Förslag till avgörande av generaladvokat

I — Inledning

1. Genom talan som väcktes den 6 november 1998 med stöd av artikel 169 i EG-fördraget (nu artikel 226 EG), har kommissionen yrkat att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har åsidosatt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse).

2. Kommissionen anser att det system som denna medlemsstat tillämpar för att upprätthålla ett minimilager av petroleumprodukter utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion.

II — De gemenskapsrättsliga bestämmelserna

3. Artikel 30 i EG-fördraget lyder:

”Kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan skall vara förbjudna mellan medlemsstaterna, om inte annat föreskrivs nedan.”

4. Enligt artikel 36 i EG-fördraget (nu artikel 30 EG, i ändrad lydelse) gäller följande:

”Bestämmelserna i artiklarna 30—34 skall inte hindra sådana förbud mot eller restriktioner för import, export eller transitering som grundas på hänsyn till allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors och djurs hälsa och liv, att bevara växter, att skydda nationella skatter av konstnärligt, historiskt eller arkeologiskt värde eller att skydda industriell och kommersiell äganderätt. Sådana förbud eller restriktioner får dock inte utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna.”

5. Genom direktiv 68/414/EEG (nedan kallat direktiv 68/414) ålades medlemsstaterna att hålla sina lager av petroleumprodukter på en nivå som för motorbensin, tunn eldningsolja och tjocka eldningsoljor inledningsvis motsvarade minst 65 dagars genomsnittlig, daglig inhemsk förbrukning under det föregående kalenderåret och som år 1972 ökades till 90 dagar. Enligt övervägandena i direktiv 68/414 kunde en försörjningskris uppstå oväntat, och det var därför viktigt att omedelbart vidta nödvändiga åtgärder för att täcka eventuella brister. För att uppnå detta var det nödvändigt att öka försörjningssäkerheten för råolja och petroleumprodukter i medlemsstaterna genom att upprätta och hålla minimilager av de viktigaste petroleumprodukterna. Enligt direktivets artikel 6 skulle endast de kvantiteter inräknas som skulle stå till en medlemsstats förfogande, om svårigheter skulle uppstå med oljeförsörjningen, och dessa lager skulle vara belägna inom den berörda statens territorium. Lagren får, enligt särskilda avtal mellan regeringar, upprättas inom en stats territorium för företag som är etablerade i en annan medlemsstat. Direktivet överlåter åt medlemsstaterna att besluta vilka företag eller organ som skall vara skyldiga att hålla dessa lager.

III — Den nationella lagstiftningen

6. Enligt kommissionens uppgifter i ansökan regleras minimilagerhållningen i Grekland genom artikel 8.2 i lag nr 1571/85, artikel 482 i förordning om tillsyn över handeln, artikel 10 i presidentdekret nr 1224/1981 och artikel 15.3 i lag nr 2289/95, genom vilken infördes ändringar av artikel 10 i lag nr 1571/85.

7. Enligt dessa bestämmelser skall minimilagren av petroleumprodukter vara belägna inom det nationella territoriet och lagras av de ansvariga företagen i depåer som de äger eller hyr utanför raffinaderierna. Till slutet av år 1995 hade företagen rätt att helt eller delvis överlåta denna skyldighet till raffinaderierna i landet, så länge de avtal om köp av petroleumprodukter som hade ingåtts med dessa raffinaderier var gällande. Skyldigheten att hålla säkerhetslagren i de egna anläggningarna återgick till varje förpliktigat företag vid utgången av det avtal som knöt företaget till raffinaderiet.

8. Från och med den 1 januari 1996 har de ansvariga företagen rätt att överlåta denna skyldighet, även här helt eller delvis, på raffinaderier etablerade i landet, från vilka de köpt produkter under föregående år och till en total kvantitet motsvarande den produktvolym av varje kategori som raffinaderierna levererade till dem under en 90-dagarsperiod under föregående år.

9. Den grekiska marknaden för petroleumprodukter är uppdelade på tre nivåer. På den första nivån säljer raffinaderierna de raffinerade produkterna till distributionsbolag. Enligt artikel 8.2 i lag nr 1571/85 saknar nämligen de raffinaderier som är verksamma i landet rätt att sälja sina petroleumprodukter direkt, utan att gå via dessa bolag, med undantag för vad som i artikel 6.3 i samma lag föreskrivs om leveranser till försvaret. På den andra nivån kan distributionsbolagen, som i sin tur ansvarar för att fullgöra skyldigheten att hålla lager, köpa produkter från raffinaderierna eller importera. De svarar för leveranserna till bensinstationerna. På den tredje nivån befinner sig bensinstationerna, som varken kan importera eller köpa direkt från raffinaderierna utan är skyldiga att köpa produkterna från distributionsbolagen.

IV — Det administrativa förfarandet

10. I september 1992 meddelade kommissionen de grekiska myndigheterna att vissa aspekter av deras ordning för petroleumprodukter, efter ändring genom lag nr 2008/92, kunde vara oförenliga med gemenskapsrätten. Kommissionen framhöll särskilt att vissa bestämmelser som reglerade ordningen för den obligatoriska lagerhållningen kunde stå i strid med artikel 30 och följande artiklar i EG-fördraget.

