Ds 2024:23

Inhibition av verkställigheten

Förkortningar

arkivlagenarkivlagen (1990:782) barnkonventionen Förenta Nationernas konvention om barnets rättigheter (Convention on the Rights of the Child) blåkortsdirektivet

Brå

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG Brottsförebyggande rådet

CSN Centrala studiestödsnämnden delgivningslagendelgivningslagen (2010:1932) dir.

dublinförordningen

direktiv från regeringen till statliga utredningar Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som har ansvaret för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare

Förkortningar Ds 2024:23

eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat

EU Europeiska unionen EU-kommissionens handbok om återvändande

EU:s dataskyddsförordning

Europakonventionen

Kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam ”Handbok om återvändande” som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/679 av den 27 april 2016 om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv 95/46/EG (allmän dataskyddsförordning) Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

familjeåterföreningsdirektivet Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening FB föräldrabalken FEU fördraget om europeiska unionen (EU-fördraget) FEUF fördraget om europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) FL förvaltningslagen (2017:900)

Ds 2024:23 Förkortningar

FoL folkbokföringslagen (1991:481) FPL förvaltningsprocesslagen (1971:291) FMA förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. FN förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor

Förenta Nationerna förordningen (2010:543) om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor

förordningen med instruktion för Skatteverket

förordningen (2017:154) med instruktion för Skatteverket

förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.

förordningen (2001:637) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

förordningen (2017:819) om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska insatser

förordningen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

förordningen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

förordningen (2008:347) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl. (2017 års förordning)

förordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

Förkortningar Ds 2024:23

förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande (1996 års förordning)

förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande

förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar (2010 års förordning)

förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar

förordningen om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner

förordningen (2018:152) om statsbidrag till socioekonomiskt eftersatta kommuner

förordningen om vårdavgifter m.m. för utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd

förordningen (2013:412) om vårdavgifter m.m. för utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd

förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar (1994 års förordning)

förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar

Genèvekonventionen 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning (Convention Relating to the Status of Refugees) HFD Högsta förvaltningsdomstolens avgörande HSL

högskoleförordningen

högskolelagen

hälso- och sjukvårdslagen (2017:30) högskoleförordningen (1993:100) högskolelagen (1992:1434)

ICT-direktivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelands-

Ds 2024:23 Förkortningar

medborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal

JO Riksdagens ombudsmän, justitieombudsmännen kap. kapitel i författningar kodexen om Schengengränserna

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna)

lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna

lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter

lagen (2018:1197) om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter

lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd (2013 års lag)

lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd

lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. (2008 års lag)

lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

lagen om läkemedelsförmåner m.m.

lagen (2002:160) om läkemedelsförmåner m.m.

lagen om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning

lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning

Förkortningar Ds 2024:23

lagen om omställningsstudiestöd lagen om studiestartsstöd

lagen (2022:856) om omställningsstudiestöd lagen (2017:527) om studiestartsstöd

lagen om särskild utlänningskontroll lagen om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll lagen (2008:206) om underrättelseskyldighet vid felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen

lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå

lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå lagen (2018:218) med kompletterande bestämmelser till EU:s dataskyddsförordning lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten

lagen om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet

lagen (2024:307) om uppgiftsskyldighet för att motverka felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen samt fusk, regelöverträdelser och brottslighet i arbetslivet

LMA lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. LSS lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade LSU lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar

Ds 2024:23 Förkortningar

LVM lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall LVU lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga medborgarskapslagen lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap MIG Migrationsöverdomstolens avgörande mottagandedirektivet (omarbetat)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/33/EU av den 26 juni 2013 om normer för mottagande av personer som ansöker om internationellt skydd (omarbetning)

NJA OSL

Nytt Juridiskt Arkiv offentlighets- och sekretesslagen (2009:400)

patientdatalagen polislagen

patientdatalagen (2008:355) polislagen (1984:387)

prop. proposition RB rättegångsbalken RF regeringsformen RÅ Regeringsrättens årsbok rättighetsstadgan Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna rörlighetsdirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och

Förkortningar Ds 2024:23

om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG

SFB socialförsäkringsbalkenskollagenskollagen (2010:800) SKR Sveriges Kommuner och Regioner skyddsgrundsdirektivet (omarbetat)

Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning)

socialtjänstförordningen socialtjänstförordningen (2001:937) SoL socialtjänstlagen (2001:453) SOU Statens offentliga utredningar student- och forskardirektivet (omarbetat)

Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete,

Ds 2024:23 Förkortningar

deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au-pairarbete (omarbetning)

studiestödsdatalagen

studiestödslagen

studiestödsdatalagen (2009:287) studiestödslagen (1999:1395)

tandvårdslagentandvårdslagen (1985:125) terroristbrottslagen terroristbrottslagen (2022:666) tortyrkonventionen FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning (Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment) UNHCR:s handbok FN:s flyktingkommissarie, Handbok om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning UtlF utlänningsförordningen (2006:97) UtlL utlänningslagen (2005:716) utlänningsdataförordningen utlänningsdataförordningen (2016:30) VABO-direktivet Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning återvändandedirektivet Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den

Förkortningar Ds 2024:23

16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna

Sammanfattning

Uppdraget

Det övergripande syftet med uppdraget har varit att skapa förutsättningar för en effektivare hantering av verkställigheter av avlägsnandebeslut för vissa utlänningar när ett tillfälligt verkställighetshinder upphört. Uppdragets inriktning har också varit att stärka Sveriges förmåga att hantera personer som utgör ett säkerhetshot men som på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder inte kan avlägsnas från landet. Uppdraget har inriktats på utlänningar som utgör ett säkerhetshot eller som har gjort sig skyldiga till eller misstänks för allvarlig eller upprepad brottslighet eller som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

I uppdraget har ingått att föreslå en ordning som gör det möjligt att för vissa utlänningar inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av ett avlägsnandebeslut, som ett alternativ till att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, vid tillfälliga verkställighetshinder.

Det har också ingått i uppdraget att ta ställning till om det bör införas en möjlighet att ålägga utlänningar som får sådana beslut om uppskjuten verkställighet en anmälningsskyldighet och, vid behov, förbud att lämna ett visst område. I dessa delar har det ingått att överväga om det finns behov av bestämmelser om omprövning, ändring, upphävande och överklagande av sådana beslut.

I uppdraget har vidare ingått att ta ställning till i vilken utsträckning utlänningar som får ett beslut om uppskjuten verkställighet ska ha rätt till ekonomiska och sociala förmåner, däribland boende, under tiden som ett sådant beslut gäller. I vilken omfattning hälso- och sjukvård samt tandvård ska erbjudas den aktuella gruppen ska också övervägas. Enligt uppdraget bedöms det inte rimligt att den som ska avlägsnas från Sverige på grund av det som han eller hon har gjort sig

Sammanfattning Ds 2024:23

skyldig till eller misstänks för eller de verksamheter eller beteenden som utlänningen ägnat eller ägnar sig åt ska ha rätt till samma förmåner som andra i Sverige.

Härutöver har i uppdraget ingått att förslå ändringar som innebär att undantaget från kravet på arbetstillstånd enligt 5 kap. 4 § UtlF inte ska gälla för utlänningar som fått verkställigheten av lagakraftvunna avlägsnandebeslut uppskjuten på grund av tillfälliga verkställighetshinder. Enligt uppdraget bör dessa utlänningar inte kunna stärka sin etablering i Sverige genom en generell rätt att arbeta som ett sådant undantag innebär.

Ytterligare en fråga att ta ställning till har varit om pass och andra identitetshandlingar ska kunna omhändertas under tiden som ett beslut om uppskjuten verkställighet gäller.

Ändrade regler för bland andra brottsutvisade vid tillfälliga verkställighetshinder

Inhibition av verkställigheten

Enligt dagens regelverk beviljas en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om det finns ett tillfälligt hinder mot att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning.

Det gäller även

  • utlänningar som är brottsutvisade, det vill säga den som fått ett beslut om utvisning på grund av brott hänförligt till att han eller hon dömts för exempelvis ett brott med strängare påföljd än böter och det kan antas att det finns risk för fortsatt brottslighet eller brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst sex månader eller som annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna i Sverige,
  • utlänningar i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, där Säkerhetspolisen av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordat att utlänningen ska avvisas eller utvisas,
  • utlänningar som är uteslutna från att anses som flyktingar eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 b eller 2 c § UtlL, ute-

slutandeärenden, vilket kan grundas på bland annat att det finns

Ds 2024:23 Sammanfattning

synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, och

  • utlänningar som vägrats flyktingstatusförklaring och uppehållstillstånd enligt 4 kap. 3 § andra stycket och 5 kap. 1 § andra stycket UtlL, vägransärenden, vilket kan grundas på att utlänningen genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige eller att utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon kommer att fortsätta verksamheten här.

I promemorian lämnas förslag om ändrade regler för dessa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder.

I promemorian lämnas också förslag om ändrade regler för ytterligare en personkategori utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder. Det är utlänningar som bedömts utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller för vilka det i övrigt finns särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt, ordnings- och säker-

hetsstörningsärenden.

För en utlänning som tillhör någon av de uppräknade kategorierna föreslås att huvudalternativet vid ett tillfälligt verkställighetshinder ska vara ett beslut om inhibition av verkställigheten i stället för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett beslut om inhibition av verkställigheten innebär att avlägsnandebeslutet inte får verkställas. Ett sådant beslut kan dock när som helst upphävas. När det tillfälliga verkställighetshindret upphört kan avlägsnandebeslutet därför verkställas direkt. Om det finns särskilda skäl ska även fortsättningsvis ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna beviljas dessa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder.

Migrationsverket ska på eget initiativ, när det finns skäl till det, pröva om det finns ett tillfälligt verkställighetshinder för utlänningar i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutande- och vägransärenden och ordnings- och säkerhetsstörningsärenden. Migrationsverket ska få besluta om inhibition av verkställigheten för dessa utlänningar eller, om det finns särskilda skäl, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid sådana hinder.

Sammanfattning Ds 2024:23

För brottsutvisade ska en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, få besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten ska kunna meddelas samtidigt som avlägsnandebeslutet för en utlänning som inte är brottsutvisad. Ett sådant beslut ska kunna fattas också efter det att avlägsnandebeslutet fått laga kraft.

Migrationsverket ska omedelbart upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten, om det inte längre finns skäl för beslutet. Det gäller även om ett sådant beslut fattats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen.

Anmälningsskyldighet, områdesbegränsning och en ny straffreglering

I promemorian lämnas förslag på bestämmelser om anmälningsskyldighet och områdesbegränsning för en utlänning som omfattas av ett beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder. Bestämmelserna föreslås tas in i ett nytt 9 a kap. i utlänningslagen.

En utlänning som omfattas av ett beslut om inhibition av verkställigheten ska få åläggas anmälningsskyldighet, om det finns risk för att han eller hon avviker i den mening som avses i 1 kap. 15 § UtlL eller på annat sätt hindrar verkställigheten. Utlänningen får under samma förutsättningar förbjudas att lämna ett eller flera län (områdesbegränsning). Det är den verkställande myndigheten, det vill säga Migrationsverket, Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, som ska få fatta sådana beslut.

Anmälningsskyldighet innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten eller hos Migrationsverket. Om en utlänning ska åläggas en områdesbegränsning ska det tillåtna vistelseområdet i regel bestämmas till det län där utlänningen bor. Om det finns särskilda skäl får vistelseområdet anges till två eller flera län.

Den verkställande myndigheten ska få göra vissa ändringar i ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning. Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl ska myn-

Ds 2024:23 Sammanfattning

digheten få besluta att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan plats och tid, att antalet anmälningstillfällen ska minskas eller att det område som utlänningen tillåts att vistas inom ska utökas.

En utlänning ska hos den verkställande myndigheten kunna ansöka om och beviljas undantag från eller tillfälliga lättnader i ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning. Det gäller om det finns särskilda skäl. Ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning ska gälla endast under tid som det finns ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten och ska omedelbart upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet.

En utlänning som bryter mot anmälningsskyldighet eller en områdesbegränsning ska kunna dömas till fängelse i högst ett år eller, om brottet är ringa, till böter. I ringa fall ska åtal för brott inte väckas annat än om det är motiverat från allmän synpunkt. Den nya straffregleringen ska föras in i 20 kap. 1 a § UtlL.

En ny lag och en ny förordning om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar

I promemorian lämnas förslag om en ny lag och en ny förordning om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar. Den nya regleringen anger i vilken utsträckning som den som tillhör någon av de aktuella personkategorierna och vars avvisnings- eller utvisningsbeslut inte kan verkställas på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder ska ha tillgång till bistånd i olika former. Vissa bestämmelser i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. föreslås tillämpas för dessa utlänningar.

Den som omfattas av den nya lagen om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar och som inte är ett ensamkommande barn ska tilldelas en boendeplats av Migrationsverket. Inför tilldelningen av en sådan plats ska Migrationsverket ge Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen tillfälle att lämna synpunkter på boendeplatsens lämplighet. Det gäller även vid byte av tilldelad plats.

En utlänning som bor på tilldelad boendeplats har, vid behov, rätt till dagersättning och särskilt bidrag. Detsamma gäller för en utlänning som med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att inte bo på tilldelad plats. Dagersättningen ska motsvara den ersättning som utgår till asylsökande. Om en utlänning väljer att bo

Sammanfattning Ds 2024:23

i ett eget boende och får dagersättning kan den dras in om utlänningen inte håller Migrationsverket uppdaterat om sin aktuella bostadsadress.

Om det behövs för att kunna bedöma om en utlänning bor enbart på tilldelad boendeplats får Migrationsverket undersöka det boendeutrymme och de slutna förvaringsställen som en utlänning disponerar där. Om Migrationsverket begär det ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut som innebär att en utlänning ska lämna en tilldelad boendeplats.

Bestämmelserna om att tilldela boendeplats och bosättningsvillkor för rätt till dagersättning och särskilt bidrag, som huvudregel, gäller inte för ett ensamkommande barn som får ett beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder. Ett ensamkommande barn anvisas till en kommun som har att ordna boendet.

En utlänning som omfattas av den nya lagen om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar ska förses med ett dokument som visar att han eller hon har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

En utlänning som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten ska omfattas av lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Utlänningen ska inte anses bosatt i den mening som avses i socialförsäkringsbalken och har därför inte rätt till bosättningsbaserade förmåner. Han eller hon ska inte heller ha rätt till insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. I stället kommer Migrationsverket att ansvara för behövliga insatser.

Berörda utlänningar ska inte ha tillgång till den kommunala vuxenutbildningen. Studiehjälp och studiemedel enligt studiestödslagen ska inte heller lämnas och lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska inte vara tillämplig.

I utlänningsförordningen föreskrivs att Migrationsverket ska meddela region, socialnämnd och annat kommunalt organ som ansvarar för utbildning där en utlänning bor att han eller hon har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder. Migrationsverket ska också meddela Centrala studiestödsnämnden om ett sådant beslut.

Ds 2024:23 Sammanfattning

Krav på arbetstillstånd och omhändertagande av identitetshandlingar

För en utlänning som har meddelats ett beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder ska undantaget från kravet på arbetstillstånd enligt 5 kap. 4 § UtlF upphöra att gälla när beslutet om inhibition av verkställigheten börjar gälla. Det betyder alltså att krav på arbetstillstånd för att ha rätt att arbeta ska gälla för utlänningar som meddelas beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder.

En ny reglering föreslås som tydliggör att den verkställande myndigheten får omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar även under tid när det finns ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

Rättssäkerhetsgarantier

Nya prövningar

Beslut om inhibition av verkställigheten

Ett beslut om inhibition av verkställigheten ska prövas på nytt inom ett år från det att beslutet fattades eller, om det meddelats i ett avlägsnandebeslut, inom ett år från det att avlägsnandebeslutet fått laga kraft. Det gäller förutsatt bland annat att det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet. En ny prövning ska därefter ske årligen, så länge det finns ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten.

Migrationsverket ska på eget initiativ pröva om det finns förutsättningar för att genomföra en ny prövning. Den nya prövningen ska göras av en migrationsdomstol, om utlänningen är brottsutvisad, och i övriga fall av Migrationsverket. För utlänningar som är brottsutvisade ska Migrationsverket senast en månad innan tidsfristen om ett år löper ut lämna över ärendet till migrationsdomstolen med ett eget yttrande.

Om det vid en ny prövning fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder är huvudalternativet att det på nytt fattas ett beslut om inhibition av verkställigheten. Om det finns särskilda skäl får utlänningen i stället beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Sammanfattning Ds 2024:23

Ett beslut om inhibition av verkställigheten som inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör att gälla.

Beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av särskilda skäl

När en utlänning på grund av särskilda skäl har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att meddelas ett beslut om inhibition av verkställigheten, och detta uppehållstillstånd löper ut, ska en ny prövning ske bland annat under förutsättning att det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet.

Vid den nya prövningen gäller samma ordning som vid en ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten med möjlighet att, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Beslut om anmälningsskyldighet och områdesbegränsning

Den verkställande myndigheten ska pröva ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning på nytt senast inom ett år från beslutet. Om den nya prövningen leder till att det fattas ett nytt beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning ska det beslutet prövas på nytt inom ett år.

Beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning som inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör att gälla.

Övriga rättssäkerhetsgarantier

Migrationsverkets beslut om inhibition av verkställigheten ska få överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd.

En migrationsdomstols beslut om inhibition av verkställigheten som avser en brottsutvisad ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd.

En verkställande myndighets beslut att ålägga en utlänning anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning ska få över-

Ds 2024:23 Sammanfattning

klagas till en migrationsdomstol särskilt och utan begränsning i tid. Detsamma gäller ett sådant beslut som den verkställande myndigheten meddelar i samband med en ny prövning av ett sådant beslut. Det gäller också ett beslut att helt eller delvis avslå en utlännings ansökan om undantag från eller tillfälliga lättnader i ett sådant beslut. Migrationsdomstolens avgörande ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd.

I ärenden och mål om inhibition av verkställigheten eller om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning ska ett offentligt biträde förordnas, om det finns behov av det.

Varje ny prövning av ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning ska föregås av en muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt. Den muntliga förhandlingen ska genomföras av den verkställande myndigheten.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Detsamma gäller ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning. Samtliga beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning, förutom beslut om upphävande av dessa tvångsmedel, ska delges utlänningen.

Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser

Förslagen i promemorian bedöms kunna träda i kraft den 1 januari 2026. Vissa övergångsbestämmelser föreslås.

Den nya ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder ska tillämpas även vid prövningen av överklaganden av avlägsnandebeslut som fattats före ikraftträdandet av de nya bestämmelserna. I utlänningslagen föreskrivs därför att de nya föreskrifterna gäller vid prövningen av ett överklagande av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som meddelats före ikraftträdandet.

I lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade föreskrivs att äldre föreskrifter fortfarande gäller för beslut om en insats som fattats före ikraftträdandet. Det innebär att den som före ikraftträdande beviljats en insats behåller insatsen under tid för vilken den beslutats och att äldre föreskrifter ska tillämpas i en eventuell överklagandeprocess.

Sammanfattning Ds 2024:23

I skollagen föreskrivs att den nya regleringen inte ska tillämpas för en utlänning som före ikraftträdandet antagits till kommunal vuxenutbildning. Det innebär att berörd utlänning får fortsätta utbildningen enligt antagningsbeslutet.

Konsekvenser av förslagen

Jämfört med dagens system med tidsbegränsade uppehållstillstånd blir det med en ordning med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder tydligare att vistelsen i Sverige endast är tillfällig. De olika delarna i den föreslagna ordningen för hantering av den situation som uppstår när en beslutad avvisning eller utvisning tillfälligt inte kan verkställas skapar förutsättningar för en effektivare hantering av återvändandet när verkställighetshindret upphört.

De myndigheter som främst berörs av förslagen är Migrationsverket, Polismyndigheten och Säkerhetspolisen. För dessa myndigheter tillkommer vissa nya arbetsuppgifter. Det gäller även för migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen. Eftersom förslagen i promemorian berör endast ett mindre antal utlänningar, bedöms den ökade arbetsbelastningen för dessa myndigheter som begränsad.

De utlänningar som får ett beslut om inhibition av verkställigheten i stället för att beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid ett tillfälligt verkställighetshinder ska inte omfattas av kommunernas kostnadsansvar. Det innebär att de som får ett sådant beslut inte kommer att ha rätt till ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen. Det leder till vissa besparingar för kommunerna.

Migrationsverket ska som huvudregel tilldela de utlänningar som får ett beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder en boendeplats. Berörda utlänningar ska ha möjlighet att få dagersättning och särskilt bidrag. Det kommer i viss mån att leda till ökade kostnader för Migrationsverket. Det är dock sammantaget fråga om ett begränsat antal utlänningar.

De utlänningar som får ett beslut om inhibition av verkställigheten föreslås endast ha rätt till hälso- och sjukvård samt tandvård enligt lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Det kommer att innebära vissa besparingar för regionerna.

Ds 2024:23 Sammanfattning

Förslagen i promemorian berör vidare övriga allmänna förvaltningsdomstolar, de allmänna domstolarna, Åklagarmyndigheten, Kriminalvården, Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen och CSN, dock i begränsad omfattning.

Konsekvenserna för en utlänning som får ett beslut om inhibition av verkställigheten är flera. Han eller hon kommer som huvudregel att tilldelas en boendeplats vid ett av Migrationsverkets boenden. Samtidigt finns fortfarande en möjlighet för utlänningen att bo i ett eget boende. Men då förloras rätten till dagersättning och särskilt bidrag om inte utlänningens personliga förhållanden är sådana att det finns särskilda skäl för honom eller henne att inte bo på tilldelad plats. För ensamkommande barn gäller som framgått ovan inte boendekravet.

De utlänningar som får ett beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder kommer, med undantag av de som är barn, inte att ha rätt till fullständig hälso- och sjukvård. De kommer inte heller att ha rätt till bosättningsbaserade förmåner enligt socialförsäkringsbalken eller insatser enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Vidare kommer de inte att ha tillgång till kommunal vuxenutbildning eller studiestöd. Lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare kommer inte att gälla för dessa utlänningar. Sammantaget innebär det i flera hänseenden begränsningar i rätten till bistånd och andra insatser för de utlänningar som får ett beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder.

De förslag som lämnas i promemorian bedöms förenliga med internationell rätt och EU-rätten. Det innefattar bland annat Europakonventionen, barnkonventionen och återvändandedirektivet.

1. Författningsförslag

1.1. Förslag till lag om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna lag innehåller bestämmelser om bistånd för en utlänning som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716).

En utlänning som avses i första stycket likställs med en utlänning som avses i 1 § första stycket 1 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

De uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

2 § Vid tillämpningen av denna lag gäller följande bestämmelser i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

1. 2 § första stycket om Migrationsverkets huvudansvar,

2. 2 § andra stycket och 3 § andra och tredje styckena om ensamkommande barn,

3. 4–7 §§ om sysselsättning i tillämpliga delar,

4. 10 § om nedsättning av dagersättning om förhållandena i fjärde stycket är uppfyllda,

5. 12 § om att den som håller sig undan inte har rätt till bistånd,

6. 15 § om betalning av skäligt belopp till Migrationsverket i vissa fall,

7. 17 § om dagersättning om de förutsättningar som anges i 5– 7 §§ denna lag är uppfyllda,

Författningsförslag Ds 2024:23

8. 18 § om särskilt bidrag om de förutsättningar som anges i 5– 7 §§ denna lag är uppfyllda,

9. 20–23 §§ om rätt att föra talan, delgivning, överklagande av beslut och statlig ersättning dock med beaktande av det överklagandeförbud som anges i 4 § tredje stycket denna lag och att beslut om tvångsåtgärder i 9 § denna lag gäller omedelbart, och

10. 24 § om tystnadsplikt.

Bistånd

3 § Migrationsverket ansvarar för att bistånd lämnas enligt denna lag i form av logi, dagersättning och särskilt bidrag.

För rätt till dagersättning och särskilt bidrag ska de villkor som anges i 5–7 §§ vara uppfyllda. För ett ensamkommande barn gäller endast villkoret i 6 §.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453).

4 § En utlänning som avses i 1 § och som inte är ett ensamkommande barn ska av Migrationsverket tilldelas en plats vid ett av Migrationsverkets boenden.

Migrationsverket ska inför tilldelningen ge Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen tillfälle att lämna synpunkter på boendeplatsens lämplighet. Det gäller även vid byte av tilldelad plats.

Migrationsverkets beslut om tilldelning av boendeplats får inte överklagas.

5 § En utlänning som avses i 1 § och som inte är ett ensamkommande barn har rätt till bistånd enligt 17 och 18 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. om han eller hon bor enbart på tilldelad plats.

Kravet att bo på den tilldelade platsen för rätt till bistånd gäller inte en utlänning som med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att inte bo där.

Ds 2024:23 Författningsförslag

Registrering vid Migrationsverkets boende

6 § En utlänning som avses i 1 § ska vara registrerad vid ett av Migrationsverkets boenden.

Underrättelse om bostadsadress och indragning av bistånd

7 § En utlänning som avses i 1 § och som inte bor vid ett av Migrationsverkets boenden ska hålla Migrationsverket underrättat om sin bostadsadress.

8 § Den som på grund av särskilda skäl inte bor på tilldelad plats och inte anmält bostadsadress enligt 7 § saknar rätt till dagersättning och särskilt bidrag. Detsamma gäller den som inte senast inom en vecka från byte av bostad anmäler ny bostadsadress till Migrationsverket.

Om utlänningen kan visa att underlåtenheten att anmäla bostadsadress varit ursäktlig kvarstår rätten till dagersättning och särskilt bidrag.

Tvångsåtgärder

9 § Migrationsverket får undersöka det boendeutrymme och de slutna förvaringsställen som en utlänning disponerar i Migrationsverkets boende, om det behövs för att kunna bedöma om utlänningen bor enbart vid det boendet.

Undersökningen ska genomföras i närvaro av ett vittne. All den hänsyn som omständigheterna medger ska iakttas.

Ett beslut att genomföra en undersökning gäller omedelbart.

10 § Om Migrationsverket begär det ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att verkställa ett beslut som innebär att en utlänning ska lämna sin plats vid ett av Migrationsverkets boenden.

Hjälp får begäras endast om

1. det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att en polismans särskilda befogenheter enligt 10 eller 10 a § polislagen (1984:387) behöver tillgripas, eller

2. det annars finns synnerliga skäl.

Författningsförslag Ds 2024:23

Rätt att meddela föreskrifter

11 § Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om grunder för beräkning av de belopp som avses i 2 § 6 och 7. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om i vilka fall särskilt bidrag får beviljas.

Bestämmelser i andra lagar

12 § För en utlänning som avses i 1 § finns särskilda bestämmelser i

1. lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade,

2. studiestödslagen (1999:1395),

3. lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.,

4. socialförsäkringsbalken,

5. skollagen (2010:800), och

6. lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare.

13 § Regeringen får meddela särskilda föreskrifter som avviker från denna lag, om Sverige är i krig eller krigsfara eller det råder sådana utomordentliga förhållanden som är föranledda av att det är krig utanför Sveriges gränser eller av att Sverige har varit i krig eller krigsfara.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.2. Förslag till lag om ändring i lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade

Härigenom föreskrivs att 7 a § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2023/24:151 Föreslagen lydelse

7 a §

En utlänning som har ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) har inte rätt till insatser enligt denna lag.

En utlänning som omfattas av 1 § lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar har inte rätt till insatser enligt denna lag.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2. Äldre föreskrifter gäller fortfarande för beslut om en insats som fattats före ikraftträdandet.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.3. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 1 § lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

I denna lag ges bestämmelser om sysselsättning för och bistånd till utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser (asylsökande),

2. har ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet, eller

3. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas.

Den som omfattas av denna lag har inte rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) för förmåner av motsvarande karaktär. Rätt till bistånd föreligger inte heller för bostadskostnader.

För en utlänning som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716) gäller lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1 Senaste lydelse 2022:1006.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.4. Förslag till lag om ändring i inkomstskattelagen (1999:1229)

Härigenom föreskrivs att 8 kap. 12 § inkomstskattelagen (1999:1229) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 kap.

12 §

Bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. är skattefria.

Bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och enligt

lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar är skatte-

fria.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.5. Förslag till lag om ändring i studiestödslagen (1999:1395)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4 § och 3 kap. 4 §studiestödslagen (1999:1395) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

4 §1

Studiehjälp får lämnas till studerande som är svenska medborgare.

Studiehjälp får också lämnas till studerande som inte är svenska medborgare, om de studerande

1. är bosatta i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, och

2. har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har fått en varaktig anknytning till Sverige och som är

1. utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2. schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3. familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiehjälp får lämnas även om kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 inte är uppfyllt, om den studerande har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § första stycket 1 utlänningslagen eller med stöd av lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå eller om det finns särskilda skäl.

Studiehjälp lämnas inte till en studerande som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första

1 Senaste lydelse 2021:770.

Ds 2024:23 Författningsförslag

stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716) .

I 1 kap. 4–7 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska medborgare ska jämställas med svenska medborgare.

3 kap.

4 §2

Studiemedel får lämnas till studerande som är svenska medborgare.

Studiemedel får också lämnas till studerande som inte är svenska medborgare, om de studerande

1. är bosatta i Sverige och har permanent uppehållstillstånd här, och

2. har bosatt sig i Sverige huvudsakligen i annat syfte än att genomgå utbildning här.

Kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 gäller inte för personer som har en varaktig anknytning till Sverige och som är

1. utländska medborgare med uppehållsrätt enligt 3 a kap. 3 eller 4 § utlänningslagen (2005:716),

2. schweiziska medborgare med uppehållstillstånd, eller

3. familjemedlemmar till schweiziska medborgare som avses i 2 och själva har uppehållstillstånd.

Studiemedel får lämnas även om kravet på permanent uppehållstillstånd i andra stycket 1 inte är uppfyllt, om den studerande har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 1, 3, 3 a eller 6 § eller 12 kap. 18 § första stycket 1 utlänningslagen eller med stöd av lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå eller om det finns särskilda skäl.

Studiemedel lämnas inte till en studerande som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716) .

I 1 kap. 4–6 §§ finns bestämmelser om att vissa utländska medborgare ska jämställas med svenska medborgare.

2 Senaste lydelse 2021:770.

Författningsförslag Ds 2024:23

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.6. Förslag till lag om ändring i lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom förskrivs att 2 kap. 8 b § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

8 b §1

Migrationsverket får ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om dagersättning åt asylsökande enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Migrationsverket får ha direktåtkomst till uppgifter i beskattningsdatabasen, om uppgifterna behövs i ett ärende om dagersättning åt asylsökande enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

eller i ett ärende om dagersättning enligt lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar.

Direktåtkomsten får endast omfatta

1. uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244),

2. identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren, och

3. uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1 Senaste lydelse 2017:388.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.7. Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)

Härigenom föreskrivs att 2 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

Varje kommun svarar för socialtjänsten inom sitt område, och har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver. Detta innebär ingen inskränkning i det ansvar som vilar på andra huvudmän.

Bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan kommuner i fråga om stöd och hjälp enligt denna lag finns i 2 a kap.

I fråga om den som omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. finns det särskilda bestämmelser om bistånd och placering av barn i den lagen.

I lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar finns bestämmelser om bistånd för den som omfattas av den lagen.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

1 Senaste lydelse 2018:347.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.8. Förslag till lag om ändring i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten

Härigenom föreskrivs att 5 § lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §1

Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för tillhandahållande av information som behövs inom

1. Försäkringskassans, Centrala studiestödsnämndens eller arbetslöshetskassornas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av förmåner, ersättningar och andra stöd,

2. Skatteverkets verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av skatt,

3. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringens verksamhet som avser tillsyn och uppföljning samt utfärdande av intyg enligt 48 § lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring,

4. Kronofogdemyndighetens verksamhet som underlag för bedömning enligt 4 kap. utsökningsbalken av i vilken utsträckning en gäldenär har utmätningsbar egendom,

5. socialnämndernas verksamhet som underlag för beslut om och kontroll av ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. socialtjänstlagen (2001:453),

6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.,

6. Migrationsverkets verksamhet som underlag för beslut om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och enligt

lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar,

7. leverantörers verksamhet att utföra arbetsmarknadspolitiska

1 Senaste lydelse 2023:458.

Författningsförslag Ds 2024:23

insatser på uppdrag av Arbetsförmedlingen, och

8. Utbetalningsmyndighetens verksamhet. Arbetsförmedlingen får även behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till riksdagen eller regeringen eller till någon annan för att fullgöra uppgiftslämnande i enlighet med lag eller förordning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.9. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningslagen (2005:716)

dels att 1 kap. 7 §, 5 kap. 11 och 18 §§, 9 kap. 5 §, 12 kap. 14 a,

16 b–16 d och 18 §§, 13 kap. 10 §, 14 kap. 9 och 11 §§, 16 kap. 6, 9 och 11 §§ och 18 kap. 1 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska införas ett nytt kapitel, 9 a kap., och elva nya

paragrafer, 12 kap. 16 e–16 h §§, 17 a–17 e §§, 14 kap. 4 d § och 20 kap. 1 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 kap.

7 §1

Säkerhetsärenden enligt denna lag är ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar

– att en utlänning ska avvisas eller utvisas, – att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller att en utlännings uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska återkallas,

– att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en utlännings statusförklaring ska återkallas,

– att en utlänning inte ska beviljas resedokument, – att en utlänning inte ska beviljas främlingspass eller att en utlännings främlingspass ska återkallas, eller

– att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska återkallas.

– att en utlänning inte ska beviljas främlingspass eller att en utlännings främlingspass ska återkallas,

– att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska återkallas, eller

– att en utlänning som av all-

män domstol utvisats på grund av

1 Senaste lydelse 2024:28.

Författningsförslag Ds 2024:23

Ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § är ett säkerhetsärende om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

brott inte ska meddelas ett beslut om inhibition av verkställigheten eller beviljas ett uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller att ett beslut om inhibition av verkställigheten ska upphävas enligt 12 kap. 16 f §.

Ett ärende hos Migrationsverket om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § är ett säkerhetsärende om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende. Detsamma

gäller ett ärende hos Migrationsverket om prövning enligt 12 kap. 17 a–17 c eller 17 e §, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

5 kap.

11 §2

Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs.

I 12 kap. 17 a–17 e §§ finns bestämmelser om inhibition av verkställigheten och tidsbegränsat uppehållstillstånd för vissa utlänningar, om det finns ett hinder som inte är bestående mot att beslutet om avvisning eller utvisning verkställs.

2 Senaste lydelse 2021:765.

Ds 2024:23 Författningsförslag

18 §3

En utlänning som vill ha uppehållstillstånd i Sverige ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet. En ansökan om uppehållstillstånd får inte bifallas efter inresan.

Första stycket gäller dock inte om

1. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd här som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 1 § eller kan beviljas uppehållstillstånd här med stöd av 21 kap. 2, 3 eller 4 §,

2. utlänningen med stöd av 6 § bör beviljas uppehållstillstånd här,

3. en ansökan om uppehållstillstånd avser förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning med stöd av 3 eller 3 a §,

4. utlänningen kan beviljas eller har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd här med stöd av 15 §,

5. utlänningen enligt 3 § första stycket 1–4, 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket har stark anknytning till en person som är bosatt i Sverige och det inte skäligen kan krävas att utlänningen reser till ett annat land för att ge in ansökan där,

6. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd med stöd av 3 § första stycket 5,

7. utlänningen kan beviljas uppehållstillstånd enligt 15 a eller 15 d §,

8. följande villkor är uppfyllda:

a) utlänningen ansöker om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller enligt 15 a §, eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a §,

b) utlänningen har ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete som har beviljats enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket och ansöker om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § eller tvärtom inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet och förutsättningarna för det tillståndet varit uppfyllda, eller

c) en ansökan avser ett uppehållstillstånd som familjemedlem till en utlänning som avses i a eller b, om ansökan ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet som familjemedlem och utlänningen beviljas uppehållstillstånd enligt de bestämmelser som anges där,

3 Senaste lydelse 2022:303.

Författningsförslag Ds 2024:23

9. utlänningen har ett uppehållstillstånd enligt 10 § eller 5 b kap. 3 § och antingen slutfört studier som motsvarar 30 högskolepoäng eller fullföljt en termin vid forskarutbildning eller har ett uppehållstillstånd enligt 5 b kap. 1, 2, 4, 7 eller 8 §,

10. utlänningen har rätt till uppehållstillstånd enligt 2 a eller 2 d §, eller

11. det annars finns synnerliga skäl. Första stycket gäller inte heller om utlänningen har beviljats en visering för att besöka en arbetsgivare i Sverige eller är undantagen från kravet på visering om han eller hon ansöker om ett uppehållstillstånd för arbete inom ett slag av arbete där det råder stor efterfrågan på arbetskraft. En ytterligare förutsättning är att arbetsgivaren skulle förorsakas olägenheter om utlänningen måste resa till ett annat land för att ge in ansökan där eller att det annars finns särskilda skäl.

Första stycket gäller inte heller en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd enligt 9 §, om ansökan avser ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för arbete enligt 10 § i de fall som avses i 6 kap. 2 § första stycket eller för att bedriva näringsverksamhet enligt 10 a § och ges in inom giltighetstiden för det tidigare tillståndet.

Vid skälighetsbedömningen enligt andra stycket 5 ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c och 18–20 §§.

I fråga om uppehållstillstånd för en utlänning som ska avvisas eller utvisas enligt ett beslut som har fått laga kraft gäller föreskrifterna i 15 a och 20 §§ samt 12 kap. 16 b, 16 c, 16 e,

16 h, 17 a, 17 b, 17 e och 18–

20 §§.

I 7 § lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå föreskrivs ytterligare undantag från första stycket under perioden 20 juli 2021–19 januari 2025.

Ds 2024:23 Författningsförslag

9 kap.

5 §

När ett beslut om avvisning eller utvisning skall verkställas, får den verkställande myndigheten ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar till dess beslutet kan verkställas.

När ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas, får den verkställande myndigheten ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar till dess beslutet kan verkställas.

Det gäller även under tid som det finns ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket.

9 a kap.

Anmälningsskyldighet och områdesbegränsning för vissa utlänningar

Anmälningsskyldighet m.m.

1 §

Den verkställande myndigheten får ålägga en utlänning som omfattas av ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket anmälningsskyldighet, om det finns en risk att han eller hon

1. avviker, eller

2. på annat sätt hindrar verkställigheten.

Den verkställande myndigheten får under samma förutsättningar även förbjuda utlänningen att lämna ett eller flera län (områdesbegränsning).

Författningsförslag Ds 2024:23

Anmälningsskyldighet innebär att utlänningen är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten eller hos Migrationsverket.

Innehållet i ett beslut om anmälningsskyldighet m.m.

2 §

I ett beslut om anmälningsskyldighet ska det anges hur ofta och när utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten eller hos Migrationsverket samt var skyldigheten ska fullgöras.

Om beslutet innehåller en områdesbegränsning ska det i beslutet anges vilket vistelseområde som utlänningen förbjuds att lämna.

I beslutet ska också anges vad som kan bli följden av att bryta mot anmälningsskyldigheten eller områdesbegränsningen.

Ny prövning av anmälningsskyldighet m.m.

3 §

Den verkställande myndigheten ska pröva ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan en områdesbegränsning på nytt senast inom ett år från beslutet.

Om utlänningen fortfarande ska vara ålagd anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning ska ny prövning

Ds 2024:23 Författningsförslag

löpande ske senast inom samma tid.

Den verkställande myndigheten får vid den nya prövningen meddela ett nytt beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning enligt 1 §.

4 §

Varje ny prövning av ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning enligt 1 § ska föregås av en muntlig förhandling, om det inte är uppenbart obehövligt.

För den muntliga förhandlingen hos den verkställande myndigheten gäller 13 kap. 4– 8 §§ i tillämpliga delar.

Upphävande och upphörande i övrigt av beslut om anmälningsskyldighet m.m.

5 §

Ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning ska omedelbart upphävas, om det inte längre finns skäl för beslutet.

Ett beslut som inte prövas på nytt inom den tid som anges i 3 § upphör att gälla.

Ett beslut om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning upphör också att gälla om beslutet om inhibition av verkställigheten upphör att gälla.

Författningsförslag Ds 2024:23

Ändrade förhållanden

6 §

Den verkställande myndigheten får, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det, besluta

1. att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan plats och tid,

2. att antalet anmälningstillfällen ska minskas, eller

3. att det område som utlänningen tillåts att vistas inom ska utökas.

Ansökan och beslut om undantag och tillfälliga lättnader

7 §

En utlänning får ansöka om undantag från eller tillfälliga lättnader i ett beslut om anmälningsskyldighet eller områdesbegränsning. En sådan ansökan ska vara skriftlig och innehålla skälen för ansökan.

Den verkställande myndigheten får, om det finns särskilda skäl, besluta om undantag från eller tillfälliga lättnader i ett beslut om anmälningsskyldighet eller områdesbegränsning.

Ds 2024:23 Författningsförslag

Delgivning

8 §

Beslut enligt 1, 6 och 7 §§ ska delges utlänningen. Delgivning får inte ske enligt 34 – 38 eller 47 – 51 §§ delgivningslagen (2010:1932) .

12 kap.

14 a §4

Migrationsverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till Polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Migrationsverket får lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till Polismyndigheten, om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet.

Ett sådant överlämnande får ske även om det finns ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 17 a § första stycket, om Polismyndigheten samtycker till det.

Polismyndigheten får återlämna ett ärende enligt första stycket, eller överlämna ett ärende enligt 14 § tredje stycket 3, till Migrationsverket om verket samtycker till det.

Ett ärende enligt 14 § tredje stycket 3 får dock inte överlämnas till Migrationsverket om utlänningen är eller har varit föremål för prövning i ett säkerhetsärende.

Polismyndigheten får överlämna ett ärende enligt 14 § tredje stycket 2 eller 3 till Säkerhetspolisen, om Säkerhetspolisen begär det och utlänningen är eller har varit föremål för prövning i ett säkerhetsärende.

4 Senaste lydelse 2024:28.

Författningsförslag Ds 2024:23

16 b §5

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd om det

1. finns hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs,

2. finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen,

3. finns medicinska hinder,

eller

4. annars finns synnerliga skäl.

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott ska, om det finns ett hinder som inte är bestående mot att beslutet om utvisning verkställs, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, besluta om inhibition av verkställigheten. Om det finns särskilda skäl får utlänningen i stället beviljas uppehållstillstånd och arbetstillstånd.

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får, om det finns ett be-

stående hinder mot att beslutet om utvisning verkställs, en mig-

rationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, bevilja uppehållstillstånd och arbetstillstånd. Det

gäller om det

1. finns ett sådant hinder enligt 1, 2 eller 3 § mot att utvisningsbeslutet verkställs,

2. finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller

3. finns sådana medicinska hinder.

Uppehållstillstånd och arbetstillstånd får också beviljas om det finns synnerliga skäl.

5 Senaste lydelse 2021:765.

Ds 2024:23 Författningsförslag

Vid bedömningen enligt

första stycket 4 ska följande

särskilt beaktas:

– brottslighetens art och omfattning,

– den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades,

– utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och

– utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Vid bedömningen av om det

finns synnerliga skäl ska följande

särskilt beaktas:

– brottslighetens art och omfattning,

– den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades,

– utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet, och

– utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen finner att utlänningen är flykting enligt 4 kap. 1 § eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § gäller även det som anges i 5 kap. 1 §. Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, funnit att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande gäller även det som anges i 5 kap. 4 §.

16 c §6

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 16 b § ska vara tidsbegränsat. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan ett tidsbegränsat tillstånd gäller.

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 16 b § första stycket ska gälla i högst sex månader. Ett

uppehållstillstånd som beviljas enligt 16 b § andra stycket ska vara tidsbegränsat. Utvisningsbeslutet får inte verkställas medan ett tidsbegränsat tillstånd gäller.

Om ett utvisningsbeslut upphävs enligt 16 d §, får utlänningen beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Detta gäller dock endast om utlänningen efter det att utvisningsbeslutet vann laga kraft har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd i sammanlagt minst fem år. I 5 kap. 7 och 8 §§ finns bestämmelser om särskilda krav för permanent uppehållstillstånd.

6 Senaste lydelse 2021:765.

Författningsförslag Ds 2024:23

16 d §7

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, upphäva utvisningsbeslutet helt eller delvis om sådana förutsättningar som anges i 16 b § första och andra styckena är uppfyllda.

I fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, upphäva utvisningsbeslutet helt eller delvis om sådana förutsättningar som anges i 16 b § andra och tredje styckena är uppfyllda.

16 e §

Ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats enligt 16 b § första stycket ska prövas på nytt inom ett år från beslutet, om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning. Så länge ett sådant beslut gäller ska ny prövning av beslutet därefter fortlöpande ske under samma förutsättningar och inom samma tid.

Vid en ny prövning ska Migrationsverket senast en månad innan den tidsfrist som anges i första stycket löper ut, med ett eget yttrande, överlämna ärendet till en migrationsdomstol för en sådan prövning.

Om det fortfarande finns ett hinder som inte är bestående mot att utvisningsbeslutet verkställs, får en migrationsdomstol eller

7 Senaste lydelse 2013:648.

Ds 2024:23 Författningsförslag

Migrationsöverdomstolen vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten på nytt eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 16 b § första stycket.

Om ett beslut om inhibition av verkställigheten inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör beslutet att gälla.

16 f §

Migrationsverket ska omedelbart upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats enligt 16 b § första stycket, om det inte längre finns skäl för beslutet.

16 g §

Den verkställande myndigheten ska, så länge ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats enligt 16 b § första stycket gäller, omedelbart underrätta Migrationsverket om det finns skäl att upphäva beslutet.

16 h §

Om en utlänning beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 16 b § första stycket ska Migrationsverket, senast en månad innan tillståndet löper ut, med ett eget yttrande, överlämna ett sådant ärende till en migrationsdomstol för ny prövning, om det saknas anledning att anta att

Författningsförslag Ds 2024:23

utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Om en ny prövning ska ske och det fortfarande finns ett hinder som inte är bestående mot att utvisningsbeslutet verkställs, får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 16 b § första stycket.

17 a §

Om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs ska Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, besluta om inhibition av verkställigheten, om

1. det är ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 §,

2. utlänningen är utesluten från att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 b eller 2 c §,

3. utlänningen har vägrats flyktingstatusförklaring och uppehållstillstånd enligt 4 kap. 3 § andra stycket och 5 kap. 1 § andra stycket, eller

4. utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller det i övrigt finns särskilda omständigheter hänförliga till ut-

Ds 2024:23 Författningsförslag

länningens levnadssätt som motiverar ett sådant beslut.

Om det finns särskilda skäl får utlänningen i stället beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådant tillstånd ska gälla i högst ett år.

17 b §

Migrationsverket ska pröva ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats enligt 17 a § första stycket på nytt inom ett år från det att beslutet om avvisning eller utvisning fick laga kraft eller, om beslutet om inhibition av verkställigheten meddelats vid en senare tidpunkt, inom ett år från den dag då beslutet om inhibition av verkställigheten meddelades. Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Så länge ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller, ska Migrationsverket därefter fortlöpande under samma förutsättningar pröva beslutet på nytt senast inom ett år från den dag då det senaste beslutet om inhibition av verkställigheten meddelades.

Om en ny prövning ska ske och det fortfarande finns ett hinder som inte är bestående mot att avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställs, får Migrationsver-

Författningsförslag Ds 2024:23

ket vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten på nytt enligt 17 a § första stycket eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 17 a § andra stycket.

Om ett beslut om inhibition av verkställigheten inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör beslutet att gälla.

17 c §

Migrationsverket ska omedelbart upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats enligt 17 a § första stycket, om det inte längre finns skäl för beslutet.

17 d §

Om någon annan myndighet än Migrationsverket är verkställande myndighet ska den myndigheten, så länge ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats enligt 17 a § första stycket gäller, omedelbart underrätta Migrationsverket om det finns skäl att upphäva beslutet.

17 e §

Om en utlänning beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 17 a § andra stycket ska Migrationsverket, när tillståndet löper ut, pröva om det fortfarande finns ett hinder som inte är bestående mot att avvisnings-

Ds 2024:23 Författningsförslag

eller utvisningsbeslutet verkställs. Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Om en ny prövning ska ske och det fortfarande finns ett hinder som inte är bestående mot att avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställs, får Migrationsverket vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten enligt 17 a § första stycket eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 17 a § andra stycket.

18 §8

Migrationsverket får bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram nya omständigheter som innebär att

1. det finns ett hinder mot verkställighet enligt 1, 2 eller 3 §,

2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller

3. det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas.

Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt första stycket 3 även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Vid bedömningen enligt första stycket 3 av om det finns någon annan särskild anledning att ett beslut inte bör verkställas ska konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder särskilt beaktas, om det står klart att uppehållstillstånd på grund av stark anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 5 kap. 3 a § första stycket 1–4 eller andra stycket skulle ha beviljats om prövningen gjorts före inresan i Sverige.

8 Senaste lydelse 2021:765.

Författningsförslag Ds 2024:23

Migrationsverket får också besluta om inhibition.

I 12 kap. 17 a–17 e §§ finns bestämmelser om inhibition av verkställigheten och tidsbegränsat uppehållstillstånd för vissa utlänningar, om det finns ett hinder som inte är bestående mot att beslutet om avvisning eller utvisning verkställs.

13 kap.

10 §9

Ett beslut ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet om det avser – uppehållsrätt, – resedokument, – uppehållstillstånd, – arbetstillstånd, – statusförklaring, – ställning som varaktigt bosatt i Sverige, – avvisning eller utvisning, – återreseförbud, – upphävande av allmän domstols beslut om utvisning på grund av

brott, – förlängning eller upphävande av tidsfrist för frivillig avresa,

– förvar eller uppsikt, eller – kroppsvisitation.

– anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning,

Detsamma gäller ett beslut i fråga om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 f §, 17 a § första stycket eller 17 c §.

9 Senaste lydelse 2014:198.

Ds 2024:23 Författningsförslag

Vid beslut i fråga om nationell visering får skälen som ligger till grund för beslutet utelämnas. En utlänning har dock alltid rätt till motivering av ett beslut i fråga om nationell visering, om beslutet går utlänningen emot och utlänningen är en familjemedlem till en EESmedborgare eller omfattas av avtalet mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater å ena sidan och Schweiz å andra sidan om fri rörlighet för personer, utan att vara EES-medborgare eller medborgare i Schweiz.

14 kap.

4 d §

Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 f §, 17 a § första stycket eller 17 c § får överklagas till en migrationsdomstol.

9 §10

Beslut av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol.

Beslut om förvar eller uppsikt får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid.

Vad som anges i första och andra styckena gäller även beslut av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Migrationsverket om anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning enligt 9 a kap. 1 eller 7 §.

11 §11

Migrationsverkets beslut i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, resedo-

Migrationsverkets beslut i fråga om avvisning, utvisning, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, resedo-

10 Senaste lydelse 2014:655. 11 Senaste lydelse 2024:28.

Författningsförslag Ds 2024:23

kument, främlingspass, ställning som varaktigt bosatt, förvar och uppsikt i ett säkerhetsärende får överklagas av Säkerhetspolisen.

kument, främlingspass, ställning som varaktigt bosatt, inhibition

av verkställigheten enligt 12 kap. 17 a § första stycket eller 17 c §,

förvar och uppsikt i ett säkerhetsärende får överklagas av Säkerhetspolisen.

16 kap.

6 §12

I ett mål om avvisning är Migrationsverket motpart till utlänningen. Detsamma gäller i ett mål om återreseförbud där beslut meddelats av Polismyndigheten i samband med ett beslut om avvisning.

När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen.

I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen.

I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen.

Detsamma gäller i ett mål om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket, 16 e § tredje stycket eller 16 h § andra stycket, eller om upphävande av ett sådant beslut, för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott.

12 Senaste lydelse 2017:22.

Ds 2024:23 Författningsförslag

9 §13

En migrationsdomstols beslut överklagas till Migrationsöverdomstolen. En migrationsdomstols beslut i mål om avvisning som i första instans prövats av Polismyndigheten får dock inte överklagas i andra fall än de som avses i 14 kap. 2 § andra meningen.

En migrationsdomstols beslut om förvar i annat fall än efter överklagande i förvarsfrågan får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen.

Säkerhetspolisen får, i fråga om ett säkerhetsärende, överklaga en migrationsdomstols beslut om inhibition av verkställigheten eller om att bevilja ett uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § första stycket.

Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas.

11 §14

Prövningstillstånd krävs vid överklagande av en migrationsdomstols beslut till Migrationsöverdomstolen.

Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § efter överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket.

Vid överklagande av en migrationsdomstols beslut enligt 9 § andra stycket krävs dock inte prövningstillstånd. Prövningstillstånd krävs inte heller vid överklagande av en migrationsdomstols beslut i fråga om

1. statusförklaring eller

uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § efter överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket eller 5 kap. 20 § andra stycket, eller

13 Senaste lydelse 2015:91. 14 Senaste lydelse 2021:765.

Författningsförslag Ds 2024:23

2. inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket, 16 e § tredje stycket eller 16 h § andra stycket.

Vidare krävs inte prövningstillstånd om migrationsdomstolen som första instans upphäver ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats med stöd av 12 kap. 17 a § första stycket.

18 kap.

1 §15

Offentligt biträde ska förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, i mål och ärenden om

1. avvisning, dock inte hos Polismyndigheten om inte utlänningen enligt 10 kap. 1 eller 2 § hållits i förvar sedan mer än tre dagar,

2. utvisning enligt 8 kap. 6 eller 10 § eller 11 § andra stycket,

3. verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt denna lag, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats,

4. verkställighet av beslut om

avvisning eller utvisning enligt denna lag, dock endast när det gäller fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § och utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar, och

5. hemsändande enligt

23 kap. 2 §.

4. anmälningsskyldighet med eller utan områdesbegränsning enligt 9 a kap.,

5. verkställighet av beslut om

avvisning eller utvisning enligt denna lag, dock endast när det gäller fråga om förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § och utlänningen hållits i förvar sedan mer än tre dagar, och

6. hemsändande enligt

23 kap. 2 §.

Offentligt biträde ska alltid förordnas i mål och ärenden enligt första stycket 1 och 2 för barn som har ansökt om uppehållstill-

15 Senaste lydelse 2021:765.

Ds 2024:23 Författningsförslag

stånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet. Offentligt biträde ska också förordnas för ett barn som saknar vårdnadshavare här i landet om ny prövning har beviljats barnet.

Offentligt biträde ska alltid förordnas för barn som hålls i förvar enligt 10 kap. 2 §, om barnet saknar vårdnadshavare här i landet.

20 kap.

1 a §

Den som bryter mot anmälningsskyldighet eller en områdesbegränsning enligt 9 a kap. döms till fängelse i högst ett år. Om brottet är ringa, döms till böter.

Ringa brott får åtalas av åklagare endast om åtal är motiverat från allmän synpunkt.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2. De nya föreskrifterna om inhibition av verkställigheten vid hinder som inte är bestående mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs gäller även vid prövningen av ett överklagande av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som meddelats före ikraftträdandet.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.10. Förslag till lag om ändring i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs att 4, 5 och 6 §§ lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

4 §

1

Denna lag omfattar utlänningar som

1. har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser och som inte är folkbokförda här i landet,

2. har ansökt om eller beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av bestämmelserna i 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen och som inte är folkbokförda här i landet,

3. hålls i förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen och som inte har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest, eller

3. hålls i förvar enligt 10 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen och som inte har placerats i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest,

4. vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 d § utlänningslagen.

4. vistas här med stöd av tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 eller 15 d § utlänningslageneller

5. har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen .

Sådana utlänningar som avses i första stycket 1 eller 2 omfattas av lagen även om de har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller dock inte en utlänning som håller sig undan så att beslutet inte kan verkställas.

1 Senaste lydelse 2022:1007.

Ds 2024:23 Författningsförslag

5 §2

En region ska erbjuda sådana utlänningar som avses i 4 § första stycket 1–3 och som inte har fyllt 18 år, vård i samma omfattning som erbjuds den som är bosatt inom regionen.

En region ska erbjuda sådana utlänningar som avses i 4 § första stycket 1–3 och 5 och som inte har fyllt 18 år, vård i samma omfattning som erbjuds den som är bosatt inom regionen.

Vård i den omfattning som avses i första stycket ska även erbjudas utlänningar som avses i 4 § första stycket 4.

6 §3

En region ska erbjuda utlänningar som avses i 4 § första stycket 1–3 och som har fyllt 18 år, vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning.

En region ska erbjuda utlänningar som avses i 4 § första stycket 1–3 och 5 och som har fyllt 18 år, vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2 Senaste lydelse 2019:930. 3 Senaste lydelse 2019:930.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.11. Förslag till lag om ändring i socialförsäkringsbalken

Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § socialförsäkringsbalken ska ha följande lydelse.

Lydelse enligt prop. 2023/24:151 Föreslagen lydelse

5 kap.

3 §

Den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år ska anses vara bosatt här i landet. Detta gäller dock inte om synnerliga skäl talar mot det.

En utlänning som har ett uppehållstillstånd med tillfälligt skydd, eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd enligt 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) ska inte anses vara bosatt här. Detta gäller dock inte, om utlänningen har beviljats en flyktingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller ett resedokument enligt 4 kap. 4 § utlänningslagen.

Den som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen ska inte anses vara bosatt här.

En i Sverige bosatt person som lämnar landet ska fortfarande anses vara bosatt här i landet om utlandsvistelsen kan antas vara längst ett år.

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.12. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800)

Härigenom föreskrivs att 29 kap. 3 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

29 kap.

3 §1

De personer som avses i 2 § andra stycket 1 och 2 har rätt till utbildning i gymnasieskola och anpassad gymnasieskola endast om de har påbörjat utbildningen innan de fyllt 18 år. De har inte rätt till utbildning i kommunal vuxenutbildning.

De personer som avses i 2 § andra stycket 4 har endast rätt till utbildning i förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola och sameskola.

De personer som avses i 2 § andra stycket 5 har endast rätt till utbildning i förskoleklass, grundskola, anpassad grundskola, specialskola, sameskola och, om de påbörjar utbildningen innan de fyllt 18 år, gymnasieskola och anpassad gymnasieskola.

En person som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716) har inte rätt till kommunal vuxenutbildning.

1. Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

2. De nya föreskrifterna tillämpas inte för den som har antagits till kommunal vuxenutbildning före ikraftträdandet.

1 Senaste lydelse 2022:1315.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.13. Förslag till lag om ändring i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att det i lagen (2017:584) om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare ska införas en ny paragraf, 3 a §, av följande lydelse.

3 a §

Lagen gäller inte för den som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716) .

Denna lag träder i kraft den 1 januari 2026.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.14. Förslag till förordning om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs följande.

Inledande bestämmelser

1 § Denna förordning innehåller bestämmelser i anslutning till lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar.

2 § Bestämmelser om avgifter för hälso- och sjukvård, tandvård och läkemedel finns i förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

3 § Migrationsverket ska informera en utlänning som avses i 1 § lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar om de former av bistånd som finns och villkoren för dessa. Migrationsverket ska också informera om skyldigheten att anmäla ändrade förhållanden enligt 10 §. Informationen ska lämnas så snart som möjligt när utlänningen har fått ett beslut om inhibition av verkställigheten. Informationen ska ges skriftligt och på ett språk som den som ska ta emot informationen kan förväntas förstå. Vid behov får informationen lämnas muntligen.

