Bedömningen av 12 kap. 17 a § utlänningslagen i ärenden rörande verkställighetshinder

Fakta om rättsliga ställningstaganden

Rättsliga ställningstaganden utgör Migrationsverkets uttalanden om hur en författning bör tolkas och är styrande för myndighetens medarbetare. De beslutas av chefen för rättsavdelningen.

Rättsliga ställningstaganden förs in i en särskild dokumentserie, RS-serie. Dokumentserien är gemensam för hela myndigheten. Beslut om fastställande, ändringar och upphävande av ett rättsligt ställningstagande förs in i beslutsdokumentserien för chefen för rättsavdelningen.

1 Inhibition vid verkställighetshinder

Den 1 juni 2026 infördes nya regler om inhibition av verkställigheten vid icke bestående verkställighetshinder i bl.a. 12 kap. 17 a § utlänningslagen (nedan UtlL).

Inledningsvis kan det påpekas att 12 kap. 17 a § UtlL endast reglerar situationen då det finns ett icke bestående verkställighetshinder. Om det är fråga om ett bestående hinder så tillämpas reglerna i 5 kap. 11 § eller 12 kap. 18 § UtlL istället.

Om det finns ett icke bestående verkställighetshinder så ska regelverket om inhibition av verkställigheten tillämpas om utlänningen tillhör någon av de kategorier som räknas upp i 12 kap. 17 a § UtlL. Dessa kategorier är; 1. utlänningen förekommer i ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 §, 2. utlänningen är utesluten från att anses som flykting eller subsidiärt (alternativt) skyddsbehövande, 3. utlänningen har vägrats flyktingstatusförklaring, 4. utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, eller 5. det i övrigt finns särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar det.

Kategorierna är alternativa och det är tillräckligt att en utlänning omfattas av en av punkterna för att regelverket ska bli tillämpligt. Det är dock vanligt förekommande att en utlänning omfattas av flera av kategorierna samtidigt. En utlänning vars ärende handlagts som ett säkerhetsärende (punkt 1) kommer ofta att vara utesluten/vägras skyddsstatusförklaring om denne sökt internationellt skydd (punkt 2-3). Utlänningen anses under sådana förhållanden ofta även utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet (punkt 4). Om någon av punkterna 1-4 är tillämpliga kommer det sannolikt även finnas särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt punkten 5.

Bestämmelsen är alltså utformad på så sätt att punkterna kommer att träffa olika specifika situationer. Punkten 5 i bestämmelsen är dock konstruerad så att den som uppfyller kraven i någon av punkterna 1- 4 också med stor sannolikhet kommer att omfattas av punkten 5.

2 Tillämpning i grundprövningen

Om det i grundprövningen kommer fram att det finns hinder mot verkställigheten kan, om det är fråga om ett bestående verkställighetshinder, uppehållstillstånd beviljas med stöd av 5 kap. 11 § UtlL. Är det ett icke bestående hinder framgår det av 5 kap. 11 § andra stycket att bestämmelsen inte får tillämpas. I sådana fall ska regelverket om inhibition av verkställigheten i 12 kap. 17 a § UtlL tillämpas.

Regelverket om inhibition av verkställigheten blir bara tillämpligt om det finns ett beslut om avvisning, utvisning eller återvändande (nedan används samlingsnamnet återvändandebeslut) vars verkställighet kan inhiberas. Ett beslut om inhibition kan dock meddelas samtidigt som ett beslut om återvändande, det krävs alltså i denna situation inte att beslutet om återvändande fått laga kraft (beslutet om inhibition kommer dock få verkan först då beslutet om återvändande är verkställbart).

I grundprövningen blir frågan om utlänningens vistelse i landet styrande för om något återvändandebeslut meddelas, och därmed även om regelverket om inhibition av verkställigheten blir tillämpligt eller inte. När en utlänning ansöker om att få vistas i landet kommer Migrationsverket pröva ansökan utifrån gällande regelverk. Om en utlänning t.ex. är i behov av internationellt skydd kommer utlänningen att få ett uppehållstillstånd på den grunden. En sådan ansökan kan bara avslås om utlänningen utesluts från att vara skyddsbehövande eller vägras en flyktingstatusförklaring (jfr. 12 kap. 17 a § p. 2-3 UtlL). En utlänning som har rätt till familjeåterförening kommer att få ett uppehållstillstånd på den grunden om det inte finns en grund att vägra ett uppehållstillstånd. Ett sådant tillstånd kan vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet (jfr. 12 kap. 17 a § p. 4 UtlL).