11. Efter en lång skriftväxling och en rad bilaterala möten, informerade de grekiska myndigheterna i maj 1994 kommissionen om det arbete som inletts i syfte att ändra den lagstiftning som reglerade lagringen och distributionen av petroleumprodukter. I december samma år anmälde de ett förslag till ändring av artikel 10 i lag nr 1571/85, i dess lydelse enligt lag nr 1769/88 och lag nr 2008/92. Förslaget antogs i början av år 1995 som lag nr 2289/95.

12. I september 1995 tillställde kommissionen de grekiska myndigheterna en formell underrättelse där den förklarade att nämnda lagstiftning, trots ändringen, fortfarande föreföll stå i strid med artikel 30 och anmodade dem att inkomma med synpunkter på olika aspekter av ordningen för petroleumprodukter. Den grekiska regeringen svarade i december samma år och förklarade att den grekiska ordningen för petroleumprodukter överensstämde med artikel 30 i fördraget, att den inte diskriminerade mellan nationella och importerade produkter och att den inte alls påverkade produkternas pris.

13. Denna meningsskiljaktighet diskuterades vid ett bilateralt möte som hölls i Aten i juni 1996, som ledde till att de grekiska myndigheterna i juli samma år tillställde kommissionen en skrivelse till vilken de fogade ett förslag till ändring av artikel 15.3 i lag nr 2289/95. Ändringen föreföll helt enkelt bestå i att det andra stycket, som upphört att gälla från och med den 31 december 1995, tagits bort.

14. Kommissionen övertygades inte av de argument som anfördes av de grekiska myndigheterna, och i juni 1997 tillställde den de grekiska myndigheterna ett motiverat yttrande där de medgavs en frist på två månader för att inkomma med yttrande. Regeringen svarade nu via sin ständiga representation vid Europeiska unionen och vidhöll sin tidigare ståndpunkt.

V — Förfarandet vid domstolen

15. Som jag förklarade inledningsvis väckte kommissionen den 6 november 1998 talan och yrkade att Republiken Grekland skall fällas för fördragsbrott. Svaromålet inkom till domstolen den 18 februari 1999. Dessa skrivelser kompletterades i vederbörlig ordning genom en replik av den 19 mars och en duplik som inkom den 1 juni.

16. Förhandlingen som hölls den 21 september 2000 ajournerades av den tillförordnade ordföranden på grund av att den grekiska regeringens ombud inte kunde ge konkreta svar på de frågor som ställdes. Domstolen begärde närmare bestämt uppgifter om den lagringskapacitet som distributionsbolagen för petroleumprodukter förfogar över och om i vilken utsträckning ägarstrukturen i dessa bolag gör dem beroende av raffinaderierna. Domstolens kansli tillställde den 5 oktober 2000 den grekiska regeringen frågorna och gav den tio dagar att inkomma med ett skriftligt svar. Svaret översändes till kommissionen, som medgavs samma frist för att ta ställning. Mot bakgrund av de lämnade uppgifterna ansåg domstolen det onödigt att återuppta sammanträdet, till vilket parterna samtyckte, och den 10 januari 2001 beslutade avdelningsordföranden att fortsätta det muntliga förfarandet.

VI — Prövning av grunden för talan: Åsidosättande av bestämmelserna i artikel 30 i EG-fördraget

17. Kommissionen anför endast en grund till stöd för sin talan. Kommissionen har anmält Republiken Grekland på grund av att den anser att det system som inrättats av denna stat för att fullgöra den skyldighet som åläggs genom direktiv 68/414, i dess lydelse enligt direktiv 72/425, nämligen att hålla ett minimilager av vissa petroleumprodukter för 90 dagars förbrukning, står i strid med artikel 30 i fördraget. Orsaken är att de företag som ansvarar för lagerhållningen ges en möjlighet att överlåta skyldigheten på landets raffinaderier, vilken möjlighet är knuten till de inköp som de har gjort från dessa raffinaderier under föregående år. Kommissionen anser att det är fråga om en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion, som i detta fall förvärras av den omständigheten att bensinstationerna varken har rätt att köpa petroleumprodukter direkt från raffinaderierna eller att importera från utlandet.

18. Jag kommer först att bedöma om det grekiska systemet för hållande av minimilager av petroleumprodukter utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion för att, om så är fallet, därefter gå över till att granska tänkbara skäl för dess berättigande samt dess proportionalitet.