Intyg om beslut om inhibition av verkställigheten

4 § En utlänning som avses i 1 § lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar ska så snart som möjligt förses med ett dokument som intygar att innehavaren har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten.

Avtal om sysselsättning

5 § I avtal som avses i 6 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska ingå

Författningsförslag Ds 2024:23

1. ett villkor om att den som tillhandahåller arbete åt utlänningar

som avses i 1 § lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar till dessa utlänningar inte får betala ut lön eller annan ersättning för arbetet, och

2. en påminnelse om att skadeståndslagen (1972:207) och de före-

skrifter i arbetsmiljölagen (1977:1160) som anges i 5 § andra stycket lagen om mottagande av asylsökande m.fl. gäller för arbetet.

Dagersättning

6 § Dagersättningen ska täcka kostnader för livsmedel, kläder och skor, fritidsaktiviteter, hygienartiklar och andra förbrukningsvaror.

Dagersättningen ska också täcka utgifter för hälso- och sjukvård, tandvård samt läkemedel om inte annat följer av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

7 § Dagersättning per person lämnas med följande belopp. När fri mat ingår i inkvarteringen lämnas en reducerad dagsersättning.

Dagersättning inkl. egen mathållning

Dagersättning exkl. egen mathållning

Ensamstående 71 kr 24 kr Sammanboende 61 kr 19 kr Barn 11–17 år 50 kr 12 kr

Särskilt bidrag

8 § Särskilt bidrag enligt 2 § 8 lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar lämnas för kostnader som uppstår på grund av särskilda behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, t.ex. kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, utrustning för funktionsnedsättning och spädbarnsutrustning.

Att särskilt bidrag i vissa fall får lämnas för sjukvård, läkemedel och tandvård framgår av förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar.

Ds 2024:23 Författningsförslag

Ansökan och anmälan om ändrade förhållanden

9 § En ansökan om dagersättning eller särskilt bidrag ska vara skriftlig.

Ansökan ska innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden som lämnats i ansökan är riktiga. Ansökan ska vara underskriven av den sökande.

10 § Den som ansöker om eller har dagersättning eller särskilt bidrag ska till Migrationsverket anmäla sådana ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden som kan antas påverka rätten till eller storleken av biståndet.

11 § Om en ansökan om dagersättning eller särskilt bidrag helt eller delvis avslagits, ska beslutet delges den sökande.

Utbetalning

12 § Dagersättning betalas ut förskottsvis per månad, om inte särskilda skäl leder till annat.

Övriga bestämmelser

13 § Fordran på dagersättning eller särskilt bidrag får inte överlåtas eller utmätas.

14 § Migrationsverket får meddela föreskrifter för verkställigheten av denna förordning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.15. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs att 1 § förordningen (1994:362) om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

1 §1

I förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande finns det bestämmelser om statlig ersättning för hälso- och sjukvård m.m. för vissa utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt utlänningar som avses i 11 kap. 2 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716).

I förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande finns det bestämmelser om statlig ersättning för hälso- och sjukvård m.m. för vissa utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., i 1 § lagen (20xx:0000) om

bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar

samt utlänningar som avses i 11 kap. 2 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716 ).

I denna förordning ges bestämmelser om den avgift som utlänningarna själva skall betala (vårdavgift) när rätt till ersättning enligt första stycket föreligger.

I denna förordning ges bestämmelser om den avgift som utlänningarna själva ska betala (vårdavgift) när rätt till ersättning enligt första stycket föreligger.

För annan hälso- och sjukvård samt tandvård än som avses i 2–4 samt 8 §§ skall utlänningarna betala vårdavgift enligt de

För annan hälso- och sjukvård samt tandvård än som avses i 2–4 samt 8 §§ ska utlänningarna betala vårdavgift enligt de

1 Senaste lydelse 2006:119.

Ds 2024:23 Författningsförslag

grunder som vårdgivaren bestämmer.

grunder som vårdgivaren bestämmer.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.16. Förslag till förordning om ändring i förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande

Härigenom föreskrivs att 2, 3 och 9 §§ förordningen (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 §1

Ersättning får ges för hälso- och sjukvård som enligt andra och tredje stycket lämnas till utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Ersättning får ges för hälso- och sjukvård som enligt andra och tredje stycket lämnas till utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Detsamma

gäller för hälso- och sjukvård som lämnas till utlänningar som avses i 1 § lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar.

För personer som fyllt arton år ges ersättning för omedelbar vård och vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, förlossningsvård, preventivmedelsrådgivning, vård vid abort, vård och åtgärder enligt smittskyddslagen (2004:168) samt omedelbar tandvård och tandvård som inte kan anstå.

För personer som inte fyllt arton år samt för personer som avses i 4 § och som har beviljats uppehållstillstånd som föranleder folkbokföring i Sverige ges ersättning för hälso- och sjukvård samt tandvård.

1 Senaste lydelse 2006:1011.

Ds 2024:23 Författningsförslag

3 §2

Ersättning får ges för en hälsoundersökning per utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och som är registrerad hos Migrationsverket.

Ersättning får ges för en hälsoundersökning per utlänning som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. och som är registrerad hos Migrationsverket.

Detsamma gäller för utlänningar som avses i 1 § lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar om ersättning inte tidigare har lämnats för en sådan hälsoundersökning.

9 §3

Öppenvårdsapotek har rätt till ersättning av staten för receptförskrivna läkemedel för utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt för utlänningar som avses i 11 kap. 2 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716).

Öppenvårdsapotek har rätt till ersättning av staten för receptförskrivna läkemedel för utlänningar som avses i 1 § första stycket 1 och 2 lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. samt för utlänningar som avses i 11 kap. 2 § första och andra styckena utlänningslagen (2005:716). Detsamma gäller för

utlänningar som avses i 1 § lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar.

För utlänningar som vistas på en förläggning får ersättning för receptförskrivna läkemedel ges även efter det att de har beviljats uppehållstillstånd, om utlänningen inte anvisats eller kunnat utnyttja en anvisad plats i en kommun. För utlänningar som har sökt asyl och

2 Senaste lydelse 2002:84. 3 Senaste lydelse 2011:1195.

Författningsförslag Ds 2024:23

som inte vistas på förläggning när de beviljas uppehållstillstånd finns rätten till ersättning kvar under en månad från det att tillstånd har beviljats.

Rätt finns inte till ersättning för utlänningar som enligt 12 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. inte har rätt till bistånd enligt den lagen.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.17. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet

Härigenom föreskrivs att 8 b § förordningen (2001:588) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

8 b §1

Till Migrationsverket ska uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning det behövs för beräkning eller kontroll av dagersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Till Migrationsverket ska uppgifter lämnas ut från beskattningsdatabasen i den utsträckning det behövs för beräkning eller kontroll av dagersättning enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. eller enligt la-

gen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar.

De uppgifter som ska lämnas ut med stöd av första stycket är

1. uppgifter per betalningsmottagare i en sådan arbetsgivardeklaration eller förenklad arbetsgivardeklaration som avses i 26 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244),

2. identifikationsuppgifter för den uppgiftsskyldige och betalningsmottagaren, och

3. uppgift om den redovisningsperiod som deklarationen avser. Migrationsverket har rätt att ta del av uppgifterna vid direktåtkomst till beskattningsdatabasen enligt 2 kap. 8 b § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatteverkets beskattningsverksamhet.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1 Senaste lydelse 2017:391.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.18. Förslag till förordning om ändring i utlänningsförordningen (2006:97)

Härigenom föreskrivs i fråga om utlänningsförordningen (2006:97)

dels att 2 kap. 1 och 1 b §§, 5 kap. 4 § och 7 kap. 15 a § ska ha föl-

jande lydelse,

dels att det ska införas en ny paragraf, 7 kap. 6 a §, av följande

lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 §1

En utlänning som har permanent uppehållstillstånd eller som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige. Detsamma gäller för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § utlänningslagen. Kravet på pass vid vistelse i Sverige gäller inte heller för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § eller 12 kap.

16 b eller 18 § utlänningslagen

om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom

En utlänning som har permanent uppehållstillstånd eller som har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd med stöd av 21 kap. 2, 3, 4 eller 6 § utlänningslagen (2005:716) behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige. Detsamma gäller för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 eller 6 § utlänningslagen. Kravet på pass vid vistelse i Sverige gäller inte heller för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § eller 12 kap. 18 § utlänningslagen om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom

1 Senaste lydelse 2021:813.

Ds 2024:23 Författningsförslag

rimlig tid skaffa en sådan handling.

rimlig tid skaffa en sådan handling.

En utlänning under sexton år behöver inte ha eget pass för inresa eller vistelse i Sverige, om han eller hon följer med en vuxen person vars pass innehåller de uppgifter som behövs för att fastställa barnets identitet.

1 b §2En utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt

5 kap. 11 § utlänningslagen

(2005:716) i ett säkerhetsärende

enligt 1 kap. 7 § samma lag eller

som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 14 § lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar behöver inte ha pass vid vistelse i Sverige om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom rimlig tid skaffa en sådan handling.

En utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt

12 kap. 16 b § eller 17 a § andra stycket utlänningslagen

(2005:716) behöver inte ha pass

vid vistelse i Sverige om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom rimlig tid skaffa en sådan handling. Den som kan

beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 14 § lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar behöver inte

heller ha pass vid vistelse i Sveri-

ge om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom rimlig tid skaffa en sådan handling.

2 Senaste lydelse 2024:29.

Författningsförslag Ds 2024:23

5 kap.

4 §3

Den som har ansökt om uppehållstillstånd i Sverige och anfört skäl enligt 4 kap. 1 eller 2 § utlänningslagen (2005:716) är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Undantaget gäller dock inte

1. en utlänning som saknar identitetshandlingar, om inte utlänningen medverkar till att klarlägga sin identitet,

2. om det är sannolikt att utlänningen kommer att överföras enligt Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 604/2013 av den 26 juni 2013 om kriterier och mekanismer för att avgöra vilken medlemsstat som är ansvarig för att pröva en ansökan om internationellt skydd som en tredjelandsmedborgare eller en statslös person har lämnat in i någon medlemsstat (Dublinförordningen),

3. om det är sannolikt att utlänningen kommer att avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § utlänningslagen, eller

4. en utlänning i ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § utlänningslagen eller i ett ärende enligt lagen (2022:700) om särskild kontroll av vissa utlänningar.

Undantaget gäller fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd har fått laga kraft. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft.

Undantaget gäller fram till

dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut om att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd har fått laga kraft. Undantaget upphör dock att gälla om en utlänning inte medverkar till verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft.

Undantaget upphör också att gälla för en utlänning som meddelas ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket när beslutet börjar gälla.

Migrationsverket utfärdar ett särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd.

3 Senaste lydelse 2024:29.

Ds 2024:23 Författningsförslag

7 kap.

6 a §

Migrationsverket ska meddela

1. region,

2. socialnämnd, och

3. kommunalt organ som ansvarar för utbildning där en utlänning bor och Centrala studiestödsnämnden när en utlänning har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716) och när ett sådant beslut upphör att gälla.

15 a §4

Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten har rätt att hos Migrationsverket ta del av följande uppgifter om enskilda:

1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,

2. bevis om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsrätt eller uppehållsstatus,

3. dag för beslut om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsstatus eller utfärdande av uppehållskort samt uppgift om varje period för vilken uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har beviljats eller uppehållskort eller bevis om uppehållsstatus har utfärdats,

4. inresedatum,

5. datum för ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållskort eller uppehållsstatus,

6. särskilt bevis enligt 5 kap. 4 § tredje stycket,

7. att uppehållstillstånd har beviljats den enskilde som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser,

8. att statusförklaring har beviljats enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser,

4 Senaste lydelse 2021:813.

Författningsförslag Ds 2024:23

9. att uppehållstillstånd har beviljats den enskilde för studier eller som familjemedlem till en sådan person, och

10. beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, uppgift om från och med vilket datum uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har återkallats och uppgift om vilket datum beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har fått laga kraft.

9. att uppehållstillstånd har beviljats den enskilde för studier eller som familjemedlem till en sådan person,

10. beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, uppgift om från och med vilket datum uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har återkallats och uppgift om vilket datum beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har fått laga kraft, och

11. beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen , datum för ett sådant beslut och uppgift om vilket datum ett sådant beslut börjat gälla.

Om det finns skäl för det ska Migrationsverket på eget initiativ lämna uppgifter som avses i första stycket till Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Ds 2024:23 Författningsförslag

1.19. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar

Härigenom föreskrivs att 5 § förordningen (2010:1122) om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

5 §1

Ersättning enligt 3 och 4 §§ lämnas för utlänningar som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om det har beviljats enligt

– 5 kap. 1, 2, 4, 6 eller 11 § utlänningslagen (2005:716),

– 12 kap. 18 § utlänningslagen,

– 21 eller 22 kap. utlänningslagen,

– någon av 16 c–16 i §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, eller

– någon av 1–4 §§ lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå.

Ersättning enligt 3 och 4 §§ lämnas för utlänningar som har ett uppehållstillstånd som kan ligga till grund för folkbokföring, om det har beviljats enligt

– 5 kap. 1, 2, 4, 6 eller 11 § utlänningslagen (2005:716),

– 12 kap. 17 a § andra stycket

eller18 § utlänningslagen,

– 21 eller 22 kap. utlänningslagen,

– någon av 16 c–16 i §§ lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Sverige, eller

– någon av 1–4 §§ lagen (2017:353) om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

1 Senaste lydelse 2021:799.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.20. Förslag till förordning om ändring i utlänningsdataförordningen (2016:30)

Härigenom föreskrivs att 12 § utlänningsdataförordningen (2016:30) ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

12 §1

Försäkringskassans och Pensionsmyndighetens direktåtkomst ska begränsas till de personuppgifter som myndigheterna behöver i sin verksamhet som underlag för att bedöma eller fastställa en förmån, en ersättning eller ett annat stöd åt en enskild eller som behövs i ett ärende om motsvarande stöd.

Direktåtkomsten får endast avse uppgift om

1. namn, personnummer och i förekommande fall samordningsnummer,

2. bevis om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsrätt eller uppehållsstatus,

3. dag för beslut om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållsstatus eller utfärdande av uppehållskort och uppgift om varje period som uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har beviljats för eller uppehållskort eller bevis om uppehållsstatus har utfärdats för,

4. inresedatum,

5. datum för ansökan om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, uppehållskort eller uppehållsstatus,

6. särskilt bevis enligt 5 kap. 4 § tredje stycket utlänningsförordningen (2006:97),

7. att uppehållstillstånd har beviljats den enskilde som flykting enligt 4 kap. 1 § eller alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) eller motsvarande äldre bestämmelser,

8. att statusförklaring har beviljats enligt 4 kap. 3 c § utlänningslagen eller motsvarande äldre bestämmelser,

9. att uppehållstillstånd har beviljats den enskilde för stu-

9. att uppehållstillstånd har beviljats den enskilde för stu-

1 Senaste lydelse 2021:803.

Ds 2024:23 Författningsförslag

dier eller som familjemedlem till en sådan person, och

dier eller som familjemedlem till en sådan person,

10. beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, uppgift om från och med vilket datum uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har återkallats och uppgift om vilket datum beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har fått laga kraft.

10. beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd, uppgift om från och med vilket datum uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har återkallats och uppgift om vilket datum beslut om återkallelse av uppehållstillstånd eller arbetstillstånd har fått laga kraft, och

11. beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen , datum för ett sådant beslut och uppgift om vilket datum ett sådant beslut börjat gälla.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.21. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

Härigenom föreskrivs i fråga om förordningen (2017:193) om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

dels att 19 § ska ha följande lydelse,

dels att det ska föras in en ny paragraf, 17 a §, av följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

17 a §

För en utlänning som har ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten enligt 12 kap. 16 b § första stycket eller 17 a § första stycket utlänningslagen (2005:716) har en kommun rätt till ersättning för kostnader för annat bistånd än ekonomiskt bistånd enligt 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) och för vård som har lämnats med stöd av lagen ( 1990:52 ) med särskilda bestämmelser om vård av unga eller lagen ( 1988:870 ) om vård av missbrukare i vissa fall.

19 §1

Ersättning för kostnader enligt 3–6, 9–11, 13, 15, 17 och 18 §§ ska efter ansökan betalas ut kvartalsvis i efterskott.

Ersättning för kostnader enligt 3–6, 9–11, 13, 15, 17,

17 a och 18 §§ ska efter ansö-

kan betalas ut kvartalsvis i efterskott.

En ansökan om ersättning ska ha kommit in till Migrationsverket inom sex månader från utgången av det kvartal som ansökan

1 Senaste lydelse 2021:804.

Ds 2024:23 Författningsförslag

avser. Om ansökan avser ersättning enligt 3–6 §§, ska den ha kommit in till Migrationsverket senast sex månader efter det kvartal som barnet eller den unge har genomgått utbildning.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

Författningsförslag Ds 2024:23

1.22. Förslag till förordning om ändring i förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare

Härigenom föreskrivs att 26 § förordningen (2017:820) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandare ska ha följande lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

26 §

Arbetsförmedlingen ska till Migrationsverket lämna de uppgifter som har betydelse för ett ärende hos Migrationsverket om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.

Arbetsförmedlingen ska till Migrationsverket lämna de uppgifter som har betydelse för ett ärende hos Migrationsverket om bistånd enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Detsamma

gäller de uppgifter som har bety-

delse för ett ärende om bistånd enligt lagen (20xx:0000) om bistånd vid inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar.

Denna förordning träder i kraft den 1 januari 2026.

2. Uppdraget och dess genomförande

2.1. Utredarens uppdrag

2.1.1. Sammanfattning

Utredaren har av Justitiedepartement fått i uppdrag att överväga och lämna förslag som gör det möjligt att inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning för vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder. Det ska utgöra ett alternativ till att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Ordningen ska gälla för utlänningar som utgör ett säkerhetshot eller har gjort sig skyldiga till allvarlig eller upprepad brottslighet. Syftet med uppdraget är att skapa förutsättningar för en effektivare hantering av återvändandet för dessa utlänningar när verkställighetshindren upphör och att stärka Sveriges förmåga att hantera personer som utgör ett säkerhetshot men som inte kan avlägsnas från landet.

De ärendeslag som uppdraget i huvudsak omfattar är säkerhetsärenden enligt 1 kap. 7 § UtlL (säkerhetsärenden enligt utlänningslagen), ärenden enligt 4 kap. 2 b och 2 c §§ UtlL (uteslutandeärenden), ärenden enligt 4 kap. 3 § andra stycket och 5 kap. 1 § andra stycket UtlL (vägransärenden) och ärenden i vilka en utlänning har utvisats på grund av brott av allmän domstol (ärenden om brottsutvisade).

I uppdragsbeskrivningen anges att det även i andra situationer än de uttryckligen uppräknade kan finnas ett behov av att kunna besluta om inhibition eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL. Det skulle till exempel kunna handla om situationer där det kan uppfattas som orimligt eller olämpligt att bevilja uppehållstillstånd. I sammanhanget noteras att brister i levnadssättet på sikt kan

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

komma att få större utrymme i svensk utlänningslagstiftning. I uppdragsbeskrivningen anges vidare att utredaren bör se över kravet på passinnehav i förhållande till en utlänning som vistas i Sverige under tiden som hans eller hennes avlägsnandebeslut är inhiberat.

Se avsnitt 2.3 för en närmare redogörelse av de olika ärendeslagen.

2.1.2. Bakgrund

I utlänningslagen saknas uttryckligt stöd för att inhibera eller på annat sätt under en längre tid skjuta upp verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning när det finns ett tillfälligt verkställighetshinder. Förarbetena till utlänningslagen ger uttryck för att det i vissa fall skulle vara möjligt att vid ett tillfälligt verkställighetshinder besluta om anstånd med verkställigheten i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Migrationsöverdomstolen har dock i MIG 2018:21 uttalat att det inte utan ett uttryckligt lagstöd är lämpligt att meddela anstånd med verkställigheten när det inte är möjligt att förutse när en verkställighet kommer att kunna ske. Det innebär sammantaget att det vid tillfälliga verkställighetshinder får anses saknas stöd för att skjuta upp verkställigheten i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I uppdragsbeskrivningen anges att det av flera skäl kan få orimliga eller olämpliga följder att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd till en utlänning som ska avlägsnas på grund av att han eller hon utgör ett säkerhetshot, har uteslutits från att anses som skyddsbehövande, har vägrats flyktingstatusförklaring eller har gjort sig skyldig till allvarlig eller upprepad brottslighet. Ett sådant uppehållstillstånd kan till exempel hindra att avlägsnandebeslutet verkställs direkt när verkställighetshindret upphör. Ett uppehållstillstånd gör det också möjligt för utlänningen att resa till andra medlemsstater inom EU. Det bedöms inte lämpligt när det gäller de aktuella personkategorierna. Till ett tidsbegränsat uppehållstillstånd är också olika rättigheter och förmåner knutna.

Bakgrunden till utredningsuppdraget är alltså att dagens regelverk inte anses som en ändamålsenlig och effektiv ordning vid tillfälliga verkställighetshinder för de personkategorier som uppdraget omfattar. Bristerna i nuvarande ordning är något som också Migra-

Ds 2024:23 Uppdraget och dess genomförande

tionsverket har påtalat i en hemställan till regeringen.38 Migrationsverket förordar i sin hemställan en möjlighet att vid tillfälliga verkställighetshinder kunna besluta om inhibition i säkerhets- och uteslutandeärenden i stället för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Migrationsverket har samtidigt påtalat behovet av en motsvarande möjlighet att vid tillfälliga verkställighetshinder kunna inhibera en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i stället för att bevilja den brottsutvisade ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I ett tillkännagivande till regeringen har riksdagen hemställt att regeringen ska återkomma med förslag som möjliggör inhibition av utvisningsbeslut eller uppskjuten verkställighet för utlänningar som utvisats på grund av brott när det inte finns bestående verkställighetshinder.39

2.1.3. Uppdragsbeskrivningen

I uppdragsbeskrivningen anges att utredaren ska:

  • analysera och föreslå en ordning som gör det möjligt att inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av ett avlägsnandebeslut, i stället för att bevilja ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL, om ärendet är ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen, om utlänningen är utesluten från att anses som skyddsbehövande eller har vägrats flyktingstatusförklaring, eller om det i övrigt finns skäl för det,
  • analysera och föreslå en ordning som gör det möjligt att inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, i stället för att bevilja ett uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § UtlL, om det finns ett tillfälligt verkställighetshinder,
  • analysera om och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå ändringar som innebär att undantaget från kravet på arbetstillstånd enligt 5 kap. 4 § UtlF inte ska gälla om ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut har inhiberats i ovan angivna fall,

38 Ju2023/00966. 39 Se bet. 2021/22:SfU28 s. 39, rskr 2021/22:387.

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

  • analysera och ta ställning till i vilken utsträckning en utlänning ska ha rätt till ekonomiska och andra förmåner, däribland boende, under tiden som hans eller hennes avlägsnandebeslut är inhiberat eller verkställigheten skjutits upp på annat sätt,
  • analysera och ta ställning till i vilken omfattning hälso- och sjukvård samt tandvård ska erbjudas de aktuella personkategorierna,
  • analysera och ta ställning till om det bör införas en möjlighet att ålägga en utlänning en anmälningsskyldighet, som vid behov kan förenas med ett förbud att lämna ett visst område, under den tid som utlänningen har ett avlägsnandebeslut som är inhiberat och, i sådant fall, hur en sådan ordning skulle kunna utformas på ett effektivt och ändamålsenligt sätt, och
  • analysera och ta ställning till om pass eller andra identitetshandlingar ska kunna omhändertas under tiden ett beslut om inhibition gäller.

Utredaren ska lämna nödvändiga författningsförslag. De förslag som lämnas ska vara förenliga med EU-rätten och Sveriges internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, inklusive barnkonventionen. Konsekvenser av förslagen ska redovisas och analyseras.

2.2. Utredarens arbete

Utredaren inledde arbetet i mars 2024. En referensgrupp har funnits till utredarens förfogande bestående av företrädare för Migrationsverket, Polismyndigheten, Stockholms universitet, Sveriges advokatsamfundet, Sveriges domstolar, Sveriges Kommuner och Regioner samt Säkerhetspolisen.

Utredaren har löpande hållit sig uppdaterad om arbetet i Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande (Ju 2021:12) och 2023 års förvarsutredning (Ju 2023:15). Även andra pågående eller nyligen avslutade utredningars arbete som har bäring på utredningsuppdraget har, såvitt det har varit möjligt, beaktats under arbetets gång.

De förslag som Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande har lagt fram i delbetänkandet SOU 2022:64 har lett till lagrådsremissen En ny ordning för asylsökandes boende. Förslagen

Ds 2024:23 Uppdraget och dess genomförande

har övervägts inom ramen för arbetet med denna promemoria. Samma utredning har i oktober 2024 lämnat betänkandet Mottagandela-

gen – en ny ordning för ordnat asylmottagande och effektivt återvändande (SOU 2024:68). Förslagen i det betänkandet bör i ett senare

skede lämpligen samordnas med de förslag som läggs fram i denna promemoria.

2.3. Ärendetyper som omfattas av uppdraget

För att underlätta läsningen av denna promemoria används, utöver en förkortningslista, några förenklade definitioner för de ärenden som uppdraget omfattar. Det är viktigt att framhålla att uppdraget inte rör alla asylärenden eller ärenden om uppehållstillstånd i övrigt i vilka det finns ett avvisnings- eller utvisningsbeslut med eller utan ett verkställighetshinder. I stället avser uppdraget, som framgått i det föregående, endast vissa specifika ärendetyper och bara om det i dessa ärenden finns ett tillfälligt verkställighetshinder.

Samtliga ärenden som uppdraget omfattar har det gemensamt att de rör personer som är så kallade tredjelandsmedborgare, såsom dessa benämns i återvändandedirektivet, eller utlänningar, såsom dessa personer benämns i utlänningslagen.40

Nedan följer en genomgång av de begrepp som används i promemorian för de olika ärendetyperna. Ärendetyperna benämns säker-

hetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutandeärenden, vägransärenden, ärenden om brottsutvisade och ordnings- och säkerhetsstörningsärenden. I kapitel 3 finns exempel från praxis som belyser de fyra

först nämnda ärendetyperna. I kapitel 5 beskrivs den femte ärendekategorin närmare.

2.3.1. Uteslutandeärenden

I ett uteslutandeärende har utlänningen ansökt om asyl och uppfyller definitionen av att vara flykting eller alternativt skyddsbehövande. Han eller hon är emellertid utesluten från att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande av olika skäl (4 kap. 2 b och 2 c §§

40 Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/115/EG av den 16 december 2008 om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

UtlL). Det kan handla om att det finns synnerlig anledning att anta att utlänningen har gjort sig skyldig till eller deltagit i förövandet av brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten. Det kan också handla om att det finns synnerlig anledning att anta att utlänningen har gjort sig skyldig till eller deltagit i förövandet av gärningar som strider mot vissa syften och grundsatser i Förenta nationernas stadga.

En utlänning som uppfyller definitionen av att vara flykting är också utesluten från att anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till eller deltagit i förövandet av ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit.41

En utlänning som uppfyller definitionen av att vara alternativt skyddsbehövande är också utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till eller deltagit i förövandet av ett grovt brott. Det gäller oavsett om brottet begåtts i Sverige eller utomlands. En utlänning som uppfyller definitionen av att vara alternativt skyddsbehövande är också utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon utgör en fara för rikets säkerhet.42

Uttrycket synnerlig anledning att anta innebär att det ska finnas en faktisk omständighet som påtagligt visar att man med fog kan anta att utlänningen har begått eller deltagit i de aktuella brotten eller gärningarna.43

I uppdraget ingår endast att reglera den situation som uppstår i ett uteslutandeärende när avlägsnandebeslutet inte kan eller får verkställas på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

41 Av UNHCR:s handbok, par. 152 och 155, framgår att för att fastställa om en lagöverträdelse är icke-politisk eller om det rör sig om ett politiskt brott bör man först och främst ta hänsyn till brottets art och syfte. Det bör finnas ett nära och direkt orsakssamband mellan det begångna brottet och dess påstådda politiska ändamål och syfte. Den brottsliga handlingens politiska karaktär bör också väga tyngre än andra överväganden. Det är inte fallet om omfattningen av de begångna gärningarna är starkt oproportionerlig i förhållande till det uppgivna ändamålet. Det är också svårare att acceptera brottets politiska karaktär om rena illdåd begåtts i samband med brottet. För att ett brott i detta sammanhang ska anses grovt gäller att det har stadgats dödsstraff eller ett mycket strängt straff. 42 Det gäller oavsett om brottet begåtts utomlands eller i Sverige. Angående begreppet grovt

brott, se till exempel MIG 2020:16.

43 Se till exempel MIG 2011:24, MIG 2012:14 och MIG 2017:29.

Ds 2024:23 Uppdraget och dess genomförande

2.3.2. Vägransärenden

Ett vägransärende avser en utlänning som ansökt om asyl, omfattas av flyktingdefinitionen och inte är utesluten från att anses som flykting. Utlänningen har emellertid genom ett synnerligen grovt brott visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Det kan också handla om att utlänningen har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon kommer att fortsätta verksamheten här. Dessa omständigheter kan utgöra grund för att vägra flyktingstatusförklaring och uppehållstillstånd (4 kap. 3 § andra stycket och 5 kap. 1 § andra stycket UtlL). Dessa omständigheter kan också utgöra grund för att återkalla en flyktingstatusförklaring (4 kap. 5 b § andra stycket UtlL).

I uppdraget ingår endast att reglera den situation som uppstår i ett vägransärende när ett avlägsnandebeslut inte kan verkställas på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

2.3.3. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

Ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen är ett ärende där Säkerhetspolisen av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar en viss utgång. Det kan handla om ett ärende där Säkerhetspolisen av sådana skäl förordar till exempel att en ansökan om uppehållstillstånd ska avslås eller att ett beviljat uppehållstillstånd ska återkallas och att utlänningen ska avvisas eller utvisas från Sverige (1 kap. 7 § UtlL).

Genom ett löpande samarbete mellan Migrationsverket och Säkerhetspolisen identifieras vilka ärenden som ska behandlas som säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Migrationsverket kan exempelvis göra Säkerhetspolisen uppmärksam på att det i ett ärende finns sådan information som gör att utlänningen kan antas utgöra ett säkerhetshot. Det är dock Säkerhetspolisen som avgör om ett ärende är ett säkerhetsärende eller inte genom att till Migrationsverket uttala sig i den frågan. Utlänningarna i dessa ärenden kan vistas olagligt i Sverige, vara asylsökande eller redan ha beviljats uppehållstillstånd när informationen om att de utgör ett säkerhetshot kommer fram.

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

Hur ett visst ärende klassificeras kan skifta över tid. Exempelvis kan ett ärende hos Migrationsverket inledningsvis vara ett vanligt asylärende. Under handläggningen kan det sedan komma fram information som leder till att Säkerhetspolisen förordar att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd ska avslås och han eller hon avvisas eller utvisas från Sverige av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet. Ärendet blir då ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Omvänt kan ett ärende om uppehållstillstånd, som inledningsvis bedömts vara ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen, återgå till att vara ett vanligt ärende om uppehållstillstånd, till exempel om Säkerhetspolisen inte längre förordar att utlänningen ska avvisas eller utvisas.

De flesta asylärenden som handläggs som säkerhetsärenden enligt utlänningslagen är också antingen uteslutande- eller vägransärenden. Det har sin grund i att utlänningarna i ärendekategorin ofta utgör en fara för rikets säkerhet (4 kap. 2 c § första stycket 3 UtlL) eller har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att de kommer att fortsätta verksamheten här (4 kap. 3 § andra stycket 2 och 5 kap. 1 § andra stycket 2 UtlL).

I uppdraget ingår endast att reglera den situation som uppstår i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen när ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan eller får verkställas på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

2.3.4. Ärenden om brottsutvisade

I ärenden om brottsutvisade har en utlänning av allmän domstol utvisats på grund av brott enligt 8 a kap. UtlL. Brottsutvisade är utlänningar som ska avlägsnas från Sverige efter att de har avtjänat sina fängelsestraff (se 12 kap. 9 § första stycket UtlL). I ärendekategorin kan det ingå både utlänningar som inte har ansökt om asyl under sin tid i Sverige och utlänningar som har ansökt om och beviljats en statusförklaring innan de dömts för brott eller under tiden de avtjänat sina fängelsestraff. De kan också ha ansökt om asyl efter det att fängelsestraffet avtjänats. I kategorin kan dessutom ingå personer

Ds 2024:23 Uppdraget och dess genomförande

som tidigare har haft uppehållstillstånd i Sverige på grund av asylskäl eller andra skäl, exempelvis anknytningsskäl.44

En utlänning får utvisas av allmän domstol i vissa fall. Det gäller om han eller hon döms för brott till en strängare påföljd än böter, eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn och dömer till annan påföljd, och gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet, eller brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst sex månader eller annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna i Sverige (8 a kap. 1 § första stycket UtlL). Vid bedömningen av om en utlänning ska utvisas ska hänsyn tas till utlänningens anknytning till Sverige.

En utlänning som är flykting får utvisas på grund av brott endast om utlänningen har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige, eller om utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon kommer att fortsätta verksamheten här. Grunderna för att utvisa en flykting på grund av brott är således desamma som de grunder som gör ett ärende till ett vägransärende. Ett ärende som rör en brottsutvisad kan i vissa fall samtidigt vara ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen.

I uppdraget ingår endast att reglera den situation som uppstår i ett ärende som rör en brottsutvisad när avlägsnandebeslutet inte kan verkställas på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

2.3.5. Ordnings- och säkerhetsstörningsärenden

Som redovisats i det föregående anges i uppdragsbeskrivningen att det också i andra situationer än de särskilt nämnda kan finnas ett behov av att kunna besluta om inhibition i stället för att bevilja ett uppehållstillstånd om det finns ett tillfälligt verkställighetshinder. Det skulle till exempel kunna handla om situationer där det av något skäl kan uppfattas som orimligt eller olämpligt att bevilja uppehållstillstånd.

44 Ett uppehållstillstånd förfaller om ett beslut om utvisning på grund av brott enligt 8 a kap. UtlL fattas.

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

I avsnitt 5.5.3 föreslås att vissa andra utlänningar än de i uteslutandeärenden, vägransärenden, säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och ärenden om brottsutvisade ska kunna omfattas av en ordning med inhibition av verkställigheten, i stället för tidsbegränsade uppehållstillstånd, vid tillfälliga verkställighetshinder. Denna ärendekategori benämns ordnings- och säkerhetsstörningsärenden.

Ärendekategorin omfattar utlänningar som bedömts utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Den omfattar också utlänningar där det finns särskilda omständigheter hänförliga till utlänningarnas levnadssätt som motiverar att ett beslut om inhibition av verkställigheten som huvudregel meddelas, i stället för att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas, vid tillfälliga verkställighetshinder. Dessa ärenden rör bland annat utlänningar som efter inresa ansökt om uppehållstillstånd på annan grund än asyl, till exempel på grund av arbete, studier eller anknytning till någon som är bosatt i Sverige.

2.4. Statistik

2.4.1. Uteslutande- och vägransärenden

Av 5 kap. 11 § UtlL framgår att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får beviljas om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs.

Enligt uppgifter från Migrationsverket har myndigheten under åren 2021–2023 fattat sammanlagt 202 grundbeslut i uteslutande- och vägransärenden där tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av denna paragraf beviljats. Av dessa grundbeslut har 47 beslut fattats år 2021, 58 år 2022 och 97 år 2023. Antalet grundbeslut har alltså ökat successivt de senaste tre åren. Av grundbesluten rör 180 beslut män, 22 beslut kvinnor och 2 beslut barn, numera vuxna. Av dessa rör vidare 148 utlänningar med medborgarskap i Syrien, Afghanistan, Eritrea eller Iran. Av utlänningarna i dessa grundärenden ingick 58 i en barnfamilj, det vill säga ungefär en tredjedel av dem.

Från och med år 2020 fram till början av maj 2024 har Migrationsverket fattat sammanlagt 275 grundbeslut i uteslutande- och vägransärenden i vilka det bedömts finnas verkställighetshinder som inte är bestående. Tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 5 kap.

Ds 2024:23 Uppdraget och dess genomförande

11 § UtlL har därför beviljats i dessa ärenden. I början av maj 2024 hade 162 av dessa utlänningar, varav 141 män, fortfarande tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av aktuell paragraf. Någon uppgift om hur många öppna ärenden där något beslut ännu inte har fattats finns inte. Det finns inte heller statistik som visar antalet beviljade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL i uteslutande- och vägransärenden före år 2020.

Från och med år 2020 fram till början av maj 2024 har Migrationsverket registrerat 16 utlänningar, som tidigare haft tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL, som verkställda. Av de utlänningar som fått sina grundbeslut under åren 2021–2023 har Migrationsverket registrerat 12 utlänningar som avvikna.

Av de utlänningar vars grundbeslut fattats under åren 2021–2023 i uteslutande- och vägransärenden har 84 utlänningar fått någon form av dagersättning. Från och med år 2020 och fram till början av maj 2024 är antalet 114.

2.4.2. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

Under arbetet med utredningsuppdraget har från Säkerhetspolisen begärts statistik rörande säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Säkerhetspolisen har emellertid, med hänvisning till sekretess, inte kunnat lämna några uppgifter om hur många säkerhetsärenden enligt utlänningslagen som myndigheten för närvarande har ansvaret för när det gäller att verkställa avlägsnandebeslut och hur många av dessa ärenden som innehåller avlägsnandebeslut som är verkställbara respektive inte verkställbara och orsaken till det. Med hänsyn härtill presenteras inte några exakta siffror i denna del. Det noteras dock att de flesta säkerhetsärenden enligt utlänningslagen också är uteslutande- eller vägransärenden. Det kan alltså sägas att det per år sammantaget rör sig om ett begränsat antal ärenden och individer.

2.4.3. Ärenden om brottsutvisade

I ärenden om brottsutvisade är det en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen som med stöd av 12 kap. 16 b § UtlL fattar beslut om tidsbegränsade uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder.

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

Under utredningsuppdraget har kontakt tagits med Domstolsverket och migrationsdomstolarna för att få uppgifter om hur många mål per år som rör brottsutvisade och i hur många av dessa det beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder som inte är bestående. Den målkod i domstolarnas verksamhetsstöd, 62/04, som migrationsdomstolarna använder när det gäller brottsutvisade, innehåller dock fler måltyper än mål enligt 12 kap. 16 b § UtlL. Utredningstiden har inte medgett en manuell genomgång av samtliga dessa mål för att få fram exakta siffror.

Även Migrationsverket har tillfrågats om statistik när det gäller brottsutvisade som beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 16 b § UtlL på grund av tillfälliga verkställighetshinder. Samma fråga har ställts till Polismyndigheten, som i regel är den myndighet som har ansvaret för att verkställa beslut om utvisning på grund av brott som fattats av allmän domstol.

Migrationsverket har lämnat uppgifter om att det i myndighetens register finns 50 utlänningar som har gällande beslut om utvisning på grund av brott och att 21 av dessa för närvarande har tidsbegränsade uppehållstillstånd som beviljats med stöd av 12 kap. 16 b § UtlL. Det finns dock en viss osäkerhet kring uppgifterna, eftersom det inte är Migrationsverket som fattar dessa beslut. Migrationsverket har inte kunnat lämna något underlag i fråga om hur många öppna ärenden om uppehållstillstånd det för närvarande finns när det gäller brottsutvisade.

Polismyndigheten har uppgett att myndigheten i början av maj 2024 var verkställande myndighet för drygt 940 verkställighetsärenden som rör brottsutvisade.45 I omkring 25 av dessa finns verkställighetshinder som inte beror på att utlänningen avtjänar ett fängelsestraff. Ett rimligt antagande är att det i dessa ärenden finns beviljade tidsbegränsade uppehållstillstånd där tillståndstiden löper. I de drygt 940 verkställighetsärenden som avser brottsutvisade hos Polismyndigheten finns det 60 utlänningar som är registrerade som efterlysta.

45 Polismyndigheten ansvarar i regel för att verkställa en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, se 12 kap. 14 § tredje stycket 2 UtlL.

Ds 2024:23 Uppdraget och dess genomförande

2.4.4. Antalsmässiga uppskattningar

Det har som framgått varit svårt att få fram statistik över hur många individer som tidigare år har ingått i de personkategorier som nu är föremål för reglering. Svårigheterna har sin grund i att statistik inte enkelt kan sökas utifrån de parametrar som nu är aktuella och att det finns osäkerhetsfaktorer av olika slag. Som underlag för förslagen har därför uppskattningar gjorts av hur många grundärenden per år som kan antas bli aktuella i respektive personkategori utifrån den statistik som finns.

Det uppskattas att 100 nya grundärenden per år tillkommer när det gäller uteslutande- och vägransärenden. Siffran inkluderar också säkerhetsärenden enligt utlänningslagen.

Vidare uppskattas att 50 nya grundärenden om brottsutvisade tillkommer per år. Antalet ärenden bedöms bli högre än det av Migrationsverket och Polismyndigheten redovisade antalet om ett tjugotal ärenden per år.46 Det beror på att utvisning på grund av brott kan antas bli vanligare under kommande år, vilket har sin grund i de lagändringar som trädde i kraft den 1 augusti 2022 och pågående utredningsarbete. De nya reglerna innebär bland annat att utvisning på grund av brottets allvar, oberoende av återfallsrisk, ska kunna ske vid lägre straffvärden.47 Skärpningarna kan enligt Utredningen om utvisning på grund av brott medföra att andelen utvisade kommer att öka med cirka 30 procent, det vill säga med drygt 200 utvisade per år.48En ny utredning har också tillsatts med uppdraget att på nytt se över regelverket om utvisning på grund av brott. Syftet är att åstadkomma en skärpt reglering som möjliggör fler utvisningar av utlänningar som begår brott. Enligt utredningsdirektiven ska det lämnas förslag om hur regelverket kan skärpas så att det på ett mycket tydligare sätt markerar och innebär att utlänningar som begår brott riskerar utvisning. Utredaren ska också föreslå hur åklagare kan ges en skyldighet att yrka på utvisning när utlänningar är åtalade för brott som är utvisningsgrundande.49

Av statistik från Brottsförebyggande rådet, Brå, framgår att under år 2023 var det sammanlagt 528 personer som fick ett utvisnings-

46 Se avsnitt 2.4.3. 47 Se 8 a kap. 1 § UtlL och prop. 2021/22:224. 48 Se SOU 2021:61Utvisning på grund av brott – ett skärpt regelverk s. 460 f. Enligt utredningen har mellan 2015 och 2019 det årliga antalet brottsutvisade varit mellan 632 och 726 och i snitt uppgått till 677 per år. 49 Skärpt regelverk om utvisning på grund av brott, dir 2024:42.

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

beslut i en brottmålsdom.50 Motsvarande antal för 2022 var 407 och för 2021 var antalet 453. Antalet utvisningsbeslut på grund av brott har alltså ökat mellan år 2022 och år 2023 och kan förväntas öka ytterligare framöver till följd av pågående översyn i skärpande riktning. För att ta höjd för den ökning av antalet brottsutvisade som de nyligen införda reglerna och kommande reformer kan medföra, uppskattas därför att antalet brottsutvisade som kommer att få beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder kommer att uppgå till cirka 50 personer per år (grundärenden).

I kategorin ordnings- och säkerhetsstörningsärenden beräknas också 50 nya grundärenden per år tillkomma.

Utgångspunkten är att mycket få barn kommer att omfattas av de nya bestämmelserna.

En annan svårighet är att beräkna hur länge en utlänning som får ett beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder kommer att vara kvar i systemet. Enligt nuvarande ordning beviljas berörda utlänningar tidsbegränsade uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder. Under tiden ett sådant tillstånd gäller vidtas inte några verkställighetsförberedande åtgärder. Ett övergripande syfte med förslagen i denna promemoria är att återvändandearbetet ska effektiviseras för de utlänningar som meddelas beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder. Med beaktande av att flera andra utredningsuppdrag och nyligen införda bestämmelser kommer att samspela med förslagen som presenteras här, är målsättningen att ett effektivare återvändande jämfört med dagens ordning ska kunna uppnås för dessa utlänningar.

2.5. Avgränsningar av uppdraget

2.5.1. Uppdraget i förhållande till andra ärendetyper

Uppdraget omfattar enbart de ärendetyper som beskrivits i det föregående, det vill säga uteslutandeärenden, vägransärenden, säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, ärenden om brottsutvisade och ordnings- och säkerhetsstörningsärenden. Och det avser enbart den si-

50 Se Brå, Kriminalstatistik 2023, Personer lagförda för brott, tabell 490, Lagföringsbeslut efter huvudbrott, den lagförda personens kön, ungdomar (15-20 år) och utvisningsbeslut i domslut 2023–2021.

Ds 2024:23 Uppdraget och dess genomförande

tuation som uppstår när det bedöms finnas ett tillfälligt verkställighetshinder i dessa ärenden. Uppdraget omfattar inte den situation som uppstår i dessa ärenden när det bedöms finnas bestående hinder mot verkställigheten. Uppdraget omfattar inte heller situationen när det i dessa ärenden inte finns något verkställighetshinder och avlägsnandebesluten därför får och kan verkställas.

Det ska framhållas att ett ärende som omfattas av uppdraget kan tillhöra flera av de aktuella ärendekategorierna samtidigt. Kategoriseringen av ett ärende kan också variera över tid. Det finns inte heller något som hindrar att en utlänning avvisas eller utvisas enligt 8 kap. UtlL genom ett administrativt beslut om avvisning eller utvisning och utvisas på grund av brott enligt 8 a kap. UtlL. En utlänning kan således omfattas av flera avlägsnandebeslut samtidigt.

Det bör poängteras att andra typer av ärenden än de som uttryckligen nämnts inte omfattas av uppdraget. Det gäller även om det i ett sådant ärende finns ett avlägsnandebeslut och ett tillfälligt verkställighetshinder.

Uppdraget omfattar inte heller så kallade kvalificerade säkerhetsärenden. Dessa regleras i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Den lagen tar sikte på när en utlänning kan antas komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen eller kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet.

2.5.2. Begreppen inte bestående, tillfälliga, respektive bestående verkställighetshinder

I svensk rätt finns inte någon legaldefinition av begreppen inte be-

stående respektive bestående i förhållande till verkställighetshinder.

Inom EU-rätten används inte dessa begrepp i fråga om verkställighetshinder. Någon ledning därifrån kan därför inte heller fås när det gäller att definiera begreppen.

Begreppen har i viss mån tolkats i rättspraxis från Migrationsöverdomstolen. Det har emellertid inte skett på ett sätt som innebär att det klarlagts hur dessa ska förstås i svensk rätt.

I uppdraget ingår inte att legaldefiniera dessa begrepp eller att föreslå ändringar i förhållande till den praxis som utarbetats av Migrationsöverdomstolen när det gäller begreppen. Den praxis som finns inom migrationsrätten är således fortsatt aktuell för tolkningen och tillämpningen av vad som är ett inte bestående respektive ett

Uppdraget och dess genomförande Ds 2024:23

bestående verkställighetshinder. Se avsnitt 3.8.2 för en redogörelse av dessa begrepp och hur de tolkats och tillämpats i praxis från Migrationsöverdomstolen.

Med begreppet tillfälligt verkställighetshinder avses i denna promemoria detsamma som begreppet inte bestående verkställighetshinder i 5 kap. 11 § UtlL. I promemorian används i huvudsak genomgående begreppet tillfälligt verkställighetshinder.

2.6. Disposition

Promemorian inleds med två kapitel om gällande rätt. I kapitel 3 redovisas gällande rätt i fråga om bland annat avlägsnandebeslut, verkställighetshinder och tvångsmedel. Kapitel 4 innehåller gällande rätt om bland annat olika typer av bistånd.

Kapitel 5 innehåller överväganden och förslag om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder och därmed sammanhängande frågor. I kapitel 6 finns överväganden och förslag om anmälningsskyldighet och områdesbegränsning.

Kapitel 7 innehåller överväganden och förslag om undantaget från kravet på arbetstillstånd enligt 5 kap. 4 § UtlF. Kapitel 8 innehåller överväganden och förslag om dels undantag från passkravet, dels omhändertagande av pass och andra identitetshandlingar.

I kapitel 9 finns överväganden och förslag om vilka ekonomiska och sociala förmåner samt insatser i övrigt som föreslås gälla för de utlänningar som meddelas beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder.

Kapitel 10 handlar om ikraftträdande- och övergångsbestämmelser. I kapitel 11 redovisas förslagens konsekvenser. Kapitel 12 innehåller författningskommentarer.

3. Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

3.1. Kapitlets innehåll

I detta kapitel redogörs för gällande rätt i frågor som omfattas av eller ansluter till uppdraget i den del det gäller att föreslå nya bestämmelser som gör det möjligt att för vissa utlänningar inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder. I kapitlet finns en särskild redogörelse för gällande rätt såvitt avser de personkategorier som uppdraget i huvudsak omfattar, det vill säga utlänningar i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, utlänningar i uteslutande- och vägransärenden och utlänningar som är brottsutvisade.51

I kapitlet görs också en genomgång av gällande regelverk när det gäller vissa tvångsmedel i utlänningslagen. Vidare redogörs det för vissa bestämmelser i lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar som inte omfattas av uppdraget, men i vilken det redan finns en möjlighet för beslutande myndigheter att meddela inhibition i stället för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd vid verkställighetshinder. I lagen, som avser de så kallade kvalificerade säkerhetsärendena, finns också en möjlighet för beslutande myndigheter att under vissa förutsättningar ålägga en utlänning anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna ett vistelseområde. Detta är frågor som ska analyseras inom ramen för uppdraget.

Redovisningen i detta kapitel utgör underlag för ändrade regler och tar därför också upp internationella och EU-rättliga bestämmelser samt rättsfall som behöver beaktas i detta sammanhang.

51 Se kapitel 2 för definitioner av de olika ärendetyperna.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

Kapitlet utgör underlag för de överväganden och förslag som lämnas i kapitel 5–8.

3.2. Pågående arbete inom EU på det migrationsrättsliga området

Inom EU pågår för närvarande ett omfattande arbete på det migrationsrättsliga området med den så kallade migrations- och asylpakten. EU-kommissionen har bland annat föreslagit en övergripande gemensam europeisk ram för migrations- och asylhantering. Den 20 december 2023 nådde rådets ordförandeskap och Europaparlamentet en övergripande överenskommelse om fem centrala förordningar; förordningen om asyl- och migrationshantering, förordningen om kriser och force majeure, förordningen om screening och en reviderad Eurodac-förordning. Den 8 februari 2024 godkände EUländernas företrädare också vissa enhetliga regler för asylansökningar, regler om bättre mottagningsförhållanden och en ny EU-ram för vidarebosättning. Den 14 maj 2024 antog rådet EU:s migrations- och asylpakt som innehåller tio lagstiftningsakter. När migrations- och asylpakten träder i kraft, vilket beräknas ske om cirka två år, kommer delar av utlänningslagen att behöva upphävas. Den regleringen kommer då att ersättas av EU-lagstiftning. Migrations- och asylpakten behandlas inte vidare i denna promemoria.

3.3. Avvisning och utvisning enligt utlänningslagen

Uppdraget handlar bland annat om att se över de bestämmelser som gäller vid tillfälliga verkställighetshinder för vissa utlänningar. Prövningen av om det finns ett verkställighetshinder i ett enskilt fall aktualiseras i svensk rätt först när ett avlägsnandebeslut ska fattas eller när det redan finns ett sådant beslut. Det innebär att förutsättningarna för att kunna fatta ett beslut om avvisning eller utvisning också är central för uppdraget. Redogörelsen för gällande rätt tar därför sin utgångspunkt i det regelverk i utlänningslagen som handlar om beslut om avvisning och utvisning.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

3.3.1. Administrativa beslut om avvisning eller utvisning

En utlänning som vistas i Sverige mer än tre månader ska som huvudregel ha uppehållstillstånd (2 kap. 5 § UtlL). Ett uppehållstillstånd kan vara tidsbegränsat eller permanent (2 kap. 4 § UtlL). Avslås eller avvisas en ansökan om uppehållstillstånd eller återkallas ett sådant tillstånd och befinner sig utlänningen i Sverige, ska det som huvudregel samtidigt meddelas beslut om avvisning eller utvisning (8 kap. 16 § UtlL).52 När en fråga om avvisning eller utvisning prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av de bestämmelser om verkställighetshinder som finns i 12 kap. UtlL inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder mot att beslutet verkställs (8 kap. 7 och 15 §§ UtlL). Vilka olika typer av verkställighetshinder som kan finnas behandlas närmare i avsnitt 3.8.

I ett beslut om avvisning eller utvisning ska det anges till vilket land verkställighet ska ske, det vill säga till vilket land som utlänningen ska sändas. Om det finns särskilda skäl får mer än ett land anges i beslutet. I beslutet ska också lämnas de anvisningar om verkställigheten som omständigheterna i det enskilda fallet kan ge upphov till (8 kap. 20 § UtlL). Ett beslut om avvisning eller utvisning ska som huvudregel innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet i enlighet med beslutet (tidsfrist för frivillig avresa). En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas bland annat om det finns risk för att utlänningen avviker eller utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet (8 kap. 21 § första och andra styckena UtlL). Om det inte finns förutsättningar för att meddela en tidsfrist för frivillig avresa ska beslutet om avvisning eller utvisning i stället förenas med ett återreseförbud. Det gäller om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas (8 kap. 23 § första stycket UtlL). Tiden för återreseförbudet ska bestämmas till högst fem år. Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning

52 Ett beslut om avvisning får enligt 8 kap. 5 § UtlL inte fattas senare än tre månader efter den första ansökan om uppehållstillstånd gjorts efter ankomsten till Sverige. Ett beslut om att en utlänning ska avlägsnas ur landet efter det är ett beslut om utvisning. I MIG 2007:22 ansåg Migrationsöverdomstolen att det var rätt av Migrationsverket att vid avslag på en utlännings ansökan om uppehållstillstånd besluta om utvisning trots att allmän domstol redan beslutat om utvisning i en brottmålsprocess. I MIG 2020:18 bedömde Migrationsöverdomstolen att det, när det gäller en utlänning som av allmän domstol utvisats på grund av brott med ett återreseförbud utan tidsbegränsning, finns särskilda skäl för att vid avslag på utlänningens ansökan om uppehållstillstånd inte meddela ett administrativt beslut om utvisning.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

och säkerhet får dock en längre tidsperiod bestämmas (8 kap. 24 § UtlL).

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd och ansökan avslås fattar Migrationsverket som huvudregel även ett beslut om avvisning eller utvisning (8 kap. 16 § UtlL). Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och om avvisning eller utvisning får överklagas till en migrationsdomstol. Detsamma gäller Migrationsverkets beslut om att återkalla ett uppehållstillstånd (14 kap. 3 § UtlL). En migrationsdomstols beslut får överklagas till Migrationsöverdomstolen. Vid överklagande av migrationsdomstolens beslut till Migrationsöverdomstolen krävs prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas (16 kap. 9 och 11 §§ UtlL).

Ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts i beslutet, något av dessa länder. En utlänning får också alltid verkställas till ett land som utlänningen kan visa kommer att ta emot honom eller henne (12 kap. 4 § första och tredje styckena UtlL). Om flera länder angetts i ett beslut om avvisning eller utvisning och det senare visar sig att det finns ett verkställighetshinder gentemot ett av dessa länder kan utlänningen i stället verkställas till något annat av de länder som angetts i beslutet.

Migrationsverket har huvudansvaret för att verkställa de beslut om avvisning och utvisning som myndigheten fattar (12 kap. 14 § första stycket UtlL). Från denna huvudregel finns vissa undantag. Det gäller bland annat verkställigheter av de beslut som Migrationsverket fattar i säkerhetsärendena enligt utlänningslagen. Säkerhetsärendena enligt utlänningslagen behandlas särskilt i avsnitt 3.5.

Migrationsverket får under vissa förutsättningar lämna över ett ärende om avvisning eller utvisning som myndigheten har ansvar för att verkställa till Polismyndigheten för verkställighet. Det får ske om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan Polismyndighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet (12 kap. 14 a § första stycket UtlL).

Om en annan myndighet än Migrationsverket har ansvaret för att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och den myndigheten gör bedömningen att den inte kan verkställa beslutet eller att

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

den behöver ytterligare besked innan så kan ske ska myndigheten underrätta Migrationsverket om det. Myndigheten ska också underrätta Migrationsverket om utlänningen anför att det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. Migrationsverket ska i ett sådant fall lämna den verkställande myndigheten anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder (12 kap. 17 § första och andra styckena UtlL).

Ett beslut om avvisning eller utvisning som verkställts ska under vissa förutsättningar verkställas på nytt om utlänningen åter anträffas i landet (12 kap. 23 § UtlL).

Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har meddelats av allmän domstol upphör att gälla fyra år från det att beslutet fick laga kraft. Om beslutet är förenat med ett återreseförbud med längre giltighetstid upphör beslutet dock först när tiden för återreseförbudet löper ut (12 kap. 22 § första stycket UtlL).53

3.3.2. Beslut om utvisning som meddelas av allmän domstol

I utlänningslagen finns särskilda bestämmelser om utvisning på grund av brott (8 a kap. UtlL). Vilka förutsättningar som krävs för att ett beslut om utvisning på grund av brott ska få fattas behandlas närmare i avsnitt 3.7.

Utvisning på grund av brott beslutas av den domstol som handlägger brottmålet (8 a kap. 8 § UtlL). När frågan om utvisning på grund av brott prövas ska hänsyn tas till om utlänningen på grund av bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. UtlL inte kan sändas till ett visst land eller om det annars finns särskilda hinder

53 I delbetänkandet SOU 2024:10Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om åter-

reseförbud föreslås att preskriptionstiden ska ändras från fyra till fem år och att fristen ska

börja löpa först när utlänningen lämnar landet i enlighet med beslutet. Om avlägsnandebeslutet är förenat med ett återreseförbud som löper när fem år har gått från det att utlänningen lämnade landet i enlighet med beslutet föreslås att beslutet om avvisning eller utvisning i stället ska upphöra att gälla först när tiden för återreseförbudet löper ut. Jämför även Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande, Preskription och återreseförbud, RS/005/2024.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

mot att beslutet verkställs (8 a kap. 3 § UtlL).54 Om det uppkommer en fråga om utvisning enligt 8 a kap. UtlL och det kan antas att det finns hinder mot verkställigheten av en utvisning ska den domstol som handlägger brottmålet inhämta ett yttrande från Migrationsverket (7 kap. 10 § 1 UtlF).

Ett beslut om utvisning som fattas av allmän domstol ska innehålla ett förbud för utlänningen att återvända till Sverige under viss tid eller utan begränsning i tid (8 a kap. 10 § första stycket UtlL). Ett sådant återreseförbud börjar i regel löpa den dag utlänningen lämnar medlemsstaternas territorium (8 a kap. 12 § första stycket UtlL).

Ett beslut om utvisning på grund av brott får normalt inte verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon dömts till (12 kap. 9 § UtlL). Efter avtjänat fängelsestraff är det inte ovanligt att det bedöms finnas grund för att med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 och tredje stycket UtlL ta en utlänning som utvisats på grund av brott i förvar i avvaktan på att verkställighet kan ske. Se mer om förvar i avsnitt 3.12.5.

Ett beslut om utvisning på grund av brott verkställs genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket han eller hon kom till Sverige. Om utlänningen inte kan verkställas till något av dessa länder får utlänningen i stället verkställas till ett land som han eller hon har anknytning till eller till ett annat land som utlänningen visar att han eller hon kommer att tas emot i (12 kap. 4 § andra och tredje styckena UtlL). Verkställighetshinder kan finnas mot ett av dessa länder. Så länge det inte finns verkställighetshinder mot något annat av dessa länder kan dock verkställigheten ske dit i stället.

