Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet
Nr 50
Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet.
I detta betänkande behandlas motionen 1971: 112 av herr Helén m. fl. (fp) i viss del (hemställan under andra att-satsen) och motionen 1971: 1150 av herr Ahlmark m. fl. (fp).
H e m s t ä l l a n avser
i motionen 1971: 112 i här aktuell del: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t h em ställer att en parlamentarisk utredning snarast tillsättes om hur riksdagens inflytande över planeringsprocesserna kan öka också vid de tidiga urvalen av planeringsalternativ»; samt
i motionen 1971: 1150: »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t begär att en parlamentarisk utredning snarast tillsätts för att utarbeta modeller för parlamentarisk insyn i och påverkan på planeringsprocesser redan vid de tidigare urvalen av planeringsalternativ».
Tidigare behandling av angränsande fråga
Genom prop. 1970: 97 beredde Kungl. Maj:t riksdagen tillfälle att yttra sig över ett nytt system för planering och budgetering inom försvaret, för vilket redogörelse lämnades i propositionen.
I detta nya system, vilket förberetts sedan lång tid, läggs ökad vikt vid långsiktigheten, varvid särskild uppmärksamhet riktas mot att precisera de långsiktiga målen för försvaret. Utgångspunkt för planeringen är s. k. miljöstudier med olika tidsperspektiv och inriktning, vilka syftar till att skissera den internationella utvecklingen i olika avseenden. Systemet innebär en planering av alternativa utvecklingar i fråga om försvarets omfattning och sammansättning i stort. Planeringsarbetet sammanfattas i s. k. perspektivplaner som är avsedda att sträcka sig femton år fram åt i tiden. F ör handlandet på kort sikt upprättas femåriga rullande programplaner som redovisar försvarets utveckling materiellt, organisatoriskt och personellt under den närmaste femårsperioden. H ärtill kommer s. k. systemplaner, vari redovisas särskilt resurskrävande objekt, t. ex. nya vapensystem.
Propositionen om det nya planeringssystemet för försvaret behandlades av statsutskottet, som tillstyrkte förslaget (SU 1970: 203). Riksdagen följde utskottet (rskr 1970: 420). I samband med propositionen behand-
Riksdagen 1971. 4 sami. N r 50
lades motionen 1970:1: 1261 av herr Lindblad (fp), vari hemställts att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t skulle begära utredning om riksdagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet inom försvaret.
Statsutskottet uttalade följande i anledning av motionen 1970:1: 1261 (SU 1970: 203 s. 6—7):
Den fråga om riksdagens och parlamentarikers roll i det nya planeringssystemet som tas upp i motionen I: 1261 är av stort intresse vid bedömningen av det nya planeringssystemet. Detta synes medge en god parlamentarisk insyn såväl i grundläggande säkerhetspolitiska och försvarspolitiska frågor och valsituationer som beträffande den planering som har direkt samband med försvarets resursbehov och effektivitet. U tskottet anser att dessa möjligheter bör tas till vara.
I motionen antyds två möjligheter för riksdagen att delta i planeringssystemet. Tidiga parlamentariska försvarsutredningar sägs vara en möjlighet, förstärkt utskottsbehandling för att följa miljöstudier och perspektivplanearbete en annan. Motionen utm ynnar i förslag om en särskild utredning av frågan. Uppdraget sägs eventuellt kunna ges till den nu arbetande försvarsutredningen.
Försvarsutredningen skall enligt sina direktiv ta del av det material som kommer fram genom miljöstudier, perspektivplanering och programplanering och bl. a. på grundval av detta material överväga inriktningen av den svenska säkerhetspolitiken och försvarspolitiken. Som utskottet i annat sammanhang har konstaterat (SU 1970: 33) torde alltså det viktigaste materialet för försvarsutredningen bli perspektivplanerna och det underlag i övrigt som kommer fram genom arbetet inom det nya planeringssystemet.
