2

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Utdrag av protokollet över försvarsärenden, hållet inför Hans

Maj:t Konungen i statsrådet på Stockholms slott den

3 april 1970.

Närvarande:

Statsministern

P

alme^, ministern för utrikes ärendena

N

ilsson^, statsråden

S

träng

, A

ndersson

, L

ange

, A

spling

, S

ven

-E

ric

N

ilsson

, L

undkvist

,

G

eijer

, O

dhnoff

, W

ickman

, M

oberg

, B

engtsson

, N

orling

, L

öfberg

,

L

idbom

.

Chefen för försvarsdepartementet, statsrådet Andersson, anmäler efter

gemensam beredning med statsrådets övriga ledamöter fråga om nytt pla­

nerings- och budgeteringssystem för försvaret och anför.

Planering och programbudgetering inom försvaret

Arbetet med ett nytt planerings- och budgeteringssystem för försvaret är

det viktigaste långsiktiga projektet inom försvarsdepartementets verksam­

hetsområde. Orientering om arbetet har lämnats riksdagen i olika samman­

hang. 1 prop. 1968: 110 och 1969: 1 (bil. 6) har jag redogjort för grundtan­

karna i det nya systemet. 1 prop. 1969: 1 (bil. 2) och 1970: 1 (bil. 2) har che­

fen för finansdepartementet lämnat redogörelse för läget beträffande arbetet

med programbudgetering inom statsförvaltningen och särskilt berört utred­

nings- och försöksverksamheten inom försvaret. Han har därvid i prop.

1970: 1 (bil. 2) anmält att frågan om ett slutligt ställningstagande till ett nytt

planerings- och budgeteringssystem är under beredning. Sedan beredningen

nu har avslutats får jag i samråd med chefen för finansdepartementet an­

mäla frågan till beslut.

Utredningsarbetet

I slutet av år 1963 uppdrog Kungl. Maj :t åt statskontoret att i samråd med

riksrevisionsverket utreda vissa frågor om bokföring, kostnadsredovisning

och programbudgetering inom statsverksamheten. Statskontoret lämnade i

början av år 1967 betänkandet Programbudgetering (SOU 1967: 11—13). I

betänkandet föreslogs införande av programbudgetering som ett administra­

tivt instrument för ekonomisk planering, styrning och kontroll av myndig­

heters verksamhet i syfte att främja deras effektivitet.

I december 1963 tillkallade jag med stöd av Kungl. Maj :ts bemyndigande

sakkunniga för att utreda vissa frågor om kostnadsredovisning inom för­

svaret. De sakkunniga antog benämningen 1964 års försvarskostnadsut-

redning.

Försvarskostnadsutredningen har lämnat två betänkanden. I januari

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

3

1968 lämnades etl delbetänkande, Ekonomisystem för försvaret 1 (SOU

1968: 1), med förslag om ett nytt ekonomisystem för lokala och regionala

myndigheter. I juni 1969 lämnades ett andra delbetänkande, Ekonomisystem

lör försvaret 2 (SOU 1969:24), med förslag till utformning av ekonomi­

systemet för de centrala myndigheterna. Båda betänkandena har remissbe-

handlats. Redogörelser för betänkandena har lämnats i prop. 1969: 1 (bil. 2)

respektive 1970: 1 (bil. 2).

Genom departementsreformen 1985 tillkom ett planerings- och budget­

sekretariat inom försvarsdepartementet. Inom detta har den långsiktiga

verksamheten i huvudsak inriktats på att utveckla ett förbättrat planerings­

system för försvaret. Programbudgetering ingår som en del av systemet. Vid

årsskiftet 1965—1966 bildades en arbetsgrupp för programbudgetfrågor.

Gruppen lämnade i mars 1967 en promemoria med förslag till riktlinjer

för programbudgetering inom försvarsdepartementets verksamhetsområde

(Stencil Fö 1967:2). Myndigheterna bereddes tillfälle att yttra sig över

förslagen. Arbetet med riktlinjer för programbudgetering fortsatte därefter

i samarbete med myndigheterna.

För arbetet med att utforma ett programbudgetsystem m. m. tillsattes i

april 1968 en särskild ledningsgrupp, försvarsdepartementets programbud­

getgrupp. Gruppen lämnade i juni 1968 en orientering om arbetsläget beträf­

fande utveckling av ett nytt system för planering och budgetering inom

försvaret (Stencil Fö 1968: 3).

I februari 1968 uppdrog Kungl. Maj :t åt överbefälhavaren, försvarsgrens-

cheferna, försvarets centrala förvaltningsmyndigheter, försvarets forsk­

ningsanstalt och civilförsvarsstyrelsen att medverka i arbetet på att förbe­

reda övergång till programbudgetering. Myndigheterna har bidragit med en

omfattande utredningsverksamhet, bl. a. i form av studier, utarbetande av

tillämpningsexempel och skuggbudgeter. En omfattande försöksverksamhet

har satts i gång.

I juni 1969 lämnade programbudgetgruppen betänkandet Planering och

programbudgetering inom försvaret (SOU 1969: 25).

Yttranden över betänkandet har lämnats av överbefälhavaren, chefen för

armén, chefen för marinen, chefen för flygvapnet, försvarets civilförvalt-

ning, försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen, försvarets

materielverk, försvarets forskningsanstalt, försvarets radioanstalt, värn-

pliktsverket, militärpsykologiska institutet, krigsarkivet, civilförsvarsstyrel­

sen, försvarets rationaliseringsinstitut, flygtekniska försöksanstalten, för­

svarets fabriksverk, försvarshögskolan, militärhögskolan, försvarets läro­

verk, försvarets brevskola, chefen för försvarets intendenturkår, statskonto­

ret, byggnadsstyrelsen, konjunkturinstitutet, riksrevisionsverket, Lands­

organisationen i Sverige (LO), Sveriges Akademikers Centralorganisation

4

(SACO), Tjänstemännens Centralorganisations statstjänstemannasektion

(TCO-S) och Statstjänstemännens Riksförbund (SR).

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Programbudgetgruppens förslag

Bakgrund och utgångspunkter

Programbudgetgruppen framhåller att allt fler beslut medför konsekven­

ser på lång sikt. Planeringen såväl för hela verksamhetsområden som för

enskilda myndigheter får därigenom allt större betydelse och omfattning.

Inom försvaret, varmed här förstås försvarsdepartementets verksamhetsom­

råde, ställs samtidigt de som skall utföra planeringen inför svårare problem

i dag än tidigare på grund av osäkerheten om framtida politiska miljöer,

strategisk och militärteknisk utveckling samt de värderingar och ekonomiska

resurser som på sikt kan komma att bestämma utformningen av nationernas

säkerhetspolitik. Därtill kommer att den tekniska utvecklingen går snabbt

samtidigt som utveckling och anskaffning av modern krigsmateriel kräver

mer tid och väsentligt större ekonomiska resurser än tidigare.

Ett viktigt skäl för att utveckla ett nytt system för planering är enligt

programbudgetgruppen kravet på ökad effektivitet. Den utveckling mot

programbudgetering som pågår inom den statliga sektorn är ett led i strä­

vandena att ytterligare höja effektiviteten inom den statliga verksamheten.

En utgångspunkt vid arbetet med ett nytt planeringssystem för försvaret

har varit att se försvarsplaneringen som en fråga om resursfördelning.

Genom att formulera försvarsplaneringen som ett resursfördelningsproblem

betonas effektivitetskravet och behovet av en ekonomisk planering. Det blir

då också möjligt att i försvarsplaneringen använda etablerade metoder för

resursfördelning inom samhället i dess helhet och att utnyttja erfarenheter

från planeringen inom andra områden av den offentliga sektorn.

Målet för programbudgetgruppens utredningsarbete har varit att utforma

ett fullständigt planeringssystem och att beskriva planeringsprocessen mot

bakgrund av de metoder för resursfördelning som bedöms kunna tillämpas

under den närmaste tiden.

Planeringsproblemet har behandlats från två utgångspunkter, den ena

teoretisk och den andra praktisk och organisatorisk.

Programbudgetgruppen anser ett grundläggande krav vara att plane­

ringssystemet byggs upp med en planeringsteoretisk förankring. Det kan då

bedömas efter normer av klarhet, motsägelsefrihet och logisk uppbyggnad.

Med dessa förutsättningar har ett »idealt» planeringssystem beskrivits.

Möjligheterna att realisera det »ideala» systemet begränsas enligt pro­

grambudgetgruppen av många faktorer. Den viktigaste av dessa är att för­

ändringar i fråga om planeringsmetoder och organisation måste ske succes­

sivt. Försvaret har enligt gruppen redan nu ett planeringssystem med många

6

och verksamhetsmål som är viktiga. Budgetens verksamhetsindelning och

redovisningens kostnads- och prestationsutfall bör underlätta analyser av

förhållandet mellan mål och resursåtgång för skilda verksamhetsområden

samt kontroll av måluppfyllelsen. Verksamhetsindelningen måste också un­

derlätta de centrala planeringsorganens resursfördelning och de verkställan­

de organens resursutnyttjande vid genomförandet av planeringsbesluten.

Detta anses böra åstadkommas med hjälp av programbudgetering.

Verksamhetens resultat beror enligt programbudgetgruppen inte bara på

planeringssystemets utformning utan också i hög grad på de människor som

deltar i verksamheten och de kunskaper och den motivation som deltagarna

har. Den ökade inriktningen av försvarsdepartementets arbete mot att ge

riktlinjer för planeringen, följa upp planeringen i stort och granska utred­

ningar och annat material samt utarbeta underlag för beslut kommer en­

ligt gruppens mening att medföra ökade möjligheter till delegering av be­

slutanderätt och ansvar. Härigenom kan myndigheter och individer ges större

frihet i sitt handlande, ökningen av ansvar, beslutanderätt och handlings­

frihet bör kunna ge ökad tillfredsställelse i arbetet. En ökad delegering

anses även ge motivation till noggrant planeringsarbete på alla nivåer och

möjlighet att bättre än nu ta till vara den information som finns på lokal

nivå. En större frihet bedöms också stimulera till en fortlöpande analys

av verksamheten.

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Planeringssystemet

Programbudgetgruppen föreslår ett planeringssystem som innehåller

perspektivplanering, programplanering, systemplanering och px-ogrambudge-

tering.

Perspektivplaneringen skall belysa försvarets långsiktiga utveckling och

har ett tidsperspektiv på 15—20 år. För att perspektivplaneringens långsik­

tiga intentioner successivt skall förverkligas föreslås ett system med rul­

lande femåriga programplaner. Första året i dessa programplaner skall ut­

göras av en programbudget. För särskilt resurskrävande objekt av olika

slag föreslås särskilda systemplaner.

En förutsättning för att planeringen skall kunna bedrivas målinriktat är

att omfattande studier av olika slag bedrivs. Programbudgetgruppen före­

slår för planeringen ett system som omfattar bl. a. miljöstudier.

Långsiktiga bedömningar av politisk, strategisk, militärteknisk och eko­

nomisk utveckling är alltid förenade med avsevärd osäkerhet. Detta måste

enligt programbudgetgruppen beaktas i perspektivplaneringen. Viss osä­

kerhet är beständig och kan alltså inte minskas genom studier och forsk­

ning. Ett exempel på beständig osäkerhet är vilka olika slag av angrepp

som vårt land kan utsättas för i en framtid. Annan osäkerhet är möjlig att

8

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Alla viktiga krav på det framtida försvaret kan enligt programbudget­

gruppen inte uttryckas enbart med dimensionerande angreppsfall. Vissa

tilläggskrav på försvaret kan behöva ställas, t. ex. i fråga om bered­

skap, uthållighet, skydd, verkan under neutralitetstillstånd och samverkan

mellan olika komponenter inom totalförsvaret. Analyser av angreppsfall

bör också utnyttjas för att ge underlag för tilläggskraven varvid alternativa

möjligheter studeras.

Programbudgetgruppen är medveten om att de framtidsanalyser som avses

ingå i planeringssystemet av naturliga skäl är behäftade med stor osäkerhet.

Frågan om hur starkt vårt framtida försvar skall vara och hur det skall ut­

formas är dock enligt gruppen kopplad till vissa faktorer i den internatio­

nella miljön. Varje beslut om försvarets utveckling på lång sikt måste där­

för grundas på antaganden om denna miljö. Det är miljöstudiernas uppgift

att ange bl. a. dessa miljöfaktorer och det inflytande som de bör ha på för­

svarets utveckling, ökad säkerhet i dessa bedömningar kan enligt gruppen

inte nås genom att tillämpa analysförfaranden som utesluter miljöfakto­

rerna.

Riktlinjerna för försvarsplaneringen måste förutom dessa yttre betingel­

ser också innefatta de förutsättningar för planeringen som bestäms av

svenska förhållanden. Dessa förutsättningar föreslås bli angivna genom

s. k. ramvillkor för planeringen. Ramvillkoren kan avse bl. a. ekono­

miska restriktioner för planeringen eller restriktioner för utnyttjandet av

värnpliktiga. En annan typ av ramvillkor är politiskt och socialt betingade

restriktioner för planeringen som t. ex. svenskt ställningstagande till an­

skaffningen av särskilda vapen eller internationella överenskommelser som

binder handlandet i fråga om biologiska och kemiska stridsmedel.

Genom de dimensionerande angreppsfallen, tilläggskraven och ramvill­

koren kan man enligt programbudgetgruppen definiera resursfördelnings­

problemet i försvarsplaneringen och få underlag för att fördela resurserna

på ett sådant sätt att man får största möjliga balanserade måluppfyllelse

(krigsavhållande effekt) i samtliga angreppsfall. Studierna av lämplig

resursfördelning måste enligt gruppen ofta utgå från alternativa resurs­

ramar för att ge ett brett underlag för försvarsbesluten. Det slutliga valet

av resursram, dimensionerande angreppsfall och önskad balanserad för-

svarseffekt är ett politiskt beslut. Den systematik med vilken underlag för

beslutet tas fram medger att man kan klart uttrycka den risktagning som

dessa politiska beslut i vissa fall innebär.