A — Åsidosättandet av artikel 30 i EG-fördraget

19. Kommissionen har gjort gällande att den grekiska ordningen kan hindra handeln med petroleumprodukter inom gemenskapen. De nationella bestämmelserna ålägger distributionsbolag som är verksamma i landet en skyldighet att hålla säkerhetslager inom landets territorium. Detta kan de göra antingen genom att hålla lagren i egna depåer eller placera dem i de nationella raffinaderiernas anläggningar, med vilka de skall teckna leveransavtal. Kommissionen invänder inte mot att säkerhetslagren förvaras hos raffinaderierna. Den anser dock att den skyldighet som företagen skall åta sig som motprestation, nämligen att köpa produkter från dessa raffinaderier, utgör ett hinder för den fria rörligheten för varor. I praktiken skapas en uppenbar diskriminering till förmån för nationella produkter och till nackdel för utländska produkter, eftersom import av petroleumprodukter, även om den inte förbjuds, blir mycket mindre intressant. Om distributionsbolagen köper produkter från andra medlemsstater förlorar de den fördel som det innebär för dem att kunna överlåta sin skyldighet att hålla lager på raffinaderierna. Kommissionen har slutligen hävdat att den importbegränsande effekten förstärks av att distributionsbolagen intar en monopolställning i förhållande till bensinstationerna, som varken har rätt att importera från andra medlemsstater eller att göra inköp direkt från raffinaderierna.

20. Republiken Grekland har vitsordat att den ordning för lagring som den har infört för att genomföra direktiv 68/414 är sådan som kommissionen har beskrivit i sina skrivelser. Den har dock förnekat att den skulle stå i strid med artikel 30 i fördraget. Enligt dess uppfattning beror inte den förmodade ekonomiska fördelen för distributionsbolagen på den lägre lagringskostnaden utan på de ytterligare kommersiella fördelar som raffinaderierna erbjuder dem. Medlemsstaten har förklarat att det är tveksamt om Grekland skulle kunna fullgöra skyldigheten att hålla säkerhetslagren på de fastställda miniminivåerna om inte möjligheten existerade för raffinaderierna att hålla dessa lager. Den grekiska regeringen har anfört att den gällande ordningen inte ger upphov till någon vare sig faktisk eller rättslig, konkret eller potentiell diskriminering av import utan att den påverkar försäljningen av nationella och importerade produkter lika. Den har förklarat att lagerhållningen inte överlåts på raffinaderierna på grund av den av kommissionen kritiserade lagstiftningen, utan på grund av marknadsvillkoren, som är beroende av tre skilda faktorer. För det första är raffinaderierna genom pipelines förenade med de flesta av distributionsbolagens större anläggningar, vilket möjliggör direktleveranser till låg kostnad. För det andra är raffinaderierna belägna nära de stora konsumtionscentren, och den nationella marknaden kännetecknas av att konsumenterna är koncentrerade till landets två storstadsområden, Aten och Thessaloniki, till vilka produkterna distribueras med tankbilar från lastterminaler. Slutligen har raffinaderierna möjlighet att, i tid och i små mängder, leverera de produktkvantiteter som behövs vid distributionsbolagens regionala anläggningar med låg kapacitet, som är spridda över landet. Den klandrade regeringen har påpekat att den på bensinstationerna tillämpliga lagstiftningen inte förbjuder dem att köpa direkt från utländska företag, under förutsättning att dessa förfogar över lager av petroleumprodukter inom Greklands territorium. Den har tillagt att det av flera skäl är praktiskt taget omöjligt för bensinstationerna att importera de produkter de säljer från andra medlemsstater. För det första saknar Grekland landgränser med dessa. För det andra skulle det vara nödvändigt att befrakta ett tankfartyg för transporten, eftersom tankbilar av säkerhetsskäl inte kan lastas på fartyg och kostnaden skulle vara avskräckande. För det tredje skulle lossningen behöva ske vid för ändamålet iordningställda anläggningar och lagringen skulle behöva ske på bensinstationerna. Slutligen är det, även om man antog att det skulle vara ekonomiskt fördelaktigt, uppenbart att bensinstationerna saknar teknisk infrastruktur och ekonomiska möjligheter att bedriva denna typ av verksamhet.

21. Enligt artikel 30 i fördraget är kvantitativa importrestriktioner samt åtgärder med motsvarande verkan förbjudna mellan medlemsstaterna. Domstolen slog i domen i målet Dassonville fast att ”[a]lla handelsregler antagna av medlemsstater som kan utgöra ett hinder, direkt eller indirekt, faktiskt eller potentiellt, för handeln inom gemenskapen skall anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner”.

22. Jag vill inledningsvis framhålla att den grekiska ordningen för minimilagerhållning av petroleumprodukter inte påverkar nationella och importerade produkter på samma sätt, eftersom distributionsbolagen kan befria sig från skyldigheten att hålla lager då de köper petroleumprodukter från raffinaderier i landet, vilket de inte kan göra när de köper sådana från raffinaderier som är belägna i andra medlemsstater.

23. Det är uppenbart att möjligheten att överlåta skyldigheten att hålla lager på raffinaderierna medför en rad fördelar för distributionsbolagen. Den grekiska regeringen har själv utförligt förklarat detta i sitt svaromål, då den analyserade de två alternativ som dessa företag har och som skiljer sig åt såväl i fråga om den rättsliga regleringen som de ekonomiska konsekvenserna.

24. Beträffande den rättsliga regleringen äger företagen, om de väljer att hålla lager i depåer som de äger eller hyr, produkterna och är ansvariga för dem i fråga om kvalitet och kvantitet. Om de däremot beslutar att överlåta lagerhållningen, är raffinaderierna ägare och ansvarar för att lagren hålls i gott skick.