U tskottet finner det vara lämpligt att riksdagens roll i det nya planeringssystemet närm are penetreras. Om detta skall ske genom ytterligare direktiv till försvarsutredningen eller om erforderlig utredning skall ske på annat sätt får ankomma på Kungl. M aj:t att bedöma. D enna utskottets ståndpunkt bör ges Kungl. M aj:t till känna.
Statsutskottet hemställde i denna del att riksdagen som sin mening skulle ge Kungl. M aj:t till känna vad utskottet anfört om riksdagens roll i det nya planeringssystemet. Riksdagen följde utskottet (rskr 1970: 420).
Den år 1970 tillkallade nya utredningen rörande det militära försvarets och civilförsvarets utveckling m. m. (Fö 1971: 16) har genom tillläggsdirektiv den 14 januari 1971 fått i uppdrag att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret. Förslag härom skall lämnas i sådan tid att frågan kan underställas 1972 års riksdag.
Vissa pågående utredniugar
I grundlagberedningens uppgifter ingår bl. a. vissa frågor rörande statens budget. I direktiven i denna del erinrar föredraganden, chefen för justitiedepartementet, om att författningsutredningens förslag till
bestämmelser i regeringsformen om den statliga utgiftsregleringen — frånsett ett stadgande som rör löpande budgetår — endast behandlar den utgiftsreglering, som äger rum inom statsbudgetens ram för det närmast följande budgetåret. I praxis har emellertid riksdagen utan stöd i grundlag sedan länge ansetts äga befogenhet att fatta utgiftsbeslut, som avser eller kan avse längre tid än närm ast följande budgetår. Med hänsyn till de starkt föråldrade bestämmelserna om finansmakten som vår nuvarande regeringsform innehåller, är det — uttalas det i direktiven — förklarligt att denna befogenhet hittills inte ansetts behöva något positivt stöd i grundlag. Detta skäl för en praxis vid sidan av grundlagen bortfaller enligt direktiven, om en modern grundlag kommer till stånd. I en sådan grundlag synes man därför inte kunna underlåta att skapa en författningsmässig grundval för en i praktiken så viktig befogenhet som det h är gäller.
Enligt grundlagberedningens direktiv skulle beredningen även pröva om vissa bestämmelser på budgeträttens område borde meddelas i annan lag än grundlag, och om så befanns lämpligt, utarbeta förslag till sådan lag. De frågor som därvid avsågs gällde bl. a. budgetens uppställning och utformning, anslagstyperna, investeringsstater och investeringsplaner, avskrivning och redovisning samt budgetutjämningsfonden.
År 1969 tillkallades en utredning för översyn av det statliga budgetsystemet, budgetutredningen. I direktiven för denna utredning erinrar föredraganden, chefen för finansdepartementet, om de frågor rörande statens budget, som skulle utredas av grundlagberedningen. Efter att ha sam rått med chefen för justitiedepartementet uttalar föredraganden bl. a. att frågor beträffande statsbudgeten liksom hittills endast bör grundlagfästas i den mån de har direkt samband med regeringens och riksdagens befogenheter. Vid utarbetandet av förslag till sådana grundlagsbestämmelser bör beredningen och budgetutredningen samråda. Spörsmålet om en rättslig reglering i annan form av vissa budgetfrågor bör naturligen anstå tills dessa frågor prövats i sitt budgetpolitiska sammanhang inom budgetutredningen. Dessa frågor bör därför undantas från grundlagberedningens arbete.
I direktiven för budgetutredningen erinras vidare bl. a. om det arbete som under senare år inletts på en ny budgeteringsteknik inom statsverksamheten, vilken fått benämningen programbudgetering. Detta arbete har hittills i första hand tagit sikte på att utveckla ett ekonomisktadministrativt system för myndighetsnivån, som syftar till att få till stånd ett effektivt utnyttjande av tillgängliga resurser och möjliggöra rationella val mellan olika handlingsalternativ. — Det hittillsvarande a rbetet med programbudgetering har främst bestått i utredningsarbete och försöksverksamhet rörande programbudgetering på myndighetsnivå. I fråga om försvarsdepartementets verksamhetsområde har dessutom be
drivits ett utredningsarbete och ett övergripande planerings- och programbudgetsystem för hela området. Därem ot har inte sambandet mellan programbudgetering och utformningen av statsbudgeten hittills blivit föremål för några närm are analyser och överväganden.