Polismyndigheten ansvarar som huvudregel för att verkställa en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott (12 kap. 14 § tredje stycket 2 UtlL). I vissa fall kan Säkerhetspolisen ansvara för verkställigheten av ett sådant beslut. Det gäller om Säkerhetspolisen begärt att Polismyndigheten ska överlämna ärendet till förstnämnda

54 Se bland annat NJA 2019 s. 47 där Högsta domstolen prövat frågor om verkställighetshinder vid utvisning på grund av brott. Regeringen har den 2 maj 2024 tillsatt en utredning om skärpt regelverk om utvisning på grund av brott. I utredningens direktiv anges att utredaren bland annat ska analysera och föreslå hur regelverket kan ändras så att de allmänna domstolarna vid prövningen av utvisningsfrågan inte ska ta hänsyn till hinder mot verkställighet. Enligt regeringen är det tillräckligt och mer ändamålsenligt att prövningen av verkställighetshinder bara görs då verkställighet av utvisningsbeslutet ska ske. Uppdraget ska redovisas senast den 15 maj 2025 (dir. 2024:42).

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

myndighet och utlänningen är eller har varit föremål för prövning i ett säkerhetsärende (12 kap. 14 a § tredje stycket UtlL).

Ett beslut om utvisning som meddelats av allmän domstol upphör att gälla när tiden för återreseförbudet löper ut (12 kap. 22 § andra stycket UtlL).

3.3.3. Beslut om återvändande enligt återvändandedirektivet

Direktivets tillämpningsområde

Återvändandedirektivet innehåller gemensamma miniminormer och förfaranden som ska tillämpas i medlemsstaterna när en tredjelandsmedborgare, vars vistelse är olaglig, ska återvända.55 Med tredjelandsmedborgare avses personer som inte är unionsmedborgare och som inte heller är personer som har rätt till fri rörlighet enligt unionslagstiftningen (artikel 3.1).

Bestämmelserna i direktivet gäller för alla tredjelandsmedborgare som inte uppfyller villkoren för inresa, vistelse eller bosättning i en medlemsstat och vistas olagligt i medlemsstaten.

En tredjelandsmedborgare som ansökt om asyl i en medlemsstat bör inte anses vistas olagligt på den medlemsstatens territorium förrän ett beslut om avslag på asylansökan eller ett beslut om upphävande av personens rätt till vistelse som asylsökande har trätt i kraft (skäl 5 och 9).

Ytterst är det i övrigt medlemsstaterna själva som bestämmer när en tredjelandsmedborgares vistelse ska anses som laglig respektive olaglig. I samband med införlivandet av återvändandedirektivet i svensk rätt konstaterade regeringen att det i svensk rätt inte finns någon uttrycklig reglering om vad som utgör olaglig vistelse men att med laglig vistelse avses att utlänningen antingen har tillstånd att vistas i landet eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas. Därefter gjorde regeringen bedömningen att direktivet inte innebar att det behövde införas någon reglering om vad som ut-

55 Jämför dock artikel 4.2 i fördraget om Europeiska unionen, FEU, och artikel 72 i FEUF, fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Av artikel 4.2 i FEU framgår att unionen ska respektera medlemsstaternas väsentliga statliga funktioner, särskilt funktioner vars syfte är att hävda deras territoriella integritet, upprätthålla lag och ordning och skydda den nationella säkerheten. I synnerhet ska den nationella säkerheten vara varje medlemsstats eget ansvar. I artikel 72 i FEUF anges att EU:s gemensamma invandringspolitik inte påverkar medlemsstaternas ansvar för att upprätthålla lag och ordning och skydda den inre säkerheten.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

gör olaglig vistelse och att någon sådan definition inte heller bör införas i svensk rätt.56

I EU-kommissionens handbok om återvändande anges att en tredjelandsmedborgare som är föremål för ett uppskjutet avlägsnande ska anses vistas olagligt i berörd medlemsstat.57 Däremot ska en tredjelandsmedborgare som vistas i en medlemsstat där hans eller hennes vistelse tolereras, och denna status betraktas som laglig vistelse enligt nationell lagstiftning, inte anses vistas olagligt i berörd medlemsstat. Det som anges i handboken är dock endast en rekommendation.

Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa direktivet på vissa tredjelandsmedborgare, bland annat de som har utvisats på grund av brott (artikel 2.2 b).58 När direktivet genomfördes i svensk rätt utnyttjades denna möjlighet till undantag i vissa särskilda delar, till exempel i fråga om tidsfrist för frivillig avresa, ett återreseförbuds längd och tidsfrister för förvar.59

Barnets bästa, familjeliv, hälsotillstånd och principen om nonrefoulement

I artikel 5 i återvändandedirektivet anges att medlemsstaterna när de genomför direktivet ska ta vederbörlig hänsyn till barnets bästa, familjeliv och den berörda tredjelandsmedborgarens hälsotillstånd. Principen om non-refoulement ska också respekteras. I generella termer innebär denna princip ett verkställighetshinder om utlänningen i mottagarlandet riskerar att utsättas för tortyr eller förföljelse. Principens närmare innebörd behandlas i avsnitt 3.8.1.

Beslut om återvändande för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på medlemsstaternas territorium

Enligt artikel 6.1 i återvändandedirektivet ska medlemsstaterna utfärda beslut om återvändande för tredjelandsmedborgare som vistas

56Prop. 2011/12:60Genomförande av återvändandedirektivet s. 26. 57 Kommissionens rekommendation (EU) 2017/2338 av den 16 november 2017 om upprättande av en gemensam ”Handbok om återvändande” som ska användas av medlemsstaternas behöriga myndigheter när de utför uppgifter i samband med återvändande. 58 Se även EU-kommissionens handbok om återvändande, avsnitt 2.3, och EU-domstolens dom i mål C-297/12. 59Prop. 2011/12:60 s. 26 f.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

olagligt på deras territorium. Ett beslut om återvändande definieras i direktivet som ett administrativt eller rättsligt beslut enligt vilket en tredjelandsmedborgares vistelse är olaglig och som ålägger eller fastställer en skyldighet att återvända (artikel 3.4). Ett beslut om återvändande i direktivets mening motsvaras i svensk rätt av ett beslut om avvisning eller utvisning.

När beslut enligt återvändandedirektivet fattas ska det ske i enlighet med de allmänna principerna i EU-rätten (skäl 6), utan diskriminering (skäl 21) och i överensstämmelse med principen om barnets bästa (skäl 22). Medlemsstaterna ska också ha rättvisa och effektiva asylsystem där principen om non-refoulement respekteras fullt ut (skäl 8).

I kapitel III i återvändandedirektivet finns ett antal rättssäkerhetsgarantier reglerade, bland annat avseende utformningen av beslut och rätten till ett effektivt rättsmedel.

Medlemsstaterna ska vidta alla nödvändiga åtgärder för att verkställa ett beslut om återvändande om inte någon tidsfrist för frivillig avresa har beviljats eller om utlänningen inte frivilligt har lämnat landet inom tidsfristen för frivillig avresa när tidsfristen löpt ut (artiklarna 8.1 och 8.2).

EU-domstolens tillämpning av artiklarna 5 och 6

EU-domstolen har i flera avgöranden prövat tillämpningen av artikel 5 i förhållande till bland annat vad som anges i artikel 6 om beslut om återvändande, det vill säga beslut om avvisning eller utvisning.

EU-domstolen har i en dom meddelad den 22 november 2022 (C-69/21) konstaterat att artikel 5 i direktivet i vissa fall utgör hinder för att fatta ett beslut om återvändande för en utlänning som vistas olagligt i en medlemsstat. Det gäller om utlänningen lider av en allvarlig sjukdom och det finns grundad anledning att anta att utlänningen i mottagarlandet skulle löpa en verklig risk att utsättas för en avsevärd, irreversibel och snabb smärtökning, på grund av att den enda effektiva smärtbehandling som finns där är förbjuden. Enligt EU-domstolen innebär det dock inte att medlemsstaten är skyldig att bevilja tredjelandsmedborgaren ett uppehållstillstånd. Det framgår samtidigt inte av domen vad som då i stället ska gälla.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

EU-domstolen har också i en dom meddelad den 6 juli 2023 (C-663/21) prövat frågan om det på grund av artikel 5 finns hinder mot att meddela ett beslut om återvändande. EU-domstolen uttalar i domen att en behörig myndighet i en medlemsstat är skyldig att i varje skede av ett återvändandeförfarande iaktta principen om non-refoulement, att det bland annat gäller när myndigheten överväger att fatta ett beslut om återvändande och att artikel 5 utgör hinder för att fatta ett sådant beslut när det är utrett att det enligt principen om non-refoulement är uteslutet att avlägsna tredjelandsmedborgaren till mottagarlandet under obestämd tid. I domen anges inte närmare vad som avses med att det ska vara utrett och uteslutet med en verkställighet inom obestämd tid eller hur denna prövning ska gå till. Det framgår inte heller vad som närmare avses med obestämd tid. Denna dom har betydelse för uppdraget. Domen och andra pågående mål hos EU-domstolen som rör bland annat artiklarna 5 och 6 behandlas vidare i avsnitt 5.2.2.

3.4. Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och förutsättningar för att uteslutas från skydd

Uppdraget omfattar bland annat de utlänningar som uteslutits från skydd, det vill säga de utlänningar som visserligen uppfyller kriterierna för att anses vara i behov av skydd men som ändå inte ska anses som flyktingar eller alternativt skyddsbehövande, eftersom de har begått gärningar som innebär att de ska uteslutas från detta skydd. I detta avsnitt redogörs för de grundläggande bestämmelserna när det gäller skyddsbehov och uteslutande från skyddsbehov. Vidare redogörs här för vissa avgöranden från Migrationsöverdomstolen när det gäller uteslutning från skydd.

3.4.1. Regelverket för flyktingar, alternativt skyddsbehövande och uteslutning från skydd

Det internationella regelverket i korthet

De grundläggande internationella bestämmelserna om flyktingskap finns Genèvekonventionen.60 I konventionen anges bland annat kri-

60 1951 års konvention och 1967 års protokoll angående flyktingars rättsliga ställning.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

terierna för när en person ska betraktas som flykting, när en person är utesluten från flyktingskap och när flyktingskap enligt konventionen upphör (artiklarna 1 A 2 och 1 C-F).

Bestämmelser om förutsättningar för att betraktas som flykting, vilka som är undantagna från att kunna anses som flyktingar, flyktingstatus, när en flykting upphör att vara flykting och återkallande, upphävande eller vägran att förnya en flyktingstatus finns även i kapitel III och IV i skyddsgrundsdirektivet.61 I kapitel V och VI i skyddsgrundsdirektivet finns också bestämmelser om förutsättningar för subsidiärt skydd, vilka som är undantagna från att kunna anses som subsidiärt skyddsbehövande, status som subsidiärt skyddsbehövande, när en subsidiärt skyddsbehövande upphör att vara subsidiärt skyddsbehövande och återkallande, upphävande eller vägran att förnya en status som subsidiärt skyddsbehövande. I svensk rätt används i stället för begreppet subsidiärt skyddsbehövande begreppet alternativt skyddsbehövande.

Utlänningslagen

Flyktingar, alternativt skyddsbehövande och rätten till uppehållstillstånd

I utlänningslagen finns bestämmelserna om vad som krävs för att en utlänning ska anses vara flykting eller alternativt skyddsbehövande i 4 kap. 1 och 2 §§. Flyktingar och alternativt skyddsbehövande som befinner sig i Sverige har som huvudregel rätt till uppehållstillstånd (5 kap. 1 § UtlL). Om ett uppehållstillstånd beviljas en flykting ska det vara tidsbegränsat och som huvudregel gälla i tre år. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. Ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande ska också vara tidsbegränsat. Det ska som huvudregel gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas en alternativt skyddsbehövande ska gälla i två år. En ansökan om permanent uppehållstillstånd ska, när giltighetstiden för ett uppehållstillstånd löper ut, beviljas om flyktingen eller den alternativt skyddsbehövande har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i

61 Europaparlamentets och rådets direktiv 2011/95/EU av den 13 december 2011 om normer för när tredjelandsmedborgare eller statslösa personer ska anses berättigade till internationellt skydd, för en enhetlig status för flyktingar eller personer som uppfyller kraven för att betecknas som subsidiärt skyddsbehövande, och för innehållet i det beviljade skyddet (omarbetning).

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

minst tre år och vissa övriga förutsättningar är uppfyllda.62 Om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver det får dock en kortare giltighetstid för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd än vad som ovan angetts beviljas. Giltighetstiden får emellertid aldrig vara kortare än ett år (5 kap. 1 a § UtlL).

Uteslutande från flyktingskap och statusförklaring

Även om en utlänning uppfyller flyktingdefinitionen är han eller hon utesluten från att anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott. En utlänning är också utesluten från att anses som flykting om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon gjort sig skyldig till ett grovt icke-politiskt brott utanför Sverige innan han eller hon kom hit eller om han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot vissa syften och grundsatser i Förenta nationernas stadga. Härutöver är en utlänning utesluten från att anses som flykting om han eller hon har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av sådana brott eller gärningar (4 kap. 2 b § UtlL). Uteslutandegrunderna för flyktingar i 4 kap. 2 b § UtlL motsvarar artikel 1 F i Genèvekonventionen och artikel 12.2 i skyddsgrundsdirektivet.

En utlänning som ansökt om uppehållstillstånd, åberopat skyddsskäl och som omfattas av flyktingdefinitionen och inte är utesluten från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § UtlL ska som huvudregel förklaras vara flykting och beviljas flyktingstatusförklaring (4 kap. 3 § första stycket UtlL). En utlänning får dock vägras flyktingstatusförklaring om han eller hon genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna i Sverige. Detsamma gäller om han eller hon har bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta verksamheten här (4 kap. 3 § andra stycket UtlL). Samma omständigheter kan utgöra grund för att neka

62 Se 5 kap. 7 och 8 §§ UtlL.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

en utlänning uppehållstillstånd som flykting (5 kap. 1 § andra stycket UtlL) eller att en redan beviljad flyktingstatusförklaring återkallas (4 kap. 5 b § andra stycket UtlL). Utlänningen kan då i vissa fall även avvisas eller utvisas (12 kap. 2 § andra och tredje styckena UtlL).

Uteslutande från alternativt skyddsbehov och statusförklaring

Även om en utlänning uppfyller definitionen av att vara alternativt skyddsbehövande är han eller hon utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till brott mot freden, krigsförbrytelse eller brott mot mänskligheten, såsom dessa definieras i de internationella instrument som har upprättats för att beivra sådana brott. En utlänning är också utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till gärningar som strider mot vissa syften och grundsatser i Förenta nationernas stadga eller har gjort sig skyldig till ett grovt brott.63 Detsamma gäller en utlänning som har anstiftat eller på annat sätt deltagit i förövandet av dessa brott eller gärningar. En utlänning är härutöver utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande om det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon utgör en fara för rikets säkerhet (4 kap. 2 c § UtlL). Uteslutandegrunderna för alternativt skyddsbehövande i 4 kap. 2 c § UtlL motsvarar artikel 17.1 i skyddsgrundsdirektivet.

En utlänning som ansökt om uppehållstillstånd, åberopat skyddsskäl och som omfattas av definitionen av att vara alternativt skyddsbehövande och inte är utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 c § UtlL ska förklaras vara alternativt skyddsbehövande och beviljas alternativ skyddsstatusförklaring (4 kap. 3 a § UtlL).

Återkallande av statusförklaring

En utlänning som redan beviljats uppehållstillstånd får ansöka om statusförklaring (4 kap. 3 c § UtlL). Om det efter att en statusförklaring har beviljats kommer fram att utlänningen inte kan anses vara

63 Det gäller oavsett om brottet begåtts utomlands eller i Sverige.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

flykting eller alternativt skyddsbehövande ska statusförklaringen återkallas (4 kap. 5 b och c §§ UtlL).

Migrationsverkets beslut i fråga om statusförklaring enligt 4 kap. 3, 3 a och 3 c §§ UtlL eller om återkallelse av en statusförklaring får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 6 § första stycket UtlL). En migrationsdomstols beslut i en sådan fråga får överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas (16 kap. 9 och 11 §§ UtlL).

3.4.2. Exempel från Migrationsöverdomstolens praxis

Migrationsöverdomstolen har i flera domar prövat frågan om en utlänning ska anses vara utesluten från att vara flykting.

I MIG 2011:24 var det fråga om en utlänning, A, som arbetat inom Iraks säkerhetstjänst i 23 år, uppnått överstelöjtnants nivå och varit chef för en avdelning inom säkerhetstjänsten. A hade bland annat haft i uppgift att samla in information om politiskt oliktänkande personer och om medlemmar i religiösa grupper. Informationen hade A sedan lämnat vidare till andra myndighetspersoner, vilka i sin tur kallat in personerna till förhör. A hade också personligen varit med om att hämta in vissa personer till förhör. Migrationsöverdomstolen bedömde i domen att det under Saddam Husseins styre i Irak begicks sådana brott mot mänskligheten som avses i 4 kap. 2 b § första stycket 1 UtlL, att det utifrån tillgänglig landinformation i hög grad var sannolikt att åtminstone en del av de personer som tagits in till förhör på grund av A:s uppgiftslämnande beträffande dem mördats, torterats eller utsatts för andra övergrepp. A bedömdes därför ha ett individuellt ansvar för dessa brott som gjorde att han skulle uteslutas från att anses som flykting.

I MIG 2017:11 var det i stället fråga om en utlänning, OA, som tjänstgjort som läkare inom den syriska säkerhetstjänsten på ett militärsjukhus där det förekommit tortyr. OA hade lämnat sin tjänst utan tillåtelse och bedömdes genom detta agerande riskera att av den syriska regimen tillskrivas en politisk uppfattning för vilken han riskerade förföljelse. OA hade inte själv deltagit i den tortyr som förekom på sjukhuset. Han bedömdes dock ha insett att det i vissa fall var så att säkerhetstjänsten hade ett intresse av att fångar vårdades i

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

syfte att hålla dem vid liv för att tortyren efter det skulle kunna fortsätta, allt för att få fram information. Migrationsöverdomstolen bedömde att OA hade ett individuellt ansvar för de brott mot mänskligheten som den syriska säkerhetstjänsten gjort sig skyldig till under den tid som han tjänstgjort som läkare på aktuellt sjukhus och att han därför skulle uteslutas från att anses som flykting enligt 4 kap. 2 b § första stycket 1 UtlL.

I MIG 2019:10 var det fråga om en utlänning, ZA, skulle anses utesluten från att vara flykting på grund av ett grovt icke-politiskt brott enligt 4 kap. 2 b § första stycket 1 UtlL. ZA hade innan ankomsten till Sverige låtit könsstympa sina döttrar. Migrationsöverdomstolen konstaterade i domen att kvinnlig könsstympning internationellt sett betraktas som ett brott. Domstolen bedömde dock att brotten vid en helhetsbedömning inte kunde anses som grova i den mening som avses i bestämmelsen och att uteslutning därför inte skulle ske.

I MIG 2024:5 var det fråga om en utlänning, A, skulle anses utesluten från att vara flykting enligt 4 kap. 2 b § första stycket 3 UtlL. A hade under 19 år tjänstgjort i en hög befattning på en eritreansk beskickning i utlandet och där haft en central roll i indrivningen av så kallad diasporaskatt. I målet stod det klart att A i hemlandet riskerade att utsättas för förföljelse på grund av att A uttalat sig regimkritiskt och lämnat sin tjänst vid den eritreanska beskickningen i utlandet. Migrationsöverdomstolen uttalade att för att en utlänning ska kunna uteslutas från att vara flykting på aktuell grund krävs det att det finns ett underlag som med tyngd visar att en gärning strider mot FN:s syften. Domstolen bedömde därefter att Eritreas indrivning av diasporaskatt från eritreaner bosatta utomlands med användning av utpressning, hot om våld, bedrägerier och andra olagliga medel utgör en sådan gärning som strider mot FN:s syften och grundsatser, att A bar ett individuellt ansvar för dessa gärningar och att han därför skulle uteslutas från att anses som flykting.

Migrationsöverdomstolen har i vissa fall också bedömt frågan om flyktingstatusförklaring och uppehållstillstånd får vägras.

I MIG 2014:20 var fråga om en utlänning som under sin tid i Sverige vid ett tillfälle dömts för stöld, försök till stöld och våld mot tjänsteman till fängelse i två månader. Vid ett annat tillfälle hade utlänningen dömts för två fall av grovt narkotikabrott och ett försök till grovt narkotikabrott. För denna brottslighet dömdes han till

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

sammanlagt två och ett halvt års fängelse. Migrationsöverdomstolen ansåg att brottsligheten visserligen var allvarlig, men inte av sådan karaktär att den skulle betraktas som synnerligen grov i den mening som avses i 5 kap. 1 § UtlL.

I MIG 2021:9 uttalade domstolen att flyktingstatusförklaring och uppehållstillstånd får vägras efter en individuell bedömning där hänsyn tas bland annat till brottets natur och omständigheter hänförliga till den särskilda gärningen. I målet bedömde domstolen att en man dömd för våldtäkt av normalgraden skulle anses ha begått ett sådant synnerligen grovt brott att statusförklaring och uppehållstillstånd fick vägras.

I denna del ska särskilt noteras att EU-domstolen i tre mål 2023 har uttalat sig om förutsättningarna för att vägra en flyktingstatusförklaring på grund av att han eller hon har begått ett synnerligen grovt brott samt hur denna prövning ska genomföras.64

Migrationsöverdomstolen har i vissa fall bedömt frågan om uteslutande i förhållande till ett alternativt skyddsbehov.

I MIG 2014:24 ansåg domstolen att det fanns grundad anledning att anta att en utlänning, A, som i Libanon dömts för mord och mordförsök till ett långvarigt fängelsestraff, i samband med att påföljden verkställdes skulle riskera att utsättas för omänsklig eller förnedrande behandling på grund av fängelseförhållandena i Libanon. A bedömdes därför ha ett sådant behov av internationellt skydd som kännetecknar en alternativt skyddsbehövande. Mot bakgrund av de grova brott som A dömts för i hemlandet bedömdes han dock utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 c § UtlL.

64 Se C-663/21, C-8/22 och C-402/22. EU-domstolen konstaterar i dessa avgöranden att det måste finnas en lagakraftvunnen dom som avser ett synnerligen grovt brott. Utlänningen måste också utgöra en samhällsfara i den medlemsstat där han eller hon befinner sig. Det innebär att det ska göras en individuell och framåtsyftande bedömning av om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. I fråga om vad som är ett synnerligen grovt brott uttalar domstolen bland annat att det ska röra sig om ett brott som allvarligt undergräver det berörda samhällets rättsordning och att brottet utöver det måste ha en exceptionellt hög allvarsgrad. Det kan inte handla om en sammanvägning av flera separata brott där inte något av brotten i sig är att betrakta som synnerligen allvarligt. En proportionalitetsbedömning ska också göras.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

3.5. Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen

3.5.1. Regelverket för säkerhetsärenden

Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen är ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar viss utgång i ärendena hos Migrationsverket. Det kan röra sig om att Säkerhetspolisen anser att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en utlännings ansökan om uppehålls- eller arbetstillstånd ska avslås eller att ett sådant tillstånd ska återkallas. Det kan också handla om att Säkerhetspolisen anser att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring som flykting eller alternativt skyddsbehövande, att en utlännings statusförklaring ska återkallas eller att en utlänning inte ska beviljas resedokument, det vill säga en sådan passhandling som i vissa fall får utfärdas för en flykting eller en statslös utlänning för resor utanför Sverige.

Genom en lagändring den 1 mars 2024 är numera också ärenden där Säkerhetspolisen förordar att en utlänning inte ska beviljas främlingspass eller att en utlännings främlingspass ska återkallas säkerhetsärenden enligt utlänningslagen.65 Ett främlingspass är en passhandling som kan utfärdas för en utlänning som inte har någon handling som gäller som pass och som också saknar möjlighet att skaffa en sådan handling.

Även ett ärende hos Migrationsverket om att ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 b § UtlL är ett säkerhetsärende om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende (1 kap. 7 § UtlL).

Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen ska handläggas skyndsamt (1 kap. 13 § UtlL). Ärendena kan rymma allt från mycket känsliga frågor om rikets säkerhet till mer allmänna frågor om säkerhet.66I MIG 2020:11 har Migrationsöverdomstolen uttalat att när uppehållstillstånd övervägs i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen, måste inte bara en prövning av frågan om uteslutning göras utan också en prövning av om det finns grund för att vägra utlänningen statusförklaring eller uppehållstillstånd. Detta gäller också när prövningen av dessa frågor aktualiserats först hos migrationsdomstolen.

65Prop. 2023/24:36Vissa ändringar i regelverket om säkerhetsärenden enligt utlänningslagens. 13 ff. 66Prop. 2009/10:31Genomförande av skyddsgrundsdirektivet och asylprocedurdirektivet s. 237.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

För säkerhetsärenden enligt utlänningslagen gäller en särskild ordning i fråga om överklagande och verkställighet. Migrationsverkets beslut i dessa ärenden överklagas till Förvaltningsrätten i Stockholm i dess egenskap av migrationsdomstol (7 e § förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.). Migrationsverkets beslut i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen får överklagas också av Säkerhetspolisen (14 kap. 11 § UtlL). Migrationsdomstolen i Stockholms dom i ett sådant mål får överklagas till Migrationsöverdomstolen. För att Migrationsöverdomstolen ska ta upp målet till prövning i sak krävs prövningstillstånd (16 kap. 9 och 11 §§ UtlL). När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är Migrationsverket och Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen (16 kap. 6 § andra stycket UtlL).

Huvudregeln är att Säkerhetspolisen ska verkställa beslut om avvisning eller utvisning som fattats i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Det gäller förutsatt att utlänningen inte också har utvisats på grund av brott. Migrationsverket eller den domstol som avgör ärendet får också i beslutet om avvisning eller utvisning, på begäran av Säkerhetspolisen, bestämma att annan myndighet ska verkställa beslutet (12 kap. 14 § andra stycket UtlL).

3.5.2. Exempel från Migrationsöverdomstolens praxis

Som framgått i avsnitt 2.3.3 är de flesta asylärenden som handläggs som säkerhetsärenden enligt utlänningslagen också antingen uteslutande- eller vägransärenden.

Ett exempel på det från Migrationsöverdomstolens praxis är MIG 2018:21. I målet var det fråga om en utlänning, NN, som anförde att han i hemlandet Somalia riskerade förföljelse på grund av att han varit aktiv i ett antal organisationer, bland annat al-Shabaab. Säkerhetspolisen förordade att NN:s ansökan skulle avslås av säkerhetsskäl. Det var alltså fråga om ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. I målet bedömde Migrationsöverdomstolen att NN gjort sannolikt att han vid ett återvändande till Somalia riskerade förföljelse på grund av tillskriven politisk uppfattning och att han där riskerade skyddsgrundande behandling. I målet bedömdes samtidigt att NN var utesluten från skydd med stöd av samtliga uteslutande-

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

grunder i 4 kap. 2 b § UtlL, förutom brott mot freden. NN bedömdes också som utesluten från att anses som alternativt skyddsbehövande.

3.6. Skäl mot att bevilja uppehållstillstånd och återkallelse av uppehållstillstånd i vissa fall

I uppdraget ingår att bedöma om det i andra situationer än de som nyss nämnts (säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutande- och vägransärenden och ärenden om brottsutvisade) kan finnas behov av att kunna besluta om inhibition i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder. I uppdragsbeskrivningen anges att det till exempel skulle kunna handla om situationer där det av något skäl kan uppfattas som orimligt eller olämpligt att bevilja uppehållstillstånd utan att det är fråga om ett sådant ärende. I uppdragsbeskrivningen anges också att brister i levnadssättet på sikt kan komma att få större utrymme i svensk utlänningslagstiftning.

I detta avsnitt redogörs därför för vissa bestämmelser i utlänningslagen som reglerar när det finns skäl mot att bevilja ett uppehållstillstånd eller skäl för att återkalla ett redan beviljat uppehållstillstånd. I avsnittet finns också en redogörelse för delar av direktiven till den utredning som regeringen tillsatt om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd.67

3.6.1. Utlänningslagens bestämmelser

I utlänningslagen finns vissa bestämmelser som anger att uppehållstillstånd ska beviljas om inte annat följer av vissa andra bestämmelser. En sådan konstruktion finns till exempel i 5 kap. 3 § UtlL som anger att uppehållstillstånd på grund av vissa anknytningsgrunder ska beviljas, om inte annat följer av 5 kap. 17–17 b § UtlL. Ett sådant uppehållstillstånd får vägras bland annat om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL). Samma konstruktion finns också ibland annat

67 Dir. 2023:158.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

5 b kap. 1 och 2 §§ UtlL när det gäller uppehållstillstånd för forskning, 5 b kap. 3 § UtlL när det gäller uppehållstillstånd för studier inom högre utbildning, 5 b kap. 4 och 5 §§ UtlL när det gäller uppehållstillstånd för praktik med anknytning till högre utbildning, 5 b kap. 6 § UtlL när det gäller uppehållstillstånd för au pair-arbete och 5 b kap. 7 och 8 §§ UtlL när det gäller uppehållstillstånd efter slutförd forskning och efter slutförda studier. Enligt dessa bestämmelser ska uppehållstillstånd beviljas om inte annat följer av bland annat 5 b kap. 9 § UtlL. I 5 b kap. 9 § 3 UtlL anges att för att beviljas ett uppehållstillstånd enligt 5 b kap. 1–8 §§ UtlL ska utlänningen inte utgöra ett hot mot allmän ordning, allmän säkerhet eller allmän folkhälsa.

Utlänningslagen innehåller också många regler om uppehållstillstånd som är fakultativa. Enligt dessa finns inte någon absolut rätt att beviljas ett tillstånd även om man i och för sig uppfyller samtliga villkor för tillståndet utan ett sådant tillstånd får beviljas (se till exempel 5 kap. 3 a § UtlL). I praktiken innebär det att Migrationsverket ska beakta omständigheter som talar mot att uppehållstillstånd beviljas, till exempel om utlänningen anses utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet, utan att det uttryckligen anges i utlänningslagen.68 Även när det gäller de fakultativa bestämmelserna om uppehållstillstånd ska således alltid beaktas bland annat om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Vid prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd ska det också alltid särskilt beaktas om utlänningen gjort sig skyldig till brottslighet eller brottslighet i förening med annan misskötsamhet (5 kap. 17 § UtlL).

Ett uppehållstillstånd som beviljats en utlänning får eller ska under vissa förutsättningar återkallas. Bestämmelser om att ett uppehållstillstånd ska återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet finns i bland annat 5 b kap. 23 § UtlL (uppehållstillstånd efter slutförd forskning och efter slutförda studier), 6 b kap. 16 § 5 UtlL (tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT), 6 b kap. 18 § 2 UtlL (familjemedlem till utlänning med tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT) och 6 c kap. 12 § 4 UtlL (tillstånd för säsongsarbete). Grunder för återkallelse av uppehållstillstånd finns också i 7 kap. UtlL.

68Prop. 2021/22:134Skärpta och förbättrade regler om arbetskraftsinvandring s. 36 f. och prop. 2023/24:36 s. 19.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

Ett uppehållstillstånd får återkallas enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL för en utlänning som har rest in i landet om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Ett uppehållstillstånd får enligt samma paragraf återkallas också om det kan antas att utlänningen i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sådant företagsspioneri som utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning där det kan antas att brottet inte leder till endast böter. Vidare får, enligt paragrafen, ett uppehållstillstånd återkallas om det kan antas att utlänningen kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism. I förarbetena anges att uttrycket med

koppling till terrorism innebär att det för en återkallelse inte krävs att

det kan antas att utlänningen kommer att göra sig skyldig till en gärning som är straffbar enligt terroristbrottslagen. Misstankar om att han eller hon kan komma att ägna sig åt aktiviteter som inte är straffbelagda, men som ändå har med terrorism att göra kan räcka som grund för återkallelse.69

Vid bedömningen av om ett uppehållstillstånd ska återkallas enligt 7 kap. 3 § UtlL för en utlänning som rest in i landet ska hänsyn tas till den anknytning som utlänningen har till Sverige och till om andra skäl talar mot att tillståndet återkallas. Vid en sådan bedömning ska särskilt beaktas i vilken utsträckning som utlänningen har etablerat sig i det svenska samhället. Om utlänningen har barn i Sverige ska barnets behov av kontakt med honom eller henne, hur kontakten har varit och hur den skulle påverkas om utlänningens uppehållstillstånd återkallades också särskilt beaktas. Vidare ska utlänningens övriga familjeförhållanden särskilt beaktas (7 kap. 4 § första och andra styckena UtlL). Om utlänningen vistats i Sverige i mer än fem år med uppehållstillstånd när frågan om återkallelse prövas av den myndighet som först beslutar i saken får uppehållstillståndet återkallas enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL endast om det finns synnerliga skäl (7 kap. 3 § tredje stycket UtlL).

69Prop. 2023/24:36 s. 23.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

3.6.2. Utredningen om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd

Regeringen har den 21 november 2023 tillsatt en utredning som ska göra en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen i syfte att skapa en skärpt reglering med större möjligheter att avlägsna utlänningar ur landet på grund av brister i deras levnadssätt och att kunna återkalla uppehållstillstånd också av andra skäl.

Enligt direktiven till utredningen ska utredaren bland annat analysera och föreslå hur möjligheterna att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brister i levnadssätt kan utökas. Utredaren ska också analysera och föreslå hur möjligheterna kan utökas att på grund av sådana brister avvisa utlänningar som saknar uppehållstillstånd. Vidare ska utredaren analysera och föreslå hur möjligheterna till återkallelse av uppehållstillstånd av andra skäl än brister i levnadssättet på ett ändamålsenligt sätt kan utvidgas i syfte att möjliggöra återkallelse i fler fall.70

3.7. Förutsättningar för utvisning på grund av brott

Uppdraget omfattar bland annat utlänningar som utvisats på grund av brott. Det finns därför anledning att i korthet redogöra för vad som krävs för att en utlänning ska utvisas på grund av brott.

Utvisning på grund av brott är inte en brottspåföljd utan utgör en särskild rättsverkan av ett brott.

I 8 a kap. 1 § UtlL anges att en utlänning får utvisas ur Sverige om han eller hon döms för brott till en strängare påföljd än böter eller om en domstol undanröjer en villkorlig dom eller skyddstillsyn som utlänningen dömts till och dömer till annan påföljd och gärningen är av sådant slag och övriga omständigheter är sådana att det kan antas att han eller hon kommer att göra sig skyldig till fortsatt brottslighet här i landet eller brottet har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst sex månader eller brottet annars är av sådan karaktär att utlänningen inte bör få stanna i Sverige.71

I 8 a kap. 4 § första stycket UtlL anges att en utlänning som är flykting och som behöver en fristad i Sverige får utvisas enligt

70 Dir. 2023:158. 71 Reglerna om utvisning på grund av brott skärptes den 1 augusti 2022, se prop. 2021/22:224.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

8 a kap. 1 § UtlL endast om utlänningen har begått ett synnerligen grovt brott och det skulle medföra allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta honom eller henne stanna kvar i Sverige, eller utlänningen i Sverige eller utomlands har bedrivit verksamhet som har inneburit fara för rikets säkerhet och det finns anledning att anta att han eller hon skulle fortsätta med sådan verksamhet här.

I 8 a kap. 5 § UtlL anges att en utlänning som kom till Sverige innan han eller hon hade fyllt 15 år och som, när åtal väcks, har vistats här sedan minst fem år får utvisas enligt 8 a kap. 1 § UtlL endast om utlänningen har gjort sig skyldig till brottslighet som har ett straffvärde som motsvarar fängelse i minst två år eller som annars är av sådan karaktär att han eller hon inte bör få stanna kvar i Sverige, eller utlänningen har återfallit i brott på ett sådant sätt att han eller hon inte bör få stanna kvar.

Regeringen har den 2 maj 2024 tillsatt en utredning som ska se över regelverket om utvisning på grund av brott och vissa andra närliggande frågor. Syftet anges vara att skapa en skärpt reglering som möjliggör betydligt fler utvisningar av utlänningar som begår brott. I direktiven till utredningen anges bland annat att utredaren ska göra en översyn av regelverket om utvisning på grund av brott och analysera och föreslå hur regelverket kan skärpas så att det på ett mycket tydligare sätt markerar och innebär att utlänningar som begår brott riskerar utvisning. Uppdraget ska redovisas senast den 15 maj 2025.72

3.8. Olika typer av verkställighetshinder

3.8.1. Politiska, praktiska och medicinska verkställighetshinder

Bestämmelser om vad som utgör hinder mot att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning finns som framgått ovan i 12 kap. UtlL.

I 12 kap. 1 § UtlL anges att avvisning och utvisning av en utlänning aldrig får verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning. Detsamma gäller om det finns skälig anledning att anta att utlänningen inte är skyddad i det

72 Dir. 2024:42.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara.73 Förbudet mot tortyr är absolut och gäller således oavsett om utlänningen har dömts för allvarliga brott eller utgör en säkerhetsrisk.74

Enligt 12 kap. 2 § UtlL får avvisning och utvisning av en utlänning som huvudregel inte heller verkställas till ett land där utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse eller där utlänningen inte är skyddad mot att sändas vidare till ett land i vilket utlänningen löper risk för förföljelse. En utlänning som genom ett synnerligen grovt brott har visat att det skulle vara förenat med allvarlig fara för allmän ordning och säkerhet att låta utlänningen stanna i Sverige får dock verkställas även till ett sådant land om det inte är möjligt att verkställa avvisningen eller utvisningen till något annat land och den förföljelse som hotar i det andra landet inte innebär fara för utlänningens liv eller annars är av särskilt svår art. En utlänning som bedrivit verksamhet som inneburit fara för rikets säkerhet och där det finns anledning att anta att utlänningen skulle fortsätta verksamheten här i landet får sändas till ett sådant land, om det inte är möjligt att sända utlänningen till något annat land.

Bestämmelserna i 12 kap. 1 och 2 §§ UtlL ger uttryck för principen om non-refoulement.75 I EU-rätten tolkas och tillämpas denna princip med beaktande av de rättigheter som garanteras i rättighetsstadgan. Det innebär att medlemsstaterna inte får avlägsna eller utvisa en utlänning om det finns tungt vägande skäl att anta att han eller hon i mottagarlandet kommer att löpa en verklig risk att utsättas för dödsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande be-

73 Paragrafen motsvarar vad som gäller enligt artikel 3 i FN:s konvention mot tortyr och annan grym, omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, tortyrkonventionen, artikel 3 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, Europakonventionen och artiklarna 4 och 19.2 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, rättighetsstadgan. Ett brott mot artikel 3 i Europakonventionen kan under vissa speciella förutsättningar föreligga även vid utvisning av en utlänning som är svårt sjuk, se Europadomstolens domar i D. mot Förenade kungariket (nr 30240/96, dom den 2 maj 1997), N. mot Förenade kungariket (nr 26565/05, dom den 27 maj 2008) och Paposhvili mot Belgien (nr 41738/10, dom den 13 december 2016). 74 Se till exempel Europadomstolens domar i Chahal mot Förenade kungariket (nr 22414/93, dom den 15 november 1996) och Saadi mot Italien (nr 37201/06, dom den 28 februari 2008). 75 Se prop. 2011/12:60 s. 43. Regleringen i 12 kap. 2 § UtlL motsvarar artikel 33 i Genèvekonventionen. I artikel 33(2) i konventionen anges att principen om non-refoulement inte får anföras av en flykting som det finns skälig anledning att betrakta som en fara för det lands säkerhet i vilket han eller hon uppehåller sig. Detsamma gäller för en flykting som utgör en samhällsfara i landet, eftersom han eller hon genom en lagakraftvunnen dom dömts för synnerligen grovt brott. Principen om non-refoulement finns även intagen i artikel 21.1 i skyddsgrundsdirektivet och i artikel 5 i återvändandedirektivet.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

handling eller bestraffning (artiklarna 4 och 19.2 i rättighetsstadgan). Det gäller oberoende av den berörda personens eget uppträdande.

Enligt 12 kap. 3 § UtlL får ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning i vissa fall av väpnad konflikt inte verkställas till utlänningens hemland eller till ett land där han eller hon riskerar att sändas vidare till hemlandet, om det finns synnerliga skäl mot det.

I 12 kap. 3 a § UtlL finns ett särskilt verkställighetshinder hänförligt till så kallade ensamkommande barn.76 I paragrafen anges att ett beslut om avvisning eller utvisning av ett ensamkommande barn inte får verkställas om inte den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn.

Ett hinder mot att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning kan också bestå i att det avsedda mottagarlandet inte är villigt att ta emot utlänningen eller att det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas (se bland annat 12 kap. 16 b och 18 §§ UtlL). När det gäller de hinder som har att göra med att det avsedda mottagarlandet inte är villigt att ta emot utlänningen har Migrationsöverdomstolen uttalat att det krävs att utlänningen själv har gjort försök att undanröja eventuella verkställighetshinder och att försök att verkställa avvisningen eller utvisningen också har gjorts för att det ska anses visat att det finns ett konkret verkställighetshinder (MIG 2008:38). I det aktuella målet hade det inte kommit fram att utlänningen försökt att ordna en sådan garantperson, sponsor, som krävdes för att han skulle få resa in i mottagarlandet och något verkställighetshinder bedömdes därför inte finnas.

I vissa fall uppstår frågan om ett hinder mot verkställigheten hänför sig till utlänningens behov av skydd eller enbart är av praktisk natur. Migrationsöverdomstolen har i MIG 2011:26 uttalat att en omständighet som handlar om ett lands vilja och möjlighet att ta emot en utlänning kan vara både ett politiskt och ett praktiskt verkställighetshinder och att det krävs en bedömning i varje enskilt fall för att avgöra om hindret är av enbart praktisk natur eller om det också hänför sig till utlänningens behov av skydd.

76 För definition av begreppet, se avsnitt 3.10.2.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

3.8.2. Tillfälliga och bestående verkställighetshinder

I svensk rätt görs en skillnad mellan verkställighetshinder som bedöms som inte bestående, tillfälliga, och verkställighetshinder som bedöms som bestående. Någon legal definition av vad som är ett tillfälligt respektive ett bestående hinder finns inte. Den bedömningen görs i stället i varje enskilt ärende. I praktiken är det dock inte enbart hinder som redan på förhand är bestämda i tid som bedöms som tillfälliga. Också hinder där det på förhand inte är möjligt att närmare bedöma hur länge hindret kommer att pågå kan anses som tillfälliga, om bedömningen samtidigt görs att hindret kan vara av övergående natur. Det innebär att också hinder i form av non-refoulement kan bedömas som tillfälliga hinder.

Av förarbetena till utlänningslagen framgår att ett verkställighetshinder är att anse som bestående om det bedöms vara under så lång tid att utlänningen kan bedömas få en särskild anknytning till Sverige.77 Vad som krävs för att en utlänning ska få en sådan särskild anknytning till Sverige har inte närmare berörts i förarbetena eller praxis. För att kunna bevilja ett uppehållstillstånd på grund av ett bestående verkställighetshinder som finns redan innan ett avlägsnandebeslut meddelats krävs dock att det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas att stanna i Sverige. Vid denna bedömning ska särskilt beaktas utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet.78 Barn får i en sådan situation beviljas uppehållstillstånd även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.79

Migrationsöverdomstolen har i flera mål bedömt om ett politiskt verkställighetshinder är att anse som tillfälligt eller bestående. I denna praxis kan utläsas en betydande restriktivitet mot att bedöma ett verkställighetshinder som bestående.

I MIG 2011:24 var det fråga om en utlänning som riskerade förföljelse i Irak på grund av att han där varit högt uppsatt inom den förra regimen. Migrationsöverdomstolen bedömde att verkställighetshindret kunde antas bestå under viss tid men ansåg inte att hindret var att anse som bestående.

77Prop. 2009/10:31 s. 108 f. 78MIG 2011:24. 79 Se 5 kap. 6 § UtlL.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

I MIG 2014:24 gjorde Migrationsöverdomstolen samma bedömning avseende fängelseförhållandena i Libanon. Dessa förhållanden ansågs utgöra ett tillfälligt hinder mot verkställigheten. Bedömningen gjordes mot bakgrund av att tillgänglig landinformation gav vid handen att de libanesiska myndigheterna var väl medvetna om problemet och hade fattat vissa beslut och vidtagit vissa åtgärder för att generellt förbättra förhållandena.

I MIG 2017:11 gjorde Migrationsöverdomstolen bedömningen att verkställighetshindret kunde antas bestå under viss tid men att det inte fanns stöd för att hindret var bestående. I målet var fråga om en utlänning som i Syrien riskerade omänsklig behandling eller bestraffning efter att ha tjänstgjort som läkare inom den syriska säkerhetstjänsten.

Samma bedömning gjordes också av Migrationsöverdomstolen i MIG 2018:21 när det gällde en utlänning som i Somalia riskerade förföljelse på grund av tillskriven politisk uppfattning. Hindret bedömdes kunna antas pågå under viss tid men bedömdes inte som bestående.

I MIG 2024:5 uttalade Migrationsöverdomstolen att det, i vart fall för närvarande, fanns ett hinder mot att verkställa avlägsnandebeslutet på grund av ett absolut verkställighetshinder. I målet var det fråga om en utlänning som i Eritrea riskerade omänsklig behandling eller bestraffning.

När det gäller praktiska verkställighetshinder har Migrationsöverdomstolen i MIG 2011:24 uttalat att möjligheten att bevilja uppehållstillstånd redan innan ett första beslut om avvisning eller utvisning har preskriberats bör tillämpas restriktivt. Ett sådant tillstånd förutsätter att det redan vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd bedöms vara mycket sannolikt att utlänningen inte kommer att kunna verkställas innan preskription inträder. Det måste då också finnas utredning som visar att det finns ett praktiskt verkställighetshinder och hur långvarigt detta blir. Enligt domstolen bör höga krav ställas på denna utredning. Vid bedömningen bör en sammanvägning göras av vad det är som hindrar verkställigheten, hur lång tid hindret kan komma att bestå och vilka åtgärder som kan vidtas för att undanröja hindret.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

3.9. Nuvarande ordningar vid hinder mot verkställighet enligt utlänningslagen

3.9.1. Administrativa beslut om avvisning eller utvisning

Tillfälliga verkställighetshinder

Som framgått i det föregående förutsätter ett verkställighetshinder i svensk rätt i princip ett beslut om avvisning eller utvisning. Det framgår bland annat av 5 kap. 11 § UtlL. Enligt denna paragraf får, om det finns ett hinder som inte är bestående mot att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Regleringen handlar enbart om verkställighetshinder som inte är bestående, det vill säga tillfälliga verkställighetshinder, och gäller enbart för de utlänningar som inte utvisats på grund av brott. För de utlänningar som utvisats på grund av brott finns särskilda bestämmelser om verkställighetshinder, bland annat i 12 kap. 16 b § UtlL. En redogörelse för dessa bestämmelser finns i avsnitt 3.9.2.

I förarbetena till 5 kap. 11 § UtlL anges att bestämmelsen är tillämplig om det saknas annan grund för att bevilja en utlänning uppehållstillstånd men det redan före ett beslut om avvisning eller utvisning visar sig att ett sådant beslut inte skulle gå att verkställa under en viss tid.80 Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan i ett sådant fall meddelas samtidigt med beslutet om avvisning eller utvisning. Uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen kan enligt förarbetena och praxis också beviljas om det efter att ett beslut om avvisning eller utvisning fått laga kraft visar sig att verkställighet inte kan ske.81 Det framgår dock inte uttryckligen av 5 kap. 11 § UtlL och Migrationsverket tillämpar inte heller bestämmelsen på detta sätt i alla situationer. Enligt ett rättsligt ställningstagande från Migrationsverket kan en utlänning som beviljats ett uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § UtlL i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning beviljas en förlängning av detta uppehållstillstånd om verkställighetshindret består och utlänningen ansöker om förlängning av tillståndet innan det tidigare uppehållstillståndet löper ut. Om utlänningen inte ansöker om förlängning av uppehållstillståndet i tid

80Prop. 2004/05:170Ny instans- och processordning i utlännings- och medborgarskapsärenden s. 282 f. 81Prop. 2009/10:31 s. 108 och MIG 2022:7.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

eller verkställighetshindret uppstår efter att beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft tillämpar Migrationsverket i stället regleringen om verkställighetshinder i 12 kap. 18 § UtlL.82 En närmare redogörelse för denna reglering finns längre fram i detta avsnitt.

Förarbetena till utlänningslagen ger uttryck för att det i vissa fall skulle vara möjligt att vid ett tillfälligt hinder mot verkställigheten besluta om anstånd med verkställigheten i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.83 Enligt förarbetena får anstånd beslutas till en tidpunkt när verkställighet är möjlig, till exempel med hänsyn till utlänningens hälsotillstånd. Migrationsöverdomstolen har dock i ett avgörande bedömt att det i vissa fall inte utan uttryckligt stöd i lag är lämpligt att bevilja anstånd med verkställigheten. I målet var det fråga om en utlänning som uteslutits från skydd och som skulle utvisas enligt utlänningslagen även av säkerhetsskäl. Migrationsöverdomstolen uttalade i målet att det inte är lämpligt att i ett sådant fall bevilja anstånd med verkställigheten om det inte heller är möjligt att förutse när en verkställighet kommer att kunna ske.84

Bestående verkställighetshinder

Om ett verkställighetshinder bedöms vara bestående under så lång tid att utlänningen bedöms få en särskild anknytning till Sverige får uppehållstillstånd beviljas enligt regleringen om synnerligen ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § UtlL. Enligt den paragrafen får, om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige. Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till Sverige och situation i hemlandet särskilt beaktas. Barn får beviljas uppehållstillstånd enligt regleringen även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna. Ett uppehållstillstånd som beviljas en vuxen på denna grund ska vara tidsbegränsat och gälla i tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i två år. Ett permanent

82 Se Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande, Hantering av ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd m.m., RS/082/2021. 83Prop. 2004/05:170 s. 283. 84MIG 2018:21.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

uppehållstillstånd får under vissa förutsättningar beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år.

Särskilt om verkställighetshinder som uppkommer efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning fått laga kraft

Frågan om verkställighetshinder kan aktualiseras också efter det att ett beslut om avvisning eller utvisning fått laga kraft men ännu inte verkställts. Bestämmelser om det finns i 12 kap. 18 och 19 §§ UtlL. Bestämmelserna i 12 kap. 18 § UtlL är en nationell grund för uppehållstillstånd medan bestämmelserna i 12 kap. 19 § UtlL har sitt ursprung i EU-rätten.

12 kap. 18 § UtlL

Enligt 12 kap. 18 § UtlL får Migrationsverket bevilja uppehållstillstånd om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, som fått laga kraft, kommer fram nya omständigheter som innebär att det finns ett hinder mot verkställigheten enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. Migrationsverket får också bevilja uppehållstillstånd i ett sådant ärende om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. Av paragrafen framgår att barn får beviljas uppehållstillstånd om det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning att avlägsnandebeslutet inte bör verkställas även om de omständigheter som kommer fram inte har samma allvar och tyngd som krävs för att tillstånd ska beviljas vuxna personer.

Paragrafen är tillämplig både när det gäller tillfälliga och bestående verkställighetshinder. Migrationsverket ska göra en prövning enligt paragrafen ex officio när det finns skäl till det. Det finns alltså inte något formellt krav på hur prövningen ska initieras. Det kan ske genom utlänningen själv eller på något annat sätt. Migrationsverket får vid en prövning enligt 12 kap. 18 § UtlL besluta om inhibition. Migrationsverkets beslut enligt 12 kap. 18 § UtlL får inte överklagas.

Om ett uppehållstillstånd beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL och anledningen är att det finns hinder mot verkställighe-

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

ten enligt 12 kap. 2 § UtlL ska uppehållstillståndet vara tidsbegränsat och gälla i tre år. Det gäller om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock aldrig vara kortare än ett år. Ett uppehållstillstånd som i andra fall beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL ska gälla i längst tretton månader. Varje nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd som därefter beviljas ska gälla i ett år. Ett permanent uppehållstillstånd får beviljas om utlänningen har haft tidsbegränsat uppehållstillstånd i minst tre år, hindret mot verkställigheten enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL är bestående och vissa andra särskilda krav hänförliga till bland annat utlänningens förväntade levnadssätt är uppfyllda (12 kap. 18 a § UtlL).

12 kap. 19 § UtlL

Om ett beslut om uppehållstillstånd inte kan meddelas enligt 12 kap. 18 § UtlL ska Migrationsverket i vissa fall i stället ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Det ska ske om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning, som fått laga kraft, anför nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL och dessa omständigheter inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Noteras ska att det enligt paragrafen endast är vissa typer av verkställighetshinder som ska beaktas och endast verkställighetshinder som bedöms som bestående.

Om en utlänning ansöker om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § UtlL får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort om ny prövning ska ske. Om Migrationsverket beviljar ny prövning av frågan om uppehållstillstånd får beslutet om avvisning eller utvisning inte verkställas innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har fått laga kraft (12 kap. 19 a § UtlL). Migrationsverkets beslut att inte bevilja ny prövning får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 5 § UtlL). Migrationsdomstolens beslut får överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på pröv-

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

ningstillstånd. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas (16 kap. 9 och 11 §§ UtlL).

3.9.2. Beslut om utvisning som meddelats av allmän domstol

Allmänt om processen

En utlänning som utvisats på grund av brott har fått frågan om verkställighetshinder prövad redan i brottmålet. Utgångspunkten är att utlänningens rätt att vistas i landet redan är prövad. De förhållanden som rådde vid tidpunkten för när beslutet om utvisning fattades kan dock ha ändrats när det blir aktuellt med en verkställighet. Det gäller särskilt för en utlänning som dömts till ett längre fängelsestraff.

För de brottsutvisade regleras möjligheten att få frågan om uppehållstillstånd prövad framför allt i 12 kap. UtlL. Migrationsverket får inte bevilja uppehållstillstånd och statusförklaring för en utlänning som av allmän domstol utvisats på grund av brott. Migrationsverket får inte heller upphäva allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. Sådana beslut får meddelas endast av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Förfarandet inleds dock alltid hos Migrationsverket.

Frågan om uppehållstillstånd för en utlänning som utvisats på grund av brott kan komma under en migrationsdomstols eller Migrationsöverdomstolens prövning på flera olika sätt.

12 kap. 19 b § och 5 kap. 20 § andra stycket UtlL

Enligt 12 kap. 19 b § första stycket UtlL ska Migrationsverket, om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott anför omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställigheten enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning. Det gäller om omständigheterna inte har kunnat åberopas av utlänningen tidigare eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat dessa tidigare. Regleringen är tillämplig endast om utlänningen tidigare under sin vistelse i Sverige har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande och en sådan ansökan då har prövats genom ett beslut som fått laga kraft.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

Är förutsättningarna för prövning enligt 12 kap. 19 b § första stycket UtlL inte uppfyllda, ska Migrationsverket besluta att inte bevilja prövning (12 kap. 19 b § andra stycket UtlL). Beviljar Migrationsverket prövning enligt 12 kap. 19 b § första stycket UtlL får Migrationsverket ta ställning till om det finns förutsättningar att även bevilja utlänningen ett uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § UtlL. Om Migrationsverket anser att det finns förutsättningar att bevilja ett uppehållstillstånd ska ärendet lämnas över till en migrationsdomstol. Det sker med stöd av 5 kap. 20 § andra stycket UtlL.

Ett utvisningsbeslut får inte verkställas innan Migrationsverket har avgjort frågan om prövning ska ske eller, om prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan avslagits (12 kap. 19 b § tredje stycket UtlL).

Regleringen i 12 kap. 19 b § första stycket UtlL gäller inte för en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande och som inte tidigare under sin vistelse i Sverige har fått en sådan ansökan prövad genom ett beslut som fått laga kraft. I ett sådant fall ska Migrationsverket således pröva ansökan (12 kap. 19 b § fjärde stycket UtlL).

Ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja prövning enligt 12 kap. 19 b § UtlL får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 5 § UtlL). Detsamma gäller ett avslagsbeslut av Migrationsverket efter en beviljad prövning (14 kap. 3 och 6 §§ UtlL).

12 kap. 20 § UtlL

Av 12 kap. 20 § UtlL framgår att Migrationsverket ansvarar för att ex officio lämna över ett ärende till en migrationsdomstol om det i ärendet, som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott, kommer fram sådana omständigheter som anges i 12 kap. 16 b § UtlL. Migrationsverket ska lämna över ett sådant ärende med ett eget yttrande.

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2021:7 uttalat att denna prövning ex officio kan jämföras med den ex officio-prövning som Migrationsverket ska göra enligt 12 kap. 18 § UtlL i fråga om utlänningar som inte utvisats på grund av brott. En prövning av Migrationsverket enligt 12 kap. 20 § UtlL kan initieras genom att Migrationsverket får information från utlänningen själv eller på något an-

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

nat sätt, till exempel genom en underrättelse från Polismyndigheten enligt 12 kap. 17 § första stycket UtlL.85

Ett beslut av Migrationsverket att inte lämna över ett ärende om hinder mot verkställighet till en migrationsdomstol enligt 12 kap. 20 § UtlL får inte överklagas.

12 kap. 16 b § UtlL

I 12 kap. 16 b § första stycket UtlL anges att en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får bevilja uppehållstillstånd till en utlänning som utvisats på grund av brott om det finns ett hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL mot att utvisningsbeslutet verkställs. Ett sådant tillstånd får också beviljas om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen eller om det finns medicinska hinder eller annars synnerliga skäl.

För att mottagarlandets ovilja att ta emot en utlänning ska anses utgöra ett hinder mot verkställigheten krävs att utlänningen efter förmåga medverkat till att en verkställighet ska kunna genomföras, till exempel genom att försöka ordna fram nödvändiga handlingar för att mottagarlandet ska låta utlänningen resa in i landet. Om så inte är fallet bör som regel inte ett uppehållstillstånd beviljas.

För att det ska finnas medicinska hinder mot en verkställighet krävs att utlänningen är så svårt sjuk att det inte är praktiskt möjligt att genomföra verkställigheten. En bedömning i varje enskilt fall ska här göras.

Vid bedömningen av om det annars finns synnerliga skäl ska enligt 12 kap. 16 b § andra stycket UtlL särskilt beaktas brottslighetens art och omfattning, den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades, utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet samt utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt. En restriktiv tolkning ska göras vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör beviljas på denna grund.

I 12 kap. 16 b § tredje stycket UtlL anges att om migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen anser att en utlänning är flykting eller alternativt skyddsbehövande ska som huvudregel uppe-

85Prop. 2012/13:151 s. 91 f.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

hållstillstånd beviljas.86 Ett sådant uppehållstillstånd får dock vägras en flykting under de förutsättningar som anges i 5 kap. 1 § andra stycket UtlL.

Om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, bedömt att en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott i ett enskilt ärende strider mot ett svenskt konventionsåtagande ska enligt 12 kap. 16 b § tredje stycket UtlL också ett uppehållstillstånd beviljas om inte synnerliga skäl talar mot att ett sådant tillstånd ges. Så kan till exempel vara fallet om utlänningen är utesluten från skydd eller har begått mycket grova brott.

