Förslag till avgörande av generaladvokat
1. Genom föreliggande talan yrkar Europeiska gemenskapernas kommission att domstolen skall fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar.
2. Direktivet har till syfte att sörja för bevarandet av samtliga fågelarter som naturligt förekommer i medlemsstaterna. Direktivet föreskriver bestämmelser om skydd, förvaltning och kontroll av dessa arter.
3. Artikel 4 i direktivet behandlar särskilda skyddsåtgärder och liknande åtgärder. I artikel 4.1 föreskrivs att medlemsstaterna skall fastställa de områden som är mest lämpade för bevarandet av de arter som räknas upp i bilaga 1 och klassificera dem som särskilda skyddsområden. I artikel 4.2 föreskrivs att medlemsstaterna skall vidta liknande åtgärder för regelbundet förekommande flyttfåglar som inte anges i bilaga 1. Slutligen föreskrivs, i artikel 4.4, att medlemsstaterna skall vidta lämpliga åtgärder för att förhindra försämring av livsmiljöerna och habitaten för arterna samt störningar av de arter för vilka områdena har utsetts.
4. I förevarande mål har kommissionen anfört tre anmärkningar mot Konungariket Belgien. Dessa anmärkningar berör alla regionen Flandern.
5. Kommissionen har understrukit att regionen Flandern underlåtit att vidta nödvändiga åtgärder för att fullständigt införliva artikel 4.1 och 4.2 i direktivet. Konungariket Belgien har inte bestritt denna anmärkning. Den belgiska regeringen har medgett att den nuvarande nationella lagstiftningen endast ”delvis införlivar” de omtvistade bestämmelserna.
6. Dessutom har kommissionen erinrat om att det i artikel 4 i direktivet, enligt domstolens rättspraxis, föreskrivs att medlemsstaterna skall tillse att de särskilda skyddsområdena erhåller en rättslig ställning som kan säkerställa överlevnad och fortplantning för de fågelarter som upptas i bilaga 1 och för regelbundet förekommande flyttfågelarter som inte anges i bilaga 1 med avseende på häckning, ruggning och övervintring. Kommissionen har understrukit att regionen Flandern inte har vidtagit någon åtgärd för att säkerställa att klassificeringen av ett område som särskilt skyddsområde automatiskt medför att lämpliga skyddsregler tillämpas. Konungariket Belgien har inte bestritt denna anmärkning. Det har angett att det flamländska parlamentet för närvarande behandlar ett förslag till dekret med sådant innehåll.
7. Slutligen anser kommissionen att de flamländska myndigheterna underlåtit att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att säkerställa att de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena har bindande verkan och kan göras gällande mot tredje man. Konungariket Belgien har bestritt denna anmärkning.
8. Det framgår av det ovan sagda att den enda av parterna omtvistade omständigheten gäller den tredje anmärkningen som avser att de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena inte har bindande verkan. Jag kommer därför att i mitt förslag till avgörande endast analysera denna anmärkning. För övrigt kommer jag att föreslå att domstolen skall bifalla kommissionens talan.
Anmärkningen om att de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena inte har bindande verkan
9. Kommissionen anser att de flamländska myndigheterna inte har tillämpat artikel 4.1 och 4.2 i direktivet på rätt sätt eftersom de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena i regionen Flandern inte har bindande verkan.
10. Kommissionen har förklarat att de åtgärder som vidtas av de regionala myndigheterna, enligt belgisk rätt, måste offentliggöras i Moniteur belge (Konungariket Belgiens officiella tidning) för att få bindande verkan. Det är endast genom att offentliggöras som det uppstår en ovedersäglig presumtion om att medborgarna har kännedom om åtgärderna vilka därigenom kan göras gällande mot tredje man.
11. Kommissionen har dock understrukit att kartorna som avgränsar de särskilda skyddsområdena i regionen Flandern inte har offentliggjorts i Moniteur belge. De har helt enkelt bara lämnats in till stadshusen så att invånarna skulle kunna ta del av dem. Enligt kommissionen är denna åtgärd inte tillräcklig för att införa de skyddsregler som krävs enligt artikel 4 i direktivet.