Föredraganden berör vissa ekonomisk-politiska krav som bör ställas på budgetsystemet. D et förhållandet att flertalet budgetbeslut har verkningar på lång sikt samtidigt som möjligheterna till förändringar i olika verksamheter är relativt begränsade på kort sikt m edför enligt föredraganden krav på ökad långsiktighet i den statliga planeringen. Detta gäller både den övergripande planeringen för hela verksamhetsområdet och de enskilda myndigheternas planering. Utredningen bör därför beakta de krav på budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet i beslutsprocessen. Vidare bör utredningen — bl. a. mot bakgrund av erfarenheterna av den långtidsbudget som f. n. upprättas årligen — överväga metoden för en förbättrad finansiell planering.
I direktiven för den nya tidigare omnämnda försvarsutredningen erinras om att försvarsbesluten fram till år 1958 var ettåriga och i huvudsak innebar att det militära försvarets krigs- och fredsorganisationer reglerades till omfattning och innehåll. Denna avvägning i detalj övergavs detta år, då statsmakterna (prop. 1958: 110, SU B 53, rskr. B 83) övergick till ett flerårigt försvarsbeslut. Försvarsutredningen bör enligt direktiven inte ha till uppgift att få till stånd en uppgörelse mellan politiska partier om försvarsutgifternas storlek under en begränsad tidsperiod. Den bör i stället överväga grunderna för den svenska säkerhetspolitiken och den långsiktiga inriktningen av våra totalförsvarsansträngningar. Underlaget för en sådan prövning bör hämtas från den ordinarie studie- och planeringsverksamheten. D et understryks vidare, a tt behovet av långsiktighet i försvarsplaneringen ställer särskilda krav på planeringssystemets utformning. Den handlingsfrihet på kort och lång sikt som statsmakterna har velat försäkra sig om skall i fortsättningen vara analyserad med hänsyn till vår avsikt att upprätthålla neutralitet och avhålla från angrepp. Handlingsfriheten skall så långt möjligt vara k artlagd beträffande beslutstidpunkter och handlingsalternativ. Av särskild vikt är att ökad uppmärksamhet ägnas åt framtida miljöer som u tvecklingen kan leda till och åt de förutsättningar av skilda slag som kan komma att utgöra underlag för kommande beslut. Perspektivplanerna kommer att innehålla alternativa principlösningar, på vilka fo rtsatt forsknings- och utvecklingsarbete skall inriktas för att skapa långsiktig handlingsfrihet. Som tidigare nämnts har försvarsutredningen även till uppgift att överväga riksdagens roll i det nya systemet för planering och budgetering inom försvaret.
Bland andra utredningar som arbetar med samhälIsplaneringsfrågor kan nämnas beredningen för regional planering, bygglagutredningen, utredningen beträffande fysisk riksplanering samt expertgruppen för regional utredningsverksamhet.
