Betänkandet En åldersgräns för barns tillgång till sociala medier (SOU 2026:35)

( Departementets diarienummer S2026/01273 )

Justitiekanslern ska vaka över tryck- och yttrandefriheten samt värna integriteten och rättssäkerheten i den offentliga verksamheten. I Justitiekanslerns uppdrag ingår även att bevaka statens rätt och att medverka till att rättstillämpningen är effektiv och av hög kvalitet. Genomgången av de förslag som läggs fram i betänkandet och de överväganden som görs där har skett med de utgångspunkter som Justitiekanslern, utifrån sitt uppdrag, främst har att beakta.

Inledning

I betänkandet föreslår utredningen att barn under femton år inte ska få tillgång till vissa sociala medieplattformar (onlineplattformar) i inloggat läge. Förslaget omfattar onlineplattformar där användare kan kommunicera med varandra samt dela och upptäcka innehåll med allmänheten. I förslaget ligger också att åldersgränsen förses med vissa undantag. Från åldersgränsen undantas plattformar som tillhandahålls av små företag och plattformar som har dataspel, annonsering, professionella nätverk, utveckling och delning av öppen källkod eller lagring och delning av fysisk aktivitet som huvudsakligt användningsområde.

Frågan om åldersgräns för sociala medier har diskuterats och införts i flera andra länder och fått en ökad aktualitet på EU-nivå. I nuläget pågår ett arbete med att införa en EU-förordning som bland annat ska innehålla åldersgränser för sociala medier.

Förhållandet till yttrandefriheten enligt yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) och tryckfrihetsförordningen (TF)

Enligt utredningens bedömning kommer förslaget om en åldersgräns inte i konflikt med YGL eftersom grundlagen inte är tillämplig på sociala medier. För det fallet att YGL skulle bli tillämplig i något enskilt fall anser utredningen inte att förslaget riskerar att komma i konflikt med censurförbudet eller förbudet mot hindrande åtgärder i yttrandefrihets-grundlagarna.

Som huvudregel gäller att publiceringar på internet inte omfattas av mediegrundlagarna men under vissa förutsättningar kan webbsändningar, och annat innehåll på internet, ha grundlagsskydd. Förutsättningarna för detta anges i huvudsak i 1 kap. 3 § andra stycket YGL (webbsändningsregeln) och 1 kap. 4 § YGL (databasregeln). De webbsidor som omfattas av databasregeln är både sådana som tillhandahålls av traditionella massmedieföretag och sådana som tillhandahålls av andra aktörer som har utgivningsbevis för databasen (s.k. frivilligt grundlagsskydd).

Som redogörs för i betänkandet anses traditionella sociala medier som sådana inte ha något grundlagsskydd eftersom de varken omfattas av automatiskt grundlagsskydd enligt databasregeln eller har förutsättningar för att få utgivningsbevis.

I sin roll som ensam åklagare på tryck- och yttrandefrihetens område ställs Justitiekanslern återkommande inför frågan om olika uttalanden på sociala medier har grundlagsskydd. Som nämns i utredningen har Justitiekanslern hittills inte vidtagit någon åtgärd med anledning av anmälningar mot etablerade mediers publiceringar på sociala medier. Grunden för Justitiekanslerns beslut har varit att innehållet inte omfattas av YGL.

Vad gäller sociala medier har dock Mediegrundlagskommittén år 2016 bedömt att innehåll på sociala medier kan utgöra en egen databas och omfattas av automatiskt grundlagsskydd, förutsatt att det aktuella innehållet är tillräckligt avskilt från resterande innehåll på webbplatsen och att innehållet endast kan ändras av den som driver verksamheten (s.k. redaktionell kontroll). Enligt kommittén måste den frågan bedömas från fall till fall och då med utgångspunkt i de rättsliga krav som allmänt sett anses gälla för att databasverksamhet ska omfattas av YGL. Med dessa uttalanden överlämnade kommittén frågan till rättstillämpningen.

Som Mediegrundlagskommittén konstaterade för tio år sedan är internetlandskapet i ständig förändring och det dyker snabbt upp olika sociala medier (och andra onlineplattformar) medan andra försvinner. Plattformar med olika funktioner, förutsättningar och användarvillkor. Frågan om innehåll på en avskild yta på ett socialt medium kan ha grundlagsskydd (eller en annan onlineplattform som skulle omfattas av lagförslaget) är därför komplex och har ännu inte prövats i domstol.

