Collection of statistical information by the ECB

15.8.2009 Europeiska SV unionens officiella tidning C 192/1

I

(Resolutioner, rekommendationer och yttranden)

YTTRANDEN

EUROPEISKA DATATILLSYNSMANNEN

Yttrande från europeiska datatillsynsmannenom rekommendationen till rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 2533/98 av den 23 november 1998 om Europeiska centralbankens insamling av statistiska uppgifter

(2009/C 192/01)

EUROPEISKA DATATILLSYNSMANNEN HAR ANTAGIT DETTA mets (nedan kallat ECBS) insamling av statistiska uppgifter YTTRANDE överväger man att göra ett antal ändringar. Den 15 september 2008 antog Europeiska centralbankens råd (nedan kallat ECB) enhälligt en rekommendation ( 2 ) (nedan kallad rekommendationen) till rådets förordning om änd­ med beaktande av fördraget om upprättandet av Europeiska 3 ring av förordning 2533/98 ( ). gemenskapen, särskilt artikel 286,

med beaktande av Europeiska unionens stadga om de grund­ läggande rättigheterna, särskilt artikel 8, 2. Den 4 februari 2009 beslöt rådet att samråda med Euro­ peiska datatillsynsmannen (nedan kallad datatillsynsman­ nen) och uppmanade honom att avge ett yttrande ( 4 ). Det bör understrykas att ett sådant samråd på Coreper-stadiet, med beaktande av Europaparlamentets och rådets direktiv även om det är ovanligt, omfattas av artiklarna 41 och 46 95/46/EG av den 24 oktober 1995 om skydd för enskilda d i förordning (EG) nr 45/2001. personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter,

3. De viktigaste artiklar i förordning nr 2533/98 som ska med beaktande av Europaparlamentets och rådets förordning ändras är artiklarna 1, 2, 3 (delvis) och 8. Även om (EG) nr 45/2001 av den 18 december 2000 om skydd för artikel 8 specifikt behandlar föreskrifter om insynsskydd, enskilda då gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen anser datatillsynsmannen att de andra artiklarna kan också behandlar personuppgifter och om den fria rörligheten för så­ inverka på skyddet av personuppgifter, varför de har tagits dana uppgifter, särskilt artikel 41, med i denna analys.

4. Slutligen måste man i det allmänna sammanhang i vilket denna rekommendation analyseras beakta förslaget till Eu­ I. INLEDNING ropaparlamentets och rådets förordning om europeisk sta­ tistik ( 5 ), ett förslag om vilket datatillsynsmannen också Rekommendation om ändring av förordningen om Europeiska centralbankens insamling av statistiska uppgifter C 192/2 SV Europeiska unionens officiella tidning 15.8.2009 avgav ett yttrande ( 1 ). Dessa båda texter är sammanlänkade. specifika särdrag nämns). Dessutom är det också viktigt att Sambandet mellan de båda förordningarna innebär, enligt definiera detta uttryck, eftersom rekommendationen be­ vad som underströks i sistnämnda yttrande, att nära sam­ handlar möjligheten att bevilja vetenskapliga forsknings­ arbete och lämplig samordning bör säkerställas mellan det organ tillgång till insynsskyddade statistiska uppgifter europeiska statistiksystemet och ECBS, samtidigt som re­ ”som inte medger direkt identifiering” (artikel 8.4) eller spektive förvaltningsstrukturer bevaras. Datatillsynsmannen positivt uttryckt: som fortfarande medger indirekt identifie­ förklarade också sin tolkning av begreppen insynsskydd ring. och anonymitet i samband med statistik. Denna analys gäller fortfarande.