En prövning enligt 12 kap. 16 b § UtlL är inte en omprövning av allmän domstols beslut om utvisning. I stället är det fråga om en extraordinär prövning där hänsyn framför allt ska tas till vissa omständigheter som inträffat efter det att beslutet om utvisning fattats. En samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda ärendet ska göras.87 Vid en prövning enligt 12 kap. 16 b § UtlL ska enligt Migrationsöverdomstolen frågan om det finns skyddsskäl enligt 4 kap. 1 eller 2 § UtlL prövas först.88

12 kap. 16 c § första stycket UtlL

Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 12 kap. 16 b § UtlL ska vara tidsbegränsat. Beslutet om utvisning får inte verkställas under tiden ett sådant tillstånd gäller (12 kap. 16 c § första stycket UtlL).

I fråga om tillståndstid anges i förarbetena att det finns vissa omständigheter som har särskild betydelse när den ska bestämmas.89Det gäller bland annat om behovet av uppehållstillstånd är av övergående natur. Det kan vara fallet till exempel vid svår sjukdom. Brottslighetens art och omfattning har också betydelse, liksom utlänningens skötsamhet. Vidare bör den tid som gått sedan beslutet om utvisning meddelades vägas in i bedömningen. Om det finns starka skäl för att bevilja ett uppehållstillstånd trots att det är fråga om brottslighet av allvarlig art och omfattning bör i första hand ett

86 Prövningstillstånd krävs inte vid överklagande av en migrationsdomstols dom till Migrationsöverdomstolen i fråga om statusförklaring eller uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande efter ett överlämnande enligt 4 kap. 6 § andra stycket UtlL eller 5 kap. 20 § andra stycket 2 UtlL. I övriga fall krävs prövningstillstånd, se även MIG 2014:20. 87Prop. 2012/13:151Överflyttning av vissa utlänningsärenden till den ordinarie migrationspro-

cessen m.m. s. 85.

88MIG 2015:1. 89Prop. 2012/13:151 s. 88.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd övervägas. Det gäller även om utlänningen efter utvisningsbeslutet har dömts för nya brott, är misstänkt för nya brott eller det i övrigt finns beaktansvärd risk att han eller hon begår ny brottslighet. Vid bedömningen av tillståndstiden bör enligt förarbetena hänsyn tas till utlänningens levnadsförhållanden i övrigt, bland annat om utlänningen har stark anknytning till Sverige. Om utlänningen efter att beslutet om utvisning fått laga kraft inte tidigare har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör utgångspunkten vara en tillståndstid om sex månader. Om utlänningen har beviljats flera sådana tillstånd kan, om inte omständigheterna i övrigt talar emot det, en utökning av tillståndstiden till exempel till ett år dock vara lämplig.

12 kap. 16 a § UtlL

En utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott får hos Migrationsverket ansöka om upphävande av utvisningsbeslutet efter det att beslutet fått laga kraft. I ett sådant ärende får Migrationsverket besluta om inhibition av utvisningsbeslutet (12 kap. 16 a § första stycket UtlL).

Om ansökan görs under utlänningens vistelse i Sverige ska Migrationsverket besluta att ta upp ansökan till prövning endast om utlänningen anför sådana omständigheter som kan antas utgöra ett bestående hinder mot verkställigheten enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL och dessa omständigheter inte kunnat anföras av utlänningen tidigare eller om utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha anfört omständigheterna tidigare (12 kap. 16 a § andra stycket UtlL). Är förutsättningarna för prövning av en sådan ansökan inte uppfyllda ska Migrationsverket besluta att inte bevilja prövning (12 kap. 16 a § tredje stycket UtlL).

Om Migrationsverket anser att en ansökan om att upphäva en allmän domstols beslut om utvisning bör beviljas ska Migrationsverket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över det till den migrationsdomstol till vilken Migrationsverkets beslut i frågan hade kunnat överklagas (12 kap. 16 a § fjärde stycket UtlL).

En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen får, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, upphäva ett beslut om utvisning på grund av brott helt eller delvis, om det finns sådana om-

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

ständigheter som anges i 12 kap. 16 b § första och andra styckena UtlL (12 kap. 16 d § UtlL).

Migrationsverkets beslut att inte bevilja prövning enligt 12 kap. 16 a § UtlL får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 5 § UtlL). Detsamma gäller ett avslagsbeslut av Migrationsverket efter en prövning i sak (14 kap. 3 § UtlL).

3.9.3. Uppskjuten verkställighet enligt återvändandedirektivet

Enligt återvändandedirektivet ska eller får en medlemsstat skjuta upp verkställigheten av ett avlägsnande under vissa förutsättningar. Den instans till vilken ett beslut om återvändande överklagas enligt nationell rätt ska också ha möjlighet att tillfälligt skjuta upp verkställigheten (artikel 13.2). En verkställighet av ett avlägsnande ska enligt direktivet skjutas upp om den strider mot principen om nonrefoulement (artikel 9.1 a). En medlemsstat får enligt direktivet skjuta upp verkställigheten av ett avlägsnande under en lämplig tidsperiod också med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. I återvändandedirektivet anges några exempel på när ett avlägsnande får skjutas upp. Det kan vara fråga om tredjelandsmedborgarens fysiska eller psykiska tillstånd. Det kan också handla om tekniska omständigheter som brist på transportkapacitet eller att ett avlägsnande misslyckats på grund av bristande identitetshandlingar (artikel 9.2).

En medlemsstat ska under tiden verkställigheten av ett avlägsnande skjutits upp så långt möjligt beakta vissa principer i fråga om tredjelandsmedborgaren. De familjemedlemmar som befinner sig på territoriet ska hållas samlade. Akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar ska tillhandahållas. Beroende på vistelsens längd ska underåriga ges tillträde till det grundläggande utbildningsväsendet. Utsatta personers särskilda behov ska också beaktas (artikel 14.1). Medlemsstaten ska vidare se till att en sådan tredjelandsmedborgare får en skriftlig bekräftelse på att tidsfristen för frivillig avresa har förlängts eller att verkställigheten av beslutet om återvändande har skjutits upp (artikel 14.2). Det gäller även en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaten.90

Återvändandedirektivet reglerar inte förutsättningarna för uppehållstillstånd vid verkställighetshinder. Det innebär att en medlems-

90 Se EU-domstolens dom i mål C-352/23, punkten 61.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

stat inte är skyldig att bevilja en tredjelandsmedborgare uppehållstillstånd vid verkställighetshinder enligt direktivet. Det gäller också när det står klart att det inte finns rimliga utsikter till ett avlägsnande.91 En medlemsstat får dock när som helst av ömmande, humanitära eller andra skäl bevilja en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på territoriet ett självständigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd (artikel 6.4).

3.10. Några andra relevanta frågor

3.10.1. Barn och utsatta personer

Barnkonventionen har inkorporerats i svensk rätt. Det skedde genom lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter. Lagen trädde i kraft den 1 januari 2020.

I artikel 2.1 i konventionen anges att en stat ska respektera och tillförsäkra varje barn inom dess jurisdiktion de rättigheter som anges i konventionen utan åtskillnad av något slag. Rättigheterna i konventionen gäller således även för barn som fått beslut om avvisning eller utvisning och ska lämna Sverige. Med barn avses en person som är under 18 år.

Enligt artikel 3.1 i konventionen ska vid alla åtgärder som rör barn i första hand beaktas vad som bedöms vara bäst för barnet. Artikeln innebär emellertid inte att barnets bästa alltid ska vara utslagsgivande när det kolliderar med andra intressen. Prövningen av barnets bästa kan till exempel i förhållande till utlänningslagstiftningen inte alltid ges en så långtgående innebörd att det nästan blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn. Barnets bästa ska dock alltid beaktas, utredas och redovisas.92

Artikel 6 i konventionen innehåller ett erkännande av varje barns inneboende rätt till livet och en skyldighet för konventionsstaterna

91 Se till exempel EU-domstolens domar i mål C-146/14, punkterna 87 och 88, och mål C-352/23, punkten 79. Domstolen uttalar i domen i det senare målet att en medlemsstat inte är skyldig att av tvingande humanitära skäl bevilja uppehållsrätt till en tredjelandsmedborgare som för närvarande vistas olagligt på dess territorium. Det gäller oavsett hur länge han eller hon har vistats där. Så länge som tredjelandsmedborgaren inte har avlägsnats kan han eller hon emellertid göra gällande de rättigheter som han eller hon garanteras enligt såväl rättighetsstadgan som artikel 14.1 i återvändandedirektivet. 92Prop. 1989/90:107om godkännande av FN-konventionen om barnets rättigheter s. 31 f., prop. 1996/97:25Svensk migrationspolitik i globalt perspektiv – en sammanfattning s. 247 ff. och prop. 2003/04:113Stärkt barnperspektiv i mål om utvisning på grund av brott s. 8 f.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

att till det yttersta av sin förmåga säkerställa barns överlevnad och utveckling.

Genom artikel 9.1 i konventionen säkerställs barns rätt att inte skiljas från sina föräldrar mot sin vilja, utom i de fall det är nödvändigt för barnets bästa.

Enligt artikel 12 i konventionen ska barn som är i stånd att bilda egna åsikter ges rätten att fritt uttrycka dessa i alla frågor som rör barnet. Barnets åsikter ska tillmätas betydelse i förhållande till barnets ålder och mognad. I domstolsförfaranden och administrativa förfaranden som rör barnet ska barnet också särskilt beredas möjlighet att höras.

I artikel 16.1 i konventionen anges att inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens. Barnet har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp.

Enligt artikel 37.1 b) i konventionen ska konventionsstaterna säkerställa att inget barn olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Frihetsberövande av barn ska ske i enlighet med lag och får användas endast som en sista utväg och under kortast lämpliga tid.

Bestämmelser om barns rättigheter finns också i rättighetsstadgan. Bland annat anges där att vid alla åtgärder som rör barn ska barnets bästa komma i främsta rummet (artikel 24).

I utlänningslagen finns också en bestämmelse om att i fall som rör ett barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver (1 kap. 10 § UtlL).

I återvändandedirektivet används begreppet utsatta personer. Med utsatta personer avses enligt direktivet underåriga, ensamkommande barn, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående, föräldrar med underåriga barn och personer som har utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra allvarliga former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld (artikel 3.9). I direktivet anges bland annat att under tidsperioder när verkställigheten av ett avlägsnande skjutits upp enligt artikel 9, till exempel om avlägsnandet strider mot principen om nonrefoulement, ska utsatta personers särskilda behov beaktas (artikel 14.1 d).

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

3.10.2. Särskilt om ensamkommande barn

Med ensamkommande barn avses ett barn som vid ankomsten till Sverige är skilt från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Ett barn kan också bli ett ensamkommande barn senare under vistelsen i Sverige. Så är fallet om barnets föräldrar eller en annan vuxen person, som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, efter barnets ankomst till Sverige men innan barnet har fått uppehållstillstånd här upphör att kunna utöva förmyndarskapet eller vårdnaden.

I lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn finns bestämmelser om god man i vissa fall för den som är under 18 år och utländsk medborgare eller statslös. Den gode mannens uppdrag är att vara i vårdnadshavares eller förmyndares ställe. Den gode mannen har rätt och skyldigheter att bestämma i alla frågor som rör barnets angelägenheter, såväl personliga som ekonomiska och rättsliga. Ett godmanskap upphör att gälla om någon av barnets föräldrar eller någon annan vuxen person, som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, anländer till Sverige och är i stånd att utöva förmyndarskapet eller vårdnaden. Ett godmanskap upphör också att gälla när barnet fyller 18 år. Om barnet beviljas uppehållstillstånd i Sverige ska i stället för den gode mannen en särskilt förordnad vårdnadshavare utses för barnet.

3.10.3. Arbetstillstånd och undantag från kravet på arbetstillstånd

Arbetstillstånd

En utlänning som ska arbeta i Sverige på grund av anställning ska som huvudregel ha ett arbetstillstånd, det vill säga ett tillstånd som ger honom eller henne rätt att arbeta i Sverige (2 kap. 7 § UtlL). Huvudregeln är att en ansökan om arbetstillstånd ska ha lämnats in och beviljats före inresan i Sverige. I vissa fall kan dock en sådan ansökan lämnas in och beviljas efter inresan.

Enligt 6 kap. 1 § första stycket UtlL ska arbetstillstånd ges för viss tid. Det får avse ett visst slag av arbete och förenas med de övriga villkor som behövs.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

Av 6 kap. 2 § första och andra styckena UtlL framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har ett anställningsavtal, om anställningen gör det möjligt för honom eller henne att uppnå en god försörjning, och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Arbetstillstånd får vidare endast ges om rekryteringsförfarandet är förenligt med Sveriges åtaganden inom Europeiska unionen.

Enligt 6 kap. 2 a § UtlL får ett arbetstillstånd enligt 6 kap. 2 § första stycket UtlL inte ges för längre tid än två år. Det får inte heller avse längre tid än anställningstiden och ska knytas till en viss arbetsgivare och avse ett visst slag av arbete. Efter en sammanlagd tillståndstid om två år ska tillståndet knytas endast till ett visst slag av arbete.

Av 6 kap. 3 § första stycket UtlL framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar mot det. Som exempel på situationer då arbetstillstånd inte bör beviljas anges i förarbetena tidsbegränsade uppehållstillstånd som beviljats på grund av sjukdom, tillfälliga besök eller studier.93

Undantag från kravet på arbetstillstånd

Från huvudregeln om krav på arbetstillstånd för att ha rätt att arbeta i Sverige finns vissa undantag. Migrationsverket ska i vissa fall utfärda ett särskilt bevis om undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd. Det gäller bland annat under vissa förutsättningar för en utlänning som ansökt om uppehållstillstånd och anfört att han eller hon är att anse som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Sedan den 1 mars 2024 gäller dock att en utlänning i ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § UtlL eller ett ärende enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar inte är undantagen från skyldigheten att ha ett arbetstillstånd (5 kap. 4 § första stycket 4 UtlF).

När en utlänning är undantagen från skyldigheten att ha arbetstillstånd gäller det undantaget normalt fram till dess att utlänningen lämnar landet eller ett beslut att bevilja honom eller henne uppehållstillstånd fått laga kraft. Ett sådant undantag upphör dock dessför-

93Prop. 2004/05:170 s. 212 och s. 286. Se dock även MIG 2020:1.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

innan att gälla om utlänningen inte medverkar till verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft (5 kap. 4 § andra stycket UtlF).

3.10.4. Passkrav och utfärdande av främlingspass i vissa fall

En utlänning som reser in i eller vistas i Sverige ska som huvudregel ha ett pass (2 kap. 1 § UtlL). För att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på vissa grunder krävs som huvudregel också att utlänningen har ett pass.94

I utlänningsförordningen anges vissa undantag från huvudregeln i 2 kap. 1 § UtlL (2 kap. 1–2 §§ UtlF). Undantag gäller bland annat för en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b eller 18 § UtlL, om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom rimlig tid skaffa en sådan handling (2 kap. 1 § första stycket UtlF).

Sedan den 1 mars 2024 gäller också enligt 2 kap. 1 b § UtlF att en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen inte behöver ha pass vid vistelse i Sverige, om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom rimlig tid skaffa en sådan handling.

Om en utlänning inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att skaffa en sådan handling får Migrationsverket i vissa fall utfärda ett främlingspass för honom eller henne (2 kap. 1 a § UtlL). Migrationsverkets beslut om avslag på en ansökan om främlingspass har tidigare kunnat överklagas endast om frågan har behandlats i samband med ett beslut om avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Den 1 mars 2024 infördes dock en möjlighet att överklaga ett sådant beslut oberoende av om frågan prövats i samband med en fråga om uppehållstillstånd. Samtidigt infördes en möjlighet att besluta om återkallelse av främlingspass av säkerhetsskäl (2 kap. 1 d § UtlL).95 Även ett sådant beslut får överklagas till en migrationsdomstol. Regleringen om överklagande av beslut avseende främlingspass finns i 14 kap. 6 a § UtlL.

94 Se till exempel MIG 2007:30 och MIG 2007:54. Se dock även till exempel MIG 2011:11 och MIG 2012:5. 95Prop. 2023/24:36 s. 28 f.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

3.10.5. Inhibition enligt utlänningslagen

I 12 kap. UtlL finns ett flertal bestämmelser om avbrytande av verkställighet (inhibition) eller hinder mot verkställighet, se bland annat 12 kap. 9, 10–12 b, 16 a, 18–19 a och 20 §§ UtlL. I vissa av dessa bestämmelser anges att ett avlägsnandebeslut inte får verkställas i en viss situation, så kallade automatiska hinder mot verkställighet. Enligt andra bestämmelser inhiberas verkställigheten först när behörig myndighet beslutar om det.

Värt att särskilt notera är att Migrationsverket får fatta beslut om inhibition i ett ärende enligt 12 kap. 16 b § UtlL, det vill säga i ett ärende om uppehållstillstånd för en utlänning som utvisats på grund av brott (12 kap. 20 § UtlL) och i ett ärende om upphävande av ett beslut om utvisning som meddelats av allmän domstol (12 kap. 16 a § första stycket UtlL).

I 12 kap. 12 § UtlL anges att om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas, ska inhibition meddelas om inte synnerliga skäl talar mot det.

I utlänningslagen finns också en generell möjlighet för Migrationsverket att besluta om inhibition, om det finns särskilda skäl (12 kap. 13 § UtlL). Paragrafen ger Migrationsverket en yttersta möjlighet att hindra en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning.

3.10.6. Offentligt biträde enligt utlänningslagen

Enligt 18 kap. 1 § UtlL ska i vissa mål och ärenden ett offentligt biträde förordnas för en utlänning, om det inte måste antas att behov av ett sådant biträde saknas. Det gäller bland annat i mål och ärenden om avvisning eller utvisning som handläggs av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen (18 kap. 1 § första stycket 1 och 2 UtlL). Det gäller också i mål och ärenden om verkställighet av ett sådant beslut, om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen eller om ny prövning beviljats (18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL). Under vissa förutsättningar ska också ett offentligt biträde förordnas för en utlänning som hålls i förvar (18 kap. 1 § första styc-

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

ket 4 UtlL). I utlänningslagen finns vidare vissa särskilda bestämmelser om förordnande av offentligt biträde för barn som saknar vårdnadshavare här i landet (18 kap. 1 § andra och tredje styckena UtlL samt 18 kap. 1 a § andra stycket UtlL).

3.10.7. Muntlig handläggning, skriftliga beslut och motivering av beslut enligt utlänningslagen

I 13 kap. UtlL finns bestämmelser om handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndigheterna. I kapitlet finns bestämmelser om bland annat muntlig handläggning, skriftliga beslut och motivering av beslut.

Migrationsverket får som huvudregel inte utan muntlig handläggning avgöra ett ärende där en utlänning ansökt om asyl (13 kap. 1 § UtlL). Vid den muntliga handläggningen ska de omständigheter som behöver klarläggas noga utredas och utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet (13 kap. 3 § UtlL).

Den övervägande delen av de beslut som fattas enligt utlänningslagen måste vara skriftliga och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. Det gäller bland annat beslut i fråga om uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring, avvisning, utvisning, återreseförbud och förvar (13 kap. 10 § första stycket UtlL).

3.10.8. Underrättelseskyldigheter enligt utlänningsförordningen

I 7 kap. UtlF finns bestämmelser om underrättelseskyldighet. I kapitlet finns underrättelseskyldigheter för bland annat Migrationsverket, migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen, Polismyndigheten, Säkerhetspolisen och allmän domstol.

I kapitlet finns vissa underrättelseskyldigheter hänförliga till beslut. Ett beslut om avvisning eller utvisning som har meddelats av en migrationsdomstol eller av Migrationsöverdomstolen ska till exempel så snart som möjligt skickas till Migrationsverket för verkställighet. När en migrationsdomstols beslut har fått laga kraft ska domstolen också omedelbart underrätta Migrationsverket om detta (7 kap. 5 § första stycket UtlF).

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

En allmän domstol som har meddelat en dom eller ett beslut om utvisning ska inom en vecka skicka en kopia av domen eller beslutet till Migrationsverket. Också Polismyndigheten ska utan dröjsmål underrättas om ett sådant beslut. När tiden för överklagande av domen eller beslutet har gått ut ska domstolen omedelbart underrätta dessa myndigheter om domen eller beslutet överklagats eller inte (7 kap. 11 § första stycket 1 samt andra och fjärde styckena UtlF).

Om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen upphäver eller meddelar inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning ska den verkställande myndigheten omedelbart underrättas om åtgärden (7 kap. 5 § andra stycket UtlF).

Migrationsverket ska också omedelbart underrätta den verkställande myndigheten, det vill säga Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om Migrationsverket beslutar om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller upphäver ett sådant inhibitionsbeslut (7 kap. 8 § första stycket 1 och 7 kap. 8 a § UtlF). Samma skyldighet gäller för en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen, om någon av dessa domstolar beslutar om inhibition av en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott eller upphäver ett sådant beslut om inhibition (7 kap. 8 § tredje stycket och 7 kap. 8 a § UtlF).

3.11. Utvisning och hinder mot verkställighet enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar

Som framgått ovan omfattar uppdraget inte utlänningar som omfattas av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. I denna lag finns redan en möjlighet att vid verkställighetshinder besluta om inhibition i stället för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Inhibition är också huvudalternativet enligt denna lag när det finns ett verkställighetshinder. Det finns därför anledning att här redogöra för innehållet i valda delar av denna lag.

Lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar ersatte den 1 juli 2022 den tidigare lagen om särskild utlänningskontroll. Den nya lagen tar huvudsakligen sikte på rikets säkerhet och terroristbrott

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

och omfattar de så kallade kvalificerade säkerhetsärendena.96 I förarbetena har regeringen gjort bedömningen att lagen inte behöver anpassas till de närmare krav som ställs i EU:s sekundärrätt såsom EU-direktiv, eftersom lagen syftar till att skydda Sveriges säkerhet mot utlänningar som kan skada den.97

Mål och ärenden enligt lagen ska handläggas skyndsamt (1 kap. 7 § LSU). I lagens första kapitel finns en uttrycklig proportionalitetsbestämmelse enligt vilken en åtgärd enligt lagen får vidtas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för utlänningen eller för något annat motstående intresse (1 kap. 8 § LSU).

Migrationsverket får enligt lagen fatta beslut om utvisning, bland annat om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan antas att han eller hon kan komma att begå eller på annat sätt medverka till ett brott enligt terroristbrottslagen. Ett beslut om utvisning får också fattas om utlänningen kan utgöra ett allvarligt hot mot Sveriges säkerhet (2 kap. 1 § LSU).

En ansökan om utvisning enligt lagen ska göras av Säkerhetspolisen. Ansökan ska ges in till Migrationsverket (2 kap. 2 § första stycket LSU). Om Polismyndigheten eller Migrationsverket har anledning att anta att förutsättningarna för ett beslut om utvisning är uppfyllda ska myndigheterna skyndsamt anmäla det till Säkerhetspolisen (2 kap. 3 § LSU).

När en utlänning utvisas enligt lagen får den beslutande myndigheten samtidigt återkalla en statusförklaring. Ett uppehållstillstånd som en utlänning tidigare har beviljats upphör att gälla när han eller hon utvisas enligt lagen (2 kap. 6 § första stycket och 2 kap. 7 § LSU).

Om det har beslutats att en utlänning ska utvisas enligt lagen men det finns hinder mot verkställigheten enligt 12 kap. 1–3 a §§ UtlL ska den beslutande myndigheten förordna att beslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition). Ett sådant inhibitionsbeslut ska fat-

96 Regeringen har den 23 maj 2024 tillsatt en utredning om stärkt skydd mot utlänningar som utgör kvalificerade säkerhetshot eller som har koppling till kriminella nätverk. I utredningens direktiv anges bland annat att utredaren ska se över om tillämpningsområdet för lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar bör utvidgas och, oavsett ställningstagande i sak, föreslå en sådan utvidgning med utgångspunkten att regelverket ska kunna tillämpas i fler situationer än i dag när det finns ett sådant behov med hänsyn till Sveriges säkerhet. Uppdraget ska redovisas senast den 21 november 2025 (dir. 2024:49). 97Prop. 2021/22:131Nytt regelverk för kvalificerade säkerhetsärenden s. 112 f.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

tas även om beslutet om utvisning av någon annan särskild anledning inte bör verkställas. Om det finns särskilda skäl får den beslutande myndigheten i stället för att besluta om inhibition bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd ska gälla i högst ett år (2 kap. 13 och 14 §§ LSU).

I förarbetena anges att möjligheten att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska tillämpas restriktivt och att särskilda skäl till exempel kan vara att utlänningen är allvarligt sjuk och har en begränsad tid kvar att leva. Särskilda skäl kan också vara att det på grund av andra humanitära skäl framstår som lämpligare att utlänningen beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. En proportionalitetsbedömning ska göras och om fråga är om ett barn ska beaktas vad som bedöms vara barnets bästa.98

Om ett beslut om inhibition har meddelats, ska utvisningsbeslutet och inhibitionsbeslutet prövas på nytt när det finns skäl för det. Så länge beslutet om utvisning fortfarande gäller, men inte har kunnat verkställas, ska Säkerhetspolisen till den beslutande myndigheten anmäla om det finns ett behov eller inte av att på nytt pröva utvisningsbeslutet. En sådan anmälan ska göras före utgången av oktober månad varje år, med början året efter det år då beslutet meddelades (2 kap. 15 § LSU).

Migrationsverkets beslut enligt lagen i fråga om bland annat utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring, inhibition och tidsbegränsat uppehållstillstånd får överklagas till regeringen (7 kap. 1 och 2 §§ LSU). Om regeringen överväger att enligt 2 kap. 15 § LSU upphäva ett beslut om inhibition ska ett yttrande från Migrationsöverdomstolen hämtas in innan så sker. Om Migrationsöverdomstolen anser att det finns hinder mot verkställighet enligt 12 kap. 1–3 a §§ UtlL får regeringen inte avvika från den bedömningen (2 kap. 16 § UtlL).

Om en utlänning har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 14 § LSU ska Migrationsverket, när tillståndet löper ut, pröva om det fortfarande finns ett hinder enligt 12 kap. 1–3 a §§ UtlL mot att verkställa beslutet eller om det finns någon annan särskild anledning som gör att beslutet inte bör verkställas. Om så är fallet ska Migrationsverket besluta om inhibition eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 14 § LSU (2 kap. 17 § LSU).

98Prop. 2021/22:131 s. 62 f.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

Sedan den 1 mars 2024 gäller enligt 2 kap. 1 b § UtlF att en utlänning som kan beviljas eller har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 2 kap. 14 § LSU inte behöver ha pass vid vistelse i Sverige, om han eller hon inte har någon handling som gäller som pass och saknar möjlighet att inom rimlig tid skaffa en sådan handling.

Ett beslut om utvisning enlig lagen ska som huvudregel verkställas av Säkerhetspolisen (2 kap. 11 § LSU).

3.12. Tvångs- och kontrollåtgärder

3.12.1. Europakonventionen

Europakonventionen ger ett grundläggande skydd för bland annat rätten till frihet (artikel 5) och rätten till skydd för privat- och familjeliv (artikel 8). Dessa rättigheter gäller var och en som befinner sig under en konventionsstats jurisdiktion och således också utlänningar som fått ett beslut om avvisning eller utvisning.

Artikel 5

Enligt artikel 5 får ingen berövas friheten utom i de fall som anges i artikeln. Ett frihetsberövande enligt artikeln måste ha stöd i lag och vara förenat med vissa rättssäkerhetsgarantier. Artikel 5 omfattar i princip alla typer av frihetsberövanden. Artikeln omfattar samtidigt inte andra inskränkningar i rörelsefriheten än just frihetsberövanden. Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna, Europadomstolen, har i flera mål prövat frågan om en viss åtgärd utgör ett frihetsberövande i den mening som avses i artikel 5. Domstolen har därvid uttalat att den frågan ska avgöras utifrån en helhetsbedömning av den konkreta situationen där hänsyn ska tas till flera olika faktorer, såsom åtgärdens typ, varaktighet, verkningar och sättet som åtgärden genomförs på. Europadomstolen har även uttalat att skillnaden mellan ett frihetsberövande i den mening som avses i artikel 5 och andra inskränkningar i rörelsefriheten snarare är att bedö-

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

ma som en gradskillnad än en artskillnad.99 Det innebär att skillnaden inte alltid är tydlig.

Artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet

Åtgärder som inskränker en persons rörelsefrihet men som inte bedöms utgöra ett frihetsberövande enligt artikel 5 kan i stället omfattas av artikel 2 i det fjärde tilläggsprotokollet till Europakonventionen. I den artikeln anges att var och en som lagligen befinner sig inom en stats territorium har rätt att fritt röra sig där och att fritt välja sin bosättningsort (artikel 2.1). Eftersom det i artikeln uttryckligen anges att rättigheterna endast gäller vid laglig vistelse, omfattas en utlänning som vistas olagligt på en stats territorium inte av dessa rättigheter. Om en utlännings vistelse är laglig eller inte avgörs i princip av nationella bestämmelser.100

För att en inskränkning av rätten att fritt röra sig och att fritt välja sin bosättningsort ska få ske måste den vara föreskriven i lag. Den måste också vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de i artikeln uppräknade intressena. Dessa intressen är statens säkerhet, den allmänna säkerheten, upprätthållande av allmän ordning, förhindrande av brott och skydd av hälsa, moral eller annans fri- och rättigheter (artikel 2.3). De rättigheter som anges i artikel 2.1 får, inom vissa bestämda områden, också bli föremål för inskränkningar som är angivna i lag och som är försvarliga av hänsyn till det allmännas intresse i ett demokratiskt samhälle (artikel 2.4).

Artikel 8

I artikel 8.1 i Europakonventionen anges att var och en har rätt till skydd för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. En inskränkning i dessa rättigheter får ske endast med stöd av lag och endast om den är nödvändig i ett demokratiskt samhälle för att tillgodose något av de uppräknade intressena. Dessa intressen är sta-

99 Se till exempel Guzzardi mot Italien (nr 7367/76, dom den 6 november 1980) och Amuur mot Frankrike (nr 19776/92, dom den 25 juni 1996). Se även Aygün mot Sverige (nr 14102/88, dom den 9 oktober 1989) där domstolen fann att en så kallad kommunarrest i form av ett förbud att lämna Stockholms kommun inte var ett frihetsberövande i den mening som avses i artikel 5. 100 Se bland annat Europadomstolens dom i målet Omwenyeke mot Tyskland (nr 44294/04, dom den 20 november 2007).

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

tens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd, förebyggande av oordning eller brott och skydd för hälsa, moral eller andra personers fri- och rättigheter (artikel 8.2). Bland annat husrannsakan och liknande åtgärder omfattas typiskt sett av skyddet i artikel 8 i konventionen.

Europadomstolen har i flera avgöranden prövat om rätten till privat- och familjeliv har blivit kränkt. Det gäller bland annat i fråga om utlänningar som efter att ha ansökt om asyl och fått avslag på sina asylansökningar varit kvar i landet, eftersom de inte kunnat verkställas. I målen Mengesha Kimfe mot Schweiz och Agraw mot Schweiz fann domstolen att artikel 8 hade kränkts.101 Målen rörde två etiopiska kvinnor vars asylansökningar hade avslagits. De hade dock inte kunnat verkställas till Etiopien, eftersom de etiopiska myndigheternas vägrade att ta emot dem. Kvinnorna hade gift sig i Schweiz med män, vars asylansökningar också avslagits. Kvinnorna förvägrades rätten att flytta inom landet för att bo med männen, vilka hänvisats att bo i en annan del av landet. Det fick till följd att kvinnorna tvingades leva åtskilda från sina män i flera år. I domarna konstaterar Europadomstolen att man har förståelse för att de schweiziska myndigheterna har varit ovilliga att ändra vistelseort för utlänningar som ska utvisas från Schweiz men att konsekvenserna i dessa fall blivit att kvinnorna under cirka fem år har förhindrats att etablera ett familjeliv tillsammans med sina män och att det strider mot artikel 8 i Europakonventionen.

Artikel 13

Av artikel 13 i Europakonventionen framgår att var och en som fått sina fri- och rättigheter enligt konventionen kränkta ska ha rätt till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet.

3.12.2. Rättighetsstadgan

Artiklarna 5 och 8 i Europakonventionen motsvaras av artiklarna 6 och 7 i rättighetsstadgan.102 I artikel 6 i stadgan anges att var och en ska ha rätt till frihet och personlig säkerhet. I artikel 7 anges att var

101 Nr 24404/05 och 3295/06, domar den 29 juli 2010. 102 Förklaringar avseende stadgan om de grundläggande rättigheterna (2007/C 303/02).

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

och en har rätt till respekt för sitt privatliv och familjeliv, sin bostad och sina kommunikationer.

Enligt artikel 52.3 i rättighetsstadgan ska de rättigheter i stadgan som motsvarar sådana rättigheter som garanteras av Europakonventionen ha samma innebörd och räckvidd enligt stadgan som i konventionen. Unionsrätten får dock tillförsäkra ett mer långtgående skydd.

Av artikel 52.1 i rättighetsstadgan framgår att varje begränsning i utövandet av de rättigheter och friheter som erkänns i stadgan ska vara föreskrivna i lag. En sådan begränsning måste också vara förenlig med det väsentliga innehållet i dessa rättigheter och friheter. Begränsningar får göras endast om de är nödvändiga och faktiskt svarar mot mål av allmänt samhällsintresse som erkänns av unionen eller behovet av skydd för andra människors rättigheter och friheter. Vid bedömningen ska proportionalitetsprincipen beaktas.

3.12.3. Återvändandedirektivet

Om verkställigheten av ett avlägsnande skjutits upp får berörd tredjelandsmedborgare, enligt återvändandedirektivet, åläggas vissa skyldigheter, bland annat en skyldighet att regelbundet anmäla sig hos myndigheterna, att stanna på en viss plats och att lämna in handlingar (artikel 9.3).

Enligt återvändandedirektivet bör användningen av tvångsmedel för tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium följa proportionalitetsprincipen och effektivitetsprincipen i fråga om använda medel och eftersträvade mål (skäl 13).

Om medlemsstaterna, som en sista utväg, använder tvångsmedel vid avlägsnandet av en tredjelandsmedborgare som motsätter sig avlägsnande, ska dessa åtgärder vara proportionerliga och inte innebära mer tvång än skäligt. Åtgärderna ska genomföras enligt nationell lagstiftning i överensstämmelse med grundläggande rättigheter. De ska också genomföras med vederbörlig respekt för den berörda tredjelandsmedborgarens värdighet och fysiska integritet (artikel 8.4).

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

3.12.4. Regeringsformen och principer för användandet av tvångs- och kontrollåtgärder

För all tvångsmedelsanvändning gäller principerna om legalitet, ändamål, behov och proportionalitet. Legalitetsprincipen innebär att en myndighet inte utan stöd i lag eller annan författning får ingripa i en enskilds rättssfär. Ändamålsprincipen innebär att ett tvångsmedel endast får användas för de i lagstiftningen angivna ändamålen. Behovs-

principen innebär att en myndighet bara får använda ett tvångsmedel

när det finns ett påtagligt behov och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig för att tillgodose behovet. Principen innebär också att ett tvångsmedel ska upphöra så snart syftet med tvångsmedlet har uppnåtts eller det av andra skäl inte längre finns behov av det. Pro-

portionalitetsprincipen innebär att en tvångsåtgärd i varje enskilt fall,

i fråga om art, styrka, räckvidd och varaktighet, ska stå i rimlig proportion till det önskade målet. Ett tvångsmedel får bara användas om skälen som talar för åtgärden uppväger det intrång eller men som åtgärden innebär.

Av 2 kap. 6 § första stycket RF framgår att var och en är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång. Utrymmen som omfattas av detta skydd är hus, rum och slutna förvaringsställen som inte är tillgängliga för allmänheten.

Enligt 2 kap. 8 § RF är var och en gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden. Den som är svensk medborgare är också i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. Det innebär att regeringsformen ger utlänningar ett skydd mot frihetsberövanden men inte mot begränsningar av rörelsefriheten i övrigt.

Av 2 kap. 20 § första stycket 2 RF framgår att bland annat skyddet mot husrannsakan och liknande intrång enligt 2 kap. 6 § första stycket RF får inskränkas under vissa förutsättningar.

Enligt 2 kap. 21 § RF får begränsningar enligt 2 kap. 20 § RF göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. En sådan begränsning får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

De särskilda villkor som anges i 2 kap. 21 § RF för att skyddet ska kunna begränsas genom lag behöver inte vara uppfyllda om en begränsning endast tar sikte på utlänningar.

Av 2 kap. 25 § första stycket 3 och 4 RF framgår att för andra än svenska medborgare här i riket får särskilda begränsningar göras genom lag i fråga om bland annat skyddet mot husrannsakan och liknande intrång och skyddet mot frihetsberövanden.

För ett förslag till lag enligt 2 kap. 20 § RF gäller enligt 2 kap. 22 § RF vissa särskilda bestämmelser om förfarandet när ett sådant lagförslag ska behandlas.

Högsta domstolen har i två äldre rättsfall prövat frågan om förbud för en utlänning att lämna en viss kommun, som beslutats med stöd av de så kallade terroristbestämmelserna i 1980 års utlänningslag, kunde anses utgöra ett frihetsberövande enligt regeringsformen. Domstolen fann i båda målen att så inte var fallet. Förbuden bedömdes inte ha varat så länge och haft sådana verkningar att förhållandena kunde jämställas med ett frihetsberövande. I det ena målet var det fråga om ett förbud som avsåg Stockholms kommun. Förbudet hade varat under närmare tre år och var förenat med en anmälningsplikt tre gånger i veckan. I det andra målet var det fråga om ett förbud som gällt i närmare fem år. Förbudet avsåg Malmö kommun och hade kombinerats med en anmälningsskyldighet tre gånger i veckan.103

3.12.5. Vissa tvångs- och kontrollåtgärder enligt utlänningslagen

Om en utlänning ansöker om uppehållstillstånd får Migrationsverket eller Polismyndigheten omhänderta utlänningens pass eller andra identitetshandlingar i väntan på att utlänningen får tillstånd att vistas här i landet eller lämnar landet (9 kap. 4 § UtlL). Vidare får, när ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas, den verkställande myndigheten omhänderta utlänningens pass eller andra identitetshandlingar till dess beslutet kan verkställas (9 kap. 5 § UtlL). Ett sådant beslut om omhändertagande får inte överklagas. Däremot får ett beslut om avslag på en begäran om att återfå ett pass eller annan identitetshandling överklagas till allmän förvaltningsdomstol enligt den allmänna bestämmelsen om överklagande i

103NJA 1989 s. 131 och NJA 1990 s. 636.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

40 § FL. Det beror på att denna fråga prövas enligt arkivlagens bestämmelser och med stöd av i lagen meddelade förordningar och föreskrifter.104

I utlänningslagen finns bestämmelser om tvångsmedel i form av förvar och uppsikt (10 kap. UtlL).105 Uppsikt innebär att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten eller hos Migrationsverket. I ett sådant beslut får utlänningen också åläggas att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling (10 kap. 8 § UtlL). Nuvarande bestämmelser om uppsikt ger dock inte utrymme för att besluta om andra särskilda villkor för utlänningen än att lämna ifrån sig sitt pass eller annan legitimationshandling. Enligt tidigare lagstiftning var det exempelvis möjligt att förena ett beslut om uppsikt med en skyldighet för utlänningen att uppehålla sig på en viss ort eller i en viss kommun.106

I 1 kap. 8 § UtlL anges att utlänningslagen ska tillämpas så att en utlännings frihet inte begränsas mer än vad som är nödvändigt i varje enskilt fall. Det innebär bland annat att om ett beslut om uppsikt bedöms tillräckligt ska det väljas i stället för ett beslut om förvar.107

En utlänning som har fyllt 18 år får tas i förvar bland annat om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning och det finns en risk att utlänningen bedriver brottslig verksamhet i Sverige, avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten (10 kap. 1 § andra stycket 3 och tredje stycket UtlL). Vid bedömningen av om det finns

104MIG 2020:25. 105 Regeringen har den 10 augusti 2023 tillsatt en utredning som ska göra en översyn av regelverket om förvar och uppsikt i syfte att åstadkomma en modern och ändamålsenlig reglering. I utredningens direktiv anges att utredaren bland annat ska ta ställning till hur grunderna för att ta utlänningar i förvar bör ändras och om regleringen om tiden i förvar bör ändras. Vidare anges i direktiven att utredaren ska ta ställning till om det finns åtgärder som kan vidtas för att uppsikt ska utgöra ett så ändamålsenligt alternativ till förvar som möjligt. Utredaren ska också undersöka om elektronisk övervakning skulle kunna utgöra ett ändamålsenligt komplement till förvar och, om så är fallet, ta ställning till hur en sådan ordning skulle kunna utformas (dir. 2023:119). Utredningen, som lämnat ett delbetänkande Förbättrad ordning och säkerhet

vid förvar (SOU 2024:5), ska slutredovisa uppdraget senast den 17 februari 2025.

106Prop. 1988/89:86med förslag till utlänningslag m.m. s. 95, prop. 1979/80:96med förslag till

ny utlänningslag m.m. s. 102 och prop. 1975/76:18om ändring i utlänningslagen (1954:193)

s. 69. 107 För all tvångsmedelsanvändning enligt utlänningslagen gäller den proportionalitetsbestämmelse som finns i 5 § tredje stycket FL och enligt vilken en åtgärd får vidtas endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden vidtas mot. I delbetänkandet SOU 2024:5Förbättrad ordning och säkerhet vid

förvar föreslås att proportionalitetsprincipen ska förstärkas, förtydligas och kompletteras i ut-

länningslagen. Det föreslås ske genom ett nytt andra stycke i 1 kap. 8 § UtlL om att en ingripande åtgärd får användas endast om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden och att en mindre ingripande åtgärd ska användas om den är tillräcklig.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

risk för att utlänningen avviker får hänsyn tas endast till de i 1 kap. 15 § UtlL uppräknade omständigheterna. De omständigheter som där räknas upp är att utlänningen tidigare hållit sig undan eller har uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning. Andra omständigheter som anges där är att utlänningen har uppträtt under någon identitet som varit felaktig eller inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av sin ansökan om uppehållstillstånd. Ytterligare andra omständigheter som får beaktas är om utlänningen medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller undanhållit väsentlig information. Vidare får beaktas om utlänningen tidigare har överträtt ett meddelat återreseförbud, har dömts för ett brott som kan leda till fängelse eller har utvisats av allmän domstol på grund av brott.

Även barn får under vissa förutsättningar tas i förvar då det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning. För att ett sådant beslut ska få fattas krävs att det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte visat sig tillräckligt att ställa barnet under uppsikt (10 kap. 2 § andra stycket UtlL). Ett barn får inte skiljas från båda sina vårdnadshavare genom att barnet eller vårdnadshavaren tas i förvar. Ett barn som inte har någon vårdnadshavare i Sverige får tas i förvar endast om det finns synnerliga skäl (10 kap. 3 § UtlL). För barn gäller också att ett förvarstagande endast får gälla under mycket begränsad tid. Ett barn får inte hållas i förvar längre tid än 72 timmar eller, om det finns synnerliga skäl, ytterligare 72 timmar (10 kap. 5 § UtlL).

En utlänning som har fyllt 18 år får inte hållas i förvar för verkställighet längre tid än två månader, om det inte finns synnerliga skäl för en längre tid. Även om det finns sådana synnerliga skäl får utlänningen inte hållas i förvar längre tid än tre månader eller, om det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta längre tid på grund av bristande samarbete från utlänningen eller det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar, längre tid än tolv månader. Tidsgränserna om tre och tolv månader gäller inte för en utlänning som utvisats på grund av brott (10 kap. 4 § andra stycket UtlL). För alla förvarstaganden gäller dock att en utlänning endast får hållas i förvar om det bedöms som en proportionerlig åtgärd. Det måste också finnas realistiska möjligheter för en verkställighet. Det får således inte vara ut-

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

siktslöst med en verkställighet av avlägsnandebeslutet inom överskådlig tid.108

Beslut om förvar och uppsikt ska prövas på nytt inom viss tid. Ett beslut om verkställighetsförvar ska prövas på nytt inom två månader från den dag då det började verkställas (10 kap. 9 § första stycket UtlL). Ett beslut om uppsikt ska prövas på nytt inom sex månader från beslutet (10 kap. 9 § andra stycket UtlL). Om det vid en ny prövning av ett beslut om förvar eller uppsikt fattas beslut om att hålla utlänningen kvar i förvar eller under uppsikt ska ny prövning av beslutet fortlöpande ske inom samma tider (10 kap. 9 § tredje stycket UtlL).

Ett beslut om förvar eller uppsikt ska omedelbart upphävas om det inte längre finns skäl för beslutet (10 kap. 9 § fjärde stycket UtlL). Om ett sådant beslut inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör beslutet också automatiskt att gälla (10 kap. 10 § UtlL).

Varje ny prövning av ett beslut om förvar ska föregås av en muntlig förhandling. Om det inte med hänsyn till utredningens art eller andra omständigheter framstår som uppenbart att en muntlig förhandling saknar betydelse gäller det även vid en ny prövning av ett beslut om uppsikt (10 kap. 11 § första stycket UtlL).

Beslut om förvar eller uppsikt fattas av den myndighet eller domstol som handlägger ärendet (10 kap. 12 § första stycket UtlL). Vilken myndighet eller domstol som är så kallad handläggande myndighet framgår av 10 kap. 13, 14 och 16 §§ UtlL. I 10 kap. 17 § UtlL finns en reglering som ger Polismyndigheten, och i vissa fall en polisman, rätt att under vissa särskilda omständigheter fatta beslut om att ta en utlänning i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt. Om en utlänning som har tagits i förvar eller står under uppsikt avvisas eller utvisas ska den myndighet eller domstol som fattar beslutet också pröva om utlänningen fortfarande ska hållas i förvar eller stå under uppsikt (10 kap. 12 § andra stycket UtlL).

108 Se till exempel MIG 2022:8 där Migrationsöverdomstolen uttalade att det krävs att det pågår ett löpande, relevant och aktivt verkställighetsarbete utan längre avbrott och att det finns utsikter för att utvisningen kan verkställas inom överskådlig tid när den förvarstagne är dömd till utvisning på grund av brott och är tagen i förvar sedan tre år och nio månader. Om åtgärden är proportionerlig finns det i en sådan situation synnerliga skäl för fortsatt förvar. I MIG 2014:15 bedömde Migrationsöverdomstolen att synnerliga skäl för fortsatt förvar inte förelåg när det bedömdes vara ytterst oklart om och i så fall när en verkställighet skulle kunna ske beträffande en person som var dömd till utvisning på grund av brott och som varit tagen i förvar i fem år och åtta månader. Ett fortsatt förvarstagande har då inte ansetts stå i rimlig proportion till behovet av att underlätta verkställigheten. I stället har uppsikt bedömts vara en tillräcklig åtgärd. Se även RÅ 1994:98.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

Migrationsverket ansvarar för att ett beslut om förvar verkställs (10 kap. 18 § UtlL). På begäran av den myndighet eller domstol som har fattat ett beslut om förvar ska Polismyndigheten lämna den hjälp som behövs för att beslutet ska kunna verkställas (10 kap. 19 § UtlL). Den myndighet eller domstol som begär hjälp får i ett sådant fall, utan hinder av sekretess, lämna den verkställande myndigheten de uppgifter om utlänningen som behövs för planeringen och genomförandet av beslutet (10 kap. 19 c § UtlL).

Migrationsverket får under vissa förutsättningar besluta att en utlänning som har fyllt 18 år och som hålls i förvar ska placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest (10 kap. 20 § UtlL).

Beslut av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller Migrationsverket om förvar eller uppsikt får överklagas till en migrationsdomstol. Beslutet får överklagas särskilt och utan begränsning till viss tid (14 kap. 9 § UtlL). En migrationsdomstols beslut i ett sådant mål får överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas (16 kap. 9 § första och tredje styckena och 11 § första stycket UtlL).

En migrationsdomstols beslut om förvar i annat fall än efter överklagande i förvarsfrågan får överklagas särskilt till Migrationsöverdomstolen utan begränsning till viss tid och utan krav på prövningstillstånd. Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas (16 kap. 9 § andra och tredje styckena, 10 § och 11 § andra stycket UtlL).

3.12.6. Vissa tvångs- och kontrollåtgärder enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar

Som framgått tidigare innefattar uppdraget inte de utlänningar som omfattas av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. I den lagen finns emellertid en möjlighet för beslutande myndigheter att meddela beslut om anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett vistelseområde. Eftersom dessa frågor omfattas av uppdraget, redogörs här för vissa av de tvångsmedel som finns i den lagen.

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

Vissa tvångsmedel i 3 – 5 kap. LSU

I lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar finns, som i utlänningslagen, bestämmelser om förvar och uppsikt (3 och 4 kap. LSU). I lagen finns utöver det bestämmelser om omhändertagande av en utlännings pass eller andra identitetshandlingar (5 kap. 26 § LSU). Vidare innehåller lagen särskilda bestämmelser om anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett vistelseområde (5 kap. LSU).

Uppsikt

Enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar kan ett beslut om uppsikt innebära att en utlänning förbjuds att lämna ett visst område (vistelseområdet), att en utlänning är skyldig att på vissa tider anmäla sig hos Polismyndigheten (anmälningsskyldighet) eller att utlänningen är skyldig att lämna ifrån sig sitt pass eller annan identitetshandling (4 kap. 2 och 6 §§ LSU). Ett beslut om uppsikt enligt lagen kan således innebära delvis andra begränsningar än ett beslut om uppsikt enligt utlänningslagen.

I förarbetena anges att ett förbud att lämna ett vistelseområde inom ramen för uppsikt bör kunna utformas så att utlänningen förbjuds att lämna ett område som består av en eller flera kommuner eller ett län. Enligt förarbetena kan det vara rimligt till exempel om utlänningen bor i en kommun och arbetar eller går på en utbildning i en annan kommun. Det kan också vara lämpligt att det tillåtna vistelseområdet omfattar även en annan kommun än den som utlänningen bor i om han eller hon har gemensam vårdnad om ett minderårigt barn tillsammans med den andra föräldern som finns på en annan ort. Detsamma bör gälla om utlänningen har ett barn som inte bor tillsammans med honom eller henne men som har rätt till umgänge med utlänningen. Ytterst är det proportionalitetsprincipen som avgör vistelseområdet.109 Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det får Säkerhetspolisen besluta om undantag från och tillfälliga lättnader i ett beslut om uppsikt (4 kap. 9 § LSU). Så kan vara fallet till exempel om utlänningen tillfälligt vill lämna vistelseområdet för att besöka en sjuk släkting eller gå på en nära anhörigs begravning.110

109Prop. 2021/22:131 s. 133 och 135. 110Prop. 2021/22:131 s. 139.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

Eftersom ett beslut om uppsikt enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar kan innehålla fler begränsningar än ett beslut om uppsikt enligt utlänningslagen, finns i lagen en i förhållande till utlänningslagen utökad skyldighet att ha muntlig handläggning (4 kap. 12 och 13 §§ LSU).

Överträdelser av särskilda villkor som meddelats i ett beslut om uppsikt enligt lagen är inte straffbara.

Anmälningsskyldighet och förbud att lämna ett vistelseområde

Förutsättningar för beslut och beslutsinnehåll

I 5 kap. 2 § LSU anges att en utlänning får åläggas anmälningsskyldighet och samtidigt förbjudas att lämna ett vistelseområde. Ett sådant tvångsmedel får användas om ett beslut om utvisning enligt lagen tills vidare inte kan verkställas på grund av ett beslut om inhibition eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett sådant tvångsmedel får också användas om ett beslut om avvisning eller utvisning enligt 8 eller 8 a kap. UtlL inte kan verkställas och utlänningen skulle kunna utvisas enligt 2 kap. 1 § LSU (5 kap. 1 § LSU). Det innebär att det i vissa fall kan bli aktuellt att tillämpa tvångsmedel enligt lagen även i vissa fall då en utlänning redan har avvisats eller utvisats enligt utlänningslagen men beslutet inte har kunnat verkställas.

Säkerhetspolisen får ansöka hos Migrationsverket om att en utlänning ska åläggas anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 2 § LSU eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet. Ett sådant beslut får meddelas om förutsättningarna i 5 kap. 1 § LSU är uppfyllda (5 kap. 8 § LSU). Även regeringen får under vissa förutsättningar besluta om anmälningsskyldighet enligt 5 kap. 2 § LSU eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet (5 kap. 9 § LSU).

I ett beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet ska det anges hur ofta utlänningen ska anmäla sig hos Polismyndigheten, på vilken ort skyldigheten ska fullgöras och vilket vistelseområde som utlänningen förbjuds att lämna. Anmälningsskyldigheten kan utformas så att den gäller allt ifrån enstaka dagar i veckan till varje dag. Det finns inte heller något som hindrar att skyldigheten i ett enskilt fall kan

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

avse ett krav på utlänningen att anmäla sig både morgon och kväll.111Beslutande myndighet får uppdra åt Säkerhetspolisen att utforma de närmare villkoren för hur anmälningsskyldigheten ska fullgöras. Det kan bli aktuellt om beslutsfattaren inte har ett tillräckligt underlag för att bedöma vilka närmare villkor som bör gälla för anmälningsskyldigheten. Det kan till exempel röra sig om att ange vilka veckodagar, vilken tid på dagen och på vilken adress utlänningen ska anmäla sig.112

Om en anmälningsskyldighet ska förenas med ett förbud att lämna ett visst område ska det område som utlänningen inte får lämna bestämmas med utgångspunkt i utlänningens situation, men andra intressen, såsom säkerhetsaspekter ska också beaktas och kan vara avgörande vid bedömningen. En proportionalitetsbedömning behöver göras. Området kan till exempel bestå av en eller flera kommuner. Undantagsvis kan förbudet avse ett visst län. Området får inte vara så snävt avgränsat att utlänningen inte har möjlighet att skaffa sig mat, kläder och andra livsnödvändiga artiklar eller har tillgång till sjukvård och tandvård. Hänsyn kan i vissa fall också behöva tas till utlänningens möjlighet att träffa minderåriga barn som bor på annan ort och barnets bästa. Ett beslut får inte stå i strid med Europakonventionen eller barnkonventionen.113 Beslutet ska delges utlänningen (5 kap. 13 § LSU).

Enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar finns förutsättningar för Säkerhetspolisen att i vissa fall meddela beslut om anmälningsskyldighet interimistiskt i avvaktan på den beslutande myndighetens ställningstagande (5 kap. 14 § LSU).

Giltighetstid för beslut

Av 5 kap. 12 § LSU följer att ett beslut enligt 5 kap. 8 eller 9 § LSU som huvudregel gäller längst i tre år från dagen för beslutet om utvisning eller avvisning.

Säkerhetspolisen kan hos Stockholms tingsrätt ansöka om fortsatt användning av bland annat de tvångsmedel som anges i 5 kap. 2 § LSU, det vill säga beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet.

111Prop. 2021/22:131 s. 144. 112Prop. 2021/22:131 s. 273. 113Prop. 2021/22:131 s. 262, s. 273 och s. 144 f.

Ds 2024:23 Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel

Ett beslut om fortsatt användning av dessa tvångsmedel får meddelas, om förutsättningarna i 5 kap. 1 § LSU är uppfyllda och det finns risk för att utlänningen begår eller på annat sätt medverkar till brott enligt terroristbrottslagen eller annat brott mot Sveriges säkerhet. Ett sådant beslut ska delges utlänningen (5 kap. 16 § första, andra och fjärde styckena LSU). Ett beslut om förlängning enligt 5 kap. 16 § LSU gäller för viss tid, dock längst i tre år. Om det finns skäl för det får rätten besluta om fortsatt användning av tvångsmedlen för tiden fram till dess att ärendet har avgjorts. Om ett tidigare meddelat beslut om användning av tvångsmedel gäller då ärendet avgörs får rätten bestämma att det nya beslutet ska börja tillämpas först när giltighetstiden för det tidigare beslutet har löpt ut (5 kap. 17 § LSU).

Undantag eller tillfälliga lättnader

Om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det får Säkerhetspolisen medge undantag eller tillfälliga lättnader avseende ett beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet. Säkerhetspolisen får också besluta att anmälningsskyldigheten ska fullgöras på annan ort eller veckodag. Vidare får Säkerhetspolisen, om det på grund av ändrade förhållanden finns skäl för det, upphäva ett beslut om fortsatt användning av tvångsmedel enligt 5 kap. 16 § LSU (5 kap. 19 § första och andra styckena LSU).

Efter ansökan av Säkerhetspolisen får den myndighet som har beslutat om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna vistelseområdet enligt 5 kap. 8 eller 9 § LSU upphäva beslutet eller göra andra ändringar i beslutet än de ändringar som Säkerhetspolisen får göra. Efter en sådan ansökan från Säkerhetspolisen får även Stockholms tingsrätt göra andra ändringar i ett beslut om fortsatt användning av tvångsmedel än de som Säkerhetspolisen får göra (5 kap. 19 § tredje och fjärde styckena LSU).

Upphörande av beslut

Ett beslut om anmälningsskyldighet eller en sådan skyldighet tillsammans med ett förbud att lämna ett vistelseområde upphör att gäl-

Gällande rätt om hinder mot verkställighet och tvångsmedel Ds 2024:23

la om beslutet om utvisning eller avvisning har verkställts eller upphävts. Detsamma gäller för ett beslut om fortsatt användning av sådana tvångsmedel (5 kap. 24 § LSU).

Rättssäkerhetsgarantier

I mål och ärenden om användning av tvångsmedel enligt 5 kap. 8 eller 9 § LSU ska ett offentligt biträde förordnas, om det inte saknas behov av ett sådant biträde (6 kap. 6 § LSU).

Migrationsverkets beslut i fråga om användning av tvångsmedel enligt 5 kap. 8 § LSU får överklagas till regeringen (7 kap. 2 § LSU). Vid överklagande till regeringen är Migrationsverket och Säkerhetspolisen utlänningens motparter (7 kap. 13 § LSU).

Straffreglering

En utlänning som bryter mot en anmälningsskyldighet eller ett förbud att lämna ett vistelseområde som har beslutats enligt 5 kap. 8, 9 eller 16 § LSU döms till fängelse i högst två år eller, om brottet är ringa, till böter (8 kap. 3 § LSU).

4. Gällande rätt om bistånd

4.1. Kapitlets innehåll

I kapitlet beskrivs gällande rätt om bistånd i bred bemärkelse som kan komma i fråga för de utlänningar som omfattas av promemorians förslag. Begreppet bistånd används för såväl ekonomiskt bistånd som icke ekonomiskt bistånd och olika typer av insatser och stöd som kan vara aktuella för dessa utlänningar. Kapitlet utgör underlag för de överväganden och förslag som lämnas i kapitel 9.

Kapitlet inleds med några internationella utgångspunkter som måste beaktas vid överväganden om nya bestämmelser. Fokus läggs sedan på områdena bistånd och logi, socialförsäkringsförmåner, stöd och service till vissa funktionshindrade, hälso- och sjukvård, tandvård, utbildning och etableringsinsatser. För varje område redovisas kort vad som gäller för en bosatt person, vad som gäller för en asylsökande och, i förekommande fall, vad som gäller för en utlänning som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd. Därefter tas vissa relevanta bestämmelser om statliga ersättningar upp.

4.2. Internationell rätt och EU-rätt att beakta

4.2.1. Europakonventionen

Europakonventionen gäller som lag i Sverige och lag eller annan föreskrift får inte meddelas i strid mot Sveriges åtaganden på grund av den.114 Konventionen stadgar i artikel 8 att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Offentlig myndighet får inte ingripa i denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvän-

114 Se lagen om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och 2 kap. 19 § RF.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

digt med hänsyn till den nationella säkerheten, den allmänna säkerheten eller landets ekonomiska välstånd, till förebyggande av allmän ordning eller brott, till skydd för hälsa eller moral eller till skydd för andra personers fri- och rättigheter.