Enligt Justitiekanslern kan det mot denna bakgrund inte uteslutas att den föreslagna åldersgränsen skulle kunna avse material som har automatiskt eller frivilligt grundlagsskydd. Detta särskilt med beaktande av att lagförslaget inte endast träffar traditionella sociala medier utan en vidare kategori av onlineplattformar. Som lagförslaget är utformat gör det inte heller något undantag från åldersgränsen för innehåll som har grundlagsskydd.

Utredningen bedömer vidare att den föreslagna åldersgränsen under alla förhållanden inte riskerar att hamna i konflikt med förbudet mot hindrande åtgärder i 1 kap. 11 § YGL. Enligt utredningen framstår det som långsökt att betrakta en åldersgräns som en åtgärd som samhället vidtar på grund av eventuellt grundlagsskyddat innehåll på avskilda ytor.

Förbudet om hindrande åtgärder innebär att det inte är tillåtet för en myndighet eller ett annat offentligt organ att på grund av innehållet förbjuda eller hindra framställning, offentliggörande eller spridning bland allmänheten av ett program eller en teknisk upptagning, om åtgärden inte har stöd i YGL.

Som anges i betänkandet utgör åldersgränsen en hindrande åtgärd på så sätt att det allmänna genom lag spärrar tillgången för vissa åldersgrupper till det innehåll som finns på de berörda plattformarna. Vidare framgår det uttryckligen av lagförslaget att syftet med åldersgränsen är att skydda barns hälsa, säkerhet och trygghet (1 § andra stycket i lagförslaget). Syftet uppnås genom att barn inte tillåts att ta del av skadligt innehåll på vissa online-plattformar. Även om förbudet i praktiken kommer att omfatta även oskadligt (och eventuellt grundlagsskyddat) material står det alltså klart att förbudet tar sikte på att hindra unga från att ta del av det innehåll som tillhandahålls på plattformarna eftersom detta bedöms kunna vara skadligt för unga personer. Att förbudet också omfattar innehåll som inte är skadligt förändrar inte att det är just innehållet som är det begränsningen riktar sig mot. Utredningens slutsats att den föreslagna begränsningen inte utgör en sådan hindrande åtgärd som är otillåten enligt YGL är av detta skäl inte självklar. Detta behöver övervägas närmare i den fortsatta beredningen.

Det faktum att det föreslagna förbudet kommer att omfatta även oskadligt innehåll talar dessutom för att åtgärden inte är proportionerlig, vilket Justitiekanslern återkommer till nedan.

Förhållandet till grundläggande fri- och rättigheter m.m.

Justitiekanslern anser, i likhet med utredningen, att en åldersgräns för barns tillgång till sociala medier väcker flera frågor kopplade till barns positiva opinionsfriheter. Utredningen har i betänkandet redogjort för att barn använder sociala medier i hög utsträckning för att utöva sina civila och politiska rättigheter. Justitiekanslern delar utredningens bedömning att förslaget utgör en tydlig inskränkning i barns yttrande- och informationsfrihet. Även flera andra rättigheter kan dock komma att beröras. Vad gäller föreningsfriheten kan särskilt anmärkas att förbudet i praktiken kan begränsa barns möjligheter att aktivt delta i föreningslivet, varför det inte är uteslutet att bland annat regeringsformens skydd kan aktualiseras.

Eftersom den föreslagna åldersgränsen utgör ett betydande ingrepp i flera av barns grundläggande fri-och rättigheter behöver förslaget förhålla sig till de utrymmen som ges för begränsningar i dessa rättigheter. Förslaget behöver även uppfylla krav på proportionalitet och ändamålsenlighet.

Justitiekanslern delar inte utredningens slutsats att det står klart att den föreslagna åldersgränsen – som i praktiken hindrar barn under femton år från att ta del även av oskadligt innehåll på internet – är förenlig med regeringsformens och Europakonventionens krav på ändamålsenlighet och proportionalitet. Med hänsyn till hur utredningens uppdrag är utformat, och att utredningen föreslår en reglering av en åldersgräns utan att ha presenterat några närmare överväganden kring alternativa lösningar till en åldersgräns, brister förslaget redan i den inledande vägning av motstående intressen som behöver göras i detta sammanhang.