9. Enligt datatillsynsmannen skulle uttrycket kunna förstås på liknande sätt som i förslaget till en förordning om eu­ ANALYS AV FÖRSLAGET ropeisk statistik (där det definieras som ”alla olika former II. av statistik, t.ex. grunddata, indikatorer, räkenskaper och Statistiska uppgifter metadata”). Icke desto mindre bör, i ECB:s fall, begreppet ”statistiska uppgifter” begränsas till statistik om fysiska och 5. Datatillsynsmannen välkomnar att de föreslagna ändring­ juridiska personer som behandlas inom ramen för ECB:s arna innehåller en specifik hänvisning till den rättsliga ra­ behörighet. Datatillsynsmannen föreslår att det görs ytterli­ men för dataskydd. Även om förordning nr 2533/98 för gare klarlägganden av detta uttryck i skälen. närvarande endast innehåller en hänvisning till direktiv 95/46/EG, föreslås det nu att artikel 8.8 även ska hänvisa till förordning (EG) nr 45/2001, eftersom sistnämnda mer specifikt omfattar ECB:s verksamhet som en europeisk in­ Syfte stitution. 10. Enligt motiveringen till rekommendationen grundar sig den befintliga strukturen för insamling av statistiska uppgifter på en ”en-till-en-”-koppling mellan referenspopulationen av 6. Dessutom bekräftar denna bestämmelse skäl 34 i förord­ uppgiftslämnare (fysiska och juridiska personer som är un­ ning (EG) nr 45/2001, som har följande lydelse: Enligt derställda rapporteringskrav) och specifika typer av statistik artikel 8.8 i rådets förordning (EG) nr 2533/98 av den (enligt artikel 2.2 i förordning 2533/98). Enligt ECB har 23 november 1998 om Europeiska centralbankens insam­ denna struktur blivit ineffektiv, på grund av att uppgifter ling av statistiska uppgifter skall den förordningen gälla i allt högre grad samlas in en enda gång och används för utan att det påverkar tillämpningen av direktiv 95/46/EG. olika statistiska ändamål för att minska rapporteringsbör­ I detta sammanhang påverkar den inte heller tillämpningen dan. ECB föreslår därför att utöka antalet ändamål genom av förordning (EG) nr 45/2001. en vägledande förteckning över de statistiska ändamål för vilka statistiska uppgifter får samlas in från referenspopula­ tionen av uppgiftslämnare.

7. Enligt förklaringen i rekommendationens ingress är huvud­ motivet att se över tillämpningsområdet för förordning nr 11. Datatillsynsmannen noterar skälen till varför man begärt en 2533/98 för att den ska fortsätta att vara ett effektivt in­ utökad räckvidd, men understryker att en av principerna i strument för ECB för att utföra ECBS:s uppgift att samla in förordning (EG) nr 45/2001 avser ändamålsbegränsning. statistiska uppgifter. Den bör också garantera att ECB har Denna princip anger att personuppgifter måste behandlas kontinuerlig tillgång till statistiska uppgifter av erforderlig för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål kvalitet (och) omfattande samtliga ECBS:s uppgifter. och att senare behandling inte får ske på ett sätt som är oförenligt med dessa ändamål. Principen i artikel 4.1 b klargörs ytterligare, eftersom det förklaras: ”Senare behand­ ling av personuppgifter för historiska, statistiska eller veten­ 8. Även om uttrycket ”statistiska uppgifter” används i stor skapliga ändamål skall inte anses vara oförenligt förutsatt omfattning både i förordning nr 2533/98 och i den rekom­ att den registeransvarige vidtar lämpliga skyddsåtgärder, sär­ mendation som ECB antagit, noterar datatillsynsmannen att skilt för att säkerställa att personuppgifterna inte behandlas uttrycket ”statistiska uppgifter” inte finns definierat i någon för några andra ändamål och att personuppgifterna inte av texterna, utom genom någon hänvisning till definitionen används till stöd för åtgärder eller beslut som avser en av rapporteringskrav (artikel 1.1 i förordning nr 2533/98). särskild person”. Datatillsynsmannen anser att detta uttrycks räckvidd bör klarläggas inom ramen för förordning nr 2533/98, särskilt eftersom statistiska uppgifter kan omfatta uppgifter som inte bara kommer från juridiska, utan också från fysiska 12. Med tanke på de faktorer som beskrivs i motiveringen till personer (också benämnda ”referenspopulation av uppgifts­ rekommendationen erkänner datatillsynsmannen att befint­ lämnare”). Därför kan personuppgifter i den mening som lig praxis inte har överensstämt med förordning (EG) nr avses i förordning (EG) nr 45/2001 samlas in och, även om 45/2001, eftersom uppgifter har vidarebehandlats för än­ de skulle behandlas i statistisk form, fortfarande kunna vara damål som inte har fastställts i förordning nr 2533/98. uppgifter om identifierbara personer (dvs. indirekt, genom Genom att skapa en vägledande förteckning över ändamål en kod eller eftersom en mycket liten andel personer med som ligger utanför ramen för förordning nr 2533/98 skulle principen om ändamålsbegränsning enligt förordning (EG) ( 1 ) EUT C 308, 3.12.2008, s. 1. nr 45/2001 fortfarande inte vara uppfylld fullt ut. 15.8.2009 Europeiska SV unionens officiella tidning C 192/3