25. Beträffande de ekonomiska konsekvenserna är det i det första fallet distributionsföretagen som bär risken för prisfall på petroleumprodukterna, kostnaden för att hålla lagren, växelkursfluktuationer, kostnader för försäkringar, bevakning och förvaltning av de lagrade kvantiteterna, risken för förluster på grund av avdunstning eller andra orsaker samt risken för kvalitetsförsämringar och andra därmed sammanhängande risker. Om skyldigheten däremot överlåts påtar sig raffinaderierna ansvaret för samtliga risker och kostnader som följer av lagerhållningen. Dessa kostnader och risker värderas och räknas in i totalkostnaden för lagringen, som inkluderas i priset på de produkter som raffinaderierna säljer till distributionsbolagen vilka, i sin tur, övervältrar dem på konsumenten.

26. Den grekiska ordningen, vars förenlighet med artikel 30 i fördraget har ifrågasatts av kommissionen, uppställer emellertid som villkor för överlåtelse av lagringen från distributionsbolagen till de nationella raffinaderierna att de skall ha köpt petroleumprodukter från dessa raffinaderier, varvid överlåtelse är tillåten för en kvantitet motsvarande den produktvolym för varje kategori som raffinaderierna har levererat till dem under en 90-dagarsperiod under föregående år. Eftersom ekonomiska argument, för det första, motiverar distributionsbolagen att överlåta lagerhållningen på raffinaderierna och överlåtelsen, för det andra, är villkorad av en skyldighet att göra sina inköp från dessa raffinaderier, skapas en situation där dessa företag tvingas göra sina inköp från landets raffinaderier. Sammanfattningsvis är det fråga om ett klart och otvetydigt incitament att köpa nationella produkter.

27. De uppgifter som har lämnats under förfarandet bekräftar denna bedömning. Parterna i förfarandet är i själva verket eniga om att distributionsbolagen saknar tillräckligt utrymme för att hålla lager. Det har emellertid dessutom visats att de inte alls utnyttjar sin befintliga kapacitet. Till svar på den skriftliga frågan från domstolen efter det att förhandlingen ajournerats meddelade den grekiska regeringen att de 34 distributionsbolag som år 1997 var verksamma i landet hade kapacitet att lagra 1257000 m3, vilket motsvarar ungefär 1070000 ton. Deras samlade skyldighet att hålla lager uppgick under år 1997 till 2165000 ton. Detta innebär i praktiken att de, om de hade utnyttjat sin kapacitet, för att fullgöra sin skyldighet skulle ha tvingats vända sig till raffinaderierna för att dessa för deras räkning skulle lagra drygt halva denna kvantitet, det vill säga omkring 1095000 ton. Av samma inlaga framgår dock att dessa företag från april 1997 till mars 1998 endast lagerhöll i genomsnitt 227000 [ton], vilket endast motsvarar lite drygt 10 procent av deras skyldighet, medan de tre raffinaderier som var verksamma i landet lagerhöll resten, vilket uppgick till totalt 2028000 ton.

28. Om det sammanfattningsvis är berättigat att ge distributionsbolagen rätt att överlåta skyldigheten att hålla lager på de raffinaderier som är belägna inom grekiskt territorium, är det däremot inte försvarbart att villkora denna överlåtelse av att petroleumprodukter skall köpas från samma raffinaderier. Denna inköpsskyldighet utgör en diskriminerande behandling av produkterna från raffinaderierna i de övriga medlemsstaterna, eftersom försäljningen av dessa försvåras. Det är inte utan verkan som de grekiska bestämmelserna, om distributionsbolagen önskar köpa petroleumprodukter från andra medlemsstater, fråntar dem alla förmåner som följer med överlåtelsen av lagerhållningen.

29. Den grekiska ordningen för hållande av säkerhetslager kan därför, åtminstone indirekt, hindra handeln inom gemenskapen.

30. Den grekiska regeringen har gjort gällande att ordningen för lagerhållning inte innebär ett importhinder eftersom distributionsbolagen, om så vore fallet, skulle utnyttja de lagringsmöjligheter som står till deras förfogande i de egna anläggningar som iordningställts för ändamålet fullt ut och endast avseende återstående kvantitet vända sig till landets raffinaderier.

31. Jag delar inte denna uppfattning. Distributionsbolagen fattar beslut om inköpspolicy med utgångspunkt i ett antal faktorer, varav lagringskostnaden är en. De grekiska företagen skulle övergå till att importera och uttömma sina egna lagringsmöjligheter innan de anskaffade petroleumprodukter från landets raffinaderier, endast om prisskillnaden mellan de nationella och de importerade produkterna skulle kompensera bortfallet av de fördelar som följer av lagringen under de angivna villkoren.