En av de bärande tankarna i det nya planeringssystemet är att skapa ökad

handlingsfrihet i planeringen. Handlingsfrihet i avsedd mening måste dock

enligt programbudgetgruppen skapas genom aktiva insatser som syftar till

att minska osäkerheten om framtiden och att hålla alternativ öppna till dess

underlaget för beslut bedöms vara tillräckligt. En sådan handlingsfrihet

kostar emellertid alltid pengar. Särskilt för ett litet land är möjligheterna

10

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

hög nivå. Den bör alltså utnyttjas för t. ex. överbefälhavarens förslag till

Kungl. Maj :t i avvägningsfrågor.

Vid den organisatoriska programindelningen föreslås förband som är

avsedda för central ledning, för gemensamma stöduppgifter eller är motive­

rade av fredsorganisationen hållas isär i särskilda huvud- och delprogram.

Den centrala ledningen i krig och fred bör bilda ett huvudprogram. Sådana

komponenter som är utpräglat gemensamma myndigheter, serviceorgan

eller funktioner för hela försvaret bör enligt förslaget föras samman till ett

annat huvudprogram. I detta bör ingå t. ex. centrala förvaltningsmyndig­

heter, gemensamma skolor, försvarets rationaliseringsinstitut, försvarets

radioanstalt, värnpliktsverket och försvarets forskningsanstalt. Resurser

som är gemensamma eller inte kan delas upp på övriga program bör också

föras dit.

Fem organisatoriska huvudprogram föreslås bilda det militära försvarets

ekonomiska ram. Civilförsvaret bör bilda ett sjätte huvudprogram. Sådana

enheter eller sådan verksamhet som beräknas utanför krigsmaktens eller

civilförsvarets ekonomiska ramar, t. ex. psykologiskt försvar och beredskaps-

styrka för FN-tjänsl, bör bilda ett sjunde huvudprogram. Huvudprogram-

indelningen och programmens benämning föreslås vara följande.

1. Arméförband

2. Marin förband

3. Flygvapenförband

4. Central och högre regional ledning

5. Gemensamma myndigheter och funktioner

6. Civilförsvar

7. övrig verksamhet

Delprogramindelningen kan här exemplifieras med de delprogram som

föreslås för huvudprogrammet Arméförband, nämligen

1.0 Gemensamma produktionsresurser (fredsprogram)

1.1 Fördelningsförband in. in.

1.2 Infanteribrigad m. m.

1.3 Norrlandsbrigad m. m.

1.4 Pansarbrigad m. m.

1.5 Centrala och högre regionala lednings- och underhållsförband

1.6 Lokalförsvarsförband

1.7 Hemvärnsförband

Vilken indelning som skall väljas för avvägningsprogrammen blir enligt

gruppen beroende av aktuella avvägningsfrågor. Eftersom dessa kan växla

bör ingen fast indelning göras. Indelningen bör avgöras från fall till fall, t. ex.

i direktiv för perspektivplaneringen.

12

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

allmänna ekonomiska termer brnkar motsvaras av fördelningen mellan

konsumtion och investering. Verksamhet av vidmakthållande karaktär kan

enligt gruppen sägas representera löpande konsumtion av resurser. Till

denna grupp av verksamhet föreslås även hänföras de åtgärder av vidmakt­

hållande karaktär som riktas mot »mellanprodukter», t. ex. underhåll av

kaserner och andra fredsorganisatoriska anläggningar. Verksamhet som

resulterar i att nya komponenter tillförs försvaret anges i vid bemärkelse

representera investeringar med konsekvenser på något längre sikt. Till in­

vesteringar bör även räknas investeringar i mellanprodukter, t. ex. i pro­

duktionsapparaten. Forsknings-, studie- och utvecklingsverksamhet slutli­

gen representerar insatser av resurser med konsekvenser på lång sikt.

Verksamheten i fred indelas av programbudgetgruppen i tre huvudfunk­

tioner, nämligen den operativa funktionen, den förbandsproducerande funk­

tionen samt forsknings- och utvecklingsfunktionen.

Den operativa funktionen leds av överbefälhavaren. Uppgif­

terna genomförs vid ett flertal verksamhetsställen såväl i de planläggande

instanserna som vid alla de myndigheter som har att förbereda en verk­

samhet i krig. Flera av dessa är i fred underställda försvarsgrenscheferna.

Förbandsproduktionen omfattar huvuddelen av fredsverksam-

heten och leds av respektive försvarsgrenschef. För all verksamhet inom

huvudfunktionen förbandsproduktion finns ett antal ledningsfunktioner.

Ledningsfunktioner utövas dels av respektive försvarsgrenschef, dels av re­

spektive central förvaltningsmyndighet, var och en i egenskap av ansvarig

för viss del av verksamheten.

Forsknings- och utvecklingsfunktionen bidrar slutli­

gen till att lösa de långsiktiga utvecklings- och avvägningsproblemen samti­

digt som den medverkar i förbandsproduktionens målbestämda forsknings­

frågor. Funktionen kommer sålunda att beröra verksamheten inom flera

myndigheter. Ledningen av den målbundna delen av funktionen åvilar

i första hand försvarsgrenschef, medan försvarets forskningsanstalt samord­

nar den del av funktionen som har karaktär av grundforskning.

Programbudgetgruppen föreslår att en organisationsanpassad

produktionsområdesindelning av verksamheten görs på föl­

jande sätt.

1. Ledning och förband sverk sa in het

1.1 Allmän ledning och förbandsverksamhet (inkl. materielunderhåll, hyror,

iståndsättning in. m.)

1.2 Operativ och krigsorganisatorisk verksamhet

1.3 Utbildning till och av fast anställd personal m. fl.

1.4 Grundutbildning av värnpliktiga och civilförsvarspliktiga

1.5 Repetitionsutbildning

1.6 Civilförsvarsutbildning av allmänheten

14

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Programbudgetgruppen redovisar en detaljerad förteckning över pro­

gram- och produktionsmyndigheter.

Vissa myndigheter har ansvar för viss del eller funktion inom den sam­

lade verksamheten. Detta ansvar betecknas som en form av fackansvar. Som

exempel på fackområden nämns personalvård, sjukvård, mathållning, ma-

terielunderhåll, underhåll av anläggningar och kassatjänst. Fackansvariga

myndigheter utövar tillsyn över sina fackområden. De skall lämna underlag

till primäruppdragsförslag till produktionsansvariga myndigheter med t. ex.

krav på materielunderhåll och normer för kostnadsberäkningar.

Uppdrag

I det föregående har verksamheten inom försvaret beskrivits så att olika

myndigheter levererar tjänster till varandra och till de olika programmen.

För genomförandeverksamheten måste dessa tjänster fördelas på ett be­

stämt sätt på program och produktionsområden samt anknytas till organi­

sationen. Programbudgetgruppen föreslår att detta skall ske genom s. k.

uppdrag.

Budgetprocessen och genomförandeverksamheten förutsätts börja på

programnivå. Uppdragen utgör länkar mellan program och produktions­

områden. I organisationen föreslås de på motsvarande sätt utgöra länkar

mellan olika organisationsnivåer.

Uppdrag från Kungl. Maj :t till en produktionsmyndighet föreslås få be­

nämningen primäruppdrag. Uppdrag från en produktionsmyndighet

eller annan verkställande myndighet till en produktionsmyndighet eller

annan verkställande myndighet föreslås benämnas sekundärupp­

drag. Sekundäruppdragen kommer att länka samman myndigheternas

verksamhet på i princip två olika sätt. De skall dels knyta samman myn­

digheter som på olika nivåer står i ett lydnadsförhållande till varandra

inom samma produktionsområde, dels länka samman myndigheter med

olika produktions- eller fackområdestillhörighet.

Skillnaden mellan de av myndighet mottagna och från samma myndighet

lämnade uppdragen anges vara utgångspunkt för arbetet med att bygga

upp myndighetens budget.

Ett uppdrag skall allmänt ange vilka prestationer som skall utföras. I

vissa fall kan det vara aktuellt att ange hur prestationen skall fullgöras

— produktionstekniken.

Ett uppdrag föreslås innehålla:

Prestations uppgift — vad som skall utföras (preciserat kvan­

titativt och kvalitativt) med anknytning till ett huvudprogram och ett hu­

vudproduktionsområde.

Resursuppgift — vilka resurser som beräknas erforderliga för att

fullgöra uppdraget, såväl i fråga om betalningsmedel som övriga resurser.

I vissa fall handlingsregler — t. ex. regler för omdisponering av

resurser, uppföljning samt prövningsrutiner vid avvikelser från prestations-

eller resursuppgift och eventuella restriktioner i övrigt.

Med hänsyn till uppdragens roll i planeringsprocessen finner program-

budgetgruppen det naturligt att det årliga budgetarbetet grundas på upp­

drag. Gruppen föreslår att dessa får tjäna som arbetselement i budget­

arbetet när det gäller att dels utforma den programbudget som avses före­

läggas riksdagen, dels omforma programbudgeten till ett antal myndig-

hetsbudgeter.

Primäruppdragen skall ha godkänts av Kungl. Maj :t och innebär åläggan­

de att utföra beskrivna prestationer med hjälp av tilldelade resurser och

inom ramen för de handlingsregler som ingår i uppdraget. Alla primär­

uppdrag som berör verksamheten under ett budgetår bildar därmed den

fastställda programbudgeten för året.

Kungl. Maj:t använder de anslag som riksdagen har ställt till Kungl.

Maj :ts förfogande genom att ge primäruppdrag till produktionsmyndighe-

terna. Primäruppdragen förutsätts alltså i stort motsvara nuvarande reg­

leringsbrev.

Program- och produktionsområdesindelningen bildar utgångspunkt för

primäruppdragens avgränsning. Inom varje huvudprogram — beträffande

huvudprogrammen Central och högre regional ledning, Gemensamma funk­

tioner samt Övrig verksamhet inom varje delprogram — förutsätts finnas

en ansvarig produktionsmyndighet för varje huvudproduktionsområde.

Den övre begränsningen för primäruppdraget blir då att det omfattar ett

huvudproduktionsområde och verkställs av en produktionsmyndighet. En

sådan avgränsning ger för de tre huvudprogrammen Armé-, Marin- och

Flygvapenförband ett fåtal men omfattande primäruppdrag.

Programbudgetgruppen finner det svårt att ställa upp någon allmän

regel för primäruppdragens avgränsning. Kungl. Maj :t bedöms i överens­

stämmelse med nu tillämpad praxis och med hänsyn till de budgeterade

beloppens storlek ha behov av att pröva beräkningar av resursbehov och

följa verksamheten på delprogram- och delproduktionsområdesnivå. Att i

alla situationer låta primäruppdragen styras av denna avgränsning anses

dock inte vara lämpligt. I många fall är verksamheten av sådan karaktär,

att resursuppoffringen är antingen gemensam för flera eller samtliga del­

program inom ett huvudprogram eller gemensam för flera eller samtliga

delproduktionsområden inom ett huvudproduktionsområde. I sådana fall

bör primäruppdraget få en vidgad omfattning, t. ex. huvudprogram — del­

produktionsområde eller delprogram — huvudproduktionsområde.

Programbudgetgruppen framhåller att fullgjorda prestationer och därmed

sammanhängande resursförbrukning bör kunna redovisas. För att primär­

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

15

16

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

uppdragen skall kunna redovisas för Kungl. Maj :t måste sekundäruppdra­

gen alltid kunna återföras till primäruppdrag. Det blir därför enligt gruppen

naturligt att avgränsa sekundäruppdrag till att omfatta ett helt primär­

uppdrag eller del därav.

Programbudgetgruppen anser att det på lång sikt kan vara ändamålsenligt

att gå över till uppdrag som sträcker sig över budgetårsgränser eller görs

fleråriga. Den ettåriga budgeteringen skulle därigenom i ökad grad avse

endast betalningsmedel medan det verkliga innehållet skulle prövas och

fastställas i anslutning till programplanernas prövning. Detta skulle inne­

bära, att ett system av bemyndigandetyp kunde införas även för t. ex. Led­

ning och förbandsverksamhet.

Anslag

Antalet anslag inom försvarsdepartementets verksamhetsområde var bud­

getåret 1968/69 ca 250. Av dessa avsåg inemot 100 verksamhet som direkt

hänförde sig till försvarsgrenarna armén, marinen och flygvapnet.

Vid utformningen av ett nytt planeringssystem enligt de principer som

har angetts tidigare uppkommer frågan hur budgetens anslag lämpligen

bör avgränsas och utformas. Enligt programbudgetgruppens mening bör

anslagen avgränsas så att de dels ingår som naturliga delar i statsbudgeten

i övrigt och därvid ger uttryck åt de produkter och den verksamhet som de

skall finansiera, dels är samordnade med planeringssystemet så att de inte

innebär några olämpliga eller inte avsedda bindningar. Anslagsindelningen

föreslås därför knyta an till indelningen i program och produktionsområden.

I det nya planeringssystemet avses de primäruppdragsbelagda prestatio­

nerna bli avgörande för medelsförbrukningen. Produktionsmyndigheterna

har sitt allmänna ansvar fastlagt i instruktioner men får genom primärupp­

drag en årlig precisering av de särskilda prestationer som krävs av dem.