Till sist skall här något beröras de svenska långtidsutredningarna. Denna utredningsverksamhet bedrevs från början av särskilda för varje tillfälle tillkallade expertkommittéer. Sedan 1965 utarbetas långtidsutredningarna inom finansdepartementets sekretariat för ekonomisk planering. Beträffande syftet med utredningarna uttalas bl. a. följande i huvudrapporten till 1965 års långtidsutredning (SOU 1966: 1 s. 9):
Främ sta syftet med de svenska långtidsutredningarna är liksom tidigare att kartlägga och analysera utvecklingstendenserna i ekonomin. Avsikten är därvid inte att redovisningen av en sannolik utvecklingsbild och av problem som hänger samman med förändringar i ekonomin skall mynna ut i något förslag till ett översiktligt program för den svenska ekonomin. Utredningarna får i stället ses som ett inform erande och vägledande instrument för de instanser — politiska organ, ledningar för offentliga och privata verksamheter etc. — som har a tt praktiskt forma de långsiktiga handlingslinjerna. De kan i viss mening sägas fylla samma uppgift i samband med den långsiktiga ekonomiska politiken som national budgeten har i fråga om konjunkturproblemen. E tt sådant orienterande och vägledande instrument, som långtidsutredningen skall utgöra, behövs såväl inom offentliga som privata verksamhetsområden. A rten och detaljrikedomen i den information som därvid krävs varierar dock starkt olika sådana områden emellan. I den översiktliga form som är mer eller mindre ofrånkomlig för en långtidsutredning kan givetvis inte alla sådana skiftande behov tillgodoses. Problemen måste naturligtvis väljas och perspektiven begränsas utifrån en föreställning om vad som i första hand de centrala politiska instanserna kan behöva för sin långsiktiga planering. U tan att själv vara ett program bör under sådana förhållanden en långtidsutredning redovisa och diskutera förhållanden och problem som bedöms vara relevanta för statsmakternas beslut i frågor som bestämmer den långsiktiga ekonomiska utvecklingen. K araktären av och betingelserna för statsmakternas planering och möjligheter att styra denna utveckling blir därm ed en viktig utgångspunkt för arbetets uppläggning och för urvalet av de problem som behandlas.
Motionerna
Båda motionerna har samma syfte. I motionen 1971: 1150 lämnas en ganska utförlig motivering till yrkandet om en utredning beträffande parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet. D är anförs bl. a. att en ökad långsiktsplanering inom den statliga sektorn är starkt motiverad. Planeringssystemens syfte måste vara att avgörande skall kunna träffas med bättre underlag än tidigare. Enligt motionärerna gäller det att undvika beslut som tidigare än nödvändigt eliminerar skilda alternativ, dvs. planeringen skall öka beslutsfattarnas rörelsefrihet. Förutsättningen härför är att skilda delsbeslut kan kartläggas. Lika viktigt är att prognoser och framtidsstudier ger en bild av den miljö i vilken verksamheten i fråga skall ingå. Denna fördjupade planering skall, framhålls det i motionen, syfta till anpassning och rörelsefrihet men också till ökad
möjlighet för de beslutande organen att handla konsekvent och medvetet, » attsty ra utvecklingen».
I motionen hänvisas till det nya planeringssystemet för försvaret, vilket enligt motionärerna är det mest avancerade som förekommer inom den offentliga sektorn.
M otionärerna framhåller att det finns många tecken på att planeringssystem liknande försvarets kommer att aktualiseras på andra områden. Metodiken är enligt m otionärerna tillämpbar på all ekonomisk verksamhet, där m an vill ge tidiga informationer om fram tida valsituationer. I motionen nämns i sammanhanget vägplaner, sjukvårdsplaner, bostadsbyggnadsprogram, socialvård etc.
M otionärerna uppehåller sig till sist kring frågan om riksdagens och parlamentarikernas roll i planeringsprocessen. Bl. a. hävdas, att om riksdagen kommer in på ett för sent stadium i planeringen blir besluten i realiteten bundna av urval av planeringsalternativ i tidigare instanser. Det är sålunda helt uteslutet att begränsa riksdagens inflytande till n ärmast förestående budgetår, om planeringen innebär målsättningar och resursinriktningar på 5—10—15 år. De beslutande organen och allmänheten bör vidare föreläggas flera alternativ, annars begränsas rörelsefriheten. D et är enligt m otionärerna sannolikt att det parlamentariska inflytandet på tidiga planeringsavgöranden kan ske på olika sätt för olika områden. I motionen skisseras följande lösningar som tänkbara:
a) Propositioner bör teckna långsiktiga alternativ innan urval skett och riksdagen bör få tillfälle a tt uttala sig om inriktningar.
b) U tskotten bör få del av miljöunderlag m. m. innan myndigheterna fått direktiv om planeringsinriktning.
c) Parlamentariska utredningar bör få delta på ett tidigt skede i stora planeringssystem. Eventuellt kan de upplösas när planeringsmyndigheterna fått direktiven för ett antal alternativ, ty sedan kommer ju riksdagen in på nytt när det i sista hand gäller att välja mellan de omsider utarbetade alternativen.
d) Parlam entariker får delta i hela planeringsprocessen; en lösning som dock kan ha praktiska svårigheter.
e) Planeringsarbetet i varje huvudskede av processen bör ges full offentlighet.