32. Påpekas bör att tillämpligheten av artikel 30 i fördraget på en nationell åtgärd som ingår i den allmänna tillsynen över handeln inte kan vara avhängig en sådan faktisk omständighet som är rent tillfällig och dessutom kan ändras från tid till annan, och att det i domen i målet Dassonville fastslås att redan handelsregler som kan utgöra ett hinder, om än bara potentiellt, för handeln inom gemenskapen skall anses som åtgärder med motsvarande verkan som kvantitativa restriktioner.

33. Det väsentliga i förevarande mål är, som kommissionen helt korrekt har påpekat i sin replik, huruvida de grekiska bestämmelserna om minimilagerhållning av petroleumprodukter kan utgöra ett importhinder. Enligt domstolens rättspraxis kan en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion bestå i: en nationell lagstiftning som reglerar situationen olika för inhemska varor och importerade varor eller som på något sätt, oavsett hur, missgynnar importerade varors avsättning på marknaden i förhållande till inhemska varors, en bestämmelse som försvårar eller fördyrar import jämfört med nationella transaktioner och, till och med, i enkla uppmaningar från statens sida att köpa nationella produkter som, även om de saknar bindande verkan, kan påverka näringsidkares och konsumenters handlande i den staten och därmed förhindra att fördragets mål uppnås.

34. Således kan den berörda ordningen med de förmåner som den ger genom lagerhållningen hos raffinaderierna, oberoende av prissituationen, föranleda distributionsbolagen att köpa nationella petroleumprodukter och avhålla dem från att importera dessa från andra medlemsstater.

35. Efter denna slutsats anser jag att det inte är nödvändigt att pröva om den omtvistade lagstiftningens begränsande effekter på den fria rörligheten för varor försvåras av att bensinstationerna varken kan göra inköp direkt från raffinaderierna eller importera från andra medlemsstater.

36. Mot bakgrund av ovanstående överväganden delar jag kommissionens bedömning att den grekiska lagstiftning genom vilken upprättas en ordning för minimilagerhållning av petroleumprodukter utgör en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion i den mening som avses i artikel 30 i fördraget.

B — Ar begränsningen av den fria rörligheten för varor motiverad?

37. Som bekant gör artikel 36 i fördraget det möjligt för en medlemsstat att vidmakthålla eller vidta åtgärder som innebär att handel förbjuds eller begränsas, om åtgärderna — utan att utgöra ett medel för godtycklig diskriminering eller innefatta en förtäckt begränsning av handeln mellan medlemsstaterna — grundas på hänsyn till bland annat allmän moral, allmän ordning eller allmän säkerhet eller intresset att skydda människors hälsa och liv.

38. Domstolen har upprepade gånger fastslagit att en nationell lagstiftning som strider mot artikel 30 i EG-fördraget endast kan motiveras av de hänsyn till allmänintresset som anges i artikel 36, eller om den tillämpas utan åtskillnad på inhemska och importerade produkter och kan anses nödvändig för att tillgodose tvingande hänsyn, i synnerhet i fråga om effektiv skattekontroll, skydd för folkhälsan, god handelssed och konsumentskydd. Domstolen har även fastslagit att en nationell reglering eller praxis som antagits för att skydda något av de syften som anges i artikel 36 endast är förenlig med fördraget om den inte överskrider gränserna för vad som är adekvat och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Om en medlemsstat kan välja mellan olika åtgärder, som alla är lämpade för att uppnå målet, skall den välja den som i minst utsträckning hindrar den fria handeln.

39. Kommissionen utgår från att den omtvistade lagstiftningen påverkar nationella och importerade produkter olika, och anser i förevarande fall inte att något av de skäl som anges i artikel 36 som kan motivera ett undantag från principen om fri rörlighet för varor, är för handen. Enligt dess uppfattning kan det mål som eftersträvas av de grekiska myndigheterna, nämligen att säkerställa kontinuiteten i försörjningen av petroleumprodukter, uppnås genom mindre ingripande åtgärder. Kommissionen har föreslagit att artikel 10 i lag nr 1571/85, i dess lydelse enligt artikel 15 i lag nr 2289/95, upphävs, så att kopplingen mellan distributionsbolagets skyldighet att göra inköp från raffinaderiet och överlåtelsen av skyldigheten att hålla lager undanröjs. Bestämmelsen skulle kunna ersättas av en annan som gav företagen möjlighet att hyra de nödvändiga anläggningarna för lagerhållningen av raffinaderierna, utan någon skyldighet att köpa deras produkter. Eftersom det existerar en åtgärd som i mindre grad skulle hindra den fria rörligheten för varor och göra det möjligt att skydda det eftersträvade allmänintresset, anser kommissionen att den grekiska lagstiftningen är oproportionerlig.

40. Republiken Greklands regering har däremot gjort gällande att den omtvistade lagstiftningen inte är diskriminerande. Till sitt försvar har den anfört för det första att raffinaderiernas grundläggande rätt till ekonomisk frihet skulle begränsas i alltför hög grad om de tvingades hålla minimilager, genom att ikläda sig distributionsbolagens skyldighet utan att de sistnämnda som motprestation skulle vara tvungna att från raffinaderierna köpa de produkter som de säljer vidare. Den anser för det andra att allmänintresset motiverar att distributionsbolagen inte tilllåts hyra raffinaderiernas depåer för att hålla minimilagren och att detta allmänintresse inte kan tillvaratas genom mindre ingripande åtgärder.