För varje primäruppdrag som beräknas föranleda medelsförbrukning

under budgetåret bör enligt gruppen ett budgeterat belopp anges. De bud­

geterade beloppen skall ha täckning i anslag. Varje anslag kommer att avse

betalningsmedel för ett eller flera primäruppdrag. Anslagsbeloppet avses

motsvara summan av de budgeterade beloppen för alla primäruppdrag som

hänför sig till anslaget.

Det budgeterade beloppet för ett primäruppdrag avser den medelsför­

brukning som med ledning av erfarenheter och kända faktorer kan beräk­

nas för den aktuella prestationen. Den verkliga medelsförbrukningen blir

sedan beroende av bl. a. hur den primäruppdragsmottagande myndigheten

och myndigheter som får sekundäruppdrag med anledning av primärupp­

draget går till väga för att lösa sina uppgifter. Restriktioner för myndig­

heternas verksamhet bör vara dels att respektive uppgift skall lösas, dels att

18

skaffningen av tyg-, fartygs-, flyg- och civilförsvarsmateriel samt av vissa

signalförbindelse styrs helt av bemyndigandebelopp som Kungl. Maj:t

fastställer i bemyndigandeplaner. För andra reservationsanslag innebär

Kungl. Maj :ts medgivande en rätt att lägga ut vissa beställningar utöver det

anvisade anslaget.

Även i fortsättningen kommer beställningar för vilka betalningen faller på

ett senare budgetår att behöva läggas ut. Vissa primäruppdrag kommer enligt

programbudgetgruppen att avse sådana beställningar. Den särskilda tekniken

med beställningsbcmyndigande för varje disposition av medel föreslås an­

vändas för all verksamhet som skall finansieras från anslagen till materiel-

anskaffning för armé-, marin- och flygvapenförband. För andra anslag bör

beställningsbemyndigande för primäruppdrag som medför betalningsutfall

efter beställningsåret inhämtas vid behov.

Prisreglering av ramarna för det militära försvaret och civilförsvaret

sker f. n. genom att ramarna justeras dels till nytt prisläge för varje budget­

år (prisläget i maj kalenderåret före budgetårets början), dels för prisför­

ändringar under det löpande budgetåret. I det nya systemet föreslås ram­

regleringar för prislägesförändringar ske från en basmånad ett år till ny

basmånad nästa år på samma sätt som f. n.

Reglering av utgiftsramarna med hänsyn till prisförändringar under lö­

pande budgetår bör enligt programbudgetgruppen utföras av Kungl. Maj:t.

I samband med förslaget till ramberäkning för ett visst budgetår bör

Kungl. Maj:t föreslå riksdagen alt bemyndiga Kungl. Maj:t att överskrida

utgiftsramen med ett belopp som motsvarar prisförändringarna för hela

utgiftsramen mellan basmånaden, dvs. maj kalenderåret före det aktuella

budgetåret, och medelprisläget för detta budgetår, beräknat som ett medeltal

av prislägena för månaderna augusti, november, februari och maj under

budgetåret. I riksstaten bör tas upp täckningsanslag för sådant överskri­

dande. Medgivande att överskrida visst anslag bör — liksom f. n. är fallet

beträffande preliminär fördelning av prisregleringsmedel till reservations­

anslag och obetecknade anslag — kunna förekomma redan innan prisregle­

ringens slutresultat kan överblickas, vilket — på samma sätt som nu —

blir möjligt först i slutet av juni när index för maj föreligger.

Vid utnyttjande för materielanskaffning m. in. av den särskilda tekniken

med beställningsbemyndigande för varje disposition av medel måste pris­

reglering av bemyndigandena förekomma. Detta föreslås gå till på motsva­

rande sätt som i nuvarande system.

Medelsförbrukningen på kapitalbudgeten föreslås som f. n. beräknas utan

hänsyn till om anslagsmedel eller outnyttjade belopp skall användas.

För att undvika icke avsedda effekter av systemet med utgiftsram har

programbudgetgruppen diskuterat olika metoder för att ta hänsyn till betal-

ningsförskjutningar. Ett över- eller underutnyttjande av utgiftsramen för

visst budgetår bör enligt gruppen föranleda ändring av utgiftsramen redan

för nästkommande budgetår. En viss kommunikation mellan utgiftsramarna

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

19

för Ivå intilliggande budgetår betraktar alltså gruppen som naturlig med

hänsyn till att det förekommer tillfälliga förskjutningar i betalningsström­

marna. Betalningsförskjutningarna gäller främst för materielanskaffningen.

Försvarets materielverk föreslås därför under vissa förutsättningar få dis­

ponera en räntebelagd rörlig kredit.

Enligt det föreslagna systemet kommer det inte att behövas något be­

myndigande för Kungl. Maj:t att av beredskapsskäl medge överskridande

av begränsade anslag. Motsvarande bemyndigande föreslås i stället avse

rätt att på vissa villkor överskrida gällande utgiftsram.

Om anslagen på driftbudgeten utformas som förslagsanslag kan det enligt

programbudgetgruppen övervägas att i beredskapsstaten för försvarsväsen-

det, såvitt avser verksamhet inom fjärde huvudtiteln, ta upp särskilda anslag

endast för ändamål som normalt betalas från investeringsanslag och för

ändamål som inte förekommer annat än vid krigsfara eller krig, t. ex. om­

händertagande av krigsfångar.

Perspektivplanering

De långsiktiga målen för försvarets utveckling och alternativa vägar att nå

dessa föreslås redovisas i perspektiv planer. Dessa skall ange de

framtida målen för försvaret i termer av dimensionerande angreppsfall och

uppgifter i stort för försvaret i dessa angreppsfall. Planen skall vidare re­

dovisa de alternativ till försvarets organisation och innehåll som bör hållas

öppna för senare beslut. Slutligen skall planen översiktligt beskriva de vä­

gar längs vilka alternativen kan realiseras och ange bl. a. när förutsättning­

ar för olika beslut kan föreligga. Planen avses vara rullande i tidsintervaller

om ca fyra år.

Perspektivplanen är inte avsedd att vara ett handlingsprogram utan eu

idéskiss av framliden och framtida möjligheter i fråga om konfliktsituatio­

ner och utformning av medel för all möta dessa konflikter. Den fortsatta

planeringen skall utgå från denna idéskiss och ske i form av studier, forsk­

ning och tekniskt utvecklingsarbete. Denna verksamhet har till syfte att

fortlöpande skingra den upplösbara osäkerheten, successivt begränsa antalet

handlingsalternativ som kan komma att realiseras och precisera dessa, En

på så sätt bedriven perspektivplanering behöver enligt programbudgetgrup­

pen inte bindas vid någon långsiktigt angiven ekonomisk ram för försvaret.

Ramvillkoren för perspektivplanen utformas för att få fram alternativa

försvarsutformningar. Med hänsyn till osäkerheten om våra framtida ekono­

miska resurser anser programbudgetgruppen att det för perspektivplanc-

ringen måste anges tillräckligt vida s. k. studieramar för att innesluta varje

rimlig framtida ekonomisk ram för försvaret. De olika alternativen i fråga

om framtida organisation och innehåll bör representera skilda principlös­

ningar som följd av olika resurstilldelningar. Studier av resursfördelningen

20

vid varje försvarsalternativ bedrivs främst för att ange de alternativa kom­

ponenter i försvaret som det kan vara av intresse att ytterligare studera och

utveckla för beslut senare.

Med perspektivplanen som bakgrund skall myndigheterna utarbeta rul­

lande planer för studie- och forskningsverksamheten och för det tekniska

utvecklingsarbetet. Genom att granska dessa planer bör statsmakterna

enligt programbudgetgruppen kunna försäkra sig om att tillräckligt besluts­

underlag föreligger vid de beslutstidpunkter som anges i planerna.

Kungl. Maj.ts proposition nr 97 år 1970

Programplanering

I det nya planeringssystemet föreslås femåriga rullande prograin-

p laner införas för handlandet på kort sikt. För riksdagen bör varje år

redovisas en programplan för försvarets utveckling under nästföljande

femårsperiod. Myndigheterna får i det nya systemet alltid en femårig eko­

nomisk ram angiven för planeringsverksamheten.

Programplaner föreslås utarbetas mot bakgrund av den befintliga krigs­

organisationens styrka och svagheter. Till detta läggs de förändringar som

behövs för att vidmakthålla en tillräcklig operativ styrka under perioden.

Slutligen inriktas krigsmaktens utveckling mot mer långsiktiga mål och

krav i överensstämmelse med perspektivplanen.

De kortsiktiga operativa kraven på programplanerna härleds ur opera­

tiva angreppsfall, som kommer att ligga till grund för det operativa

krigsförberedelsearbetet inom försvaret. Miljöstudier föreslås bedrivas även

för att ange dessa fall. Självfallet behöver identitet inte föreligga mellan de

dimensionerande och de operativa angreppsfallen.

En programplan bör redovisa försvarets utveckling materiellt, organisa­

toriskt och personellt under en viss tid. Planen är enligt programbudget­

gruppen stel i den meningen att resurserna i stort är bundna genom tidigare

åtaganden. Handlingsfriheten är därför begränsad. Perspektivplanen där­

emot skall uppvisa framtida alternativ i fråga om krigsmaktens struktur och

innehåll. Kopplingen mellan programplan och perspektivplan får enligt pro­

grambudgetgruppens mening inte grundas på förutsättningarna, att den

nuvarande försvarsstrukturen skall vara oförändrad även i framtiden och

att förnyelse av försvarets materiel sker endast genom att befintlig materiel

omsätts med likartad men förbättrad materiel. Ett sådant förfarande skulle

snart kunna leda till att även perspektivplanerna skulle få karaktären av

femtonåriga hårt bundna programplaner.

För de krigsuppgiftsorienterade programmen bör programplanearbetet

enligt programbudgetgruppen i huvudsak styras av följande faktorer.

— Alternativ som redovisas i perspektivplanen

— Anbefallda operativa angreppsfall

— Befintlig krigs- och fredsorganisation

21

— För programplaneperioden fastställd ekonomisk planeringsram

— Övriga för programplaneperioden angivna ramvillkor

För de program som inte är krigsuppgiftsorienterade bör underlaget för

programplanerna hämtas ur följande material.

— Den ekonomiska ramen

— Gällande instruktioner

— Överbefälhavarens anvisningar och direktiv för verksamheten

— Den prognos beträffande belastning m. m. på programmet som kan

härledas ur andra programplaner och perspektivplaner

Vid programplaneringen skall strävan enligt programbudgetgruppen vara

att skapa den handlingsfrihet som förutsätts i perspektivplanen. I arbetet

med programplanen bör därför ingå att klarlägga den verksamhet i form

av forskning, studier, utveckling och anskaffning av materiel som behöver

genomföras under programplaneperioden för alt realisera perspektivplanens

alternativ.

Programplanerna föreslås ersätta nuvarande sjuåriga långsiktsplaner och

utarbetas i tre noggrannhetsklasser.

— Programplan för det militära försvaret (civilförsvaret)

— Programplaner för huvudprogram

— Programplaner för delprogram

Programplanen för det militära försvaret föreslås utarbetas av överbefäl­

havaren. Planen bör täcka huvudprogrammen 1, 2 och 3 och delprogram

inom huvudprogrammen 4 och 5. Planen bör redovisa den fördelning av

utgiftsramen som överbefälhavaren har angett som grund för planeringen.

Programplaner för huvudprogram bör utarbetas av försvarsgrenscheferna

och civilförsvarsstyrelsen. Programplan för delprogram föreslås utarbetas

av respektive programmyndighet.

Fack- och förvaltningsplaner används av programbudgetgruppen som ett

sammanfattande begrepp för de planer som olika centrala fack-, förvalt­

nings- och produktionsmyndigheter behöver för att planera, samordna,

styra, genomföra och kontrollera verksamheten, oavsett om denna grundas

på erhållna primär- och sekundäruppdrag eller utgörs av instruktions-

mässiga åligganden.

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Systemplanering

Underlag för statsmakternas ställningstaganden till särskilt resurskrä-

vande objekt inhämtas f. n. genom det s. k. tvåstegsförfarandet. I det nya

planeringssystemet föreslås motsvarande beslutsunderlag i vissa fall redo­

visas i systemplaner. Sådana bör upprättas inte bara för särskilt

resurskrävande objekt utan också för stora förändringar av organisation,

system och projekt.

22

Systemplanen kan betraklas som ett kopplingselement mellan perspektiv-

plan och programplan. Perspektivplanen anger i grova drag de vägar längs

vilka de framtida alternativen kan förverkligas. Systemplanen utgör en de­

taljplan för utvecklingen av ett sådant alternativ (system).

Budgetering

Den årliga programbudgeten kan beskrivas som en fullständig samling

primäruppdrag. Anslagssystemet har av programbudgetgruppen utformats

så att det för riksdagen är möjligt att betrakta ett antal primäruppdrag som

en sammanslagen enhet — anslaget.

Ett allmänt mål för budgetarbetet inom försvaret bör enligt programbud­

getgruppen vara att uppnå bästa möjliga fördelning av resurser på kort sikt

och en investeringsinriktning på lång sikt som överensstämmer med per­

spektivplanens intentioner.

Budgetarbetet inom försvaret skall utmynna i dels förslag till program­

budget. dels ett antal preliminära verksamhetsställebudgeter inom hela

organisationen. Budgetarbetet bör enligt programbudgetgruppen bedrivas

så att tidigare erfarenheter tas till vara samtidigt som hänsyn tas till upp­

gjorda planer för kommande budgetår. När den årliga programbudgeten

tas fram bör därför prövas att uppdragen ingår i prograinplanerna och att

deras konsekvenser stämmer överens med utvecklingen i programplanen

och aktuella delar av perspektivplanen.

Redovisning

Det föreslagna systemet för programbudgetering anges skapa behov av

redovisning inom följande områden.