4.2.2. Barnkonventionen

Barnkonventionen gäller som lag i Sverige och innehåller flera artiklar som behöver beaktas vid övervägande om nya regler.115 Som barn avses varje människa under 18 år. Följande artiklar är särskilt relevanta i det här sammanhanget. Konventionsstaterna ska tillförsäkra alla barn de rättigheter som anges i konventionen oavsett barnets eller dess föräldrars eller vårdnadshavares ras, hudfärg, kön, språk, religion, politiska eller annan åskådning, nationella, etniska eller sociala ursprung. Konventionsstaterna ska också vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att barnet skyddas mot alla former av diskriminering eller bestraffning på grund av föräldrars, vårdnadshavares eller familjemedlemmars ställning, verksamhet, uttryckta åsikter eller tro (artikel 2). I artikel 3 anges bland annat att vid alla beslut som rör barn ska i första hand beaktas vad som bedöms vara barnets bästa. Konventionsstaterna ska också respektera det ansvar och de skyldigheter som tillkommer föräldrar eller annan vårdnadshavare eller person som har juridiskt ansvar för barnet (artikel 5). Ett barn har rätt till liv, överlevnad och utveckling, vilket konventionsstaterna ska säkerställa till det yttersta av sin förmåga (artikel 6). Ett barn ska inte skiljas från sina föräldrar utom när det är nödvändigt för barnets bästa (artikel 9). Inget barn får utsättas för godtyckliga eller olagliga ingripanden i sitt privat- och familjeliv, sitt hem eller sin korrespondens. Barnet har rätt till lagens skydd mot sådana ingripanden eller angrepp (artikel 16). Konventionsstaterna erkänner barns rätt till bästa möjliga hälsa och tillgång till hälso- och sjukvård och rehabilitering och ska säkerställa att sträva efter att inget barn berövas sådan hälso- och sjukvård (artikel 24). Barn har rätt till social trygghet inklusive socialförsäkring och konventionsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att tillfullo förverkliga denna rätt i enlighet med nationell lagstiftning (artikel 26). Barn har rätt till en skälig levnadsstandard, till exempel bostad, kläder och

115 Se lagen om Förenta nationernas konvention om barnets rättigheter.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

mat (artikel 28). Barn har rätt till utbildning. Grundskoleutbildning ska göras obligatorisk och kostnadsfritt tillgänglig för alla. Konventionsstaterna ska uppmuntra utvecklingen av gymnasieutbildning och högre utbildning och göra de tillgängliga och åtkomliga för alla på grundval av förmåga (artikel 28).

4.2.3. Återvändandedirektivet och EU-domstolens praxis

Enligt återvändandedirektivet, som är tillämpligt bland annat när det finns ett avlägsnandebeslut som inte kan verkställas på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder, gäller att under tid då ett avlägsnande har skjutits upp har en tredjelandsmedborgare rätt till vissa garantier i avvaktan på verkställighet. Medlemsstaterna ska säkerställa att följande principer då beaktas så långt möjligt.

Utlänningen ska ges rätt till akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar, familjemedlemmar som befinner sig på territoriet ska hållas samlade, underåriga ska, beroende på vistelsens längd, ges tillträde till det grundläggande utbildningsväsendet och särskild hänsyn ska tas till utsatta grupper. Med utsatta grupper avses barn, funktionshindrade, äldre, gravida, ensamstående föräldrar och personer som utsatts för tortyr, våldtäkt eller andra former av psykiskt, fysiskt eller sexuellt våld.116

Enligt praxis från EU-domstolen är medlemsstaterna också skyldiga att under tiden som en verkställighet skjutits upp i största möjliga utsträckning tillgodose andra grundläggande behov för den enskilde för att säkerställa att akutsjukvård och nödvändig behandling av sjukdomar verkligen kan tillhandahållas under denna tid.117 En medlemsstat ska alltså tillgodose den berörda tredjelandsmedborgarens grundläggande behov för att han eller hon ska kunna åtnjuta innehållet i de garantier i avvaktan på återvändande som anges i artikel 14.1 b) i återvändandedirektivet. Det finns inte någon övergripande rättslig skyldighet enligt unionslagstiftningen att tillgodose de grundläggande behoven hos alla tredjelandsmedborgare i avvaktan på återvändande, men kommissionen uppmuntrar medlemsstaterna att göra det enligt nationell lagstiftning för att säkerställa humana och värdiga levnadsvillkor för återvändande.118

116 Artikel 14. 117 EU-domstolens dom i C-562/13, Abdida. 118 Se avsnitt 9 och 13 i EU-kommissionens handbok om återvändande.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

När återvändandedirektivet infördes i svensk rätt konstaterades det att inga författningsändringar behövde göras i någon hälso- och sjukvårdslag och det uttalades att lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. gällde även för den som har fått ett avlägsnandebeslut och att barn hade rätt till full hälso- och sjukvård.

Kravet på att familjemedlemmar ska hållas samlade bedömdes också vara uppfyllt eftersom det inte fanns några bestämmelser om att återvändande utlänningar skulle bo på viss ort eller i viss kommun. Det fanns inte heller någon begränsning i rätten för familjemedlemmar att hålla samman. Även rätten till skolgång var reglerad på ett sätt som tillgodosåg kraven i direktivet.119

4.2.4. Rättigheter enligt skyddsgrundsdirektivet

Om en utlänning vägras flyktingstatus enligt 4 kap. 3 § andra stycket UtlL eller om utlänningens flyktingstatus återkallas enligt 4 kap. 5 b § andra stycket UtlL ska utlänningen ges vissa rättigheter som anges i eller som liknar dem som anges i Genèvekonventionen. Det framgår av artikel 14.6 i skyddsgrundsdirektivet.

EU-domstolen har uttalat att medlemsstaterna, när de tillämpar någon av skyddsgrundsdirektivets möjligheter att bland annat vägra att bevilja en flyktingstatus, ska tilldela en flykting som befinner sig på medlemsstatens territorium i vart fall de rättigheter som föreskrivs i Genèvekonvention och till vilka det uttryckligen hänvisas i artikel 14.6 i skyddsgrundsdirektivet.120 Utlänningen ska också ges de rättigheter som föreskrivs i Genèvekonvention och som inte kräver en laglig hemvist, utan att det påverkar eventuella förbehåll som medlemsstaterna har gjort enligt konventionen.121 Domstolen erinrar i avgörandet också om medlemsstaternas skyldighet att iaktta relevanta bestämmelser i rättighetsstadgan, såsom artikel 7 om rätten till respekt för privatlivet och familjelivet, artikel 15 om rätten

119Prop. 2011/12:60Genomförande av återvändandedirektivet s. 60 f. 120 Se de förenade målen C-391/16, C-77/17 och C-78/17. I artikel 14.6 i direktivet hänvisas till följande artiklar i Genèvekonventionen. Artikel 3 om förbud mot skiljaktig behandling, artikel 4 om religion, artikel 16 om rätt att föra talan inför rätta, artikel 22 om offentlig undervisning, artikel 31 om flyktingar som olovligen uppehåller sig i tillflyktslandet, artikel 32 om utvisning och artikel 33 om förbud mot utvisning och avvisning. 121 Dessa rättigheter finns angivna i följande artiklar i Genèvekonventionen. Artikel 13 om skydd för lös och fast egendom, artikel 20 om ransonering, artikel 25 om bistånd av förvaltningsmyndigheterna, artikel 27 om utfärdande av identitetshandlingar och artikel 29 om förbud mot diskriminering avseende beskattning.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

till fritt yrkesval och rätt att arbeta, artikel 34 om social trygghet och socialt stöd och artikel 35 om hälsoskydd.

I artikel 22.1 i Genèvekonvention anges att fördragsslutande stat ska tillerkänna flykting samma behandling som statens egna medborgare i fråga om undervisningen i bottenskolan. I den engelska versionen av konventionstexten anges begreppet elementary educa-

tion.

4.3. Folkbokföring och bosättning

4.3.1. Innebörd av och förutsättningar för folkbokföring

Folkbokföring innebär fastställande av en persons bosättning och registrering av de uppgifter om personen som får förekomma i folkbokföringsdatabasen, 1 § FoL. Det kan bland annat avse uppgifter om namn, födelsetid, adress, medborgarskap, civilstånd och samband med make, barn, föräldrar eller vårdnadshavare. Folkbokföringen är den grundläggande registreringen av befolkningen i Sverige. Uppgifterna i folkbokföringen ska spegla befolkningens bosättning, identitet och familjerättsliga förhållanden så att olika samhällsfunktioner får ett korrekt underlag för beslut och åtgärder.122

Den som efter inflyttning anses vara bosatt i Sverige ska folkbokföras. En person anses bosatt här i landet om han eller hon kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin nattvila eller motsvarande vila (dygnsvilan) i landet under minst ett år. Även den som kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet ska folkbokföras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist här (3 § första stycket FoL). Undantag från folkbokföring finns i vissa fall.

Av 4 § första stycket FoL framgår att en utlänning som måste ha uppehållsrätt eller uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige, får folkbokföras endast om detta villkor är uppfyllt eller om det finns synnerliga skäl att han eller hon ändå ska folkbokföras.

I rättsfallet HFD 2017 ref. 32 var frågan om ett uppehållstillstånd som var kortare än ett år kunde läggas till grund för folkbokföring. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterade att för en utlänning

122 2 § andra stycket förordningen med instruktion för Skatteverket.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

som måste ha uppehållstillstånd för att få vistas i Sverige är det inte en nödvändig förutsättning för folkbokföring att uppehållstillståndet har en giltighetstid om minst ett år. Den bedömning som ska göras är om utlänningen kan antas komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i landet under minst ett år. Det aktuella fallet handlade om en kvinna som ansökte om folkbokföring på grund av att hennes man redan bodde i Sverige och hade en anställning som medförde att han skulle stanna i Sverige i flera år. Kvinnans uppehållstillstånd var kortare än ett år. Högsta förvaltningsdomstolen bedömde, utifrån kvinnans uppgifter, att annat inte hade framkommit än att hon vid tidpunkten för ansökan om folkbokföring skulle komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i Sverige i minst ett år och att hon därför skulle folkbokföras.

4.3.2. Avregistrering från folkbokföringen

Bestämmelser om avregistrering från folkbokföringen finns i 19– 22 § FoL. Den som avlider eller dödförklaras ska avregistreras från folkbokföringen (18 §). Avregistreras ska också den som flyttat ut från Sverige. Kriterierna för att avregistreras är att personen kan antas under sin normala livsföring komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila utom landet under minst ett år. Även den som kan komma att tillbringa sin dygnsvila både inom och utom landet i minst ett år ska avregistreras om han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter får anses ha sin egentliga hemvist utom landet (20 §). En omständighet som ska vägas in vid den prövningen är om en person saknar uppehållstillstånd. Den som oavbrutet under två år saknat känd hemvist ska avregistreras som försvunnen (21 §) och den som har registrerats under en falsk identitet ska avregistreras när det gäller den falska identiteten (22 §).

Sammanfattningsvis kan sägas att bedömningen av om en person ska folkbokföras eller avregistreras enligt FoL ska vara framåtsyftande utifrån var personen antas tillbringa sin dygnsvila under minst ett år framåt. För en person som har uppehållstillstånd och kan antas vistas i Sverige i minst ett år framåt i tiden ska folkbokföringen kvarstå. De möjligheter att avregistrera någon från att vara folkbokförd som finns enligt dagens regler är i huvudsak begränsade till utflyttning ur landet eller att personen är försvunnen eller avliden.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

4.3.3. Migrationsverkets underrättelseskyldighet till Skatteverket

Det finns olika underrättelseskyldigheter mellan myndigheter i 7 kap. UtlF. Av 7 kap. 7 a § UtlF framgår att Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om att en utlänning som haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det att tillståndet löpt ut har ansökt om förlängning av tillståndet. Migrationsverket ska också underrätta Skatteverket om beslut om återkallelse av uppehållstillstånd när beslutet fått laga kraft. Polismyndigheten eller Migrationsverket ska underrätta Skatteverket om beslut om avvisning eller utvisning dels när beslutet fått laga kraft, dels när det är verkställt (7 kap. 8 b § UtlF).

När Skatteverket får en underrättelse om att en person saknar uppehållstillstånd innebär det inte en avregistrering från folkbokföringen utan det leder till att Skatteverket startar en utredning om eventuell avregistrering. Avsaknad av uppehållstillstånd är en omständighet som ska beaktas särskilt vid bedömningen av frågan om avregistrering enligt 20 § FoL. När ett beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och Skatteverket har fått en underrättelse om det, avregistreras utlänningen från folkbokföringen. Dessa underrättelseskyldigheter till Skatteverket syftar till att ge Skatteverket information som behövs för att Skatteverket ska kunna bedöma om personens i fråga fortfarande ska vara folkbokförd eller inte. Det är inte någon information som är sökbar för andra myndigheter i Navet.

En automatisk avregistrering från folkbokföringen när en person saknar uppehållstillstånd har diskuterats i lagstiftningssammanhang.123 Någon sådan bestämmelse har dock inte införts.

4.3.4. Personnummer och samordningsnummer

Vid folkbokföring tilldelas den folkbokförde ett personnummer som identitetsbeteckning. Om en person en gång har tilldelats ett personnummer kvarstår det även om personen senare avregistreras från folkbokföringen. Att ha ett personnummer är alltså inte detsamma som att vara folkbokförd i landet. Personnumret i sig ger inte några rättigheter.

123Prop. 2012/13:120Folkbokföring i framtiden s. 55.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

Ett samordningsnummer är ett nummer som Skatteverket tilldelar en person på begäran av en myndighet. Det sker när en myndighet behöver ett identitetsdokument för att hantera ett ärende för den personen.124 Ett samordningsnummer tilldelas en person som inte är eller har varit folkbokförd i Sverige.

4.3.5. Navet och SPAR

Navet är Skatteverkets system för distribution av folkbokföringsuppgifter till samhället. Navets funktioner regleras i lagen och förordningen om behandling av personuppgifter i Skatteverkets folkbokföringsverksamhet. Navet innehåller uppgifter om alla som är folkbokförda eller av annan anledning har tilldelats ett personnummer eller samordningsnummer. Exempel på uppgifter är personnummer, namn, folkbokföringsadress och civilstånd. Navet uppdateras kontinuerligt under dagen allteftersom ärenden registreras i folkbokföringsdatabasen. Genom tillgång till Navet kan alla myndigheter i samhället mot avgift få uppgifter från folkbokföringen. Uppgifterna lämnas i form av kodade datafiler. I Navet kan Skatteverket använda koder som upplyser om olika förhållanden knutna till en person. Det finns till exempel koder för medborgarskap, invandring, flyttning, avregistrering av falsk identitet och utlandsadress. Att besluta om koder utgör verkställighetsåtgärder.

Vissa uppgifter från folkbokföringsdatabasen överförs till Statens personadressregister, SPAR, som också Skatteverket ansvarar för. I SPAR kan privata aktörer ta del av uppgifter, till exempel aktuella adressuppgifter.

4.3.6. Sammanfattning av folkbokföringens betydelse för bosättning i Sverige

Den som är folkbokförd har av Skatteverket vid en framåtsyftande bedömning ansetts komma att regelmässigt tillbringa sin dygnsvila i Sverige i minst ett år. Han eller hon har vid registreringen haft ett uppehållstillstånd om sådant har behövts. Ett uppehållstillstånd med en giltighetstid om ett år kan läggas till grund för folkbokföring,

124 Rekvirerande myndigheter är bland andra Skatteverket, Polismyndigheten, Transportstyrelsen och Försäkringskassan.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

men det är inte ett nödvändigt krav att uppehållstillståndet ska ha en längd om ett år utan också ett kortare uppehållstillstånd kan läggas till grund för folkbokföring, beroende på övriga omständigheter. Enligt uppgifter från Skatteverket folkbokförs dock normalt sett inte en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om sex månader på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

Den som är folkbokförd men inte längre har ett gällande uppehållstillstånd kvarstår som folkbokförd, om inte skäl för avregistrering finns, tills han eller hon lämnar landet. Skatteverket får information från Migrationsverket när en utlänning som haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte inom tre månader från det tillståndet löpt ut har ansökt om förlängning av tillståndet. Skatteverket får också information från Migrationsverket om beslut om återkallelse av uppehållstillstånd när beslutet fått laga kraft.

Varje myndighet som ska pröva rätten till en förmån ansvarar för sin prövning av begreppet bosatt i Sverige. Många förmåner är dock kopplade på ett eller annat sätt till folkbokföringslagens regler om bosättning, till exempel regionernas ansvar för fullständig hälso- och sjukvård och tandvård. Folkbokföringen påverkar därmed indirekt bedömningen av om ett bosättningskrav är uppfyllt eller inte.

4.4. Bistånd till uppehälle och boende

4.4.1. Socialtjänstlagens bestämmelser

Kommunens yttersta ansvar

Enligt socialtjänstlagen svarar varje kommun för socialtjänsten inom sitt område och har det yttersta ansvaret för att enskilda i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver (2 kap. 1 § SoL). Principen om det yttersta ansvaret betyder inte att en kommun regelmässigt ska ta på sig uppgifter som ankommer på andra myndigheter men det yttersta ansvaret kan sägas innebära att det ankommer på vistelsekommunen att lösa ett akut behov av en insats i avvaktan på att en annan huvudman tar sitt ansvar.

Det finns flera exempel från praxis som belyser innebörden av en kommuns yttersta ansvar. I RÅ 84 2:63 prövades frågan om bistånd till psykoterapi skulle tillgodoses eller bekostas av sjukvården eller socialtjänsten. Behovet av insatsen var inte ifrågasatt. Högsta för-

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

valtningsdomstolen instämde i kammarrättens bedömning, vilket innebar att kommunens yttersta ansvar ansågs träda in eftersom oklarheter rådde om ansvarsfördelningen och det inte fick leda till att den enskilde gick miste om behövlig behandling. Bistånd skulle därmed utgå enligt den reglering som nu motsvarar 4 kap. 1 § SoL.

I rättsfallet RÅ 2004 ref. 79 ansågs inte en kommun skyldig att ge bistånd eftersom behovet inte var akut utan en behandlingsinsats via landstinget kunde i stället avvaktas. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att enligt fast praxis avses med kommunens yttersta ansvar en skyldighet för en kommun att tillfälligt ge den enskilde vård som inte kan anstå i avvaktan på att ansvarig huvudman vidtar behövliga insatser. Senare motivuttalanden ansågs inte ändra på det.125Kommunens yttersta ansvar gäller för den som vistas i kommunen, vilket innebär att ansvaret gäller även en person som inte anses bosatt i kommunen.

Bosättningskommun

Det görs en skillnad mellan vistelsekommun och bosättningskommun i socialtjänstlagen. Det finns i 2 a kap. SoL särskilda bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan sådana kommuner i förekommande fall. När de bestämmelserna infördes uttalades att med bosättningskommun avses den kommun till vilken den enskilde har starkast anknytning. Vidare uttalades det att man vid bedömningen kan utgå ifrån att bosättningskommunen är folkbokföringskommunen eller den kommun där en person rätteligen borde vara folkbokförd.126

Bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL

En enskild, som saknar medel för sin försörjning, kan ansöka om bistånd hos sin bosättningskommun och få rätten prövad enligt 4 kap. 1 § SoL. I den paragrafen anges att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsfö-

125 Se prop. 1979/80:1om socialtjänsten del A s. 523, prop. 1981/82:97om hälso- och sjukvårds-

lag s. 44 och prop. 2000/01:80Ny socialtjänstlag m.m. s. 93.

126Prop. 2010/11:49Ansvarsfördelning mellan bosättningskommun och vistelsekommun s. 39 ff.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

ring i övrigt. Det finns krav knutna till rätten till försörjningsstöd, vilka anges i paragrafens andra stycke. I fjärde stycket i paragrafen anges att den enskilde ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom bistånd enligt paragrafen.

Rätten till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL förutsätter en individuell behovsprövning. Den som har egna medel eller lätt realiserbara tillgångar ska först använda dem för sin försörjning innan bistånd kan ges.

Av 4 kap. 3 § SoL framgår för vilka kostnader som försörjningsstöd lämnas. Där nämns bland annat kostnader för livsmedel, kläder och boende. Vissa av dessa kostnader beräknas enligt en av regeringen fastställd riksnorm som framgår av 2 kap. 1 § socialtjänstförordningen. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, ska socialnämnden beräkna de kostnaderna till en högre nivå än riksnormen. I ett enskilt fall får nämnden också beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för det. Ett sådant skäl kan vara att bistånd behöver lämnas i en akut nödsituation.127

För en ensamstående vuxen uppgår försörjningsstödet enligt riksnormen för närvarande till 5 030 kronor i månaden. Fler familjemedlemmar ger rätt till högre bistånd. Bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL kan också utgå för skäliga boendekostnader. Kommunerna bestämmer nivåerna för vad som är högsta godtagbara hyra för olika familjekonstellationer i kommunen.

Bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL

Av 4 kap. 2 § SoL framgår att socialnämnden får ge bistånd utöver vad som följer av 4 kap. 1 § SoL om det finns skäl för det.128 Av förarbetena till regleringen framgår att det till exempel kan vara bistånd till flyttkostnader, skuldsanering, omfattande tandvårdskostnader och liknande.129 Ett beslut om avslag enligt 4 kap. 2 § SoL kan inte överklagas i den ordning som gäller för förvaltningsmål utan kan bara överklagas genom laglighetsprövning. Gränsdragningen mellan bistånd enligt 4 kap. 1 och 2 §§ SoL behandlas i JO 2003/04 s. 236. Frågan gällde rätten till ledsagning. JO uttalade att en ansökan om bistånd i första hand skulle prövas enligt

127 Se prop. 1996/97:124Ändring i socialtjänstlagen s. 170. 128Prop. 2001/02:80Demokrati för det nya seklet s. 267. 129Prop. 1996/97:124 s. 90 ff.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

4 kap. 1 § SoL och, om rätt inte anses finnas vid den prövningen, kan det bli aktuellt att pröva frågan om bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL.

HFD 2017 ref. 33

I rättsfallet HFD 2017 ref. 33 prövades frågan om vilket ansvar en kommun har för att ge ekonomisk hjälp till en person med barn som har fått avslag på ansökan om uppehållstillstånd, vistas i kommunen och håller sig gömd för att undvika avvisning. Högsta förvaltningsdomstolen uttalade att utlänningen omfattades av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. trots att hon inte hade rätt till bistånd enligt den lagen då hon höll sig undan. Med stöd av 1 § andra stycket LMA kunde inte bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL utgå. Utlänningen kunde inte heller få nödbistånd enligt 4 kap. 3 § SoL, eftersom det förutsatte att försörjningsstöd enligt 4 kap. 1 § SoL kunde komma i fråga. Den möjlighet som återstod var att kommunen utifrån sitt yttersta ansvar i 2 kap. 1 § SoL kunde betala ut frivilligt bistånd enligt 4 kap. 2 § SoL.

4.4.2. Bistånd till asylsökande enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

För den som är asylsökande gäller rätt till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Lagen innehåller bestämmelser om boende, bistånd, sysselsättning och förmåner samt statlig ersättning till en kommun m.m. Asylsökande ingår som en av tre grupper som omfattas av lagen. Nedan kommer endast relevanta bestämmelser som gäller för asylsökande, det vill säga den personkrets som avses i 1 § första stycket 1 LMA att redovisas, eftersom de bestämmelserna är mest lämpliga att tillämpa för de utlänningar som berörs i promemorian.

Förhållandet till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL

I 1 § andra stycket LMA anges att den som omfattas av den lagen inte har rätt till bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL för förmåner av motsvarande karaktär och att rätt till bistånd inte heller finns för bostads-

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

kostnader. Bistånd enligt andra bestämmelser i socialtjänstlagen än 4 kap. 1 § SoL kan utgå till asylsökande.

Ansökan om dagersättning och särskilt bidrag

En utlänning, som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl., kan ansöka om dagersättning och särskilt bidrag. I 8 § FMA anges att en sådan ansökan ska vara skriftlig och innehålla en förklaring på heder och samvete att de uppgifter om ekonomiska och personliga förhållanden som lämnats i ansökan är riktiga. Förklaringen ska vara underskriven av den sökande. I 8 a § FMA anges att den som ansöker om eller får bland annat dagersättning eller särskilt bidrag till den myndighet som lämnar biståndet ska anmäla sådana ändringar i fråga om inkomst och andra förhållanden som kan antas påverka rätten till eller storleken av biståndet. Av 8 § första stycket LMA framgår att bistånd till en asylsökande lämnas under förutsättning att utlänningen är registrerad vid en förläggning.

Av 17 § LMA framgår att den som omfattas av lagen och som saknar egna medel har rätt till bistånd för sin dagliga livsföring (dagersättning). Dagersättningen storlek varierar utifrån familjekonstellation och om kost ingår i inkvarteringen. Det framgår av 6 § FMA. För en ensamstående utan barn är beloppet 71 kronor per dag inklusive egen mathållning och 24 kronor per dag exklusive egen mathållning. För utbetalning av dagersättningen tillhandahålls för närvarande ett ICA-kort av Migrationsverket.

Nedsättning av dagersättning

Av 10 § LMA framgår att dagersättningen får sättas ned i vissa situationer. Det gäller enligt första stycket om en utlänning som har fyllt 18 år utan giltigt skäl vägrar delta i verksamhet som avses i 4 § LMA (sysselsättning), om han eller hon försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att inte medverka till att klarlägga sin identitet eller försvårar utredningen i ärendet om uppehållstillstånd genom att hålla sig undan. Nedsättningen får initialt inte avse den del av ersättningen som avser att täcka utgifter för utlänningens egen mathållning. Dagersättningen får sättas ned helt om utlänningen efter en första nedsättning på nytt bryter mot vad som anges i första

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

stycket, om utlänningen erbjuds plats på en förläggning och fri kost ingår i den erbjudna inkvarteringen. Nedsättning av dagersättningen får också ske om utlänningen utan giltigt skäl vägrar medverka till åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas.

Bestämmelserna avspeglar EU-rättspraxis för asylsökande och därmed vad som gäller enligt mottagandedirektivet. Enligt det direktivet ska de materiella mottagningsvillkoren tillgodose en värdig levnadsstandard. Av en dom från EU-domstolen framgår att det inte är förenligt med mottagandedirektivet att dra in alla materiella stöd vid en misskötsamhet.130 I målet, som rörde ett ensamkommande barn, var såväl boende som mat indraget.

Det ska här särskilt noteras att de utlänningar för vilka nya bestämmelser nu ska föreslås inte omfattas av mottagandedirektivet utan av återvändandedirektivet. Det innebär att de materiella mottagningsvillkor som anges i mottagandedirektivet inte gäller för dessa utlänningar.

Ändring av ett gynnande beslut om dagersättning

I rättsfallet HFD 2023 ref. 3 behandlades frågan om dagersättning kunde dras in av Migrationsverket mot bakgrund av att lagen om mottagande av asylsökande m.fl. inte har något uttrycklig bestämmelse om det. Högsta förvaltningsdomstolen kom fram till att Migrationsverket hade rätt att dra in dagersättningen med motiveringen att 37 § FL var tillämplig, att ett av kraven för att få dagersättning är att utlänningen saknar egna medel (17 § LMA) och att det i 8 a § FMA anges att en utlänning ska anmäla ändrade förhållanden i fråga om inkomst som kan påverka rätten eller storleken av biståndet. Mot den bakgrunden ansåg Högsta förvaltningsdomstolen att det framgick av föreskrifterna som beslutet att bevilja dagersättning grundade sig på att beslutet får återkallas om det framkommer att den asylsökande har egna ekonomiska medel.

130 Se mål C-233/18.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

Särskilt bidrag

En asylsökande kan också ansöka om ett bistånd i form av ett särskilt bidrag, vilket regleras i 18 § LMA. Det kan ges om det föreligger ett annat angeläget behov. Det särskilda bidraget får avse kostnader som är nödvändiga för en dräglig livsföring, till exempel kostnader för vinterkläder, glasögon, kosttillskott, utrustning för funktionshindrade och spädbarnsutrustning (7 § FMA). I vissa fall kan ett särskilt bidrag lämnas för avgifter för sjukvård, läkemedel och tandvård också, vilket framgår av förordningen om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar. Migrationsverket gör en individuell bedömning av behovet och särskilt bidrag ges bara för det billigaste alternativet som kan uppfylla behovet. Inte heller särskilt bidrag ges till den som bosatt sig i ett område med sociala och ekonomiska utmaningar.

Logi

En asylsökande ska enligt 3 § LMA erbjudas en plats på en förläggning. Det är Migrationsverket som driver förläggningarna. Av 3 a § LMA framgår att en asylsökande som inte önskar utnyttja en erbjuden plats på en förläggning ändå ska vara registrerad vid en sådan. Det framgår av 14 § LMA att den som inte själv ordnar bostad har rätt till logi på en förläggning. Den som har inkomst av förvärvsarbete eller har annan inkomst eller egna tillgångar och som har logi på en förläggning ska betala ett skäligt belopp som ersättning till Migrationsverket (15 § LMA). I visst fall kan en asylsökande som på egen hand ordnar bostad ha rätt bistånd i form av bostadsersättning (16 § LMA). Villkoren för det framgår av 4 § FMA. Bostadsersättning kan beviljas en utlänning som har fått en anställning om minst tre månader och måste flytta till en ort där Migrationsverket saknar möjlighet att erbjuda anläggningsboende.

Sysselsättning

Av 4 § LMA framgår att Migrationsverket i lämplig omfattning ska erbjuda sysselsättning till en asylsökande. Som exempel nämns svenskundervisning, skötsel av anläggningen eller annan sysselsättning som gör vistelsen meningsfull.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

4.4.3. När upphör rätten till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.?

Enligt 11 § första stycket 1 och 2 LMA upphör rätten till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. i regel när uppehållstillstånd beviljas eller när utlänningen lämnar landet.

Av andra stycket i samma paragraf framgår att för en vuxen utlänning som inte bor tillsammans med ett eget barn under 18 år eller ett barn under 18 år för vilket han eller hon får anses ha trätt i föräldrarnas ställe upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, också när utlänningens tidsfrist för frivillig avresa löper ut eller när beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft, om beslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa.

Av tredje stycket i samma paragraf framgår att när det finns en tidsfrist för frivillig avresa upphör dock inte rätten till bistånd när fristen löper ut om beslutet om avvisning eller utvisning då inte får verkställas till följd av att Migrationsverket eller en domstol har beslutat om inhibition eller har beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. Rätten till bistånd upphör då, om det inte är uppenbart oskäligt, i stället en vecka efter det att beslutet om avvisning eller utvisning på nytt blir verkställbart. Med uppenbart oskäligt avses vissa situationer där utlänningen inte kan avvisas eller utvisas, till exempel när verkställighet inte kan ske trots att utlänningen har medverkat fullt ut eller vid allvarlig sjukdom av tillfällig karaktär. Kravet på att det ska vara uppenbart oskäligt innebär att undantaget ska tillämpas restriktivt och att det måste finnas starka skäl.

4.4.4. Återinträde enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl.

I 11 a § LMA anges att om bistånd har upphört enligt 11 § andra eller tredje stycket LMA och Migrationsverket eller en domstol därefter beslutar om inhibition i verkställighetsärendet, eller beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL, har utlänningen efter anmälan till Migrationsverket åter rätt till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Om beslutet om avvisning eller utvisning på nytt blir verkställbart upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, en vecka efter den tidpunkten. För återinträde i lagen om

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

mottagande av asylsökande m.fl. krävs alltså att utlänningen tidigare har omfattats av den lagen.

4.4.5. Sammanfattning om när rätten till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. upphör

Sammanfattningsvis kan sägas att rätten till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. i regel upphör när utlänningen beviljas uppehållstillstånd eller, för en vuxen utlänning som inte bor tillsammans med barn, när han eller hon har ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning. Om avlägsnandebeslutet innehåller en tidsfrist för frivillig avresa upphör rätten till bistånd i stället när tidsfristen löper ut. Om utlänningen bor med ett barn upphör rätten till bistånd i stället i regel när uppehållstillstånd ges eller, om utlänningen fått ett beslut om avvisning eller utvisning, när han eller hon lämnar landet.

Om uppehållstillstånd beviljas tas utlänningen emot för etablering i en kommun. Om han eller hon bor i eget boende förloras rätten till ekonomiskt stöd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. en månad efter beviljat uppehållstillstånd.

4.4.6. LMA-kort för asylsökande

Ett LMA-kort utfärdas till den som ansöker om asyl och är ett bevis på att personen är asylsökande (2 b § FMA). Kortet innehåller foto och personuppgifter samt personens ärendenummer hos Migrationsverket, vilket underlättar vid kontakter med denna myndighet och andra myndigheter. Kortet innehåller också en QR-kod. Kortet ska förlängas var tredje månad, vilket görs av Migrationsverket vid en personlig kontakt med den asylsökande. QR-koden kan skannas och då ge uppdaterad information om till exempel kortets giltighet och om utlänningen har undantag från kravet på arbetstillstånd (AT-UND). Kortet ska lämnas tillbaka när en person skrivs ut från Migrationsverket, oavsett om det sker på grund av att uppehållstillstånd beviljas eller om personen ska lämna Sverige eller rätten till bistånd har upphört av något annat skäl. Kortet ska visas upp vid vårdbesök och medför då en lägre avgift till exempel för besök på vårdcentral, akutbesök hos tandläkare och medicin.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

4.4.7. Förslag av Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande

Utredningen om ett ordnat initialt mottagande av asylsökande har lämnat delbetänkandet En ny ordning för asylsökandes boende (SOU 2022:64). Betänkandet har lett till lagrådsremissen En ny ord-

ning för asylsökandes boende. I lagrådsremissen föreslås bland annat

följande.

Alla asylsökande, med vissa undantag, ska tilldelas en plats på ett boende som Migrationsverket ansvarar för, ett asylboende. Att bo på tilldelad plats på asylboendet ska vara ett villkor för att kunna få dagersättning och särskilt bidrag. Undantag ska gälla för en asylsökande som bor med nära familjemedlemmar och för en asylsökande som med hänsyn till sina personliga förhållanden har synnerliga skäl för att inte bo på asylboendet. Detsamma gäller för ensamkommande barn som en kommun ska ordna boende för på samma sätt som gäller i dag.

Migrationsverket ska när det behövs få kontrollera om en asylsökande uppfyller boendevillkoret genom att undersöka boendeutrymme och slutna förvaringsställen som den asylsökande disponerar på asylboendet.

Den som inte bor på ett asylboende ska hålla Migrationsverket underrättat som sin aktuella bostadsadress. Om det inte sker får Migrationsverket betrakta ansökan om uppehållstillstånd återkallad, med vissa undantag.

Utredningen fick tilläggsdirektiv och slutredovisade sitt uppdrag i oktober 2024 (SOU 2024:68). I det betänkandet ges bland annat förslag om att en ny lag, mottagandelagen, ska ersätta lagen om mottagande av asylsökande m.fl.131

4.4.8. Mottagningscenter och återvändandecenter inrättas av Migrationsverket

Migrationsverket har fått ett regeringsuppdrag som innebär att planera för ett nytt system för mottagande av asylsökande genom en omfattande utbyggnad av boendeplatser i Migrationsverkets regi.132

131 Dir. 2023:93 och dir. 2024:47. 132 Regeringsbeslut den 7 mars 2024, Ju2024/00608.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

Migrationsverket har på uppdrag av regeringen sedan 2022 arbetat med att inrätta så kallade återvändandecenter.133 Ett återvändandecenter är ett boende avsett för utlänningar som har fått ett verkställbart överförings-, avvisnings- eller utvisningsbeslut. Migrationsverket ska erbjuda alla utlänningar med ett sådant beslut plats på ett återvändandecenter. Ett aktivt motiveringsarbete för att de utlänningar som bor på återvändandecenter ska återvända frivilligt ska ske under vistelsen.

4.5. Socialförsäkringsförmåner

I socialförsäkringsbalken finns bestämmelser om olika förmåner vilka kan delas in i bosättningsbaserade förmåner, med vilket menas förmåner som grundas på bosättning i Sverige, arbetsbaserade förmåner, som avser förmåner grundade på arbete i Sverige, och övriga förmåner, som grundas på andra omständigheter än bosättning och arbete. Några exempel på bosättningsbaserade förmåner är föräldrapenning på lägstanivå och grundnivå, barnbidrag, bostadsbidrag och garantipension. Exempel på arbetsbaserade förmåner är föräldrapenning på sjukpenningnivå, tillfällig föräldrapenning, inkomstgrundad ålderspension, sjukpenning och arbetsskadeersättning. För de arbetsbaserade förmånerna gäller att arbetsinkomsterna, vilka avspeglas i den sjukpenninggrundande inkomsten, ger rätt till högre ersättningar.

De övriga förmånerna utgörs av bland annat statligt personskadeskydd, som utgår till personer som tjänstgör inom viss verksamhet eller vistas på institution för vård eller till exempel är tagna i förvar (7 kap. 2 § SFB).

4.5.1. Krav på att vara försäkrad för bosättningsbaserade förmåner

För att ha rätt till bosättningsbaserade förmåner gäller ett krav på att vara försäkrad enligt socialförsäkringsbalken. Enligt 4 kap. 2 och 3 §§ SFB är den försäkrad som uppfyller kravet på bosättning och gällande krav på försäkringstider. För att omfattas av socialförsäk-

133 Ju2022/02319 och Ju2023/01593 och Migrationsverkets rapport Redovisning av uppdrag att inrätta återvändandecenter, dnr 1.1.2-2023-10489.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

ringsskyddet ska den försäkrade dessutom uppfylla de andra krav som gäller för respektive förmån enligt 5–7 kap. SFB (4 kap. 3 § andra stycket).

De bosättningsbaserade förmånerna regleras i 5 kap. SFB. Av 5 kap. 2 § SFB framgår att vid tillämpning av bestämmelserna i balken ska en person anses vara bosatt i Sverige om han eller hon har sitt egentliga hemvist här. Bosättningsbegreppet svarar mot vad som i huvudsak gäller enligt folkbokföringslagen. Det egentliga hemvistet bestäms enligt den så kallade dygnsviloprincipen.

Av 5 kap. 3 § SFB framgår att den som kommer till Sverige och kan antas komma att vistas här under längre tid än ett år anses bosatt här, om inte synnerliga skäl talar emot det. Bedömningen av om det kan antas att en person kommer att vistas här under mer än ett år ska göras på grundval av den enskildes personliga förhållanden. Syftet med vistelsen får vägas in i bedömningen. Undantagsregeln om synnerliga skäl avser främst en utlänning som vistas här för att avtjäna ett fängelsestraff, men kan också gälla en utlänning som vistas här för behandling inom sjukvården.134

Det finns också särskilda bestämmelser för utlänningar som har ett uppehållstillstånd på grund av tillfälligt skydd eller ett uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd.

4.5.2. Krav på uppehållstillstånd

Av 5 kap. 12 § första stycket SFB framgår att till den som behöver ha uppehållstillstånd får bosättningsbaserade förmåner lämnas tidigast från och med den dag då ett sådant tillstånd börjar gälla men inte för längre tid tillbaka än tre månader före det att uppehållstillståndet beviljades. Om det finns synnerliga skäl får förmåner lämnas även om uppehållstillstånd inte har beviljats. Av förarbetena framgår att med synnerliga skäl avses när prövningen endast är av formell natur, såsom för inflyttade adoptivbarn till här bosatta.

Det framgår av andra stycket i 5 kap. 12 § SFB att även när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har löpt ut får bosättningsbaserade förmåner lämnas, utan hinder av att uppehållstillståndet har upphört, om en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd har kommit in till Migrationsverket innan det tidigare tillståndet har upphört att

134 Se prop. 1998/99:119Socialförsäkringens personkrets s. 91 och 176.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

gälla och ansökan avser ett fortsatt tillstånd på samma grund eller på sådan annan grund som enligt vissa bestämmelser kan beviljas efter inresan. Detsamma gäller om ett nytt uppehållstillstånd har sökts med stöd av någon bestämmelse i lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå. Det framgår också av den paragrafen att om ansökan avslås får förmåner lämnas till dess att utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket UtlL har löpt ut och om någon tidsfrist inte angetts får förmåner lämnas till dess att beslutet fått laga kraft.135

Tillämpningen av kravet på uppehållstillstånd framgår av rättsfallet HFD 2016 ref. 43. Frågan var om en utländsk medborgare som hade bott i Sverige i flera år men vars tidsbegränsade uppehållstillstånd hade löpt ut och som ansökt om underhållsstöd och barnbidrag (bosättningsbaserade förmåner), hade rätt till det. Högsta förvaltningsdomstolen konstaterar att socialförsäkringsbalken inte innehåller några bestämmelser om att det ska fattas något särskilt beslut om försäkringstillhörighet. Frågan om tillhörigheten och andra villkor ska utredas när rätten till en förmån prövas. Det grundläggande försäkringsvillkoret är bosättning i Sverige vid tidpunkten för försäkringsfallet. Dessutom ska den enskilde uppfylla de särskilda villkoren i 5 kap. SFB, bland annat kravet på uppehållstillstånd. Utbetalningen av en förmån förutsätter uppehållstillstånd, om inte synnerliga skäl föreligger. I målet ansågs inga synnerliga skäl finnas. Eftersom såväl föräldern som barnet saknade uppehållstillstånd vid Försäkringskassans beslut, var ett av de särskilda villkoren för barnbidrag och underhållsstöd inte uppfyllt och därmed saknades rätt till barnbidrag och underhållsstöd.

4.5.3. Vad gäller för asylsökande?

En asylsökande uppfyller inte bosättningskravet och saknar uppehållstillstånd, vilket innebär att en asylsökande inte är försäkrad för bosättningsbaserade förmåner. Av 5 kap. 12 § tredje stycket SFB framgår också att förmåner enligt första stycket inte lämnas för tid då bistånd enligt LMA har lämnats till den försäkrade, om förmånerna är av motsvarande karaktär. Med motsvarande karaktär menas att förmånen ska täcka samma behov som det bistånd som personen re-

135 Se prop. 2016/17:172Ett sammanhållet mottagande med tidsbegränsade uppehållstillstånd.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

dan fått utbetalt. Syftet med regleringen är att undvika att dubbla förmåner lämnas till asylsökande m.fl.136

4.5.4. Pågående utredningsuppdrag

Kommittén om kvalificering till socialförsäkringssystemet och ekonomiskt bistånd (S 2023:12) har i uppdrag att se över kvalificeringen till socialförsäkringssystemet och till ekonomiskt bistånd för nyanlända. Ett särskilt fokus gäller för de bosättningsbaserade förmånerna. Uppdraget ska redovisas senast den 25 april 2025.137

4.6. Stöd och service enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade

4.6.1. Krav på bosättning i kommunen

En kommun har ansvaret för att ge olika typer av insatser till personer med funktionsnedsättningar enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Insatserna anges i 9 § LSS och bland dem finns bland annat biträde av personlig assistent, ledsagarservice och andra typer av stödinsatser. Det framgår av 7 § LSS att personer som omfattas av lagens personkrets, som anges i 1 § LSS, har rätt till insatserna om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Av 16 § LSS framgår att kommunens ansvar gäller för dem som är bosatta i kommunen. Av förarbeten till den lagen samt praxis framgår att en person i regel anses bosatt på den ort där han eller hon är folkbokförd.138 Dock är folkbokföringen och bestämmelserna om rätt folkbokföringsort endast hjälpmedel vid bedömningen av var en person ska anses bosatt. I stället är det där personen faktiskt bor som är avgörande.139

I 51 kap. SFB finns bestämmelser om statlig assistansersättning som kan beviljas av Försäkringskassan. Av 51 kap. 1 § SFB framgår att en försäkrad som omfattas av 1 § LSS kan för sin dagliga livsföring få assistansersättning för sådan personlig assistans som avses i

136Prop. 1998/99:119 s. 100. 137 Dir. 2023:149 och tilläggsdirektiv 2024:71. 138 Se prop. 1992/93:159om stöd och service till vissa funktionshindrade s. 185 och RÅ 2007 not. 182. 139 JO:s beslut den 26 april 2010, dnr. 1646-2009.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

9 a § LSS. För att ha rätt till den statliga assistansersättningen är kravet enligt 51 kap. 3 § SFB att den försäkrade behöver personlig assistans mer än 20 timmar i veckan för sådana grundläggande behov som avses i 9 a § LSS. Det finns alltså ett krav på att omfattas av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade för att ha rätt till assistansersättning enligt socialförsäkringsbalken.

4.6.2. Stöd och service till asylsökande

En asylsökande är inte folkbokförd och anses därför som utgångspunkt inte bosatt i Sverige och kan därför inte få en insats enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Bestämmelsen i 1 § andra stycket LMA anger därutöver att bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL inte kan utgå för en förmån av motsvarande karaktär. Tolkningen av om en insats i form av hemtjänst eller liknande praktisk hjälp i hemmet är en insats av samma karaktär som kan utges enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. är omtvistad. Ansvarsfördelningen mellan en kommun och Migrationsverket i frågor om hemtjänst får i viss mån anses som oklar.

4.7. Hälso- och sjukvård

Det är regionerna som har ansvaret för hälso- och sjukvården för dem som är bosatta inom regionen. Även andra kategorier av personer ska av en region erbjudas hälso- och sjukvård enligt 8 kap. 2 § HSL. Visst ansvar för vård ligger också på kommunerna. De ansvarar enligt 12 kap. HSL för vård för personer som bor i olika boendeformer enligt socialtjänstlagen, för hemsjukvård och för viss rehabilitering. Den som är bosatt i en region omfattas alltså fullt ut av den hälso- och sjukvård som ges i Sverige, oavsett medborgarskap. Med hälso- och sjukvård avses åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador, sjuktransporter och omhändertagande av avlidna (2 kap. 1 § HSL).

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

4.7.1. Vilka krav gäller för att omfattas av fullständig hälso- och sjukvård?

Bosättningsbegreppet är centralt för att erbjudas fullständig hälso- och sjukvård. Av förarbetena framgår att bosättningsbegreppet ska tolkas utifrån folkbokföringslagens principer.140 I praktiken har kravet på bosättning tillämpats så att en person behöver vara folkbokförd i regionen för att erbjudas vård enligt hälso- och sjukvårdslagen.

Olika typer av vård

Socialstyrelsen definierar vård av olika omfattning i Sverige på så sätt att det finns fullständig vård, omedelbar vård och vård som inte kan anstå. Definitionerna är hämtade från olika förarbeten.141 Huvudregeln är den fullständiga vården, med vilket menas all vård som tillhandahålls i Sverige.

Uttrycket omedelbar vård anger omfattningen av vård som regionerna är skyldiga att tillhandahålla dem som vistas i regionen, även utan att en person är folkbokförd där. Enligt förarbetena avses akuta vårdbehov som inte kan anstå tills personen får vård i hemregionen. Skyldigheten gäller i princip bara om den vårdbehövande inte utan men kan flyttas till exempel till ett sjukhus i sin hemregion.142

Uttrycket vård som inte kan anstå avser en utvidgning av den vård som omfattar omedelbar vård. Begreppet omfattar vård och behandling av sjukdomar och skador i de fall där även en måttlig fördröjning bedöms kunna medföra allvarliga följder för patienten. Också följdinsatser till sådan vård omfattas och psykiatrisk vård. I uttrycket ligger också att erbjuda vård i ett tidigt skede för att förhindra eller motverka att ett mer allvarligt sjukdomstillstånd uppstår. Uttrycket kan också omfatta att erbjuda hjälpmedel eller liknande för personer med funktionsnedsättning. Det är den behandlande läkaren som i det enskilda fallet bedömer vilken vård som inte kan anstå.143

Vård ska ges med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans värdighet. Den som har störst behov av vård ska prioriteras. Det finns en av riksdagen antagen prioritetsord-

140Prop. 1981/82:97 s. 115 och prop. 2016/17:43En ny hälso- och sjukvårdslag s. 137. 141Prop. 2012/13:109Hälso- och sjukvård till personer som vistas i Sverige utan tillstånd och prop. 2007/08:105Lag om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. 142Prop. 1981/82:97 s. 119. 143Prop. 2012/13:109 s. 40 och prop. 2007/08:105 s. 37 f.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

ning för vård utifrån olika etiska prioriteringar. Högst står människovärdesprincipen, därefter kommer behovs- och solidaritetsprincipen och sedan kostnadseffektivitetsprincipen. Några exempel på högt prioriterad vård som räknas upp i den prioritetsordningen och som enligt Socialstyrelsen ingår i begreppet vård som inte kan anstå är: vård av livshotande akuta sjukdomar och skador, vård av sjukdomar och skador som utan behandling leder till varaktigt invalidiserande tillstånd eller för tidig död, vård vid svåra kroniska sjukdomar, palliativ vård i livets slutskede och vård av människor med nedsatt autonomi.144 Socialstyrelsen poängterar att såväl akuta som kroniska sjukdomar kan variera i svårighetsgrad för samma patient över tid och att vårdbehovet därmed kan förändras.

4.7.2. Tandvård enligt tandvårdslagen

Tandvård regleras i tandvårdslagen och tandvårdsförordningen. Av tandvårdslagen framgår bland annat följande. Med tandvård avses åtgärder för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i munhålan. Av 5 § tandvårdslagen framgår bland annat att varje region ska erbjuda en god tandvård åt dem som är bosatta inom regionen. Den tandvård som regionen bedriver benämns folktandvård. Regionen får sluta avtal med någon annan att utföra de uppgifter som regionen ansvarar för enligt lagen (5 § tandvårdslagen). EUmedborgare med flera som har rätt till vårdförmåner enligt förordningen om samordning av de sociala trygghetssystemen omfattas också av regionernas ansvar att erbjuda fullständig tandvård (5 a § tandvårdslagen).

Av 6 § första stycket tandvårdslagen framgår att om någon vistas i regionen utan att vara bosatt där behöver omedelbar tandvård, ska regionen erbjuda sådan tandvård. Av andra stycket i samma paragraf framgår att särskilda bestämmelser om tandvård finns i lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. och i lagen om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd.

Av 7 § första stycket 1 tandvårdslagen framgår att folktandvården ska ansvara för regelbunden och fullständig tandvård för personer till och med det år de fyller 23 år. Det framgår också att folktandvår-

144Prop. 1996/97:60Prioriteringar inom hälso- och sjukvården s. 31 och s. 40 f.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

den ansvarar för specialisttandvård för personer från och med det år de fyller 24 år och för övrig tandvård från och med det år då en person fyller 24 år i den omfattning som regionen bedömer lämpligt.

Den tandvård som avses i 7 § första stycket 1 tandvårdslagen ska vara avgiftsfri för patienten, vilket framgår av 15 a § tandvårdslagen. Vårdgivaren får dock ta ut en avgift om en patient på begäran ges tandvård som inte är nödvändig för att uppnå ett från odontologisk synpunkt funktionellt och utseendemässigt godtagbart resultat och när en patient uteblir från ett avtalat besök.

4.7.3. Hälso- och sjukvård till asylsökande

I lagen om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl., här benämnd 2008 års lag, finns bestämmelser om regionernas skyldigheter att, utöver vad som följer av hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen, erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård åt asylsökande och vissa andra utlänningar.

Av 4 § första stycket 1 i 2008 års lag framgår bland annat att den som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande enligt utlänningslagen och som inte är folkbokförd här i landet omfattas av lagen. Av paragrafens andra stycke framgår att en sådan utlänning omfattas av lagen även om han eller hon har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller emellertid inte en utlänning som håller sig undan så att ett sådant beslut inte kan verkställs.

I 5 § första stycket i samma lag anges att en utlänning som inte fyllt 18 år, och som omfattas av 4 § första stycket 1 i lagen, av en region ska erbjudas vård i samma omfattning som erbjuds den som är bosatt inom regionen. Det innebär att fullständig hälso- och sjukvård erbjuds till barn.

Av 6 § i 2008 års lag framgår att en begränsad vård även erbjuds utlänningar som har fyllt 18 år och som omfattas av 4 § första stycket 1 i lagen. Det är vård som inte kan anstå, mödrahälsovård, vård vid abort och preventivmedelsrådgivning.

Av 7 § i 2008 års lag framgår att en hälsoundersökning ska erbjudas alla utlänningar som omfattas av 4 § i lagen och som har etablerat boende inom regionen, om det inte är uppenbart obehövligt.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

4.7.4. Tandvård till asylsökande enligt 2008 års lag

2008 års lag omfattar både hälso- och sjukvård och tandvård. Den som omfattas av lagen och inte har fyllt 18 år ska av regionen erbjudas vård i samma omfattning som den som är bosatt inom regionen (5 §). Den som har fyllt 18 år ska enligt 6 § erbjudas vård som inte kan anstå samt viss annan vård hänförlig till hälso- och sjukvård. Rätten till omedelbar tandvård följer av 6 § tandvårdslagen och gäller både för den som är bosatt i landet och för den som inte är det och behöver omedelbar tandvård när han eller hon vistas här.

En skillnad när det gäller barns och ungas tandvård är att en ung person som är bosatt i Sverige har rätt till fullständig tandvård utan patientavgift till och med det år han eller hon fyller 23 år.145 En ung person som omfattas av 2008 års lag har endast rätt till fullständig tandvård till dess han eller hon fyllt 18 år.146

4.7.5. Vårdavgifter

Läkarvård med läkemedel

Vilken vårdavgift som en asylsökande, som omfattas av LMA:s personkrets, själv ska betala framgår av 1994 års förordning om vårdavgifter m.m. för vissa utlänningar jämförd med 1996 års förordning om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande. Det är bara sådan vård som vårdgivaren får ersättning för enligt 1996 års förordning som omfattas av reducerade vårdavgifter enligt 1994 års förordning.

I 2 § i 1996 års förordning anges att för en vuxen utlänning ges ersättning för bland annat omedelbar vård och vård som inte anstå. För barn ges ersättning för full hälso- och sjukvård utan avgift. Även utlänningar som hålls i förvar omfattas av förordningarna.

För vuxna är vårdavgiften 50 kronor för besök hos läkare inom den offentliga primärvården och för läkarvård som ges efter remiss av sådan läkare (2 § i 1994 års förordning). En avgift på 25 kronor tas ut för annan sjukvårdande behandling än läkarvård, om den ges av en vårdgivare efter remiss av en läkare inom den offentliga vården (3 § i 1994 års förordning). Det framgår av 3 a § i 1994 års förord-

145 Se 7 och 15 a §§tandvårdslagen. 146 Se 5 § i 2008 års lag.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

ning att vårdavgift och avgift för sjukresa enligt 2 och 3 §§ i samma förordning endast ska betalas om motsvarande avgift ska betalas av andra vårdtagare.

I 4 § i 1994 års förordning anges viss typ av vård som är kostnadsfri och det gäller förebyggande barna- och mödravård som ges av en vårdgivare inom den offentliga primärvården, förlossningsvård och vård och åtgärder enligt smittskyddslagen.

Det framgår av 5 § i samma förordning att ett särskilt bidrag får betalas ut av Migrationsverket om en utlänning på grund av akut sjukdom eller något annat skäl anlitat en vårdgivare som har tagit ut en högre avgift än som anges i 2–4 §§ i förordningen.

För receptförskrivna läkemedel ska en avgift om högst 50 kronor betalas av utlänningen enligt 6 § i 1994 års förordning. För barn tas ingen avgift ut för läkemedel och andra varor som avses i 15– 18 §§ lagen om läkemedelsförmåner m.m.

Det finns en lättnadsregel i 7 § i 1994 års förordning som innebär att Migrationsverket får betala ett särskilt bidrag enligt 18 § LMA om en utlänning inom loppet av sex månader har betalat mer än 400 kronor enligt 2, 3 eller 6 § i förordningen. Om det i en familj finns fler än ett barn under 18 år ska beloppet 400 kronor avse det sammanlagda belopp som betalats för barn under 18 år. Det gäller vårdavgifter för läkarbesök inom den offentliga primärvården och för vård som ges efter remiss av sådana läkare, vårdavgift för annan sjukvårdande behandling eller sjukresa eller vårdavgift för läkemedel.

Tandvård

Vårdavgifter för tandvård regleras i 8 och 9 §§ i 1994 års förordning. Enligt 8 § i förordningen är vårdavgiften 50 kronor för behandling hos en tandläkare inom folktandvården och för behandling hos en tandläkare som tillhör en vårdgivare som regionen slutit avtal med. Tandvård hos en sådan tandläkare är kostnadsfri för en utlänning som inte har fyllt 18 år.

För vårdavgift för tandvård finns i 9 § i förordningen en regel som innebär att om en utlänning har anlitat en annan tandläkare än en som avses i 8 § i förordningen får Migrationsverket betala ett särskilt bidrag enligt 18 § LMA för den del av avgiften som överstiger 50 kronor.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

Av 10 § i 1994 års förordning framgår att om det finns särskilda skäl får Migrationsverket även i andra fall än som anges i 5, 7 eller 9 § i förordningen betala särskilt bidrag för avgifter.

4.8. Utbildningsfrågor

För de utlänningar som uppdraget omfattar är också frågor om rätten och tillgången till utbildning av intresse.

Skollagen reglerar bland annat skolplikt och rätt till olika slag av utbildning. Skolplikt gäller för barn som är bosatta i Sverige för bland annat utbildning i grundskola.147 Skolplikt gäller inte för asylsökande barn. De har rätt till utbildning i grundskolan men inte skolplikt. Detsamma gäller barn som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning. Att de har rätt till utbildning men inte skolplikt innebär att kommuner och vårdnadshavare inte har någon skyldighet att se till att asylsökande barn går i skolan. Av 15 kap. 5 § skollagen framgår att gymnasieskolan ska vara öppen för ungdomar som avslutat grundskoleutbildningen och påbörjar gymnasieutbildning under tiden till och med det första kalenderhalvåret det år de fyller 20 år. Det framgår också att bestämmelserna om gymnasieskolan bara gäller för ungdomar som är bosatta i landet. Av 29 kap. 2–5 §§ samma lag framgår vilka som räknas som bosatta. I 29 kap. 3 § i lagen finns vissa begränsningar i rätten till utbildning.

4.8.1. Asylsökande har rätt till gymnasieutbildning

Av 29 kap. 2 § andra stycket 1 skollagen framgår att som bosatt i landet i skollagens mening anses även den som inte är folkbokförd här men som omfattas av 1 § första stycket eller 1 a § första stycket LMA, vilket i princip är alla som omfattas av den lagen. Utlänningar som omfattas av LMA ska anses bosatta enligt skollagen även om de har meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller förutsatt att de inte håller sig undan så att avlägsnandebeslutet inte kan verkställas. En utlänning som omfattas av lagen om mottagande av asylsökande m.fl. och som därmed anses bosatt i landet i skollagens mening har rätt till gymnasieutbildning om han eller hon

147 Se 7 kap.2 och 3 §§skollagen.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

har påbörjat utbildningen innan 18 års ålder. Det finns inte någon rätt till komvux för en asylsökande. Det framgår av 29 kap. 3 § skollagen.

4.8.2. Den som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning har rätt till gymnasieutbildning

Även personer som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning ska anses som bosatta i Sverige enligt skollagen (29 kap. 2 § andra stycket 5). De har rätt till bland annat gymnasieskola och anpassad gymnasieutbildning, om de påbörjar utbildningen innan de fyllt 18 år (29 kap. 3 § skollagen).