Om det inte finns grund att neka/vägra ett uppehållstillstånd så kommer utlänningen alltså att få ett uppehållstillstånd och något återvändandebeslut meddelas inte. Reglerna om inhibition av verkställigheten kommer således inte att tillämpas på utlänningen om det inte även finns grund att neka ett uppehållstillstånd.

Att det finns särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt (12 kap. 17 a § punkten 5 UtlL) som motiverar ett beslut om inhibition av verkställigheten saknar alltså relevans om det är fråga om ett uppehållstillstånd där det krävs t.ex. hot mot allmän ordning eller säkerhet för att vägra tillstånd.

Denna punkt får bara relevans när det är fråga om en prövning av nationella fakultativa tillståndsgrunder där det s.k. vandelskravet är tillämpligt, dvs. där bristande vandel kan ligga till grund för att tillstånd nekas eller återkallas.

Denna systematik framgår av förarbetena där punkten 5 motiveras bl.a. med att det vid sidan av utvisning på grund av brott kan finnas brister i levnadssättet som t.ex. medför att en ansökan om uppehållstillstånd avslås, ett uppehållstillstånd återkallas eller att en utlänning avvisas. Enligt regeringen bör sådana brister också kunna motivera ett beslut om inhibition av verkställigheten.

3 Tillämpning i ärenden om verkställighetshinder

Ett ärende om verkställighetshinder är ett ärende där en ansökan om uppehållstillstånd, eller anmälan om verkställighetshinder, kommer in när det redan finns ett beslut om återvändande som fått laga kraft. Sådana ärenden handläggs som huvudregel enligt 12 kap. UtlL. Frågan om utlänningen omfattas av 12 kap. 17 a § UtlL eller inte avgörs alltså inte innan frågan om återvändande aktualiseras. Utlänningens möjligheter att beviljas uppehållstillstånd prövas därför inom snävare ramar än i grundprövningen.

Det finns beträffande punkten 5 inga särskilda resonemang i förarbetena rörande hur bedömning ska göras i dessa ärenden utöver att de särskilda omständigheterna bör kunna motivera ett inhibitionsbeslut oavsett om de aktualiseras före eller efter att återvändandebeslutet meddelats .

Det kan förekomma att det i prövningen av verkställighetshinder kommer fram omständigheter som inte varit föremål för prövning i grundärendet. Frågan är därmed hur bedömningen av om utlänningen omfattas av 12 kap. 17 a § UtlL ska göras när det finns ett laga kraftvunnet beslut om återvändande.

3.1 Verkställighetshinder pga. skyddsbehov (non refoulement)

En utlänning som befinner sig i Sverige, och som omfattas av ett beslut om återvändande, kan bara få uppehållstillstånd om denne får internationellt skydd eller om det, enligt 12 kap. 18 § UtlL, föreligger verkställighetshinder.

Om det åberopade verkställighetshindret beror på skyddsskäl (non refoulement) och utlänningen inte fått en ansökan om internationellt skydd prövad tidigare, eller om denne har fått det men då inte ansågs vara skyddsbehövande, bör utlänningen uppmanas att ansöka om internationellt skydd. Denna prövning kan mynna ut i att utlänningen får internationellt skydd, och därmed även har rätt till ett uppehållstillstånd. Migrationsverket kan under sådana förhållanden även upphäva ett av verket meddelat återvändandebeslut (12 kap. 16 § andra stycket UtlL).

Prövningen kan även leda till att utlänningen inte anses vara i behov av skydd. Vid sådana förhållanden bör det sannolikt inte heller finnas ett verkställighetshinder enligt principen om non refoulement.

Vidare kan utlänningen anses vara i behov av internationellt skydd men samtidigt uteslutas från att anses vara skyddsbehövande, eller vägras en flyktingförklaring. I dessa fall kommer utlänningen att omfattas av 12 kap. 17 a § p. 2-3 UtlL.