— Redovisning av uppdrag mot program

—- Redovisning för enskild myndighet mot andra myndigheter

— Intern redovisning vid produktionsenheter

Kravet på redovisning av uppdrag mot program är en följd av uppdrags-

systemets konstruktion och uppdragens koppling till anslag. Enskild myn­

dighets behov av redovisning mot andra myndigheter hänger samman med

den leverans av prestationer som till följd av ställda uppdrag sker mellan

olika produktionsenheter. Det har också samband med de krav som ställs

från myndigheter utom försvaret, t. ex. riksrevisionsverket och statistiska

centralbyrån. Genom att uppfylla dessa krav får man en redovisning av

samtliga uppdrag inom försvaret och av den totala verksamhet som hänger

samman med déssa.

Programbudgetgruppen finner att stora fördelar står att vinna om en

gemensam kontoplan för samtliga produktionsenheter införs i redovisnings­

systemet. Man föreslår därför att en stom kontoplan används. En

sådan stomkontoplan bör ingå som eu del i försvarets totala redovisnings­

system och skall som grundstomme ange de huvudprinciper efter vilka

kontoplaner skall konstrueras och anpassas efter olika produktionsenheters

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Kungl. Maj.ts proposition nr 97 år 1970

23

behov. För statlig verksamhet i allmänhet har den s. k. S-kontoplanen ut­

vecklats. Programbudgetgruppen redovisar ett förslag till modifiering av

S-kontoplanen för försvarets produktionsenheter till en »SF-kontoplan».

Den av programbudgetgruppen föreslagna stomkontoplanen avses ge

samma möjligheter till utgiftsredovisning som nuvarande redovisningssys­

tem. Därutöver ger den också möjligheter till mer eller mindre avancerad

kostnadsredovisning beroende av de olika myndigheternas behov.

1 samband med den försöksverksamhet med kostnadsredovisning som

bedrivs har försvarets civilförvaltning vidtagit förberedelser inom redovis­

ningsområdet. Försöksverksamheten bedrivs främst inom Södra militärom­

rådet och Bergslagens militärområde. Två olika system prövas. Det ena

systemet, ett myndighetsinternt kostnadsredovisningssystem, har från början

utvecklats inom Södra militärområdet av försvarskostnadsutredningen

(m/75). Under försöksverksamheten har systemet utvecklats till att mot­

svara de krav som prograinbudgetering ställer. Det andra redovisningssyste­

met har skapats för att enbart klara en redovisning mot program och pro­

duktionsområden (m/70). Sedermera bär systemet utvecklats även mot en

förenklad kostnadsredovisning inom myndigheterna. Det är uppbyggt kring

det titelredovisningssystem som f. n. används inom krigsmakten.

Prestationsvärdering

Som ett nödvändigt komplement till den produktinriktade budgeteringen

och kostnadsredovisningen föreslår programbudgetgruppen ett prestations-

värderingssystem som också är produktinriktat.

Försvarets krigsorganisation består i huvudsak av personal, materiel och

byggnader (befästningar m. m.) som har förts samman till förband. Vart

och ett av förbanden har sina bestämda uppgifter att lösa vid ett angrepp.

För att detta skall kunna ske fordras att personal och materiel finns till­

gänglig på rätt plats och i rätt tid, att materielen är funktionsduglig och

att personalen är rätt utbildad, så att materielens egenskaper kan utnyttjas

helt. Vidare krävs att ledningen fungerar så att insatsen utförs operativt och

taktiskt riktigt och vid rätt tidpunkt. Genom att undersöka hur dessa krav

uppfylls kan man få ett mått på förbandets effektivitet.

Statsmakterna har enligt programbudgetgruppen behov av att kunna

följa dels i vilken grad de medel som har anslagits till försvaret gett en

försvarseffekt som svarar mot given målsättning, dels om denna effekt har

uppnåtts till lägsta möjliga kostnad. En sådan kontroll underlättas om

försvarseffekten kan mätas eller värderas.

Programbudgetgruppen räknar med att årsredovisning skall insändas av

programmyndigheter och myndigheter som har fått primäruppdrag. Redo­

visningen avses bl. a. innehålla resultatredogörelser för program och primär­

uppdrag och ge svar på följande frågor.

— Hur är läget beträffande det totala »förrådet» av krigsförband inom

programmet?

— Hur är läget beträffande produktionsapparaten?

— Hur har uppgifterna i primäruppdraget lösts?

Detta innebär att slutprodukterna och prestationerna skall jämföras med

målsättningen för program och uppdrag. För att detta skall vara möjligt

behövs en tillförlitlig prestationsmätningsmetod. Vidare krävs att uppgifter

och målsättningar är kvantitativt och kvalitativt så preciserade att de kan

jämföras med resultaten.

Programbudgetgruppen föreslår att målsättningen för försvaret skall

grundas på vissa angreppsfall. Ur dessa härleds sedan operativa målsätt­

ningar och taktisk-organisatorisk-ekonomiska målsättningar (TOEM).

TOEM för förband på delprogramnivå, t. ex. infanteribrigad, kommer att

kunna användas för uppgiftsdelen i primäruppdragen. Mot bakgrund av att

prestationsmätningen i flertalet fall måste ske på en lägre nivå krävs en

nedbrytning till målsättningar för förbandets underavdelningar. För ut­

bildningsverksamheten krävs sedan ytterligare nedbrytning, i vissa fall

ända ned till kraven på en enskild soldat. På motsvarande sätt tas kraven

på materielanskaffningsobjekt fram. Med dessa målsättningar som grund

mäts eller värderas resultatet varvid måluppfyllelsegraden kan bestämmas.

För produktionsapparaten — fredsorganisationen — föreslås motsvaran­

de metod tillämpas. Mätning av produktivitet och effektivitet inom staber

och förvaltningsmyndigheter är dock svårare. Kungl. Maj :t har i juni 1968

uppdragit åt riksrevisionsverket att utreda frågan om mätning av produk­

tivitet och effektivitet inom statlig verksamhet. Bl. a. genom denna utred­

ning bör metoder för mätningar kunna tas fram.

Det system för prestationsvärdering (-mätning) som programbudget­

gruppen föreslår innebär i och för sig inte något nytt inom krigsmakten.

Prestationsvärdering har funnits sedan flera år och systemet innebär hu­

vudsakligen en systematisering och en fastare anknytning till produkterna.

Försöksverksamhet med prestationsvärdering genomförs genom överbefäl­

havarens försorg.

24

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Årsredovisning

Programbudgetgruppen föreslår ett system för årsredovisning som kom­

plement till budgetering/kostnadsredovisning och prestationsvärdering.

Kungl. Maj :ts kontroll av verksamheten under löpande budgetår och den

revision av verksamheten som sker vid budgetårets slut omfattar f. n. en­

bart en kameral granskning av att utgifter bestrids från avsedda anslag

och att dessa inte överskrids.

I programbudgetsystemet föreslås huvudintresset knytas till att anvi­

sade medel och beställningsbemyndiganden ger förväntade resultat kvalita­

Kungl. Maj.tsh proposition nr 97 år 1970

25

tivt och kvantitativt, t. ex. i form av utbildad personal, anskaffad materiel

och uppförda anläggningar samt av krigsförband eller civilförsvarsresurser

med avsedd sammansättning och utbildning m. m. Årsredovisningarna bör

utgöra medel även för denna uppföljning och granskning av det förflutna

budgetårets verksamhet.

Årsredovisning av respektive programs utveckling m. m. föreslås lämnas

av programmyndighet för huvudprogrammen Armé-, Marin- och Flygvapen­

förband samt för delprogrammet Krigsorganisation för centrala och högre

regionala staber. Årsredovisning bör dessutom lämnas av samtliga myndig­

heter som har fått primäruppdrag från Kungl. Maj :t.

Årsredovisning för erhållna primäruppdrag föreslås bestå av två avsnitt,

resultatredogörelse och verksamhetsberättelse. I resultatredogö­

relsen bör varje myndighet behandla erhållna anslag och till dessa

knutna primäruppdrag. I verksamhetsberättelsen redogörs för

verksamheten inom organisationen, varvid resultatet jämförs med tidigare

års verksamhet. Myndigheterna bör vidare ta upp viktiga erfarenheter och

övriga frågor som bör komma till Kungl. Maj :ts kännedom.

Försöksverksamheten

Planeringssystemet bör enligt programbudgetgruppens mening betraktas

som en helhet. Från försöks- och införandesynpunkt kan det dock delas in

i ett antal mindre delar. Dessa delar kan i viss utsträckning prövas och

införas oberoende av varandra.

Kungl. Maj :t har i november 1967 och i mars 1968 gett direktiv om att

miljöstudier fortlöpande skall bedrivas som underlag för krigsmaktens

respektive befolkningsskyddets utformning. Dessa studier pågår inom myn­

digheterna. Viktiga erfarenheter om studier och studieplanering finns i öv­

rigt från den verksamhet som sedan lång tid har bedrivits inom försvaret.

Kungl. Maj :t har i juni och i september 1968 meddelat preliminära di­

rektiv för perspektivplan 1972/87 rörande krigsmakten respektive civil­

försvaret. Ytterligare anvisningar har lämnats i mars 1970. Arbetet med

dessa planer pågår inom myndigheterna. Erfarenheter av metoder för lång­

siktsplanering har i övrigt vunnits i samband med förarbetet inför försvars­

besluten 1958 och senare.

En omfattande studie- och försöksverksamhet har bedrivits, överbefäl­

havaren har i januari 1969 anbefallt att programplaner skall utarbetas för

ett antal program. Programplanerna redovisades i juni 1969. Främst prin­

ciper och metodik belystes.

Chefen för armén redovisade i september 1968 exempel på anslagsfram­

ställningar i programform för budgetåret 1969/70. Under hösten 1968 ge­

nomfördes ett tillämpningsexempel på uppdragssystemet i samverkan mel­

lan programbudgetgruppen och myndigheterna.

26

Kungl. Maj:t& proposition nr 97 år 1970

Jämsides med det ordinarie budgetarbetet för budgetåret 1970/71 har

inom armén genomförts ett budgetarbete i programtermer. Anslagsfram­

ställningar i form av primäruppdragsförslag redovisades för överbefälha­

varen i juni 1969. Studierna avsågs dels ligga till grund för överbefälhava­

rens yttrande över programbudgetgruppens betänkande, dels ge erfarenheter

inför tillämpningen av programbudgetsystemet.

Begränsade försök med särskild budget sattes i gång vid P 2 budgetåret

1965/66. Fr. o. m. budgetåret 1967/68 har ett särskilt anslag Förband med

särskild budget ingått i riksstaten. Under budgetåret 1969/70 genomförs för­

sök vid 14 myndigheter med budgeter på sammanlagt ca 265 milj. kr. För­

söken avser främst att vidareutveckla och pröva redovisningssystemen.

Vid arméstaben bedrivs sedan budgetåret 1968/69 försök med ett internt

ekonomisystem. Vid samtliga militärområdesstaber som inte berörs av

nämnda försök, vid skolor som leds av försvarsgrenschef och vid övriga för­

band genomförs under budgetåret 1969/70 en begränsad försöksverksamhet.

Främst de övningsberoende anslagen berörs.

Organisationsförsök som är betingade av försöksverksamheten bedrivs en­

ligt försvarsgrenschefernas bestämmande.

Inom armén har prestationsvärderingar skett vid samtliga förband under

budgetåret 1968/69 bl. a. för att belysa vilka prov som behövs, hur målen

skall anges för att svara mot de taktisk-organisatorisk-ekonomiska målsätt­

ningarna m. in. samt sambandet mellan prestationer och kostnader. De av

programbudgetgruppen föreslagna formerna för årsredovisning har stude­

rats inom försvarsstaben.

Planeringssystemets införande

Programbudgetgruppen föreslår att programplanering med programbud-

getering skall införas etappvis. Under det första skedet bör ett införande

för hela försvaret förberedas. Samtidigt vidareutvecklas programplanernas

utformning i samverkan med myndigheterna. Försöken med särskild budget

vid förband bör utvidgas för att öka erfarenheterna inför övergången till det

nya systemet, övergång till programanslag föreslås ske för ett av huvud­

programmen 1—3 och för vissa delprogram inom huvudprogrammen 4 eller

5. För riksdagen bör presenteras skuggbudgeter i programtermer för övriga

delar av försvaret. Under detta skede bör programplaner utarbetas med

lägre krav på information än som bör ställas när systemet är helt genom­

fört.

Under ett andra skede bör anslagsframställningarna göras i programter­

mer, enbart programanslag förekomma och principerna i övrigt för pro-

grambudgetering tillämpas. Kraven på information i planer m. m. bör dock

fortfarande vara lägre än de slutliga kraven. Det förenklade redovisnings­

systemet bör tillämpas, utom vid särskilda försöksmyndigheter.

27

Under det tredje skedet fullföljs införandet av det nya systemet. Full­

ständiga planer utarbetas. Det förenklade redovisningssystemet, eventuellt

vidareutvecklat, används av alla myndigheter, utom särskilda försöksmyn-

digheter. Systemets vidare utveckling samordnas om möjligt med det redo­

visningssystem som har utvecklats för statsförvaltningen i övrigt (system S).

Remissyttranden

Remissinstanserna anser genomgående att programbudgetgruppens för­

slag är väl ägnat att ligga till grund för ett principbeslut om att införa ett

nytt system för planering och budgetering inom försvaret eller har inte

något att erinra mot förslaget. Statskontoret ansluter sig till huvudprinciper­

na i förslaget. Civilförsvarsstyrelsen påpekar att förslagen om tillämpning

av planeringsprinciperna inte är lika genomarbetade för civilförsvaret som

för det militära försvaret. Endast flygtekniska försöksanstalten anser att

systemet ännu inte är helt färdigt för införande.