Av förarbetena framgår bland annat följande. Till personkretsen räknas bland annat personer som har haft rätt att vistas i landet men för vilka rätten har upphört, till exempel personer som har ansökt om uppehållstillstånd enligt utlänningslagen men fått avslag och därefter har hållit sig undan verkställighet. Hit räknas också personer som har haft ett uppehållstillstånd tidigare, till exempel ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, som har löpt ut. Även en utlänning som vistas i Sverige utan att ha gett sig till känna för någon myndighet räknas hit.

I förarbetena diskuteras för- och nackdelar med att ge rätt till utbildning till den aktuella personkretsen. Utgångspunkten är att de personer som lever och arbetar i Sverige ska ha tillstånd att göra det och att avlägsnandebeslut ska verkställas. Det lyfts fram att ett barn som ingår i en familj som vistas olagligt i landet befinner sig i en påfrestande situation och att en rätt till utbildning i den situationen kan spela en väsentlig roll för ett barnets hälsa och utveckling. Genom att barn ges en rätt till utbildning får de bättre förutsättningar att utvecklas psykiskt, fysiskt och socialt. De får också en kontinuerlig kontakt med vuxna personer utanför den egna familjen som har möjlighet att upptäcka om barnet far illa och i så fall ingripa och vidta nödvändiga åtgärder. Det förhållandet att det i vissa fall är straffbart att uppehålla sig i Sverige utan tillstånd bör inte hindra att de berörda barnen ges en rätt till utbildning med hänsyn till de fördelar som en rätt till utbildning medför. FN:s barnrättskommitté, som övervakar efterlevnaden av barnkonventionen, hade också vid flera tillfällen rekommenderat Sverige att även ge barn som vistas i landet utan tillstånd rätt till utbildning med hänvisning till artikel 28

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

i barnkonventionen. Regeringen uttalade att barnkonventionen ska läsas som en helhet, där de olika rättigheterna påverkar andra rättigheter, som rätten till liv och utveckling. Barnkonventionen omfattar personer upp till 18 års ålder, det vill säga även en stor del av eleverna i gymnasieskolan. Regeringen ansåg vid en avvägning mellan å ena sidan upprätthållandet av en reglerad invandring och å andra sidan barnets rätt till utbildning att det var rimligt att rätten till utbildning skulle omfatta förskoleklass, grundskola och gymnasieskola med motsvarande skolformer men inte förskola och fritidshem. Rätten till utbildning i gymnasieskola föreslogs med den inskränkningen att studierna måste påbörjas före 18 års ålder, vilket innebar att rätten till utbildning inte skulle vara mer omfattande än för asylsökande barn.148

4.8.3. Eftergymnasiala studier

I högskolelagen, högskoleförordningen och förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor finns bestämmelser om eftergymnasiala studier på universitet och högskolor. En studerande tas emot för utbildning vid ett lärosäte om han eller hon uppfyller behörighetskraven som lärosätet ytterst bestämmer. De allmänna behörighetskrav som gäller för att få tillgång till eftergymnasiala studier anges i 4 kap. 1 § högskolelagen. Det ställs bland annat krav på allmän eller särskild behörighet och att personen har kompetenser som motsvarar svensk eller utländsk högskoleförberedande examen på gymnasial nivå. Det krävs också att den som avser att studera ska ha betalat anmälningsavgiften och studieavgiften enligt förordningen om anmälningsavgift och studieavgift vid universitet och högskolor för att kunna bli antagen.

En utlänning som avser att studera i Sverige kan ansöka om uppehållstillstånd för studier enligt 5 b kap. UtlL. Ett sådant uppehållstillstånd beviljas inte den som har ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft och inte kan verkställas.149 Ett uppehållstillstånd för studier ska återkallas om förutsättningarna för att bevilja uppehållstillståndet inte är uppfyllda.150

148Prop. 2012/13:58Utbildning för barn som vistas i Sverige utan tillstånd s. 12–22. 149 Se 5 b kap. 9 § 3 UtlL. 150 Se 5 b kap. 21 § 1 UtlL.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

4.8.4. Komvux

Komvux regleras i 20 kap. skollagen. Det finns sådan utbildning på grundläggande nivå (kan liknas vid grundskola), på gymnasial nivå, som svenska för invandrare och som anpassad utbildning på grundläggande och gymnasial nivå. Kommunerna ska genom komvux tillhandahålla en sammanhållen utbildning för nyanlända som tar del av insatser enligt lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare (20 kap. 2 § skollagen). Komvux syftar bland annat till att ge vuxna sådana kunskaper som de behöver för att delta i samhälls- och arbetslivet samt att ge grundläggande kunskaper i svenska språket. Den sammanhållna utbildningen som ska tillhandahållas för vissa nyanlända invandrare syftar till att i strukturerad form ge deltagarna sådana kunskaper som de behöver för att kunna studera vidare eller etablera sig på arbetsmarknaden (20 kap. 4 a § skollagen).

Vem har rätt till komvux?

Av 20 kap.11 och 20 §§skollagen framgår att en vuxen har rätt att delta i komvux på grundläggande och gymnasial nivå från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon har fyller 20 år. Det gäller om han eller hon är bosatt i landet. Bosättningen regleras i 29 kap. 2 § skollagen. Begränsningar finns i 29 kap. 3 § samma lag. Bestämmelserna innebär att asylsökande och utlänningar som vistas i Sverige utan stöd av myndighetsbeslut eller författning normalt inte har rätt till komvux.

För komvux i svenska för invandare gäller enligt 20 kap. 31 § skollagen att en person har rätt att delta i sådan utbildning från och med andra kalenderhalvåret det år han eller hon fyller 16 år, om han eller hon är bosatt i landet. Bosättningsbegreppet i 29 kap. 2 § skollagen med ovan angivna begränsningar gäller även här. Det innebär att den som inte är folkbokförd i landet, men ändå anses bosatt här, inte har rätt till komvux. Folkbokföringen styr alltså vem som har rätt att delta i kommunal vuxenutbildning.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

4.8.5. Studiestöd till bosatta och vid särskilda skäl

Studiestöd kan lämnas bland annat i form av studiehjälp och studiemedel. Studiehjälp kan lämnas för bland annat folkhögskolestudier, gymnasiestudier och komvux och omfattar studiebidrag, inackorderingstillägg och extra tillägg. Den som är 16–20 år kan få studiehjälp. Studiebidraget för den kategorin unga är 1 250 kronor i månaden.

Studiemedel består av studiebidrag och studielån. Studiemedel kan fås från och med andra kalenderhalvåret det år man fyller 20 år. Det är främst högskoleutbildningar och andra eftergymnasiala utbildningar som ger rätt till studiemedel. Det finns också studiestartsstöd och omställningsstudiestöd.

För utländska medborgare gäller följande. Studiestöd kan lämnas till utländska medborgare om de är bosatta här. Därutöver krävs det som huvudregel permanent uppehållstillstånd (2 kap. 4 § och 3 kap. 4 §studiestödslagen). Utöver permanent uppehållstillstånd godkänns också vissa andra uppehållstillstånd. De tidsbegränsade uppehållstillstånd som ger rätt till studiestöd är bland annat tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket 1 UtlL och för gymnasiestudier enligt lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå.151 Studiestöd får även lämnas om det finns särskilda skäl.

Av uppgifter från CSN framgår att den som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid ett tillfälligt verkställighetshinder enligt 5 kap. 11 § UtlL inte beviljas studiestöd enligt CSN:s praxis. Det motiveras av att grunden för ett sådant uppehållstillstånd är verkställighetshinder.

Av CSN:s uppgifter om tillämpningen av särskilda skäl framgår att det ska vara skäl som innebär en tillräckligt stark anknytning till Sverige. Som exempel nämns om utlänningen har ett uppehållstillstånd som CSN jämställer med ett uppehållstillstånd för en flykting. CSN bedömer då om Migrationsverket har beviljat uppehållstillståndet av flyktingliknande skäl. Ett annat exempel som nämns är om utlänningen har barn med en svensk medborgare som han eller hon bor tillsammans med i Sverige. Ett ytterligare exempel kan vara en utlänning som är under 20 år och som har en förälder med permanent uppehållstillstånd i Sverige.152

151 Lagen om uppehållstillstånd för studerande på gymnasial nivå upphör att gälla den 20 januari 2025. 152 CSN:s hemsida.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

Den enskildes uppgiftsskyldighet till CSN vid studiehjälp

Av 2 kap. 25–27 §§ studiestödsförordningen framgår att den till vilken studiebidraget betalas ut, vårdnadshavaren om den unge är under 18 år och annars den unge själv, genast ska anmäla till CSN om det sker någon ändring i förhållandena som har betydelse för rätten till studiestöd. CSN ska i ett beslut om studiestöd lämna upplysningar om uppgiftsskyldigheten. Om ändrade förhållanden föranleder det ska CSN ompröva rätten till studiestöd.

Den enskildes uppgiftsskyldighet till CSN vid studiemedel

Med stöd av 3 kap. 27 § studiestödslagen har CSN meddelat föreskrifter om uppgiftsskyldighet, vilka finns i CSNFS 2001:1. Det framgår i 14 kap. 2 § i föreskrifterna att en studerande bland annat ska anmäla till CSN om det inträffar förändringar i den studerandes förhållanden som har betydelse för rätten till studiemedel eller för studiemedlens storlek. Anmälan ska göras inom en vecka efter det att förändringen inträffat (14 kap. 3 § i föreskrifterna).

Av 3 kap. 35 § studiestödsförordningen framgår att den studerandes rätt till studiemedel ska omprövas när förhållandena föranleder det. Av andra stycket i paragrafen framgår bland annat att i fråga om tid för vilken en studerande har fått studiemedel får i sådant fall ändring till den studerandes nackdel ske bara om beslutet om ändring meddelas före utgången av den tidsperiod som de utbetalda studiemedlen hänför sig till eller ändringen kan verkställas genom avdrag på studiemedel som ska betalas ut senare under samma tidsperiod. Studiemedel betalas ut förskottsvis per månad (3 kap. 39 § studiestödsförordningen).

Migrationsverkets befintliga uppgiftsskyldighet till CSN

Det finns en reglering om överföring av information i 6 kap. 13 a § studiestödsförordningen mellan Migrationsverket och CSN. Av paragrafen framgår att Migrationsverket på begäran ska lämna CSN eller Överklagandenämnden för studiestöd vissa uppgifter om en utlänning som vistas i Sverige enligt utlänningslagen. Uppgiftsskyldigheten, som bara gäller om uppgifterna har betydelse för tillämp-

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

ningen av andra och tredje kapitlen i studiestödslagen, avser bland annat namn, personnummer, samordningsnummer, medborgarskap och tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige samt klassning av tillstånd eller annat bevis om rätt att vistas i Sverige enligt Migrationsverkets klassificeringssystem.

4.8.6. Studiestöd till asylsökande ges inte

Den som är asylsökande och aldrig har haft uppehållstillstånd i Sverige har inte rätt till studiestöd i någon form. För en tredjelandsmedborgare krävs det normalt sett ett uppehållstillstånd för att ha rätt till studiestöd. Men också den som inte har ett uppehållstillstånd kan beviljas studiestöd om det bedöms finnas särskilda skäl.

4.9. Etableringsinsatser vid uppehållstillstånd

Det finns etableringsprogram för nyanlända invandrade som ger rätt till etableringsersättning enligt förordningen om ersättning till deltagare i arbetsmarknadspolitiska program. Programmen syftar till att påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Det är Arbetsförmedlingen som ansvarar för insatserna. För att omfattas av rätten till etableringsinsatser ska man omfattas av lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare och vara arbetssökande på Arbetsförmedlingen. För att omfattas av lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandare krävs det att man har ett uppehållstillstånd som kan läggas till grund för folkbokföring enligt vissa bestämmelser i utlänningslagen. Enligt 1 § i lagen om ansvar för etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare är det bara om uppehållstillstånd har beviljats enligt 5 kap. 1, 2, 4 eller 6 § UtlL, enligt 12 kap. 18 § UtlL eller enligt 21 eller 22 kap. UtlL som lagen gäller.

Inga etableringsinsatser till asylsökande

Det framgår ovan att asylsökande inte har rätt till etableringsinsatser eftersom de inte uppfyller kravet på att ha ett uppehållstillstånd.

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

4.10. Statliga ersättningar till en kommun eller region

Det finns flera förordningar om statlig ersättning från staten via Migrationsverket till en kommun eller till en region när kommunen eller regionen har haft kostnader för vissa utlänningar.

4.10.1. Förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar

Genom förordningen om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar, 2010 års förordning, kan kommuner, regioner och kommunalförbund få ersättning från staten för mottagande av och insatser för vissa utlänningar som de har haft kostnader för. Det gäller bland annat för utlänningar som har beviljats tidsbegränsade uppehållstillstånd som kan läggas till grund för folkbokföring enligt vissa i förordningen uppräknade bestämmelser. Ersättning kan bland annat lämnas för en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd som kan läggas till grund för folkbokföring enligt 5 kap. 11 § UtlL, det vill säga en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder (5 § i förordningen). Ersättning kan enligt förordningen ges för olika uppräknade insatser, om kraven för det är uppfyllda. Frågan om ersättning prövas av och betalas ut av Migrationsverket.

Med stöd av förordningen kan till exempel en kommun som har tagit emot skyddsbehövande eller vissa andra utlänningar för bosättning få ersättning i form av schablonersättning, för ekonomiskt bistånd, stöd och service samt för hälso- och sjukvård och för mottagandet av ensamkommande barn.

En region har rätt till ersättning för vissa hälso- och sjukvårdskostnader och för en hälsoundersökning.

Av 38 § i förordningen framgår att kommuner och regioner är skyldiga att lämna Migrationsverket de uppgifter som krävs för att Migrationsverket ska kunna bedöma deras rätt till ersättning.

Ds 2024:23 Gällande rätt om bistånd

4.10.2. Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande

Förordningen om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande, 1996 års förordning, reglerar ersättning som Migrationsverket kan betala till en region, en kommun eller ett öppenvårdsapotek för hälso- och sjukvård, hälsoundersökning och receptförskrivna läkemedel för vissa utlänningar. Ersättningen beslutas av och betalas ut av Migrationsverket.

Det framgår av 2 § i 1996 års förordning att ersättning får ges för utlänningar som omfattas av 1 § första stycket 1 och 2 LMA. För vuxna ersätts omedelbar vård och vård som inte kan anstå samt viss annan uppräknad vård. För barn och vissa vuxna som bor kvar på förläggning efter att uppehållstillstånd, som föranleder folkbokföring, har beviljats, ges ersättning för fullständig hälso- och sjukvård samt tandvård (4 § i förordningen). Ersättning får också ges för en hälsoundersökning per utlänning som avses i 1 § första stycket 1 LMA och som är registrerad hos Migrationsverket.

Av 5 a § i förordningen framgår att ersättning på samma sätt som för asylsökande också ges för hälso- och sjukvård samt för hälsoundersökning som lämnas till en utlänning som avses i 11 kap. 2 § UtlL, det vill säga en utlänning som är tagen i förvar. Det finns särskilda bestämmelser om med vilka belopp ersättning kan ges. Öppenvårdsapotek har rätt till ersättning av staten för receptförskrivna läkemedel för utlänningar som är asylsökande och för utlänningar som är tagna i förvar. Det framgår av 9 § i 1996 års förordning.

4.10.3. Förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl.

I förordningen om statlig ersättning för asylsökande m.fl., här kallad 2017 års förordning, finns bland annat regler om statlig ersättning till kommuner och regioner som Migrationsverket beslutar om och betalar ut i vissa fall. Bland annat har kommuner med stöd av förordningen rätt till ersättning för kostnader för utbildning för asylsökande barn som enligt 29 kap. 2 § skollagen anses som bosatta här och därför har rätt till utbildning enligt den lagen.

Av 17 § i förordningen framgår följande. För en person som vistas här med stöd av en ansökan eller ett beslut om tidsbegränsat

Gällande rätt om bistånd Ds 2024:23

uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL har en kommun rätt till ersättning för kostnader för bistånd enligt 4 kap. 1 § SoL och den vård som har lämnats med stöd av lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga och lagen om vård av missbrukare i vissa fall. Paragrafen rör alltså utlänningar som är så kallade bevispersoner och utlänningar som är föremål för tvångsvård via en kommun. Ersättning enligt 17 § i förordningen betalas ut efter ansökan kvartalsvis i efterskott enligt vissa bestämmelser i 19 § i förordningen.

5. Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.1. Kapitlets innehåll

I uppdraget ingår att föreslå en ny ordning som gör det möjligt att för vissa utlänningar inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning, i stället för att bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 §, 12 kap. 18 § eller 12 kap. 16 b § UtlL, när det finns ett tillfälligt verkställighetshinder. I kapitel 2 redogörs närmare för vilka utlänningar som ska omfattas av den nya ordningen.

I detta kapitel redovisas överväganden och förslag i de här frågorna. Här återfinns också överväganden och förslag när det gäller behovet av bestämmelser om omprövning, upphävande och överklagande av sådana beslut om att inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten. Vidare finns i kapitlet överväganden och förslag om vissa närliggande frågor, bland annat om ett ärende om att inhibera eller på annat sätt skjuta upp en verkställighet vid ett tillfälligt verkställighetshinder ska kunna utgöra ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § UtlL.

Kapitlet inleds med några utgångspunkter för förslagen (avsnitt 5.2). Därefter tas några övergripande frågor upp (avsnitten 5.3 och 5.4). Avsnitten 5.5–5.13 handlar om den nya ordningen med uppskjuten verkställighet i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutandeärenden, vägransärenden och ordnings- och säkerhetsstörningsärenden vid tillfälliga verkställighetshinder. Avsnitten 5.14–5.20 handlar om den nya ordningen med uppskjuten verkställighet i ärenden om brottsutvisade vid sådana hinder. Avsnitt 5.21 handlar om några övriga frågor, bland annat avseende utlänningar som avtjänar fängelsestraff.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

5.2. Utgångspunkter för förslagen

5.2.1. Nuvarande reglering och praxis vid tillfälliga verkställighetshinder

I utlänningslagen saknas ett uttryckligt stöd för att skjuta upp verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning under längre tid, utan att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, när det finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten. Förarbetena till utlänningslagen ger uttryck för att det i vissa fall skulle vara möjligt att vid ett tillfälligt verkställighetshinder besluta om anstånd i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.153 Migrationsöverdomstolen har dock i MIG 2018:21 bedömt att det inte utan ett uttryckligt lagstöd är lämpligt att meddela anstånd med verkställigheten när det inte är möjligt att förutse när en verkställighet kommer att kunna ske. I stället beviljas därför i de fall där det finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten för närvarande tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det sker även i de ärendetyper som omfattas av uppdraget, det vill säga säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutandeärenden, vägransärenden, ordnings- och säkerhetsstörningsärenden och ärenden om brottsutvisade. För de utlänningar som inte utvisats på grund av brott beviljas dessa uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11, 18 eller 19 § UtlL medan de utlänningar som utvisats på grund av brott i stället beviljas uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 16 b § UtlL.

5.2.2. Förenlighet med EU-rätten

Återvändandedirektivet och principen om non-refoulement

Det är artiklarna 5, 9 och 14 i återvändandedirektivet som är av särskilt intresse när det gäller att föreslå en ny ordning som ger möjlighet att inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning i stället för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder.

I artikel 5 i direktivet anges att när medlemsstaterna genomför direktivet ska de respektera principen om non-refoulement. I artikel 9.1 a) i direktivet anges att medlemsstaterna ska skjuta upp verkstäl-

153Prop. 2004/05:170 s. 283.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

ligheten av ett avlägsnande om det strider mot principen om nonrefoulement. Artikel 14 i direktivet innehåller garantier i avvaktan på ett återvändande när verkställigheten av ett avlägsnande skjutits upp enligt artikel 9.

När återvändandedirektivet införlivades i svensk rätt uttalade regeringen bland annat att det som anges i artiklarna 5 och 9 i direktivet om principen om non-refoulement var uppfyllt genom gällande rätt och att några författningsändringar därför inte behövdes för att uppfylla direktivets krav i dessa delar.154

EU-domstolens dom i mål C-663/21

EU-domstolen har i en dom den 6 juli 2023 i mål C-663/21 uttalat att artikel 5 i återvändandedirektivet utgör hinder för att meddela ett beslut om återvändande, det vill säga ett beslut om avvisning eller utvisning, för en tredjelandsmedborgare när det är utrett att det enligt denna princip är uteslutet att under obestämd tid avlägsna tredjelandsmedborgaren till det aktuella mottagarlandet.

Domen ger uttryck för att behörig nationell myndighet inte får fatta ett beslut om avvisning eller utvisning i vissa fall efter att det konstaterats att det finns ett verkställighetshinder i form av non-refoulement. I domen ges inte någon närmare förklaring till vad domstolen menar med begreppen utrett, uteslutet och obestämd tid. I domen finns inte heller någon närmare information om hur denna prövning ska gå till eller vad som i stället ska gälla om något beslut om avvisning eller utvisning inte får fattas. Återvändandedirektivet, eller EU-rätten i övrigt, ställer emellertid inte upp något krav på att ett uppehållstillstånd måste beviljas när det konstaterats att det finns ett hinder mot verkställigheten.155

EU-domstolen har i en tidigare dom den 3 juni 2021 i mål C-546/19 uttalat att det skulle strida mot både syftet med återvändandedirektivet och artikel 6 i direktivet, som handlar om beslut om återvändande, att godta att en tredjelandsmedborgare som befinner sig i en medlemsstat utan vare sig uppehållsrätt eller uppehållstill-

154Prop. 2011/12:60 s. 63. 155 Jämför artikel 6.4 i återvändandedirektivet, se även EU-domstolens domar i mål C-69/21, punkten 103, och i mål C-352/23, punkten 79. Domstolen uttalar i domen i det senare målet att en medlemsstat inte är skyldig att av tvingande humanitära skäl bevilja uppehållsrätt till en tredjelandsmedborgare som för närvarande vistas olagligt på dess territorium. Det gäller oavsett hur länge han eller hon har vistats där.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

stånd och således olagligt, men som inte kan avlägsnas på grund av principen om non-refoulement, ges en intermediär status.156 I domen konstateras också att det av artikel 9.1 a) i direktivet framgår att en sådan omständighet enbart motiverar att medlemsstaten skjuter upp avlägsnandet av nämnda beslut.

Efter EU-domstolens dom i C-663/21 har en diskussion uppstått i medlemsstaterna om innebörden av domen såvitt avser principen om non-refoulement. För närvarande finns det i vart fall ett mål anhängigt vid domstolen som rör bland annat artikel 5 och principen om non-refoulement i förhållande till ett beslut om återvändande, mål C-288/23. I målet har det ställts en fråga om det när principen om non-refoulement aktualiseras innebär att det inte är möjligt att fatta ett beslut om återvändande eller om det i ett sådant fall är obligatoriskt att anta ett beslut om återvändande och därefter skjuta upp verkställigheten av avlägsnandet enligt artikel 9.1 a) i direktivet.157

EU-domstolens dom i förhållande till svensk rätt

På vilket sätt är EU-domstolens dom i mål C-663/21 av relevans för uppdraget?

Mot bakgrund av EU-domstolens dom uppstår frågan om det över huvud taget är möjligt att meddela ett beslut om avvisning eller utvisning samtidigt som det bedöms finnas ett hinder mot verkställigheten i form av non-refoulement i vissa fall. Svaret på frågan är av betydelse, dels eftersom det enligt svensk rätt är möjligt att i vissa fall fatta ett beslut om avvisning eller utvisning samtidigt som det bedöms finnas ett verkställighetshinder i form av non-refoulement, dels eftersom svensk rätt i princip förutsätter att det finns ett beslut om avvisning eller utvisning för att ett beslut om att inhibera eller på annat sätt skjuta upp verkställigheten ska kunna fattas.

I svensk rätt görs, som framgått i det föregående, också en skillnad mellan tillfälliga och bestående verkställighetshinder utan att det finns någon legal definition av vad som är ett tillfälligt respektive ett bestående hinder. Bedömningen görs i stället i varje enskilt ärende. I praktiken bedöms dock även hinder där man inte på förhand vet hur länge hindret kommer att finnas som tillfälliga och även hinder i

156 Punkterna 57-59 i domen. 157 Jämför även EU-domstolens dom i C-156/23.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

form av non-refoulement kan bedömas som tillfälliga. För en närmare redogörelse av den skillnad som görs i svensk rätt mellan tillfälliga och bestående verkställighetshinder, se avsnitt 3.8.2.

Inom EU-rätten görs ingen motsvarande skillnad eller uppdelning mellan tillfälliga och bestående verkställighetshinder. Det ger anledning att fundera särskilt över vad begreppet obestämd tid i EUdomstolens dom C-663/21 betyder för svenskt vidkommande.

Bestående hinder mot verkställigheten som finns redan i samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning övervägs

När ett bestående hinder mot verkställigheten bedöms finnas redan i samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning övervägs är svensk rätt förenlig med det som anges i EU-domstolens dom om att ett beslut om avvisning eller utvisning i vissa fall inte ska meddelas.

Om det redan i samband med att frågan om avvisning eller utvisning prövas första gången bedöms finnas ett bestående hinder mot verkställigheten beviljas de utlänningar, där frågan uppkommer i ett ärende om uppehållstillstånd, ett uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § UtlL. Enligt denna paragraf kan ett uppehållstillstånd beviljas om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i Sverige.158 Något beslut om avvisning eller utvisning fattas då inte.

Uppkommer frågan i stället i ett brottmål ska enligt förarbetena ett beslut om utvisning som utgångspunkt inte fattas om det redan då visar sig att ett avlägsnandebeslut inte kommer att gå att verkställa.159 Högsta domstolen har i NJA 2019 s. 47 som allmän utgångspunkt också uttalat att när det gäller individuella verkställighetshinder, det vill säga hinder som är hänförliga till en specifik individ, bör det i normalfallet redan vid domstillfället kunna konstateras om hindret kommer att bestå under överskådlig tid och således även vid

158MIG 2011:24. Se även prop. 2009/10:31 s. 108 f. där det anges att om ett verkställighetshinder bedöms vara bestående under så lång tid att utlänningen kan bedömas få en särskild anknytning till Sverige kan ett uppehållstillstånd ges med stöd av 5 kap. 6 § UtlL. 159Prop. 1988/89:86 s. 72 f., s. 117 och s. 165 f.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

den tidpunkt som utvisningsbeslutet ska verkställas.160 Om domstolen bedömer att hindret är bestående, bör den inte besluta om utvisning.

Tillfälliga hinder mot verkställigheten som finns redan i samband med att ett administrativt beslut om avvisning eller utvisning övervägs

Om det i ett ärende om uppehållstillstånd, där något beslut om avvisning eller utvisning inte redan fattats, konstateras att det finns ett tillfälligt verkställighetshinder beviljas enligt gällande rätt ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL samtidigt som även ett beslut om avvisning eller utvisning i regel fattas. Det gäller även om det finns ett verkställighetshinder i form av non-refoulement. Uppehållstillståndets giltighetstid är i dessa fall normalt ett år. Det innebär att den bedömning som görs i samband med ett sådant beslut sträcker sig ett år framåt i tiden. Innan det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut har utlänningen möjlighet att på nytt ansöka om uppehållstillstånd och anföra att verkställighetshindret består.161En ny bedömning av verkställighetshindret och dess förmodade varaktighet kommer då att göras. Om utlänningen inte ansöker om uppehållstillstånd på nytt innan det tidigare uppehållstillståndet löper ut finns i stället möjlighet för utlänningen att ansöka om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § UtlL och då få verkställighetshindret prövat inom ramen för denna prövning.162 Migrationsverket ska också alltid beakta verkställighetshinder i form av bland annat non-refoulement ex officio i enlighet med 12 kap. 18 § UtlL. Det gäller både verkställighetshinder som bedöms som tillfälliga och verkställighetshinder som bedöms som bestående.

Som redan angetts framgår det inte närmare av EU-domstolens dom i C-663/21 vad som menas med begreppen utrett, uteslutet och obestämd tid. Innebörden av domen får mot den bakgrunden och

160 Ett individuellt verkställighetshinder kan bestå i till exempel att utlänningen i hemlandet riskerar förföljelse på grund av etnicitet, sexuell läggning, politisk uppfattning eller trosuppfattning. Det kan dock också handla om att utlänningen där riskerar dödsstraff, om det blir känt vilka brott han eller hon dömts för i Sverige. 161 Migrationsverket, Rättsligt ställningstagande, Hantering av ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd m.m., RS/082/2021. 162 Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2019:5 ansett att om det bedöms finnas skälig anledning att anta att en utlänning i det land dit avvisning eller utvisning ska ske, skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, krävs inte att utlänningen visar giltig ursäkt för att ny prövning ska beviljas.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

med hänsyn tagen även till domen i C-546/19, där domstolen ger uttryck för det motsatta, anses oklar. I avsaknad av ytterligare ledning från högre instans är sammantaget bedömningen att det, i vart fall för närvarande, inte kan anses oförenligt med EU-rätten med en ordning för tillfälliga verkställighetshinder som den svenska. Det motiveras bland annat av att ordningen innefattar en möjlighet till regelbundna nya prövningar av ett verkställighetshinder så länge som det kan antas bestå. Det är enligt ordningen även möjligt att när som helst göra bedömningen att ett verkställighetshinder övergått till att vara bestående. I samband med ett beslut om avvisning eller utvisning kan det då generellt sett inte anses utrett att det är uteslutet enligt principen om non-refoulement med en verkställighet inom obestämd tid.

Den reglering som föreslås för att, för de utlänningar som uppdraget omfattar, skjuta upp verkställigheten i stället för att bevilja uppehållstillstånd vid tillfälliga verkställighetshinder bör, mot anförd bakgrund, förenas med en skyldighet för behöriga myndigheter att med regelbundna intervaller pröva besluten på nytt. Ett verkställighetshinder kan med ett sådant synsätt inte anses vara under obestämd tid.

Normalt sett är det förenat med betydande svårigheter att i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning fastställa om ett verkställighetshinder enligt principen om non-refoulement, som finns redan då, gör att det är uteslutet med en verkställighet på obestämd tid. Men i många fall går det att uttala sig om att hindret kan antas bestå som längst under i vart fall det närmaste året. Om det i ett enskilt fall redan vid beslutet om avvisning eller utvisning går att säga att det är utrett att det är uteslutet med en verkställighet av avlägsnandebeslutet på obestämd tid och det beror på principen om non-refoulement ska dock något sådant beslut inte fattas.

Tillfälliga hinder mot verkställigheten som finns redan i samband med att allmän domstol överväger att fatta beslut om utvisning på grund av brott

Om det i ett brottmål finns ett tillfälligt verkställighetshinder redan då allmän domstol prövar frågan om utvisning fattas i regel ändå ett beslut om utvisning, om förutsättningarna för det i övrigt är uppfyllda. Så sker i vart fall om verkställigheten då inte bedöms som nära

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

förestående med hänsyn till längden på det fängelsestraff som utlänningen ska avtjäna.

Högsta domstolen har i NJA 2019 s. 47 uttalat att när det gäller generella verkställighetshinder, det vill säga hinder som inte är direkt hänförliga till en enskild individ, kan dessa ha olika orsaker och vara av olika tyngd. Ett sådant hinder kan till exempel bestå i att det i hemlandet pågår en väpnad konflikt, att det i mottagarlandet råder inreseförbud för vissa grupper eller att det för tillfället inte är möjligt att praktiskt verkställa avlägsnandebeslut till landet. Det är oftast inte möjligt att bedöma om ett sådant hinder kommer att bestå vid det tillfälle då utvisningen ska verkställas. Huvudregeln bör därför i dessa fall enligt Högsta domstolen vara att domstolen ska besluta om utvisning i sådana situationer. Utlänningen kan dock även i dessa fall få verkställighetshindret prövat på nytt vid ett senare tillfälle. Det sker då med stöd av framför allt bestämmelserna i 12 kap. 16 b och 19 b §§ UtlL. Enligt 12 kap. 20 § UtlL ska Migrationsverket också alltid ex officio beakta om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram sådana skäl som anges i 12 kap. 16 b § UtlL. Vid en prövning enligt 12 kap. 16 b eller 19 b § UtlL är EU-domstolens dom i C-663/21 inte relevant. Det beror på att beslutet om utvisning då redan är fattat och att frågan om verkställighetshinder därför inte behandlas i samband med frågan om beslut om utvisning. Om det efter att ett beslut om utvisning har meddelats kommer fram att det enligt principen om non-refoulement inte är möjligt att verkställa beslutet ska verkställigheten skjutas upp enligt artikel 9.1 a) i återvändandedirektivet.

Mot den redovisade bakgrunden görs följande bedömning. Det kan inte när allmän domstol prövar frågan om utvisning på grund av brott och det bedöms finnas ett tillfälligt verkställighetshinder redan då, generellt anses utrett att det är uteslutet med en verkställighet inom obestämd tid. Det kan emellertid förekomma att en sådan bedömning görs i ett enskilt fall. Något beslut om utvisning på grund av brott ska då inte fattas.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

Sammantagen bedömning

EU-domstolens dom får i första hand bedömas ta sikte på de verkställighetshinder som enligt svensk rätt betraktas som bestående. Även om domen skulle vara tillämplig också på verkställighetshinder som enligt svensk rätt bedöms som tillfälliga får det fortsatt anses förenligt med EU-rätten att i vissa fall fatta ett beslut om avvisning eller utvisning samtidigt som det konstateras att det finns ett hinder mot verkställigheten i form av non-refoulement. Det gäller under förutsättning att någon verkställighet inte sker så länge hindret består, hindret vid detta prövningstillfälle bedöms vara av övergående natur, det vill säga tillfälligt, och hindrets art och omfattning kommer att prövas på nytt inom viss tid. Det kan då i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning inte anses utrett att det är uteslutet med en verkställighet inom obestämd tid.

Sammanfattningsvis är bedömningen att svensk rätt är förenlig med återvändandedirektivet så som direktivet har uttolkats av EUdomstolen när det gäller verkställighetshinder i form av non-refoulement. Det gäller både sådana verkställighetshinder som i Sverige vid prövningen av frågan om avvisning eller utvisning bedöms som bestående och de som då bedöms som tillfälliga.

Som framgått i det föregående ställer EU-rätten inte upp något krav på att ett beslut om uppehållstillstånd ska fattas när ett beslut om avvisning eller utvisning inte får meddelas eller ett sådant beslut inte får verkställas. Det är mot den bakgrunden förenligt med EUrätten att skjuta upp verkställigheten, till exempel genom ett beslut om inhibition, i stället för att bevilja ett uppehållstillstånd när det finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten. Det gäller även om det är ett hinder i form av non-refoulement.163

Att införa bestämmelser i utlänningslagen som innebär att vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder kommer att få beslut om att verkställigheten inhiberas eller på annat sätt skjuts upp kommer inte att påverka den nuvarande uppdelningen mellan tillfälliga och bestående verkställighetshinder. Den uppdelningen kommer alltså fortfarande att finnas kvar. Detsamma gäller Migrationsverkets prövningar ex officio av verkställighetshinder som är bestående enligt 12 kap. 18 och 20 §§ UtlL. Härutöver kommer principen om non-refoulement även fortsatt att respekteras genom att ett avlägs-

163 Jämför artikel 9 i återvändandedirektivet.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

nandebeslut aldrig får verkställas så länge det i det enskilda fallet finns ett sådant verkställighetshinder.

5.2.3. Skillnaden mellan inte bestående, tillfälliga, respektive bestående verkställighetshinder

Som framgått i det föregående innefattar uppdraget inte att föreslå några förändringar i den nuvarande uppdelningen mellan inte bestående, tillfälliga, respektive bestående verkställighetshinder eller innebörden av dessa begrepp. Det innebär att den praxis som finns på detta område kommer att vara aktuell även framöver för tolkningen och tillämpningen av vad som är ett inte bestående, tillfälligt, respektive ett bestående verkställighetshinder.

5.3. Begreppet inhibition av verkställigheten bör användas för att skjuta upp en verkställighet

Förslag: Begreppet inhibition av verkställigheten ska användas i

de bestämmelser i utlänningslagen som föreslås och som kommer att göra det möjligt att för de utlänningar som omfattas av uppdraget skjuta upp verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning vid tillfälliga verkställighetshinder i stället för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd.

5.3.1. Olika begrepp används för att skjuta upp en verkställighet

I uppdraget ingår att föreslå en ordning som gör det möjligt att för de utlänningar som omfattas av uppdraget inhibera alternativt på annat sätt skjuta upp verkställigheten av beslut om avvisning eller utvisning vid tillfälliga verkställighetshinder i stället för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd. Det finns därför anledning att inledningsvis överväga om det är rättsfiguren inhibition som ska användas för att kunna skjuta upp en verkställighet eller om den ordning som föreslås i stället bör byggas upp på annat sätt och utifrån ett annat begrepp.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

I utlänningslagens förarbeten har hittills i dessa sammanhang använts begreppet anstånd med verkställigheten.164 I återvändandedirektivet används för en situation när det finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten i stället begreppet uppskjutande av verkställigheten. En fördel med att använda detta begrepp även i utlänningslagen skulle vara att det då blir tydligt hur den svenska rätten på området kopplar till EU-rätten. Till det kommer dock att det när det gäller vissa utlänningar redan finns en möjlighet för behöriga myndigheter att besluta om inhibition i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det finns ett hinder mot att ett beslut om utvisning verkställs. Det gäller i de så kallade kvalificerade säkerhetsärendena enligt lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar (2 kap. 14 § LSU). Detta talar för att även här använda begreppet inhibition.

5.3.2. För- och nackdelar med att använda begreppet inhibition

En nackdel med att använda begreppet inhibition även för de nu aktuella situationerna i utlänningslagen skulle kunna vara att det i denna lag redan finns ett stort antal bestämmelser om inhibition som rör helt andra förhållanden än de nu aktuella. Samtidigt skulle en fördel med att använda begreppet inhibition vara att det är en etablerad rättsfigur i svensk rätt med en klar och tydlig rättsverkan. Genom att använda begreppet kan även vissa redan befintliga bestämmelser i utlänningslagen och utlänningsförordningen bli tillämpliga. Det gäller till exempel vissa av de bestämmelser som reglerar möjligheten att i vissa mål och ärenden vid behov förordna offentligt biträde (18 kap. UtlL). Det gäller även vissa av bestämmelserna om underrättelseskyldighet i 7 kap. UtlF.165

5.3.3. Sammantagen bedömning

Sammantaget bedöms fördelarna med att använda begreppet inhibition överväga nackdelarna. För att särskilja begreppet från övriga typer av inhibition i utlänningslagen bör dock för tydlighetens skull begreppet inhibition av verkställigheten användas i samband med den

164Prop. 2004/05:170 s. 282 f. 165 Se vidare avsnitten 5.8.1, 5.11.3 och 5.17.1 och 5.20.4.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ordning som föreslås för vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder. Det förhållandet att detta begrepp ska användas i utlänningslagen innebär inte att det avses något annat än det som i återvändandedirektivet anges som uppskjutande av verkställigheten.166

5.4. Innebörden av ett beslut om inhibition av verkställigheten

Förslag: Innebörden av ett beslut om inhibition av verkställighe-

ten ska vara att beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Ett sådant beslut innebär dock inte att verkställighetsärendet förfaller. Beslutet hindrar inte heller att åtgärder i verkställighetsärendet vidtas under tiden som beslutet gäller.

5.4.1. Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas

Innebörden av ett beslut om inhibition av verkställigheten ska vara att verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning skjuts upp och att avlägsnandebeslutet inte får verkställas så länge beslutet om inhibition av verkställigheten består.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller omedelbart. Även om så är fallet, kommer dock ett sådant beslut som meddelas samtidigt med ett avlägsnandebeslut att få verkan först när avlägsnandebeslutet är verkställbart. Det innebär att ett sådant beslut då börjar gälla när avlägsnandebeslutet fått laga kraft eller vid den tidigare tidpunkt när detta beslut ändå får verkställas.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten ska upphävas när det inte längre finns skäl för beslutet. Ett beslut att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller omedelbart och således även om det överklagas, se avsnitten 5.7.1 och 5.16.1.

166 Se till exempel artiklarna 9 och 14 i direktivet.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.4.2. Det är fortfarande fråga om ett verkställighetsärende

Den omständigheten att ett avvisnings- eller utvisningsbeslut tillfälligt inte får verkställas enligt utlänningslagen innebär inte att verkställighetsärendet som sådant förfaller.167 Ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelas när det finns ett tillfälligt verkställighetshinder bör därför inte heller innebära att den verkställande myndighetens arbete med verkställighetsförberedande åtgärder inte ska påbörjas eller, om sådana åtgärder redan påbörjats, fortsätta. Det kan till exempel handla om att klarlägga en utlännings identitet eller medborgarskap eller att skaffa fram nödvändiga handlingar för att en verkställighet ska kunna ske så snart det tillfälliga verkställighetshindret upphört.168

Det är angeläget och prioriterat att verkställighetsärenden, det vill säga ärenden där det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som ska verkställas, hela tiden handläggs ändamålsenligt och effektivt i syfte att avlägsnandebesluten ska kunna verkställas så snart som möjligt. Det gäller alla verkställighetsärenden. Samtidigt bör särskilt fokus läggas bland annat på de ärenden i vilka det finns en utlänning som ska avlägsnas från landet som en följd av att han eller hon har bedömts utgöra ett säkerhetshot eller ett hot mot allmän ordning och säkerhet, är utesluten från att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande på grund av att det finns synnerlig anledning att anta att han eller hon har gjort sig skyldig till eller deltagit i förövandet av vissa brott eller gärningar i ursprungslandet eller har utvisats på grund av brott begångna i Sverige. Det är av särskild vikt att den verkställande myndigheten i dessa ärenden löpande överväger vilka åtgärder som kommer att behöva vidtas för att avlägsnandebesluten ska kunna verkställas och så snart en sådan åtgärd bedöms lämplig i det enskilda fallet också vidtar denna åtgärd. Allt ska ske i syfte att en verkställighet ska kunna ske så snart som möjligt efter det att det tillfälliga verkställighetshindret upphört. Värt att särskilt notera i sammanhanget är det skyndsamhetskrav som finns i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen (1 kap. 13 § UtlL). Det kravet gäller även på verkställighetsstadiet. Vilken typ av tillfälligt verkställighetshinder som det är fråga om har dock samtidigt betydelse för vilka åtgär-

167 Jämför Migrationsöverdomstolens avgöranden i MIG 2009:15 och MIG 2011:12. 168 Jämför 9 kap. 13 § UtlL.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

der, om några, som den verkställande myndigheten kan vidta i ett verkställighetsärende.

5.4.3. Verkställighetsförberedande åtgärder utifrån det tillfälliga verkställighetshindrets art

Medicinska eller praktiska verkställighetshinder eller hinder hänförliga till de allmänna förhållandena i mottagarlandet

Ett verkställighetsarbete bör normalt sett kunna påbörjas alternativt fortsätta i de fall där det tillfälliga verkställighetshindret enbart är hänförligt till utlänningens hälsotillstånd. Detsamma bör gälla om hindret enbart är av praktisk natur eller inte är direkt hänförligt till utlänningen utan endast till de allmänna förhållandena i mottagarlandet.169 Det tillfälliga verkställighetshindret kan till exempel bestå i att mottagarlandet vägrar att ta emot vissa grupper av utlänningar, exempelvis statslösa, utan att det utgör ett politiskt verkställighetshinder. Det tillfälliga verkställighetshindret kan också bestå i att det i mottagarlandet för närvarande pågår en väpnad konflikt.

Politiska verkställighetshinder där hotbilden är riktad mot en enskild individ eller en grupp som individen tillhör

När det gäller de politiska verkställighetshindren enligt 12 kap. 1–3 §§ UtlL behöver andra överväganden göras. Särskild betydelse får här vilken aktör som hotbilden utgår i från, det vill säga om hotbilden härrör från staten i mottagarlandet eller från någon annan aktör i landet.

Om det tillfälliga verkställighetshindret består i att utlänningen i mottagarlandet riskerar att utsättas för skyddsgrundande behandling eller bestraffning, men hotbilden inte utgår från staten i mottagarlandet utan i stället från en privat aktör, bör mottagarlandets myndigheter och beskickningar under vissa förutsättningar kunna kontaktas även under tiden som det tillfälliga verkställighetshindret be-

169 Jämför MIG 2011:26 där Migrationsöverdomstolen uttalade att en omständighet som handlar om ett lands vilja och möjlighet att ta emot en utlänning kan vara både ett politiskt och ett praktiskt verkställighetshinder och att det krävs en bedömning i varje enskilt fall för att avgöra om hindret är av enbart praktisk natur eller om det också hänför sig till utlänningens behov av skydd.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

står. Det bör dock endast ske om det finns behov av det och det också bedöms som lämpligt i det enskilda fallet. I 7 kap. 20 § UtlF finns en reglering om vilka uppgifter som den verkställande myndigheten får lämna till behörig myndighet, till exempel en ambassad, för att resehandlingar ska kunna utfärdas. Oaktat denna reglering måste det dock enligt JO alltid göras en bedömning i det enskilda fallet av om ett utlämnande av sådana uppgifter kan och bör ske. Det gäller även i dessa fall.170

I vissa fall beror det tillfälliga verkställighetshindret på att utlänningen i mottagarlandet riskerar att utsättas för förföljelse, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning av staten. Om så är fallet, och hotbilden således utgår från staten i mottagarlandet, får, med hänsyn till det, mottagarlandets myndigheter aldrig kontaktas under tiden som det tillfälliga verkställighetshindret gäller. Det inbegriper även kontakter med mottagarlandets eventuella beskickningar i Sverige eller utomlands.

Sammantagen bedömning

Sammanfattningsvis kan konstateras att avgörande för vilka kontakter som den verkställande myndigheten får ta i ett verkställighetsärende under tiden som ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller framför allt bör vara verkställighetshindrets karaktär. Om det är fråga om ett hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL har det också betydelse från vem hotbilden härrör och om hotbilden riktar sig mot en enskild individ eller en grupp som denna individ tillhör. Om hotbilden i dessa fall utgår från staten får mottagarlandets myndigheter inte kontaktas under tiden som det tillfälliga verkställighetshindret består. Det beror på att en sådan kontakt i sig skulle kunna medföra en risk för att utlänningen eller hans eller hennes anhöriga utsätts för skyddsgrundande behandling eller bestraffning.

170 JO dnr 1573-2015. I ärendet uttalade JO kritik mot Polismyndigheten för att handlingar i ett verkställighetsärende överlämnats till en utländsk ambassad utan att någon sekretessprövning gjorts. Se även JO 2012/13 s. 265, dnr 258-2011.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

5.4.4. Vistelsen ska anses olaglig i den mening som avses i återvändandedirektivet

Återvändandedirektivet innehåller bestämmelser om gemensamma normer och förfaranden i medlemsstaterna för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. I direktivet anges att med olaglig vistelse avses en vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller de villkor för inresa som anges i artikel 6 i kodexen om Schengengränserna eller andra villkor för att resa in, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten.171 Denna breda definition innefattar alla tredjelandsmedborgare som inte har laglig rätt att vistas i en medlemsstat.

I EU-kommissionens handbok om återvändande anges att alla tredjelandsmedborgare som befinner sig fysiskt på en medlemsstats territorium vistas där antingen lagligt eller olagligt och att det inte finns något tredje alternativ. I handboken anges som exempel på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i en medlemsstat, personer som är föremål för uppskjutet avlägsnande. Det som anges i handboken är dock endast en rekommendation.

Ytterst är det i regel medlemsstaterna själva som bestämmer när en utlännings vistelse ska anses laglig respektive olaglig. I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering av vad som utgör olaglig vistelse. Det framgår dock indirekt att med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas i landet eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas.172

När ett beslut om avvisning eller utvisning fattats ska den utlänning som beslutet gäller lämna landet, vilket ligger fast även om verkställigheten av avlägsnandet av olika skäl tillfälligt skjuts upp. Ett beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder bör därför inte innebära att utlänningens vistelse anses laglig. I enlighet med EU-kommissionens handbok om återvändande får vistelsen, under tid som verkställigheten av avlägsnandet skjutits upp, i stället bedömas som olaglig.

I 20 kap. 1 § UtlL anges att en utlänning som uppsåtligen eller av oaktsamhet uppehåller sig i Sverige utan föreskrivet tillstånd döms

171 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). 172Prop. 2011/12:60 s. 26.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

till böter. Det gäller om varken utlänningen själv eller förundersökningsledare eller socialnämnd har ansökt om ett sådant tillstånd för honom eller henne. I förarbetena anges att det av främst processekonomiska skäl sällan finns anledning att straffa någon som ändå ska avvisas eller utvisas.173

När det gäller utlänningar som meddelas beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder framstår det inte som rimligt att de ska kunna ställas till ansvar enligt 20 kap. 1 § UtlL. Den bestämmelsen bedöms inte vara avsedd för den situation som en utlänning med ett gällande beslut om inhibition av verkställigheten befinner sig i. En utlänning som meddelats ett sådant beslut på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder bör därmed inte heller polisanmälas grundat på förhållandet att han eller hon anses vistas olagligt i Sverige.

173Prop. 2003/04:35 s. 45.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

5.5. Inhibition av verkställigheten för vissa utlänningar, förutom de brottsutvisade

Förslag: Om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att

ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs ska Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, besluta om inhibition av verkställigheten om

1. det är ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § UtlL,

2. utlänningen är utesluten från att anses som flykting eller alter-

nativt skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 b eller 2 c § UtlL,

3. utlänningen har vägrats flyktingstatusförklaring och uppe-

hållstillstånd enligt 4 kap. 3 § andra stycket och 5 kap. 1 § andra stycket UtlL, eller

4. utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet

eller det i övrigt finns särskilda omständigheter hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar ett sådant beslut.

Om det finns särskilda skäl får den beslutande myndigheten i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Migrationsverket ska självmant initiera en prövning av om det finns ett tillfälligt verkställighetshinder när det finns skäl till det i ett enskilt fall.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten ska kunna meddelas samtidigt som ett beslut om avvisning eller utvisning fattas eller efter det att ett sådant beslut fått laga kraft.

5.5.1. Utlänningar som ska omfattas av den ordning som ska föreslås

I uppdraget ingår att föreslå en ordning som ger möjlighet att vid tillfälliga verkställighetshinder skjuta upp verkställigheten av ett avlägsnandebeslut, i stället för att bevilja ett uppehållstillstånd, om ärendet är ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen eller om utlänningen är utesluten från att anses som skyddsbehövande, har vägrats flyktingstatusförklaring eller är utvisad på grund av brott. Möjligheten att besluta om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verk-

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

ställighetshinder föreslås därför gälla för utlänningar i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutandeärenden, vägransärenden och ärenden om brottsutvisade.174 Ärenden om brottsutvisade behandlas närmare i avsnitten 5.14–5.20.

I uppdraget ingår att bedöma om det även i andra situationer än de nyss nämnda kan finnas behov av att kunna besluta om inhibition av verkställigheten i stället för att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid ett tillfälligt verkställighetshinder. I uppdragsbeskrivningen anges bland annat att det skulle kunna handla om situationer där det av något skäl kan uppfattas som orimligt eller olämpligt att bevilja uppehållstillstånd och att det noteras att brister i levnadssätt på sikt kan komma att få större utrymme i svensk utlänningslagstiftning.

5.5.2. Begreppet levnadssätt i nuvarande utlänningslagstiftning

Begreppet levnadssätt finns redan i utlänningslagstiftningen. Det finns i utlänningslagen i förhållande till beviljandet av permanent uppehållstillstånd och i medborgarskapslagen i förhållande till beviljandet av svenskt medborgarskap.

Utlänningens förväntande levnadssätt i 5 kap. 7 § UtlL

I 5 kap. 7 § UtlL anges att ett permanent uppehållstillstånd får beviljas endast om utlänningen kan försörja sig och det med hänsyn till utlänningens förväntade levnadssätt inte råder tveksamhet om att permanent uppehållstillstånd bör beviljas.

I förarbetena anges att det när det gäller utlänningens förväntade levnadssätt är en samlad bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet som ska göras. Skälen för permanent uppehållstillstånd måste vägas mot de omständigheter som väcker tveksamhet kring den framtida vandeln.175 Inom ramen för den bedömningen finns utrymme att beakta brott som begåtts utomlands. En rimlig utgångspunkt är då att hänsyn tas till att straffmätningen för samma brott kan skilja sig mycket mellan olika länder och att bedömningen då

174 För definitioner av dessa ärendetyper, se kapitel 2. 175Prop. 2020/21:191Ändrade regler i utlänningslagen s. 70 och s. 169.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

bör ske med utgångspunkt i vilket straff som sannolikt skulle ha utdömts i Sverige.

Regeringen har i samma förarbeten uttalat att möjligheten att neka permanent uppehållstillstånd på grund av vandel inte bör reserveras till endast grövre brottslighet. Även mindre allvarlig brottslighet i kombination med allvarlig misskötsamhet kan anses väcka tveksamhet om ett permanent uppehållstillstånd ska beviljas.176 Det bör dock inte vara tillräckligt med mer bagatellartade förseelser. Enligt regeringen finns det möjlighet att beakta både karaktären av misskötsamheten och den tid som förflutit inom ramen för den framåtsyftande helhetsbedömning som ska göras i varje enskilt fall. Skäl för att införa särskilda karenstider för hur länge ett misskötsamt leverne ska kunna beaktas har därför inte bedömts finnas.

I MIG 2023:1 har misshandel av normalgraden som begåtts fem och ett halvt år tidigare väckt tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt. Vid en samlad och framåtsyftande bedömning av denna tveksamhet och övriga omständigheter har det bedömts inte finnas förutsättningar för att bevilja ett permanent uppehållstillstånd.

Hederligt levnadssätt i medborgarskapslagen

Ansökan om svenskt medborgarskap

I 11 § medborgarskapslagen anges att en utlänning efter ansökan kan beviljas svenskt medborgarskap (naturaliseras) under vissa förutsättningar. En av dessa förutsättningar är att han eller hon haft eller kan förväntas komma att ha ett hederligt levnadssätt. I samband med att medborgarskapslagen infördes uttalades att det inte ansågs finnas skäl att i lagtexten ange vilken misskötsamhet som ska kunna läggas till grund för avslagsbeslut utan att det liksom dittills borde avgöras genom praxis.177

Det är en framåtsyftande bedömning av sökandens levnadssätt som ska göras. Denna bedömning får emellertid göras mot bakgrund

176 Jämför MIG 2010:19 i vilket avgörande skäliga misstankar om upprepad våldsbrottslighet antecknade i misstankeregistret samt tidigare utfärdat besöksförbud har ansetts väcka tveksamhet om utlänningens förväntade levnadssätt. Vid en samlad bedömning av denna tveksamhet och övriga omständigheter i målet har det bedömts finnas skäl att enligt 5 kap. 7 § UtlL tidsbegränsa uppehållstillståndet. 177 Se prop. 1999/2000:147Lag om svenskt medborgarskap s. 47.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

av sökandens tidigare levnadssätt. Den prövning som ska göras av kravet på hederligt levnadssätt ska baseras på en helhetsbedömning av alla omständigheter som är av intresse i sammanhanget.

Det är främst tidigare kriminalitet som kan leda till att medborgarskap inte beviljas trots att övriga förutsättningar är uppfyllda. Frågan i vad mån brott ska vara diskvalificerande är beroende av tidpunkten för brottet och brottets art. Upprepad brottslighet anses inte förenlig med lagens vandelsvillkor. Det gäller i vart fall om brottsligheten inte upphört åtminstone några år före naturalisationstillfället. Vandelsanmärkningar av annat slag, till exempel misskötsamhet i arbetet, försummad underhållsplikt och annan ovillighet att göra rätt för sig kan också föranleda avslag på en ansökan om naturalisation. När det gäller annan bristande vandel än brottslighet är det i praxis huvudsakligen tredska och ovilja att göra rätt för sig gentemot det allmänna och underlåtenhet att betala förfallna underhållsbidrag som beaktas. Det är endast allvarlig försummelse som beaktas.

Vissa karenstider finns. Dessa utgör riktpunkter för bedömningen av om villkoret om ett skötsamt och hederligt levnadssätt kan anses uppfyllt. En individuell bedömning ska dock alltid göras och det finns ingen rätt för en utlänning att beviljas medborgarskap när karenstiden löpt ut.

Frågan om hederligt levnadssätt har prövats i ett flertal avgöranden från Migrationsöverdomstolen. Sammanfattningsvis kan, utifrån denna praxis, konstateras att vid prövningen av kravet på hederligt levnadssätt kan beaktas om sökanden är kriminellt belastad, har skulder, utgör en säkerhetsrisk, har varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en organisation med verksamhet innefattande grova övergrepp eller om det på annat sätt skulle vara stötande för rättskänslan att bevilja honom eller henne svenskt medborgarskap.178

I MIG 2007:39 uttalade domstolen att den som ansöker om svenskt medborgarskap och som har dömts till påföljd för brott inte har uppfyllt kravet på hederligt levnadssätt förrän viss karenstid förflutit. Domstolen uttalade vidare att vid beräkningen av karenstidens längd ska en helhetsbedömning av omständigheterna göras där de riktlinjer som angetts i förarbetena utgör utgångspunkten. Vid en sådan prövning är upprepad brottslighet en försvårande omständighet som kan förlänga karenstiden.

178SOU 2021:54Ändrade regler i medborgarskapslagen s. 113.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

I MIG 2007:40 (I och II) ansågs också kravet på hederligt levnadssätt inte uppfyllt förrän viss karenstid förflutit. I det första målet var det fråga om en utlänning som varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en organisation där verksamheten innefattat systematiska, omfattande och grova övergrepp som tortyr, mord och utomrättsliga avrättningar. I det andra målet var det fråga om en utlänning som varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en grupp eller enhet som bedöms delta i terroristhandlingar. Migrationsöverdomstolen uttalade i målen att vid beräkningen av karenstidens längd ska en helhetsbedömning av omständigheterna göras. Riktmärket är en karenstid om 25 år. Vid prövningen av om utlänningen varit verksam i eller haft bestämmande inflytande över en organisation, grupp eller enhet av nu nämnt slag ska bedömningen göras utifrån de uppgifter utlänningen lämnade när han eller hon ansökte om uppehållstillstånd. Det gäller såvida utlänningen inte kan visa att dessa uppgifter är felaktiga.

I MIG 2016:12 har en stor skuld till skattekontot inneburit att en utlänning inte ansetts uppfylla kravet på hederligt levnadssätt. Eftersom det inte heller fanns skäl för dispens från kravet, avslogs ansökan om svenskt medborgarskap. I domen uttalade Migrationsöverdomstolen att avgörande för bedömningen av om medborgarskap kan beviljas eller inte vid skuldsättning är om den samlade bilden av skuldsättningen och den enskildes agerande framstår som förenligt med en person som strävar efter att göra rätt för sig. Besvaras den frågan nekande ska den enskilde inte beviljas medborgarskap.

I MIG 2017:7 var fråga om en utlänning som tidigare vistats illegalt i Sverige och som ansökt om asyl i felaktig identitet. Utlänningen nekades dispens från kravet på fem års hemvist vid ansökan om svenskt medborgarskap. Denna bedömning gjordes trots att utlänningen uppfyllde de kriterier som enligt praxis i regel medför att dispens ges, det vill säga tre års hemvist och två års äktenskap med en svensk medborgare.