Det kan dock förekomma att en utlänning som beviljas internationellt skydd, och som alltså inte utesluts eller vägras statusförklaring, också brister i sin vandel. Det kan även förekomma att ett befintligt beslut om återvändande i en sådan situation inte upphävs. Utlänningen kommer då i formell mening att omfattas av punkten 5 i 12 kap. 17 a § UtlL, dvs. det finns särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar ett beslut om inhibition.

En utlänning som beviljas internationellt skydd har dock enligt unionsrätten en ovillkorlig rätt till ett uppehållstillstånd. Vi har i dessa fall alltså inte möjlighet att tillämpa nationell rätt framför en direkt tillämplig EU-förordning och istället inhibera verkställigheten av återvändandebeslutet. Detta kan endast ske om utlänningen utesluts eller vägras, och alltså inte får en statusförklaring enligt Skyddsgrundsförordningen .

3.2 Andra verkställighetshinder

Det kan även förekomma att det är fråga om andra typer av verkställighetshinder, t.ex. praktiska sådana eller en situation där utlänningen har familj i Sverige.

Om det rör en utlänning som har brister i vandeln kommer denne att omfattas av punkten 5 i 12 kap. 17 a § UtlL, dvs. det finns särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar ett beslut om inhibition.

Som nämnts kan det i en sådan situation förekomma omständigheter kopplade till utlänningens rättigheter som inte varit föremål för en grundprövning. Är det fråga om ett tillfälligt verkställighetshinder kommer en utlänning med bristande vandel alltså alltid att omfattas av punkten 5 i 12 kap. 17 a § UtlL, detta oaktat vad det är för rättighet som ligger till grund för verkställighetshindret.

Situationen skulle t.ex. kunna uppkomma där det är fråga om en utlänning som genom ett minderårigt barn har uppehållsrätt enligt artikel 20 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (nedan FEUF) . Om det bedöms föreligga ett verkställighetshinder i denna situation skulle utlänningen komma att omfattas av 12 kap. 17 a § punkten 5 UtlL (även om denne inte omfattas av någon av de andra punkterna i bestämmelsen), och därmed få sitt beslut om återvändande inhiberat enligt 12 kap. 17 a § UtlL.

Det kan konstateras att möjligheterna att begränsa rätten till fri rörlighet är styrda av EU-rätten. Rätten till fri rörlighet får bara begränsas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Att inhibera verkställigheten enligt 12 kap. 17 a § UtlL ger inte utlänningen samma rättigheter som ett uppehållstillstånd gör. Utlänningens vistelse i landet blir ”tolererad”, men utlänningen får inte ett uppehållstillstånd. Utlänningen får inte heller t.ex. rätt att arbeta i landet och med ett beslut om inhibition kommer även möjligheter för myndigheter att tillämpa tvångsmedel på utlänningen. Ett beslut om inhibition av verkställigheten får alltså anses vara ett sätt att begränsa utlänningens rättigheter och möjligheter att leva i landet.

Om utlänningen har uppehållsrätt är det inte möjligt att begränsa utlänningens rättigheter med hänvisning till att utlänningen brister i sin vandel enligt punkten 5 i 12 kap. 17 § UtlL. En sådan begränsning får bara ske om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet (punkten 4). Att tillämpa punkten 5 i en sådan situation skulle alltså strida emot unionsrätten. Om utlänningen har en uppehållsrätt som härrör från artikel 20 i FEUF innebär det att inhibition av verkställigheten endast kan motiveras om utlänningen omfattas av den punkt som motsvarar den EU-rättsliga vägransgrunden, dvs. punkten 4 – om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet.

3.2.1 Svenskt barn - tillfälligt eller bestående verkställighetshinder?

Frågan har uppkommit rörande om förekomsten av ett svenskt barn i en artikel 20 FEUF-situation ska anses utgöra ett bestående eller icke bestående verkställighetshinder. Som nämnts ovan kan 12 kap. 17 a § UtlL bara tillämpas om det är fråga om ett icke bestående hinder. Är det ett bestående hinder får uppehållstillstånd ges med stöd av 12 kap. 18 § UtlL.