Programindelning

Flertalet remissinstanser är positiva till den föreslagna programindelning­

en eller lämnar den utan erinran, överbefälhavaren och försvarsgrensche-

ferna ansluter sig i stort till programbudgetgruppens uppfattning om lämp­

ligheten av en organisatorisk programindelning i ett inledningsskede, men

pekar på att denna inte får anses bindande för framtiden, överbefälhavaren

anser att man på längre sikt bör införa någon form av operativa program och

avser att studera dessa frågor närmare.

Försvarets forskningsanstalt och försvarets rationaliseringsinstitut anser

att programbudgetgruppen har lagt för stor vikt vid den organisatoriska

programindelningen. Man anser att frågan om programindelningen är nära

förknippad med frågan om målhärledningen och att detta bort vara mera

vägledande vid programindelningen. En produktinriktad programindelning

som har krigsorganisationen som utgångspunkt godtas dock. Statskontoret

anför liknande synpunkter och framhåller att man borde överväga en

programuppbyggnad som är målorienterad, vilket närmast skulle motsvara

de i betänkandet redovisade alternativen geografiska eller operativa pro­

gram.

Produktionsområdesindelning

Den föreslagna produktionsområdesindelningen är enligt överbefälhava­

ren, försvarsgrenscheferna, fortifikationsförvaltningen, försvarets materiel­

verk, civilförsvarsstyrelsen, riksrevisionsverket och TCO-S möjlig att till-

lämpa.

Civilförsvarsstyrelsen föreslår vissa ändringar i indelningen. Det gör även

försvarets rationaliseringsinstitut, som anser att produktionsområdesindel-

Kungl. Maj:ts> proposition nr 97 år 1970

28

ningen med kostnadsfördelning enligt betänkandets normer inte ger ett till­

fredsställande underlag för att bedöma effektiviteten i olika delar av verk­

samheten. Institutet hänvisar i stället till försvarets rationaliseringsplan, i

vilken institutet beskriver en indelning i verksamhetsområden och funk­

tioner som har bedömts erforderlig för en systematisk uppföljning av effek­

tiviteten i verksamheten.

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Angreppsfalls-, program-, produktions- och fackansvar

Indelningen i angreppsfalls-, program-, produktions- och fackansvar till­

styrks i stort av bl. a. överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets

civilförvaltning, försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen,

försvarets materielverk, militär psykologiska institutet, försvarets rationali­

seringsinstitut och riksrevisionsverket. TCO-S finner att indelningen svarar

mot nuvarande ansvars- och befogenhetsförhållanden.

Försvarets civilförvaltning, försvarets sjukvårdsstyrelse, försvarets ra­

tionaliseringsinstitut och riksrevisionsverket anser att definitionen av fack­

ansvar bör preciseras närmare. Enligt överbefälhavaren och försvarsgrens­

cheferna bör fackansvaret beskrivas som ett ansvar för att verksamheten

inom facket i sin helhet bedrivs rationellt. Försvarets materielverk presente­

rar en liknande definition.

Uppdragssystemet

Överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets materielverk, försva­

rets rationaliseringsinstitut, riksrevisionsverket, statskontoret och TCO-S

anser att det föreslagna uppdragssystemet är lämpligt. Överbefälhavaren och

försvarsgrenscheferna finner att uppdragssystemet ger möjlighet till syste­

matisering och kodifiering av uppgifts- och resurstilldelningar med tillhö­

rande handlingsregler. De anser liksom bl. a. försvarets sjukvårdsstyrelse,

försvarets materielverk och riksrevisionsverket att uppdragen bör ges en vid

omfattning och att antalet uppdrag i möjligaste mån bör begränsas.

Beträffande avgränsningen av primäruppdragen anser överbefälhavaren

och försvarsgrenscheferna vidare, att inom huvudproduktionsområdena Led­

ning och förbandsverksamhet och Forskning och utveckling måste möjlig­

heterna att formulera operativa mål vara avgörande för antalet primärupp­

drag och inte resursbeloppens storlek inom de tänkta primäruppdragen.

Riksrevisionsverket betonar att komplexiteten i planeringssystemet kan

medföra att det blir svårhanterligt i praktiken. Verket är inte nu berett att

föreslå någon annan uppbyggnad av planeringsmodellen men förordar att

uppdragsmetodiken vidareutvecklas för att nå största möjliga enkelhet och

smidighet. Redan från början bör få men vida primäruppdrag ges. Svårighe­

ter med uppdx-agssystemet skulle enligt riksrevisionsverket kunna uppstå

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

29

om det i framtiden tillämpades inom den civila sektorn med dess speciella

förvaltningsstruktur.

De av programbudgetgruppen antydda möjligheterna till uppdrag över

budgetårsgränser kommenteras i positiva ordalag av TCO-S. Den decentra­

lisering som uppdragen skulle innebära anses dock inte få innebära för

långt gående frihet i val av produktionsteknik — exempelvis utbyte av

personalresurser mot materielresurser. Detta skulle kunna medföra ryckig­

het i personalutnyttjandet och därigenom svåra personalproblem. I dessa

tankar instämmer i stort även militärpsykologiska institutet.

Anslagssystemet

Huvuddelen av remissmyndigheterna ställer sig positiva till program-

budgetgruppens förslag till anslagssystem eller lämnar det utan erinran.

Positiva är bl. a. överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets civil-

förvaltning, försvarets materielverk, civilförsvarsstyrelsen, riksrevisions­

verket och TCO-S.

överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna och försvarets civilförvaltning

anser att en övergång till kostnadsanslag på sikt bör eftersträvas. Man vill

dock inte motsätta sig utgiftsanslag till en början. Överbefälhavaren anför

bl. a. att tilldelningen av betalningsmedel egentligen borde ske så att myndig­

heterna — inom en total ram av likvida medel för försvaret jämte en viss

rörlig räntebelagd kredit — fick dragningsrätt för att kunna uppfylla de

betalningsanspråk som genomförandet av de anbefallda uppgifterna ställer,

överbefälhavaren motsätter sig dock inte utbetalningsanslag som görs pro-

graminriktade och anvisas förslagsvis.

Under förutsättning att systemet med utgiftsram för krigsmakten skall

behållas framhåller överbefälhavaren betydelsen av att över- eller under­

utnyttjande under ett visst budgetår betraktas som naturligt och att kom­

pensationen för underutnyttjande inte begränsas.

Försvarets materielverk framhåller alt dess arbete kommer att under­

lättas med de föreslagna begränsningarna av antalet anslag samt möjlig­

heten att omfördela resurserna inom anslagsramen.

Riksrevisionsverket har inte något att erinra mot den föreslagna be­

gränsningen av antalet anslag, men hänvisar till att anslagsmetodiken i sin

helhet kommer att granskas av budgetutredningen. Verket anser att bud­

getutredningen med förtur bör ta upp problematiken kring anslagens typ

och inkoppling i programbudgetsystemet.

Försvarets materielverk och riksrevisionsverket tar upp programbudget­

gruppens förslag om räntebelagd rörlig kredit för materielverket. Båda anser

sig förhindrade att ta ställning eftersom programbudgetgruppen inte när­

mare har klarlagt förutsättningarna för att få disponera krediten. Riksrevi-

30

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

sionsverket påpekar att ett liknande behov att få disponera en rörlig kredit

kan finnas även hos andra myndigheter.

Civilförsvarsstyrelsen tillstyrker i princip att anslag på driftbudgeten i

fortsättningen skall vara förslagsanslag, att kvarvarande reservationsmedel

skall föras över till budgetutjämningsfonden och att civilförsvaret skall gå

över till utgiftsram i stället för anslagsram. Principen med förslagsanslag

kan dock tillämpas först när planeringssystemet har införts och ett säkrare

underlag erhållits för att beräkna behov av medel och betalningsutfall. Innan

planeringssystemet har stabiliserats bör en viss försiktighet iakttas såväl i

fråga om ramarnas storlek som i fråga om överflyttning av reservations­

medel till budgetutjämningsfonden. Detta gäller förutom anskaffning av

materiel i hög grad anläggningsverksamhet, där svårigheter kan uppstå på

grund av att civilförsvarsstyrelsen inte har direkt möjlighet att styra verk­

samheten. övergång till förslaganslag och ett system med utgiftsram kan

därför godtas endast under förutsättning att medel får disponeras över

budgetårsgränserna eller om en motsvarighet till nuvarande system med

beställningsbemyndigande kan tillämpas. Det antydda systemet med fler­

åriga uppdrag skulle kunna tillgodose dessa krav. I fråga om kvarvarande

reservationsmedel sägs problemet vara likartat. Dessa måste få utnyttjas

över budgetårsgränser. Vid övergången till det nya systemet bör därför

endast sådana reservationsmedel som inte har bundits för vissa ändamål

föras över till budgetutjämningsfonden. Detta gäller enligt styrelsen såväl

materiel- som anläggningsmedel.

Studier och planering

Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna anser att det föreslagna sys­

temet med studier, perskektivplanering, systemplanering och programpla­

nering kan ge goda möjligheter för beslutsfattning och uppgiftsformule-

ring (målformulering) både på departementsnivå och central myndighets­

nivå. Liknande uttalanden görs av fortifikationsförvaltningen, försvarets

materielverk, försvarets forskningsanstalt, civilförsvarsstyrelsen, försvarets

rationaliseringsinstitut, flygtekniska försöksanstalten, riksrevisionsverket,

statskontoret och TCO-S.

Försvarets rationaliseringsinstitut finner det önskvärt med en översyn

och anpassning av studieorganisationen med hänsyn till tillkomsten av mil­

jöstudier och kravet på perspektivplaneringens obundenhet till befintlig

organisation. Institutet ifrågasätter om inte miljöstudierna bör bedrivas

gemensamt för hela försvaret i former som ger möjlighet till medverkan och

insyn från olika intressenter.

Konjunkturinstitutet anmärker på att diskussionen av det nya plane­

ringssystemet har begränsats till olika åtgärders inverkan på försvaret och

inte beaktat att de åtgärder som beslutas inom försvaret kan ha betydande

31

konsekvenser för samhällsekonomin. Bortser man från dessa i planerings­

systemet anses ett alternativ i en beslutsprocess kunna framträda som för­

delaktigt trots att det har omfattande negativa konsekvenser på samhälls­

ekonomin. Det kan å andra sidan enligt institutet vara ett extra plus för ett

alternativ i en beslutsprocess att det på grund av flexibilitet i tiden kan

utnyttjas som konjunkturpolitiskt instrument. När det gäller försvaret be­

dömer institutet att även frågor av betydelse för fysisk riksplanering och

med lokaliseringspolitisk anknytning förekommer ofta. Institutet anser det

vara ett viktigt krav att det nya planeringssystemet kan medge hänsynsta­

gande till och värdering av de antydda problemen.

Kungl. Maj.ts proposition nr 97 år 1970

Perspektivplanering

Remissinstanserna accepterar i stort pi-ogrambudgetgruppens principer

för perspektivplanering och finner att dessa stämmer överens med tidigare

givna direktiv.

Försvarets forskningsanstalt tillstyrker i princip förslaget att styra per­

spektivplaneringen med dimensionerande angreppsfall, tilläggskrav och

ramvillkor. Anstalten anser dock att erfarenheterna från miljöutredning­

arna bör avvaktas innan kraven på innehåll i en angreppsfallsbeskrivning

och definitionen av begreppet angreppsfall fastställs.

En allmän åsikt bland remissinstanserna är att programplaneringens prin­

ciper är lämpliga i stort.

Till programbudgetgruppens förslag att införa operativa angreppsfall har

överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna ännu inte kunnat ta ställning.

Försvarets forskningsanstalt anser att de operativa angreppsfallen kan

ligga till grund för det operativa krigsförberedelsearbetet. Däremot anses de

med hänsyn till det korta tidsperspektivet knappast kunna styra program­

planeringen i övrigt. Forskningsanstalten anser vidare att man inte skall

överdriva möjligheterna till trolighetsbedömningar av olika utvecklingar ens

på kort sikt. Liknande synpunkter framförs av civilförsvarsstyrelsen.

överbefälhavaren anser liksom flera andra myndigheter att möjligheterna

att upprätta programplaner, med det omfattande och i många fall detalje­

rade innehåll som föreslås, kommer att vara begränsade under de närmaste

åren, innan bl. a ADB-system har byggts upp. Ambitionsnivån från Kungl.

Maj :ts och överbefälhavarens sida beträffande redovisningen av program­

planer för det militära försvaret och för huvudprogram måste därför inled­

ningsvis vara förhållandevis låg.

TCO-S anser att personalfrågor av olika slag — t. ex. om personalbehov,

yrkesstruktur, rekrytering och utbildning — hör tas upp i programplaner —

liksom för övrigt i perspektivplanen.

Systemplanering

Remissinstanserna innefattar i sin positiva syn på planeringssystemet

även systemplaneringen. De flesta har dock valt att inte särskilt yttra sig

i frågan.

Överbefälhavaren och för svar sgrens chef erna anför att den föreslagna sys­

templaneringen, som skall ntmvnna i rullande systemplaner, utgör en mo­

difiering och utbyggnad av nuvarande tvåstegsförfarande. överbefälhavaren

bedömer att systemplanering enligt programbudgetgruppens förslag kommer

att ge erforderlig information och dokumentation för beslutsfattning under

de olika faserna i planeringsprocessen. Arbetsinsatsen för att samla, ordna

och presentera informationen anses dock bli betydande. Systemplaner bör

därför upprättas endast för stora eller i övrigt samhällsekonomiskt bety­

delsefulla anskaffnings- och organisationsobjekt. Överbefälhavaren förut­

sätter att även andra kriterier än kostnaderna kan vara avgörande för om

en systemplan skall upprättas. Han anser att det bör ankomma på Kungl.