Motiveringen till motion 1971: 112, som finns i motionen 1971: 86 (s. 11), har samma inriktning som motionen 1971: 1150.
Utskottet
I motionerna behandlas vissa mycket centrala frågor som hör samman med det parlamentariska systemet i vårt land. E tt uttryck för detta system är bl. a. att företrädare för olika politiska meningsriktningar redan på utredningsstadiet medverkar i den statliga planeringsverksamheten. Detta förhållande, vilket internationellt sett är tämligen unikt, anses i Sverige
vara synnerligen värdefullt bl. a. från den synpunkten att parlamentariker - riksdagsledamöter - i ett tidigt skede av planeringen får insyn i betydelsefulla planeringsfrågor.
D et är naturligt att det kan råda delade meningar om det parlam entariska inslaget i planeringsprocessen verkligen blir tilräckligt tillgodosett. De väckta motionerna får ses m ot den bakgrunden.
Arbetet på förslag till en genomgripande författningsreform pågår inom grundlagberedningen. D et torde kunna förutsätas att de frågor som berörs i motionerna kommer att behandlas inom denna beredning. Vidare bör i sammanhanget erinras om den partiella författningsreformen, som trädde i kraft fr. o. m. årets riksdag och som bl. a. inneburit uppbyggnad av en helt ny utskottsorganisation inom riksdagen. Denna nya ordning för riksdagsarbetet kan förväntas leda till större möjligheter än tidigare till insyn i och inflytande på planeringsfrågor från riksdagens sida.
Den år 1969 tillkallade utredningen för översyn av den statliga budgeten har enligt sina direktiv att beakta de krav på det statliga budgetsystemet som följer av en ökad långsiktighet i beslutsprocessen. Även denna utredning måste naturligen komma in på de i mot»onema aktualiserade frågeställningarna.
Utskottet har inhämtat, att grundlagberedningen räknar med att fram lägga sitt huvudbetänkande i början av år 1972. Budgetutredningens betänkande beräknas föreligga i slutet av samma år.
A tt statsmakterna har sin uppmärksamhet riktad på de frågor som m otionärerna diskuterar har på ett viktigt område, nämligen försvarsväsendets, tagit sig det uttrycket att det åt den för något år sedan tillsatta nya försvarsutredningen uppdragits att överväga riksdagens roll i planerings- och budgeteringssystemet inom försvaret. Förslag härom skall lämnas i sådan tid att frågan kan underställas 1972 års riksdag.
Med hänsyn till att det i motionerna behandlade frågekomplexet vilket enligt utskottets mening är av största betydelse för en levande dem okrati - kommer att behandlas i vissa pågående centrala parlamentariska utredningar som snart kommer att avslutas, och då ytterligare erfarenheter av riksdagens nya utskottsorganisation också torde vara av värde för en allsidig belysning av detsamma, finner utskottet inte anledning att nu föreslå riksdagen att ta initiativ till en särskild utredning om parlamentarisk medverkan i det statliga planeringsarbetet.
Utskottet hemställer
att riksdagen förklarar motionen 1971: 112 såvitt nu är i fråga
samt motionen 1971: 1150 besvarade med vad utskottet anfört.
Stockholm den 2 november 1971
På konstitutionsutskottets vägnar GEORG PETTERSSON
Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Adamsson* (s), Henningsson (s), fru Thunvall (s), herrar Boo (c), Mossberg (s), Werner i Malmö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), N orrby i Åkersberga (fp), Molin (fp), Olsson i Sundsvall (c) och Wictorsson* (s).
* Ej närvarande vid justeringen.
ESSELTE T R Y C K , STO C K H O LM 1971 712217