12. Konungariket Belgien har betonat att frågan om huruvida de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena har bindande verkan faller under medlemsstaternas nationella rätt. Medlemsstaterna förfogar över ett avsevärt utrymme för skönsmässig bedömning för att avgöra det sätt på vilket de säkerställer att de åtgärder som införlivar ett direktiv får bindande verkan. I vilket fall som helst har den belgiska regeringen påpekat att enligt rättspraxis från Cour de cassation (Belgien) skall det faktum att kartorna lämnats in till stadshusen kunna jämställas med ett offentliggörande i Moniteur belge.
13. Mot bakgrund av dessa argument bör man erinra om vissa aspekter av de skyldigheter som åligger medlemsstaterna vid införlivande av direktiv.
14. Enligt fast rättspraxis skall bestämmelserna i ett direktiv genomföras med obestridligt bindande verkan samt på ett sådant tillräckligt tydligt, precist och klart sätt att kravet på rättssäkerhet uppfylls. Enligt rättssäkerhetsprincipen krävs det att de nationella åtgärder som vidtagits för att införliva direktiv skall offentliggöras i tillräcklig utsträckning, så att de rättssubjekt som berörs ges möjlighet att få kännedom om alla sina rättigheter och, i förekommande fall, ges möjlighet att göra dem gällande vid de nationella domstolarna. Domstolen har dock klargjort att rättssäkerhetsprincipen inte kräver någon särskild form för offentliggörandet, såsom offentliggörande av de nationella åtgärderna i den berörda medlemsstatens officiella tidning.
15. Beträffande direktivet är det givet att de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena måste ha bindande verkan. Om så inte vore fallet skulle den geografiska avgränsningen av de särskilda skyddsområdena kunna ifrågasättas när som helst och direktivets syften skulle allvarligt äventyras.
16. I förevarande mål har Konungariket Belgien inte bestritt att de åtgärder som vidtas av de regionala myndigheterna, enligt den federala lagen (den ovan nämnda särskilda lagen om institutionella reformer), skall offentliggöras i Moniteur belge för att få bindande verkan. Konungariket Belgien har emellertid åberopat ett undantag från regeln. Den belgiska regeringen har förklarat att Cour de cassation i en dom av den 7 oktober 1983 fastställde att ett utkast till områdesplan inte nödvändigtvis blir bindande endast genom att offentliggöras i Moniteur belge utan även genom att lämnas in till det stadshus i varje kommun som omfattas av denna plan. Den belgiska regeringen har hävdat att slutsatserna i denna dom som rör regionalpolitik mycket väl kan överföras på de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena.
17. Liksom kommissionen anser jag att detta argument inte kan godtas.
18. Av handlingarna i målet framgår det att den dom som den belgiska regeringen har åberopat avkunnades under speciella omständigheter. Därvid fastslås i grundlag av den 29 mars 1962 om regionalpolitik och stadsplanering att utkast till områdesplan skall kungöras genom att anslås i varje stadshus, införas tre gånger i Moniteur belge, tre gånger i tre huvudstadstidningar och, om möjligt, i tre tidningar i den berörda regionen samt genom radiomeddelanden som sänds tre gånger av den nationella radiotjänsten.
19. Dessutom framgår det av domskälen i den ovannämnda domen att Cour de cassation, för att kunna tillerkänna utkasten till områdesplan bindande verkan, grundade sig på flera särskilda omständigheter, såsom lydelsen i den omtvistade bestämmelsen, lagens allmänna systematik, liksom den ansvarige ministerns uttalanden under parlamentsbehandlingen.
20. Härvidlag anser jag att den belgiska regeringen inte har påvisat sådana omständigheter i detta fallet. Visserligen har den belgiska regeringen anfört att det i den flamländska regeringens förordning av den 17 oktober 1988 fastslås att de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena skall lämnas in till stadshusen.