41. Jag delar kommissionens uppfattning att den grekiska ordningen för minimilagerhållning av petroleumprodukter inte påverkar nationella och importerade produkter på samma sätt, eftersom distributionsbolagen, vilket har framkommit under förfarandets gång, kan befria sig från skyldigheten att hålla lager när de gör sina inköp från nationella raffinaderier, medan denna möjlighet inte står till buds när de gör sina inköp av petroleumprodukter från raffinaderier belägna i andra medlemsstater. Av detta skäl bör endast de i artikel 36 uppräknade hänsynen till allmänintresset granskas som tänkbara skäl för berättigande. Enligt den tolkning som domstolen i sin rättspraxis har gjort av denna bestämmelse utgör denna bestämmelse ett undantag från den grundläggande principen om att alla hinder för den fria rörligheten för varor mellan medlemsstaterna skall avvecklas. Den måste därför tolkas restriktivt. De undantag som räknas upp i artikeln kan följaktligen inte utökas med andra fall än dem som uttryckligen anges. Utan anspråk på att vara uttömmande, har domstolen exempelvis underkänt konsumentskyddet och god handelssed samt skyddet för att skapa kulturell mångfald inom bokbranschen som motivering, på grund av att de inte uttryckligen angivits i bestämmelsen.

42. Den grekiska regeringen har till försvar för en fortsatt tillämpning av den nuvarande ordningen hänvisat till raffinaderiernas ekonomiska frihet och risken avseende deras driftskapacitet, eftersom distributionssystemet inom en industrigren som är vital för landets säkerhet, enligt dess uppfattning, skulle äventyras om man tog bort köpkravet för att tillåta en överlåtelse av lagerhållningsskyldigheten. Detta skulle även medföra att den säkra, kontinuerliga försörjningen av petroleumprodukter skulle äventyras.

43. Den ekonomiska friheten för raffinaderier eller företag i allmänhet anges inte som ett godtagbart skäl i artikel 36 i fördraget och skall därför inte anses som ett sådant. Jag anser under alla omständigheter att kommissionens förslag inte kränker denna frihet, eftersom det inte syftar till att ålägga dem att åta sig den lagerhållningsskyldighet som ankommer på distributionsbolagen utan endast syftar till att undanröja den nuvarande kopplingen mellan överlåtelsen av lagerhållningsskyldigheten och inköp från samma raffinaderi, så att marknadslagarna och den fria konkurrensen får styra lagerhållningen av petroleumprodukter.

44. Beträffande risken för distributionssystemet inom en industrigren som är vital för landets säkerhet anser jag att den grekiska regeringen inte har visat att det, för att skydda landets säkerhet, är nödvändigt att koppla överlåtelsen av lagerhållningen till skyldigheten att köpa produkterna. För min del ser jag inget skäl till att raffinaderierna, om de kan lagra sina egna produkter inom ramen för den nuvarande ordningen, inte inom ramen för en ordning som vore styrd av marknadslagarna och den fria konkurrensen skulle kunna lagra produkter som distributionsbolagen köpt i andra medlemsstater.

45. De grekiska myndigheterna har vidare anfört att om den lagerhållningskapacitet som raffinaderierna förfogar över minskades, skulle det påverka flexibiliteten i deras verksamhet, vilket skulle innebära en ökning av produktionskostnaderna som, i bästa fall, skulle drabba konsumenterna i form av en prisökning, och i form av brist på produkterna vid en kris. De har även gjort gällande att det, på grund av att det skulle kräva långa transporter, skulle vara föga lönsamt att leverera till övärlden, eftersom det där förbrukas små kvantiteter petroleumprodukter. Dessa skäl kan emellertid inte inordnas under något av de hänsyn till allmänintresset som räknas upp i artikel 36 i fördraget, eftersom denna bestämmelse enligt fast rättspraxis omfattar åtgärder av ickeekonomisk natur.

46. Den grekiska regeringen har slutligen förklarat att det utan de grekiska raffinaderiernas produktion skulle vara omöjligt att försörja försvaret med de särskilda bränslen som det använder och som distributionsbolagen inte kan sälja till det. Jag kan dock inte se att kommissionens målsättning är att de grekiska raffinaderierna skall lägga ned sin verksamhet. Under alla omständigheter förefaller det mig inte avgörande för att skydda den allmänna säkerheten i en medlemsstat att de bränslen som används inom dess försvar nödvändigtvis vare sig skall produceras eller levereras av de nationella raffinaderierna.