Maj :t att för varje särskilt fall avgöra om systemplan skall upprättas.

Materielobjektplaner kommer enligt överbefälhavaren sannolikt att behövas

främst som underlag för studier och programplanering på nivåerna under

Kungl. Maj :t och i ett väsentligt större antal än betänkandet förutsätter.

Försvarets materielverk biträder överbefälhavarens åsikt att ingen be­

stämd beloppsgräns bör anges för upprättandet av systemplan utan att

detta bör avgöras från fall till fall.

Civilförsvarsstyrelsen finner att systemplanerna avses ge systemvisa sam­

manställningar av information från program- och perspektivplanerna. En

sådan informationssammanställning kan enligt styrelsen anses lämplig för

projekt som innebär stora kostnadsmässiga bindningar för en följd av år

framåt. Styrelsen anser att de olika programänsvariga myndigheterna för

internt behov kommer att sammanställa någon form av systemplaner även

för något mindre omfattande projekt men att kraven på detaljer i innehåll

och frekvens för uppdateringen i detta fall kan anpassas från fall till fall

i enlighet med behoven.

Budgetering

Den föreslagna utformningen av budgetprocessen anses lämplig i stort

av bl. a. överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets sjukvårdssty­

relse, försvarets materielverk, riksrevisionsverket, statskontoret och TCO-S.

Remissinstanserna uttalar sig i allmänhet positivt om de förbättrade möj­

ligheterna för regionala och lokala myndigheter att få aktivt medverka i

budgeteringen. Ett för denna uppfattning representativt uttalande görs av

TCO-S, som anser att det väsentligt nya i det föreslagna systemet är att

budgetarbetet kopplas till prestationer och kostnader inom ramen för funk­

tionellt uppbyggda program och att myndigheterna även på lokal och regio-

32

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

33

nal nivå i hög grad är involverade i verksamheten, bl. a. genom sina utgifts-

beräkningar av sekundäruppdragsförslagen. TCO-S anser vidare att det i

den praktiska tillämpningen kommer att ställas stora krav på väl funge­

rande planerings- och ekonomifunktioner hos myndigheterna, goda kom­

munikationer mellan myndigheterna och en vilja och förmåga hos alla

parter till samverkan. Om dessa krav uppfylls bör förfaringssättet erbjuda

åtskilliga fördelar jämfört med nuvarande former för budgetarbetet.

Redoyisnin gssy st em

Överbefälhavaren, försvarsgrenscheferna, försvarets civilförvaltning, för­

svarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen, försvarets materiel­

verk, försvarets rationaliseringsinstitut och riksrevisionsverket finner att

principerna för redovisning enligt programbudgetgruppens förslag är lämp-

liga.

överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna anser att man på längre sikt

bör skapa ett redovisningssystem som bygger på båda de system som nu

prövas på regional och lokal nivå. Till en början bör dock system m/70

kunna utnyttjas inom hela krigsmakten utom för de förband som nu ut­

nyttjar system m/75. Försvarets civilförvaltning framhåller att m/70 kan

vidareutvecklas så att det fyller alla viktiga behov i samband med kostnads­

redovisning.

Riksrevisionsverket anser att den föreslagna stomkontoplanen bör tilläm­

pas. Principer för redovisningssystemet bör snarast fastställas och ett in­

förande i organisationen påbörjas i enlighet därmed. Genomförandet bör

kunna ske i etapper genom att stegvis utnyttja kontoplanens klasser alltmer

fullständigt.

Fortifikationsförvaltningen tror att förvaltningens nuvarande redovis­

ningssystem svårligen medger att programbudgetmetodiken införs före

budgetåret 1973/74.

Försvarets forskningsanstalt anser att det i samband med avvägningsdis-

kussioner finns behov av redovisning i någon form av de begränsningar av

det framtida handlingsutrymmet som redan fattade beslut innebär.

Preatationsrärdering

Överbefälhavaren och försvarsgrenscheferna understryker att ett presta-

tionsvärderingssystem av programbudgetgruppens modell inte är ett nöd­

vändigt villkor för införandet av planeringssystemet, men att man bör

sträva mot detta på sikt. Nuvarande prestationsvärderingsmetoder anses ge

ett tillfredsställande underlag att tillämpa principerna om decentralisering

och delegering.

LO hävdar att arbetet på att finna metoder för att kontrollera och mäta

uppnådda resultat måste fortsätta intensivt, eftersom man ännu inte har

3 — Bihang till riksdagens protokoll 1970. 1 samt. Nr 97

34

lyckats helt på den punkten. I stort sett samma uppfattning har flygtek­

niska försöksanstalten, som tvivlar på att systemet kan få avsedd effekt

— kostnadsmedvetande — inom de områden där objektivt mätbara värden

ännu saknas.

Försvarets forskningsanstalt urskiljer flera skilda nivåer i försvarsplane-

ringen. En av dessa omfattar slutprodukterna — krigsförbanden. En lägre

nivå omfattar de uppdrag som preciserar olika bidrag till slutprodukterna.

Forskningsanstalten finner att programbudgetgruppen inte bär tagit upp

prestationsvärderingen på den övre planeringsnivån, nämligen kontroll av

om uppställda mål fortfarande är tillämpliga och diskussion av om ställda

uppgifter kan omfördelas mellan olika enheter. Det är enligt forsknings­

anstalten angeläget att uppställda mål inte tas för givna utan att de ifråga­

sätts, särskilt om hundraprocentig måluppfyllelse skulle kräva opropor­

tionerligt stora resurser.

Införandet

Överbefälhavaren, cheferna för armén och marinen, försvarets sjukvårds­

styrelse, värnpliktsverket och försvarets rationaliseringsinstitut förordar en

övergång till det nya systemet den 1 juli 1972.

Överbefälhavaren har utarbetat ett förslag till tidsplan för planerings­

systemets införande. Denna går i korthet ut på att programplanering och

programbudgetering införs i två etapper med en första tillämpning av syste­

met inom hela organisationen under budgetåret 1972/73 och med fullt

utbyggt system tidigast omkring budgetåret 1975/76.

Principen i Överbefälhavarens förslag ar att starta på stor bredd och

med litet djup — en uppfattning som delas av flertalet myndigheter. Över­

befälhavaren tror ätt de stora förändringar i invanda rutiner som övergången

innebar inledningsvis måste föranleda en sänkning av noggrannhetskravet

på flera områden. Han finner det också önskvärt att samordna förberedel­

serna på detta område med förberedelserna för ett nytt försvarsbeslut,

ftesurser för erforderliga förberedelser m. in. måste avdelas i tid.

Chefen för flygvapnet anför, att det vid införandet måste finnas utbildad

personal och att föreskrifter för budgeteringen måste finnas. Ett principbe­

slut bör därför fattas snarast om systemen skall införas fr. o. m. budgetåret

1972/73. Från utbildningssynpunkt förordas ett införande först fr. o. m. bud­

getåret 1973/74. Flygvapenchefens åsikter om tidpunkten för införandet

delas i stort av fortifikatiohsförvaltningen och försvarets materielverk. Mate­

rielverket säger sig endast kunna redovisa mot huvudprogram och huvud-

produktionsområde om systemet införs 1972/73. Eri redovisning och budge­

tering mot huvudprogram och huvudproduktionsområde föreslås också av

försvarets sjukvårdsstyrelse under införandeskedet.

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

35

Flygtekniska försöksanstalten anser att programbudgetgruppen har

varit för optimistisk beträffande genomförandet av systemet på lokal nivå.

I brist på lönsamhetsbevis kan man enligt försöksanstalten ställa upp kost-

nadsmedvetandet som ett kriterium på införandetakten. Kostnadsmedvc-

tande hos personalen kan nås genom utbildning, dock först på lång sikt.

Tillgängliga resurser samt bedömningen när godtagbar utbildning har upp­

nåtts bör därför bli vägledande för systemets genomförande på lokal nivå.

överbefälhavaren framhåller att planerings- och ekonomienheter bör in­

rättas vid vissa myndigheter den 1 juli 1970. Under förberedelstiden fr. o. m.

vintern 1969—1970 bör vidare viss tillfällig personalförstärkning få ske.

Överbefälhavaren framhåller vidare att viss temporär minskning av arbetet

med andra uppgifter måste göras på alla nivåer till förmån för planerings-

och ekonomisystemet. Något större utrednings- eller reformarbete, som inte

berör planerings- och ekonomisystemet kan inte påbörjas under förberedel­

setiden, med undantag av förberedelser för försvarsbeslutet år 1972.

Försvarets civilförvaltning föreslår att överbefälhavaren får i uppdfäg

att ha det samlade ansvaret för ekonomifunktionen inom försvaret och att

civilförvaltningen svarar för den tekniska utformningen och därmed, sam­

manhängande datasystem.

-

Försvarets rationaliseringsinstitut framhåller att införandet inte bör pla­

neras så att tvä olika planerings- och budgeteringssystem — dels det nuva­

rande titelredovisningssystemet, dels ett programbudgetsystem — kommer

att användas i organisationen samtidigt, på många ställen och under lång

tid. Detta skulle kunna medföra svårlösta problem och ökad arbetsbelast­

ning. Institutet anser att det är nödvändigt att fastställa en bestämd tid­

punkt och plan för genomförandet med klart angivna ansvarsförhållanden

beträffande olika myndigheters medverkan. Utformningen även i détäljér

är enligt institutets mening av central betydelse för beslutsfattande på högsta

politiska nivå. Det bör därför övervägas om inte planläggningen bör uppdras

åt en delegation som är nära knuten till statsdepartementen.

Bland praktiskt taget alla remissinstanser råder enighet om att möj-

ligheterna att Utbilda personalen i ekonomi och planering kommer att vara

avgörande för möjligheterna att införa planeringssystemet. Civilförsvars-

styrelsen betonar att utbildningen bör samordnas inom hela totalförsvaret

eftersom många myndigheter har begränsad kapacitet för intern utbildning.

Planeringssystemets lönsamhet

Överbefälhavaren och for sv ar sg renscheferna anser att programbudget­

gruppens bedömning av reformens lönsamhet är realistisk, överbefälhavaren

bedömer att kostnaderna för administrationen inom försvaret kommer att

36

öka men att intäkterna i form av högre effektivitet på sikt kommer att stiga

än mer. En effektökning nås dock endast om principerna enligt betänkandet

inte förfuskas vid genomförandet, något som framför allt sägs gälla decen-

traliseringsprincipen och anslagssystemet. överbefälhavaren och försvars-

grenscheferna anser vidare att motivationen kommer att öka inom orga­

nisationen och därmed påverka effektiviteten i positiv riktning.

Försvarets sjukvårdsstyrelse, fortifikationsförvaltningen och försvarets

materielverk anser att det nya planeringssystemet kommer att öka lönsam­

heten för försvarsorganisationen som helhet. Systemets inverkan på de en­

skilda myndigheternas interna effektivitet bedöms däremot troligen inte

bli positiv, åtminstone inte på kort sikt. Liknande tankar framförs av

militär psykologiska institutet.

Flygtekniska försöksanstalten finner att försöken på den lokala nivån

har varit synnerligen arbetskrävande och konstaterar att någon uppfattning

om storleken av merarbete och kostnader inte har redovisats. Med hänsyn

till den restriktivitet som statsmakterna under senare år har iakttagit för

medelstilldelning till försvaret anser anstalten att det inte är logiskt att pröva

ett nytt system utan att resursbehovet redovisas i personalkostnader och

övriga kostnader.

Riksrevisionsverket anser att planerings-, budgeterings- och kostnadsredo-

visningssystem som de föreslagna leder till effektivisering såväl på produk-

tionssidan som i det administrativa arbetet. Förutsättningen är dock att de

nya administrativa instrumenten görs enkla så att inte deras införande med­

för en ökad byråkratisering.

Planeringssystemets konsekvenser på myndighetsnivå

Överbefälhavaren anser att de nya systemen utan olägenheter kan appli­

ceras på nuvarande organisationsstruktur. Utöver den operativa ledningen

och långsiktsplaneringen måste överbefälhavaren också samordna väsent­

liga delar av förbandsproduktionen. Den föreslagna produktionsområdes-

indelningen bedöms innebära ett ökat ansvar för överbefälhavaren i detta

avseende, vilket i allt väsentligt kan lösas inom nuvarande organisation. Det

förbättrade planerings- och budgeteringssystemet ställer enligt överbefäl­

havaren inte några omedelbara krav på förändringar i organisationsmönst-

ret på central nivå. Inom myndigheter kan redan i förberedelseskedet vissa

justeringar i organisation behöva göras, överbefälhavaren framhåller vidare

att systemet på sikt kan aktualisera en ändrad uppgiftsfördelning och änd­

rade ordervägar mellan olika nivåer, främst för den regionala nivån.

överbefälhavaren m. fl. myndigheter förutskickar att personalen kan

komma att behöva ökas, särskilt under införandeskedet. Enbart en ompla­

cering av personal till förmån för planeringen bedöms inte vara tillfyllest

— bl. a. av kompetenssskäl. Man bör till en början kunna använda konsulter,

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

37

frivilligt inkallade eller tillfälligt anställd personal och dessa måste tilldelas

krigsmakten i god tid före införandet. Allt eftersom erfarenheter vinns måste

anpassning få ske i organisationen på central, regional och lokal nivå.

Departementschefen

Enligt programbudgetgruppen bör ett nytt planerings- och budgeterings­

system utformas så att försvarets utveckling successivt inriktas mot de

långsiktiga målen och uppgifterna. Budgetens anslagsuppdelning och an­

svarsfördelningen mellan och inom myndigheter bör enligt gruppen spegla

de avvägningsfrågor och konkurrerande verksamhetsmål som är viktiga.