21. Det framgår dock inte av handlingarna i målet om de omtvistade kartorna kungörs på det sätt som föreskrivs i den ovan nämnda lagen. Det är heller inte säkert om inlämningen av kartorna föregås av sådana åtgärder för offentliggörande som liknar dem som stadgas i nämnda lag. Man vet inte heller om ”lagstiftaren”, liksom i det omnämnda rättsfallet, faktiskt vill att kartorna skall få bindande verkan genom att de lämnas in till stadshusen. Slutligen framgår det framför allt inte om en åtgärd som vidtagits av en delstatlig enhet (den flamländska regeringens förordning), enligt belgisk rätt, lagligen kan avvika från den princip om offentliggörande som föreskrivs i den federala lagen (den särskilda lagen om institutionella reformer).
22. Med hänsyn till dessa omständigheter och handlingarna i målet anser jag att Konungariket Belgien inte har bevisat att kartorna som avgränsar de särskilda skyddsområdena i regionen Flandern har en ”obestridligt” bindande verkan i enlighet med domstolens rättspraxis.
23. Mot bakgrund av ovanstående överväganden föreslår jag att domstolen skall godta kommissionens tredje anmärkning.
Förslag till avgörande
24. Mot denna bakgrund föreslår jag att domstolen skall 1) fastställa att Konungariket Belgien har underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i rådets direktiv 79/409/EEG av den 2 april 1979 om bevarande av vilda fåglar, genom att regionen Flandern underlåtit att inom den föreskrivna fristen anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att fullständigt införliva artikel 4.1 och 4.2 i nämnda direktiv, att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att säkerställa att klassificeringen av ett område som särskilt skyddsområde automatiskt medför att skyddsregler tillämpas i enlighet med artikel 4.1, 4.2 och 4.4 i nämnda direktiv, att anta de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att säkerställa att de kartor som avgränsar de särskilda skyddsområdena i regionens områden ges en obestridligt bindande verkan, 2) förplikta Konungariket Belgien att ersätta rättegångskostnaderna.
1 Originalspråk: franska.
2 EGT L 103, s. 1, svensk specialutgåva, område 15, volym 2, s. 161, nedan kallat fågeldirektivet.
3 I dess lydelse enligt artikel 7 i rådets direktiv 92/43/EEG av den 21 maj 1992 om bevarandet av livsmiljöer samt vilda djur och växter (EGT L 206, s. 7; svensk specialutgåva, område 15, volym 11, s. 114).
4 Ursprungligen hade kommissionen även anfört vissa anmärkningar mot regionen Vallonien. Emellertid har kommissionen uttryckligen fränfallit dessa anmärkningar i sin replik, punkterna 9—12.
5 Svaromålet, s. 3.
6 Kommissionen har hänvisat till dom av den 2 augusti 1993 i mål C-355/90, kommissionen mot Spanien (REG 1993, s. I-4221 ) punkterna 28—32, och av den 18 mars 1999 i mål C-166/97, kommissionen mot Frankrike (REG 1999, s. I-1719) punkt 21.
7 Dupliken, s. 2 och 3.
8 Se lag av den 31 maj 1961 om bruket av språk i lagstiftningssammanhang, och om lagars och förordningars Framställning, offentliggörande och ikraftträdande (Moniteur belge av den 21 juni 1961) och den särskilda lagen av den 8 augusti 1980 om institutionella reformer (Moniteur belge av den 15 augusti 1980).
9 Se exempelvis dom av den 17 maj 2001 i mål C-159/99, kommissionen mot Italien (REG 2001, s. I-4007) punkt 32.
10 Se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 juni 2002 i mål C-313/99, Mulligan m.fl. (REG 2002, s. I-5719) punkt 51.
11 Se exempelvis dom av den 23 mars 1995 i mål C-365/93, kommissionen mot Grekland (REG 1995, s. I-499), punkt 9, och dom av den 10 maj 2001 i mål C-144/99, kommissionen mot Nederländerna (REG 2001, s. I-3541), punkt 17,
12 Se domen i det ovannämnda målet Mulligan m.fl., punkt 51.
13 Pasicrisie belge, 1983,1, 142.
14 Se ansökan, punkterna 34 och 35.
15 Moniteur belge av den 12 april 1962.
16 Se ansökan, punkt 32.
17 Se exempelvis domen i det ovannämnda målet kommissionen mot Italien, punkt 32.