13. I kommentarer från ECB om denna punkt betonades det att betalningar som en del av betalningssystemstatistik (dvs. förordning nr 2533/98 fortfarande är en ”paraplyförord­ betalningsinfrastruktur). Detta tillägg av betalningsstatistik ning”, som fastställer referenspopulationen av uppgiftsläm­ gör det alltmer relevant att se till att reglerna för dataskydd nare (antalet enheter från vilka ECB potentiellt kan samla in respekteras. uppgifter för att fullgöra sina uppgifter). För att kunna ålägga uppgiftslämnarna faktiska rapporteringsskyldigheter måste ECB utfärda en specifik ECB-rättsakt som definierar både den faktiska populationen av uppgiftslämnare och de 18. Även om datatillsynsmannen vet att artikel 105.2 i EGspecifika rapporteringskraven. fördraget ger ECBS i uppdrag att främja väl fungerande betalningssystem och att det i detta sammanhang kan vara nödvändigt med alltomfattande uppgifter om såväl betalningsinfrastrukturer och de betalningar som sker ge­ 14. Datatillsynsmannen anser att varje ändring som görs i för­ nom sådana strukturer för ECB:s uppläggning av politiken, bör detta uppdrag begränsas till vad som är nödvändigt för ordningen i detta avseende bör klargöra i vilken utsträck­ att genomföra ECB:s uppläggning av politiken och inte till­ ning som uppgifter kommer att behandlas i framtiden eller låta insamling av finansiell information som rör fysiska åtminstone mer exakt ange de förväntande ändamålen personer som kan identifieras (varken direkt eller indirekt). inom ramen för ECB:s behörighetsområde. Därför motsätter sig datatillsynsmannen inte utökningen av antalet ändamål Även om datatillsynsmannen kan förstå att det är viktigt att för vilka statistiska uppgifter samlas in, utan föreslår att samla in uppgifter om själva betalningarna – till exempel varje hänvisning till upprättandet av en vägledande förteck­ uppgifter om kreditkortsbetalningar för sådana ändamål som konjunkturanalys eller betalningsbalans – vill han un­ ning över ändamål ska strykas. Dessutom skulle man i derstryka att om uppgifter om kreditkort, vare sig de sam­ texten kunna bekräfta att en ECB-rättsakt som definierar las in direkt från fysiska personer eller aggregerat från kort­ den faktiska populationen av uppgiftslämnare och de spe­ företag och/eller betalningssystemoperatörer, ändå kan in­ cifika rapporteringskraven inte kommer att överskrida än­ nehålla personlig information om fysiska personer. damålsbegränsningen inom ECB:s specifika behörighet.