Det är inte möjligt att i detta rättsliga ställningstagande besvara denna fråga generellt. Huruvida hindret är bestående eller inte får bedömas från fall till fall utifrån de omständigheter som föreligger i ärendet.

Det kan i sammanhanget vara värt att understryka att rätten till fri rörlighet får begränsas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet (uppehållsrätt får nekas). Även barnets bästa och rätten till familjeliv får begränsas om det är nödvändigt för att upprätthålla lag och ordning (se bl.a. 8.2 EKMR ). Eftersom både den fria rörligheten och rätten till familjeliv får begränsas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet kan det i en situation då utlänningen utgör ett tillräckligt allvarligt hot inte anses föreligga något verkställighetshinder. Detta får dock avgöras i det enskilda fallet och utifrån en proportionalitetsbedömning .

Är utlänningen ett sådant allvarlig hot mot allmän ordning eller säkerhet att det är befogat att begränsa rättigheterna till t.ex. familjeliv eller fri rörlighet ska vare sig inhibition av verkställigheten eller uppehållstillstånd beviljas. Beslutet om återvändande ska istället verkställas.

Om det trots att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet, vid en proportionalitetsbedömning, bedöms föreligga ett tillfälligt hinder mot verkställigheten kan inhibition med stöd av 12 kap. 17 a § punkten 4 UtlL meddelas (punkten 5 i bestämmelsen kan dock inte tillämpas i detta fall). Bedöms hindret vara bestående får 12 kap. 18 § UtlL tillämpas.

4 Slutsats

Det kan sammanfattningsvis uppkomma situationer när det redan finns ett laga kraftvunnet återvändandebeslut där utlänningen omfattas av punkten 5 i 12 kap. 17 a § UtlL men där vi saknar stöd i bl.a. unionsrätten för att inhibera verkställigheten istället för att ge ett uppehållstillstånd.

Punkten 5 i 12 kap. 17 a § UtlL är inte formulerad på ett sätt att den tydligt sätter ramarna för när utlänningen ska anses omfattas av punkten.

Det ska finnas särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar att utlänningen anses omfattas av regelverket om inhibition av verkställigheten. Det får därmed anses finnas ett visst bedömningsutrymme inbyggt i prövningen när det ska avgöras om utlänningen omfattas av punkten eller inte. Även om det inte nämns i propositionen anges i den bakomliggande promemorian att en proportionalitetsbedömning ska göras i det enskilda fallet för att avgöra om en utlänning ska omfattas av punkten 4 (numera punkten 5) eller inte genom omständigheter hänförliga till hans eller hennes levnadssätt. Vilka utlänningar som ska omfattas kommer ytterst att bli en fråga för rättstillämpningen .

Det finns därför ett utrymme för Migrationsverket att motivera varför en utlänning som i och för sig formellt sett skulle kunna omfattas av 12 kap. 17 a § punkten 5 UtlL inte bedöms göra det i det enskilda fallet.

Det är mot denna bakgrund Migrationsverkets uppfattning att även prövningen i ärenden om verkställighetshinder av om utlänningen omfattas av någon av kategorierna i 12 kap. 17 a § UtlL måste utgå från utlänningens eventuella rättigheter enligt bl.a. unionsrätten samt vad som åberopas. Utlänningens rättigheter får bara begränsas genom tillämpning av den punkt i 12 kap. 17 a § som motsvarar de omständigheter som kan ligga till grund för ett nekande/vägran av rättigheten. Om utlänningens rättigheter inte får begränsas med hänvisning till punkten 5 i 12 kap. 17 a § UtlL så ska utlänningen inte heller anses omfattas av den punkten.

Samma princip gör sig även gällande rörande övriga punkter i 12 kap. 17 a § UtlL. Är det t.ex. fråga om en utlänning som har rätt till internationellt skydd kan inhibition bara meddelas om punkterna 2 eller 3 är för handen. Är utlänningen inte utesluten eller har vägrats skyddsstatus kan inhibition inte meddelas med stöd av övriga punkter i bestämmelsen. En utlänning som har rätt till familjeåterförening kan inte heller få ett beslut om inhibition enbart för att utlänningen förekommer i ett säkerhetsärende (punkten 1), utan utlänningen måste även anses utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet (punkten 4).