Budgetens verksamhetsindelning och redovisningen av prestations- och

kostnadsutfall skall underlätta analyser av förhållandet mellan mål och

resursåtgång för skilda verksamhetsområden samt kontroll av målupp­

fyllelsen.

I det föreslagna planeringssystemet läggs ökad vikt vid långsiktigheten.

Särskild vikt läggs vid att precisera de långsiktiga målen för försvaret så

att dessa i högre grad än tidigare kan vägleda planeringen.

Termen perspektivplaner ing används av programbudgetgruppen för att

beteckna den verksamhet som syftar till att ange mål för försvarets lång­

siktiga inriktning och de alternativa försvarssammansättningar som i fram­

tiden bör kunna realiseras. Perspektivplaneringen syftar till att fortlöpande

minska osäkerheten om framtiden och efter hand begränsa och precisera

antalet alternativ. En sådan planering föreslås sträcka sig 15—20 år framåt

i tiden. Perspektivplaneringen måste ske med hänsynstagande till att lång­

siktiga bedömningar av politisk, strategisk, militärteknisk och ekonomisk

utveckling och framtida värderingar alltid är förknippade med avsevärd osä­

kerhet. Osäkerheten föreslås mötas genom att krav på flexibilitet ställs på

försvarets sammansättning.

Enligt programbudgetgruppens förslag till planeringssystem är utgångs­

punkten för planeringen miljöstudier med olika tidsperspektiv och inrikt­

ning. Dessa syftar till att skissera den internationella utvecklingen i bl. a.

ekonomiskt, politiskt, strategiskt, militärpolitiskt och tekniskt avseende.

Miljöstudierna skall vidare mot denna bakgrund ange olika situationer i

vilka Sverige kan tänkas utsättas för angrepp. Statsmakterna skall härefter

på grundval av miljöstudiernas resultat ange dimensionerande angreppsfall

som blir styrande för försvarets planering.

Med utgångspunkt i angreppsfallen föreslås en planering ske av tänkbara

alternativa utvecklingar i fråga om försvarets omfattning och sammansätt­

ning i stort. Dessa sammanfattas i s. k. perspektivplaner som avses sträcka

sig femton år framåt i tiden. Perspektivplanerna är inte avsedda att vara

handlingsprogram utan idéskisser av framtiden och av framtida möjligheter

i fråga om konfliktsituationer och utformning av medel för att möta dessa.

38

För handlandet på kort sikt föreslås femåriga rullande programplaner bli

utarbetade. Dessa skall redovisa försvarets utveckling materiellt, organisato­

riskt och personellt under de närmaste fem åren. Vid programplaneringen

skall strävan vara att skapa den handlingsfrihet som förutsätts i perspektiv­

planen.

Underlag för statsmakternas ställningstaganden till särskilt resurskrä-

vande objekt, t. ex. nya vapensystem och stora organisatoriska förändringar,

föreslås redovisas i s. k. systemplaner. En sådan plan skall täcka systemets

hela livslängd och omfatta alla kostnader och resurskrav som systemet kan

medföra.

Planering och verkställighet inriktas på krigsförbanden och civilförsvarets

olika funktioner. För det militära försvaret förs krigsförbanden samman i

ett antal program. Programindelningen bör enligt programbudgetgruppen

göras så att programelement — krigsorganisationens förband på batalj ons-

nivå och lägre nivåer — förs samman till delprogram. Förband med samma

eller likartade uppgifter bör föras samman.

Delprogrammen förs samman till huvudprogram enligt två modeller. En­

ligt den ena bör delprogrammen föras samman till organisatoriska huvud­

program. Denna programindelning återspeglar gällande ansvarsföidiållanden

inom försvaret. Härigenom tillgodoses främst kraven från ansvars-, produk­

tions- och resurstilldelningssynpunkt. Denna indelning bör enligt förslaget

främst tillämpas vid det praktiska genomförandet av planerna.

Enligt den andra modellen förs delprogrammen samman till avvägnings-

program. Denna indelning bör främst tillämpas vid perspektivplaneringen.

Frågor rörande försvarets utformning framför allt på längre sikt bör enligt

programbudgetgruppen diskuteras och belysas med hjälp av denna program­

indelning. Vilken indelning som skall väljas för avvägningsprograminen blir

beroende av de avvägningsfrågor som är aktuella.

Vid den organisatoriska programindelningen utgör de tre försvarsgrenar­

na var sitt huvudprogram. Den centrala ledningen i krig och fred förs sam­

man till ett huvudprogram. Gemensamma myndigheter, serviceorgan eller

funktioner för hela försvaret förs samman till ett annat huvudprogram.

I detta ingår krigsmaktens centrala förvaltningsmyndigheter, gemensamma

skolor, försvarets rationaliseringsinstitut, försvarets radioanstalt, värnplikts-

verket och försvarets forskningsanstalt. Resurser som är gemensamma eller

som inte kan delas upp på övriga program bör också föras hit. Civilförsvaret

bildar ett eget huvudprogram.

Det militära försvarets ekonomiska ram omfattar enligt förslaget fem

organisatoriska huvudprogram och civilförsvarets ett sjätte huvudprogram.

Sådana enheter eller sådan verksamhet för vilka utgifterna beräknas utanför

krigsmaktens eller civilförsvarets ramar föreslås bilda ett sjunde huvud­

program. Följande indelning i organisatoriska huvudprogram föreslås.

1. Arméförhaud

2. Marinförband

Kungl. Maj.ts proposition nr 97 år 1970

Kungl. Maj.ts proposition nr 97 år 1970

39

3. Flygvapenförband

4. Central och högre regional ledning

5. Gemensamma myndigheter och funktioner

6. Civilförsvar

7. övrig verksamhet

För vart och ett av de försvarsgrensvisa organisatoriska huvudprogram­

men liksom för huvudprogrammet Civilförsvar föreslås finnas en program­

ansvarig myndighet — programmyndighet. För övriga föreslagna huvud­

program har det inte varit möjligt att föreslå en programansvarig myndig­

het. För dessa bör i stället finnas en programmyndighet för varje delpro­

gram inom respektive huvudprogram.

Efter de riktlinjer för planeringen som fastställs av Kungl. Maj :t och de

direktiv som överbefälhavaren på grundval härav lämnar beträffande

krigsmakten ankommer det enligt förslaget på programmyndighet att ge­

nom sin programplanering styra fördelningen av uppgifter och resurser in­

om programmet. Därigenom inriktas verksamheten i stort för programmets

utveckling.

Organisationens verksamhet — produktionen — bedrivs vid staber, cen­

trala förvaltningsmyndigheter, truppförband och skolor. Denna verksamhet

föreslås efter sin karaktär indelas i produktionsområden. Följande indel­

ning och benämningar på huvudproduktionsområden föreslås.

1. Ledning och förbandsverksamhet

2. Materielanskaffning

3. Anskaffning av anläggningar

4. Forskning och utveckling

För varje produktionsområde föreslås finnas produktionsansvariga myn­

digheter — produktionsmyndigheter. Till dessa, som inför Kungl. Maj :t har

ansvar för att produktionen inom respektive område genomförs på ett ra­

tionellt sätt, har i fråga om de försvarsgrensvisa programmen hänförts för-

svarsgrenscheferna i egenskap av ansvariga för förbandsproduktionen och

de centrala förvaltningsmyndigheterna i egenskap av ansvariga för anskaff­

ning och underhåll av materiel och anläggningar samt för forskning och

utveckling.

Genomförandeverksamheten föreslås styras av ett uppdragssystem. Ett

uppdrag skall allmänt ange vilka prestationer som skall utföras samt var

och när leverans av resultat skall ske. Ett uppdrag föreslås innehålla:

— Prestationsuppgift — vad som skall utföras, om möjligt preciserat

kvantitativt och kvalitativt, med anknytning till ett huvudprogram och ett

huvudproduktionsområde.

—- Resursuppgift — vilka resurser som har beräknats för att fullgöra

uppdraget, såväl betalningsmedel som övriga resurser.

— Vissa handlingsregler — t. ex. regler för omdisponering av resurser,

uppföljning samt prövningsrutiner vid avvikelser från prestations- eller

resursuppgift och eventuella restriktioner i övrigt.

40

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Uppdragen utgör länkar mellan program och produktionsområden. I orga­

nisationen utgör de också länkar mellan olika organisationsnivåer såsom

Kungl. Maj :t, programmyndighet, produktionsmyndighet och andra verk­

ställande myndigheter. Uppdraget har alltid en avsändare och en mottagare.

Uppdrag från Kungl. Maj :t till produktionsmyndighet benämns primär­

uppdrag. Uppdrag, som har en produktionsmyndighet eller annan verk­

ställande myndighet som avsändare och en produktionsmyndighet eller

annan verkställande myndighet som mottagare, kallas sekundäruppdrag.

Uppdragen är arbetselement i budgetarbetet.

För varje primäruppdrag som beräknas föranleda medelsförbrukning

under budgetåret skall anges ett budgeterat belopp. De budgeterade belop­

pen skall ha täckning i anslag. Varje anslag kommer att avse betalnings­

medel för ett eller flera primäruppdrag.

Anslagsindelningen föreslås knyta an till indelningen i program och pro­

duktionsområden. Anslagen till de försvarsgrensinriktade huvudprogram­

men är avgränsade efter huvudprogram och huvudproduktionsområde, t. ex.

anslaget Arméförband: Ledning och förbandsverksamhet. Övriga anslag

föreslås avse delprogram. För flera av dessa kommer att förekomma primär­

uppdrag inom olika huvudproduktionsområden.

För primäruppdragsmottagande myndighet bör den ekonomiska ramen i

regel vara hela det anslag som uppdraget hänför sig till. Myndighet med

flera primäruppdrag inom samma anslag föreslås, om så krävs för att lösa

uppgifterna, få omfördela resurserna inom ramen för anslagsbeloppet. I

vissa fall anses dock Kungl. Maj :t kunna behöva meddela restriktioner i

detta avseende.

Driftbudgetanslagen till arme-, marin- och flygvapenförband blir enligt

förslaget nio. Driftbudgetanslagen till försvarsgrenarna är budgetåret 1969/

70 84. De nya anslagen blir större än de nuvarande. Detta bör medföra att

medelsutnyttjandet för olika primäruppdrag inom samma anslag kan styras

mot en anslagsbelastning som motsvarar anslagsbeloppet. Det anses dock

inte uteslutet att omfördelningar behöver göras under budgetåret mellan

anslag, i första hand inom samma huvudprogram.

I det nya systemet bör, anser programbudgetgruppen, varje anslag från

riksdagens synpunkt kunna betraktas som en prognos på behovet av betal­

ningsmedel för verksamhet inom en avgränsad del av huvudprogrammet.

Riksdagen kan sägas ge en saklig i stället för siffermässig begränsning av

medelsanvändningen. Underlaget för denna begränsning är den program-

redovisning som har lämnats. Redovisningen är i sin tur grundad på pro­

gramplaner och med dessa överensstämmande förslag till primäruppdrag.

Mot denna bakgrund föreslås anslagen på driftbudgeten anvisas förslagsvis

av riksdagen. Anslagen på kapitalbudgeten förutsätts oförändrat vara in-

vesteringsanslag.

För det militära försvaret tillämpas f. n. ett system med utgiftsram för

varje budgetår. Föreliggande förslag förutsätter att systemet med utgiftsram

behålls.

Även civilförsvaret föi-eslås få enbart förslagsanslag på driftbudgeten. Det

blir följaktligen aktuellt att gå över till en utgiftsram också för verksam­

heten inom civilförsvaret.

Inom en utgiftsram måste varje överskridande av anslag i princip förenas

med ett motsvarande underutnyttjande av andra anslag. Beslut om anslags-

överskridande bör enligt förslaget fattas av Kungl. Maj :t. Viss delegering av

beslutanderätt till programmyndighet föreslås dock vara möjlig.

Vissa primäruppdrag kommer att avse beställningar för vilka betalningar

faller ut under senare budgetår.

Den särskilda tekniken med beställningsbemyndigande för varje disposi­

tion av medel föreslås användas för all verksamhet som skall betalas från

anslagen till materielanskaffning för armé-, marin- och flygvapenförband.

För andra anslag bör beställningsbemyndiganden för primäruppdrag, som

medför betalningsutfall efter beställningsåret, inhämtas vid behov.

Vid övergång till enbart förslagsanslag på driftbudgeten anses kvarvaran­

de reservationsmedel kunna föras över till budgetutjämningsfonden.

Medelsförbrukningen på kapitalbudgeten bör som f. n. beräknas utan hän­

syn till om anslagsmedel eller outnyttjade belopp skall användas.

Ett över- eller underutnyttjande av utgiftsramen för visst budgetår bör

enligt programbudgetgruppen föranleda ändring av utgiftsramen redan för

nästkommande budgetår. En viss kommunikation mellan utgiftsramarna

för två intilliggande budgetår bör alltså betraktas som naturlig med hänsyn

till att det förekommer tillfälliga förskjutningar i betalningsströmmarna.

Den årliga programbudgeten kan — sedd från Kungl. Maj :ts utgångspunkt

— beskrivas som en fullständig samling primäruppdrag. Anslagssystemet

har utformats så att det för riksdagen är möjligt att betrakta ett flertal

primäruppdrag som en sammanslagen enhet — anslaget.

Förslaget till programbudgetering skapar behov av redovisning inom föl­

jande områden:

— Redovisning av uppdrag mot program.

—- Redovisning för enskild myndighet mot andra myndigheter.

— Intern redovisning vid produktionsenheter (verksamhetsställen).

Stora fördelar står enligt programbudgetgruppen att vinna om en gemen­

sam kontoplan för samtliga produktionsenheter införs i redovisningssyste­

met. Förslag lämnas till utformning av en stomkontoplan för försvaret —

SF-kontoplanen. Den överensstämmer till sin principiella uppbyggnad med

den av statskontorets programbudgetutredning föreslagna S-kontoplanen.