19. Om det emellertid i specifika fall skulle kunna finnas vissa 15. Som klarläggande kan datatillsynsmannen dessutom inte gå skäl för att behandla sådan betalningsstatistik, förklarade med på ECB:s förklaring i motiveringen till rekommenda­ ECB att den kommer att följa den tillämpliga rättsliga ra­ tionen, enligt vilken ”information blir statistisk information men för dataskydd. Denna täcker behovet av att säkerställa genom att den används för att sammanställa statistik, oav­ att statistiken måste behandlas och av att se till att det sett för vilket ändamål den ursprungligen samlats in”. Prin­ vidtas säkerhetsåtgärder. cipen om ändamålsbegränsning medger inte en sådan tolk­ ning. Personuppgifter ska verkligen först och främst samlas in för ett eller flera specifika ändamål och kan senare an­ vändas för (andra) statistiska ändamål med förbehåll för Population av uppgiftslämnare lämpliga skyddsåtgärder (se artikel 4.1 b i förordning (EG) nr 45/2001, till vilken det hänvisas i punkt 11). 20. I likhet med kommissionen i dess yttrande om rekommen­ dationen ( 1 ) erkänner datatillsynsmannen det behov som ECB framför i rekommendationen, nämligen att justera om­ fattningen av referenspopulationen av uppgiftslämnare. Det 16. Slutligen noterar datatillsynsmannen att ändamålsbegräns­ skäl som ECB framför är att de finansiella marknaderna blir ningen understryks redan i den föreslagna artikel 8.4 a, alltmer komplexa, med allt starkare kopplingar mellan fi­ som anger att ” (...) ska ECBS ska använda de insynsskyd­ nansiella transaktioner och balansräkningspositioner för dade statistiska uppgifter som överlämnats till dem uteslu­ olika typer av finansförmedlare (t.ex. monetära finansinsti­ tande för ECBS:s uppgifter, utom i följande situationer: a) tut, försäkringsföretag och finansiella företag). Om uppgiftslämnaren eller annan juridisk eller fysisk per­ son, enhet eller filial som kan identifieras, uttryckligen har givit sitt samtycke till att sagda statistiska uppgifter får användas för andra ändamål.” Genom att uttryckligen kräva 21. Detta kan i sin tur innebära att ECB behöver tillgång till samtycke för att utvidga det ursprungliga ändamålet, erkän­ jämförbar, frekvent och aktuell statistik för dessa undersek­ ner ECB att ändamålen i princip bör begränsas. torer, så att ECB även i framtiden kan utföra sina uppgifter. Följden kommer emellertid att bli att en sådan ändring i referenspopulationen av uppgiftslämnare kommer att med­ föra att de olika aktörerna inom ECBS ökar insamlandet av uppgifter. För att onödig insamling av uppgifter ska undvi­ Betalningsstatistik kas, noterar datatillsynsmannen att ECB avser att säkerställa 17. Dessutom har datatillsynsmannen i den föreslagna vägle­ att ECB bara kommer att samla in nödvändig statistik infor­ dande förteckningen över ändamål för vilka statistik får mation, om fördelarna med detta uppväger kostnaderna samlas in från referenspopulationen av uppgiftslämnare no­ och informationen inte redan har samlats in av andra or­ terat att begreppet ”betalningsstatistik” i rekommendationen gan. (artikel 2.1) läggs till det redan befintliga ändamålet ”betal­ ningssystemstatistik”. Detta innebär att den statistik som ( 1 ) Kommissionens yttrande av den 13 januari 2009, KOM(2008) 898 ska samlas in kommer att omfatta uppgifter om enskilda slutlig. C 192/4 SV Europeiska unionens officiella tidning 15.8.2009

