Riksbanken om

40 Se punkt 3.3 i yttrande CON/2023/24.

41 Se punkt 13.3.11 i yttrande CON/2020/13.

42 Se avsnitt 2.2.1 i promemorian.

43 Riksdagsordning (2014:801).

44 Se tilläggsbestämmelsen 9.17.4 i riksdagsordningen.

45 Se punkt 13.3.9 i yttrande CON/2020/13.

46 Se punkt 3.3.6 i yttrande CON/2007/14, och punkt 13.3.10 i yttrande CON/2020/13.

47 ECB har klargjort statens ansvar att återställa centralbankens kapital under vissa omständigheter. Se punkt 3.4 i ECB:s yttrande CON/2023/24 och punkt 3.3 i ECB:s yttrande CON/2022/37. Se även ECB:s konvergensrapport, juni 2024, s. 28 (andra stycket i avsnittet Finansiellt oberoende). Riksbankens egna kapital understiger målnivån. Denna inlåning ska vara oberoende av penningpolitiskt syfte och ska uteslutande i syfte att finansiera Riksbankens verksamhet. Såsom påpekats ovan kräver principen om finansiellt oberoende att en nationell centralbank måste ha tillräckliga medel för att utföra både sina ECBS-relaterade uppgifter och sina nationella uppgifter. Principen om finansiellt oberoende har således en avgörande betydelse för utförandet av en nationell centralbanks uppgifter. Möjligheten för en nationell centralbank att förfoga över tillräckliga resurser kan därför inte verka på ett sätt som skadar ett effektivt utförande av dess uppgifter, inbegripet penningpolitiska uppgifter. Om Riksbanken beslutar om att vissa finansiella företag ska ha räntefri inlåning i Riksbanken bör detta föregås av en omfattande analys av hur sådan inlåning påverkar Riksbankens möjligheter att utföra sina uppgifter. Detta yttrande kommer att offentliggöras i EUR-Lex. Utfärdat i Frankfurt am Main den 16 september 2024. [Namnteckning] Christine LAGARDE ECB:s ordförande