I MIG 2019:2 ansågs kravet på hederligt levnadssätt inte uppfyllt. Utlänningen var dömd till och fortfarande föremål för rättspsykiatrisk vård med särskild utskrivningsprövning. Samtidigt var det inte visat att utlänningen inte längre vårdades på grund av risken för återfall i brottslighet av allvarligt slag till följd av den psykiska störningen.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

I MIG 2019:11 prövades frågan om karenstid för svenskt medborgarskap för en utlänning som varit verksam i en organisation som gjort sig skyldig till grova övergrepp. I målet bedömde domstolen att det inte förflutit tillräckligt lång tid för att kravet på hederligt levnadssätt skulle anses vara uppfyllt. Det hade då gått cirka femton år sedan utlänningen lämnade organisationen. Det bedömdes inte heller finnas särskilda skäl att ändå bevilja honom svenskt medborgarskap.

I MIG 2019:26 var det fråga om ett ogift barn på 17 år som hade bott i Sverige sedan han var tre år, men med laglig vistelse sedan nio års ålder. Frågan var om barnet skulle förvärva svenskt medborgarskap vid sin förälders naturalisation enligt 13 § medborgarskapslagen. I denna paragraf anges att i ett beslut om naturalisation ska det bestämmas om även sökandens ogifta barn, som är under 18 år, förvärvar svenskt medborgarskap. Barnet i aktuellt fall hade dömts till ungdomsvård för ringa stöld vid två tillfällen och våldsamt motstånd vid ett tillfälle. Han hade även begått en stöld för vilken det beslutats om åtalsunderlåtelse. Domstolen bedömde att brottsligheten inte utgjorde hinder för att han skulle förvärva svenskt medborgarskap och att det inte heller hade kommit fram något annat skäl till att han inte skulle förvärva svenskt medborgarskap vid sin förälders naturalisation. Domstolen bestämde därför att han skulle förvärva svenskt medborgarskap.

I MIG 2023:8 bedömde domstolen att ett lands reguljära väpnade styrkor kan vara en sådan organisation som gör att svenskt medborgarskap kan beviljas först efter att en avsevärd tid förflutit sedan en utlänning lämnat organisationen. I målet var det fråga om en utlänning som genomfört vapenfri tjänst som värnpliktig i den syriska armén. Utlänningen ansågs ha varit verksam i organisationen på ett sådant sätt och i en sådan grad att en karenstid blev aktuell.

Anmälan om svenskt medborgarskap

När det gäller förutsättningarna för svenskt medborgarskap kan nämnas också det förenklade anmälningsförfarande som tillämpas för förvärv av svenskt medborgarskap i vissa situationer. Det gäller för statslösa barn födda i Sverige, barn under 18 år och unga vuxna

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

mellan 18 och 21 år. Det gäller också för nordiska medborgare och vissa personer som vill återfå svenskt medborgarskap.

Den 1 oktober 2024 trädde ändringar avseende dessa regler i medborgarskapslagen i kraft.179 Ändringarna innebär att den som är skäligen misstänkt eller dömd för viss brottslighet eller bedöms utgöra ett hot mot Sveriges säkerhet eller allmän säkerhet, inte kan förvärva svenskt medborgarskap genom anmälan. Detsamma gäller den som varit verksam i, eller haft bestämmande inflytande över, vissa grupper eller organisationer. När det gäller brottslighet handlar det om brott för vilka det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer. Det handlar också om upprepad brottslighet som inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden. Vidare handlar det om brott utanför Sverige som enligt svensk lag motsvarar ett brott för vilket det svåraste straff som är föreskrivet är fängelse i fyra år eller mer. Det handlar också om upprepad brottslighet utanför Sverige som enligt svensk lag inte är mindre allvarlig eller ligger långt tillbaka i tiden. När det gäller verksamhet i vissa grupper eller organisationer handlar det om sådana vars verksamhet innefattar systematiska, omfattande och grova övergrepp på andra människor. Bestämmelserna gäller med vissa undantag.

5.5.3. Andra utlänningar som bör omfattas av den ordning som ska föreslås

Som framgått i avsnitt 5.5.1 ingår i uppdraget att bedöma om det i andra situationer kan finnas behov av att kunna besluta om att skjuta upp verkställigheten, i stället för att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, vid ett tillfälligt verkställighetshinder. Detta avsnitt innehåller en analys och förslag i denna del. Analysen omfattar bland andra utlänningar som bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

Begreppet allmän ordning eller säkerhet

Begreppet allmän ordning eller säkerhet är EU-rättsligt och får inte definieras nationellt. Allmän ordning hänvisar generellt till den ordning som råder i ett samhälle och syftar generellt till att människor

179 Se prop. 2023/24:107Ändringar i medborgarskapslagen.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

ska kunna känna sig trygga och säkra i sitt vardagliga liv. Allmän säkerhet omfattar både en medlemsstats inre och yttre säkerhet.

Begreppet allmän ordning eller säkerhet har olika innebörd beroende på inom ramen för vilket unionsrättsligt instrument som det aktualiseras. Det ska tolkas restriktivt. För att avgöra dess innebörd i förhållande till ett direktiv måste beaktas ordalydelsen, det sammanhang i vilket det förekommer och de mål som eftersträvas med det direktiv i vilket begreppet ingår. Tolkningen av begreppet ska således vara direktivkonform.180 Vid bedömningen av om en utlänning utgör ett hot mot allmän ordning eller säkerhet ska härutöver en individuell och framåtsyftande bedömning av samtliga relevanta omständigheter göras. I den bedömningen ska proportionalitetsprincipen och, om den rör ett barn, barnets bästa beaktas.

EU-medborgare och deras familjemedlemmar har enligt rörlighetsdirektivet rätt till fri rörlighet.181 Denna rättighet kan inskränkas av hänsyn till allmän ordning eller säkerhet endast i de fall där den berörda personens personliga beteende utgör ett verkligt, faktiskt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse.182 Rörlighetsdirektivet ställer således upp höga krav för när en person kan anses utgöra ett hot mot allmän ordning eller säkerhet. Dessa krav är lägre i andra EU-direktiv.

När det gäller till exempel familjeåterföreningsdirektivet har EUdomstolen uttalat att det inte uttryckligen krävs att den berörda personens beteende ska utgöra ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse för att personen i fråga ska kunna anses utgöra en risk för den allmänna ordningen.183Behöriga myndigheter behöver därmed inte systematiskt grunda sig på den faktiska och aktuella skada som den berörda personens beteende utgör.184

180 Se bland annat domarna från EU-domstolen i mål C-380/18, de förenade målen C-381/18 och C-382/18 samt i mål C-402/22. 181 Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/38/EG av den 29 april 2004 om unionsmedborgares och deras familjemedlemmars rätt att fritt röra sig och uppehålla sig inom medlemsstaternas territorier och om ändring av förordning (EEG) nr 1612/68 och om upphävande av direktiven 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG och 93/96/EEG. 182 Artikel 27.2 i rörlighetsdirektivet. 183 Rådets direktiv 2003/86/EG av den 22 september 2003 om rätt till familjeåterförening. 184 Se domarna i de förenade målen C-381/18 och C-382/18, punkten 57.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

Begreppet hot mot allmän ordning eller säkerhet förekommer också i till exempel VABO-direktivet, blåkortsdirektivet, ICT-direktivet och student- och forskardirektivet.185

Vidare förekommer begreppet i kodexen om Schengengränserna.186

Begreppet allmän ordning och säkerhet

I utlänningslagen används begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet i stället för begreppet hot mot allmän ordning eller säkerhet.187 I denna promemoria används därför fortsatt begreppet hot mot allmän ordning och säkerhet.

Ett aktuellt exempel från Migrationsöverdomstolens praxis

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2024:9 prövat frågan om en utlänning som tar en anställning och som arbetat utan tillstånd kan anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen i samhället i den mening som avses i 8 kap. 6 a § UtlL. Enligt den paragrafen ska, när fråga uppkommer om avvisning eller utvisning av en utlänning som har ett tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat, den beslutande myndigheten som huvudregel först uppmana utlänningen att inom skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning. Det gäller emellertid inte om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet.

Migrationsöverdomstolen konstaterar i det aktuella målet att det får anses vara allmänt accepterat att anställningar av utlänningar som inte har tillstånd att arbeta bidrar till en osund konkurrens på arbets-

185 Rådets direktiv 2003/109/EG av den 25 november 2003 om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2021/1883 av den 20 oktober 2021 om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för högkvalificerad anställning och om upphävande av rådets direktiv 2009/50/EG, Europaparlamentets och rådets direktiv 2014/66/EU av den 15 maj 2014 om villkor för inresa och vistelse för tredjelandsmedborgare inom ramen för företagsintern förflyttning av personal och Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2016/801 av den 11 maj 2016 om villkoren för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för forskning, studier, praktik, volontärarbete, deltagande i elevutbytesprogram eller utbildningsprojekt och för au-pairarbete (omarbetning). 186 Artikel 6.1 e) Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2016/399 av den 9 mars 2016 om en unionskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna). 187 Se till exempel 5 kap. 17 § tredje stycket, 17 a § första stycket 3 och 5 a kap. 3 § UtlL.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

marknaden. Sådana anställningar för också med sig många andra problem för det svenska samhället. En utlänning som arbetar utan att ha tillstånd till det bidrar till dessa. Sådana anställningar innebär generellt sett också ett hot mot grundläggande samhällsintressen som en reglerad arbetsmarknad, en reglerad invandring och ett välfungerande välfärdssystem. En utlänning som tar en anställning och arbetar utan att ha tillstånd kan enligt domstolen därför anses utgöra ett hot mot den allmänna ordningen i samhället i den mening som avses i nämnd reglering. En bedömning måste emellertid göras av om omständigheterna i det enskilda fallet är sådana att det finns ett verkligt och aktuellt hot mot den allmänna ordningen. Sammantaget ansåg Migrationsöverdomstolen att den aktuella utlänningens beteende bidragit till ett hot mot grundläggande samhällsintressen och var tillräckligt för att han skulle anses utgöra ett verkligt och aktuellt hot mot den allmänna ordningen.

Utlänningar som ansöker om uppehållstillstånd på annan grund än skyddsskäl och bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet

En utlänning kan, när han eller hon ansöker om uppehållstillstånd i Sverige, anföra olika skäl till det förutom att han eller hon är i behov av skydd i förhållande till sitt hemland. Som exempel kan en utlänning åberopa anknytning till en person som redan är bosatt i Sverige. Utlänningen kan också ansöka om uppehållstillstånd på grund av exempelvis studier eller arbete. Huvudregeln är att en utlänning som vill ha uppehållstillstånd på någon av dessa grunder ska ha ansökt om och beviljats ett sådant tillstånd före inresan i landet och att en sådan ansökan inte får bifallas efter inresan (5 kap. 18 § UtlL). I vissa fall händer det dock att sådana skäl, som grund för en ansökan om uppehållstillstånd, förs fram efter inresan i landet.

I utlänningslagen finns vissa bestämmelser om när uppehållstillstånd ska beviljas, om förutsättningarna för det är uppfyllda. I dessa fall krävs en uttrycklig vägransgrund för att uppehållstillstånd ska kunna nekas. Ett exempel på en sådan grund är uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § UtlL. Enligt 5 kap. 17 a § första stycket 3 § UtlL får uppehållstillstånd vägras i sådana fall som avses i 5 kap. 3 § UtlL, om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

Andra exempel på grunder för uppehållstillstånd där ett sådant tillstånd ska beviljas, om förutsättningarna för det är uppfyllda och det måste finnas en uttrycklig vägransgrund för att uppehållstillstånd ska kunna nekas är de grunder för uppehållstillstånd som finns i 5 a kap. UtlL (ställning som varaktigt bosatt i Sverige), 5 b kap. UtlL (uppehållstillstånd för forskning, studier inom högre utbildning, viss praktik, visst volontärarbete och au pair-arbete), 6 a kap. UtlL (EU-blåkort), 6 b kap. UtlL (tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT) och 6 c kap. UtlL (tillstånd för säsongsarbete). Dessa grunder för uppehållstillstånd har till sig kopplade bestämmelser om att en person som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet inte ska eller inte får beviljas uppehållstånd (5 a kap. 3 §, 5 b kap. 9 § 3, 6 a kap. 3 § 2, 6 b kap. 1 § första stycket 7 och 6 c kap. 2 § tredje stycket 2 UtlL).

I utlänningslagen finns därutöver ett stort antal bestämmelser enligt vilka uppehållstillstånd får beviljas. I dessa fall ska beslutande myndighet också beakta om det finns skäl mot att bevilja ett uppehållstillstånd. Det gäller utan att det uttryckligen anges. Bland annat ska då bedömas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (se till exempel 5 kap. 3 a, 5 och 10 §§ UtlL).

Med utgångspunkt i dessa exempel är det rimligt att det bör vara möjligt att fatta ett beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder även för en utlänning som bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet i dessa typer av ärenden. Det bör gälla oavsett om det, när denna bedömning görs, är fråga om tillämpning av en obligatorisk eller fakultativ reglering.

Exemplet 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL

Enligt 5 kap. 3 § UtlLska uppehållstillstånd, om inte annat följer av 5 kap. 17–17 b §§ UtlL, ges bland annat till en utlänning som är make eller sambo till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i Sverige. I 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL anges att uppehållstillstånd får vägras om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Denna reglering har sin grund i familjeåterföreningsdirektivet.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

Migrationsöverdomstolen har tillämpat aktuell reglering i ett antal avgöranden utifrån EU-domstolens dåvarande praxis.188

I MIG 2007:10 fann domstolen att spritsmuggling, som medfört fängelsestraff på tre respektive sex månader, inte innebar att utlänningen utgjorde ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Uppehållstillstånd på grund av anknytning till maka kunde därför inte nekas.

I MIG 2007:49 fann domstolen att en utlänning, som dömts till ett längre fängelsestraff för försök till dråp på sin make och makens son, genom gärningen utgjorde ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Utlänningen nekades därför uppehållstillstånd på grund av anknytning till maken.

I MIG 2008:46 (I och II) uttalade domstolen att vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras för att utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet ska brottslighetens art och omfattning samt styrkan i den anförda anknytningen beaktas. Vidare ska beaktas den tid som förflutit sedan utlänningen senast dömdes för brott. Vid bedömningen ska särskilt beaktas brottslighet som riktat sig mot anknytningspersonen.

I det första målet bedömdes utlänningen ha rätt till uppehållstillstånd trots att han gjort sig skyldig till upprepad och allvarlig brottslighet som delvis riktat sig mot anknytningspersonen. I denna bedömning beaktades hans starka anknytning till Sverige. Vidare beaktades att den senast kända brottsligheten låg cirka tio år tillbaka i tiden (I).

I det andra målet var fråga om en utlänning som begått upprepade brott. Vid prövningen hade cirka fyra år gått sedan det senast kända brottet. Utlänningen ansågs utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet och nekades på grund av det uppehållstillstånd. I bedömningen beaktades särskilt att en betydande del av brottsligheten riktat sig mot den egna familjen (II).

I MIG 2017:11 var fråga om de handlingar som gjorde att en utlänning var utesluten från internationellt skydd även skulle kunna sägas utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet i Sverige. Domstolen uttalade att brott mot mänskligheten är ett så allvarligt brott till sin karaktär att sådana handlingar kan utgöra ett hot mot grundläggande samhällsintressen och därmed ett hot mot allmän

188 Jämför domarna i de förenade målen C-381/18 och C-382/18, punkten 57.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ordning och säkerhet. Utlänningen, som anfört anknytning till sin son, nekades därför uppehållstillstånd.

Migrationsöverdomstolen har därefter i MIG 2021:6 bedömt att uppehållstillstånd på grund av anknytning får vägras även när anknytningspersonen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet. I målet var fråga om en kvinna kunde vägras uppehållstillstånd på grund av att hon, genom sitt äktenskap och samlevnad med sin make i Sverige, utgjorde ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Domstolen besvarade frågan jakande. Domstolen konstaterade att det enligt artiklarna 6.1 och 6.2 i familjeåterföreningsdirektivet inte uttryckligen krävs att den berörda personens beteende ska utgöra ett verkligt, aktuellt och tillräckligt allvarligt hot mot ett grundläggande samhällsintresse för att personen i fråga ska kunna anses utgöra en risk för den allmänna ordningen. Det innebär att myndigheterna inte systematiskt behöver grunda sig på den faktiska och aktuella skada som den berörda personens beteende utgör. Det gäller även då fråga är om hot mot allmän säkerhet. Domstolen bedömde därefter att kvinnans närvaro och samlevnad med maken i Sverige innebar att makens våldsbejakande verksamhet i Sverige underlättades och ytterligare befästes. Domstolen bedömde det som nödvändigt att hindra kvinnan från att vistas i Sverige för att upprätthålla säkerheten. Kvinnan vägrades därför uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL.

Utlänningar vars uppehållstillstånd ska återkallas eller inte förlängas, eftersom de bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet

Som framgått i det föregående får eller ska ett uppehållstillstånd som beviljats en utlänning under vissa förutsättningar återkallas.

Bestämmelser om att ett uppehållstillstånd ska återkallas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet finns bland annat i 5 a kap. 5 § första stycket 3 UtlL (ställning som varaktigt bosatt i Sverige), 5 b kap. 23 § UtlL (uppehållstillstånd efter slutförd forskning och efter slutförda studier), 6 a kap. 12 § första stycket 10 UtlL (EU-blåkort), 6 b kap. 16 § 5 UtlL (tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT), 6 b kap. 18 § 2 UtlL (familjemedlem till utlänning med tillstånd för företagsintern förflyttning, ICT) och 6 c kap. 12 § 4 UtlL (tillstånd för säsongsarbete). I dessa kapitel finns också

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

bestämmelser om att ett tidigare beviljat tillstånd inte får förlängas om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet (se till exempel 6 a kap. 6 § andra stycket 7, 6 b kap. 11 § andra stycket 5 och 6 c kap. 10 § andra stycket 1 UtlL).

Utifrån nämnda exempel bör ett beslut om inhibition av verkställigheten kunna fattas även för en utlänning som bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet och vars uppehållstillstånd på grund av det ska återkallas eller inte förlängas och utlänningen ska avvisas eller utvisas, men avlägsnandebeslutet inte kan verkställas på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

Särskilda omständigheter i övrigt hänförliga till utlänningens levnadssätt

Det bör också i andra situationer än när en utlänning bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet finnas förutsättningar för att besluta om inhibition av verkställigheten, i stället för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, vid ett tillfälligt verkställighetshinder. Så bör vara fallet om det finns särskilda omständigheter i öv-

rigt hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar ett sådant

beslut.

Det är inte möjligt eller lämpligt att i detalj reglera alla situationer som skulle kunna motivera ett beslut om inhibition av verkställigheten i stället för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid ett tillfälligt verkställighetshinder. En detaljerad och uttömmande exemplifiering skulle motverka syftet med att åstadkomma en flexibel reglering som är hållbar över tid och där hänsyn kan tas även till omständigheterna i varje enskilt fall och där utvecklingen av rättspraxis, nationell och internationell, också kan beaktas. Som generell utgångspunkt bör det dock inte – när det gäller en utlännings levnadssätt – vara tillräckligt med enstaka mer bagatellartade företeelser för att den föreslagna regleringen ska bli tillämplig. Några exempel på vad som avses anges i det följande.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

Utlänningar som får sitt uppehållstillstånd återkallat enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL

I 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL anges att uppehållstillstånd får återkallas för en utlänning som har rest in i landet, om det på grund av tidigare verksamhet eller i övrigt kan antas att utlänningen i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sabotage, spioneri eller olovlig underrättelseverksamhet. Ett uppehållstillstånd får också återkallas om utlänningen i Sverige eller i något annat nordiskt land kommer att bedriva sådant företagsspioneri som utövas på uppdrag av eller understöds av en främmande makt eller av någon som agerar för en främmande makts räkning där det kan antas att brottet inte leder till endast böter. Vidare får ett uppehållstillstånd återkallas om utlänningen kommer att bedriva verksamhet med koppling till terrorism.

Det noteras att en utlänning som omfattas av 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL i regel redan kommer att omfattas av den föreslagna ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder. Det beror på att ärendet kan utgöra ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen eller ett annat ärende för vilket ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder ska gälla. Om så inte är fallet bör dock den reglering som föreslås i denna del kunna bli tillämplig. Det innebär att för en utlänning som får sitt uppehållstillstånd återkallat enligt 7 kap. 3 § första stycket 3 UtlL och ska avvisas eller utvisas bör det kunna anses vara fråga om sådana särskilda omständigheter i övrigt hänförliga till

utlänningens levnadssätt som motiverar ett beslut om inhibition av

verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder. Som redan nämnts kommer dock en sådan utlänning sannolikt även att anses utgöra ett säkerhetshot.

Utredningen om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd

Den 20 november 2023 tillsatte regeringen en utredning om skärpta krav på hederligt levnadssätt och ökade möjligheter till återkallelse av uppehållstillstånd. I utredningsdirektiven anges bland annat att det ska analyseras och föreslås dels hur möjligheterna att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av brott kan utökas på ett ända-

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

målsenligt sätt, dels hur möjligheterna att neka och återkalla uppehållstillstånd på grund av andra brister i levnadssätt än brott kan utökas.189 I direktiven anges att regeringen anser att det är angeläget att även andra brister i levnadssätt än brottslig verksamhet ska kunna leda till avslag på ansökningar om uppehållstillstånd och återkallelse av uppehållstillstånd.

En central fråga är vilka typer av brister i en utlännings levnadssätt som ska beaktas. I utredningsdirektiven nämns att det bland annat kan handla om bristande regelefterlevnad, exempelvis bidragsfusk eller annat missbruk av välfärdssystemet. Det kan också handla om skulder till det allmänna och till enskilda. Vidare kan det handla om association eller annat närmare samröre med eller deltagande i kriminella nätverk eller klaner eller våldsbejakande eller extremistiska organisationer eller miljöer som hotar grundläggande svenska värderingar. Härutöver kan det handla om oärlig försörjning eller missbruk (substansberoende). I direktiven anges att exemplifieringen inte är uttömmande. Vidare anges däri att det bör analyseras om det är möjligt och lämpligt att också inkludera yttranden som allvarligt hotar grundläggande svenska demokratiska värden, är systemhotande eller som kan hota den offentliga förvaltningens legitimitet. Utredningen pågår. Uppdraget ska redovisas senast den 15 januari 2025.

Utan att föregripa det pågående utredningsarbetet är bedömningen att de exempel som lyfts fram i nämnda utredningsdirektiv, i det enskilda fallet, skulle kunna ses som särskilda omständigheter i

övrigt hänförliga till utlänningens levnadssätt som aktualiserar til-

lämpning av den reglering om inhibition av verkställigheten som här föreslås vid tillfälliga verkställighetshinder.

Den föreslagna regleringens tillämpning

Ett beslut om inhibition av verkställigheten bör när det grundas på sådana särskilda omständigheter i övrigt som kan hänföras till en utlännings levnadssätt fattas endast i de fall då det vid ett tillfälligt verkställighetshinder framstår som olämpligt eller stötande att i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

189 Dir. 2023:158.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

De situationer som nämnts i det föregående utgör, som framgått, endast exempel på när det skulle kunna bli aktuellt att använda ordningen med inhibition av verkställigheten på grund av en utlännings levnadssätt. Det har vidare redan framhållits att det krävs mer än endast bagatellartade förseelser för att den föreslagna regleringen ska bli tillämplig. Detsamma gäller andra förhållanden som kan ses som hänförliga till en utlännings levnadssätt. En proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall. Mot den nu redovisade bakgrunden får det lämnas över till rättstillämpningen att ta ställning till i vilka situationer som den nya ordningen bör tillämpas när det gäller omständigheter hänförliga till en utlännings levnadssätt.

Sammanfattande bedömning

Sammanfattningsvis görs bedömningen att det beträffande andra än redan nämnda personkategorier bör finnas möjligheter att fatta beslut om inhibition av verkställigheten, i stället för att bevilja tidsbegränsade uppehållstillstånd, vid tillfälliga verkställighetshinder. Så bör vara fallet för tredjelandsmedborgare som bedöms utgöra ett hot mot allmän ordning och säkerhet. Så bör också vara fallet om det i övrigt finns särskilda omständigheter hänförliga till tredjelandsmedborgarens levnadssätt som motiverar ett sådant beslut. Det gäller oavsett om omständigheterna är aktuella redan när det tillfälliga verkställighetshindret först uppstår eller om de uppkommer senare. Det innebär till exempel att när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats enligt 5 kap. 11 § eller 12 kap. 18 § UtlL löper ut ska, om det tillfälliga verkställighetshindret består, bedömas om utlänningen tillhör någon av de personkategorier som omfattas av den föreslagna ordningen. Om så är fallet ska denna ordning tillämpas i stället för bestämmelserna i 5 kap. 11 § eller 12 kap. 18 § första–fjärde styckena UtlL.

5.5.4. Inhibition av verkställigheten bör vara huvudalternativet för dessa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder

En utlänning med ett avlägsnandebeslut som fått laga kraft ska lämna landet. När det finns ett tillfälligt verkställighetshinder innebär det

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

fortfarande att utlänningen ska lämna landet, men först när hindret inte längre finns. Det gäller även för utlänningar i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, utlänningar i uteslutande- eller vägransärenden och utlänningar som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller för vilka det i övrigt finns särskilda omständigheter hänförliga till levnadssättet. Beträffande säkerhetsärendena enligt utlänningslagen gäller dessutom ett särskilt skyndsamhetskrav i fråga om handläggningen (1 kap. 13 § UtlL).

Från och med år 2020 och fram till maj 2024 har Migrationsverket fattat sammanlagt 275 grundbeslut i uteslutande- eller vägransärenden i vilka det bedömts finnas tillfälliga verkställighetshinder och tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL därför har beviljats. I början av maj 2024 hade 162 av dessa utlänningar fortfarande tidsbegränsade uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 11 § UtlL.

Av naturliga skäl är det särskilt viktigt att avlägsnandebesluten i dessa fall och i de fall som i övrigt omfattas av uppdraget kan verkställas så snart som möjligt efter att verkställighetshindret upphört. Med hänsyn härtill och eftersom det som utgångspunkt inte heller kan anses rimligt att dessa utlänningar medan de är kvar i Sverige ges de rättigheter som är förknippade med ett uppehållstillstånd, bland annat rätten att resa fritt inom EU, bör ett beslut om inhibition av verkställigheten vara huvudalternativet för dessa utlänningar när det uppkommit ett tillfälligt hinder mot att verkställa en avvisning eller utvisning. Det gäller oavsett om hindret uppkommit före eller efter det att avlägsnandebeslutet fått laga kraft. En sådan ordning skapar förutsättningar för en effektivare hantering av återvändandet vid den tidpunkt då verkställighetshindret upphör.

Även en utlänning som tidigare har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder med stöd av 5 kap. 11 § eller 12 kap. 18 § UtlL kan komma att omfattas av ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder när det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut. Det förutsätter bland annat att det då fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten. Om det tillkommit omständigheter efter avlägsnandebeslutet kan en utlänning också omfattas av den nya ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder, om det finns särskilda omständigheter

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

hänförliga till utlänningens levnadssätt som motiverar ett sådant beslut.

5.5.5. Särskilda skäl att i vissa fall bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

Vid ett tillfälligt verkställighetshinder kan det i vissa fall vara lämpligt och i övrigt motiverat att i stället för inhibition av verkställigheten bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Om det finns särskilda skäl ska ett tidsbegränsat uppehållstillstånd därför kunna beviljas även en utlänning som omfattas av ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder. Tillståndstiden i dessa fall bör som utgångspunkt vara ett år.

Av 6 kap. 3 § UtlL framgår att arbetstillstånd får ges till en utlänning som har tidsbegränsat uppehållstillstånd, om inte skäl hänförliga till syftet med uppehållstillståndet talar häremot. Om det finns särskilda skäl att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder bör utlänningen som utgångspunkt även kunna ges ett arbetstillstånd.190

Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder får en helhetsbedömning göras. De skäl som talar för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vägas mot de omständigheter som talar mot ett sådant tillstånd. Särskild hänsyn får här tas till utlänningens hälsotillstånd och levnadsomständigheter i övrigt. Det innebär bland annat att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kan beviljas om utlänningen lider av en mycket allvarlig sjukdom som utifrån medicinska utgångspunkter hindrar verkställighet och det samtidigt inte finns skäl som talar emot att ett sådant uppehållstillstånd beviljas.

Om utlänningen är ett barn eller har barn i Sverige ska vid bedömningen hänsyn tas även till barnets bästa. Det innebär exempelvis att det i det enskilda fallet kan behöva tas vederbörlig hänsyn till om den utlänning som ska avvisas eller utvisas har ett barn i Sverige som lider av svår sjukdom och som är särskilt beroende av honom eller henne. I ett sådant fall ska utlänningen kunna beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det inte finns skäl som talar

190 Jämför prop. 2004/05:170 s. 212 och s. 286.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

emot att ett sådant tillstånd ges. I ett ärende som rör ett barn ska barnets åsikter tillmätas betydelse utifrån dess ålder och mognad. Enbart det förhållandet att en utlänning är ett barn eller har barn i Sverige kan dock aldrig ensamt anses utgöra särskilda skäl för att bevilja honom eller henne ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att besluta om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder.

Vid den helhetsbedömning som görs ska särskild hänsyn tas också till om utlänningen är en utsatt person i övrigt i den mening som avses i återvändandedirektivet (artikel 3.9). Inte heller en sådan omständighet kan dock sedd för sig anses utgöra särskilda skäl för att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att besluta om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder.

Vidare bör vägas in den tid som utlänningen har vistats i Sverige. Det gäller när vistelsen grundas på ett beslut om inhibition av verkställigheten eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och detta beslut har fattats på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder. Ju längre det har funnits ett verkställighetshinder desto mer talar, i normalfallet, för att i stället för inhibition av verkställigheten bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl för att bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska emellertid även hans eller hennes skötsamhet beaktas. Det innebär bland annat att det inte bör anses finnas särskilda skäl att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om utlänningen dömts för brott eller, i förekommande fall, bedriver eller bidrar till säkerhetshotande verksamhet. Detsamma bör gälla om utlänningen uteslutits från att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande på grund av gärningar som begåtts utanför Sverige och det är fråga om gärningar som ligger endast något eller några år tillbaka i tiden. Det bör normalt sett inte heller finnas särskilda skäl att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om utlänningen på annat sätt visat misskötsamhet, till exempel genom missbruk av det svenska välfärdssystemet eller åsidosättande av anmälningsskyldighet eller en områdesbegränsning.191 Särskilda skäl att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör normalt sett inte heller anses finnas om utlänningen i övrigt agerat på ett sådant sätt som kan konstituera en risk för avvikande i den mening som avses i 1 kap. 15 § UtlL. De omstän-

191 Anmälningsskyldighet och områdesbegränsning behandlas närmare i kapitel 6.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

digheter som anges i den regleringen är att utlänningen tidigare har hållit sig undan, har uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, har uppträtt under någon identitet som varit felaktig, inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av ansökan om uppehållstillstånd, medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller undanhållit väsentlig information, tidigare har överträtt ett meddelat återreseförbud eller har dömts för ett brott som kan leda till fängelse. Det ovan anförda bör gälla även i de fall då det tillfälliga verkställighetshindret varat under en längre tid.

När det gäller en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder, eftersom det bedömts finnas särskilda skäl enligt den föreslagna ordningen, och utlänningen håller sig undan eller inte går att nå när det är fråga om en ny prövning, se avsnitt 5.9, bör detta i normalfallet tala mot att fortsatt uppehållstillstånd beviljas.

Vid den helhetsbedömning som ska göras ska proportionalitetsprincipen alltid beaktas. Ett tidsbegränsat uppehållstillstånd bör således beviljas, om det i det enskildas fallet inte bedöms proportionerligt att besluta om inhibition av verkställigheten.

Värt att särskilt notera i denna del är att om det i samband med beslutet om avvisning eller utvisning anses utrett att det på grund av principen om non-refoulement är uteslutet med en verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning till mottagarlandet inom obestämd tid och det inte heller finns något annat land till vilket utlänningen kan skickas ska ett beslut om avvisning eller utvisning inte fattas.192 Något beslut om inhibition av verkställigheten kan då inte heller fattas, eftersom ett sådant beslut förutsätter att det finns ett avlägsnandebeslut.

5.5.6. Beslutande myndigheter

Migrationsverket ska kunna fatta beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder för de utlänningar som nu är aktuella. Även en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen måste ha möjlighet att kunna fatta sådana beslut.193

192 EU-domstolens dom i mål C-663/21, se avsnitt 5.2.2. 193 Jämför artikel 13.2 i återvändandedirektivet.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

I säkerhetsärenden enligt utlänningslagen bör Migrationsverket, migrationsdomstolen i Stockholm och Migrationsöverdomstolen kunna fatta beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder.

5.5.7. Ex officio-prövning av Migrationsverket

Migrationsverket bör när myndigheten anser att det finns behov av det, till exempel utifrån tillgänglig information, självmant och på samma sätt som gäller enligt 12 kap. 18 § UtlL, initiera en prövning av om det finns ett tillfälligt verkställighetshinder i nu aktuella fall. Det bör således inte finnas något formellt krav på hur prövningen ska inledas, utan det kan ske genom att utlänningen agerar eller på annat sätt.

5.5.8. När bör ett beslut om inhibition av verkställigheten kunna fattas?

Ett tillfälligt verkställighetshinder kan finnas redan när avlägsnandebeslutet fattas. Ett sådant hinder kan också uppkomma senare när det redan finns ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning.

Det föreslås att beslut om inhibition av verkställigheten ska kunna meddelas de nu aktuella utlänningarna vid tillfälliga verkställighetshinder, oavsett om det är fråga om hinder som uppstått före eller efter det att avlägsnandebeslutet fått laga kraft. Vid en sådan prövning ska också alltid, om det finns särskilda skäl, ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället kunna beviljas.

Det innebär att de beslutande myndigheterna i samband med att frågan om avvisning eller utvisning prövas i ett ärende om uppehållstillstånd kommer att ha möjlighet att besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det redan då bedöms finnas ett tillfälligt verkställighetshinder. Beslutande myndigheter kommer dock även efter det att ett avlägsnandebeslut fått laga kraft kunna fatta ett sådant beslut om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

I de fall ett beslut om inhibition av verkställigheten meddelas samtidigt som ett beslut om avvisning eller utvisning finns det inte något beslut som kan inhiberas direkt, eftersom avlägsnandebeslutet då ännu inte har fått laga kraft. Detta är dock en ordning som redan finns för de utlänningar som omfattas av lagen om särskild kontroll av vissa utlänningar. Ordningen bedöms rimlig att införa även för de utlänningar som föreslås kunna meddelas beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder enligt utlänningslagen.194

194 Se SOU 2020:16Ett effektivare regelverk för utlänningsärenden med säkerhetsaspekter s. 236 f.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.6. Ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats en utlänning, förutom en utlänning som utvisats på grund av brott

Förslag: Om ett beslut om inhibition av verkställigheten har

meddelats i samband med ett beslut om avvisning eller utvisning ska Migrationsverket pröva beslutet om inhibition av verkställigheten på nytt senast inom ett år från den dag då beslutet om avvisning eller utvisning fick laga kraft.

Om ett beslut om inhibition av verkställigheten i stället har meddelats vid en senare tidpunkt ska Migrationsverket pröva beslutet på nytt senast inom ett år från den dag då beslutet meddelades.

Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Så länge ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller ska Migrationsverket därefter fortlöpande under samma förutsättningar pröva beslutet på nytt senast inom ett år från den dag då det senaste beslutet om inhibition av verkställigheten meddelades.

Om en ny prövning ska ske och det fortfarande finns ett hinder som inte är bestående mot att avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställs, får Migrationsverket vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten på nytt eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Om ett beslut om inhibition av verkställigheten inte prövas på nytt av Migrationsverket inom föreskriven tid upphör beslutet att gälla.

5.6.1. Ny prövning löpande under vissa förutsättningar

De beslut om inhibition av verkställigheten som meddelas när det bedöms finnas tillfälliga verkställighetshinder bör prövas på nytt inom viss tid. Den tid inom vilken en sådan ny prövning senast ska

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ske bör inte överstiga den längd som ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § UtlL normalt sett har, det vill säga ett år.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelas samtidigt som ett beslut om avvisning eller utvisning bör därför prövas på nytt senast inom ett år från det att avlägsnandebeslutet fått laga kraft. Meddelas ett beslut om inhibition av verkställigheten vid en senare tidpunkt bör beslutet i stället prövas på nytt senast inom ett år från dagen för det beslutet. En ny prövning ska ske, om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Efter att ett beslut om inhibition av verkställigheten första gången prövats på nytt ska ny prövning ske löpande under samma förutsättningar. Ett nytt beslut ska fattas senast inom ett år från det närmast föregående beslutet. Det gäller så länge hindret och beslutet om inhibition av verkställigheten består. Om Migrationsverket anser att det inte längre finns skäl för ett sådant beslut ska Migrationsverket omedelbart upphäva beslutet, se avsnitt 5.7.

5.6.2. Förutsättningar för ny prövning

En ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten bör göras ex officio av Migrationsverket. Det gäller även om beslutet har meddelats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen.

Det förutsätts att Migrationsverket följer givna tidsfrister för när en ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten senast ska ske och inleder ett förfarande för ny prövning i god tid innan tiden löper ut. Den ordning med nya prövningar som föreslås kommer att innebära att Migrationsverket kommer att behöva ta kontakt med berörd utlänning för besked om något nytt tillkommit i ärendet. En utgångspunkt i sammanhanget får anses vara att det ligger i utlänningens intresse att meddelas ett nytt beslut som anger att avlägsnandebeslutet inte ska verkställas. Av det skälet får det förväntas att utlänningen ser till att han eller hon kan nås av Migrationsverket.

En ny prövning ska ske om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning. Det innebär att en ny prövning alltid ska ske om utlänningen kan nås och det inte finns några indikationer på att ut-

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

länningen har lämnat landet. Om Migrationsverket när det är dags för en ny prövning inte lyckas nå utlänningen, med de kontaktuppgifter som utlänningen lämnat, bör dock någon ny prövning av beslutet om inhibition av verkställigheten som utgångspunkt inte behöva ske. Om Migrationsverket har information som gör att den nya prövningen bedöms kunna ske utan den enskildes medverkan och Migrationsverket även saknar anledning att anta att utlänningen har lämnat landet bör dock den nya prövningen ändå kunna genomföras. En ny prövning utan den enskildes medverkan skulle till exempel kunna ske om det tillfälliga verkställighetshindret enbart beror på de allmänna förhållandena i utlänningens hemland och dessa enligt tillgänglig landinformation inte bedöms ha förändrats sedan den tidigare prövningen samtidigt som Migrationsverket inte har någon indikation på att utlänningen har lämnat landet.

5.6.3. Vad händer om en ny prövning inte görs?

Det förutsätts att Migrationsverket vidtar nödvändiga åtgärder för att i största möjliga utsträckning försöka få kontakt med de utlänningar som har meddelats beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder innan tidsfristen för att på nytt pröva dessa beslut löper ut.

För att Migrationsverket inte ska ha öppna ärenden om ny prövning av frågan om inhibition av verkställigheten där det inte finns förutsättningar för en sådan prövning behöver det dock regleras vad som händer om utlänningen inte går att nå och en ny prövning trots det inte bedöms kunna ske eller det finns anledning att anta att utlänningen har lämnat landet.

Det föreslås att ett beslut om inhibition av verkställigheten ska upphöra att gälla, om det inte prövas på nytt inom föreskriven tid. Det gäller oavsett anledningen till att en sådan prövning inte sker. Avlägsnandebeslutet kommer då att bli verkställbart när tiden för att senast pröva beslutet om inhibition av verkställigheten på nytt löper ut.

Om Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, i egenskap av verkställande myndighet, anträffar eller kontaktas av en utlänning som tidigare har haft ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen och därvid får kännedom om omständig-

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

heter som tyder på att beslutet upphört at gälla, eftersom en ny prövning inte skett inom föreskriven tid, bör myndigheten underrätta Migrationsverket om det. En sådan underrättelse bör som utgångspunkt kunna ske med stöd av 12 kap. 17 § första stycket UtlL.

Om en utlänning anträffas eller på egen hand tar kontakt med myndigheterna efter det att ett beslut om inhibition av verkställigheten har upphört att gälla, eftersom det inte prövats på nytt inom föreskriven tid, får Migrationsverket öppna ett nytt ärende om inhibition av verkställigheten, om myndigheten bedömer att det fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder. Om Migrationsverket i en sådan situation anser att det inte längre finns ett sådant hinder, är detta ställningstagande inte överklagbart.195 Skulle Migrationsverket i stället bedöma att verkställighetshindret övergått till att utgöra ett bestående verkställighetshinder får en prövning enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL göras. Utlänningen har i en sådan situation också möjlighet att hos Migrationsverket ansöka om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § UtlL.

5.6.4. Innehållet i en ny prövning

När ett beslut om inhibition av verkställigheten prövas på nytt ska Migrationsverket ta ställning till om det fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten. Om det finns ett sådant hinder får Migrationsverket fatta ett nytt beslut om inhibition av verkställigheten, förutsatt att övriga förutsättningar för ett sådant beslut fortfarande är uppfyllda. Om det i en sådan situation finns särskilda skäl för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd får ett sådant tillstånd i stället beviljas.

Om Migrationsverket vid en ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten beviljar en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av särskilda skäl bör Migrationsverket samtidigt upphäva beslutet om inhibition av verkställigheten. Migrationsverket bör förordna att ett sådant beslut om upphävande ska börja gälla först när avgörandet i dess helhet fått laga kraft. Detsamma bör gälla om en migrationsdomstol, efter överklagande, beviljar ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd till en utlänning som tidi-

195 Jämför tillämpningen enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL och det förhållandet att ett beslut av Migrationsverket enligt dessa bestämmelser inte är överklagbart.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

gare har haft ett beslut om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder.

Migrationsverket kan vid en ny prövning göra bedömningen att det inte längre finns ett tillfälligt verkställighetshinder. I så fall ska Migrationsverket upphäva beslutet om inhibition av verkställigheten. Ett sådant beslut gäller omedelbart.196

Om det i samband med en ny prövning kommer fram nya omständigheter som gör att det bedöms finnas ett bestående i stället för tillfälligt hinder mot verkställigheten blir bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. 18 § första–fjärde styckena och 12 kap. 19 § UtlL tillämpliga.

5.7. Upphävande eller upphörande i övrigt av ett beslut om inhibition av verkställigheten

Förslag: Migrationsverket ska omedelbart upphäva ett beslut om

inhibition av verkställigheten, om det inte längre finns skäl för beslutet. Det gäller även ett sådant beslut som meddelats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen.

Ett beslut att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller omedelbart.

5.7.1. Migrationsverket bör få upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten

Förhållandena i ett verkställighetsärende kan snabbt ändras. Det bör därför införas en bestämmelse om att ett beslut om inhibition av verkställigheten omedelbart ska upphävas av Migrationsverket, om det inte längre finns skäl för beslutet. Så kan vara fallet till exempel om det tillfälliga verkställighetshindret inte längre finns och det därför finns anledning att anta att en verkställighet kommer att kunna ske.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten bör upphävas av Migrationsverket också om det under tiden som beslutet gäller kommer fram nya omständigheter som gör att verkställighetshindret inte längre bedöms som tillfälligt utan som bestående. Migrationsverket

196 Jämför vad som anges om upphävande i avsnitt 5.7.1.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ska då i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § UtlL, om förutsättningarna för det är uppfyllda. Om Migrationsverket inte beviljar ett sådant tillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL kan den enskilde ansöka om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 19 § UtlL.

För att ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder ska vara effektiv bör Migrationsverket ges rätt att upphäva även ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Det bör gälla förutsatt att det har kommit fram nya omständigheter eller att förhållandena ändrats. Det framstår inte som en rimlig ordning att ett beslut om inhibition av verkställigheten, i de fall som nu är aktuella, ska gälla längre än vad som är sakligt motiverat. Migrationsverket bör därför, när myndigheten konstaterar att det inte längre finns skäl för ett sådant beslut, omedelbart upphäva beslutet.

Ett syfte med ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder är att avlägsnandebeslutet ska kunna verkställas så snart det tillfälliga verkställighetshindret upphört. Att nå det syftet förutsätter att beslut eller en domstolsprocess inte hindrar en verkställighet när det tillfälliga verkställighetshindret upphört. Ett beslut att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten bör därför gälla omedelbart. Möjlighet bör finnas att till migrationsdomstol överklaga ett sådant beslut, se avsnitt 5.11.1. Om beslutet överklagas har domstolen möjlighet att förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla.

5.7.2. Ett beslut om inhibition av verkställigheten kommer i vissa fall att upphöra per automatik

Ett beslut om inhibition av verkställigheten kommer i vissa fall att upphöra per automatik utan att något särskilt beslut kommer att behöva fattas. Det gäller bland annat om beslutet om avvisning eller utvisning preskriberas eller om utlänningen beviljas ett permanent

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

uppehållstillstånd (12 kap. 22 § första och tredje styckena UtlL).197Ett beslut om inhibition av verkställigheten upphör också att gälla om beslutet om avvisning eller utvisning upphävs genom ett beslut som fått laga kraft. Som framgått i avsnitt 5.6.3 föreslås ett beslut om inhibition av verkställigheten också upphöra att gälla om det inte prövas på nytt inom föreskriven tid.

5.8. Underrättelseskyldigheter

Förslag: Om någon annan myndighet än Migrationsverket är

verkställande myndighet ska den myndigheten, så länge ett beslut om inhibition av verkställigheten fortfarande gäller, omedelbart underrätta Migrationsverket om det finns skäl att upphäva beslutet.

5.8.1. Befintliga underrättelseskyldigheter

Av 7 kap. 5 § andra stycket UtlF framgår att om Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen upphäver eller meddelar inhibition av ett beslut om avvisning eller utvisning, ska den verkställande myndigheten omedelbart underrättas om åtgärden. Denna underrättelseskyldighet bör gälla även i fråga om ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt den ordning som nu föreslås. Det innebär att när ett sådant beslut meddelas eller upphävs ska den verkställande myndigheten omedelbart underrättas om åtgärden.

Enligt 7 kap. 6 § UtlF ska Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen omedelbart underrätta Polismyndigheten om ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 § UtlL meddelas, det vill säga bland annat ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som meddelas utan att beslutet om avvisning eller ut-

197 I delbetänkandet SOU 2024:10Preskription av avlägsnandebeslut och vissa frågor om återre-

seförbud har föreslagits att preskriptionstidens längd ska ändras från fyra till fem år när det

gäller avlägsnandebeslut som inte har meddelats av allmän domstol. Vidare har föreslagits att fristen ska börja löpa först när utlänningen lämnar landet i enlighet med beslutet. Om förslaget genomförs kommer ett avlägsnandebeslut som inte meddelats av allmän domstol inte att preskriberas under tiden som utlänningen fortfarande är kvar i Sverige. Ett beslut om inhibition av verkställigheten kommer i så fall inte heller att kunna upphöra automatiskt på grund av att avlägsnandebeslutet preskriberas.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

visning upphävs. Det kommer att gälla även för de tidsbegränsade uppehållstillstånd som kommer att kunna meddelas vid tillfälliga verkställighetshinder, om det bedöms finnas särskilda skäl.

5.8.2. En ny underrättelseskyldighet för verkställande myndighet föreslås

I vissa av de ärenden i vilka Migrationsverket ska ta ställning till frågan om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder kommer Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen att vara ansvariga för verkställigheterna (12 kap. 14 och 14 a §§ UtlL).

I 12 kap. 17 § UtlL anges att om en annan myndighet än Migrationsverket ska verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning och denna myndighet finner att den inte kan verkställa beslutet eller behöver ytterligare besked ska myndigheten underrätta Migrationsverket. Detsamma gäller om utlänningen hos myndigheten åberopar att det finns sådana hinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL mot verkställigheten eller det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. Migrationsverket ska i sådana fall ge anvisningar om verkställigheten eller vidta andra åtgärder.

Regleringen i 12 kap. 17 § UtlL bedöms inte täcka det behov av information från den verkställande myndigheten som Migrationsverket kommer att ha i ett ärende om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder. Migrationsverket ska enligt den föreslagna ordningen bland annat omedelbart upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten, om det inte längre finns skäl för beslutet. För att Migrationsverket ska kunna göra den prövningen krävs att myndigheten får veta om det tillkommit omständigheter som gör att den verkställande myndigheten anser att det inte längre finns skäl för beslutet.

Det föreslås därför att det ska införas en reglering med en särskild skyldighet för den verkställande myndigheten, om denna myndighet är någon annan än Migrationsverket, att omedelbart underrätta Migrationsverket om den myndigheten, utifrån omständigheter som kommit myndigheten till handa, anser att det finns skäl att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten. Exempelvis kan det i vissa fall ha kommit in uppgifter till denna myndighet som gör att myndigheten anser att avlägsnandebeslutet nu kan verkställas. Sä-

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

kerhetspolisen kan i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen också utifrån nytillkomna omständigheter göra bedömningen att ärendet inte längre bör vara ett säkerhetsärende, eftersom utlänningen inte längre utgör ett säkerhetshot.

Om Säkerhetspolisen gör bedömningen att en utlänning inte längre utgör ett säkerhetshot och att ärendet därför inte längre bör vara ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen ska Migrationsverket, när myndigheten får denna information, omedelbart upphäva beslutet om inhibition av verkställigheten och då i stället pröva om det finns förutsättningar för att bevilja utlänningen ett uppehållstillstånd till exempel med stöd av 12 kap. 18 § UtlL. Det gäller förutsatt att utlänningen inte tillhör någon annan av de kategorier av utlänningar som föreslås omfattas av ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder.

5.9. Ny prövning av ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av särskilda skäl

Förslag: Om en utlänning vid ett tillfälligt verkställighetshinder

har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att meddelas ett beslut om inhibition av verkställigheten och detta uppehållstillstånd löper ut, ska Migrationsverket pröva om det fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Om en ny prövning ska ske och det fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot att avlägsnandebeslutet verkställs, får Migrationsverket vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

5.9.1. Förutsättningar för ny prövning

I syfte att få till stånd en utökad kontroll och effektivitet i verkställighetsärendena för de utlänningar som här avses, se avsnitten 5.5.1

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

och 5.5.3, föreslås att Migrationsverket, när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats en utlänning i stället för att utlänningen meddelats ett beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder löper ut, ex officio ska pröva om det fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder. Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning. Det gäller även om det tidsbegränsade uppehållstillståndet beviljats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen.

Det förfarande för ny prövning som föreslås kommer att innebära att Migrationsverket kommer att behöva ta kontakt med utlänningen för att höra om något nytt tillkommit i ärendet. En utgångspunkt i sammanhanget får anses vara att det ligger i utlänningens intresse att meddelas ett nytt beslut som anger att avlägsnandebeslutet inte ska verkställas. Av det skälet får det förväntas att utlänningen ser till att han eller hon kan nås av Migrationsverket.

En ny prövning ska alltid ske om utlänningen kan nås och det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet. Om Migrationsverket inte lyckas nå utlänningen, i enlighet med de kontaktuppgifter som utlänningen lämnat, bör en ny prövning som utgångspunkt dock inte behöva ske. Det gäller med undantag för de fall där myndigheten har sådan information som gör att den nya prövningen bedöms kunna ske utan utlänningens medverkan och Migrationsverket inte har anledning att anta att utlänningen har lämnat landet. En ny prövning utan den enskildes medverkan skulle till exempel kunna ske om det tillfälliga verkställighetshindret beror enbart på de allmänna förhållandena i utlänningens hemland och dessa, enligt tillgänglig landinformation, inte bedöms ha förändrats sedan den tidigare prövningen, samtidigt som Migrationsverket inte har någon indikation på att utlänningen har lämnat landet.

Om Migrationsverket bedömer att det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en ny prövning ska Migrationsverket företa en sådan prövning. Migrationsverket ska vid prövningen bedöma om det fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot att verkställa avlägsnandebeslutet. Om det finns ett sådant hinder får Migrationsverket besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd. Det innebär att huvudalternativet vid den nya prövningen, om det tillfäl-

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

liga verkställighetshindret består, ska vara ett beslut om inhibition av verkställigheten. Om det finns särskilda skäl får utlänningen dock beviljas ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

5.9.2. Vad händer om en ny prövning inte görs?

Det förutsätts att Migrationsverket vidtar nödvändiga åtgärder för att försöka nå en utlänning som har meddelats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av särskilda skäl vid ett tillfälligt verkställighetshinder.

För att Migrationsverket inte ska ha öppna ärenden som inte kan prövas på nytt behöver det dock regleras vad som händer om utlänningen inte kan nås och en ny prövning inte bedöms kunna ske utan hans eller hennes medverkan eller det finns anledning att anta att utlänningen inte längre finns kvar i Sverige.

Det föreslås att ett beslut om avvisning eller utvisning blir verkställbart när Migrationsverket konstaterat att förutsättningar för att genomföra en ny prövning saknas och tiden för det tidsbegränsade uppehållstillståndet löpt ut.

Om Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, i egenskap av verkställande myndighet, anträffar eller kontaktas av en utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den föreslagna ordningen som löpt ut och därvid får kännedom om omständigheter som tyder på att en ny prövning inte skett bör myndigheten underrätta Migrationsverket om det. En sådan underrättelse bör som utgångspunkt kunna ske med stöd av 12 kap. 17 § första stycket UtlL.

Om utlänningen anträffas eller på egen hand kontaktar myndigheterna efter att ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut utan att en ny prövning skett får i stället ett nytt ärende om inhibition av verkställigheten öppnas, om Migrationsverket bedömer att det fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder. Om Migrationsverket i en sådan situation bedömer att det inte längre finns ett sådant verkställighetshinder, är detta ställningstagande inte överklagbart.198 Om Migrationsverket bedömer att verkställighetshindret övergått till att i stället utgöra ett bestående verkställighetshinder får en prövning enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL

198 Jämför tillämpningen enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL och det förhållandet att ett beslut av Migrationsverket enligt dessa bestämmelser inte är överklagbart.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

göras. Utlänningen har i en sådan situation också möjlighet att hos Migrationsverket ansöka om ny prövning av frågan om uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 19 § UtlL.

5.10. Vissa ärenden i fråga om inhibition av verkställigheten bör vara säkerhetsärenden

Förslag: Ett ärende i fråga om inhibition av verkställigheten ska

vara ett säkerhetsärende hos Migrationsverket, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Det ska därför tas in en reglering om det i 1 kap. 7 § andra stycket UtlL.

Säkerhetsärenden enligt utlänningslagen är, som tidigare framgått, bland annat ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för den allmänna säkerheten förordar till exempel att en utlänning ska avvisas eller utvisas eller att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd ska avslås eller återkallas (1 kap. 7 § första stycket UtlL).

Ett ärende i fråga om inhibition av verkställigheten bör vara ett säkerhetsärende hos Migrationsverket, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Det motiveras av att det är av vikt att Säkerhetspolisen kan överklaga dessa beslut och vara part i domstolsprocesserna. Det föreslås därför att en sådan reglering tas in i 1 kap. 7 § andra stycket UtlL.

Med ett ärende i fråga om inhibition av verkställigheten avses ett ärende där frågan om inhibition av verkställigheten prövas för första gången men även ett ärende där fråga är om ny prövning av eller om upphävande av ett sådant beslut.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.11. Rättssäkerhetsgarantier

5.11.1. Överklagande av beslut

Förslag: Beslut i fråga om inhibition av verkställigheten ska kun-

na överklagas.

Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition av verkställigheten ska få överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd. Om migrationsdomstolen som första instans upphäver ett beslut om inhibition av verkställigheten ska dock den enskilde få överklaga beslutet till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd.

Migrationsöverdomstolens beslut får inte överklagas.

Ett beslut i fråga om inhibition av verkställigheten bör kunna överklagas.

Den enskilde ska få överklaga ett beslut om inhibition av verkställigheten. Ett sådant beslut kan anses ha gått den enskilde emot, eftersom det vid en sådan prövning finns möjlighet att i stället bevilja honom eller henne ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det finns särskilda skäl. Den enskilde ska även få överklaga ett beslut om upphävande av ett beslut om inhibition av verkställigheten. Ett sådant beslut innebär i regel att avlägsnandebeslutet är verkställbart och får därför också anses ha gått den enskilde emot.

Nämnda överklaganden bör följa den ordinarie processen i utlänningsärenden (se 14 kap. samt 16 kap. 9 och 11 §§ UtlL). Det innebär att Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition av verkställigheten ska kunna överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut ska i sin tur kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd, medan Migrationsöverdomstolens beslut inte får överklagas.

I de ärenden om inhibition av verkställigheten som är säkerhetsärenden enligt utlänningslagen bör Migrationsverkets beslut i fråga om inhibition kunna överklagas till migrationsdomstolen i Stockholm. Migrationsdomstolen i Stockholms beslut bör i sin tur kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd, medan Migrationsöverdomstolens beslut inte får överklagas.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

I vissa fall kommer frågan om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder att uppkomma först i samband med migrationsdomstolens prövning. Om så sker kan det, eftersom det finns krav på prövningstillstånd för överklagandet till Migrationsöverdomstolen, innebära att prövningen av denna fråga i praktiken kommer att begränsas till en instans. Eftersom det föreslås att ett beslut om inhibition av verkställigheten regelbundet ska prövas på nytt och att ett sådant beslut också omedelbart ska upphävas när det inte längre finns skäl för beslutet, bör en sådan ordning i regel kunna godtas.

Om migrationsdomstolen som första instans upphäver ett beslut om inhibition av verkställigheten bör dock den enskilde få överklaga beslutet till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd. Det kan till exempel handla om en situation där Säkerhetspolisen i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen yrkat att ett beslut om inhibition av verkställigheten ska upphävas men Migrationsverket väljer att inte upphäva beslutet. Efter överklagande beslutar migrationsdomstolen därefter att beslutet ska upphävas. Ett annat exempel är en situation där Migrationsverket beslutat om inhibition av verkställigheten, till exempel för en utlänning som är utesluten från att anses som flykting eller alternativt skyddsbehövande. Efter överklagande bedömer migrationsdomstolen att avlägsnandebeslutet går att verkställa och upphäver därför beslutet om inhibition av verkställigheten. Även i detta fall bör den enskilde få överklaga beslutet till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd.

5.11.2. Särskilt om Säkerhetspolisens rätt att överklaga vissa beslut

Förslag: I 14 kap. 11 § UtlL ska det göras ett tillägg om att Migra-

tionsverkets beslut i fråga om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen får överklagas av Säkerhetspolisen.

Migrationsverkets beslut i fråga om bland annat avvisning, utvisning, uppehållstillstånd, arbetstillstånd, statusförklaring och förvar i ett säkerhetsärende får enligt 14 kap. 11 § UtlL överklagas av Säkerhetspolisen. I paragrafen bör göras ett tillägg om att även ett beslut av

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

Migrationsverket i fråga om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen ska kunna överklagas av Säkerhetspolisen. Det innebär att Säkerhetspolisen ska få överklaga ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen som Migrationsverket meddelar i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Säkerhetspolisen ska också få överklaga ett beslut om upphävande av ett sådant beslut om inhibition av verkställigheten som Migrationsverket meddelar i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen.

Med stöd av vad som redan anges om uppehållstillstånd i 14 kap. 11 § UtlL får Säkerhetspolisen i ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen därutöver överklaga ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd som Migrationsverket meddelar en utlänning enligt den föreslagna ordningen, om det finns särskilda skäl.

När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl Migrationsverket som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen (16 kap. 6 § andra stycket UtlL). Genom förslaget att vissa ärenden i fråga om inhibition av verkställigheten kommer att vara säkerhetsärenden enligt utlänningslagen kommer även Säkerhetspolisen att i dessa ärenden bli motpart till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen.

5.11.3. Rätt till offentligt biträde i vissa fall

Förslag: I ett mål eller ärende i fråga om inhibition av verkställig-

heten ska ett offentligt biträde förordnas, om det finns behov av det.