22. För att respekten för principen om uppgiftskvalitet och Artikel 8.4 föreskriver ett i förväg uttryckligen givet sam­ principen om uppgiftsbegränsning ska säkerställas, anser tycke från den myndighet som tillhandahöll uppgifterna. datatillsynsmannen emellertid att det bör införas ett särskilt förfarande för att säkerställa att uppgifterna inte redan har samlats in av andra organ. ECB bekräftade att det pågår diskussioner mellan det europeiska statistiksystemet (Euros­ 26. När det gäller behandling av inte direkt identifierbara in­ tat) och ECB för att utarbeta förfaranden för att ytterligare synsskyddade statistiska uppgifter, vill datatillsynsmannen främja samarbetet och minimera rapporteringsbördan. Da­ framhålla att definitionen av personuppgifter i artikel 2 a tatillsynsmannen anser att ett sådant samarbete bör vida­ i direktiv 95/46/EG har följande lydelse: ”personuppgifter: reutvecklas. varje upplysning som avser en identifierad eller identifierbar fysisk person (den registrerade). En identifierbar person är en person som kan identifieras, direkt eller indirekt, framför allt genom hänvisning till ett identifikationsnummer eller till en eller flera faktorer som är specifika för hans fysiska, Utbyte av insynsskyddade uppgifter fysiologiska, psykiska, ekonomiska, kulturella eller sociala identitet”. 23. Rekommendationen ändrar artikel 3 i förordning 2533/98 genom att ange flera statistiska principer, bland annat prin­ cipen om insynsskydd för statistiska uppgifter. Dessutom ändrar den artikel 8 vad avser de fastställda föreskrifterna 27. Enligt datatillsynsmannens analys i yttrandet om förslaget om insynsskydd. Tanken bakom detta är att avspegla inne­ till Europaparlamentets och rådets förordning om gemen­ hållet i förslaget till en förordning om europeisk statistik. skapsstatistik om folkhälsa och hälsa och säkerhet i arbe­ Såsom redan understrukits i denna text, föreligger det ett tet ( 2 ), har ”inte direkt identifierbar” samband med begrep­ behov av att införa mer flexibilitet i befintliga regler om pet anonymiserade uppgifter ur statistisk synpunkt. Även insynsskydd för statistiska uppgifter mellan det europeiska om begreppet anonymiserade uppgifter ur dataskyddssyn­ statistiksystemet och ECBS. Genom de föreslagna nya före­ punkt omfattar uppgifter som inte längre kan identifieras skrifterna i rekommendationen upprepas detta behov, ge­ (se skäl 26 i direktiv 95/46/EG), är ur statistisk synpunkt nom att det anges att den rättsliga ramen, för att ett ef­ anonymiserade uppgifter sådana uppgifter för vilka ingen fektivt och verksamt utbyte av nödvändiga statistiska upp­ direkt identifiering är möjlig. gifter ska säkerställas, bör föreskriva att en sådan överföring kan äga rum, under förutsättning att detta är nödvändigt för att effektivt utarbeta, producera och sprida europeisk statistik. 28. Denna definition innebär därför att indirekt identifiering av statistiska uppgifter fortfarande skulle vara möjlig och att behandlingen fortfarande måste följa förordning (EG) nr 45/2001. I detta avseende anges det i artikel 4.1 e att personuppgifter ”skall lagras på ett sätt som förhindrar att 24. Datatillsynsmannen har redan haft tillfälle att klargöra sin de registrerade kan identifieras under en längre tid än vad ståndpunkt vad avser överföring av insynsskyddade uppgif­ 1 som är nödvändigt för de ändamål för vilka uppgifterna ter mellan det europeiska statistiksystemet och ECBS ( ). samlades in eller för vilka de senare behandlas. Gemen­ Datatillsynsmannen ansåg att sådana överföringar som skapsinstitutionerna och gemenskapsorganen skall se till äger rum mellan Eurostat och ECB uppfyller nödvändig­ att sådana personuppgifter som skall fortsätta att lagras hetsvillkoren i artikel 7 i förordning (EG) nr 45/2001. för historiska, statistiska eller vetenskapliga ändamål endast Mot bakgrund av de föreslagna ändringarna bekräftar data­ lagras antingen i avidentifierad form eller, om detta inte är tillsynsmannen att en sådan överföring kan äga rum, men möjligt, med krypterad identitet för de registrerade. Sådana endast för statistiska ändamål och genom att garantera ett personuppgifter får under inga omständigheter användas skydd mot olagligt röjande. Denna aspekt skulle kunna för andra ändamål än historiska, statistiska eller vetenskap­ understrykas ytterligare i ändringen av förordning nr liga.” 2533/98. Artikel 8.3 innehåller redan några åtgärder men datatillsynsmannen föreslår att det till exempel ska läggas till att uppgiftslämnarna ska informeras om att ytterligare överföring endast kommer att göras för statistiska ändamål 29. När det gäller sådan tillgång för vetenskapliga ändamål, och att de personer som erhåller denna statistiska infor­ anser datatillsynsmannen därför att de statistiska uppgif­ mation påminns om att den är konfidentiell. terna bör lämnas ut på ett sådant sätt att uppgiftslämnaren inte kan identifieras, varken direkt eller indirekt, med beak­ tande av alla relevanta medel som en utomstående rimligen skulle kunna tänkas använda. Tillgång till inte direkt identifierbara insynsskyddade statistiska uppgifter för forskningsändamål