47. I domen i målet Campus Oil slog domstolen fast att det är en åtgärd med motsvarande verkan som en kvantitativ importrestriktion när nationella bestämmelser föreskriver att alla importörer skall täcka en viss procentandel av sina behov av petroleumprodukter genom köp från ett raffinaderi beläget inom det nationella territoriet. Därefter slog domstolen fast att en medlemsstat, i detta fall Irland, som för sin försörjning med petroleumprodukter är helt eller nästan helt beroende av import får åberopa hänsyn till allmän säkerhet i enlighet med artikel 36 i fördraget för att kräva att importörerna täcker en viss del av sina behov genom köp från ett raffinaderi på dess territorium, till priser som fastställts av den behöriga ministern på grundval av raffinaderiets driftskostnader, om inte raffinaderiets produktion kan avsättas fritt till konkurrenskraftiga priser på den berörda marknaden. Trots detta får inte den kvantitet petroleumprodukter som omfattas av ett sådant system överstiga den minimikvantitet utan vilken den allmänna säkerheten i den berörda staten riskeras eller den produktionsnivå som krävs för att upprätthålla raffinaderiets produktionskapacitet i händelse av en kris och för att fortlöpande raffinera råolja som levereras enligt långfristiga avtal ingångna av den berörda staten.

48. Enligt min uppfattning saknar de av Republiken Grekland, till försvar för dess lagstiftning, anförda argumenten avseende landets säkerhet tyngden hos de argument som på sin tid anfördes av den irländska regeringen till försvar för den nationella lagstiftning som försvårade import av petroleumprodukter till Irland och som övertygade domstolen om att ett av de skäl som anges i artikel 36 i fördraget var för handen.

49. Jag delar således även kommissionens uppfattning att inget av de hänsyn till allmänintresset som anges i artikel 36 föreligger i förevarande mål. Kommissionens talan skall således bifallas.

VI — Rättegångskostnader

50. Då den talan som har väckts av kommissionen skall bifallas, skall Republiken Grekland enligt artikel 69.2 i rättegångsreglerna förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna.

VIII — Förslag till avgörande

51. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall fastställa att Republiken Grekland har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 30 i EG-fördraget (nu artikel 28 EG i ändrad lydelse) genom att ha inrättat och vidmakthållit ett system för minimilagerhållning av petroleumprodukter enligt vilket företag som säljer sådana produkter får överlåta sin skyldighet att lagerhålla dessa till i landet etablerade raffinaderier från vilka de har köpt produkter under föregående år, vilken överlåtelse får avse en kvantitet som motsvarar den produktvolym som varje raffinaderi har levererat till dem under en viss period, samt förplikta Republiken Grekland att ersätta rättegångskostnaderna.

1 Originalspråk: spanska.

2 Rådets direktiv 68/414/EEG av den 20 december 1968 om en skyldighet för medlemsstaterna i EEG att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter (EGT L 308, s. 14; svensk specialutgåva, område 12, volym 1, s. 28). Genom rådets direktiv 98/93/EG av den 14 december 1998 om ändring av direktiv 68/414/EEG (EGT L 358, s. 100), medgavs medlemsstaterna en frist tram till den 1 januari 2000 för att anpassa den nationella lagstiftningen och införde avsevärda ändringar i sagda direktiv.

3 Rådets direktiv 72/425/EEG av den 19 december 1972 om ändring av rådets direktiv av den 20 december 1968 om införande av skyldighet för medlemsstaterna i EEG att inneha minimilager av råolja eller petroleumprodukter (EGT L 291, s. 154; svensk specialutgåva, område 12, volym 1, s. 42). Detta direktiv har upphävts genom direktiv 98/93/EEG.

4 Det andra och det tredje övervägandet.

5 I punkt 34 i svaromålet förklarade den grekiska regeringen, utan att lämna någon närmare upplysning, att det inte finns någon artikel 482 i nämnda förordning. I repliken finner jag inte att kommissionen har korrigerat denna uppgift. Jag noterar dock an bestämmelsen redan finns angiven som en del av den grekiska lagstiftning som strider mot artikel 30, både i sista stycket på sidan 5 i den formella underrättelsen och i punkt 8 i det motiverade yttrandet som kommissionen tillställde den grekiska regeringen. Den grekiska regeringen tog inte heller i sina svarsskrivelser under det administrativa förfarandet kommissionen ur den villfarelsen.

6 Dom av den 11 juli 1974 i mål 8/74 (REG 1974, s. 837; svensk specialutgåva, volym 2, s. 343), punkt 5.

7 I svaret pä den fråga som ställdes av domstolen efter den ajournerade förhandlingen, angående i vilken grad distributionsbolagen var ägarmässigt i beroendeförhållande till raffinaderierna, förklarade den grekiska regeringen att raffinaderiet Hellenika Petrelaia SA (som år 1997 svarade för mer än hälften av lagren) är det enda som har tvä dotterbolag, EKOELDA AVEE och G. MAMIDAKIS, i vilka det äger 100 procent av aktiekapitalet. Den tillade att lagen under alla omständigheter föreskriver att distributionsbolagen och raffinaderierna skall vara skilda juridiska personer och att transaktionerna, om ett av raffinaderierna Kontrollerar eller äger en andel i ett av dessa företag, mellan dessa skall genomföras med iakttagande av konkurrensreglerna.