Förordnandet av ett offentligt biträde

I mål och ärenden om uppehållstillstånd där en utlänning anför skyddsskäl och frågan om avvisning eller utvisning också aktualiseras gäller en presumtion som innebär att utlänningen har rätt till bistånd av ett offentligt biträde.199 Det betyder att när det bedöms finnas ett tillfälligt verkställighetshinder i detta skede kommer utlän-

199MIG 2006:2.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ningen redan ha ett offentligt biträde förordnat med stöd av 18 kap. 1 § första stycket 1 eller 2 UtlL. Detta förordnande får anses innefatta även frågan om verkställighetshinder.

Frågan om inhibition av verkställigheten på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder kan aktualiseras också efter att ett beslut om avvisning eller utvisning fått laga kraft. I dessa fall kommer ett offentligt biträde inte att kunna förordnas med stöd av 18 kap. 1 § första stycket 1 eller 2 UtlL.

Ett offentligt biträde kan dock enligt 18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL förordnas, om det finns behov av det, även i mål och ärenden om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Det gäller om beslut om inhibition meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen. Denna reglering bör kunna tillämpas även när det bedöms finnas behov av offentligt biträde i ett mål eller ärende i fråga om inhibition av verkställigheten som prövas efter att avlägsnandebeslutet fått laga kraft. Finns i ett sådant mål eller ärende inte redan ett beslut om inhibition, kan Migrationsverket fatta ett sådant beslut med stöd av exempelvis 12 kap. 13 § första stycket UtlL. Regleringen i 18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL blir då tillämplig.

I ett mål eller ärende om ny prövning av eller om upphävande av ett beslut om inhibition av verkställigheten kommer det redan att finnas ett beslut om inhibition och regleringen i 18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL är då direkt tillämplig.

Behovet av ett offentligt biträde

Behov av offentligt biträde i ett mål eller ärende i fråga om inhibition av verkställigheten bör till exempel finnas om utlänningens hälsotillstånd är allvarligt och detta tillstånd uppkommit efter att beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft. Detsamma bör gälla om tillståndet kraftigt försämrats efter det lagakraftvunna beslutet.

Om det i ett mål eller ärende om ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten inte kommit fram några nya omständigheter som kan antas medföra ett ändrat ställningstagande i frågan om inhibition av verkställigheten bör det normalt sett kunna antas att det saknas behov av att förordna ett offentligt biträde. Så bör vara fallet också om det i ett sådant mål eller ärende bedöms finnas

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

särskilda skäl att i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

I ett mål eller ärende om upphävande av ett beslut om inhibition av verkställigheten bör det kunna antas att behov av att förordna ett offentligt biträde saknas om anledningen till att beslutet ska upphävas är att verkställighetshindret övergått till att bedömas som bestående och utlänningen därför ska beviljas ett uppehållstillstånd.

Om utlänningen i ett mål eller ärende om upphävande av ett beslut om inhibition av verkställigheten gör gällande att det fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder och de överväganden som krävs är av mer omfattande eller komplicerad beskaffenhet bör det kunna finnas behov av att förordna ett offentligt biträde. Så bör vara fallet till exempel om bedömningen innefattar omfattande landinformation eller det har tillkommit andra nya omständigheter hänförliga till utlänningens situation i mottagarlandet som kräver en omfattande utredning.

Om ett offentligt biträde förordnas i ett mål eller ärende i fråga om inhibition av verkställigheten bör förordnandet upphöra när det beslut som fattats i målet eller ärendet fått laga kraft.

5.11.4. Skriftliga och motiverade beslut

Förslag: Ett beslut i fråga om inhibition av verkställigheten enligt

den föreslagna ordningen ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Enligt artikel 14.2 i återvändandedirektivet är medlemsstaterna skyldiga att se till att tredjelandsmedborgare för vilka verkställigheten av ett beslut om återvändande skjutits upp får en skriftlig bekräftelse på detta beslut. Det gäller även tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna.200 Mot den bakgrunden bör beslut i fråga om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen läggas till i 13 kap. 10 § UtlL, som reglerar vilka beslut enligt utlänningslagen som hos förvaltningsmyndigheterna ska vara skriftliga och innehålla de skäl som ligger till grund för besluten.

200 Se EU-domstolens dom i mål C-352/23, punkten 61.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

Det bör särskilt noteras att det föreslagna tillägget i 13 kap. 10 § UtlL inte innebär någon ändring när det gäller övriga beslut om inhibition som kan fattas enligt utlänningslagen, exempelvis de beslut om inhibition som Migrationsverket kan fatta enligt 12 kap. 13 § första stycket eller 18 § fjärde stycket UtlL.

5.12. Bestämmelserna om inhibition av verkställigheten bör placeras i 12 kap. UtlL

Förslag: Bestämmelserna om inhibition av verkställigheten vid

tillfälliga verkställighetshinder ska, för de utlänningar som inte är brottsutvisade, placeras i 12 kap. UtlL efter rubriken ”Åtgärder vid hinder mot verkställighet” och mellan bestämmelserna i 12 kap. 17 och 18 §§ UtlL.

Bestämmelserna om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder bör placeras i 12 kap. UtlL, som är det kapitel i utlänningslagen som handlar om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. Placeringen motiveras framför allt av att de bestämmelser som föreslås kommer att reglera vad som ska gälla vid tillfälliga verkställighetshinder i nära anslutning till eller på verkställighetsstadiet.

Som framgått i det föregående bygger den ordning som föreslås på prövningar av Migrationsverket ex officio. Den föreslagna ordningen syftar till att skapa utrymme för en ökad kontroll av dessa utlänningar på verkställighetsstadiet med bland annat den övergripande inriktningen att effektivisera verkställigheterna. Det är ytterligare ett skäl som talar för att bestämmelserna bör placeras i 12 kap. UtlL.

Bestämmelserna bör i 12 kap. UtlL placeras efter rubriken ”Åtgärder vid hinder mot verkställighet” och mellan bestämmelserna i 12 kap. 17 och 18 §§ UtlL.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.13. Upplysningsbestämmelser

Förslag: I 5 kap. 11 § och 12 kap. 18 § UtlL ska det föras in upp-

lysningar om att det för vissa utlänningar finns särskilda bestämmelser om inhibition av verkställigheten och tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det finns ett hinder mot verkställigheten som inte är bestående.

I 5 kap. 18 § sjätte stycket UtlL ska det tas in en upplysning om de nya bestämmelser som föreslås i 12 kap. UtlL. Det gäller de bestämmelser enligt vilka vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder kan beviljas tidsbegränsade uppehållstillstånd, om det finns särskilda skäl.

5.13.1 5 kap. 11 § och 12 kap. 18 § UtlL

För de utlänningar som inte utvisats på grund av brott finns bestämmelserna om tillfälliga verkställighetshinder för närvarande i framför allt 5 kap. 11 § och 12 kap. 18 § första–fjärde styckena UtlL.

Regleringen i 5 kap. 11 § UtlL tillämpas, som framgått ovan, i praktiken i första hand när det är fråga om ett tillfälligt verkställighetshinder som finns redan i samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning fattas. Regleringen i 12 kap. 18 § UtlL tillämpas i stället i regel om ett sådant hinder uppstår när det redan finns ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft.

Den nya ordning som föreslås införas för utlänningar i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutande- och vägransärenden och ordnings- och säkerhetsstörningsärenden vid tillfälliga verkställighetshinder kommer uttryckligen att gälla både då det tillfälliga verkställighetshindret redan finns när frågan om avvisning eller utvisning övervägs och då hindret uppkommer efter att ett avlägsnandebeslut fått laga kraft.

I syfte att tydliggöra att det för berörda personkategorier av utlänningar finns särskilda bestämmelser vid tillfälliga verkställighetshinder bör det i både 5 kap. 11 § och 12 kap. 18 § UtlL tas in upplysningar om och hänvisningar till de nya bestämmelser om inhibition av verkställigheten och tidsbegränsat uppehållstillstånd som föreslås för dessa utlänningar. På så sätt kommer det inte att råda några tveksamheter om att dessa bestämmelser om inhibition av verkställighe-

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ten och tidsbegränsat uppehållstillstånd kommer att vara tillämpliga för dessa utlänningar och det oavsett när det tillfälliga verkställighetshindret uppkommit.

5.13.2 5 kap. 18 § sjätte stycket UtlL

I 5 kap. 18 § sjätte stycket UtlL finns upplysningsbestämmelser om situationer när en utlänning kan beviljas uppehållstillstånd trots ett tidigare lagakraftvunnet avlägsnandebeslut.

Enligt regeringen kan upplysningsbestämmelserna i 5 kap. 18 § UtlL inte uttömmande anses ange de situationer där ett uppehållstillstånd kan beviljas efter ett lagakraftvunnet avlägsnandebeslut. Ett sådant tillstånd kan enligt regeringen beviljas även utan en sådan uttrycklig föreskrift, om det är förenligt med syftet i den enskilda bestämmelsen.201

För tydlighetens skull bör dock, mot angiven bakgrund, i 5 kap. 18 § sjätte stycket UtlL tas in en upplysning även om de nya bestämmelser som föreslås i 12 kap. UtlL för att reglera de situationer när uppehållstillstånd vid särskilda skäl kan beviljas vissa utlänningar vid tillfälliga verkställighetshinder.

201 Jämför prop. 2012/13:125Genomförande av direktivet om sanktioner mot arbetsgivare s. 97 f.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.14. Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder för utlänningar som utvisats på grund av brott

Förslag: Om det finns ett hinder, som inte är bestående, mot att

ett beslut om utvisning på grund av brott verkställs ska en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, besluta om inhibition av verkställigheten.

Om det finns särskilda skäl får den beslutande myndigheten i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

5.14.1. Inhibition av verkställigheten bör vara huvudalternativet vid tillfälliga verkställighetshinder även för brottsutvisade

En utlänning som utvisats på grund av brott och dömts till fängelse ska som huvudregel lämna landet när fängelsestraffet avtjänats. Uppkommer det för en sådan utlänning ett tillfälligt hinder mot verkställigheten innebär det fortfarande att utlänningen ska lämna landet efter avtjänat fängelsestraff. Det ska då ske så snart det tillfälliga verkställighetshindret inte längre finns.

Precis som när det gäller utlänningar i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen, uteslutande- och vägransärenden och ordnings- och säkerhetsstörningsärenden bedöms det som särskilt angeläget att ett avlägsnandebeslut avseende en utlänning som utvisats på grund av brott kan verkställas så snart som möjligt när det tillfälliga verkställighetshindret upphört. Samma överväganden gör sig också gällande på så sätt att en brottsutvisad som utgångspunkt inte heller medan han eller hon tillfälligt är kvar i landet bör få tillgång till de rättigheter och förmåner som är förknippade med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten bör därför vara huvudalternativet vid tillfälliga verkställighetshinder även för de brottsutvisade. Det gäller för de utlänningar som är brottsutvisade när det tillfälliga verkställighetshindret uppkommer. Det gäller dock även för de utlänningar som genom ett lagakraftvunnet avgörande utvisas på grund av brott efter det att det tillfälliga verkställighets-

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

hindret uppstått. Den föreslagna ordningen ska då tillämpas. Det gäller även om utlänningen tidigare har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 11 § eller 12 kap. 18 § UtlL på grund av det tillfälliga verkställighetshindret, eftersom han eller hon då ännu inte utvisats på grund av brott.

Med inte bestående eller tillfälliga verkställighetshinder avses när det gäller de brottsutvisade detsamma som gäller för övriga utlänningar som omfattas av uppdraget och för de utlänningar som inte tillhör någon av de kategorier som omfattas av uppdraget. Innebörden av begreppet inte bestående verkställighetshinder ska därmed vara densamma som i 5 kap. 11 § UtlL. Det innebär att även den praxis som finns i frågan om när ett verkställighetshinder är att anse som tillfälligt respektive bestående kommer att vara aktuell för tolkningen och tillämpningen av de bestämmelser som föreslås för de brottsutvisade.

5.14.2. Särskilda skäl att i vissa fall bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd

Det kan inte uteslutas att det även för en utlänning som utvisats på grund av brott i vissa fall kan vara lämpligt och i övrigt motiverat att vid ett tillfälligt verkställighetshinder bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att besluta om inhibition av verkställigheten. Om det bedöms finnas särskilda skäl bör därför ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och arbetstillstånd kunna beviljas även en sådan utlänning.202

Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl att bevilja en brottsutvisad ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att besluta om inhibition av verkställigheten bör det på samma sätt som för de utlänningar som inte utvisats på grund av brott göras en helhetsbedömning av omständigheterna i det enskilda ärendet. De omständigheter som talar för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska vägas mot de omständigheter som talar emot ett sådant tillstånd. Särskild hänsyn bör tas till utlänningens hälsotillstånd och levnadsomständigheter i övrigt. I bedömningen ska också särskilt beaktas barnets bästa, om utlänningen är ett barn eller om utlänningen har barn i Sverige. I ett ärende som rör ett barn ska barnets åsikter tillmätas

202 I frågan om arbetstillstånd, jämför prop. 2004/05:170 s. 212 och s. 286.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

betydelse utifrån ålder och mognad. Enbart det förhållandet att en utlänning är ett barn eller har barn i Sverige kan dock aldrig ensamt anses utgöra särskilda skäl för att bevilja honom eller henne ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att besluta om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder. Detsamma gäller om utlänningen är en utsatt person i övrigt i den mening som avses i återvändandedirektivet (artikel 3.9).

Vidare bör i bedömningen vägas in den tid som utlänningen har vistats i Sverige med ett beslut om inhibition av verkställigheten eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av det tillfälliga verkställighetshindret. Ju längre tid som det har funnits ett verkställighetshinder desto mer kan tala för att bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att på nytt besluta om inhibition av verkställigheten.

Samtidigt måste vid den helhetsbedömning som ska göras även utlänningens skötsamhet efter utvisningsbeslutet och under tiden som verkställighetshindret gällt vägas in. Särskilda skäl att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd vid ett tillfälligt verkställighetshinder bör förutsätta att utlänningen varit skötsam och inte begått nya brott efter det att utvisningsbeslutet meddelades. Återfall i brott är således en omständighet som talar mot att bevilja ett uppehållstillstånd. Det gäller också om det bedöms finnas en risk för fortsatt brottslighet. Om det visar sig att utlänningen efter utvisningsbeslutet har dömts för ytterligare brott, att han eller hon är misstänkt för nya brott eller att det finns beaktansvärd risk för ny brottslighet, bör det således inte anses finnas särskilda skäl att bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället för att besluta om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder.

Det bör inte heller finnas särskilda skäl att bevilja en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om utlänningen bedriver eller bidrar till säkerhetshotande verksamhet. Detsamma bör normalt sett gälla en utlänning som på annat sätt visat misskötsamhet, till exempel genom missbruk av det svenska välfärdssystemet eller åsidosättande av anmälningsskyldighet eller en områdesbegränsning.203 Det bör gälla även en utlänning som i övrigt uppfyller någon eller några av de kriterier som finns i 1 kap. 15 § UtlL och som kan konstituera en risk för avvikande. Det ovan anförda bör gälla också i de fall som det tillfälliga verkställighetshindret varat under en längre tid.

203 Anmälningsskyldighet och områdesbegränsning behandlas närmare i kapitel 6.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

När det gäller en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder, eftersom det bedömts finnas särskilda skäl enligt den föreslagna ordningen och utlänningen håller sig undan eller inte går att nå när det är fråga om en ny prövning, bör detta i normalfallet tala mot att fortsatt uppehållstillstånd beviljas.

Vid den helhetsbedömning som ska göras gäller proportionalitetsprincipen. Även om huvudalternativet vid tillfälliga verkställighetshinder är ett beslut om inhibition av verkställigheten får ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas om det i det enskilda fallet inte bedöms proportionerligt att besluta om inhibition av verkställigheten.

När det gäller tillståndstidens längd för en utlänning som är brottsutvisad har hittills, oavsett om det varit fråga om ett tillfälligt eller bestående verkställighetshinder, hänsyn tagits till vad som anges i förarbeten och praxis. I förarbetena anges följande.204

Det finns vissa omständigheter som har särskild betydelse när tillståndstiden ska bestämmas. En sådan omständighet är om behovet av uppehållstillstånd är av övergående natur. Så kan vara fallet till exempel vid vissa verkställighetshinder eller vid svår sjukdom. En annan viktig omständighet är brottslighetens art och omfattning. Om det, trots att brottsligheten varit av allvarlig art eller omfattande eller att den pågått under en avsevärd del av utlänningens vistelse här i landet, finns starka skäl för att bevilja uppehållstillstånd, bör i första hand ett kortare tidsbegränsat tillstånd övervägas. Även den tid som har förflutit sedan utvisningsbeslutet meddelades bör vägas in vid bedömningen. Om utlänningen efter det att beslutet om utvisning fick laga kraft inte tidigare har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd bör utgångspunkten vara en tillståndstid om sex månader. Om utlänningen har beviljats flera sådana tillstånd kan, om inte omständigheterna i övrigt talar emot det, en utökning av tillståndstiden till exempel till ett år vara lämplig. Utlänningens skötsamhet är också en viktig omständighet. Om utlänningen efter utvisningsbeslutet har dömts för ytterligare brott eller är misstänkt för nya brott, eller om det finns en beaktansvärd risk för ny brottslighet, och det finns starka skäl för att trots det bevilja uppehållstillstånd, bör i första hand ett kortare tidsbegränsat uppehållstillstånd övervägas. Hänsyn bör dessutom tas till utlänningens levnadsförhållanden i övrigt. Härmed avses bland annat om utlänningen har en stark anknytning till Sverige eller ett mycket angeläget syfte med en vistelse här. Särskilt i de

204Prop. 2012/13:151 s. 88.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

fall där tillstånd beviljas på grund av medicinska hinder respektive synnerliga skäl finns det anledning att ta hänsyn till utlänningens levnadsförhållanden. I vissa fall kan levnadsförhållandena tala för en kortare tillståndstid än sex månader. Så kan exempelvis vara fallet om utlänningens sjukdom eller behov av vård i Sverige är av övergående natur. Det gäller även när det har gått mycket lång tid sedan utvisningsbeslutet verkställdes och utlänningen önskar återvända hit för att träffa sin familj eller släkt för exempelvis semester. Även i ett sådant fall bör tillståndstiden givetvis anpassas utifrån förhållandena i det enskilda fallet.

När det gäller tillståndstidens längd, för en brottsutvisad som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av särskilda skäl vid ett tillfälligt verkställighetshinder, kan olika alternativ övervägas. Ett alternativ är en tillståndstid på ett år. En reglering med den innebörden hade i så fall fått tas in i 12 kap. 16 c § första stycket UtlL. En fördel med en sådan ordning skulle, utifrån den enskilde utlänningens perspektiv, vara att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på ett år ger rätt till folkbokföring i Sverige. Det gäller som huvudregel inte vid ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på kortare tid, exempelvis sex månader. Och genom folkbokföring ges en utlänning en utvidgad tillgång till det svenska välfärdssystemet, exempelvis fullständig hälso- och sjukvård.

Utgångspunkten när det är fråga om ett tillfälligt verkställighetshinder är att det avlägsnandebeslut som har fattats ska verkställas så snart hindret har upphört. I möjligaste mån bör det därför undvikas att ett gällande tillståndsbeslut och en beslutad tillståndstid, som bestämts utifrån ett tillfälligt verkställighetshinder, lägger hinder i vägen för verkställighet. Det talar generellt för förhållandevis korta tillståndstider.

När det gäller tillståndstiden för en brottsutvisad, som beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av särskilda skäl vid ett tillfälligt verkställighetshinder, får det mot den bakgrunden anses finnas skäl för att en kortare tid än ett år bestäms. Givetvis gäller det då fråga är om ett verkställighetshinder som endast är tillfälligt och alltså inte bestående. När tillståndstidens längd bestäms ska anledningen till att tillstånd beviljas beaktas. Vidare ska beaktas när det finns anledning att anta att en verkställighet kommer att kunna ske. Att ställning tas till den frågan i det enskilda fallet är angeläget utifrån inriktningen att verkställighetsarbetet ska fungera effektivt med det övergripande syftet i fokus, det vill säga att en verkställighet ska

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ske så snart den är möjlig att genomföra. Om inte skäl talar för en kortare tillståndstid bör som regel ett tillstånd på sex månader kunna beviljas. Att en längre tillståndstid inte bestäms får anses öka förutsättningarna för ett fortgående och aktivt arbete inriktat på kommande verkställighet.

Sammantaget görs alltså bedömningen att det i 12 kap. 16 c § första stycket UtlL bör föras in en bestämmelse om att uppehållstillstånd som beviljas enligt 12 kap. 16 b § första stycket UtlL ska gälla i högst sex månader.

5.14.3. Beslutande myndigheter

En migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen bör få besluta om inhibition av verkställigheten för en brottsutvisad

Som redovisats i det föregående får Migrationsverket enligt gällande rätt inte bevilja en utlänning som utvisats på grund av brott ett uppehållstillstånd. Enligt 12 kap. 16 b § UtlL får i stället, i fråga om den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, efter Migrationsverkets ställningstagande i ärendet, bevilja ett sådant tillstånd.

När det gäller prövningsordningen för beslut i fråga om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder för en utlänning som är brottsutvisad bör Migrationsverket på motsvarande sätt inte få besluta om inhibition av verkställigheten. Om Migrationsverket anser att en utlänning som är utvisad på grund av brott bör meddelas ett sådant beslut eller, om det finns särskilda skäl, beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, ska Migrationsverket således med ett eget yttrande lämna över ärendet till en migrationsdomstol för prövning. Migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen får därefter besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

Migrationsverket ska även fortsatt ha rätt att besluta om inhibition med stöd av bland annat 12 kap. 12, 13 och 20 §§ UtlL

Enligt 12 kap. 20 § UtlL finns en möjlighet för Migrationsverket att besluta om inhibition om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram sådana skäl som anges i 12 kap. 16 b § UtlL. Ett sådant beslut får fattas i avvaktan på att en migrationsdomstol ska pröva frågan om uppehållstillstånd.

Enligt 12 kap. 12 § UtlL ska om ett internationellt organ, som har behörighet att pröva klagomål från enskilda, riktar en begäran till Sverige om att verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning ska avbrytas, också inhibition meddelas, om inte synnerliga skäl talar mot det.

I 12 kap. 13 § första stycket UtlL finns därutöver en bestämmelse som ger Migrationsverket rätt att vid särskilda skäl besluta om inhibition. Bestämmelsen innebär att Migrationsverket getts en generell rätt att besluta om inhibition. Inhibitionsrätten i bestämmelsen ses som en yttersta möjlighet för Migrationsverket att hejda en verkställighet av ett avlägsnandebeslut.

Den föreslagna ordningen om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder för brottsutvisade kommer inte att innebära någon förändring när det gäller de bestämmelser i övrigt som ger Migrationsverket rätt att besluta om inhibition enligt utlänningslagen. Migrationsverket kommer således även fortsatt att ha rätt att vid behov besluta om inhibition med stöd av bland annat 12 kap. 12, 13 och 20 §§ UtlL. Det gäller också i ett ärende om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder enligt den ordning som nu föreslås. Det innebär att Migrationsverket i ett sådant ärende kan besluta om inhibition med stöd av exempelvis 12 kap. 20 § UtlL innan ärendet lämnas över till en migrationsdomstol för att domstolen ska pröva om ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen ska meddelas. Ett sådant beslut om inhibition som Migrationsverket fattar med stöd av 12 kap. 20 § UtlL i ett sådant ärende innebär enbart att beslutet om utvisning inte får verkställas innan migrationsdomstolen prövat frågan om inhibition av verkställigheten enligt de bestämmelser som nu föreslås.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

5.14.4. Initiering av Migrationsverket ex officio

Migrationsverket bör när myndigheten anser att det finns behov av det, utifrån tillgänglig landinformation eller annan information, på samma sätt som för närvarande gäller enligt 12 kap. 20 § UtlL självmant initiera en prövning av om det finns ett tillfälligt verkställighetshinder för en brottsutvisad. Prövningen kan alltså inledas såväl av utlänningen som på annat sätt.

5.15. Ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats en utlänning som utvisats på grund av brott

Förslag: Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomsto-

len meddelat en utlänning som utvisats på grund av brott ett beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt verkställighetshinder ska beslutet prövas på nytt inom ett år från det att beslutet fattades. Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning. Så länge ett sådant beslut gäller ska ny prövning av beslutet därefter fortlöpande ske under samma förutsättningar och inom samma tid.

Vid en ny prövning ska Migrationsverket senast en månad innan tidsfristen för att företa den nya prövningen löper ut, med ett eget yttrande, lämna över ärendet till en migrationsdomstol för en sådan prövning.

Om det fortfarande finns ett hinder som inte är bestående mot att utvisningsbeslutet verkställs, får en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten på nytt eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd.

Om ett beslut om inhibition av verkställigheten inte prövas på nytt inom föreskriven tid upphör beslutet att gälla.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.15.1. Ny prövning löpande under vissa förutsättningar

Även när det gäller utlänningar som är brottsutvisade bör ett beslut om inhibition av verkställigheten, som meddelats på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder och fortfarande gäller, prövas på nytt inom viss tid. Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning. Om en ny prövning ska ske, ska den äga rum senast inom ett år från det att beslutet om inhibition av verkställigheten meddelades.

Ett beslut om inhibition av verkställigheten bör härefter prövas på nytt löpande under samma förutsättningar och inom samma tid. Det innebär att om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en ny prövning ska en sådan prövning ske och ett nytt beslut fattas senast inom ett år från det närmast föregående beslutet. Det gäller så länge hindret och beslutet om inhibition av verkställigheten består.

Om det inte längre finns skäl för ett beslut om inhibition av verkställigheten ska Migrationsverket omedelbart upphäva beslutet, se avsnitt 5.16.

5.15.2. Förutsättningar för ny prövning

En ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats en utlänning som är brottsutvisad vid ett tillfälligt verkställighetshinder bör göras av en migrationsdomstol. Frågan om ny prövning av ett sådant beslut bör dock initieras ex officio av Migrationsverket.

Det förfarande för ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten som föreslås innebär att Migrationsverket kommer att behöva ta kontakt med utlänningen för att höra om något nytt tillkommit i ärendet. En utgångspunkt i sammanhanget får anses vara att det ligger i utlänningens intresse att meddelas ett nytt beslut som anger att avlägsnandebeslutet inte ska verkställas. Av det skälet får det förväntas att utlänningen ser till att han eller hon kan nås av Migrationsverket.

Migrationsverket ska pröva om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och om det i övrigt finns förutsättningar för en ny prövning. En ny prövning ska alltid ske om utlän-

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

ningen kan nås och det saknas anledning att anta att han eller hon har lämnat landet.

Om Migrationsverket inte lyckas nå utlänningen, i enlighet med de kontaktuppgifter som utlänningen lämnat, bör Migrationsverket som utgångspunkt inte behöva lämna över ärendet till en migrationsdomstol för ny prövning. Det gäller med undantag för de fall där myndigheten har sådan information som gör att den nya prövningen bedöms kunna ske av migrationsdomstolen utan utlänningens medverkan och Migrationsverket inte har anledning att anta att utlänningen har lämnat landet. En ny prövning utan den enskildes medverkan skulle till exempel kunna ske om det tillfälliga verkställighetshindret beror enbart på de allmänna förhållandena i utlänningens hemland och dessa, enligt tillgänglig landinformation, inte bedöms ha förändrats sedan den tidigare prövningen, samtidigt som Migrationsverket inte har någon indikation på att utlänningen har lämnat landet.

Om Migrationsverket bedömer att det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en ny prövning ska Migrationsverket, med ett eget yttrande, lämna över ärendet till den migrationsdomstol som normalt har att pröva ett överklagande av Migrationsverkets beslut. Migrationsverket ska lämna över ärendet till domstolen senast en månad innan tidsfristen för ny prövning löper ut. Yttrandet från Migrationsverket bör innehålla det som är väsentligt för migrationsdomstolens prövning. I yttrandet bör Migrationsverket ange bland annat om myndigheten anser att det fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder och, om så är fallet, om det finns förutsättningar för ett beslut om inhibition av verkställigheten eller om Migrationsverket anser att det finns särskilda skäl att bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. I yttrandet kan det finnas skäl att även beröra förutom verkställighetshindret, brottsligheten, utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet. I förekommande fall bör i yttrandet även redogöras för utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.15.3. Vad händer om en ny prövning inte görs?

Det förutsätts att Migrationsverket vidtar nödvändiga åtgärder för att i största möjliga utsträckning försöka få kontakt med de utlänningar som har meddelats beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder för att en ny prövning av en migrationsdomstol ska kunna komma till stånd inom föreskriven tid.

För att Migrationsverket inte ska ha öppna ärenden där det inte finns förutsättningar för ett överlämnande till en migrationsdomstol för ny prövning behöver det dock regleras vad som händer om utlänningen inte kan nås och en ny prövning inte bedöms kunna ske utan hans eller hennes medverkan eller det finns anledning att anta att utlänningen inte längre finns kvar i Sverige.

Det föreslås att ett beslut om inhibition av verkställigheten som rör en brottsutvisad ska upphöra att gälla om ärendet inte lämnas över av Migrationsverket till en migrationsdomstol för ny prövning och beslutet om inhibition av verkställigheten därför inte prövas på nytt inom föreskriven tid. Det gäller oavsett anledningen till att ett sådant överlämnande inte sker. Avlägsnandebeslutet kommer då att bli verkställbart när tiden för att senast pröva beslutet om inhibition av verkställigheten på nytt löper ut.

Om Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, i egenskap av verkställande myndighet, anträffar eller kontaktas av en utlänning som tidigare har haft ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen och därvid får kännedom om omständigheter som tyder på att beslutet upphört att gälla, eftersom en ny prövning inte skett inom föreskriven tid, bör myndigheten underrätta Migrationsverket om det. En sådan underrättelse bör som utgångspunkt kunna ske med stöd av 12 kap. 17 § första stycket UtlL.

Om utlänningen anträffas av eller på egen hand tar kontakt med myndigheterna efter det att ett beslut om inhibition av verkställigheten har upphört att gälla, eftersom det inte prövats på nytt inom föreskriven tid, får Migrationsverket bedöma om det tillfälliga verkställighetshindret fortfarande finns. Om Migrationsverket bedömer att hindret består får myndigheten öppna ett nytt ärende om inhibition av verkställigheten och med ett eget yttrande lämna över det nya ärendet till en migrationsdomstol för prövning. Om Migrationsverket i en sådan situation bedömer att det inte längre finns ett tillfälligt verkställighetshinder är det ställningstagandet inte överklag-

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

bart.205 Om Migrationsverket i stället bedömer att verkställighetshindret övergått till att vara bestående får myndigheten agera med stöd av 12 kap. 20 § UtlL. Utlänningen kan i aktuell situation också anföra omständigheter enligt 12 kap. 19 b § UtlL. Det ankommer då på Migrationsverket att ta ställning till om det finns förutsättningar för prövning enligt den paragrafen.

5.15.4. Innehållet i en ny prövning

När ett beslut om inhibition av verkställigheten prövas på nytt av en migrationsdomstol ska domstolen ta ställning till om det fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten. Om det finns ett sådant hinder ska domstolen fatta ett nytt beslut om inhibition av verkställigheten, förutsatt att övriga förutsättningar för att kunna fatta ett sådant beslut fortfarande är uppfyllda. I ett sådant beslut ska anges dagen för när en ny prövning av beslutet senast ska ske, det vill säga den dag som infaller ett år från beslutsdagen.

Migrationsdomstolen kan, om det fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten, komma fram till att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd i stället ska beviljas, om det bedöms finnas särskilda skäl. Om en migrationsdomstol vid en ny prövning av ett beslut om inhibition av verkställigheten beviljar en utlänning ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av särskilda skäl bör domstolen samtidigt upphäva beslutet om inhibition av verkställigheten och förordna att beslutet om upphävande ska börja gälla först när avgörandet i dess helhet fått laga kraft.

Om migrationsdomstolen vid den nya prövningen bedömer att det inte längre finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten ska domstolen upphäva beslutet om inhibition av verkställigheten. Ett sådant beslut gäller omedelbart.

Bedömer migrationsdomstolen i stället att verkställighetshindret övergått till att vara ett bestående hinder mot verkställigheten kan även den frågan prövas inom ramen för denna prövning.

205 Jämför MIG 2021:7. Migrationsöverdomstolen uttalade i målet att Migrationsverkets beslut eller ställningstagande att i enlighet med 12 kap. 20 § UtlL inte lämna över ett ärende om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § UtlL till en migrationsdomstol inte kan överklagas. Migrationsverkets beslut eller ställningstagande kan enligt Migrationsöverdomstolen jämställas med ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket UtlL. Ett sådant beslut kan inte överklagas. Detsamma bör enligt Migrationsöverdomstolen gälla för ett beslut enligt 12 kap. 20 § UtlL att inte lämna över ett ärende om hinder mot verkställighet till en migrationsdomstol.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.16. Upphävande eller upphörande i övrigt av ett beslut om inhibition av verkställigheten

Förslag: Migrationsverket ska inte få meddela ett beslut om inhi-

bition av verkställigheten för en brottsutvisad. Myndigheten ska emellertid ex officio få upphäva ett sådant beslut, om det inte längre finns skäl för beslutet.

Ett beslut att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller omedelbart.

5.16.1. Migrationsverket bör få upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten

På samma sätt som föreslås i fråga om beslut om inhibition av verkställigheten som meddelas en utlänning som inte är brottsutvisad bör Migrationsverket, när det gäller de brottsutvisade, ha rätt att omedelbart upphäva ett sådant beslut, om det inte längre finns skäl för beslutet. Det innebär att Migrationsverket kommer att ha rätt att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen, till exempel om det tillfälliga verkställighetshindret upphört och en verkställighet därför kan ske.

En alternativ ordning som övervägts är att ett sådant beslut endast skulle få upphävas av den instans som meddelat beslutet. Ett sådant förfarande skulle innebära att Migrationsverket skulle behöva anmäla frågan till aktuell instans innan ett beslut att upphäva beslutet om inhibition av verkställigheten skulle kunna fattas. Konsekvenserna av en sådan ordning skulle inte bara vara ökad administration för Migrationsverket, migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen utan också att en eventuell verkställighet riskerar att fördröjas. Det framstår vidare inte som en godtagbar lösning att ett beslut om inhibition av verkställigheten gäller längre än vad som är sakligt motiverat enbart av det skälet att den myndighet som konstaterat att det inte längre finns skäl för beslutet inte har rätt att upphäva det. Det bör därför vara möjligt för Migrationsverket att upphäva de beslut om inhibition av verkställigheten som fattats av en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen vid tillfälliga verkställighetshinder för utlänningar som utvisats på grund av brott. Det bör

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

gälla under förutsättning att det kommit fram nya omständigheter eller förhållandena ändrats på något annat sätt.

Ett syfte med ordningen med inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder är att avlägsnandebeslutet ska kunna verkställas så snart det tillfälliga verkställighetshindret upphört. En förutsättning för att nå det syftet är att beslut eller en domstolsprocess inte hindrar verkställighet när det tillfälliga verkställighetshindret inte längre finns. Därför bör ett beslut att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten gälla omedelbart. Möjlighet bör finnas att till migrationsdomstol överklaga ett beslut att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten, se avsnitt 5.20.1. Om ett sådant beslut överklagas finns möjlighet för domstolen att förordna att det överklagade beslutet tills vidare inte ska gälla.

Om Migrationsverket anser att det finns skäl att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten och i stället bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, eftersom verkställighetshindret bedöms ha övergått till att vara bestående, bör myndigheten ex officio och så snart frågan aktualiseras kunna anmäla detta ärende till en migrationsdomstol för en sådan prövning med stöd av 12 kap. 20 § UtlL. Migrationsverket ska i ett sådant ärende även fortsatt få besluta om inhibition enligt 12 kap. 20 § UtlL.

5.16.2. Ett beslut om inhibition av verkställigheten kommer i vissa fall att upphöra per automatik

Ett beslut om inhibition av verkställigheten kommer i vissa fall att upphöra per automatik utan att ett särskilt beslut om det behöver fattas. Det gäller bland annat om beslutet om utvisning på grund av brott upphävs genom ett beslut som fått laga kraft. Som framgått i det föregående, avsnitt 5.15.3, föreslås ett beslut om inhibition av verkställigheten upphöra att gälla också om ett ärende om ny prövning av ett sådant beslut inte överlämnas av Migrationsverket till en migrationsdomstol och därför inte prövas på nytt av domstolen inom föreskriven tid.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.17. Underrättelseskyldigheter

Förslag: Den verkställande myndigheten ska, så länge ett beslut

om inhibition av verkställigheten fortfarande gäller, omedelbart underrätta Migrationsverket om det finns skäl att upphäva beslutet.

5.17.1. Befintliga underrättelseskyldigheter

Den underrättelseskyldighet för en migrationsdomstol och Migrationsöverdomstolen gentemot Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen som finns i 7 kap. 8 § tredje stycket första meningen respektive 7 kap. 8 a § UtlF bör gälla även den situation som uppstår när en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen meddelar ett beslut om inhibition av verkställigheten för en utlänning som är brottsutvisad på grund av att det bedöms finnas ett tillfälligt verkställighetshinder eller upphäver ett sådant beslut. Migrationsdomstolen eller Migrationsöverdomstolen ska då omedelbart underrätta Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen om beslutet.

Enligt 7 kap. 6 § UtlF ska en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen omedelbart underrätta Polismyndigheten om det meddelas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 § UtlL, det vill säga bland annat ett tidsbegränsat uppehållstillstånd utan att avlägsnandebeslutet upphävs. Det kommer att gälla även för de tidsbegränsade uppehållstillstånd som kommer att kunna meddelas utlänningar som är utvisade på grund av brott vid tillfälliga verkställighetshinder, om det bedöms finnas särskilda skäl.

Den underrättelseskyldighet för Migrationsverket gentemot Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen som finns i 7 kap. 8 § första stycket 1 andra ledet respektive 7 kap. 8 a § UtlF bör på samma sätt gälla även den situation som uppstår när Migrationsverket upphäver ett beslut om inhibition av verkställigheten som en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen fattat för en utlänning som är brottsutvisad i de fall Migrationsverket anser att det inte längre finns skäl för beslutet. Migrationsverket ska då omedelbart underrätta den verkställande myndigheten, det vill säga Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, om att beslutet om inhibition av verkställigheten upphävts.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

5.17.2. En ny underrättelseskyldighet för verkställande myndighet föreslås

I ärenden som rör brottsutvisade och där Migrationsverket med ett eget yttrande ska anmäla till en migrationsdomstol om det finns skäl att på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, är Polismyndigheten i regel verkställande myndighet (12 kap. 14 § tredje stycket UtlL). I ett verkställighetsärende som rör en brottsutvisad kan dock i vissa fall även Säkerhetspolisen vara verkställande myndighet. Så är fallet om Polismyndigheten lämnat över ärendet till Säkerhetspolisen för verkställighet efter att Säkerhetspolisen begärt det och utlänningen är eller har varit föremål för prövning i ett säkerhetsärende (12 kap. 14 a § tredje stycket UtlL).

I 12 kap. 17 § UtlL finns bestämmelser enligt vilka en annan verkställande myndighet än Migrationsverket ska underrätta Migrationsverket bland annat om utlänningen hos den myndigheten åberopar att det finns sådana hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL eller om det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. Regleringen i 12 kap. 17 § UtlL bedöms inte på ett tillräckligt sätt täcka de behov som kommer att finnas när Migrationsverket ska bedöma om det finns skäl att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelats en utlänning som är brottsutvisad av en migrationsdomstol eller av Migrationsöverdomstolen eller när Migrationsverket ska initiera ett ärende om inhibition av verkställigheten och därefter lämna över detta ärende till en migrationsdomstol för ny prövning av beslutet om inhibition av verkställigheten.

Migrationsverket kommer i dessa fall särskilt att behöva veta om den verkställande myndigheten, utifrån omständigheter som kommit den myndigheten till handa, anser att det inte längre finns skäl för beslutet om inhibition av verkställigheten. Exempelvis kan det handla om att det till den myndigheten kommit in uppgifter som gör att myndigheten bedömer att en verkställighet nu kan ske.

Mot den bakgrunden föreslås en reglering med en särskild skyldighet för den verkställande myndigheten att omedelbart underrätta Migrationsverket om myndigheten, baserat på uppgifter som kom-

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

mit in till myndigheten, anser att det finns skäl att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten.

5.18. Ny prövning av ett beslut om tidsbegränsat uppehållstillstånd som beviljats på grund av särskilda skäl

Förslag: Om en migrationsdomstol eller Migrationsöverdom-

stolen har beviljat en utlänning som utvisats på grund av brott ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, eftersom det bedömts finnas ett tillfälligt verkställighetshinder och särskilda skäl för ett sådant tillstånd, ska Migrationsverket senast en månad innan tillståndet löper ut, med ett eget yttrande, lämna över ett sådant ärende till en migrationsdomstol för ny prövning. Det gäller om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Om en ny prövning ska ske och det fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder får migrationsdomstolen vid den nya prövningen besluta om inhibition av verkställigheten. Om det finns särskilda skäl får utlänningen i stället beviljas ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

5.18.1. Förutsättningar för ny prövning

I syfte att även för de brottsutvisade få till stånd en ökad kontroll och effektivitet i verkställighetsärendena föreslås att Migrationsverket ex officio, en månad innan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen beviljat en sådan utlänning på grund av ett tillfälligt verkställighetshinder löper ut, ska lämna över ärendet till en migrationsdomstol för ny prövning. Det ska ske om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en sådan prövning.

Frågan om ny prövning bör initieras på eget initiativ av Migrationsverket. Det förfarande för ny prövning som föreslås innebär att Migrationsverket kommer att behöva ta kontakt med utlänningen för att höra om något nytt tillkommit i ärendet. Det förutsätts att

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

Migrationsverket följer givna tidsfrister för när ett ärende om ny prövning senast ska lämnas över till en migrationsdomstol för en sådan prövning och i god tid innan den tiden löper ut tar kontakt med utlänningen. En utgångspunkt i sammanhanget får anses vara att det ligger i utlänningens intresse att meddelas ett nytt beslut som anger att avlägsnandebeslutet inte ska verkställas. Av det skälet får det förväntas att utlänningen ser till att han eller hon kan nås av Migrationsverket.

Migrationsverket ska pröva om det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och om det i övrigt finns förutsättningar för en ny prövning. En ny prövning ska alltid ske om utlänningen kan nås och det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet. Om Migrationsverket inte lyckas nå utlänningen, i enlighet med de kontaktuppgifter som utlänningen lämnat, bör ett ärende om ny prövning dock som utgångspunkt inte behöva lämnas över av Migrationsverket till migrationsdomstolen. Det gäller med undantag för de fall där myndigheten har sådan information som gör att den nya prövningen bedöms kunna ske av migrationsdomstolen utan utlänningens medverkan och Migrationsverket inte har anledning att anta att utlänningen har lämnat landet. En ny prövning utan den enskildes medverkan skulle till exempel kunna ske om det tillfälliga verkställighetshindret beror enbart på de allmänna förhållandena i utlänningens hemland och dessa, enligt tillgänglig landinformation, inte bedöms ha förändrats sedan den tidigare prövningen, samtidigt som Migrationsverket inte har någon indikation på att utlänningen har lämnat landet.

Om Migrationsverket bedömer att det saknas anledning att anta att utlänningen har lämnat landet och det i övrigt finns förutsättningar för en ny prövning ska Migrationsverket, med ett eget yttrande, lämna över ärendet till den migrationsdomstol som normalt har att pröva ett överklagande av Migrationsverkets beslut för en sådan prövning. Ett sådant överlämnande ska ske senast en månad innan tillståndet löper ut. Migrationsverkets yttrande bör innehålla det som är väsentligt för migrationsdomstolens prövning. I yttrandet bör Migrationsverket ange bland annat om myndigheten anser att det fortfarande finns ett tillfälligt verkställighetshinder och, om så är fallet, om det finns förutsättningar för ett beslut om inhibition av verkställigheten eller om Migrationsverket anser att det finns särskilda skäl att bevilja utlänningen ett tidsbegränsat uppehållstill-

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

stånd. I yttrandet kan det finnas skäl att även beröra, förutom verkställighetshindret, brottsligheten, utlänningens skötsamhet och risken för fortsatt brottslighet. I förekommande fall bör i yttrandet också redogöras för utlänningens hälsotillstånd och levnadsförhållanden i övrigt.

Migrationsdomstolen ska, när Migrationsverket lämnat över ett ärende till domstolen för ny prövning, pröva om det fortfarande finns ett tillfälligt hinder mot att verkställa avlägsnandebeslutet. Om det finns ett sådant hinder får migrationsdomstolen besluta om inhibition av verkställigheten eller, om det finns särskilda skäl, bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd. Även vid denna nya prövning ska huvudalternativet, om det tillfälliga verkställighetshindret består, alltså vara ett beslut om inhibition av verkställigheten, om det inte finns särskilda skäl att bevilja utlänningen ett nytt tidsbegränsat uppehållstillstånd.

5.18.2. Vad händer om en ny prövning inte görs?

Det förutsätts att Migrationsverket, innan ett uppehållstillstånd som beviljats en brottsutvisad vid ett tillfälligt verkställighetshinder och på grund av särskilda skäl löper ut, vidtar nödvändiga åtgärder för att i största möjliga utsträckning försöka få kontakt med utlänningen.

För att Migrationsverket inte ska ha öppna ärenden som inte kan lämnas över till en migrationsdomstol för ny prövning behöver det dock regleras vad som händer om utlänningen inte kan nås och en ny prövning inte bedöms kunna ske utan hans eller hennes medverkan eller det finns anledning att anta att utlänningen inte längre finns kvar i Sverige.

Det föreslås att om Migrationsverket inte lämnar över ett ärende till en migrationsdomstol för ny prövning kommer avlägsnandebeslutet att bli verkställbart när tiden för det tidsbegränsade uppehållstillståndet löper ut.

Om Polismyndigheten eller Säkerhetspolisen, i egenskap av verkställande myndighet, anträffar eller kontaktas av en utlänning som har haft ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den föreslagna ordningen som löpt ut och därvid får kännedom om omständigheter som tyder på att en ny prövning inte skett bör myndigheten under-

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

rätta Migrationsverket om det. En sådan underrättelse bör som utgångspunkt kunna ske med stöd av 12 kap. 17 § första stycket UtlL.

Om utlänningen anträffas eller på egen hand tar kontakt med myndigheterna efter att ett sådant tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut, utan att en ny prövning skett, får ett nytt ärende om inhibition av verkställigheten öppnas av Migrationsverket. Det gäller under förutsättning att myndigheten bedömer att det tillfälliga verkställighetshindret fortfarande finns. Migrationsverket ska om hindret bedöms bestå, med ett eget yttrande, lämna över det nya ärendet till en migrationsdomstol för prövning. Om Migrationsverket i stället bedömer att det inte längre finns ett tillfälligt hinder mot verkställigheten är det ställningstagandet inte överklagbart.206 Om Migrationsverket bedömer att hindret övergått till att utgöra ett bestående verkställighetshinder får myndigheten agera med stöd av 12 kap. 20 § UtlL. Utlänningen kan i aktuell situation också anföra omständigheter enligt 12 kap. 19 b § UtlL. Migrationsverket har då att ta ställning till om det finns förutsättningar för prövning enligt den paragrafen.

206 Jämför MIG 2021:7. Migrationsöverdomstolen uttalade i målet att Migrationsverkets beslut eller ställningstagande att i enlighet med 12 kap. 20 § UtlL inte lämna över ett ärende om uppehållstillstånd enligt 12 kap. 16 b § UtlL till en migrationsdomstol inte kan överklagas. Migrationsverkets beslut eller ställningstagande kan enligt Migrationsöverdomstolen jämställas med ett beslut av Migrationsverket att inte bevilja uppehållstillstånd med stöd av 12 kap. 18 § första stycket UtlL. Ett sådant beslut kan inte överklagas. Detsamma bör enligt Migrationsöverdomstolen gälla för ett beslut enligt 12 kap. 20 § UtlL att inte lämna över ett ärende om hinder mot verkställighet till en migrationsdomstol.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.19. Vissa ärenden i fråga om inhibition av verkställigheten bör vara säkerhetsärenden även för brottsutvisade

Förslag: Ett ärende i fråga om inhibition av verkställigheten för

en utlänning som är brottsutvisad ska under vissa förutsättningar vara ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen. Det gäller om Säkerhetspolisen – av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet – i ärendet förordar att utlänningen inte ska meddelas ett beslut om inhibition av verkställigheten eller ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den föreslagna ordningen. Detsamma gäller om Säkerhetspolisen av dessa skäl i ett ärende förordar att ett beslut om inhibition av verkställigheten ska upphävas. Det ska därför tas in en reglering om det i 1 kap. 7 § första stycket UtlL.

Som framgått i det föregående föreslås att ett ärende i fråga om inhibition av verkställigheten för de personkategorier som uppdraget omfattar, förutom de brottsutvisade, ska vara ett säkerhetsärende enligt 1 kap. 7 § UtlL hos Migrationsverket, om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende.

Även vissa ärenden i fråga om inhibition av verkställigheten som rör brottsutvisade bör kunna vara säkerhetsärenden enligt utlänningslagen. Så bör vara fallet om Säkerhetspolisen i ett sådant ärende

– av skäl som rör Sveriges säkerhet eller som annars har betydelse för

allmän säkerhet – förordar att ett beslut om inhibition av verkställigheten inte ska meddelas eller att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte ska beviljas enligt den föreslagna ordningen. Det bör även gälla om Säkerhetspolisen av samma skäl förordar att ett beslut om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen ska upphävas.

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

5.20. Rättssäkerhetsgarantier

5.20.1. Överklagande av beslut

Förslag: Beslut i fråga om inhibition av verkställigheten ska kun-

na överklagas.

En migrationsdomstols beslut i fråga om inhibition av verkställigheten som avser en brottsutvisad ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd.

Även Migrationsverkets beslut att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten för en brottsutvisad ska få överklagas.

Beslut i fråga om inhibition av verkställigheten som meddelas brottsutvisade vid tillfälliga verkställighetshinder bör kunna överklagas.

Den enskilde ska kunna överklaga ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelas av en migrationsdomstol. Detta beslut får anses ha gått den enskilde emot, eftersom det i en sådan situation finns möjlighet att i stället bevilja honom eller henne ett tidsbegränsat uppehållstillstånd, om det finns särskilda skäl.

För att få till stånd en tvåinstansprövning av de beslut i fråga om inhibition av verkställigheten som meddelas av en migrationsdomstol bör besluten kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd. Samma överklagandeordning föreslås alltså gälla för dessa beslut som för närvarande gäller bland annat för de beslut om förvar som en migrationsdomstol meddelar i egenskap av så kallad handläggande myndighet, se 16 kap. 11 § andra stycket UtlL. Det föreslås att det i denna paragraf anges att även beslut i fråga om inhibition av verkställigheten när det gäller utlänningar som utvisats på grund av brott som en migrationsdomstol fattar får överklagas till Migrationsöverdomstolen utan krav på prövningstillstånd.

Den enskilde ska också få överklaga ett beslut av Migrationsverket att upphäva ett beslut om inhibition av verkställigheten. Ett sådant beslut innebär i regel att beslutet om utvisning på grund av brott är verkställbart. Beslutet får därför anses ha gått den enskilde emot. Beslutet får överklagas till en migrationsdomstol. Migrationsdomstolens beslut får överklagas till Migrationsöverdomstolen med krav på prövningstillstånd.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

5.20.2. Särskilt om Säkerhetspolisens rätt att överklaga vissa beslut

Förslag: I 16 kap. 9 § UtlL ska det tas in en reglering om att Sä-

kerhetspolisen, i fråga om ett säkerhetsärende enligt utlänningslagen, ska få överklaga en migrationsdomstols beslut enligt den föreslagna ordningen i vissa fall. Det gäller beslut om inhibition av verkställigheten eller om att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som är utvisad på grund av brott.

Säkerhetspolisen bör få överklaga vissa beslut av en migrationsdomstol enligt den föreslagna ordningen. Det gäller vissa beslut i säkerhetsärenden enligt utlänningslagen som rör brottsutvisade. I fråga om ett sådant ärende bör Säkerhetspolisen få överklaga en migrationsdomstols beslut om inhibition av verkställigheten eller om tidsbegränsat uppehållstillstånd när beslutet meddelas en utlänning som är utvisad på grund av brott. En reglering med den innebörden bör därför tas in i 16 kap. 9 § UtlL.

5.20.3. Den enskildes motparter i migrationsdomstolen och Migrationsöverdomstolen

Förslag: I mål om inhibition av verkställigheten, eller om upphä-

vande av ett sådant beslut, som avser en brottsutvisad ska Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen, vara motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen.

I 16 kap. 6 § tredje stycket UtlL anges att i ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är Migrationsverket och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen.

Detsamma bör gälla även i mål om inhibition av verkställigheten, eller om upphävande av ett sådant beslut, enligt den föreslagna ordningen. Det föreslås därför att det i paragrafen görs ett tillägg med

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

den innebörden, det vill säga att det ska gälla även i mål om inhibition av verkställigheten, eller om upphävande av ett sådant beslut.

5.20.4. Rätt till offentligt biträde i vissa fall

Förslag: I ett mål eller ärende i fråga om inhibition av verkställig-

heten för en utlänning som är utvisad på grund av brott ska ett offentligt biträde förordnas, om det finns behov av det.

Förordnandet av ett offentligt biträde

Enligt den föreslagna ordningen kommer Migrationsverket inte att ha rätt att för utlänningar som är brottsutvisade meddela beslut om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder. Ärendena kommer dock att inledas hos Migrationsverket.

Ett offentligt biträde kan förordnas, om det finns behov av det, i mål och ärenden om verkställighet av bland annat beslut om utvisning. Det gäller under förutsättning att ett beslut om inhibition i ett sådant mål eller ärende meddelats av Migrationsverket, en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen (18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL). Aktuell reglering bör även kunna tillämpas när det bedöms finnas behov av offentligt biträde i mål och ärenden i fråga om inhibition av verkställigheten som rör brottsutvisade.

Om det i ett sådant mål eller ärende inte redan har fattats ett beslut om inhibition kan Migrationsverket fatta ett sådant beslut, med stöd av till exempel 12 kap. 20 § UtlL. Enligt den paragrafen får Migrationsverket i ärenden som rör brottsutvisade och där det kommit fram sådana skäl som anges i 12 kap. 16 b § UtlL, före det att Migrationsverket lämnar över ärendet till en migrationsdomstol, besluta om inhibition. Om ett sådant beslut om inhibition fattas blir 18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL tillämplig.

I ett mål eller ärende om ny prövning av eller om upphävande av ett beslut om inhibition av verkställigheten kommer det redan att finnas ett beslut om inhibition fattat och regleringen i 18 kap. 1 § första stycket 3 UtlL är då direkt tillämplig.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

Behovet av ett offentligt biträde

De situationer när behov av offentligt biträde kan antas finnas respektive inte finnas för brottsutvisade i mål och ärenden i fråga om inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder får anses vara desamma som för utlänningar som inte är brottutvisade. Det hänvisas därför i denna del till det som anges i avsnitt 5.11.3.

Om ett offentligt biträde förordnas i ett mål eller ärende i fråga om inhibition av verkställigheten bör förordnandet upphöra när det beslut som fattats i målet eller ärendet fått laga kraft.

5.20.5. Skriftliga och motiverade beslut

Förslag: Ett beslut av Migrationsverket att upphäva ett beslut om

inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen ska vara skriftligt och innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet.

Enligt den ordning som föreslås får Migrationsverket inte fatta beslut om inhibition av verkställigheten vid ett tillfälligt hinder mot verkställigheten för en utlänning som utvisats på grund av brott. Migrationsverket får dock fatta beslut om att upphäva ett sådant beslut, om det inte längre finns skäl för beslutet. Migrationsverkets beslut om upphävande bör vara skriftliga och innehålla de skäl som ligger till grund för besluten. En ny reglering om det bör därför tas in i 13 kap. 10 § UtlL. Paragrafen reglerar vilka beslut hos förvaltningsmyndigheterna som ska vara skriftliga och innehålla de skäl som ligger till grund för besluten.

Det bör även här noteras att det tillägg som föreslås i 13 kap. 10 § UtlL, såvitt gäller beslut om upphävande av ett beslut om inhibition av verkställigheten som meddelas en utlänning som är brottsutvisad enligt den föreslagna ordningen, inte innebär någon ändring när det gäller övriga beslut om inhibition som kan fattas enligt utlänningslagen eller upphävas, exempelvis de beslut om inhibition som Migrationsverket kan fatta enligt 12 kap. 13 eller 20 § UtlL.

För migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens beslut gäller 30 och 31 §§ FPL. Där anges bland annat att det av ett

Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder Ds 2024:23

beslut genom vilket ett mål avgörs ska framgå de skäl som bestämt utgången.

5.21. Några övriga frågor

5.21.1. Utlänningar som avtjänar fängelsestraff

Förslag: Det ska vara möjligt för en utlänning som avtjänar ett

fängelsestraff att få en fråga om inhibition av verkställigheten, enligt den föreslagna ordningen, prövad även under tiden han eller hon avtjänar fängelsestraffet. Det gäller förutsatt att utlänningen har mindre än ett år kvar av sitt fängelsestraff när frågan väcks.

Enligt 12 kap. 9 § första stycket UtlL gäller att ett beslut att avvisa eller utvisa en utlänning i regel inte får verkställas förrän utlänningen har avtjänat ett fängelsestraff som han eller hon har dömts till i Sverige.

Migrationsöverdomstolen har i MIG 2009:15 uttalat att den omständigheten att ett avlägsnandebeslut tillfälligtvis inte får verkställas enligt 12 kap. 9 § UtlL inte innebär att verkställighetsärendet har förfallit. En utlänning har därför möjlighet att, även under en period av tillfälligt avbruten verkställighet, få en ny prövning av om det finns verkställighetshinder.

I ett senare mål har samma domstol dock uttalat att förhållandena kan vara annorlunda för en person som dömts till livstids fängelse. Domstolen konstaterar i det målet att det är fråga om ett längre avbrott i verkställigheten utan begränsning i tid. Därefter uttalar domstolen att det finns en överhängande risk för att en bedömning av om det finns verkställighetshinder hinner bli helt inaktuell under tiden som utvisningsbeslutet inte får verkställas. I en sådan situation är det enligt domstolen inte meningsfullt att pröva om det finns verkställighetshinder enligt 12 kap. 16 b § första stycket 1–3 UtlL. Utlänningen bedömdes därför inte heller kunna beviljas uppehållstillstånd på någon av dessa grunder.207

När det gäller frågan om inhibition av verkställigheten enligt den föreslagna ordningen bör denna fråga i vissa fall kunna prövas även under tid som en utlänning avtjänar ett fängelsestraff. Det bör gälla

207MIG 2015:1.

Ds 2024:23 Inhibition av verkställigheten vid tillfälliga verkställighetshinder

förutsatt att utlänningen har mindre än ett år kvar att avtjäna på fängelsestraffet när frågan väcks. Om frågan aktualiseras tidigare ska någon sådan prövning inte behöva ske.

5.21.2. Familjemedlemmar

Bedömning: Familjemedlemmar, till de personkategorier av ut-

länningar som vid tillfälliga verkställighetshinder föreslås meddelas beslut om inhibition av verkställigheten, om det inte finns särskilda skäl för att i stället bevilja dem tidsbegränsade uppehållstillstånd, ska inte omfattas av de föreslagna bestämmelserna. Det gäller under förutsättning att de inte själva til