25. Datatillsynsmannen noterar att det upplägg som ECB har III. SLUTSATS antagit för tillgång till inte direkt identifierbara insynsskyd­ 30. Datatillsynsmannen noterar viljan att förbättra utbytet av dade statistiska uppgifter för forskningsändamål är att tillåta statistiska uppgifter mellan det europeiska statistiksystemet sådan tillgång men samtidigt behålla ett starkt insynsskydd. och ECBS och tillgången för forskningsändamål. Även om det är välkommet att ett sådant utbyte och sådan tillgång ( 1 ) Se punkt 27 i Europeiska dataskyddsmannens yttrande om förslaget 15.8.2009 Europeiska SV unionens officiella tidning C 192/5 kan äga rum, samtidigt som starkt insynsskydd för uppgif­ personer som kan identifieras (antingen direkt eller in­ terna säkerställs, krävs det vissa klarlägganden beträffande direkt) bör normalt inte tillåtas, såvida man inte klart de termer som används och de begrepp som omfattas av har visat att behandlingen av informationen är nödvän­ ett sådant utbyte och en sådan tillgång. dig och att säkerhetsåtgärder har vidtagits.

31. Datatillsynsmannen har följande kommentarer beträffande — Ytterligare samarbete mellan det europeiska statistik­ den framlagda rekommendationen och den kommande systemet och ECB bör utvecklas i syfte att säkerställa ändringen av förordning nr 2533/98: respekten för såväl principen om uppgifternas kvalitet som principen om uppgiftsbegränsning. — Ytterligare klarläggande av uttrycket ”statistiska uppgif­ ter” bör göras i skälen till förordningen, eftersom be­ greppet ”statistiska uppgifter” i samband med förord­ — Det bör säkerställas att tillgång till statistiska uppgifter ning nr 2533/98 bör begränsas till statistik om fysiska för forskningsändamål bör tillhandahållas på ett sådant och juridiska personer som behandlas inom ramen för sätt att uppgiftslämnaren inte kan identifieras, varken ECB:s behörighet. direkt eller indirekt, med beaktande av alla relevanta medel som en utomstående rimligen skulle kunna tän­ kas använda. — Datatillsynsmannen motsätter sig inte en utökning av ändamålen men invänder mot att förteckningen över ändamålen skulle vara vägledande och inte tillräckligt specificerad. Utfärdat i Bryssel den 8 april 2009 — Det bör säkerställas att bestämmelserna om dataskydd Peter HUSTINX tillämpas fullt ut vid insamling av betalningsstatistik. Insamling av finansiell information som avser fysiska Europeiska datatillsynsmannen