För det militära försvaret föreslås att ett förenklat system för kostnads­

redovisning, m/70, övergångsvis används under de första åren efter plane­

ringssystemets införande.

Programbudgetgruppens förslag tillstyrks eller lämnas utan erinran av

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

41

42

Kungl. Maj. ts proposition nr 97 år 1970

flertalet remissinstanser. För egen del anser jag att det finns goda skäl för

en övergång till att planera, budgetera och redovisa i programtermer inom

försvaret. Jag anser också att programbudgetgruppens förslag i allt väsent­

ligt är ett lämpligt underlag för en sådan övergång. Liksom bl. a. överbefäl­

havaren och riksrevisionsverket anser jag att det nya systemet bör kunna ge

en effektökning som mer än väl uppväger ansträngningarna för att införa

systemet. Ändamålet med reformen är främst att rikta intressei mera mot

slutprodukterna än mot produktionsfaktorerna, mera mot kostnadsbärarna

än mot kostnadsslagen.

Planering och verkställighet inom det militära försvaret bör inriktas mot

krigsförbanden, varvid förband med samma eller likartade uppgifter förs

samman till delprogram. För verkställigheten bör delprogrammen föras

samman till huvudprogram som knyter an till nuvarande ansvarsförhållan­

den inom försvaret. Dessa huvudprogram kommer främst att tillgodose

kraven från ansvars-, produktions- och resurstilldelningssynpunkt. För den

långsiktiga planeringen bör delprogrammen föras samman till awägnings-

program. Dessa bör sammansättas så att de avgränsar de väsentligaste stra­

tegiska funktionerna inom försvaret.

Genom beslut av Kungl. Maj:t är den långsiktiga planeringen inom det

militära försvaret och civilförsvaret redan inriktad efter den metod som jag

har angett i det föregående. Miljöstudier och perspektivplanering pågår. De

första perspektivplanerna kommer att föreligga omkring den 1 mars 1971.

Perspektivplanerna blir ett viktigt underlag för arbetet med ett nytt för­

svarsbeslut.

1 den organisatoriska programindelningen bör varje försvarsgren utgöra

ett huvudprogram. Krigsmaktens centrala och högre regionala ledning i krig

och fred bör föras samman till ett huvudprogram. Vidare bör gemensamma

myndigheter och funktioner bilda ett huvudprogram. Civilförsvaret bör ut­

göra ett särskilt huvudprogram. Nuvarande anslag under Försvarsdeparte­

mentet m. m. och till ändamål som bekostas av medel utöver de ekonomiska

ramarna för det militära försvaret och civilförsvaret bör tills vidare inte

betraktas som program. Huvudprogrammen bör alltså vara följande.

1. Arméförband

2. Marinförband

3. Flygvapenförband

4. Central och högre regional ledning

5. Gemensamma myndigheter och funktioner

6. Civilförsvar

Verksamheten bör indelas i produktionsområden. Huvudproduktionsom­

rådena för det mililära försvaret bör vara följande.

1. Ledning och förbandsverksamhet

2. Materielanskaffning

Kungl. Maj. ts proposition nr 97 år 1970

43

3. Anskaffning av anläggningar m. m.

4. Forskning och utveckling

För varje program bör utses en programansvarig myndighet och för varje

produktionsområde en eller i vissa fall flera produktionsansvariga myndig­

heter. I många fall kommer båda typerna av ansvar att vila på en och sam­

ma myndighet.

Inriktningen mot program vid budgetering och redovisning kommer att

innebära stora förändringar beträffande försvarsdepartementets anslag i

riksstaten.

Jag tillstyrker programbudgetgruppens förslag att riksstatsanslagen skall

anpassas till indelningen i program- och produktionsområden. Som pro­

grambudgetgruppen har föreslagit bör anslagen på driftbudgeten anvisas

förslagsvis och på kapitalbudgeten oförändrat anvisas som investerings-

anslag.

För verkställigheten bör som programbudgetgruppen har föreslagit till-

lämpas ett uppdragssystem. Uppdragen skall vara länkar mellan program

och produktionsområden men också mellan olika organisationsnivåer. Upp­

dragen bör utgöra arbetselement i budgetarbetet. Av riksdagen beviljade

anslag omvandlas av Kungl. Maj :t till uppdrag som avgränsas med hänsyn

till indelningen i program och produktionsområden. För uppdrag bör anges

vad som skall utföras samt resurser och eventuella restriktioner för utföran­

det. Det nya systemet bör ge större frihet för myndigheterna än f. n. att

välja mellan olika sätt att lösa sina uppgifter. Det nya redovisningssystemet

skall bl. a. medge kontroll av effektiviteten i verksamheten.

Underlaget för riksdagens beslut om anslag kommer enligt vad jag här

bar förordat att vara indelat efter program och produktionsområden. I viss

utsträckning bör Kungl. Maj :ts förslag även kunna redovisas med uppdel­

ning på kostnads/utgiftsslag. Förslagen skall vara hänförbara till vad som

anges för första året i eu femårig programplan. Denna har anknytning till

en perspektivplan för 15 år och bör bl. a. inrymma den handlingsfrihet som

perspektivplanen förutsätter.

Det nya planerings- och budgeteringssystemet kommer att ge Kungl. Maj :t

och riksdagen bättre underlag än f. n. för att bedöma försvarets resursbehov

och effektivitet.

Övergången till det nya systemet för planering och budgetering inom för­

svaret förbereds sedan länge. Fortfarande återstår dock mycket arbete, bl. a.

med att successivt anpassa myndigheternas interna ekonomisystem till det

nya gemensamma systemet. Liksom överbefälhavaren anser jag att över­

gången bör ske den 1 juli 1972. Den bör ske samtidigt för alla huvudpro­

gram. Införandet måste dock i viss mån ske stegvis. Kraven på bl. a. infor­

mationsmängd i system- och programplaner och på kostnadsfördelning

mellan delprogram måste till en början sättas lägre än när systemet har

44

Kimgl. Maj:ts proposition, nr 97 år 1970

blivit inarbetat. Administrativ enkelhet måste eftersträvas vid systemets

utformning.

Genom beslut i januari 1970 har Kungl. Maj:t anbefallt myndigheterna

att i avvaktan på riksdagens ställningstagande i sin planering utgå från bl. a.

att anslagsframställningar för budgetåret 1972/73 skall lämnas i program-

budgetform. För att under Kungl. Maj :t leda införandet av det nya systemet

har jag enligt Kungl. Maj :ts bemyndigande tillkallat en särskild delegation

med representanter för försvars- och finansdepartementen samt för över­

befälhavaren, civilförsvarsstyrelsen och vissa andra centrala myndigheter.

En tillämpning av programbudgetering inom försvaret kan ske inom

ramen för nuvarande budgetprinciper och föregriper inte arbetet inom den

utredning som har till uppgift att göra en allmän översyn av statsbudgeten.

Med hänsyn till de stora förändringarna i fråga om anslagens antal och

ändamålsbestämning bör riksdagen redan nu beredas tillfälle att yttra sig

om det nya systemet.

Hinder möter inte att ärendet behandlas först under höstriksdagen.

Liksom beträffande budgetåren 1967/68 (prop. 1967:110 s. 5), 1968/69

(prop. 1968: 110 s. 91) och 1969/70 (prop. 1969: 110 s. 42) har inom för­

svarsdepartementet upprättats tabeller, i vilka redovisas försvarets beräk­

nade utgifter under budgetåret 1970/71 i programtermer. Redovisningen av­

ser den fördelning på ändamål som har föreslagits i prop. 1970: 1 (bil. 6),

1970: 18 och 1970: 110. Redovisningen följer i huvudsak samma indelning

i program och produktionsområden som har använts vid föregående redo­

visningar i programtermer. De avvikelser som förekommer innebär dock

att jämförelser med belopp för tidigare år inte kan göras. Tabellerna torde

få fogas som bilaga 1 och 2 till statsrådsprotokollet i detta ärende.

I tabell 1 redovisas budgeten för 1970/71 uppdelad på huvudprogram och

huvudproduktionsområden. I tabell 2 har huvudprogram och utgiftsslag

ställts samman. Uppdelningarna har inte kunnat göras helt exakt eftersom

nuvarande titelförteckning och kontoplaner inte är utformade med hänsyn

till programbudgetens krav. De belopp som redovisas i tabellerna skiljer sig

från riksstatsförslaget bl. a. genom att under varje program redovisas den

beräknade nettoutgiften, vilket innebär att anslagen har korrigerats för

väntade förändringar i reservationsmedelsbehållningen. Prisregleringsansla-

get för det militära försvaret har inte tagits med i tabellerna. Avskrivningar

och förräntningskrav har inte inkluderats i ersättningsanslagen till fastig-

hetsfonderna.

Jag hemställer, att Kungl. Maj :t bereder riksdagen tillfälle

att yttra sig med anledning av vad jag har anfört om in­

förande av nytt system för planering och budgetering inom

försvaret.

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

45

Med bifall till vad föredraganden sålunda med

instämmande av statsrådets övriga ledamöter hem­

ställt förordnar Hans Maj :t Konungen att till riks­

dagen skall avlåtas proposition av den lydelse bi­

laga till detta protokoll utvisar.

Ur protokollet:

Britta Gyllensten

46

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Bilaga 1

Tabell 1. Försvarsutgifternas fördelning på huvudprogram m. m. och huvudproduk­

tionsområden (milj. kr.)

Huvudproduktionsområden

Huvudprogram m. m. Ledning och

förbandsverk­

samhet

Materielan­

skaffning

Anskaffning

av anlägg­

ningar m. m.

Forskning och

utveckling

Summa

1. Arméförband

1 366

540

69

30

2 005

2. Marinförband

447

268

60

30

805

3. Flygvapenförband

4. Central och högre

797

848

60

198

1 903

regional ledning

5. Gemensamma

194

29

2

225

myndigheter och

funktioner

558

37

49

90

734

6. Civilförsvar

51

24

49

1

125

Summa

3 413

1 746

287

351

5 797

Försvarsdeparte­

mentet m. m.

14

14

Övrig verksamhet

28

4

7

39

Totalt

3 455

1 750

294

351

5 850

Anm. Till utgifter för ledning och förbandsverksamhet har bl. a. förts alla utgifter för utbildning

till och av fast anställd personal, grund- och repetitionsutbildning av värnpliktiga/civilförsvars-

pliktiga inkl. de utgifter som därav föranleds genom utnyttjandet av kaserner, övningsmateriel

m. m. Vidare har till produktionsområdet förts utgifter för löner och andra förmåner till an­

ställd personal jämte särskilda utgifter för ledning och administration m. m. och operativ och

krigsorganisatorisk verksamhet som fältövningar, insatsberedskap m. m.

Till utgifter för materielanskaffning har förts utgifter för anskaffning av materiel m. m. för

krigs- och fredsorganisationen jämte utgifter för centralt vidtagna renoveringar eller underhålls­

åtgärder som inte kan hänföras till löpande övningsberoende underhåll.

Till utgifter för anskaffning av anläggningar m. m. har förts alla investeringar i mark, befäst­

ningar och kaserner m. m. jämte därmed förknippade utgifter för administration m. m.

Till utgifter för forskning och utveckling har förts alla investeringar i såväl allmän forskning och

utredningsverksamhet som objektbunden forskning samt försök och utveckling av vapen­

projekt m. m.

Knngl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

47

Bilaga 2

Tabell 2. Försvarsutgiftemas fördelning på huvudprogram och utgiftsslag (milj. kr.)

Utgiftsslag

Huvudprogram m.m.

Personal-

löner

Förmåner till

värnpliktiga

m. fl.

Materiel och

tjänster

Mark och

anläggningar

Summa

1. Arméförband

632

139

1 041

193

2'005

2. Marinförband

247

30

439

89

805

3. Flygvapenförband

4. Central och högre

305

19

1 473

106

1 903

regional ledning

5. Gemensamma

151

08

6

225

myndigheter och

funktioner

350

71

189

124

734

6. Civilförsvar

24

8

36

57

125

Summa

1 709

267

3 246

575

5 797

Försvarsdeparte­

mentet m. m.

8

5

1

14

övrig verksamhet

10

18

11

39

Totalt

1 727

267

3 269

587

5 850

Anm. Till personallöner har förts löneutbetalningar för all av försvaret anställd personal inkl.

lönetillägg, men exkl. traktamenten och sjukvårdsförmåner. Kostnader för framtida pensions-

förpliktelser har räknats in.

Till förmåner till värnpliktiga m. fl. har förts kontantavlöning till värnpliktiga/civilförsvars-

pliktiga samt familjebidrag m. m.

Till materiel och tjänster har förts utgifter för inköp, hyror, reparation och underhåll av materiel

och varor samt utgifter för tjänster (exkl. hyrestjänster).

Till mark och anläggningar har förts utgifter för inköp och hyror av mark, byggnader och be­

fästningar inkl. utgifter för bränsle, vatten och elektricitet.

48

Kungl. Maj:ts proposition nr 97 år 1970

Innehållsförteckning

Sid.

Planering och programbudgetering inom försvaret

Utredningsarbetet .................................................

Programbudgetsgruppens förslag ............. ..........

Remissyttranden .................................................................................................. 27

Departementschefen ........................ 37

Bilaga 1: Försvarsutgifternas fördelning på huvudprogram m. m. och huvud­

produktionsområden ............................................... 46

Bilaga 2: Försvarsutgifternas fördelning på huvudprogram m. m. och utgifts-

slag ........................................................................................................................ 47

ESSELTE TRYCK. STHLM 70

014108

rf

*

to

ro