8 Den grekiska ordningen verkar inte direkt kännetecknas av möjlighet till insyn i de kostnader som följer av lagerhållningen. I artikel 3.2 andra stycket i direktiv 68/414, i dess lydelse enligt 98/93, föreskrivs följande: ”Kostnaden för att hålla lager i enlighet med artikel 1 skall fastställas genom system öppna för insyn. 1 detta sammanhang kan medlemsstaterna anta åtgärder för att få lämplig information om kostnaden för lagerhållning enligt artikel 1 och göra denna information tillgänglig för berörda parter.”

9 Svaranderegeringen har givit uttryck för sin önskan att det skall byggas nya lagringsanläggningar i landet, på villkor att de uppfyller miljölagstiftningen och att de inte placeras i närheten av varandra. Den har försäkrat att den under de senaste åren har givit en distributionsbolag tillstånd att utöka sin lagringskapacitet avsevärt (27000 m3), samtidigt som även andra anläggningar av mindre betydelse har beviljats tillstånd (3000—5000 m3).

10 Det framgår inte om ton eller m3 åsyftas, men jag antar att det är fråga om ton.

11 Det framgår av svaromålet att den lagringskapacitet som står till distributionsbolagens förfogande skulle göra det möjligt för dem att importera upp till 2500000 ton per år, men att de endast importerar 220000 ton. Således väljer företagen att köpa från de nationella raffinaderierna och att dessa svarar för lagerhållningen, trots att de har möjlighet att sätta upp egna lagerdepåer och använda sina redan befintliga depåer, och sedan direktimportera de produkter som de marknadsför.

12 Vad beträffar priserna skulle det vara ekonomiskt motiverat att distributionsbolagen uttömde sina möjligheter att hälla lager, under förutsättning att, allt annat lika, anskaffningskostnaderna för de grekiska produkterna är högre än summan av kostnaden för de importerade produkterna och kostnaden för att lagerhålla dessa.

13 Dom av den 29 juni 1995 i mål C-391/92, kommissionen mot Grekland (REG 1995, s. I-1621), punkt 17.

14 Se ovan fotnot 6.

15 Dom av den 10 januari 1985 i mål 229/83, Leclerc mot Au blé vert (REG 1985, s. 1; svensk specialutgåva, volym 8, s. 1), punkt 23.

16 Dom av den 9 juni 1982 i mål 95/81, kommissionen mot Italien (REG 1982, s. 2187), punkt 25.

17 Dom av den 24 november 1982 i mål 249/81, kommissionen mot Irland (REG 1982, s. 4005; svensk specialutgåva, volym 6, s. 565).

18 Dom av den 28 mars 1995 i mål C-324/93, Evans Medical och Macfarlan Smith (REG 1995, s. I-563), punkt 35.

19 Domen i målet Leclerc mot Au blé vert (ovan fotnot 15), punkt 29.

20 Rättspraxis inledd med dom av den 20 februari 1979 i mål 120/78, Rewe mot Bundesmonopolverwaltung für Branntwein (REG 1979, s. 649; svensk specialutgåva, volym 4, s. 377), punkt 8. Se den senare domen av den 20 september 1988 i mål 302/86, kommissionen mot Danmark (REG 1988. s. 4607; svensk specialutgåva, volym 9, s. 579), punkt 6.

21 Dom av den 12 juli 1990 i mål C-128/89, kommissionen mot Italien (REG 1990, s. I-3239), punkt 18, och av den 20 maj 1976 i mål 104/75, de Peijper (REG 1976, s. 613; svensk specialutgåva, volym 3, s. 91), punkterna 16 och 21

22 Dom av den 25 januari 1977 i mål 46/76, Bauhuis (REG 1977, s. 5; svensk specialutgåva, volym 3, s. 267), punkt 12, och av den 17 juni 1981 i mål 113/80, kommissionen mot Irland (REG 1981, s. 1625; svensk specialutgåva, volym 6, s. 145), punkt 7.

23 Domen i målet kommissionen mot Irland (ovan fotnot 22), punkt 8.

24 Domen i målet Leclerc (ovan fotnot 15), punkt 30.

25 Dom av den 5 juni 1986 i mål 103/84, kommissionen mot Italien (REG 1986, s. 1759), punkt 22, av den 7 februari 1984 i mål 238/82, Duphar (REG 1984, s. 523; svensk specialutgåva, volym 7, s. 505), punkt 23, av den 9 juni 1982 i mål 95/81, kommissionen mot Italien (REG 1982. s. 2187), punkt 27 och av den 19 december 1961 i mål 7/61, kommissionen mot Italien (REG 1961, s. 633, s. 657).

26 Dom av den 10 juli 1984 i mål 72/83 (REG 1984, s. 2727; svensk specialutgåva, volym 7, s. 633).

27 Denna dom är det första konkreta exemplet på att domstolen prövade förhållandet mellan undantagen i artikel 36 i fördraget och åtgärder av ekonomisk art. Mortelmans, K.J.M., Common Market Law Review 1984, s. 696 ff., särskilt s. 699.

28 Oliver, P., Common Law Market Review 1985, s. 307 ff., särskilt s. 312, anser att denna dom var ett hart slag mot förhoppningarna om att det skulle skapas en gemensam energipolitik.