Vidare tar det föreslagna förbudet sikte på allt innehåll på de berörda plattformarna och åldersgränsen är generell. Det kan därför ifrågasättas om regleringen slår för brett. Sedan betänkandet överlämnats har EU-kommissionen presenterat förslag på en förordning, EU Kids Act. Förslaget innebär i korthet en åldersanpassad introduktion till sociala medier genom en trappstegsmodell, i stället för ett totalförbud vid en viss ålder. EU Kids Act ställer även vissa krav på leverantörerna att anpassa innehållet för att göra det säkert för barn. Detta är alltså ett exempel på en mer anpassad lösning för att skydda barn mot skadligt innehåll på internet.

I sammanhanget kan nämnas att Frankrikes författningsdomstol funnit att ett allmänt förbud för barn under femton år att använda sociala nätverkstjänster står i strid med den franska konstitutionen, bland annat med hänsyn till att ett sådant allmänt förbud utgör en otillåten inskränkning i yttrande- och kommunikationsfriheten.

Vid bedömningen av om förslaget är lämpligt och ändamålsenligt behöver även de förväntade negativa och positiva effekterna av ett genomförande vägas in. En brist i utredningen är att frågan om vilka metoder för ålderskontroll som kommer att finnas är utestående och ska behandlas senare. Del två av betänkandet kommer förvisso att ta upp frågan om förslagets förhållande till det arbete med åldersverifiering som pågår på EU-nivå. Justitiekanslern anser dock att det är svårt att bedöma om det är lämpligt att införa en åldersgräns, så som gjorts i det nu aktuella delbetänkandet, så länge frågan om åldersverifiering är utestående. Dels har frågan stor betydelse för förslagets effekter på den personliga integriteten och därmed för bedömningen av om förslaget är proportionerligt. Dels har frågan betydelse för hur effektivt ett förbud skulle vara i praktiken, vilket i sin tur har betydelse för bedömningen av om förslaget är lämpligt och ändamålsenligt.

Enligt utredningens bedömning behöver förslaget om en åldersgräns i första hand svara mot regeringsformens reglering om tillåtna inskränkningar i yttrande- och informationsfriheten eftersom det regelverket ger minst utrymme för begränsningar av rättigheterna. Betänkandet innehåller därför ingen närmare rättslig analys av hur ett förbud för barn under femton år att använda vissa digitala tjänster förhåller sig till Europakonventionens krav på proportionalitet och ändamålsenlighet. Detta utgör enligt Justitiekanslern en brist i utredningens rättighetsanalys eftersom Europadomstolens praxis på området är betydligt mer omfattande än motsvarande praxis avseende regeringsformen. Europadomstolens praxis kan därför tjäna som vägledning även vid bedömningar enligt grundlagen. Utredningens slutsats att den föreslagna åldersgränsen uppfyller kraven på proportionalitet kan därför inte anses vara tillräckligt väl underbyggd.

Som nämnts ovan pågår ett arbete på EU-nivå avseende en åldersanpassning för sociala medier. Om EU Kids Act antas kommer den att gälla direkt i medlemsstaterna och gå före nationell lag. Mot denna bakgrund bör lämpligheten i att nu införa nationell lagstiftning på området övervägas.

Justitiekanslern bedömer vidare att förslagets utformning kan medföra vissa tolkningsproblem när det kommer till att avgöra om en onlineplattform omfattas av tillämpningsområdet eller inte. Bland annat aktualiseras detta avseende undantagen i fråga om att bedöma en onlineplattforms huvudsakliga användningsområde. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att dessa frågor överlämnas till rättstillämpningen, särskilt mot bakgrund av att förslaget aktualiserar många rättighetsaspekter.

Justitiekanslerns sammantagna bedömning

Sammanfattningsvis bedömer Justitiekanslern att det kan ifrågasättas om förslaget inte riskerar att komma i konflikt med yttrandefrihetsgrundlagens förbud mot hindrande åtgärder. Det kan även ifrågasättas om de syften som anges för att införa den föreslagna åldersgränsen motiverar ett så pass generellt och omfattande förbud. Flera centrala rättigheter, särskilt yttrandefriheten och informationsfriheten, berörs av förslaget men förslaget har inte baserats på en tillräckligt heltäckande och djupgående rättslig analys. Det kan inte uteslutas att den föreslagna åldersgränsen skulle kunna bedömas stå i strid med enskildas rättighetsskydd.

Mot denna bakgrund avstyrker Justitiekanslern förslaget.